Revista Andina de Estudios

Polticos
ISSN: 2221-4135

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ADINS VANBIERVLIET, Sebastien. (2014). El liderazgo brasileo en
Sudamrica: una aspiracin de corta duracin. Revista Andina de Estudios
Polticos, Vol. IV, N 2, pp. 53-72.

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Revista Andina de Estudios Polticos, Vol. IV, N 2, pp. 53-72.
EL LIDERAZGO BRASILEO EN SUDAMRICA: UNA ASPIRACIN DE
CORTA DURACIN
THE BRAZILIAN LEADERSHIP IN SOUTH AMERICA: AN ASPIRATION OF
SHORT DURATION

ADINS VANBIERVLIET, Sebastien
Pontificia Universidad Catlica del Per PUCP

Resumen
El presente artculo se propone analizar la dinmica en la postura brasilea frente a Sudamrica y la
integracin sudamericana desde el 1993. Con este objetivo principal, la investigacin est dirigida a
responder las interrogantes siguientes: cules han sido los principales intereses brasileos
estructurales y coyunturales en promover la integracin sudamericana a partir de 1993?; cmo se
manifest la priorizacin de Sudamrica por la cancillera brasilea en el proyecto regional
sudamericano?; y por qu en la actualidad la integracin sudamericana nuevamente ha perdido parte
de su importancia en la agenda exterior brasilea?
Palabras clave: Brasil. Amrica del Sur. Integracin Regional. Soft Power.

Abstract
This paper analyzes the dynamics of the Brazilian political position to South America and the South
American integration process since 1993. Through this scope, our research wants to answer the
following questions: Which were the main Brazilian interests at the structural and cojunctural level-
in its promoting of South American integration since 1993?; How did the Brazilian Ministry of
External Affairs put South America in the top of its priorities?; Why the South American integration
process lost part of its meaning in the Brazilian Foreign Policy again?
Keywords: Brazil. South America. Regional Integration. Soft Power.














Sebastien Vanbiervliet: Doctor por la Pontificia Universidad Catlica del Per en Ciencia Poltica
y Gobierno y magister en Relaciones Internacionales por la Universidad de Gante, Blgica.
Actualmente desempea el cargo de docente en la Pontificia Universidad Catlica del Per, la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, la Universidad San Ignacio de Loyola y la Academia
Diplomtica del Per. Sus temas de investigacin son: la integracin regional, la poltica exterior
brasilea y las teoras de las Relaciones Internacionales. Contato: sebastienadins@hotmail.com.
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ADINS VANBIERVLIET, Sebastien 2014
EL LIDERAZGO BRASILEO EN SUDAMRICA: UNA ASPIRACIN DE CORTA DURACIN
Bajo la iniciativa de Brasil en el ao 2000 se organiz la I Cumbre Sudamericana, seguida por
el establecimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones y en 2007, la Unin de Naciones
Suramericanas (Unasur), reflejando la creciente importancia de la regin para la agenda exterior
brasilea. Adems, en el mismo periodo se vio un creciente protagonismo de Brasil en la regin,
basado en la internacionalizacin de sus empresas, su capacidad de mediacin y una cierta dosis de
soft power. De esta manera, aparentemente, Brasil haba puesto fin a una larga historia caracterizada
por la indiferencia frente a sus vecinos. Sin embargo, en la actualidad la integracin sudamericana, y
en general, el papel de la regin ha vuelto a perder importancia en la agenda exterior brasilea a favor
de otras regiones y pases. Contina la retrica acerca de la unidad sudamericana, pero desde el
segundo gobierno de Lula da Silva se ha visto un creciente movimiento hacia el bilateralismo en las
relaciones con los vecinos.
Este artculo se propone analizar la dinmica en la postura brasilea frente a Sudamrica y la
integracin sudamericana desde el 1993 hasta la actualidad. Con este objetivo principal, la
investigacin est dirigida a responder las interrogantes siguientes: cules han sido los principales
intereses brasileos estructurales y coyunturales en promulgar la integracin sudamericana a partir
de 1993?; cmo se manifest la priorizacin de Sudamrica por la cancillera brasilea en el proyecto
regional sudamericano?; y por qu en la actualidad la integracin sudamericana nuevamente ha
perdido parte de su importancia en la agenda exterior brasilea?
Antecedentes en la relacin entre Brasil y el resto de Sudamrica (hasta 1993
1
)
Durante la mayor parte de su historia, Brasil se desarroll a espaldas del resto de Sudamrica.
As, luego de su independencia, el pas se identific antes que nada con Europa, con la cual mantuvo
una relacin muy cercana y adems, comparti una ideologa conservadora que se bas, como nico
pas americano, en la monarqua. Tanto su sistema de gobierno como la estabilidad reinante en el
pas, generaron una postura de superioridad respecto al resto de pases en la regin (Santos, 2005).
Del mismo modo, los vecinos vieron a Brasil con una mezcla de desconfianza e incomprensin. No
slo era considerado como un pas muy diferente en cuanto a cultura, sistema sociopoltico y
trayectoria histrica, sino que particip en varios conflictos durante el siglo XIX
2
, contribuyendo a la
sospecha sobre un creciente imperialismo brasileo en la regin, particularmente en la Cuenca del
1
En octubre de 1993, durante la VII Reunin de Presidentes del Grupo de Rio, el entonces presidente
brasileo Itamar Franco lanz la propuesta de crear un rea de Libre Comercio Sudamericano (ALCSA).
Dicha propuesta estren formalmente la poltica sudamericana de Brasil.
2
Brasil particip en cuatro conflictos regionales a lo largo del siglo XIX: en la llamada Guerra de Brasil (1825-
1828) entre Argentina, Brasil y Uruguay sobre la Banda Oriental; en la Guerra Civil Argentina de 1852 entre
Buenos Aires y las provincias; en la Guerra de Uruguay de 1864 y en la Guerra de la Triple Alianza (1864-
1870).
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Ro de la Plata. Una muestra particular de esta desconfianza fue la inclusin por Simn Bolvar de
Brasil -precisamente por su excelente relacin con Europa- entre las tres principales amenazas
externas de Hispanoamrica, junto con las naciones ibricas y Estados Unidos.
Despus de la proclamacin de la Repblica en 1889, paulatinamente Brasil empez a identificarse
ms como una nacin explcitamente americana. Adems, la llegada del Barn de Rio Branco a la
cabeza de la cancillera brasilea (1902-1912), tuvo dos principales consecuencias para Sudamrica.
En primer lugar, en este periodo se delimitaron prcticamente todas las fronteras con los diez vecinos,
combinando para este fin el arbitraje internacional con el argumento del uso de la fuerza. De esta
manera, Brasil se convirti en un pas geopolticamente satisfecho (Soares de Lima, 2008). Respecto
a Argentina se inaugur la poltica de cordialidad oficial que se prolongara hasta el fin de los aos
setenta y que tuvo como principal propsito el de evitar una colisin abierta entre ambos pases. En
segundo lugar, con el Barn se formularon las principales premisas de la poltica exterior brasilea
que predominaron en el siglo XX: el universalismo entendido como la apertura de relaciones con
pases de todo el mundo en la bsqueda de grandeza en la escena mundial-; el multilateralismo; el
principio de la no intervencin; y la alianza no escrita con Estados Unidos. En cuanto al ltimo
principio, si bien Brasil reconoci a Washington como el lder de un sistema panamericano, de forma
simultnea se atribuy una hegemona sobre un subsistema sudamericano que abarc el conjunto
de Sudamrica, salvo Colombia, Venezuela y las Guyanas-. Con este fin, en 1908 el Barn propuso
la creacin de un pacto con Argentina y Chile (ABC), un proyecto que en varios momentos sera
relanzado, pero que jams logr materializarse
3
.
Dando continuidad a la poltica del Barn, luego del golpe militar en 1964 se mantuvo una relacin
muy densa con Estados Unidos. As, Golbery do Couto e Silva, principal geo-estratega brasileo de
esta poca, proyect su pas como un satlite privilegiado de Washington es decir, un bastin de
estabilidad sociopoltica con un papel protagnico en la lucha contra el comunismo. Esta poltica de
apego a los intereses norteamericanos, manifiesta en la intervencin directa de Brasilia en varios
golpes de estado en la regin, y la creciente presencia empresarial de Brasil en pases como Bolivia o
Paraguay, origin la tesis de un sub-imperialismo brasileo en Sudamrica
4
. Igualmente, con el
rgimen militar se afianz la orientacin desarrollista de la poltica exterior brasilea mediante el
nfasis en el principio de autonoma, que apunta al incremento de los mrgenes de maniobra en el
escenario internacional.
3
El proyecto de crear un subsistema sudamericano alrededor del eje ABC fue retomado a inicios de la dcada
de los cincuenta por Pern y Vargas; una dcada despus, con Frondizi y Kubitschek; y finalmente, antes de
que Chile desistiera de continuar con las negociaciones, con el Mercosur.
4
El trmino subimperialismo viene del brasileo Ruy Mauro Marini quien lo lanz en el artculo La
acumulacin capitalista mundial y el subimperialismo publicado en 1977.
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Aunque Brasil consider a Sudamrica como su zona de influencia, esto no implic que el pas
pensara invertir en un eventual liderazgo sobre ella. Esto qued claro, por ejemplo, en 1973 cuando
el presidente estadounidense Nixon ofreci a los brasileos el reconocimiento como potencia
emergente a cambio de pagar algunos de los costos para el mantenimiento del orden en la regin y
recibi un rotundo no de parte del rgimen militar. Para Brasil, alegando el principio de la no
intervencin, el reconocimiento como potencia emergente sera el resultado de las calidades
inherentes de su diplomacia y no de algn tipo de liderazgo en la regin (Spektor, 2011). De la misma
manera, no pens compartir poder con los vecinos. Esta posicin ya haba quedado ilustrada en 1926
cuando, en el marco de la Sociedad de Naciones, Brasil rechaz un sistema de rotacin entre los
pases sudamericanos para ocupar un asiento en el Consejo de dicho organismo invocando que el
pas representara los intereses de sus hermanos hispanoamericanos.
Bsicamente, hasta el fin de los aos setenta no hubo mayor interaccin diplomtica entre Brasil y el
resto de la regin, a excepcin de los foros panamericanos, ciertas agencias especializadas de la ONU,
la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (establecida en 1960),
5
la firma del Tratado de la
Cuenca de la Plata de 1969 y el Tratado de Cooperacin Amaznica de 1978. Sin embargo, esto
empez a cambiar con la llegada del general Joo Figueiredo en 1979, quin consider las relaciones
con la regin como una parte integral de su poltica tercermundista. Asimismo, en los aos ochenta
se vio una notable mejora en las relaciones entre Brasil y Argentina, como consecuencia -entre otros
factores- de la creciente interdependencia econmica y la democratizacin en ambas naciones. El
principal fruto de esta poltica de acercamiento sera la fundacin del Mercado Comn del Sur
(Mercosur) en 1991, que adems cont con la participacin de Paraguay y Uruguay.
El lanzamiento de una agenda sudamericana por Brasil (1993-2006)
Intereses brasileos en la integracin sudamericana: los aos noventa
Rompiendo con su tradicin, a partir de los aos noventa, Brasil empez a buscar una mayor
integracin con sus vecinos. Sin embargo, no lo realiz en un marco latinoamericano -hasta este
entonces la principal referencia geoestratgica-, sino mediante el lanzamiento de un concepto
innovador, el de Sudamrica. Aunque la sulamericanidade de la poltica exterior se estren con la
propuesta en 1993 de crear un rea de Libre Comercio Sudamericano (ALCSA), recin con la
celebracin de la primera reunin de Jefes de Estado sudamericanos convocada en 2000 por el
presidente Cardoso, el nuevo paradigma logr imponerse. En este apartado se citarn tanto los
factores estructurales como los coyunturales que explican este cambio.
5
Una buena ilustracin de la escasa interaccin diplomtica entre Brasil y sus vecinos constituye el hecho de
que recin en 1981 un Jefe de Estado brasileo rindi una visita a Lima, Per.
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En cuanto a los motivos estructurales, se mencionarn dos principales. En primer lugar, en 1990,
cuando las negociaciones sobre el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) an
estaban en marcha, el entonces presidente estadounidense George Bush Sr. lanz la Enterprise of the
Americas Initiative (EAI) con el objetivo de formar un rea de libre comercio desde Anchorage hasta
Tierra del Fuego. En el marco del Nuevo Orden Mundial, anunciado meses antes luego del colapso
del Muro de Berln, la formacin de dicha rea constituira la base continental de una hegemona
mundial de la potencia norteamericana y adems le ofrecera una solucin frente al desequilibrio de
su balanza comercial (Teixeira, 2011). Frente a esta propuesta y en evidente contraposicin al
TLCAN, el entonces presidente brasileo Itamar Franco lanz la propuesta de crear un rea de Libre
Comercio de Amrica del Sur (ALCSA), que tendra como ncleo al Mercosur (Moniz Bandeira,
2004). Sin bien esta propuesta no tuvo xito -bsicamente por el desacuerdo de Chile en cuanto a las
tarifas propuestas y el temor entre los pases andinos a ser aplastados por los productos brasileos-
s hizo retomar al presidente Clinton la idea del IEA durante la Cumbre de Miami de 1994 con su
propuesta de crear un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). Por otro lado, ante la dificultad
de crear el ALCSA, Brasil empez a apostar por la creacin de un bloque sudamericano bajo su
liderazgo y basndose en la expansin del Mercosur. De esta manera, dos aos despus, tanto Bolivia
como Chile decidieron incorporarse como miembros asociados a dicho organismo regional. Por lo
tanto, la bsqueda brasilea de una integracin con sus vecinos sudamericanos respondi
esencialmente a una poltica de soft balancing
6
frente a Estados Unidos en un intento de mantener
cierto grado de autonoma frente a los intentos norteamericanos de encapsular econmicamente a
todo el hemisferio. A la vez, permiti formalizar la exclusin de Mxico -que haba debilitado
severamente al concepto de Amrica Latina con su incorporacin a un bloque explcitamente
norteamericano- del nuevo bloque liderado por Brasilia.
Un segundo motivo estructural que explica el acercamiento de Brasil al resto de Sudamrica tiene que
ver con el ya mencionado principio de universalismo y la bsqueda de Brasil de grandeza, es decir, su
aspiracin de convertirse en una potencia (mundial) vigente desde el inicio del siglo XX en su agenda
exterior-. En un contexto caracterizado tanto por una aceleracin de la globalizacin como por la
regionalizacin en muchas partes del mundo, empez a dominar la conviccin de que Brasil
necesitara de sus vecinos como una plataforma en su proyeccin mundial. Dicha tesis qued
confirmada aos despus por el canciller Celso Amorim (2010): At mesmo um pas grande como
o Brasil um pas pequeno num mundo como esse [] Eu acredito que o Brasil no tem uma
existncia plena sem a unio [com a Amrica do Sul] (citado en Spektor, 2011, p. 12). Tambin en
la creciente internacionalizacin de las empresas brasileas, privadas y paraestatales, Sudamrica
6
Con el concepto de soft balancing se sugiere que un conjunto de Estados busca evitar la concentracin de
poder en manos del Estado hegemnico, a travs del incremento de sus propias habilidades o de la
agregacin de capacidades con otros Estados en alianzas o ententes.
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poda funcionar como un primer paso antes de su proyeccin mundial, tanto como destino de sus
exportaciones como en calidad de receptor de inversiones directas brasileas.
Respecto a los motivos coyunturales, resaltan cuatro eventos que ayudan a entender el acercamiento
de Brasil hacia el mbito sudamericano durante la ltima dcada del siglo XX. Primero, en el marco
del Plan Real, un plan de estabilizacin que busc terminar una dcada de crisis econmica e
hiperinflacin, Brasil empez a negociar un plan de rescate con el Club de Paris. En el lapso de estas
negociaciones, los negociadores -bajo el liderazgo del entonces ministro de Hacienda Fernando
Henrique Cardoso- se percataron que una proyeccin como pas latinoamericano generaba
connotaciones negativas, como las asociadas con la Crisis de la Deuda o la debacle econmica de
Mxico a partir de 1994. De all surgi la decisin del equipo brasileo de identificarse como
economa sudamericana. Segundo, la dcada de los aos noventa se caracteriz por la inestabilidad
poltica, mayormente en los pases andinos y Paraguay. Ante estos sucesos las autoridades brasileas
empezaron a argumentar que, si el pas quera buscar el reconocimiento de potencia a nivel global,
primero tena que cumplir con el papel de estabilizador regional. Esto no necesariamente se tradujo
en la renuncia completa del principio de no intervencin, pero s en una poltica ms activa frente a
los vecinos en crisis, tal como se evidenci durante la Guerra del Alto Cenepa entre Ecuador y Per,
y ante las crisis polticas paraguayas de 1996 y 1998, respectivamente. Tercero, luego de ms de un
lustro de xito en la consolidacin del Mercosur, a partir de 1998 Brasil empez a tener cada vez ms
problemas con su principal socio en este organismo, Argentina. Este deterioro en las relaciones fue
causado particularmente, por la devaluacin del real en este ao lo que inaugur un creciente
proteccionismo por parte del pas gaucho- y ante la poltica exterior menemista basada en el realismo
perifrico, lo que se manifest, por ejemplo, en los intentos de negociar el estatus de aliado extra-
regional de la OTAN, sin haber consultado previamente a Brasil. Dichos problemas con Buenos
Aires originaron un llamado, manifiesto en varios documentos de 1999 del Planalto
7
e Itamaraty
8
, de
expandir el Mercosur con el fin de reducir el peso de los argentinos en el bloque. Por ltimo, das
antes de la convocacin a la primera cumbre sudamericana por el presidente Cardoso, los gobiernos
de Colombia y Estados Unidos haban anunciado el Plan Colombia. Dicho proyecto no slo encontr
oposicin en Brasil por su enfoque esencialmente militar, sino por la percepcin de que tanto el plan
como la lucha norteamericana contra el narcotrfico, en realidad serviran como pretexto para
establecer una hegemona sobre la Amazona (Moniz Bandeira, 2004).
La hegemona consensual del segundo gobierno de Cardoso (1998-2001)
En enero de 2000, Rubens Barbosa, el entonces Embajador de Brasil en Washington, escribi
al presidente Cardoso lo siguiente:
7
Planalto es el nombre que se da a la sede del poder ejecutivo del gobierno brasileo.
8
El nombre de Itamaraty refiere al palacio histrico en Rio de Janeiro que albergaba al Ministerio
de Relaciones Exteriores hasta el 1970. Hoy se usa como sinnimo de la Cancillera brasilea.
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Est madura a idia de o Brasil assumir, de fato, na Amrica do Sul, um papel de liderana, o que j vem fazendo
informalmente. A credibilidade, o respeito e os resultados alcanados pelo pas nos ltimos cinco anos, credenciam o
Presidente do Brasil para propor algo concreto (no retrico) para consolidar nosso papel no subcontinente Os EUA
e os demais pases da regio esperam de ns uma atitude dessa natureza. [] A Amrica do Sul o nosso quintal
e onde se dar (j est se dando) a expanso capitalista das empresas brasileiras. Devemos ocupar esse espao antes
que outros (EUA, Mxico, no contexto da ALCA) e alguns pases europeus o Asiticos) o faam (Citado en
Spektor, 2011, p. 9).
En el mismo documento el embajador formul tres propuestas de ndole tcnica: el lanzamiento de
un programa de integracin fsica con financiamiento de la banca multilateral, la creacin de un banco
sudamericano de desarrollo y una propuesta sobre la sustitucin del dlar americano por las monedas
locales como moneda de operaciones de comercio exterior. Este llamado, ms el intento de Cardoso
de formular una posicin regional acerca de los avances en las negociaciones sobre el ALCA y el
anuncio del Plan Colombia, resultaron en la en la invitacin a la primera Reunin de Jefes de Estado
de Amrica del Sur en setiembre de 2000 en Brasilia. Como resultado de este encuentro presidencial,
se emiti el llamado Comunicado de Brasilia que identific cinco temas de cooperacin entre los
pases sudamericanos: el mantenimiento del Estado de derecho y el respeto por la democracia; la
futura creacin de una zona de libre comercio entre la CAN, Mercosur, Chile, Guyana y Surinam; la
integracin fsica mediante la complementacin y ampliacin de la infraestructura; la lucha contra las
drogas ilcitas y delitos conexos; y la cooperacin en cuanto a informacin, conocimiento y tecnologa
(Reunin de Jefes de Estado de Amrica del Sur, 2000). En cuanto al tercer objetivo, se decidi crear
la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), un foro fundado
con el fin de mejorar la interconexin vial y energtica de la subregin, vista como una condicin
crtica en el fomento del intercambio comercial intrarregional. Dicha Reunin es considerada como
el principal antecedente de la presente integracin sudamericana.
No obstante, la administracin de Cardoso evit usar cualquier referencia a un liderazgo brasileo en
la regin. En este marco, el canadiense Sean Burges (2009) denomin la poltica regional de Cardoso
como hegemona consensual, donde el principal fin consisti en la bsqueda de una agenda
mutuamente beneficiosa, pero siempre de acuerdo con los intereses, aspiraciones y estrategias
brasileas: Overt action or intervention has not been the norm. Rather, the strategy has been one
of secreting the countrys integrated and sustained ambitions for hemispheric and global leadership
behind a cloak of indirect and ostensibly technocratic apolitical programs, well wrapped in an added
mantle of multilateralism and often run through other government ministries and agencies (2009:
1). Obviamente que la principal ventaja de esta estrategia era que los costos de la integracin podan
ser compartidos con los socios regionales, algo muy importante para un pas que no tena ni los
recursos, ni la voluntad para comprometerse en la calidad de paymaster del nuevo regionalismo. Esta
visin pragmtica adems se reflej en la poltica brasilea, vigente a fines de la dcada de los noventa,
orientada a generar mayor interdependencia regional mediante la sustitucin de importaciones de
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trigo, a favor de Argentina, o de electricidad, el gas y petrleo, desde Argentina, Bolivia, Paraguay y
Venezuela. Asimismo, el gobierno de Cardoso estuvo consciente de las reacciones negativas que
poda generar un liderazgo explcito, tal como los manifest el canciller Luiz Felipe Lampreia una
semana antes de la Cumbre de Brasilia de 2000: Brasil no quiere asumir posicin de lder regional ni
quiere ser candidato a un puesto de lder de Amrica del Sur, incluso porque esa no es nuestra
tradicin y eso provocara interpretaciones y confusiones que no son deseadas por nosotros, como
la de que queremos una condicin hegemnica. No es ese el propsito (Lampreia, 2000).
El primer gobierno de Lula (2003-2006): la aspiracin al liderazgo regional
Convirtiendo la priorizacin de las relaciones con los vecinos sudamericanos en una poltica
de estado, Luiz Incio Lula da Silva durante su discurso de toma de posesin declar lo siguiente: A
grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do
Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideias democrticos e de justia social. []
O Mercosul, assim como a integrao da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto
poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces econmico-comerciais que precisam ser urgentemente
reparados e reforados. Con Lula da Silva como nuevo presidente, Brasil inaugur una nueva agenda
regional ms poltica, ms asertiva y distinguida por un mnimo nivel de institucionalizacin.
Por un lado, este nuevo enfoque reflej la influencia de un grupo poltico-acadmico en la
formulacin de la poltica exterior, que apoy una integracin poltica y social ms fuerte, basndose
en la percepcin de una cierta compatibilidad en los valores de los diferentes pases de la regin, una
identidad comn y la existencia de ventajas mutuas (Saraiva, 2010). Sin duda alguna, la persona que
ms influy en dicho grupo fue Marco Aurelio Garca, quien desde 2007 viene ocupando el cargo de
Asesor de Asuntos Exteriores del Presidente de Brasil. Por otro lado, la poltica sudamericana
coincidi con la poltica sur-sur y el principio de solidaridad latinoamericana en el programa del
Partido de los Trabajadores (PT). Si en lo econmico, Lula recibi fuertes presiones para continuar
con las polticas ortodoxas heredadas de Cardoso, la poltica exterior le otorg mayor libertad de
maniobra para implementar la agenda petista (Canson & Power, 2006).
La politizacin de la agenda sudamericana de Brasil se mostr de diferentes maneras. En primer lugar,
hubo una manifestacin explcita de apoyo a candidatos electorales, partidos y gobiernos de perfil
izquierdista, entre ellos el gobierno de Chvez con el cual se firmaron una serie de acuerdos,
incluyendo el Protocolo de Adhesin al Mercosur de 2006
9
. En el mismo espritu, se profundizaron
los lazos inter-partidarios entre el PT y los partidos progresistas en la regin, como los de la
9
De la misma forma, en muchos casos con la participacin de asesores del PT, Lula apoy a candidatos
durante la campaa de las elecciones en Uruguay (2005), Bolivia (2006), Nicaragua (2006), Venezuela (2006),
Argentina (2007), Paraguay (2008), El Salvador (2009) y Per (2006/2011), entre otras.
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Concertacin en Chile o el Frente Amplio en Uruguay. De esta manera, si histricamente la poltica
exterior fue un asunto casi exclusivo de una cancillera reputada por su profesionalismo, a partir de
la llegada del PT al gobierno, la poltica exterior brasilea empez a depender de criterios mayormente
ideolgicos. En segundo lugar, tanto en el marco del Mercosur como a nivel sudamericano, el
gobierno de Lula trat de superar el enfoque comercialista de integracin que haba predominado
durante la dcada anterior. Aunque durante el segundo gobierno de Cardoso ya se haba visto la
inclusin de aspectos no estrictamente comerciales en la agenda regional la integracin fsica, la
lucha contra el narcotrfico y la coordinacin poltica ante casos de quiebre de la democracia-, fue
con Lula que tom forma la denominada integracin multidimensional. De esta manera, temas
como la energa, el papel del Estado en la economa, la educacin y la integracin social empezaron
a ganar cada vez mayor relevancia en la agenda regionalista. Por ltimo, la dimensin poltica en las
relaciones de Brasil con la regin se hizo sentir en la promocin desde el gobierno de la presencia de
empresas brasileas, tanto pblicas como privadas que cuentan con el apoyo estatal principalmente
mediante el banco de desarrollo brasileo BNDES-, en la adquisicin de empresas locales o( en la
explotacin de recursos naturales en los pases vecinos (Sorj & Fausto, 2011). As, paradjicamente,
la reduccin del nfasis comercial en la poltica regional coincidi con una expansin indita de las
exportaciones e inversiones brasileas en la regin, originando varios problemas con los pases
vecinos (vase ms adelante).
Una segunda diferencia con el gobierno de Cardoso fue la preferencia abierta por parte del presidente
Lula de que Brasil jugara un papel de lder en la regin. Esta misin de liderazgo regional coincidi
con la nocin de auto-estima de Brasil, un concepto que haba llevado a la victoria del PT en las
elecciones de 2003, y que fundament el mayor grado de activismo a nivel mundial de Lula. Por lo
menos en tres terrenos se vio el reflejo de esta poltica regional ms asertiva.
En primer lugar, el gobierno de Lula da Silva jug un papel importante en varias crisis ocurridas en
pases vecinos, estrenando as el concepto de no indiferena, una suerte de actualizacin del tradicional
principio de la no intervencin. As, en 2003, Brasil asumi el liderazgo en el denominado Grupo
de Amigos de Venezuela en un intento de mejorar las relaciones entre el gobierno de Chvez y los
grupos de oposicin, muy empeoradas desde el golpe de estado de 2002. Del mismo modo, Brasil
ayud a mediar, junto con Argentina, durante la crisis boliviana entre 2003 y 2005, y ante la
turbulencia poltica en Ecuador que llev al derrocamiento del presidente Lucio Gutirrez en 2005.
Finalmente, Brasil manifest repetidamente su inters de contribuir a un dilogo poltico en Colombia
aunque sin mayor efecto-.
En segundo lugar, con Lula hubo un avance prudente en la institucionalizacin de la agenda
sudamericana. En este sentido, no slo se establecieron nuevos organismos dentro del Mercosur,
sino tambin, a iniciativa de Brasil, el primer organismo en reemplazo de las reuniones de presidentes
de Amrica del Sur, denominado Comunidad Sudamericana de Naciones. Durante la Cumbre de
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Cusco que dio origen a esta organizacin, Lula da Silva afirm el rol de lder de su pas de la siguiente
manera: Brasil sabe de la importancia que tiene su participacin poltica en este proceso de
integracin []. Antes los presidentes slo sobrevolaron Amrica del Sur para ir a Washington. Yo
prefiero pagar el costo interno de viajar cuantas veces sea para lograr una integracin que beneficia a
los pueblos (Mellado & Gajate, 2009). Asimismo, en la Declaracin de Cusco sobre la Comunidad
Sudamericana de Naciones, se ve reflejado el enfoque poltico de la integracin al mencionar el tema
de una identidad sudamericana compartida y al reconocer el problema de las asimetras en la regin
y la importancia de la educacin, la inclusin social y el desarrollo sostenible, entre otros temas. No
obstante, si bien la Comunidad tom la estructura de tres pilares de la Unin Europea como modelo,
no aspir a la supranacionalidad, ni cont con una Secretara permanente.
Finalmente, con la llegada de Lula, Brasil empez a asumir, aunque de forma muy modesta, el papel
de paymaster en la regin. De esta manera, en 2003, se lanz el Programa de Substituio Competitiva de
Importaes (PSCI) con el argumento que la sustitucin de importaciones del resto del mundo por
productos provenientes de Sudamrica contribuira al crecimiento econmico de los vecinos y
generara un crculo virtuoso de profundizacin de la integracin regional (Freitas Couto, 2007). Un
ao despus, se estableci el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) en un
intento de limitar las asimetras entra las distintas subregiones al interior del bloque, basndose en la
experiencia de los Fondos de Cohesin europeos. Si bien este Fondo financiara varios programas de
desarrollo, principalmente en Paraguay, su presupuesto para el ao 2012 slo alcanz la suma de 788
millones de dlares (MERCOSUR, 2011). De la misma manera, Brasil otorg apoyo econmico, de
forma bilateral o a travs de su Agencia Brasilea de Cooperacin, a pases como Bolivia, Paraguay y
Per, sobre todo en los sectores sociales. Por ltimo, el gobierno de Lula mantuvo una poltica
pragmtica hacia los vecinos que fue denominada en Brasil como paciencia estratgica y que
consisti en una serie de gestos de generosidad manifestados por ejemplo, durante la crisis
econmica argentina de 2002 que desat un proteccionismo; luego de la nacionalizacin de los
hidrocarburos en Bolivia que afect severamente a la empresa brasilea Petrobras- y cuando
Paraguay presion por la renegociacin del Tratado de Itaip (Sorj & Fausto, 2011).
La crisis del proyecto sudamericano de Brasil (2007-2014)
El segundo gobierno de Lula (2007-2010): Realpolitik
Esencialmente, la poltica regional del segundo gobierno de Lula coincidi con dos
tendencias a nivel internacional: por un lado, la llegada a, o la consolidacin en, el poder de lderes
izquierdistas en la mayor parte de los pases sudamericanos y por el otro, el creciente reconocimiento
de Brasil como potencia emergente a nivel mundial. Ambos procesos desafiaran de diferentes
maneras al proyecto regional brasileo. Respecto del nivel interno, se citar al escepticismo presente
entre la opinin pblica brasilea en torno a una mayor integracin con los vecinos; la falta de una
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poltica coherente hacia la regin y el predominio del principio de autonoma, como principales
desafos internos para un eventual liderazgo de Brasil en Sudamrica.
Si bien es cierto que Hugo Chvez ya haba mostrado un mayor protagonismo en la regin luego de
su reeleccin en 2004 mediante organismos como el ALBA (2004) o Petrocaribe (2005)- recin en el
ltimo ao del primer gobierno de Lula, Caracas logr influir sustancialmente en el proceso de
integracin sudamericana. As, el bolivarianismo no slo consigui excluir de manera completa al
comercio y al modelo de regionalismo abierto- de la agenda integradora sudamericana, sino tambin
transformar la Comunidad Sudamericana de Naciones en la Unin de Naciones Suramericanas
(Unasur), ocurrida en la Cumbre de la Margarita de abril 2007. Con la Unasur se sell un nuevo
modelo de integracin multidimensional con un fuerte componente poltico y la promesa de cooperar
en diferentes materias como la defensa, la energa, el medio ambiente, entre otros temas.
Sin embargo, ante la creciente influencia del eje bolivariano, Brasil supo continuar imponiendo las
propuestas que ms estuvieron de acuerdo con sus aspiraciones y a la vez, actuar como un gate-keeper
frente a las iniciativas de otros pases, especialmente Venezuela. Esta posicin se ilustr, por ejemplo,
en el marco de la Unasur donde, bajo presin de Brasilia, no se otorg un papel importante a la
Secretara, ni tampoco se introdujeron elementos supranacionales por el temor a perder autonoma
tal como se afirm lneas arriba, un concepto clave en la poltica exterior brasilea-. Este hecho fue
denunciado tajantemente por el primer Secretario General de la organizacin, Rodrigo Borja, quien
por dicho motivo slo se qued en el cargo durante unas semanas. A la vez, cuando la Unasur
intervino en la crisis boliviana de 2008 desatada entre el gobierno central y los prefectos de los
departamentos de la llamada Media Luna-, Brasil logr que el organismo tomase una posicin
pragmtica con respeto para las instituciones bolivianas y sin referencia al eventual papel de
Washington en la crisis tal como exigi inicialmente Venezuela. Asimismo, Brasil fue uno de los
pases que ms ha presionado en dar continuidad a la IIRSA, el ya mencionado foro para la integracin
fsica. Si bien es cierto que se paralizaron numerosos proyectos, las obras crticas para interconectar
determinadas regiones brasileas con el Pacfico y el Caribe, s lograron llevarse a cabo. Finalmente,
Brasil lleg a neutralizar las principales propuestas anti-sistmicas de los pases bolivarianos. As, por
ejemplo, ocurri con la propuesta de Rafael Correa de crear un Banco del Sur, que originalmente
consisti en un banco de desarrollo, un fondo de reservas y una entidad de emisin de una futura
moneda nica para la regin. Sin embargo, bajo presin de Brasilia, slo qued intacto el proyecto
de crear un banco de desarrollo que hasta la actualidad no funciona-. Del mismo modo, no se
estableci un cartel sudamericano entre los productores de gas (Oppegasur), un Gasoducto del Sur,
ni tampoco una OTAS (Organizacin para el Tratado del Atlntico Sur, una alianza militar opuesta a
la OTAN) todas iniciativas chavistas-. En lugar de la ltima propuesta, Brasil s tena un papel
protagnico en la creacin del llamado Consejo de Defensa Suramericano, aunque slo con las
atribuciones de foro de cooperacin y coordinacin, y enfocado principalmente en la defensa de los
recursos naturales de la regin y la compatibilizacin de los aparatos militares ambos temas muy
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ADINS VANBIERVLIET, Sebastien 2014
ambicionados por los brasileos-. Cabe mencionar que la moderacin (o en algunos casos
neutralizacin) de las propuestas bolivarianas, tena como principal mrito la incorporacin de los
pases liberales -tales como Colombia, Chile y Per- al regionalismo sudamericano.
Por otro lado, la llegada al poder de lderes izquierdistas en varios pases sudamericanos y sus
proyectos refundacionales respectivos, tuvo como principal consecuencia la implementacin de
polticas orientadas hacia la recuperacin de la iniciativa estatal en la economa y la soberana nacional
en general. Por lo tanto, a pesar de que muchos anticiparon un avance en la integracin regional por
la similitud en la orientacin ideolgica entre los nuevos gobiernos, se ha visto ms bien lo contario
por los intentos de salvaguardar cierto policy space, hipotecando as, cualquier intento de compartir
soberana. Por otro lado, y de forma paralela a lo ltimo, se vio una creciente movilizacin y
politizacin de la sociedad civil con fuertes demandas nacionalistas, sobre todo en torno a los recursos
naturales. En este sentido, la creciente internacionalizacin de las actividades de ciertas empresas
brasileas, en muchos casos con el apoyo financiero del Estado brasileo y precisamente en el sector
de las materias primas, gener varias fricciones entre el gobierno de Lula y los gobiernos de pases
vecinos, tal como ocurri en Ecuador (por la hidroelctrica de San Francisco) y Bolivia (por las
actividades de Petrobrs). Combinada con el creciente supervit comercial de todos los vecinos (salvo
Bolivia) y la reaparicin de prcticas proteccionistas en un intento de enfrentar la crisis global, dicha
poltica no slo deterior severamente la imagen de Brasil en la regin, sino tambin hizo revivir los
aejos temores en la regin sobre un supuesto imperialismo brasileo. En un intento de mitigar la
hegemona brasilea, esta percepcin conllev a polticas de balanceo frente a Brasil: de Argentina,
Bolivia, Ecuador -y en menor medida, los socios menores de Mercosur- hacia Venezuela; de
Argentina y los pases liberales hacia Mxico; y de Venezuela hacia pases como China y Rusia.
Asimismo, ayuda a entender la falta de apoyo que los vecinos brindaron a Brasil en su proyeccin
global, como por ejemplo, en la ambicin de ocupar un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de la ONU.
Un segundo factor que desafi la agenda sudamericana del gobierno brasileo fue, paradjicamente,
el reconocimiento internacional de Brasil como actor global, basado esencialmente en el crecimiento
y el potencial econmico el conocido reporte de Jim ONeill sobre los BRIC tuvo un impacto
importante en este sentido-, la consolidacin de su democracia y el creciente activismo en la escena
internacional de Lula da Silva. Dicho reconocimiento fue explcito en el caso de la Unin Europea al
momento de firmar una asociacin estratgica con el pas durante la primera Cumbre UE-Brasil en
2007. As tambin, a partir del segundo gobierno de George Bush Jr. (2005-2009), Washington
empez a tildar a Brasil como un lder internacional, capaz de actuar como interlocutor con el resto
de la regin y con el cual adems comparti varios intereses, como por ejemplo la promocin del uso
de los biocombustibles. Por ltimo, su participacin en foros tan diversos como BRIC(S), el G-20
financiero, la OMC, BASIC, IBSA o en determinadas misiones para el mantenimiento de la Paz de la
ONU; el xito de su modelo socio-econmico y el carisma de su presidente otorgaron a Brasil una
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Revista Andina de Estudios Polticos, Vol. IV, N 2, pp. 53-72.
cuota significativa de soft power. Todo ello aport a una creciente percepcin de un super-Brasil en
la regin -por cierto, compartida por algunos observadores europeos y sectores del Partido
Demcrata en Estados Unidos-, es decir, una creencia de que el gigante sudamericano estuvo
alcanzando un peso estratgico que le posibilitara en el futuro reemplazar a la hegemona
estadounidense en la regin. Esta visin fue recogida por el expresidente Cardoso de la siguiente
manera: O Brasil as vezes visto como os EUA, um pas grande, monstro, que tem dificuldade para
se dar conta de seu peso, mas que, quando se move, faz barulho, a pata forte (Saccomandi, 2011).
Dicha percepcin ciertamente conllev a las constantes demandas por parte de los vecinos para que
Brasil asumiera ms los costos asociados al ejercicio de un liderazgo regional -tal como lo
manifestaron en su momento, mandatarios mayormente argentinos, bolivianos y uruguayos.
Tomando en cuenta los desafos internos de un eventual liderazgo de Brasil en la regin (vase ms
adelante), se origin un desequilibrio entre las expectativas en la regin y la capacidad real de Brasil.
En tercer lugar, durante el segundo gobierno de Lula da Silva empezaron a manifestarse de una forma
ms expresa ciertos desafos internos hacia un proyecto hegemnico de Brasil en Sudamrica. As, la
opinin pblica brasilea, por s altamente introspectiva y ante los profundos problemas socio-
econmicos que persisten en el pas, se muestra muy escptica hacia una poltica demasiada generosa
frente a los vecinos y una integracin que vaya ms all del comercio. Segundo, se puso en evidencia
que no hay un consenso interno acerca del papel que Brasil debera cumplir a nivel regional. Por un
lado, resultado de la democratizacin y la prdida del monopolio de Itamaraty sobre la poltica
exterior, existen una serie de actores que tienen algn tipo de presencia o influencia en la agenda
sudamericana del pas en la regin, pero con intereses divergentes, obstaculizando as, la definicin
de una poltica regional coherente. Por el otro lado, salvo para el gobierno, el PT y algunas empresas
principalmente de construccin y en menor medida, las farmacuticas y de armamento- Sudamrica
no significa una opcin estratgica para el establishment brasileo. Finalmente, si bien Lula s hizo
algunos esfuerzos por institucionalizar la integracin sudamericana, qued fiel al principio histrico
de autonoma, visto como principal condicin de la poltica exterior para aportar al desarrollo interno
del pas un objetivo crucial en la gestin del PT-. Si Brasil tom la decisin en los aos noventa de
acercarse a los vecinos con el fin de mantener la autonoma frente a los proyectos hegemnicos de
Estados Unidos en la regin, ahora el mismo principio impidi la profundizacin del proyecto
integrador sudamericano. Por lo tanto, un mayor compromiso brasileo en Sudamrica no slo choc
con la escasa identificacin de la opinin pblica con el concepto de sulamericanidade, sino adems,
con las premisas histricas de la poltica exterior brasilea.
En resumen, la coincidencia entre una creciente presencia de empresas brasileas en la regin y la
llegada al poder de lderes izquierdistas y/o nacionalistas; la brecha entre las demandas de los vecinos,
resultado del autoproclamado liderazgo brasileo, y la incapacidad (o falta de disposicin) de asumir
los costos asociados a un liderazgo regional de Brasil; la persistencia la tradicin soberanista en la
formulacin de la poltica exterior brasilea; la falta de un consenso interno acerca de la regin; ms
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ADINS VANBIERVLIET, Sebastien 2014
las ya mencionadas resistencias histricas en varios pases del Cono Sur hacia una hegemona brasilea
constituyeron los principales desafos hacia el liderazgo brasileo en Sudamrica. Estos problemas se
tradujeron en una nueva poltica exterior a partir del segundo gobierno de Lula da Silva marcada por
tres vectores. Primero, se inaugur una poltica sudamericana ms bilateral y selectiva reemplazando
al multilateralismo original en un intento de preservar una poltica sudamericana activa (Soares de
Lima, 2008). Un ejemplo de este enfoque bilateral fueron los mltiples acuerdos energticos firmados
entre Brasil y sus vecinos. Segundo, a fines del 2008, Lula tom la iniciativa de convocar la primera
Cumbre de Amrica Latina y el Caribe desafiando as, al paradigma sudamericano. Esta reunin, ms
la propuesta del entonces presidente mexicano Caldern de crear una Unin Latinoamericana y del
Caribe, posteriormente, originaron el establecimiento de la Comunidad de Estados Latinoamericanos
y Caribeos (CELAC) en diciembre de 2011. Esta proyeccin regional brasilea, ms all de
Sudamrica, no slo formaliz el creciente activismo diplomtico de Lula en el Caribe y algunos
pases centroamericanos sino tambin respondi a los mltiples problemas que Brasil enfrent en el
mbito sudamericano. Por ltimo, con el segundo gobierno de Lula da Silva empez a dominar el
principio del universalismo por encima del afn de integrar a Sudamrica. Si bien Sudamrica an fue
visto como uno de los cuatro ejes de la poltica exterior brasilea, junto con el eje Brasil-Estados
Unidos, Brasil-UE y Brasil-pases del sur, definitivamente la subregin haba perdido su
protagonismo de los aos anteriores.
El gobierno de Dilma Rousseff (2011-2014)
Luego de su llegada al poder en 2011, Dilma Rousseff anunci continuar con la poltica
regional heredada por Lula da Silva. Sin embargo, la presidenta difiere en por lo menos dos aspectos
respecto a su antecesor. En primer lugar, ms all de contar con una menor dosis de carisma, tiene
menos experiencia e inters en el tema internacional. Una muestra de ello fue su marcada ausencia en
varias cumbres multilaterales, citas presidenciales o ceremonias de asuncin de Jefes de Estado en la
regin. Adems, no desarroll mayores iniciativas en la agenda de integracin sudamericana ni jug
un papel protagnico en las principales crisis acaecidas en la regin desde el ao 2011: el juicio poltico
contra el presidente paraguayo Fernando Lugo; el inicio de las negociaciones de paz entre el gobierno
colombiano y las FARC; y la crisis poltica venezolana que surgi luego del fallecimiento de Hugo
Chvez. Pese a que en el ltimo caso el gobierno de Rousseff s envi a su asesor especial para asuntos
internacionales Marco Aurelio Garca, con el fin de buscar una solucin para la crisis y promovi el
envo de una misin de la Unasur (ante la oposicin brasilea de enviar una misin de la OEA), no
asumi un rol crucial en propiciar el dialogo entre el gobierno de Maduro y la oposicin en dicha
nacin caribea, alegando el principio de la no injerencia.
En segundo lugar, sobre todo a partir del ao 2012, se empezaron a observar las primeras seales de
agotamiento del modelo socio-econmico inaugurado por Lula da Silva, sostenido bsicamente por
el precio de los commodities y el consumo interno, sobre todo de la nueva clase media. Aparte de un
descenso en el valor de las exportaciones y una preocupante reprimarizacin de las mismas-, el
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Revista Andina de Estudios Polticos, Vol. IV, N 2, pp. 53-72.
aumento de la inflacin y el creciente endeudamiento han puesto en jaque la sostenibilidad del
crecimiento econmico del coloso lusfono. Por otro lado, la ola de protestas que sacudi a Brasil,
primero, en junio 2013 y luego, con el Mundial de Futbol en julio de 2014, demostraron las serias
carencias que an subsisten en el pas, tanto a nivel socio-econmico, como en cuanto a seguridad
ciudadana y corrupcin. Esta crisis no slo origin un deterioro en la imagen como potencia
emergente, sino tambin una priorizacin de la agenda interna por el gobierno de Rousseff, por
encima de asuntos regionales o internacionales.
Sin embargo, y no obstante las diferencias en estilo y contexto, en lo esencial Dilma Rousseff ha dado
continuidad a la poltica exterior del segundo gobierno de Lula da Silva. As, partiendo del
universalismo, prioriz las relaciones con los pases del Sur (despus de Amrica Latina, mayormente
frica) y Estados Unidos, y persigui un papel de rulemaker en marcos multilaterales como la OMC,
la ONU o en las conferencias sobre el cambio de clima. En cuanto a Estados Unidos, a pesar de las
divergencias que ambos pases demostraron en casos tan diversos como Libia, el proteccionismo
comercial norteamericano o las actividades de espionaje de la Agencia Nacional de Seguridad, un
acomodo geopoltico con dicho pas sigue siendo percibido como una condicin necesaria para
mantener y acumular influencia en la escena global y regional. Por otro lado, la poltica exterior
continu estando profundamente determinada por criterios polticos e ideolgicos formulados por
el Partido de los Trabajadores y el ya mencionado asesor presidencial, Garca. Esta tendencia ha
tenido dos efectos. Primero, se vio una creciente tensin entre las posturas del Planalto y el Itamaraty,
algo que se manifest, por ejemplo, luego del ingreso a territorio brasileo del senador opositor
boliviano Roger Pinto y la posterior renuncia del canciller brasileo Antonio Patriota en 2013
10
.
Segundo, la politizacin de la poltica exterior y regional de Brasil complic su papel de mediador en
casos como la crisis venezolana, donde no ha sido visto como un actor neutro. Finalmente, respecto
a los vecinos sudamericanos, continu proyectando a Sudamrica como principal rea de pertenencia
de Brasil a pesar de su apoyo a la otra iniciativa regional, la CELAC- y se vio una repeticin de la
poltica de paciencia estratgica con pases como Argentina y Venezuela.
Sin lugar a dudas, el mayor golpe al proyecto sudamericano de Brasil durante el gobierno de Rousseff
ha sido la creacin de la Alianza del Pacfico en junio de 2012 entre Colombia, Chile, Mxico y Per.
Antes que nada, este nuevo bloque desafa a la agenda sudamericana pendiente en su rescate del
comercio como base de la integracin regresando de esta manera al modelo de regionalismo abierto
10
Roger Pinto Molina, un senador boliviano del movimiento derechista Podemos busc refugio en la Embajada
brasilea de La Paz en 2012 luego de que una corte boliviana lo acusara de corrupcin y por su papel dudoso
en la masacre de Porvenir ocurrida en 2008. Despus de quince meses, con la ayuda del personal de la
Embajada y aparentemente con el conocimiento del Itamaraty, pudo escapar de la sede diplomtica e ingresar
a Brasil. Este hecho gener una crisis interna, ya que el Planalto siempre se haba opuesto a una eventual
extradicin por la mala imagen que podra generar esta medida frente al gobierno de Evo Morales.
Finalmente, Dilma Rousseff despidi al canciller Antonio Patriota y lo reemplaz por el actual canciller Luiz
Alberto Figueiredo.
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ADINS VANBIERVLIET, Sebastien 2014
de los aos noventa-, en su inclusin de Mxico y en reforzar una divisin histrica de Sudamrica
(entre la cuenca del Pacfico y el Atlntico), algo que la Unasur pretenda eliminar. Adems, la Alianza
del Pacfico iguala al Mercosur en trminos de PBI y lo supera en cuanto a exportaciones y
crecimiento econmico. Ante el estancamiento de la integracin comercial desde hace una dcada,
varios pases de la regin se han mostrado muy entusiastas en su voluntad de integrarse al bloque,
entre ellos los dos socios menores del Mercosur, Paraguay y Uruguay, ambos insatisfechos con el
funcionamiento de Mercosur por el predominio de Brasil y las polticas proteccionistas de Argentina.
Queda por ver si con el retorno de Michelle Bachelet como presidenta de Chile se logran alcanzar
mayores niveles de convergencia entre ambos bloques, tal como anunci durante su primera
participacin en una cumbre de la Alianza en junio del presente ao.
Perspectivas hacia el futuro
Disminuida la importancia de la integracin regional a nivel sudamericano, est claro que la
regin continuar teniendo relevancia para Brasil por varios motivos. As, pese a que Sudamrica dej
de ser el principal destino de las inversiones brasileas, los vecinos siguen constituyendo un mercado
importante para las manufacturas provenientes de ese pas. Sobre todo ante una creciente
competencia desde China, una reprimarizacin de las exportaciones hacia el resto del mundo y con las
bajas tasas de crecimiento econmico que muestra Brasil en la actualidad, este mercado es de suma
importancia. De la misma manera, la crisis energtica que est enfrentando Brasil desde algunos aos,
urge una mayor cooperacin con los vecinos dirigida hacia una mejora en la interconexin de las
redes energticas nacionales, y vistos los obstculos que encuentra a nivel domstico, la construccin
de nuevas hidroelctricas en aquellos pases. Por otro lado, Brasil necesita guardar un grado de
estabilidad en su entorno geogrfico, no slo para mitigar los efectos negativos que una eventual
inestabilidad podra generar a nivel interno, sino tambin para contrarrestar cualquier intento de las
potencias extrarregionales, particularmente Estados Unidos, de intervenir bajo el pretexto de traer
orden a la regin.
Considerando la importancia que tiene el principio de autonoma para la poltica exterior brasilea,
su enfoque de suma-cero cuando se trata de invertir en la regin y la propia falta de consenso entre
los sudamericanos acerca de los objetivos (y el sujeto) de integracin, se prev que no habr mayores
esfuerzos por parte de Brasil en crear una integracin profunda con los vecinos a mediano plazo. En
lugar de ello, y ante la creciente interdependencia entre Brasil y el resto de Sudamrica, la cooperacin
(ms que todo del tipo bilateral) con los vecinos seguir siendo una poltica de Estado de los prximos
gobiernos y un principal medio -y no un fin-, para alcanzar sus objetivos de poltica exterior. Lo que
s podra variar luego de una eventual victoria electoral de la oposicin son las relaciones entre el
Planalto y el Itamaraty, en el sentido de una posible despolitizacin de la agenda exterior, conllevando
la posibilidad de recuperar el profesionalismo y por lo tanto, una postura ms neutral en caso de
crisis- de la diplomacia brasilea y retomar la integracin pragmtica, inaugurada por el expresidente
Cardoso.
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Revista Andina de Estudios Polticos, Vol. IV, N 2, pp. 53-72.
Evaluacin terica del papel de Brasil en Sudamrica
Con el fin de evaluar el papel asumido por Brasil en Sudamrica durante los ltimos veinte
aos, se har uso de la teora de liderazgo del investigador alemn Stefan Schirm (2005), con breves
referencias a la teora de liderazgo poltico de Oran Young (2001). Si bien el propio Schirm us sus
criterios de liderazgo para determinar el grado de liderazgo de Brasil durante el primer gobierno de
Lula, lo aplic esencialmente a nivel mundial y no tanto a nivel regional-. Sus cinco criterios para
medir el grado de liderazgo que tiene un pas son los siguientes: (1) pretensin de ejercer un papel de
liderazgo (Anspruch); (2) contar con recursos, tanto de ndole material, organizacional, como
ideolgico (Potenzial); (3) mostrar actividades verificables de liderazgo, movilizando para este fin
ciertos recursos (Fhrungsaktivitten); (4) ser aceptado por los otros pases y servir como ejemplo a
seguir (Akzeptanz/Vorbild) y (5) tener influencia (Einfluss) (Schirm, 2005).
En cuanto a la pretensin de Brasil de asumir el liderazgo sobre el resto de Sudamrica, cabe referirse
nuevamente a la poltica de hegemona consensual del segundo gobierno de Cardoso y el
autoproclamado liderazgo del primer gobierno de Lula da Silva. Luego, desde el segundo gobierno
de Lula, se ha visto un creciente pragmatismo que evita hablar abiertamente sobre un presunto
liderazgo brasileo en Sudamrica. Respecto al segundo criterio, el del potencial -o los recursos de
liderazgo-, es innegable que Brasil constituye la nica potencia de Sudamrica, basndose en su peso
demogrfico, su territorio y su aparato econmico tanto en trminos de PBI, de comercio, como en
su calidad de fuente de inversiones-. Asimismo, si bien Brasil no se perfila como potencia militar y
en trminos relativos, la mayora de sus indicadores est por debajo de los niveles de sus pases
vecinos (por ejemplo, el gasto militar en relacin con el PBI o el nmero de soldados per cpita),
tiene suficiente poder para disuadir al resto de pases sudamericanos y adems, se est viendo una
creciente atencin en los ltimos aos por parte del gobierno al sector de defensa. Por ltimo, Brasil
cuenta con uno de los cuerpos diplomticos ms profesionales del mundo, y por lo menos durante
los gobiernos de Cardoso y Lula da Silva, el carisma presidencial le otorg una dosis extra de soft power.
En relacin a las denominadas actividades de liderazgo, urge una diferenciacin entre los tres tipos
de liderazgo que propuso Oran Young: el liderazgo intelectual (o la generacin de nuevas ideas), el
liderazgo empresarial (o la capacidad de negociar) y el liderazgo estructural (o el uso de recursos
materiales o simblicos) (Young, 2001). En este sentido, los gobiernos de Cardoso y Lula da Silva
han cumplido mayormente con el papel de lder intelectual y empresarial. As, Brasil tom la iniciativa
de convocar la primera cumbre sudamericana y lanzar iniciativas como la integracin fsica (IIRSA),
la Comunidad Sudamericana de Naciones, el Consejo de Defensa Sudamericano, y junto con
Venezuela, la Unasur el ltimo organismo con un enfoque ms que todo poltico-. Adems de esta
capacidad de dominar en la agenda regional (agenda setting), Brasil ha funcionado como gatekeeper al
momento de neutralizar o reformular ciertas iniciativas lanzadas por otros pases de la regin
fundamentalmente Venezuela, y en menor medida, Ecuador- de acuerdo con los intereses brasileos.
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ADINS VANBIERVLIET, Sebastien 2014
Finalmente, actu como un buen mediador en algunas crisis de la regin, como la venezolana de
2002, la ecuatoriana de 2005 o la boliviana en 2008 aunque no logr lo mismo en otros casos (siendo
los episodios ms resaltantes el conflicto entre Argentina y Uruguay por las plantas de celulosa, las
negociaciones de paz en Colombia y la crisis venezolana de 2013-2014). No obstante, salvo las ya
mencionadas iniciativas de cooperacin estrenadas por Lula, Brasil no ha ejercido el papel de lder
estructural en la regin, ms que todo por la oposicin de la opinin pblica frente a un papel de
paymaster hacia los vecinos y por el predominio del paradigma de autonoma en la poltica exterior,
que complica cualquier institucionalizacin seria de la integracin regional. Este perfil autonomista,
los problemas internos que enfrenta en la actualidad Brasil y la creciente importancia en los ltimos
aos de la agenda global por encima del regionalismo sudamericano, conllevaron a una disminucin
de este tipo de actividades de liderazgo.
Como consecuencia de la indisposicin brasilea de asumir los costos de su liderazgo regional, la
percepcin de que las asimetras entre Brasil y el resto de Sudamrica slo han ido aumentando en
los ltimos aos y cierto recelo histrico presente en algunos pases frente a Brasil, no ha habido un
reconocimiento del liderazgo brasileo por los vecinos. En este sentido, varios pases sudamericanos
han aplicado polticas de balanceo (soft balancing) frente al poderoso vecino, particularmente Argentina,
Venezuela, y sobre todo despus de la creacin de la Alianza del Pacfico, los tres pases liberales de
la regin (Colombia, Chile y Per). En cambio, pocos pases se han inclinado hacia una poltica de
bandwagoning en su relacin con Brasil: de cierto modo Per durante el gobierno de Alejandro Toledo
y el primer ao de Garca, Chile (durante el gobierno de Bachelet) y pequeos pases como Uruguay
o Guyana
11
.
Por ltimo, en cuanto al quinto criterio propuesto por Schirm, la influencia poltica efectiva, Brasil
generalmente s ha cumplido con su misin en Sudamrica. Ms all del liderazgo intelectual y
empresarial que ya se mencion lneas arriba y su capacidad de mediar en algunos conflictos acaecidos
en la regin durante la ltima dcada, supo reunir al resto de la regin en su intento de bloquear dos
principales intentos de Estados Unidos para fortalecer su hegemona en Sudamrica: la propuesta del
ALCA que fue enterrado en el 2005 con la ayuda de Hugo Chvez y la programada instalacin de
siete bases militares norteamericanas en Colombia -que qued frustrada luego de una sentencia de la
Corte Constitucional colombiana y la oposicin del presidente Santos, principalmente el resultado de
las presiones de Venezuela y Brasil-. En cambio, no supo contrarrestar la creacin de la Alianza del
Pacfico y tampoco logr recibir un apoyo regional en la aspiracin brasilea de ser reconocido como
actor global algo que logr de alguna manera sin ellos-.
11
El trmino bandwagoning fue lanzado por Quincy Wright en 1942 y se ha hecho conocido por el neorrealista
Kenneth Waltz a fines de la dcada de los setenta. Refiere a que un pas se ala con un Estado ms poderoso y
anteriormente adversario, al momento de considerar que constituye una opcin menos costosa que la del
balanceo (balancing).
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A modo de concluir, se puede afirmar que Brasil no ha cumplido con los cinco criterios de Schirm
para poder ser calificado como lder regional, por los factores ya mencionados: la indisposicin de
movilizar mayores recursos en la regin, tanto en trminos econmicos como organizacionales, por
un lado, y por el otro, la falta de reconocimiento de su liderazgo por los dems pases en la regin.
Antes que un liderazgo regional, en los ltimos aos y dcadas, Brasil ha ganado protagonismo en la
regin, expresado en las actividades de sus empresas y el BNDES, por su influencia poltica, y en
algunos casos, su capacidad de mediar en la regin. En este sentido, se espera que las declaraciones
hechas por Lula da Silva que apuntaban explcitamente a un liderazgo brasileo en Sudamrica, han
resultado ser una anomala de corta duracin en la poltica internacional brasilea, caracterizada por
su alto grado de estabilidad y path dependency. Con la actual presidenta ya se est viendo una cierta
normalizacin en la poltica regional con unas posturas ms pragmticas y menos ambiciosas. Una
eventual cura de oposicin para el PT en el futuro probablemente slo afirmara esta senda.
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