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De conformidade com as regras e princpios predominantes no nosso ordenamento jurdico, as instncias penal, civil e
disciplinar so, em princpio, e to-somente em princpio, autnomas e independentes umas das outras. No devendo,
assim, o decisrio de uma dessas cidadelas refletirem eficcia nas outras. Da proclamar o art. 125 da Lei n 8.112/90
( Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio) que as sanes civis, penais e administrativas podero
cumular-se, sendo independentes entre si``. Nesse mesmo sentido o Regime Jurdico do Policial Federal, o qual trata
essa matria, com igual feitio, no seu art. 369 (Dec. n 59.310/66).
Por conseguinte, vemos, nas verba legis referidas, erigido em sede de legalidade o princpio geral da independncia e
autonomia das instncias civil, penal e administrativa (em que se inclui a disciplinar).
De efeito, podemos inferir que , sendo as conseqncias emanentes da conduta ilcita do servidor pblico capaz de
render ensejo a que ele venha a ser responsabilizado civil, penal e disciplinarmente, e sendo tais decorrncias por
natureza substancialmente distintas, obviamente que devero ser acionadas as respectivas instncias, as quais sero
provocadas e dinamizadas de modo autnomo e independente, pelo menos em princpio.
Pois bem, havendo o servidor, no exerccio de suas atribuies, cometido fato ilcito passvel de produzir efeitos civis,
penais e disciplinares, dever ser ele, obviamente, responsabilizado, respectivamente, nessas instncias.
Tocante responsabilidade civil do funcionrio, vale, neste passo, assentar os seguintes aspectos:
a) Se os prejuzos forem causados prpria Fazenda Pblica, a indenizao poder ser feita com base no mesmo
procedimento que tenha dado ensejo reprimenda disciplinar, desde que seja conclusivo a esse respeito. Nesse caso,
a liquidao, no que exceder o valor da fiana, poder ser levada a efeito por meio de descontos em prestaes
mensais que no ultrapassem da dcima parte dos vencimentos ou remunerao do servidor, de acordo com o que, a
esse respeito, acenam as disposies legais da Lei n 8.112/90.
b) Nas hipteses de alcance ou improbidade administrativa que acarretem enriquecimento ilcito ou prejuzo ao errio,
podero ser trazidos outros bens que respondam pela indenizao, os quais devero ser seqestrados e penhorados,
na via judicial prpria (cvel).
c) Nos casos de danos causados a terceiros, devero estes, com base no princpio da responsabilidade objetiva das
pessoas jurdicas de direito pblico (Teoria do Risco Administrativo), acionar o Estado, o qual, com esteio na deciso
civil transitada em julgado, dever cobrar, em ao regressiva, tais prejuzos dos funcionrios que tenham agido com
dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva).
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sistmica poderemos percepcionar as regras de direito de maneira legtima e coerente. A esse respeito, vale conferir o
oportuno e proficiente magistrio de Jean-Louis Bergel:
O jurista deve ser um regente de orquestra, apto a dominar e coordenar todos os instrumentos do direito: a soluo
jurdica no pode provir do som, por vezes discordantes, de uma disposio isolada, mas depende para sua
compreenso, para sua aplicao e sua execuo dos princpios, das instituies, dos conceitos e dos procedimentos
tcnicos de ordem jurdica geral. O jurista no pode ser nem um mero autmato, condenado aplicao servil de uma
regulamentao exageradamente meticulosa, nem um aprendiz de feiticeiro que desencadeia conseqncias
desordenadas e imprevistas por ignorar a dependncia e a insero da regra de direito em seu contexto.
Retornando ao tema do princpio da independncia das instncias, saliente-se que ele, conquanto esteja literalmente
legalizado, comporta algumas derrogaes oriundas de outras disposies legais que lhe antepem excees
juridicamente inesquivveis, perdendo, assim, o seu absolutismo, a menos que se pretenda solapar a sua coerncia
com acervo jurdico-positivo em que essa regra geral de independncia se insere e se integra.
Numa viso interdisciplinar dessa temtica, podemos inferir que a independncia das instncias proclamada no art.
125 da Lei n 8.112/90 no guarda latitude absoluta, dai por que o nosso Cdigo Civil, conquanto no desconhea que
a responsabilidade civil independente da penal, preceitua que ``no se poder, porm, questionar mais sobre a
existncia do fato, ou quem seja o seu autor, quando estas questes se acharem decididas no crime`` (art. 1.525).
Vale ainda acrescer que, em larga harmonia e entrosamento com a disposio legal referida, preceitua o estatuto
processual penal que faz coisa julgada no cvel a sentena penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de
necessidade, em legtima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito`` (art. 65).
Em arremate complementar, aduz essa mesma lei processual que, "no obstante a sentena absolutria no juzo
criminal, a ao civil poder ser proposta quando no tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistncia material
do fato" (art. 66).
Diferentemente do Estatuto anterior (Lei n 1.711/52), que era silente a esse respeito, O atual regime jurdico do
servidor federal, ao mesmo tempo que reconhece a independncia dessas instncias (art. 125 da Lei n 8.112/90),
abre, logo em seguida (art.126), uma exceo para admitir a possibilidade projetiva do juzo penal sobre o
administrativo (disciplinar) , nestes termos : A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria``.
V-se, assim, que a independncia das instncias, como o prprio regime federal aludido reconhece no absoluta, e
sim relativa.
Das disposies legais mencionadas infere-se, pois, que a sentena penal passada em julgado, desde que estabelea
um juzo categrico, positivo ou negativo, a respeito do fato, de sua antijuridicidade e de sua autoria, dever
predominar no apenas na cidadela criminal como tambm nas reas cvel e disciplinar.
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argumentos em favor da primazia que as leis conferem aos decisrios penais. Destaque-se, contudo, que tais aspectos
relacionados com a defesa do descrdito e desprestgio das autoridades constitudas, vistos isoladamente, no so o
bastante para justificar o predomnio da instncia penal, que, nesse caso, poderia ser de qualquer uma delas, e no
necessariamente da criminal.
Com esteio to-somente nesses argumentos (evitar o desgaste dos prolatores de tais decises), pode-se concluir que
os seus defensores, nessa exclusiva alheta, terminam descambando para a defesa do princpio geral da
comunicabilidade das instncias, mngua do reconhecimento da supremacia da res judicata penal .
Da por que o grande jurista Francisco Campos, refutando e refugando o ponto de vista dos que assim raciocinam,
preleciona:
``E como os que invocam a mencionada razo no aceitam a regra de reciprocidade de influncia entre as coisas
julgadas em distintas jurisdies, no h como excluir como improcedente a aludida razo, fechando-se, finalmente, o
circuito lgico em torno nica razo determinante do carter prejudicial da coisa julgada criminal, a saber, a razo do
maior peso ou da maior intensidade com que se exteriorizam no Juzo Penal os motivos de ordem pblica que no civil
tm carter mais remoto ou, se quiser, de segundo plano``.
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determinado sumariamente o arquivamento do inqurito policial por fragilidade de provas (AC n 28.923, DJ de 24
maio 1979, p. 4.083).
Por fim, acentue-se que a deciso que julgar extinta a punibilidade no dever, em princpio, respingar eficcia na
cidadela administrativa disciplinar, a menos que o caso tenha sido alcanado pela prescrio.
7. Excluso da denncia do Ministrio Pblico
O fato de haver o servidor sido excludo da denncia do representante do Ministrio Pblico tambm no constitui
circunstncia oponvel instncia disciplinar para produzir efeito liberalizante de punio administrativa, a no ser que
se trate de ilcito disciplinar absolutamente dependente de crime, como o caso dos delitos disciplinares subsumveis,
com exclusividade absoluta, na hiptese do art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90 (Crimes contra a administrao
pblica).
Por conseguinte, vale adicionar que, afora os casos acima referidos, a excluso do servidor da denncia referente aos
fatos que lhes foram atribudos no poder jamais projetar eficcia em seu benefcio.
Como no poderia deixar de ser, nesse sentido que se posiciona o Sumo Pretrio, seno confiramos, nesse tocante, a
sua judiciosa e aprumada fala, in verbis:
O que pode constituir coisa julgada a absolvio pelo juiz, no o fato de o Ministrio Pblico deixar de oferecer
denncia. Se o impetrante houvesse sido absolvido, com trnsito em julgado, que caberia examinar os termos da
deciso judicial, a ver se importou negativa da autoria ou do fato que motivou a demisso do impetrante (MS n
19.820, RT, 417/402).
8. Falta residual
Pontifica o Pretrio Excelso que, "pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel
a punio administrativa do servidor pblico" (Smula n 18).
Segundo o que se infere dessas criteriosas, sapientes e oraculares palavras, podemos conceituar falta residual como
sendo aquela que toma como suporte existencial de sua configurao fato no compreendido na sentena penal
absolutria. Donde se conclui que a sentena criminal absolutria definitiva, ainda que negue categoricamente a
existncia da infrao penal atribuda ao servidor, no poder lanar eficcia na instncia disciplinar para elidir punio
que se embase noutros fatos que transbordem o corpus delicti plasmado na disposio penal referente.
Em aresto do antigo Tribunal Federal de Recursos (hoje Superior Tribunal de Justia), onde se reconhece a validade do
ato disciplinar que se escudou em falta residual, v-se a seguinte passagem do insigne relator Min. Moacir Catunda: A
orientao jurisprudencial em causa no tem aplicao ao caso, pois o autor no foi denunciado no juzo criminal por
nenhum dos fatos consignados no relatrio e que serviam de base punio administrativa (Ac. n 29.542-RJ, DJ de
3 dez. 1979, p. 9.120).
No intuito de melhor aclarar a noo conceitual de falta residual, veja-se, por exemplo, a hiptese do delito disciplinar
consistente no ato de agresso fsica, no servio, colega de trabalho ou a terceiro que haja demandado a repartio.
Tal comportamento configura, nos termos do art. 132, inciso VII, da Lei n 8.112/90, transgresso disciplinar punvel
com demisso. E, ao mesmo tempo, constitui a infrao penal de leso corporal nos termos do art. 129 da lei penal.
Pois bem, se a sentena criminal passada em julgado conclui, de modo seguro e categrico, que o funcionrio agressor
agiu em legtima defesa, prpria ou de terceiro, restar, ipso facto e ipso jure, insubsistente e sem validez a
reprimenda disciplinar que tenha-se escorado nos fatos reconhecidos judicialmente como descriminados.
Nesse caso, o servidor agressor, havendo sido demitido por essa razo, poder, com base em tal decisrio penal,
requerer no juzo cvel competente a sua reintegrao ao cargo de onde fora despojado por essa razo. J no
ocorrendo o mesmo quando sobre-reste resduo disciplinar, isto , quando, verbi gratia, o autor da agresso fsica,
mesmo em legtima defesa, tenha-se comportado (desnecessariamente e com excesso) de modo escandaloso no
interior da repartio. Nesse caso, a conduta escandalosa, extrapolando o universo ftico do comando sentencial que
reconhece a circunstncia licitizante aludida (legtima defesa), remanesce como razo jurdico-disciplinar idnea para
motivar a punio daquele servidor, cuja conduta poder enquadrar-se no art. 312, inciso V, da referida lei.
De efeito, infere-se que essa parte remanescente o que constitui o resduo disciplinar em comento, no alcanado
pela deciso criminal absolutria, no sendo, por conseguinte, elidida por ela.
Era, e continua sendo ( redivivo no atual Superior Tribunal de Justia), nesse mesmo sentido o entendimento manso e
pacfico do extinto Tribunal Federal de Recursos, conforme atestam os excertos jurisprudenciais abaixo transcritos:
Uma vez que aos funcionrios demitidos no foi imputado um fato nico o que a sentena proclamou no constituir
crime mas um elenco de irregularidades, objeto de investigao em inqurito administrativo, patenteia-se a
existncia de faltas residuais (in DJ de 2 abr. 1981, p. 2.275).
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admissvel a punio administrativa do servidor, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, porquanto
independentes as instncias cvel, penal e administrativa. Uma vez que a absolvio se deu no pela negativa do fato
ou de que o servidor no tivesse ligao com ele, mas por insuficincia de provas, a existncia de faltas residuais
autoriza a manuteno da punio administrativa (EAC n 35.232, in DJ de 17 set. 1981, p. 9.104).
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O constituinte de 1988, pretendendo restaurar neste pas a decncia poltica e administrativa perdida h bastante
tempo, proclamou no seu art. 37, 4, com intuito programtico, que os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
A pouco mais de dois anos depois, precisamente no dia 11 de dezembro de 1990, foi sancionada a Lei n 8.112
(Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio), a qual, no seu art. 132, inciso IV, instituiu a improbidade
administrativa como justo ttulo de demisso de cargo pblico. At a era demasiado vaga a noo de improbidade
administrativa, a qual somente veio a adquirir a necessria consistncia a partir da promulgao da Lei n 8.429/92,
que, dando acstica ao ditame constitucional aludido, plasmou nos seus arts. 9, 10 e 11, respectivamente, as
hipteses de improbidade constitutivas de enriquecimento ilcito, dano ao errio e agresso aos princpios da
administrao pblica.
Todos esses casos, alm de constiturem delitos poltico-disciplinares atribuveis aos mais expressivos mandatrios da
Repblica (em que se incluem Presidente, Deputados, Senadores, Componentes de Tribunais Superiores, Generais e
outros mais), configuram hipteses delituais disciplinares imponveis a todos os servidores pblicos das vrias esferas
de governo e poder poltico.
A tipologia insculpida nos arts. 9, 10 e 11 referidos constituem delitos disciplinares autnomos que independem,
como tal, da existncia de sentena judicial (cvel ou penal) reconhecendo a sua prtica. Nesse sentido a mansa e
pacfica jurisprudncia dos nossos tribunais.
Nada obstante, a redao um tanto quando ambgua do art. 20 dessa lei estabelecendo textualmente que a perda
da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena
condenatria tem levado alguns intrpretes e aplicadores do direito a entender que a demisso de servidores
pblicos, nos casos de improbidade administrativa, deva aguardar o desfecho desses decisrios, o que no passa de
ledo engano.
Pois bem, as vrias hipteses de improbidade administrativa (que acarretam enriquecimento ilcito, dano ao errio ou
afronta aos princpios da administrao pblica) podem, alm de configurar infraes disciplinares, constituir danos
civis e crimes, devendo cada um desses gneros de responsabilidade ser afetados s suas instncias respectivas:
disciplinar, cvel ou criminal.
Acrescente-se, ainda, que, afora as cominaes penais, civis e disciplinares, reguladas em legislao especfica, fica o
responsvel pelo ato de improbidade, nos termos do art. 12 da Lei n 8.429/92, sujeito s seguintes reprimendas:
I - na hiptese do artigo 9., perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de
multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos de cinco a oito
anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo do pblica, suspenso dos
direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida
pelo agente e a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs
anos.
Somente as sanes complementares de perda da funo pblica e da suspenso dos direitos polticos, includas nos
incisos acima transcritos, que requestam o trnsito em julgado da sentena civil condenatria, como determina o art.
20 da Lei n 8.112/90.
Na rea da administrao pblica federal, os agentes de confiana, que exercem funo comissionada ou que ocupam
cargo em comisso, quando cometerem atos de improbidade, sujeitam-se pena de destituio de cargo em
comisso, nos termos do art. 127, inciso IV, combinado com o art. 135, ambos da Lei n 8.112/90.
Destaque-se, ainda, que o agente pblico que for destitudo da funo de confiana por ato de improbidade
administrativa no mais poder retornar ao servio pblico federal (art. 137, pargrafo nico, da Lei n 8.112/90).
Sobreleva destacar, nesse tocante, a aparente contradio proveniente do confronto entre a dico do art. 135 da Lei
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n 8.112/90 (que permite que a pena de destituio de cargo em comisso seja aplicada autonomamente na instncia
disciplinar) e a do art. 20 da Lei n 8.429/92 (que determina que tal reprimenda somente seja imposta aps o trnsito
em julgado da sentena condenatria). Como dissemos, a antinomia , em verdade, apenas aparente, uma vez que
tais disposies legais encontram especficas e distintas oportunidades de incidncia, sem que necessariamente
incursionem em rota de coliso recproca.
Esclareamos, ento, esse questionamento. Pois bem, se o caso consistente em improbidade administrativa, havendo
salpicado efeito em detrimento do errio ou ensejado enriquecimento ilcito, a composio do prejuzo pblico dever
ocorrer na constncia da ao cvel de improbidade, a qual, nos termos do art. 17 da Lei n 8.429/92, poder ser
proposta pelo Ministrio Pblico competente ou pela pessoa jurdica interessada. Nessa alternativa, o agente pblico
somente perder a sua funo pblica vista da existncia de sentena judicial passada em julgado. No fosse assim,
no teria sido observado, em seu favor, a garantia constitucional do devido processo legal (due process of law). Tal
inflio, imposta sem essa observncia, constituiria constrangimento ilegal passvel de nulidade.
Nada obstante, havendo a destituio de funo resultado de processo administrativo disciplinar, como prev a prpria
lei de improbidade administrativa (art. 14 e seus pargrafos) , e desde que tenham sido observados os princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, inciso LV, da CF/88), no h necessidade dessa
prejudicialidade, uma vez que basta a cognio processual realizada em tal procedimento interno.
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