CFP 2013ultimo

Cadernos
de Finanas
Pblicas
Ministrio da Fazenda
Escola de Administrao Fazendria Esaf
Nmero 13 Dezembro 2013
ISSN 1806-8944
o
A efetividade da Lei Complementar n 123/2006 para implementar
a reduo da informalidade
Anna Carla Duarte Chrispim e Geraldo Paes Pessoa
A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios
Cristiano Morini; Luiz Henrique Travassos Machado; Rodrigo Mineiro Fernandes e
Rosaldo Trevisan
Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares da Lei
de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de Santa Catarina
Cludia Ferreira da Cruz e Eli Martins Senhoras
Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira
entre 1993 e 2013
Bruno Martins Moutinho e Eli Martins Senhoras
Desafios na Terra Mdia: e indstria no Brasil commodities
Pedro Erik Carneiro
Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios brasileiros:
influncia na variao do IDH-expectativa de vida na ltima dcada
Johan Hendrik Poker Jr. e Jaime Crozatti
Governana pblica por meio de consrcios pblicos: a eficincia tributria
a partir da implementao do projeto de fiscalizao tributria do CODAP
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli; Ivoneti da Silva Ramos e Anna Carla Duarte Chrispim
Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado de Santa Catarina
Andr Luiz SantAna Ferrari e Eli Martins Senhoras
Uma avaliao de efetividade e eficincia do gasto em educao
em municpios brasileiros
Johan Hendrik Poker Jr.; Ricardo da Costa Nunes e Selene Peres Peres Nunes
commodities
Cadernos de
Finanas Pblicas
Nmero 13 Dezembro 2013
Cad. Fin. Pbl. p. 5-287 dez. 2013
ISSN 1806-8944
Braslia n. 13
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desde que citada a fonte.
GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA FAZENDA
ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA
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Cadernos de fnanas pblicas / Escola de Administrao
Fazendria. n. 13 (dez. 2013). Braslia : Esaf, 2000-
Anual

ISSN 1806-8944
1. FINANAS PBLICAS Peridicos. I. Escola de
Administrao Fazendria.
CDD 336.005
SUMRIO
1 A efetividade da Lei Complementar n
o
123/2006 para implementar
a reduo da informalidade ...................................................................... 5
Anna Carla Duarte Chrispim
Geraldo Paes Pessoa
2 A Linha Azul no Brasil: diagnstico e desafios ...................................... 37
Cristiano Morini
Luiz Henrique Travassos Machado
Rodrigo Mineiro Fernandes
Rosaldo Trevisan
3 Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal com base nos pilares
da Lei de Responsabilidade Fiscal: um estudo com municpios de
Santa Catarina ....................................................................................... 69
Cludia Ferreira da Cruz
Eli Martins Senhoras
4 Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira
entre 1993 e 2013 .................................................................................. 105
Bruno Martins Moutinho
5 Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil ................ 133
Pedro Erik Carneiro
6 Gastos pblicos com sade e qualidade de vida nos municpios
brasileiros: influncia na variao do IDH-expectativa de vida
na ltima dcada .................................................................................. 175
Johan Hendrik Poker Jr.
Jaime Crozatti
7 Governana pblica por meio de consrcios pblicos:
a eficincia tributria a partir da implementao do projeto
de fiscalizao tributria do CODAP ................................................... 199
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli
Ivoneti da Silva Ramos
8 Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal no Estado
de Santa Catarina ................................................................................. 231
Andr Luiz SantAna Ferrari
9 Uma avaliao de efetividade e eficincia do gasto em educao
em municpios brasileiros .................................................................... 263
Ricardo da Costa Nunes
Selene Peres Peres Nunes
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013 5
Mestre em Direito Pblico, Procuradora da Fazenda
Nacional, Diretora da ESAF/MG e Professora da
PUC/Minas
Geraldo Paes Pessoa
Mestre em Direito Constitucional, Analista
Tributrio da Receita Federal e Professor da
UNISUL/SC
Resumo
Este artigo tem como objetivo avaliar se o marco
regulatrio para o incremento da formalizao
dos micro e pequenos empreendimentos no Brasil,
a partir da Constituio de 1988, especialmente
a Lei Complementar n
o
123/2006, contribuiu
de forma eficiente, eficaz e efetiva para a reduo
da informalidade. Busca o artigo registrar a
evoluo da legislao brasileira a partir da
Constituio at o advento da Lei Complementar
n
o
128/2008, que institucionalizou a figura
do microempreendedor individual. A anlise
da srie histrica de formalizao de pequenas,
microempresas e empreendedores individuais aps
1988 aponta para uma lenta, mas afirmativa ao
do Estado brasileiro no sentido de criar um cenrio
mais favorvel implantao e sobrevivncia
desses empreendimentos. A pesquisa revela um
importante grau de efetividade desde a introduo
de um comando nacional, cuja demorada ausncia
no sistema jurdico ptrio ocasionou a criao de
um emaranhado legal complexo e desarmnico,
incompatvel com a necessidade de simplificao
administrativa demandada pelos destinatrios
da norma. Tambm identifica que a renncia de
receita decorrente dos regimes de incentivo anteriores
no alcanaram resultados relevantes a no ser
aps a edio da Emenda Constitucional n
o
42,
de 19 de dezembro de 2003, regulamentada pela
Lei Complementar n
o
123/06, quando se verifica
expressiva formalizao de empreendimentos
de pequeno porte, sobretudo, aps o terceiro
ano de sua edio, quando implementado o
regime do microempreendedor individual pela Lei
Complementar n
o
128/08.
Palavras-chave
Renncia fiscal. Micro e pequenos empreendimentos.
Emenda Constitucional n
o
42/03. Lei Complementar
n
o
123/06. Lei Complementar n
o
128/08. Eficincia.
Efetividade. Eficcia. Informalidade. Simples
Nacional. Microempreendedor Individual.
Abstract
This paper aims to assess whether the regulatory
framework to increase the formalization of
micro and small enterprises in Brazil, the 1988
Constitution, especially the Complementary Law
n
o
123/2006, contributed to efficient, effective and
efficacious way to reduce informality. Search Article
registering the evolution of Brazilian law from the
Constitution until the advent of Complementary
Law n
o
128/2008, which established the figure of
small entrepreneurs. The analysis of time series
of formalization of small entrepreneurs after
1988 points to a slow, but the Brazilian state
affirmative action towards creating a more favorable
environment for implantation and survival of these
enterprises. The survey reveals a substantial degree
of effectiveness since the introduction of a national
command, whose long absence in the national
legal system led to the creation of complex and
disharmonious, inconsistent legal tangle with the
need for administrative simplification demanded
by the recipients of the standard. It also identifies
that the waiver of revenue arising from the previous
incentive schemes have not achieved significant
results unless after the Issue of Constitutional
Amendment n
o
42, dated December 19, 2003,
regulated by the Complementary Law 123/06,
when there is significant formalization of small
business ventures, especially after the third year of its
publication, when the regime of small entrepreneurs
implemented by Complementary Law n
o
128/08.
Keywords
Fiscal Disclaimer. Micro and small enterprises.
Constitutional Amendment n
o
42/03. Complemen-
tary Law n
o
123/06. Complementary Law 128/08.
Efficiency. Effectiveness. Efficacy. Informality.
National simple. Small entrepreneurs.
1 INTRODUO
A Emenda Constitucional n
o
19, de 4 de
junho de 1998, externalizou o esforo
da Repblica Federativa do Brasil na
superao do modelo patrimonialista-
burocrtico, mediante a insero do
A efetividade da Lei Complementar n
o
123/2006
para implementar a reduo da informalidade
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 5-36, dez. 2013
Anna Carla Duarte Chrispim/Geraldo Paes Pessoa
princpio da efcincia, no caput do art. 37, alm de adotar outras tantas medidas
que visaram induzir o Estado brasileiro reforma gerencial.
No entanto, quando se discute a respeito da aplicabilidade de tal princpio
administrao tributria, o debate se limita efcincia das medidas arrecadatrias.
Quase no se discute a respeito da efccia das medidas exonerativas, de natureza
extrafscal, adotadas pelo Estado brasileiro.
O trabalho em tela visa abordar especialmente a efcincia, a efccia e a efetividade
de um rol de medidas exonerativas fscais voltadas a salvaguardar e promover o
empreendedorismo de pequeno porte no Brasil.
Tais medidas exonerativas, inicialmente introduzidas no sistema tributrio
brasileiro mediante a edio do Estatuto da Microempresa (Lei n
o
7.256, de 27 de
novembro de 1984), tiveram sua importncia reconhecida pelo constituinte de 1988,
com o acolhimento do tema pelo Captulo I da Ordem Econmica (art. 179) e,
posteriormente com a incluso da alnea d, do inciso III, do art. 146 da Constituio
da Repblica (CFRB), pela Emenda Constitucional n
o
42, de 19 de dezembro de 2003.
No entanto, as exigncias sociais impem que se aprofundem as discusses sobre
efcincia, efccia e efetividade dessas medidas estatais de renncia. O interesse
pblico transpassa ao trivial e a execuo de uma poltica de exonerao macia sem
a preocupao quanto melhor forma de externar a ao estatal e sem uma refexo
crtica quanto aos resultados delas pode afrontar no s as bases do equilbrio
fscal, mas tambm de adulterar os princpios da onerao geral e da solidariedade.
Busca-se implantar no Brasil uma administrao gerencial forte. No entanto,
uma administrao gerencial pressupe planejamento e, por sua vez, um bom
planejamento pressupe a defnio precisa do cenrio. No Brasil, a informalidade
dos atores econmicos compromete a percepo da realidade. As decises estatais
fundam-se na percepo do universo formal, fazendo com que o potencial das aes
a serem implementadas seja ora superavaliado, ora subestimado.
No campo da poltica fscal, esse problema agrava-se no s porque afeta a percepo
do cenrio econmico, mas porque tal distoro da realidade compromete a
implementao de uma poltica fscal justa, ancorada no princpio republicano da
diviso equitativa dos encargos no fnanciamento dos servios pblicos por meio
dos tributos.
A informalidade representa um obstculo ao desenvolvimento empresarial, diminui
a receita tributria direta, produz desequilbrio concorrencial e aumenta o encargo
dos envolvidos na economia formal.
Alm do mais, o cenrio da informalidade tambm afeta negativamente a
participao poltica de um setor expressivo da sociedade. Os agentes entregues
informalidade procuram se manter distantes da esfera pblica e no s deixam
o
de fornecer servios e produtos ao Estado, mas evitam disponibilizar seus dados e
se furtam a efetivar cobranas aos gestores pblicos com o intuito de no chamar
para si a ateno do poder pblico.
Adotando preocupao que j havia sido manifestada no incio dos anos 1980
com a edio do Estatuto da Pequena Empresa, o constituinte de 1988 determinou
no art. 179 a adoo de medidas que incentivassem a formalizao dos atores
econmicos de pequeno porte, mediante a implementao de tratamento jurdico
diferenciado nas reas administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias.
No mbito fscal, a ordem constitucional foi regulamentada pela Lei n
o
9.317, de
5 de dezembro de 1996, e por suas normas complementares. No entanto, a norma
em questo tinha status apenas de lei federal, permitindo a cada ente estatal estadual
e municipal instituir ou manter sistemas de tratamento fscal diferenciados, muitas
vezes confitantes entre si, onerosos e prejudiciais implementao e manuteno
dos empreendimentos de pequeno porte.
A Emenda Constitucional n
o
42, de 19 de dezembro de 2003, deu uma feio
federativa ao tratamento diferenciado, elevou a matria ao status de norma nacional e
a incluiu no rol de competncias restritas Lei Complementar, no s lhe oferecendo
um maior grau de estabilidade, mas tambm determinando a cooperao recproca
dos entes federados com o objetivo de corrigir distores no resolvidas pelo regime
anterior.
A natureza nacional da Lei Complementar n
o
123, de 14 de dezembro de 2006,
vulgarmente conhecida como Lei do Simples Nacional, deu coeso ao sistema e
permitiu uma uniformidade na concepo do conceito de tratamento diferenciado.
Esse fato foi defnitivo para a reduo da complexidade e do custo administrativo
da operao do sistema os maiores entraves formalizao porque as medidas
exonerativas anteriores esbarravam sempre no voluntarismo de cada ente federativo
na fxao das regras de sua competncia.
A insufcincia da base normativa anterior Lei Complementar n
o
123/2006
fez com que durante muito tempo fossem questionadas a efcincia, efccia
e efetividade dessas medidas, algumas vezes ancoradas mais em convenincias
poltico-partidrias do que: i) nos preceitos da poltica e da responsabilidade fscal;
ii) na busca de resultados e benefcios efetivos para os sujeitos passivos das normas;
iii) no incremento da atividade econmica formal.
Por essas razes, justifca-se o estudo sobretudo diante da carncia de pesquisas
relacionadas verifcao da efcincia, efccia e efetividade das leis exonerativas
dos empreendimentos de pequeno porte como ferramentas para incrementar a
formalizao das empresas no Brasil.
Sem pretender trazer uma resposta defnitiva sobre o tema proposto, esse artigo
tem uma fnalidade descritiva da realidade.
Em primeiro lugar, busca levantar algumas questes relativas aos danos da
informalidade sobre as esferas pblica e privada. Em segundo, cuida de uma
perspectiva histrica-evolutiva da legislao federal e nacional voltada ao incremento
da formalizao dos pequenos empreendimentos no Brasil.
Do ponto de vista metodolgico, trata-se de um estudo descritivo, que busca, alm
do resgate terico conceitual, um resgate histrico do marco legal das medidas
tributrias voltadas para a reduo da informalidade a partir da Constituio de 1988.
Por ltimo, o artigo revisita os conceitos de efcincia, efccia e efetividade das
medidas legislativas. Utilizando-se de dados primrios, nos portais de transparncia
e mediante aqueles fornecidos pelos portais da Receita Federal do Brasil, portal
do Simples Nacional, Fundao Getulio Vargas e do Instituto Brasileiro de tica
Concorrencial, busca obter uma percepo do impacto dessas medidas sobre o
nmero total de empreendimentos formalizados durante a vigncia de cada um
dos dispositivos estudados e fnaliza externalizando a preocupao com o impacto
futuro das exoneraes que envolvem receitas previdencirias.
2 O PROBLEMA DA INFORMALIDADE NO BRASIL
O tema informalidade representa um especial desafo pesquisa. A primeira das
difculdades na abordagem do tema a falta de consenso na atribuio de sentido
expresso. Segundo Krein (2010, p. 10), essa falta de consenso decorre no s
do quanto a expresso equvoca assumindo uma feio diferente em razo do
contexto no qual ela aplicada , mas tambm do fato de sofrer sempre interferncia
de fatores econmicos, histricos, sociais etc. Para Portes (1999, p. 26), trata-se de
um conceito em busca de uma teoria.
Segundo Oliveira (2008, p. 57), o marco de elaborao conceitual da expresso
informalidade decorre de um artigo elaborado pela Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) na dcada de 1970.
Contudo, naquele artigo, o conceito de formalidade (ou de informalidade) estava
recortado apenas para observar o preenchimento ou no dos postos de trabalho
assalariados, conforme alerta Costa (2011, p. 415).
A informalidade, interpretada por organismos como a OIT, nos anos 1970,
como um desajuste da industrializao, que poderia ser superada a partir do
desenvolvimento dos pases, passa a ser entendida, mais recentemente, como
uma estratgia de gesto do trabalho, centrada na subcontratao e precarizao
dos contratos.
No entanto, esta uma concepo restritiva da expresso informalidade. No
presente artigo, busca-se uma concepo mais adequada complexidade das relaes
econmicas e jurdicas a que a sociedade brasileira contempornea se submete.
o
Desse modo, informalidade aqui no se refere apenas ao trabalho humano praticado
fora das relaes de emprego. Aqui, considera-se informalidade toda e qualquer
atividade econmica, ou de repercusso econmica, praticada sem que se d
conhecimento aos rgos estatais aos quais incumbe a regulao, o fomento e o
controle delas.
1
Alarga-se, pois, o conceito de informalidade e a complexidade do estudo de suas
causas e seus efeitos. Em publicao recente, a OIT relaciona entre as causas da
informalidade:
[...] la existencia de sistemas de regulacin estatal complejos y costosos para la
formalizacin (de unidades productivas y puestos de trabajo), que llevara a los
individuos y empresas a asumir decisiones de manternerse al margen del sistema
formal (OIT, 2013, p. 45).
Apenas para facilitar o recorte do objeto tratado nesse trabalho, daqui em diante,
passa-se a designar como agente econmico toda e qualquer pessoa fsica, jurdica
ou sociedade de fato que pratique atividade econmica ou que tenha repercusso
econmica.
Tambm de forma a facilitar a compreenso do fenmeno da informalidade
dos agentes econmicos no Brasil, adiante buscar-se- classifcar o agente sujeito
atividade informal quanto: i) ao tipo de agente; ii) motivao do agente para
manter-se na informalidade; e iii) licitude da atividade econmico-profssional
praticada.
Quanto ao tipo de agente econmico informal, identifca-se a existncia de duas
categorias: a) a pessoa natural (arts. 1
o
ao 6
o
do Cdigo Civil Brasileiro), que via
de regra se confunde com o trabalhador no empregado; e b) as sociedades no
personifcadas, categoria que se subdivide em outras duas: b.1) o empreendedor
individual que, caso exercesse atividade formal, se encaixaria no conceito de o
empresrio individual (art. 44, VI do CCB); e b.2) as sociedades comuns (art. 986
do CCB), que so sociedades que operam de fato, independentemente de inscritos
seus atos constitutivos na forma recomendada pela lei.
J quanto motivao do agente econmico para estar ou manter-se na informalidade,
possvel classifcar: a) a informalidade voluntria, na qual o agente se abstm por
vontade prpria de obter sua insero formal no sistema a fm de furtar-se ao controle
estatal ou s consequncias da atividade formal (obrigaes administrativas, sociais,
fscais, etc.); b) a informalidade involuntria na qual o agente, em razo de sua
vulnerabilidade socioeconmica ou educacional, no consegue obter a formalizao
de sua existncia (certido de nascimento ou registro dos atos constitutivos); de seu
1 Com o passar do tempo, o termo passou a ser utilizado tambm para atividades econmicas realizadas fora
do enquadramento estabelecido pelos setores pblico e privado, tendo sido cunhado por Keith Hart o termo
economia informal. Aqui o conceito de informalidade abrange tambm a proliferao do autoemprego e das
atividades no regularizadas no terceiro mundo (HART, 1987).
vnculo de trabalho (carteira de trabalho assinada); ou da autorizao estatal para
a prtica da atividade (licenas, autorizaes, etc.), mas que, de todo modo, exerce
tais atividades informalmente, como nica alternativa para a sua subsistncia.
No que diz respeito licitude da atividade econmico-profssional praticada,
possvel verifcar a existncia de agentes que exercem: a) atividades legais, ou seja,
aquelas cujo objeto lcito e no dependem de autorizao estatal para sua prtica;
b) atividades legalizveis, aquelas cujo objeto lcito, desde que devidamente
autorizadas pela autoridade estatal; ou c) atividades ilegais, assim entendidas aquelas
cuja prtica proibida pela lei.
fato que, exceto no que diz respeito informalidade que visa ocultar a prtica
de uma atividade ilcita, a literatura prdiga em elencar sempre um rol de causas
como justifcativas para que o agente se mantenha margem do sistema formal.

No entanto, as mais recorrentes so: a) a situao de vulnerabilidade socioeconmica
dos agentes econmicos; b) os altssimos custos fscais e administrativos impostos
pelo Estado brasileiro; e c) o grau de complexidade da legislao administrativo-fscal
que difculta a compreenso e o atendimento das regras do sistema pelos cidados
comuns (RIBEIRO, 2000; NERI, 2006; FERNANDES JUNIOR, 2004).
Entre os principais efeitos da informalidade, encontram-se: a) o desequilbrio
concorrencial; b) a m distribuio da carga tributria; c) a concentrao de renda; e
d) o comprometimento do diagnstico necessrio ao processo decisrio dos agentes
polticos para a correta implementao das polticas pblicas.
Estes efeitos so extremamente danosos no s esfera pblica como tambm
esfera privada, motivo pelo qual se faz necessria a interveno estatal para reduzir
a informalidade das atividades econmicas.
Nos ltimos anos, o Estado brasileiro tem atuado em trs campos distintos para
reduzir a informalidade das atividades econmicas: a) no educacional; b) no
regulatrio; e c) no preventivo/repressivo.
No campo educacional, a atuao estatal busca reforar a legitimao social
dos tributos, a necessidade de formalizao das aes econmicas e incentivar a
participao popular na formulao e no controle das polticas pblicas;
2
No campo regulatrio, o Estado brasileiro tem buscado a implementao de medidas
legislativas que simplifquem a inscrio e o cumprimento das obrigaes pelos
contribuintes, bem como reduzam a onerao econmico-fnanceira desses agentes,
com destaque para os programas do Simples Nacional;
J no que diz respeito ao campo repressivo, a Administrao Pblica brasileira
tem aperfeioado as tcnicas de investigao e represso das atividades econmicas
2 Neste sentido, ganha especial relevo a importncia do Programa Nacional de Educao Fiscal, coordenado pela
Escola de Administrao Fazendria (Esaf) e regulado mediante a Portaria Interministerial n
o
413/2002.
o
que se mantm margem do sistema formal e utilizado, cada vez mais, os meios
informatizados para verifcao e cruzamento de dados que lhe permitam um
monitoramento mais efcaz e uma atuao mais efetiva.
Assim, embora a capacidade tributria no dependa de formalizao (inciso III, do
art. 126, do Cdigo Tributrio Nacional), a experincia comum permite concluir
que a atividade estatal de controle direcionada para aqueles que esto, no mnimo,
registrados. Isto signifca dizer que: necessrio avanar na implementao das
medidas focadas na simplifcao do sistema formal que possam incrementar a
adeso das pessoas a ele.
3 A AO DO ESTADO BRASILEIRO NO CAMPO
REGULATRIO PARA A SUPRESSO DA INFORMALIDADE
Com o objetivo de reduzir a informalidade, o Estado brasileiro, desde a publicao
da Lei n
o
7.256, de 27 de novembro de 1984, editou uma srie de normas para
incentivar a formalizao dos empreendimentos. Tais normas j foram alinhadas
na introduo desse artigo. Contudo, alm de buscar incentivar a formalizao dos
empreendimentos, tambm editou normas para reprimir a atividade econmica
informal.
Alis, antes mesmo da edio do Estatuto da Pequena Empresa, a legislao
brasileira preocupava-se mais em reprimir a omisso de informaes decorrentes
da informalidade do que em fomentar a formalizao dos empreendimentos.
Entre tais medidas regulatrias, destaca-se a Lei n
o
4.729, de 14 de julho de 1965,
cujos dispositivos relativos omisso de informaes fscais, decorrente ou no da
informalidade foram mantidos pela Lei n
o
8.137, de 27 de dezembro de 1990.
Observa-se, no entanto, que tais medidas legislativas repressivas no se mostraram
efcientes para promover a reduo da informalidade.
Entre 2003 e 2006, houve incremento na informalidade na ordem de 10%,
representando em 2006, 20% do PIB do Brasil (FGV, 2012), um nmero maior
que o PIB Argentino considerado em sua totalidade (BANCO MUNDIAL, 2012).
A tais medidas repressivas da informalidade foram acrescentadas as legislativas de
incentivo formalizao dos empreendimentos, entre as quais se destacam, em ordem
cronolgica, os seguintes normativos: a Lei n
o
7.256, de 27 de novembro de 1984;
o art. 179, da CRFB; a Lei n
o
8.383, de 30 de dezembro de 1991; a Lei n
o
8.864, de
28 de maro de 1994; a Lei n
o
8.989, de 24 de fevereiro de 1995; a Lei n
o
9.317, de 5
de setembro de 1996; a alnea d, do inciso III, do art. 146 da CRFB, introduzido
pela Emenda Constitucional n
o
42, de 19 de dezembro de 2003 e, fnalmente,
a Lei Complementar n
o
123, de 14 de dezembro de 2006, com as alteraes das
Leis Complementares n
o
127, de 14 de agosto de 2007; n
o
128, de 19 de dezembro
de 2008; n
o
133, de 28 de dezembro de 2009, e n
o
139, de 20 de novembro de 2011;
alm da Lei n
o
12.792, de 28 de maro de 2013, que regula o Frum Permanente
das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, buscando dar s tratativas sobre
o assunto uma feio mais dialgica.
Ressalta-se, nesse contexto, a importncia do papel indutor da Constituio de
1988 ao estabelecer, no texto constitucional, as diretrizes
3
para o tratamento do
pequeno empreendedor, que fxou, entre as prioridades dos governos, o tratamento
diferenciado.
No entanto, resta claro que o sistema institudo anteriormente Emenda
Constitucional n
o
42/06 foi tambm insufciente para alavancar um processo de
formalizao mais slido dos micro e pequenos empreendimentos, seja pela falta
de unidade e uniformidade de tratamento dado aos sujeitos das medidas legislativas
pelas trs esferas legislativas; seja porque a linha de corte para classifcao do
empreendedor como micro ou pequeno no fosse assim to satisfatria; seja porque
as vantagens oferecidas em troca da formalizao no atenderam a uma relao custo
benefcio satisfatria para o empreendedor informal.
Neste sentido, destaca-se a importncia do art. 96 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, tambm introduzido pela EC n
o
42/03, ao extinguir
todos os demais regimes parciais que no haviam se mostrado efetivos na reduo
da informalidade.
Tal dispositivo ps fm ao aranzel de normas esparsas, sobrepostas e, muitas vezes,
contraditrias, que estruturavam o sistema anterior para permitir a efetividade do
daquele que viria futuramente plasmado na Lei Complementar n
o
123/06.
Somente a Lei Complementar n
o
123/06 atacou mais diretamente os problemas
relativos inadequao da linha de corte para classifcao do micro e pequeno
empreendedor e da equao custobenefcio da formalizao dos empreendimentos.
Nesse sentido, torna-se til visitar o histrico da tramitao da Lei Complementar
n
o
123/2006, no qual se destaca o parecer legislativo, aprovado em 13/12/2005 na
Cmara dos Deputados, em que so declarados como objetivos da Lei (BRASIL,
2005, p. 9):
a) preocupao com a formalizao de empreendedores;
b) o estmulo incluso previdenciria, tanto do empreendedor quanto de
seus empregados;
c) a criao de regimes simplifcados nos campos tributrio, previdencirio
e trabalhista, e
d) criar um estgio intermedirio, uma ponte, entre a informalidade e a
constituio formal das empresas.
3 Letra d do inciso III do art. 146, inciso IX do art. 170 e art. 179 da CRFB.
o
V-se que, na alnea d, o legislador admite claramente que o objetivo do dispositivo
servir de ponte entre o estgio formal desejado: o Simples e um estgio anterior,
no qual a mera formalizao do empreendimento considerada um passo adiante.
4 EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE
DAS MEDIDAS LEGISLATIVAS TENDENTES
REDUO DA INFORMALIDADE
Como visto, a tentativa de induzir a formalizao dos empreendimentos esteve ao
longo dos anos ancorada na concesso de dois benefcios bsicos: i) a desonerao
tributria; e ii) a simplifcao no processo de abertura e formalizao da empresa.
A exonerao tributria no uma medida que se possa tomar sem que se afete
o equilbrio fscal. Em um sistema, toda exonerao de um grupo ou classe de
contribuintes implica a onerao de outros e, ainda que ancorada em nobres
motivaes extrafscais, deve ser plenamente justifcada.
A rigor, ainda que recomendadas pela Constituio Federal, tais medidas se
classifcam como renncia de receita e devem obedecer ao que determina a Lei
Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000:
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio-fnanceiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: (Vide Medida
Provisria n
o
2.159, de 2001) (Vide Lei n
o
10.276, de 2001).
I demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no
afetar as metas de resultados fscais previstas no anexo prprio da lei de
diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas,
ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1
o
A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido,
concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modifcao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos
ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento
diferenciado.
2
o
Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata
o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s
entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado
inciso.
Embora formalmente justifcada tal renncia, ano a ano, edio aps edio
desses regulamentos, de forma a atender determinao da Lei Complementar
n
o
101, para instituio de tais regimes diferenciados de tributao, garantindo-se
que a exonerao tributria desses empreendedores fosse compensada por fontes
alternativas de receita, a efetividade destas medidas de renncia nunca foi diretamente
medida em relao ao fm ltimo da norma: reduzir da informalidade. E sobre os
conceitos de efcincia, efccia e efetividade dessas medidas que esse artigo busca
se debruar.
Segundo o relatrio da Comisso de Finanas da Cmara dos Deputados, de autoria
do Deputado Cludio Puty (PUTY 2011), os pequenos e microempreendimentos
tm respondido a partir de 2008 [...] por aproximadamente 50% do emprego formal
privado ofertado no mbito da economia brasileira e 40% massa de remunerao
paga pelo conjunto das empresas com atuao no Brasil.
Tal relatrio tambm revela que esses empreendimentos contriburam para
fortalecer a balana de pagamento da economia brasileira nos ltimos anos em
razo de uma trajetria de expanso de insero no mercado externo e que
tambm tiveram efetiva participao no mbito da adoo de prticas inovadoras,
requisito essencial ao desenvolvimento da competitividade da economia brasileira.
(PUTY, 2011).
Contudo, no se pode afrmar, a priori, que esse quadro seja decorrente das
medidas de renncia ora estudadas. O aumento do nmero de empregos formais,
do volume de exportaes e de registros de patentes e propriedades imateriais, pode
resultar tanto do crescimento de alguns empreendimentos quanto da formalizao
daqueles que estavam margem do sistema.
Alm disso, a adequao da norma de renncia Lei Complementar n
o
101/00
apenas a torna vlida (efciente), mas no demonstra a sua efccia e menos ainda
sua afetividade.
Universalmente, o conceito de efcincia sempre ligado perfeio dos processos
e dos sistemas. Processos corretos, com materiais adequados, para o atingimento de
uma determinada fnalidade com o menor gasto de energia possvel.
Embora poucos se preocupem em estudar tais conceitos com mais afnco, no
mundo do direito, a efcincia de uma norma medida pela sua validade. Ou seja,
a norma efciente aquela que havendo passado por processo legislativo adequado
(validade formal), introduz comandos materialmente aceitveis no sistema jurdico
constitucional (validade material).
Normas no efcientes geram confitos (anomalias do sistema) que, por sua vez,
geram gastos estatais com a movimentao de uma carssima maquinaria judiciria;
geram retrabalho quando declaradas no vlidas (inconstitucionais), sobrecarregando
o
o sistema legislativo e geram presso social, pois ao menos, em tese as normas
devem gozar de estabilidade, de forma a oferecer segurana jurdica, e credibilidade,
pois assim como a economia, o direito movido pela f dos sujeitos a ele vinculados.
Reputa-se a esta falta de compreenso e de preocupao com o conceito o fato dos
estudiosos do direito nunca relacionarem efcincia da norma sua validade, como
ora se faz nesse artigo. Efcincia para os cultores do direito apenas mais um dos
princpios aos quais a Administrao Pblica se sujeita por fora da reforma gerencial
do Estado, entabulada pela Emenda Constitucional n
o
19-00. A maioria dos juristas
sempre relaciona o verbete atuao da Administrao Pblica na execuo das
polticas governamentais.
Para alguns autores,
4
o princpio da efcincia diz bem pouco, porque na realidade
s um consectrio da boa administrao.
Silva (2000, p. 655) talvez seja o autor que consiga melhor aproximar-se do conceito
universalmente reconhecido como efcincia:
Efcincia no um conceito jurdico, mas econmico; no qualifca normas;
qualifca atividades. [...] efcincia signifca fazer acontecer com racionalidade,
o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas
importam em relao ao grau de utilidade alcanado.
Assim, acredita-se que o grau de efcincia da atividade normativa medido na
proporo da adeso da norma aos processos constitucionalmente estabelecidos para
produo de comandos materialmente vlidos no sistema constitucional.
Enfm, os juristas nunca se reportam efcincia das normas, porque, via de regra,
nominam tal fenmeno como validade.
Por outro lado, os autores da rea jurdica sempre se preocuparam mais em estudar
a efccia das normas. E sempre vincularam esse fenmeno aptido da norma para
produzir efeitos. As poucas dissidncias a respeito do conceito de efccia ocorrem
mais na defnio do campo de operao da norma do que sobre a defnio do
conceito de efccia.
Pontes de Miranda afrmava que a efccia jurdica era um fenmeno exclusivamente
normativo, bastava que a norma tivesse aptido de gerar efeitos (resultados) no
mundo jurdico (apud ZAVASCKI, 1994, p. 91). Ou seja, a efccia se operava
no campo da norma in abstracto.
4 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. In: Curso de Direito Administrativo, 14. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2002, p. 104; FIGUEIREDO, Lcia Valle Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 63. A referncia a um princpio da eficincia inadequada ao direito
Brasileiro e sua insero no texto constitucional um arremedo do direito norte-americano e italiano.
Melhor explicando, as normas efcazes seriam aquelas que no dependem de
condies temporais, materiais ou mesmo normativas para produzirem seus efeitos.
Da, se uma norma de hierarquia superior estabelecesse que s haveria efeitos aps
a sua regulamentao por um comando inferior, esta norma seria vlida, mas no
ainda completamente efcaz.
Tal concepo contribua para tornar menos ridas as discusses epistemolgicas
na seara jurdica. Encerrava-se o estudo da norma no mundo da abstrao e no
na realidade social para a qual era dirigida, restringia-se, nessa viso reducionista, a
contribuio dos operadores do direito nas questes que envolvessem a efetividade
dos comandos normativos.
Em um sentido mais contemporneo, entende-se que a efccia designa a aptido
da norma para produzir efeitos, mas para faz-los operar sobre a realidade social
[...] produzir [...] condutas sociais compatveis com as determinaes ou valores
consagrados no preceito normativo. (ZAVASCKI, 1994, p. 91-92).
Entende-se que, caso a norma esteja apta para produzir condutas compatveis com
os seus preceitos, haver efccia em algum grau; umas produzem mais em relao
aos resultados esperados, outras menos, mas uma norma alcana a efccia plena
quando pode obter resultados concretos sobre a conduta social.
Em suma, a efccia da norma no mais se mede in abstracto. efccia, que a
capacidade de a norma produzir efeitos no mundo concreto, hoje se soma o clamor
pela efetividade da norma.
Se efccia um conceito relacionado aptido da lei para produzir efeitos sobre
a realidade, a efetividade conceito que diz respeito mensurao desse impacto.
Se a efcincia signifca melhora processual para atingimento do resultado com
menor desgaste e maior economia de tempos, pessoas e meios; se a efccia signifca
capacidade de produzir resultado sobre a realidade social; a efetividade signifca a
equao que mede o custo do processo utilizado (tempos, pessoas, meios) em relao
ao resultado alcanado (efccia).
Por essa razo, nesse estudo, procura-se verifcar no se o tratamento tributrio
diferenciado tem se adequado aos normativos constitucionais e complementares que
regem a matria. Aqui se trata de examinar o tema sob uma perspectiva da efetividade
da medida, sob a tica do que se pretende tratar de uma boa gesto fazendria.
Toda ao estatal, ao se pautar pela presteza, perfeio e rendimento, deve levar
em conta as assimetrias sociais que, invariavelmente, infuiro no processo e no
resultado.
Presteza, atender no tempo adequado s demandas com perfeio, ou seja, com
responsabilidade, qualifcao tcnica e rendimento adequado aos meios utilizados
o que se espera de uma boa gesto. Nesse sentido, Meirelles (2008, p. 98):
o
Exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio, e
rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa,
que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das
necessidades da comunidade e de seus membros. (gn)
Mas, se no entender de Barroso (2011, p. 243), a efetividade signifca a realizao do
direito, o desempenho concreto de sua funo social, necessrio que se verifque
o quanto tais medidas legislativas tm realmente impactado a realidade, diretamente
e no apenas como uma justifcativa bvia de uma renncia fscal. Da porque
daqui para diante passar-se- a relacionar cada alterao legislativa com o nmero
de empreendimentos formalizados, aps o incio de sua vigncia.
5 A EVOLUO DO MARCO LEGAL DAS MEDIDAS
TRIBUTRIAS EXONERATIVAS E O IMPACTO DAS
MEDIDAS NO INCREMENTO DA FORMALIZAO
DE EMPRESAS NO BRASIL
A Lei n
o
7.256, de 27 de novembro de 1984, conhecida como o Estatuto da
Microempresa, institua [...] normas [...] relativas ao tratamento diferenciado,
simplifcado e favorecido, nos campos administrativo, tributrio, previdencirio,
trabalhista, creditcio e de desenvolvimento empresarial.
Naqueles idos, a medida mais relevante prevista no texto legal estava focada nas
isenes fscais, mas j sinalizava a preocupao do Estado com a simplifcao dos
procedimentos correlatos formalizao dos micro e pequenos empreendimentos.
A lei foi recepcionada pela Constituio de 1988 e revogada pela Lei n
o
8.864, de
28 de maro de 1994, esta editada com o intuito de regulamentar o tratamento
diferenciado requerido pelo Constituinte de 1988.
Por mais paradoxal que possa parecer, de fato, o novo diploma legal restringiu os
benefcios previstos na legislao anterior, a abrangncia dos benefcios de natureza
fscal era maior na Lei n
o
7.256/1984. Por outro lado, inovou, ao prever a fgura da
empresa de pequeno porte ao lado da microempresa no mesmo texto legal.
5.1 O SIMPLES FEDERAL
Dois anos depois da edio da Lei n
o
8.864/94, a Unio, por intermdio da Medida
Provisria n
o
1.526, de 5 de novembro de 1996, convertida na Lei n
o
9.317, de 5
de dezembro de 1996, buscou dar mais efetividade aos preceitos do art. 179 da
Constituio de 1988, com o objetivo de facilitar o cumprimento das obrigaes
administrativas e tributrias.
Este normativo j no se fundamentava mais apenas na renncia fscal, acolhendo a
preocupao do Constituinte de 1988, com a simplifcao das obrigaes acessrias
e o custo administrativo da gesto fscal dos empreendimentos, apontados desde
ento como um dos principais obstculos formalizao.
Art. 179. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro
s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim defnidas em lei,
tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplifcao
de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias,
ou pela eliminao ou reduo destas por meio de lei. (gn)
Naqueles idos, embora a diretriz constitucional abrangesse todos os entes polticos,
sua autonomia poltica os impelia a legislar individualmente sobre o assunto. Tal
situao acabou por gerar um emaranhado de leis desarmnicas e muitas vezes
antagnicas.
A Unio, demonstrando a inteno em dar abrangncia nacional ao texto da lei,
quando enviou a medida provisria n
o
1.526/1996, previu a possibilidade, no art. 4
o
,
da adeso ao novo regime fscal diferenciado aos entes federados mediante convnio.
Segundo Ataliba (apud SCHOUDERI, 2013, p. 78-79), as leis se distinguem em leis
nacionais e leis federais. As primeiras irradiam seus efeitos para todos os entes da
federao, enquanto, nas leis federais, a observncia se circunscreve Unio.
Da, o regime previsto na Lei n
o
9.317/96 carecia de efccia plena em relao ao
Sistema Tributrio dos demais entes federados. A adeso voluntria de cada ente ao
regime federal era fator condicionante da efcincia (validade) e efccia da norma na
ordem jurdica interna de cada um. Ademais, cada ente poltico podia estabelecer
de per si um regime totalmente distinto do regime federal, o que resultou na criao
de um regime pouco atrativo no que concerne reduo do custo administrativo
da tributao, alm de restritivo quanto s possibilidades de adeso por parte do
contribuinte.
A lei possua seus mritos, entre os quais a unifcao da maior parte dos tributos
federais que incidiam sobre as pequenas empresas numa nica alquota progressiva
de acordo com o faturamento. Criticava-se por ser um regime extremamente
restritivo, uma vez que o rol de vedaes do art. 9
o
da Lei n
o
9.317/96 limitava
as possibilidades de adeso de um expressivo contingente de micro e pequenos
empreendimentos ao sistema.
A restrio era justifcada em decorrncia da renncia de receita previdenciria
envolvida. Em suma, o rol de atividades que constam no art. 9
o
daquela lei coincide
com os grandes empregadores de mo de obra. Ainda hoje, um dos principais
incentivos formalizao dos empreendedores por meio do Simples envolve a
renncia estatal das contribuies para a Seguridade Social, o que um problema
que se pretende tratar ao fm desse trabalho.
o
As severas crticas sofridas por aqueles normativos, somente foram absorvidas em
parte pelo legislador, onze anos aps a promulgao da Constituio, quando a Unio
editou a Lei n
o
9.841, de 8 de outubro de 1999, a ttulo de um novo Estatuto da Micro
e Pequena Empresa, tratando com maior cuidado da simplifcao administrativa
e do estmulo formalizao destes empreendimentos.
O diploma legal, no entanto, padecia da mesma defcincia da lei anterior: no
era uma lei nacional e no gerava, portanto, a adeso obrigatria dos demais entes
federativos. Assim, havia a possibilidade de uma empresa ser de pequeno porte
para fns fscais do ente federal, regulado e no se enquadrar nas regras estaduais e
municipais. O contrrio tambm era possvel.
5.2 O SIMPLES NACIONAL
Conforme comprovam os seguintes quadros sinticos comentados, o Simples Federal
e o Estatuto das Micros e Pequenas Empresas no haviam cumprido os objetivos de
simplifcao sinalizados pela Constituio. Os motivos so da baixa efetividade das
normas em tela so bvios: o empreendedor deveria adequar-se ao Simples Federal,
Estadual e Municipal, cada qual com regras distintas de adeso. A complexidade do
marco regulatrio estabelecido no atendia a parmetros de racionalidade sufcientes
para garantir a simplifcao que levasse reduo efetiva da informalidade.
Identifcou-se, pois, que o principal entrave para a implantao do regime diferenciado
e simplifcado para os pequenos empreendedores estaria na inexistncia de uma lei
nacional que implantasse um sistema unifcado de tratamento diferenciado.
O primeiro fato que, efetivamente, permitiu o redesenho do marco regulatrio foi
a aprovao da Emenda Constitucional n
o
42, de 19 de dezembro de 2003. A nova
redao do art. 146, da Constituio (CRFB, 1988), estabelecia critrios a serem
observados, no s pela Unio, mas por todos os entes polticos no que concerne
s microempresas e empresas de pequeno porte:
Art. 146. Cabe lei complementar:
[...]
III estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente
sobre:
[...]
d) defnio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e
para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplifcados
no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuies previstas no art.
195, I e 12 e 13, e da contribuio a que se refere o art. 239.
Pargrafo nico. A lei complementar de que trata o inciso III, d, tambm
poder instituir um regime nico de arrecadao dos impostos e contribuies
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, observado que:
I ser opcional para o contribuinte;
II podero ser estabelecidas condies de enquadramento diferenciadas por
Estado;
III o recolhimento ser unifcado e centralizado e a distribuio da parcela
de recursos pertencentes aos respectivos entes federados ser imediata, vedada
qualquer reteno ou condicionamento;
IV a arrecadao, a fscalizao e a cobrana podero ser compartilhadas pelos
entes federados, adotado cadastro nacional nico de contribuintes.
[...]
S a partir desta redao resultado de um movimento nacional para a valorizao
das pequenas empresas, segundo Verdade (2007, p. 33), inaugurado no pas a partir
da dcada de 1980 e nos pases desenvolvidos a desde a dcada de 1950 que se
constituram as condies favorveis ao estabelecimento de uma norma nacional
para disciplinar e induzir o tratamento diferenciado que, enfm, poderia levar
reduo da informalidade.
Destacam-se os principais avanos no texto Constitucional em relao ao regime
anterior:
a) seria opcional para o contribuinte, no para os entes polticos;
b) recolhimento seria centralizado e a administrao compartilhada;
c) possibilidade de adoo de um cadastro nacional e nico para os contribuintes.
No entanto, o impacto inicial da norma no foi o inicialmente esperado. O nmero
de adeses ao novo regime no foi to expressivo. Constatou-se que houve migrao
dos que estavam em um sistema para o outro. Aqueles que usufruam os benefcios do
tratamento diferenciado no sistema anterior continuaram a usufruir dos benefcios
do regime subsequente, mesmo porque o 4
o
, do art. 16, da LC n
o
123/2006, previa
a migrao automtica.
Mas o novo regime alavancou uma intensa movimentao social, com o objetivo
de aumentar a abrangncia da LC n
o
123/2006. O objetivo dessa movimentao
era restringir ao mnimo o nmero de atividades vedadas. As constantes alteraes
legislativas que se sucederam, bem como da Resoluo n
o
6 do Comit Gestor,
5
que trata das atividades econmicas impedidas de aderir ao Simples Nacional, so
consequncias das inmeras alteraes legislativas nesse sentido.
Entre tais alteraes, destacam-se as Leis n
o
127, de 14 de agosto de 2007; n
o
128,
de 19 de dezembro de 2008; n
o
133, de 28 de dezembro de 2009; n
o
139, de 10 de
novembro de 2011, e a Lei n
o
12.792, de 28 de maro de 2013.
5 Disponvel no portal do Simples Nacional.
o
5.3 O FOCO NO MICROEMPREENDEDOR INDIVIDUAL
Verifca-se que o regime jurdico introduzido pela Emenda Constitucional n
o
42/00,
para enfrentar a informalidade, teve foco em dois pblicos distintos: i) aqueles que se
encontram em situao de vulnerabilidade social
6
e que, a priori, no teriam, sem o
incentivo estatal, as oportunidades restritas aos que estariam registrados; e ii) aqueles
com alguma qualifcao formal e capacidade de investimento, que, se estimulados
pela reduo da complexidade do sistema, poderiam empreender formalmente.
De fato, o primeiro grupo s foi efetivamente atendido, quando, em 19 de dezembro
de 2008, ocorreu a publicao da Lei Complementar n
o
128. Somente a partir da
edio desta Lei, foi de fato contemplado o Microempreendedor Individual (MEI),
justamente para atender queles que estariam em maior situao de vulnerabilidade;
o que se abstrai da lista de atividades para as quais so permitidas a adeso do
limite de faturamento anual para se manter no sistema e da restrio de possuir to
somente um empregado.
A simplifcao ocorreu tambm no que concerne formalizao no s no campo
tributrio, mas tambm no campo cvel, conforme se verifca da redao que foi
atribuda aos s 4
o
e 5
o
, do art. 968 do Cdigo Civil Brasileiro, alterado pela
Lei n
o
12.470/2011:
4
o
O processo de abertura, registro, alterao e baixa do microempreendedor
individual de que trata o art. 18-A da Lei Complementar n
o
123, de 14
de dezembro de 2006, bem como qualquer exigncia para o incio de seu
funcionamento devero ter trmite especial e simplifcado, preferentemente
eletrnico, opcional para o empreendedor, na forma a ser disciplinada pelo
Comit para Gesto da Rede Nacional para a Simplifcao do Registro e da
Legalizao de Empresas e Negcios CGSIM, de que trata o inciso III do
art. 2
o
da mesma Lei.
5
o
Para fns do disposto no 4
o
, podero ser dispensados o uso da frma, com
a respectiva assinatura autgrafa, o capital, requerimentos, demais assinaturas,
informaes relativas nacionalidade, estado civil e regime de bens, bem como
remessa de documentos, na forma estabelecida pelo CGSIM.
Com as alteraes legislativas consolidadas na Lei Complementar n
o
123/2006; na
Lei Complementar n
o
128/2008 e no Cdigo Civil Brasileiro, estavam disposio
da Administrao Pblica novas ferramentas para expandir as possibilidades de
formalizao a todos aqueles que no teriam condies de aparecer nas estatsticas
ofciais, como aptos a desempenhar seu papel no desenvolvimento nacional.
Por consequncia, haveria a condio jurdica de serem destinatrios das polticas
estatais de fomento, visto que estariam inscritas nos rgos municipais, estaduais
e federais.
6 Destacam-se as atividades artesanais, com emprego restrito de mo de obra que no possui a qualificao formal.
Como pode ser demonstrado na Tabela 1, no exerccio de 2007, esto indicadas as
empresas optantes pelo Simples Federal, reguladas pela Lei n
o
9.317/96.
Mesmo a Lei Complementar n
o
123/06 estando vigendo h mais de trs anos,
somente a partir do exerccio de 2010, j sob a gide da Lei Complementar
n
o
128/2008, h um incremento substancial ante a expectativa construda em
torno da Lei Nacional. de se observar que, de fato, a Lei Complementar n
o
128,
foi publicada no fm do ms de dezembro e s passou a ter a assimilao de seu
contedo melhor traduzida em meados do ano posterior e aps a criao do Comit
para Gesto da Rede Nacional para a Simplifcao do Registro e da Legalizao
de Empresas e Negcios (CGSIM), pelo Decreto n
o
6.884, de 25 de junho de 2009.
Tabela 1 Optantes pelo Simples
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
SF * SN ** SN SN MEI SN MEI SN MEI SN MEI
2.626.158 2.728.853 2.951.071 3.476.011 70.278 4.592.296 843.734 5.700.408 1.659.314 7.014.527 2.736.144
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados disponveis no portal do Simples Nacional e Informaes da
Receita Federal do Brasil sobre o nmero de declaraes entregues pelo Simples Federal.
Notas: * Optantes pelo Simples Federal no regime da Lei n
o
9.317/96.
** Optantes pelo Simples Nacional no regime da Lei Complementar n
o
123/2006, j includos os
Microempreendedores Individuais (Mei).
Antes da edio da Lei Complementar n
o
128/08, o que se verifcou foi um
incremento quase vegetativo, demonstrando que a nova Lei Nacional (Lei
Complementar n
o
123/06) ainda no era apta para oferecer sociedade um caminho
vivel para oportunizar a reduo da informalidade. No ltimo ano de vigncia
da Lei n
o
9.317/1996, havia 2.626.158 empresas declarantes no regime jurdico
simplifcado federal, e a partir da vigncia do regime Nacional, inscreveram-se
2.728.853 empreendedores.
Nessa fase, o incremento foi pouco signifcativo, considerando que a migrao de
um sistema para o outro, no primeiro ano de vigncia da lei, era automtica, tendo
em conta que o vis da poca (2008) era de um substancial crescimento econmico.
Segundo o IBGE (2011, p. 20), o incremento no Produto Interno Bruto (PIB) foi
na ordem de 5,2%.
A expectativa de que a existncia de um marco regulatrio nacional que culminasse
na extino dos regimes simplifcados estaduais e municipais e no fm do emaranhado
de leis desarmnicas e contraditrias contribuiria para um aumento signifcativo
nas adeses no se confrmou nos primeiros anos de vigncia da to esperada Lei
Complementar n
o
123/06.
Entretanto, a partir da alterao legislativa que incorporou no Simples Nacional,
um novo regime jurdico, denominado Microempreendedor Individual (MEI),
o incremento nas formalizaes adquire comportamento ascendente atpico
o
demonstrado no Grfco 1. Observa-se, tambm, a sensibilizao dos ndices
de reduo da informalidade, a partir das informaes divulgadas pelo Instituto
Brasileiro de tica Concorrencial (ETCO, 2011) fundamentadas em estudos da
Fundao Getlio Vargas (BARBOSA FILHO, 2013) Grfco 2.
Em suma, em 2013, o nmero de optantes pelo regime do MEI, descrito na Tabela
n
o
1, signifcativamente maior que os optantes pelo Simples Nacional em 2008.
Grfico 1 Optantes Simples Nacional
3.476.011
4.592.296
5.700.408
2.626.158
2.728.853
2.951.071
7.014.527
Q
u
a
n
d
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d
e

d
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e
m
p
r
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s
a
s

o
p
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a
n
t
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s

e
m

3
1
/
0
1
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Perodo
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.
Grfico 2 Informalidade em relao ao PIB
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos estudos publicados pela FGV/ETCO 2011 e 2013.
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signifcativo reparar na Tabela 2 que, aps a implementao da Lei Complementar
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128/08 e alteraes subsequentes, as regies norte e nordeste com menor grau
de desenvolvimento humano IDH (PNUD BRASIL)
7
e com alta vulnerabilidade
social tiveram um crescimento expressivo, se considerada evoluo do Produto
Interno Bruto (PIB) nessas regies, no mesmo perodo.
Destaca-se o norte com um incremento de formalizaes decorrentes do Simples
Nacional, entre 2007 a 2013, na ordem de 245,64%. Por sua vez, no nordeste do
pas, para o mesmo perodo, o acrscimo foi de 177,41%, ambos superiores mdia
nacional, cuja variao foi de 157,05%.
Constata-se que a ascendncia nas formalizaes coincidiu com a vigncia da
legislao que implementou o regime jurdico do MEI, cujo nmero de formalizados
em 2013 j maior que a quantidade de optantes pelo Simples Federal e Nacional
em 2007 e 2008, respectivamente.
Tabela 3 Optantes pelo Sistema do Microempreendedor Individual
Perodo 2010 2011 2012 2013
Regio
do pas
Optantes
Simei
Optantes
Simei
2011-2010
%
Optantes
Simei
2012-2011
%
Optantes
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2013-2012
%
2013-2011
acum. %
Centro-Oeste 16.839 172.034 921,64 333.147 93,65 557.948 67,48 224,32
Nordeste 4.540 183.825 3.949,01 338.112 83,93 531.025 57,06 188,88
Norte 157 63.059 40.064,97 118.198 87,44 187.168 58,35 196,81
Sudeste 32.538 306.710 842,62 642.448 109,46 1.070.434 66,62 249,01
Sul 16204 118106 628,87 227409 92,55 389569 71,31 229,85
Total 70.278 843.734 1.100,57 1.659.314 96,66 2.736.144 64,90 224,29
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados do Portal do Simples Nacional.
Entre as questes que contriburam para o aumento da formalizao das empresas
por meio do MEI destacam-se:
8
a) as alquotas diferenciadas para o pagamento dos tributos, 5% sobre um salrio-
mnimo, mais R$ 5,00 de ICMS e R$ 1,00 de ISS, valores fxos que no variam
em funo do faturamento das empresas;
b) o aumento de R$ 36.000,00 para R$ 60.000,00 no limite anual de receita bruta
para o enquadramento da empresa do Simples Nacional na condio de Mei
em vigor a partir de 1
o
/1/2012.
Sob este ponto de vista, verifca-se que a ltima alterao legislativa alcanou um grau
de efetividade nunca antes visto, sobretudo quando se verifca quem so os atores
envolvidos nesta adeso em massa atividade formal. Pela simples anlise do rol da
7 Disponvel em:< http://www.pnud.org.br/atlas/ranking/Ranking-IDHM-Municipios-2010.aspx>.
8 Art. 18-A, da LC n
o
123/2006.
lista de atividades permitidas,
9
verifca-se que tal adeso abrangeu principalmente
aqueles que trabalham por conta prpria, na condio de ambulantes, artesos,
eletricistas, entre outros.
Este seguimento da sociedade estava, at ento, alijado do pleno exerccio da
cidadania por no conseguir formalizar o prprio negcio, excludos tambm dos
benefcios previdencirios, do fomento ao crdito empresarial e da condio de
potenciais fornecedores do prprio Estado.
E efccia dessas medidas legislativas na formalizao das atividades econmicas e na
insero dos micro e pequeno empreendimentos no campo das polticas afrmativas
de governo so evidenciadas tambm por dados que indicam o acesso desses sujeitos
s fontes de fnanciamento estatal privilegiadas.
importante salientar nesse ponto que a massa de contribuintes ordinariamente
formalizadas sempre gozou de pleno acesso s polticas de fomento econmico,
inclusive de cunho redistributivo representado pelo gasto pblico decorrentes
de emprstimos com juros subsidiados que contemplam, em geral, grandes
empreendimentos.
Em 2009, esses empreendimentos receberam 83% dos recursos do Banco Nacional
de Desenvolvimento e Social (BNDES), enquanto as pequenas e as microempresas
receberam 9% (BNDES, 2010, p. 16). J, em 2012, o novo relatrio de transparncia
do BNDES indicou que a participao das pequenas e microempresas representou
35% da carteira de fnanciamentos e a participao das empresas mdias e grandes foi
reduzida para 46,3% (BNDES, 2013, p. 44). , sem dvida, uma evoluo marcante.
Finalmente, observa-se tambm que, no momento seguinte edio da srie de Leis
Complementares que sucederam edio da Lei Complementar n
o
12808, houve
um aumento signifcativo de empresas optantes pelo Simples Nacional excludas
desse montante os optantes do MEI isto se deveu, sem dvida ao alargamento das
condies de adeso proporcionadas pelos normativos em comento.
6 A RENNCIA DE RECEITAS DA SEGURIDADE SOCIAL
DECORRENTE DOS BENEFCIOS FISCAIS CONCEDIDOS AO
MICRO E PEQUENO EMPREENDEDOR E A EFETIVIDADE
DESTA RENNCIA A LONGO PRAZO
O Simples Nacional e o MEI, ao estabelecerem tratamento jurdico diferenciado
para seus optantes, tm como principal estmulo a reduo dos encargos decorrentes
da incidncia das contribuies para a Seguridade Social sobre a folha de pagamento
que estariam ao encargo do empregador.
9 Vide lista de atividades permitidas no Portal do Empreendedor, disponvel em: <http://www.portaldo
empreendedor.gov.br/mei-microempreendedor-individual/atividades-permitidas>.
o
Esse fato sem dvida signifca uma substancial renncia das receitas voltadas
sustentao da Seguridade Social.
Segundo o 1
o
, do art. 14, da Lei Complementar n
o
101/2006 (Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF), a renncia abrange quaisquer situaes que tenham ou teriam impacto,
em uma forma abrangente, nas receitas disponveis ao ente poltico.
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza
tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio-fnanceiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies: I demonstrao
pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita
da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de
resultados fscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado
no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas,
ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1
o
A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido,
concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou
modifcao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos
ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento
diferenciado.
2
o
Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que trata
o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o benefcio s
entrar em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado
inciso. (grifei)
A sinalizao da LRF procura evidenciar a relao entre o custo da renncia
decorrente do incentivo fscal a ser ofertado e os recursos que estariam disponveis
para fnanciar as polticas pblicas. Antes de o Estado implementar incentivos de
natureza fscal, como o caso do Simples Nacional, dever divulgar para a sociedade
o nus de tais benefcios.
No h como negar que o principal estmulo opo pelo regime jurdico do
Simples e do MEI o diferencial nos encargos tributrios. Demonstra-se, na tabela
4, um comparativo entre as formas de tributao por bases presumidas, grupo do
qual fazem parte as empresas do Simples Nacional.
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o
Isso de sobremodo preocupante. Ora, as contribuies sobre a folha de salrios
do sustentao ao regime atuarial da previdncia. Levando-se em conta que o
tempo de contribuio previdenciria estabelecido pela Constituio de at 35
anos, as consequncias da renncia, decorrentes da Lei Complementar n
o
123/2006
e alteraes subsequentes, iro causar impactos signifcativos a longo prazo e no,
to somente, nos dois exerccios seguintes da implementao do incentivo fscal.
O texto da LRF, ao estabelecer que a concesso de renncia dever estar acompanhada
do relatrio de impacto oramentrio-fnanceiro no exerccio de vigncia e nos dois
seguintes, no contempla as consequncias no horizonte necessrio avaliao
adequada para manuteno do equilbrio atuarial da previdncia. Isto acarretar
distores nos recursos necessrios s polticas pblicas da Seguridade Social,
especialmente quelas de natureza previdenciria, cujo encargo de fnanciamento
dever ser compartilhado por todos a longo prazo.
A partir dos dados do IBGE (2003, p. 47), estima-se que cada microempresa, em
mdia, representa a gerao de 3,6 empregos diretos. Em uma avaliao preliminar,
ter-se-ia, aproximadamente, 25 milhes de pessoas, aptas a participar do seguro
previdencirio sem a necessria equidade contributiva.
Consta que, no Demonstrativo dos Gastos Tributrios,
11
os quais so estimados
pela Receita Federal do Brasil, para o projeto de Lei Oramentria de 2014 (DGT
2014), os gastos decorrentes do Simples Nacional representaro R$ 49 bilhes para
2014 (BRASIL, 2013, p. 17).
A Constituio, no 6
o
do art. 165 (CRFB, 1988), determina que a lei oramentria
seja acompanhada de demonstrativos regionalizados do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de
natureza fnanceira, tributria e creditcia. (gn), no mesmo sentido, o inciso II do
art. 5
o
da LC 101/2000.
As desoneraes (renncia) tributrias servem a diversos fns, entre os quais se
destacam aqueles que esto registrados do DGT 2014 (2013, p. 6):
Tais desoneraes, em sentido amplo, podem servir para diversos fns. Por
exemplo:
a) simplifcar e/ou diminuir os custos da administrao;
b) promover a equidade;
c) corrigir desvios;
d) compensar gastos realizados pelos contribuintes com servios no atendidos
pelo governo;
11 A expresso gastos tributrios significa desoneraes ou renncia de receitas.
e) compensar aes complementares s funes tpicas de estado desenvolvidas
por entidades civis;
f) promover a equalizao das rendas entre regies; e/ou
g) incentivar determinado setor da economia.
Nos caso (sic) das alneas d, e, f e g, essas desoneraes iro se constituir
em alternativas s aes Polticas de Governo, aes essas que tm como
objetivo a promoo do desenvolvimento econmico ou social, no realizadas
no oramento e sim por intermdio do sistema tributrio. (gn)
Ainda, no mesmo relatrio, afrma-se que os gastos tributrios tm objetivos
semelhantes queles estabelecidos pelas despesas pblicas (id, p. 7). Nessa linha,
impe-se a refexo sobre a efccia das medidas exonerativas ora praticadas em um
perodo de longo prazo, sob pena dessa imensa massa de contribuintes no obter
do Estado a contrapartida solidria que tanto se anuncia.
O princpio da solidariedade corolrio do princpio da igualdade, que segundo
Miranda (2012, p. 280-281):
[...] igualdade no identidade [...] signifca inteno de racionalidade e,
em ltimo termo inteno de justia; [...] discriminaes positivas so
situaes de vantagem fundadas, desigualdade de direito em conseqncia de
desigualdades de facto, tendentes superao destas e, por isso, em geral,
de carter temporrio.
Levando-se em conta que aqueles que estavam ou esto na informalidade compe
o grupo dos mais vulnerveis socialmente e fazem parte do grupo de excludos
conforme registra o relatrio de desenvolvimento humano das Naes Unidas
(RDH, 2013, p. 69): [...] a informalidade do trabalho, a corrupo e a morosidade
dos procedimentos de criao de novas empresas surgem associados elevada
taxa de excluso social [...] de se indagar, desde logo, se essa imensa massa de
contribuintes hoje formalizados ter mesmo acesso aos direitos previdencirios no
tempo certo.
Em um primeiro momento, o princpio da solidariedade se dar com o usufruto do
menor encargo para o exerccio de atividade empresarial. No entanto, resta saber se,
em um momento futuro, a redistribuio ocorrer com o benefcio previdencirio
sem a contrapartida contributiva exigida para tanto. Mas este outro problema, que
fca aqui registrado apenas a ttulo de provocao, uma vez que no sua explorao
merece cuidados que no se adequam ao recorte desse modesto estudo.
7 CONSIDERAES FINAIS
Desde 1984, o estado brasileiro busca enfrentar o problema da informalidade
mediante seguidas concesses de regimes de tributao diferenciados. Tais regimes
o
visavam no s reduzir a onerao tributria dos micro e pequenos empreendimentos,
mas tambm simplifcar as normas administrativas a que esses agentes se sujeitam.
Contudo, as normas que antecederam a instituio do Simples Nacional no
foram efcazes nem efetivas para aumentar expressivamente o nmero de agentes
econmicos formalizados.
A implantao de uma norma nacional, extinguindo a catica coexistncia
do Simples Federal, com os regimes tributrios diferenciados de competncia dos
estados e municpios foi insufciente para alavancar um aumento signifcativo
de agentes econmicos formalizados.
Nos primeiros anos de efccia da Lei Complementar n
o
123/2006, o nmero de
empresas que aderiram ao programa era muito similar quelas que estavam no
programa anterior.
Somente a partir da edio da Lei Complementar n
o
128/08 e dos sucessivos
ajustes que lhe seguiram, o legislador conseguiu atingir o grupo mais relevante da
informalidade, aqueles que esto em situao de vulnerabilidade social, mediante
a criao do regime destinado ao MEI.
O MEI abrange atividades econmicas que, a rigor, eram as mais comuns na
informalidade. Ambulantes, pintores, chapeadores, entre outros, compem o grupo
que est mais prximo das situaes de vulnerabilidade social. Para estes, o esforo
na veiculao da informao demanda atitudes positivas das instituies pblicas,
o que pode ser feito mediante aes do Programa Nacional de Educao Fiscal
(PNEF), especialmente voltadas para esse fm.
Desde a institucionalizao do MEI, verifcou-se um signifcativo incremento do
nmero de agentes econmicos formalizado. Nos exerccios de 2012 e 2013, apesar
do fraco desempenho do PIB, houve um incremento ascendente no nmero de
formalizaes no Simples Nacional.
O nmero de formalizados pelo MEI, em 2013, apresentava um nmero superior
de formalizados ao universo total das empresas que estavam no Simples em 2007 e
2008. Do mesmo modo, o nmero de inscritos no Simples Nacional, excludos os
microempreendedores individuais, representou 4.278.383 empresas, uma evoluo
de 62,91% em relao aos declarantes do Simples Federal de 2007. Consideradas
as adeses ao MEI, verifca-se, no mesmo perodo, um incremento de 167,10%.
As regies mais benefciadas por essa adeso formalidade foram exatamente as
regies norte e nordeste, as que apresentam os menores IDHs registrados.
A partir do aumento do limite de faturamento anual, requisito posto como condio
de ingresso no programa no ano de 2012, o nvel de adeso alcanou resultados
importantes, em virtude, no s da simplifcao dos procedimentos de formalizao,
mas pela reduo dos encargos tributrios na opo desse regime.
O acesso das pequenas e microempresas ao crdito pblico disponibilizado pelo
BNDES teve, no fm de 2012, um aumento signifcativo, de 9% em 2009, para 35%
naquele ano. Consequncia do expressivo nmero de formalizaes pelo Simples
Nacional no perodo descrito.
Concluiu-se que, a partir da implementao do MEI, o Simples Nacional adquiriu
no s a efcincia e a efccia pretendida pela norma nacional, mas um grau
de efetividade nunca antes visto, no sentido de aumentar o nmero de agentes
econmicos formalizados com acesso, portanto, s polticas governamentais
destinadas aos empreendimentos formais, s linhas de crdito privilegiadas,
condio de potenciais fornecedores do Estado, entre outras prerrogativas.
No entanto, resta ainda a indagao quanto efetividade dessas medidas a longo
prazo, pois a medio dos impactos da exonerao da folha de salrios de forma a
atender apenas s determinaes da Lei Complementar n
o
101/01 parece, primeira
vista, insufciente para garantir que a implementao do novo regime jurdico de
formalizao simplifcada no inviabilize o acesso ao contribuinte aos benefcios
previdencirios prometidos. Este, porm, tema que merece outro esforo de
pesquisa.
o
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Cristiano Morini
Professor e pesquisador em matria aduaneira
(FCA/Unicamp). Graduado em Relaes
Internacionais (UnB), mestre em Integrao
Latino-Americana (UFSM) e doutor em Engenharia
de Produo (UNIMEP). Pesquisador da FAPESP
e CNPq.
Luiz Henrique Travassos Machado
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.
Mestre em Direito (UCAM), com dissertao
sobre o Regime aduaneiro especial de drawback:
exonerao fscal como fomento ao desenvolvimento
econmico.
Rodrigo Mineiro Fernandes
Instrutor da Esaf, em matria de fscalizao
aduaneira. Professor da PUC/MG. Conselheiro
do Carf/MF. Auditor-Fiscal da Receita Federal do
Brasil. MBA em Direito e Economia pela FGV.
Mestrando em Direito Pblico (PUC/MG).
Rosaldo Trevisan
Pesquisador em matria tributria (UFPR e UCB)
e aduaneira (Unicamp). Assessor de Modernizao
Aduaneira da Organizao Mundial de Aduanas.
Consultor do FMI nas reas tributria/aduaneira.
Conselheiro do Carf/MF. Auditor-Fiscal da Receita
Federal do Brasil. Doutorando (UFPR) e mestre
(PUC/PR) em Direito.
Resumo
O presente estudo busca analisar um procedimento
brasileiro alinhado estratgia de facilitao
comercial, sem descuidar da segurana no controle
aduaneiro: o despacho aduaneiro expresso, um
programa de promoo da conformidade s
normas aduaneiras, conhecido como Linha Azul.
A Linha Azul surgiu em Viracopos, Campinas, em
1998, como resultado de parceria entre a Receita
Federal, a Infraero, importadores, empresas areas
e agentes de cargas, buscando viabilizar a liberao
de cargas com maior agilidade. Como as empresas
habilitadas Linha Azul respondem por significativo
percentual das importaes e exportaes brasileiras,
a cada habilitao de empresa passa a haver uma
substancial reduo do volume de parametrizaes
para canais vermelho e amarelo, liberando a mo
de obra aduaneira para atividades com maior nvel
de risco. A metodologia deste trabalho encontra-se
fundamentada em pesquisa quali-quantitativa,
com pesquisa de campo tipo survey. Os resultados
da pesquisa aplicada mostraram que os usurios
mais frequentes da Linha Azul so indstrias
do setor de mquinas e equipamentos, situadas,
em sua maioria, no Estado de So Paulo, e que
elas utilizam a Linha Azul, principalmente, pela
agilidade no desembarao aduaneiro e pela reduo
no custo na cadeia de suprimentos. A partir das
dificuldades e sugestes mostradas na pesquisa e do
arcabouo normativo e procedimental sobre o papel
aduaneiro no comrcio exterior e as facilitaes
comerciais, apontam-se caminhos para um melhor
aproveitamento da Linha Azul, pela Aduana e
pelos usurios, em um cenrio de ampliao da base
de empresas habilitadas, e de aperfeioamento dos
mecanismos de controle aduaneiro.
Palavras-chave
Facilitao comercial. Linha Azul. Aduana.
Comrcio internacional.
Abstract
This study seeks to analyze a Brazilian customs
procedure, in line with trade facilitation strategy,
and closely following customs control security
standards. Express Customs Clearance is the
customs compliance program, also known as Blue
Line. Blue Line started in the airport of Viracopos
(Campinas/Sao Paulo, Brazil), in 1998, as a result
of a partnership between customs, Infraero (airport
trustee), importers, airlines, and cargo agents seeking
to facilitate the movement of goods. As certified Blue
Line companies represent a significant percentage
of Brazilian imports and exports, each certified
company substantially reduces the number of
selections for red and yellow channels. This, in turn,
allows customs workers more time for activities with
higher risk levels. The methodology of this study
looks at qualitative and quantitative data collected
through field research (survey type). The results of
applied research showed that the most frequent
users of Blue Line are machinery and equipment
industries, mostly located in the state of Sao Paulo.
Use of Blue Line has accelerated customs clearance
and reduced supply chain costs. However, difficulties
in customs regulatory and procedural framework
of foreign trade and trade facilitation can be seen
in our research. The resolution of these flaws will
improve customs control mechanisms and broaden
the base of Blue Line certified companies.
Keywords
Trade facilitation. Blue line. Customs. Foreign
trade.
Cristiano Morini/Luiz Henrique Travassos Machado/
Rodrigo Mineiro Fernandes/Rosaldo Trevisan
1 INTRODUO
A Aduana, no Brasil e internacionalmente, teve entre suas principais funes
histricas a arrecadao dos tributos devidos na importao e na exportao.
Contudo, como fruto de sucessivas rodadas de negociaes internacionais
multilaterais, os tributos aduaneiros
1
passam a representar percentualmente cada
vez menos uma fonte de fnanciamento estatal. A Aduana, no Sculo XXI, passa a
assumir outras funes ainda mais signifcativas de controle do fuxo de comrcio
exterior, tendo como desafo o balanceamento entre a facilitao comercial (buscando
mecanismos para no obstaculizar o comrcio lcito, simplifcando-o) e a segurana
do comrcio (combatendo as prticas comerciais ilcitas).
O presente estudo busca analisar um procedimento brasileiro alinhado estratgia de
facilitao comercial, sem descuidar da segurana no controle aduaneiro: o despacho
aduaneiro expresso, que fcou conhecido como Linha Azul.
O regramento da atividade aduaneira demanda arcabouo normativo prprio,
cujo objeto ser analisado na Seo 2, buscando identifcar de que forma o Direito
Aduaneiro possibilita o exerccio das modernas funes aduaneiras, em especial no
Brasil.
Na Seo 3, trata-se da insero da facilitao comercial nas atividades aduaneiras,
analisando-se desde o tratamento internacional do tema, que ocupa lugar de relevo na
Rodada Doha da Organizao Mundial de Comrcio, at a tormentosa incorporao
(e substituio) do termo na estrutura aduaneira brasileira.
Identifca-se, na Seo 4, a Linha Azul como uma das signifcativas medidas de
facilitao comercial no Brasil, revelando-se suas origens procedimentais, gerenciais
e normativas, seus aperfeioamentos e sua situao atual. Busca-se, ainda, eliminar
confuses muito comuns sobre a caracterizao do procedimento simplifcado,
e sua natureza (de certa forma contratual) como um regime, ou como o Operador
Econmico Autorizado brasileiro.
Presente o que deve ser a Linha Azul, na Seo 5, passa-se a buscar a visualizao do
que de fato ela est sendo na tica das empresas habilitadas, por meio de pesquisa de
campo. Assim, possibilita-se a evidenciao dos principais benefcios e a identifcao
de pontos de melhoria normativos e procedimentais.
1 No presente estudo, adota-se a classificao estabelecida nos arts. 19 e 23 do Cdigo Tributrio Nacional, que
inclui, na categoria de tributos sobre o comrcio exterior (tributos aduaneiros), os impostos de importao e
de exportao. No Brasil, existem outros tributos exigveis na importao, como o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de
Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), a Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico Combustveis (Cide-Combustveis), as contribuies para os Programas de Integrao
Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep-Importao), e para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins-Importao). Esses outros tributos possuem funo niveladora, estabelecendo
tratamento isonmico entre o bem nacional e o estrangeiro (TREVISAN, 2008, p. 48-49).
A metodologia desse trabalho encontra-se fundamentada em pesquisa quali-
quantitativa, do tipo exploratria (utilizando-se de suporte bibliogrfico e
documental), com pesquisa de campo tipo survey. A pesquisa survey do tipo
descritiva e obtm dados sobre caractersticas, aes ou opinies de determinada
populao-alvo, sendo til quando se deseja saber o que est acontecendo em
determinado contexto (FREITAS et al., 2000). Pode ser considerada tambm
pesquisa aplicada, que, segundo Silva e Menezes (2005), tem como objetivo gerar
conhecimentos para aplicao prtica e solues de problemas especfcos.
Derradeiramente, verifca-se a evoluo do procedimento em um cenrio de aumento
das empresas habilitadas e como isso afeta o balanceamento entre facilitao e
segurana no comrcio internacional.
2 O OBJETO DO DIREITO ADUANEIRO
E A CONSTITUIO BRASILEIRA
Pode-se defnir Direito Aduaneiro como o ramo didaticamente autnomo do Direito
integrado por um conjunto de proposies jurdico-normativas que disciplinam as
relaes entre a Aduana e os intervenientes nas operaes de comrcio exterior,
estabelecendo os direitos e as obrigaes de cada um, e as restries tarifrias e
no tarifrias nas importaes e exportaes,
2
ou, como sintetiza Basalda (2007),
o conjunto de normas jurdicas, no mbito do Direito Pblico, que tem por objeto
regular o intercmbio internacional de mercadorias.
3
No Brasil, uma anlise de tal disciplina no poderia fugir ao comando do art. 237
4

da Constituio Federal de 1988, que norteia a fscalizao e o controle do comrcio
exterior. E tal comando constitui o ponto de partida do presente estudo, que focado
na Linha Azul, procedimento aduaneiro essencialmente brasileiro.
O art. 237, versando sobre a estrutura de um dos Poderes, integra os elementos
orgnicos da Constituio, sendo norma de efccia plena e aplicabilidade imediata,
mantendo vnculos com outros dispositivos constitucionais, a exemplo dos arts. 5
o
,
2 Trevisan (2008, p. 40-41). De forma mais detalhada, Ponce (2006, p. 55) define Direito Aduaneiro como conjunto
de instituciones y principios que se manifiestan en normas jurdicas que regulan la actividad aduanera del Estado,
las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen en dicha actividad, la infraccin a esas normas, sus
correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares frente al Estado. O Glossrio de Termos
Aduaneiros Internacionais (amparado pelo Captulo 2 da Conveno de Kyoto Revisada) define legislao
aduaneira (customs law) como: The statutory and regulatory provisions relating to the importation, exportation,
movement or storage of goods, the administration and enforcement of which are specifically charged to the Customs,
and any regulations made by the Customs under their statutory powers. Disponvel em: <http://www.wcoomd.
org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools>. Acesso em: 30 set. 2013.
3 Por Derecho Aduanero entendemos el conjunto de normas jurdicas, ubicadas en la esfera del Derecho Pblico, que
tiene por objeto regular el trfico internacional de mercaderas. (p. 3). O autor j adotava tal postura em sua
pioneira obra Introduccion al Derecho Aduanero: concepto y contenido, de 1988, reeditada em 2008, ao afirmar
como elemento essencial do Direito Aduaneiro el trfico internacional de mercaderas (BASALDA, 2008,
p. 214).
4 Art. 237. A fiscalizao e o controle sobre o comrcio exterior, essenciais defesa dos interesses fazendrios
nacionais, sero exercidos pelo Ministrio da Fazenda.
XV; 20, III; 22, VIII (1
a
parte); e 153, I e II. H que se destacar ainda a compatibilidade
com os princpios constitucionais estabelecidos para a ordem econmica (art. 170),
como livre concorrncia, defesa do consumidor e busca do pleno emprego.
Podem ser identifcados, decompondo o mencionado art. 237, cinco elementos
caracterizadores da norma de fxao de competncia, analisados a seguir.
2.1 ELEMENTOS MATERIAIS
Os elementos materiais da competncia estabelecida no art. 237 so representados
pelos termos que designam o que deve ser exercido pelo rgo indicado no
dispositivo: a fscalizao e o controle. Ambos tm relao direta com o exerccio
do poder de polcia.
O poder de polcia caracterizado como um poder negativo,
5
que preordena que o
indivduo deixe de praticar determinadas condutas que seriam nocivas coletividade,
obtendo-se uma utilidade pblica por via indireta. Em sentido contrrio, uma
prestao positiva do indivduo em prol da coletividade seria, v.g., a prestao de
um servio pblico.
6
No que tange ao exerccio desse poder, considera-se que tendo a Constituio
Federal outorgado determinada matria ao mbito de competncia legislativa de
alguma das entidades federativas, ser de tal entidade a competncia para exercer
o poder de polcia.
Uma vez que o Estado exerce o poder de polcia em vrios campos de atuao, essas
atividades esto distribudas em vrios rgos pblicos, no se podendo apontar
apenas um rgo, ou um grupo de servidores, como os responsveis pela polcia
administrativa.
7
A atuao concreta do Estado, no exerccio do poder de polcia, conhecida como
ato de fscalizao, que pode se dar, em uma primeira perspectiva, tanto de modo
preventivo como repressivo.
8
5 Sobre o fato de ser conhecida como uma atividade negativa, Batista Jnior (2001, p. 115) assim se expressou:
Usualmente, essa caracterstica apresentada como um trao diferenciador entre o poder de polcia e o servio
pblico. De um lado, colocam o poder de polcia como limite conduta individual e, portanto, atividade
negativa; e de outro, o servio pblico, como atividade positiva, que se traduz em atividade da Administrao
que vai trazer um acrscimo aos indivduos. Assim, ainda usual encontrarmos em alguns estudos a referncia
ao poder de polcia apenas como proibies e restries negativas atividade individual, que se manifestam,
por isso, como imposies de deveres de no fazer.
6 Bandeira de Mello (2009, p. 823).
7 bastante amplo o crculo em que se pode fazer presente o poder de polcia. Com efeito, qualquer ramo de
atividade que possa contemplar a presena do indivduo rende ensejo interveno restritiva do Estado. Em
outras palavras, no h direitos individuais absolutos a esta ou quela atividade, mas ao contrrio, devero estar
subordinados aos interesses coletivos. Da pode dizer-se que a liberdade e a propriedade so sempre direitos
condicionados, vistos que sujeitos s restries necessrias a sua adequao ao interesse pblico. (CARVALHO
FILHO, 2013, p. 84).
8 Em que pese o exposto, h quem veja o ato de fiscalizao como meramente preventivo. Na opinio de Bandeira
de Mello (2009, p. 829), a atividade de fiscalizao est voltada precauo de danos sociedade, atuando, enfim,
preventivamente atitude dos indivduos que tenham lesividade potencial ao interesse pblico.
No primeiro caso, a Administrao procuraria evitar que um dano ocorresse, agindo
previamente para coibir a prtica de um ato que a legislao reputa como contrrio
ao interesse pblico. Quando a atuao administrativa se desse repressivamente,
a prtica do ilcito j teria ocorrido, e a norma de polcia j teria sido transgredida,
cabendo, ento, a aplicao de uma sano, conforme os termos da lei que a prev.
O chamado poder de polcia fscal pode manifestar-se, basicamente, sob quatro
modos:
9
imposio de deveres; consentimentos; fscalizao tributria; e sanes.
Interessa, mais especifcamente, pelo escopo do presente estudo, a questo da
fscalizao, mas com a observao de que a preocupao aqui revelada no seria
essencialmente tributria.
Para Batista Jnior (2001), a fscalizao tributria destina-se a verifcar a legalidade
do exerccio da atividade econmica, sob a tica tributria/fscal, e engloba o
controle.
10
No mesmo sentido Frana (2005), para quem a atividade de controle est
inserida dentre as caractersticas da atividade de fscalizao, no havendo, ento,
uma distino ntida entre essas expresses.
11
Contudo, est-se aqui a tratar no de poder de polcia tributrio, mas de poder
de polcia aduaneiro. Como destaca Moura (2012), uma das manifestaes mais
expressivas do poder de polcia do Estado o controle sobre a entrada e sada de
bens e pessoas do territrio nacional, e para o cumprimento das normas de Direito
Aduaneiro, o poder de polcia aduaneira impe o controle do trfego de pessoas e
bens pelo territrio aduaneiro, bem como fscaliza o cumprimento das disposies
pertinentes ao comrcio exterior.
12
preciso recordar que a legislao aduaneira comumente distingue fscalizao de
controle. Veja-se, por exemplo, a principal norma aduaneira do pas: o Decreto
n
o
6.759/2009, Regulamento Aduaneiro brasileiro, que na prpria ementa j
esclarece que regulamenta a administrao das atividades aduaneiras e a fscalizao,
o controle e a tributao das operaes de comrcio exterior. Em grande parte das
dezenas de aparies do termo fscalizao no Regulamento, resta claro que se est
a tratar de efetivo exerccio (ao) por parte de autoridade aduaneira.
13
J a expresso
controle, citada mais de uma centena de vezes no Regulamento, no se refere a
uma ao, mas a uma possibilidade de ao: quando se afrma que mercadorias
9 Batista Jnior (2001, p. 186).
10 Na opinio de tal autor, as atividades de fiscalizao tributria que se traduzem em controle sobre as atividades
do contribuinte, tm, em ltima anlise, duas principais finalidades: cognoscitivas, ou seja, visam corrigir
atuaes insuficientes ou inadequadas, por parte do contribuinte, ou substitu-las, quando estas faltem, com
o fim de constituir o crdito tributrio; repressivas, com a ameaa de cominao, ou cominao direta de
sanes administrativas ou civis, ou mesmo com a informao, ao Ministrio Pblico, da ocorrncia de crimes
fiscais (p. 225).
11 p. 68-69.
12 p. 167.
13 No pargrafo nico do art. 15, dispe-se que as atividades de fiscalizao de tributos incidentes sobre as
operaes de comrcio exterior sero supervisionadas e executadas por Auditor-Fiscal da Receita Federal do
Brasil. No art. 16, estabelece-se que a fiscalizao aduaneira poder ser ininterrupta, em horrios determinados,
ou eventual, nos portos, aeroportos, pontos de fronteira e recintos alfandegados.
esto sob controle aduaneiro,
14
quer-se dizer que a pessoa que detm sua guarda
(durante armazenam ou transporte) deve prestar informaes (e eventualmente
garantias) Aduana, e que a partir de tais informaes, entre outros fatores, pode
(ou no) haver efetiva fscalizao.
de se endossar ainda o exposto a partir da norma que regulamenta o planejamento
das atividades fscais na RFB, Portaria RFB n
o
3.014/2011, que exige, em regra,
um Mandado de Procedimento Fiscal para procedimentos de fscalizao, por ela
conceituados como
aes que objetivam a verifcao [...] da correta aplicao da legislao do
comrcio exterior, podendo resultar em lanamento de ofcio com ou sem
exigncia de crdito tributrio, apreenso de mercadorias, representaes
fscais, aplicao de sanes administrativas ou exigncias de direitos comerciais.
Pelo exposto, chega-se a uma viso antagnica inicialmente apontada (de que o
controle seria uma espcie de fscalizao). Controle um termo muito mais amplo,
na legislao aduaneira, podendo (ou no) resultar em fscalizao. E a fscalizao,
por sua vez, pode (ou no) culminar na lavratura de auto de infrao.
15
Tal viso no
substancialmente diversa da manifestada no campo do Direito Administrativo.
16
Assim, em que pese a controvrsia apresentada sobre a abrangncia das expresses
fscalizao e controle, em parte sanada na prpria legislao aduaneira, sobre
tais termos que recai o elemento material da competncia inscrita no art. 237 da
Constituio Federal.
2.2 ELEMENTO FINALSTICO IMEDIATO
Todos os atos administrativos tm por fnalidade o interesse pblico, e o exerccio
do poder de polcia no constitui exceo. Contudo, determinadas prticas a cargo
do Estado demonstram uma fnalidade mais claramente desejada pelo legislador.
Presente, assim, a fnalidade mais explicita e facilmente constatvel, estaramos
diante de um elemento fnalstico imediato da norma jurdica.
14 Veja-se que o Regulamento chega a dispor, no art. 420, sobre controle aduaneiro informatizado.
15 de se destacar aqui que no se tem por objetivo maior em uma fiscalizao necessariamente a lavratura de
um auto de infrao (em que pese em alguns formulrios da RFB designarem a fiscalizao que culmine na
autuao de fiscalizao com resultado). A fiscalizao pode ter por objetivo a verificao se a empresa faz
jus a determinado benefcio/prmio, falando-se ento, na feliz expresso utilizada por Bobbio (2007, p. 23-32),
em sanes positivas (ou ainda premiais). Um exemplo brasileiro, na rea aduaneira, seria a fiscalizao ligada
ao procedimento de habilitao para utilizao do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (SISCOMEX), que
culmina, em regra, na premiao (habilitao).
16 Carvalho Filho (2013, p. 941) conceitua controle sobre a Administrao Pblica como conjunto de
mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da
atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. Em um sentido semelhante, Meirelles (1991, p. 562):
Controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder,
rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
No caso do art. 237, o constituinte deixou claro que os elementos materiais da
competncia a fscalizao e o controle deveriam incidir sobre uma fnalidade
bem especfca: o comrcio exterior. Este, em poucas palavras, corresponde ao
fuxo internacional de mercadorias e de servios, realizado entre pessoas de dois ou
mais Estados soberanos, partindo o objeto contratado de um desses territrios em
direo a outro territrio, atravessando fronteiras, s vezes, de terceiros pases, sem
relao direta com a operao.
17
2.3 ELEMENTO QUALIFICATIVO NO RESTRITIVO
Esse elemento traa um vetor tanto interpretao quanto aos trabalhos legislativos,
pois sinaliza a conscincia do intrprete, do legislador e do aplicador das normas
aduaneiras.
Tal conscincia reside explicitamente na expresso essenciais defesa dos interesses
fazendrios, que confere a qualifcao de um servio pblico absolutamente
indispensvel sobrevivncia da estrutura interna do Estado, ao lado de outros que
o legislador tambm considerou essenciais.
18
O texto, pela prpria construo sinttica (entre vrgulas), denota que toda
fscalizao e todo controle sobre o comrcio exterior so essenciais aos interesses
fazendrios nacionais. A ausncia de tais vrgulas no texto constitucional (que, por
bvio, no pode ser imaginada pelo intrprete, sob pena de ofender no s a ltima
for do Lcio, mas a prpria inteno do legislador) seria a nica forma razovel de
imaginar que o comando tem carter restritivo.
Ademais, poderia sugerir o carter restritivo ainda o uso do termo fazendrios, que
transmite a ideia de que os interesses resguardados nesse campo estariam jungidos
mera arrecadao de tributos. Contudo, vrias medidas no campo aduaneiro podem
ter por meta a proteo de alguns setores da economia nacional, ou o desenvolvimento
de outros, margem de aspectos tributrios, com mecanismos como restries s
importaes, a exemplo da referente a veculos usados no Brasil, entendida como
legtima pelo Supremo Tribunal Federal.
19
Dessa maneira, a expresso interesses
fazendrios no deve ser confundida com interesses arrecadatrios.
17 Nesse ponto, vale mencionar que embora seja admitido que o Direito Aduaneiro possa disciplinar a entrada e
a sada de pessoas do territrio de um pas, a competncia fixada no art. 237 somente abrange aquilo que pode
se sujeitar legalmente atividade comercial (mercadoria), o que, por bvio, no abrange a pessoa humana.
O trfico internacional de pessoas, assim, no seria tratado na seara do Direito Aduaneiro, mas pelo Direito
Penal, em sua vertente internacional.
18 V.g. arts. 37, XXII; 127 e 134 da Constituio Federal de 1988.
19 Veculos usados. Proibio de sua importao (Portaria Secex n
o
08/91). legtima a restrio imposta
importao de bens de consumo usados, pelo Poder Executivo, ao qual foi claramente conferida, pela
Constituio, no art. 237, a competncia para o controle do comrcio exterior, alm de guardar perfeita
correlao lgica e racional o tratamento discriminatrio, por ela institudo. Recurso extraordinrio conhecido
e provido. (STF, RE n
o
224.861-0/CE, Relator Ministro Octavio Gallotti, DJ de 6/11/1998).
2.4 ELEMENTO QUALIFICATIVO-TERRITORIAL
Esse elemento, em verdade, bem poderia ser considerado como parte integrante do
anterior. Todavia, quando o constituinte originrio inseriu o termo nacionais no
dispositivo, mostrou que h um grau mximo de interesse pblico na execuo da
fscalizao e do controle sobre o comrcio exterior. Os atos que o rgo federal
competente deve promover no podem deixar de considerar que representam
interesses de todos os entes da federao brasileira. No esto circunscritos, portanto,
aos interesses meramente regionais ou locais, pois que envolvem o Estado brasileiro,
em sua totalidade.
2.5 ELEMENTO SUBJETIVO
A anlise aqui empreendida em relao ao art. 237 desgua no elemento subjetivo
dessa norma de competncia, que no traz maiores complicaes na sua percepo:
o Ministrio da Fazenda (MF). A atribuio direta das competncias ao MF, pelo
texto da Constituio, tem o condo de impedir a legislao ordinria (ou mesmo
complementar) de estabelecer disposies em contrrio.
O fato de a fscalizao e o controle do comrcio exterior estarem a cargo do
Ministrio da Fazenda no impede, contudo, que, pela especializao da matria,
haja auxlio de outros rgos, como a Anvisa e o Ibama, normalmente por meio
de anuncias (v.g. na fase de licenciamento das importaes), nos procedimentos
de desembarao na importao e na exportao ou mesmo em regimes aduaneiros
especiais, como o trnsito aduaneiro.
3 FACILITAO COMERCIAL
O comrcio internacional, no qual se inclui o comrcio exterior brasileiro,
tem passado por alteraes signifcativas em termos de volume transacionado.
Conforme se extrai da Tabela 1, o volume transacionado no comrcio internacional
quintuplicou-se, e as importaes brasileiras multiplicaram-se por dez. A participao
brasileira relativa nas importaes mundiais passou de 0,63% em 1990 para 1,29%
em 2011.
Tabela 1 Volumes do comrcio exterior brasileiro (1990 a 2011)
IMPORTAES (US$ MILHES) PREOS CORRENTES CIF
Ano Mundo Brasil Participao brasileira
1990 3.550.000
22.524 0,63%
1991 3.632.000
22.950 0,63%
1992 3.881.000
23.068 0,59%
1993 3.875.000
27.740 0,72%
1994 4.428.000
35.997 0,81%
1995 5.283.000
54.137 1,02%
1996 5.544.000
56.792 1,02%
1997 5.737.000
63.291 1,10%
1998 5.681.000
61.135 1,08%
1999 5.921.000
51.909 0,88%
2000 6.724.000
59.053 0,88%
2001 6.483.000
58.640 0,90%
2002 6.742.000
49.716 0,74%
2003 7.867.000
50.859 0,65%
2004 9.568.000
66.433 0,69%
2005 10.860.000
77.628 0,71%
2006 12.444.000
95.838 0,77%
2007 14.311.000
126.645 0,88%
2008 16.536.000
182.377 1,10%
2009 12.733.000
133.678 1,05%
2010 15.457.000
191.491 1,24%
2011 18.381.000
236.870 1,29%
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), a partir de dados da
Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Disponvel em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/
dwnl_1337952119.xls>. Acesso em: 27 ago. 2012.
Com a evoluo do comrcio internacional, a Aduana defronta-se com uma nova
realidade, que demanda solues inovadoras. O tema da facilitao comercial
(trade facilitation, em ingls) enquadra-se nesse novo cenrio comercial internacional,
caracterizando-se como um novo desafo Aduana, na concepo contempornea.
20
O tema da facilitao comercial trata da busca contnua para equacionar o controle
aduaneiro, indispensvel na temtica aduaneira, com seus refexos fnanceiros,
visto que as atividades de controle exercidas pela Aduana so reconhecidamente
um elemento que onera os custos logsticos das operaes comerciais. Para evitar
20 Nesse sentido, Basalda (2007-2, p. 48) aponta que as Aduanas, em sua funo de controlar o fluxo de comrcio
exterior, diante da realidade internacional ps 11 de setembro, devem conciliar a segurana com a facilitao do
comrcio, por meio de uso de tcnicas modernas como anlise de riscos e meios de deteco idneos. Tambm
Carrero (2009, p. 73) reconhece novas funes para a Aduana, derivadas de acordos no mbito da OMC. Apesar
de nenhum dos autores sustentar que a funo da Aduana simplesmente facilitar o comrcio, ou promover a
segurana, inegvel que a Aduana moderna, no desempenho de sua funo de controlar o fluxo de comrcio
exterior, deve tomar em conta ambos os aspectos: no se constituir em obstculo ao comrcio, e nem ignorar
sua importncia na defesa do comrcio legtimo, coibindo os ilcitos.
que o aumento dos custos refita em uma diminuio do volume do comrcio
internacional, buscou-se uma nova etapa na administrao aduaneira, por meio de
medidas de facilitao do comrcio,
21
mediante a simplifcao e a harmonizao
das atividades aduaneiras.
A facilitao compreendida como um conjunto de medidas utilizadas com a
fnalidade de tornar o comrcio entre pases mais acessvel, visando a uma variedade
de esforos para reduzir os custos de comrcio transfronteirio.
H vrias formas de se atingir esse objetivo por meio de programas de facilitao
de comrcio integrados, que abrangem estratgias e investimento (SHEPHERD;
WILSON, 2009; SOUZA; BURNQUIST, 2011; OECD, 2013). E vrios so os
estudos que mostram benefcios econmicos aos pases que o aplicam por meio de
diversas medidas relacionadas simplifcao e celeridade dos procedimentos de
comrcio exterior (WALKENHORST; YASUI, 2009; WILSON, 2009; ENGMAN,
2009; MOISE, 2009; MORINI; LEOCE, 2011; MATSUDA, 2012).
O tema da facilitao comercial tratado no acordo do GATT (1994), no mbito
da Ata Final da Rodada Uruguai do GATT, que faz surgir a OMC,
22
nos artigos V
(referente liberdade de trnsito aduaneiro), VIII (sobre simplifcao e reduo de
formalidades) e X (que trata da transparncia nas aes governamentais). O tema
tambm esteve presente nas conferncias ministeriais da OMC de Cingapura, em
1996, a Bali, em 2013, j no mbito da Rodada Doha.
As medidas de facilitao comercial podem ainda contribuir para o aumento do
investimento direto estrangeiro (IDE) e para o aumento das exportaes. Facilitar
o movimento de mercadorias pelas fronteiras tem efeito positivo para o pas na
atrao de IDE, alm de melhorar a integrao em cadeias de produo internacionais
(OECD, 2005). O tempo de desembarao aduaneiro considerado um dos fatores-
chave que determinam o investimento estrangeiro em um pas. Considerando que o
ingresso de IDE pode ajudar empresas domsticas a melhor integrar-se no mercado
global, medidas de facilitao comercial retroalimentam o IDE, que alimenta a busca
por melhores condies competitivas (ESCAP, 2009; OECD, 2009).
No que tange s exportaes, Portugal-Perez e Wilson (2010) mostram que medidas
de facilitao comercial melhoram substancialmente o desempenho de exportao
21 A facilitao comercial tambm objeto de discusses na Organizao Mundial de Comrcio aps a Conferncia
Ministerial de Cingapura de 1996, no contexto do Programa Doha para o desenvolvimento. (COELHO, 2008,
p. 51-52).
22 necessrio distinguir a Organizao Mundial de Comrcio (OMC), instituio constituda no mbito da Rodada
Uruguai do GATT, cujos objetivos podem ser sintetizados em crescimento dos padres de vida, atingimento
do pleno emprego, crescimento renda real e da efetiva demanda, e expanso da produo e do comrcio de
bens e servios (VAN DEN BOSSCHE, 2005, p. 86) da Organizao Mundial de Aduanas (OMA), organismo
internacional intergovernamental criado com o objetivo de fortalecer a eficincia das Administraes Aduaneiras,
mediante estabelecimento e harmonizao de procedimentos concernentes importao e exportao de bens,
assim como relativos fiscalizao aduaneira (Disponvel em: <http://www.wcoomd.org/en/about-us>.
Acesso em: 30 set. 2013). Os objetivos especficos da OMA so diferenciados dos atinentes OMC ainda em
Meira (2012, p. 275) e Macedo (2005, p. 35).
dos pases em desenvolvimento. Esses autores criaram indicadores para 112 pases
usando dados para o perodo 2004-2007, e os agrupam em duas dimenses, uma
dimenso de infraestrutura hard e uma soft. A infraestrutura hard inclui a infraestrutura
fsica que mede o nvel de desenvolvimento e qualidade de portos, aeroportos e
ferrovias, e a infraestrutura de Tecnologia de Informao e Comunicaes (TIC),
que contm indicadores que medem a disponibilidade, uso, absoro e prioridade
dos governos no uso das TIC. J a infraestrutura soft inclui medidas de efcincia
de transporte e fronteiras, tais como o tempo, custo e nmero de documentos
necessrios para os procedimentos de exportao e importao, bem como medidas
do ambiente regulatrio e de negcios, como indicadores de pagamentos irregulares,
transparncia governamental e medidas de combate corrupo.
23
Alm disso, as especifcidades da internacionalizao das empresas e da economia,
como, por exemplo, as cadeias globais de valor, e estratgias de distribuio global
efcazes, demandam das administraes aduaneiras procedimentos cleres para no
obstaculizar as operaes comerciais, favorecendo os investimentos.
Quanto questo das cadeias globais de valor (Global Value Chain GVC),
LAWRENCE, HANOUZ et al.
24
(2012), asseveram que:
[] Trade facilitation is most effective when it is designed to support global
value chains. Countries, like companies, increasingly specialize in tasks rather
than products, adding value to intermediate products that cross many borders.
Consequently, when countries enable trade, the benefts are not just local or bilateral
but global. But global disaggregation of value chains through trade has brought
challenges as well as opportunities.
O tema da facilitao comercial na poltica aduaneira no deve ser entendido,
contudo, como algo pejorativo, no sentido de um favor em relao a algum.
O conceito de facilitao relaciona-se sim a um benefcio, previsto pela legislao,
no sentido de dar tratamento diferenciado a mercadorias de operadores econmicos
que tm um histrico de cumprimento de normas (compliance) e que so auditados
periodicamente (SCORZA, 2007; MORINI; LEOCE, 2011).
A facilitao, assim, no pode ser confundida com afrouxamento generalizado de
controles. um equvoco pensar que a facilitao opera em detrimento da segurana,
quando, na verdade, tais questes so complementares e indissociveis. A aduana
que optar por apenas uma delas no cumprir efcientemente sua funo principal
de controlar o fuxo do comrcio exterior.
25
Dessa maneira, prticas de boa gesto aduaneira tm sido compartilhadas no
sentido de propor solues para o aparente confito entre facilitao comercial
e o controle aduaneiro. Como premissa para a implantao de novas funes
23 Morini (2013, p. 11).
24 p. 13.
25 Trevisan (2012, p. 346).
aduaneiras, pode-se destacar o controle aduaneiro exercido de forma a utilizar mais
atributos de inteligncia, por meio de sistemas de controle informatizados, que
permitiro o gerenciamento do risco em cada operao de comrcio exterior, de
cada interveniente, de cada origem e de cada tipo de mercadoria, concentrando a
mo de obra aduaneira nas operaes com maior risco, com a verifcao das demais
operaes em procedimentos fscais a posteriori, por meio de auditorias fscais nos
importadores e exportadores. Trata-se de uma modernizao de procedimentos de
auditoria-fscal, em geral, e dos procedimentos aduaneiros, em especial.
A modernizao dos procedimentos aduaneiros foi objeto de estudo de Haughton
e Desmeules (2001),
26
com base no modelo conceitual desenvolvido por Appels
e Struye de Swielande (1998),
27
e reproduzido por Coelho em sua pesquisa sobre
Facilitao Comercial (2008). O modelo enfatiza diferentes estgios da administrao
aduaneira de cada pas, iniciando-se pelo controle com nfase na verifcao fsica
das mercadorias, passando pelo estgio no qual as informaes so verifcadas antes
da chegada das mercadorias, at o terceiro estgio em que a facilitao comercial
associada ao controle interno dos importadores e auditorias a posteriori planejada
alcanada. A evoluo de um estgio a outro ocorreria com a implementao
gradual das reformas aduaneiras. O modelo de Appels e Struye de Swielande pode
ser sintetizado da seguinte forma:
28
26 p. 66-67.
27 p. 111-118.
28 Checking the goods. At an early stage governmental customs agencies will concentrate on checking the physical flow
of goods. Countries at this stage of development typically have the attitude of trying to control every single imported
and exported good physically. [] Checking the information. At the second stage, government agencies focus their
efforts on making sure the correct information concerning the traded goods is conveyed to them. The correct value
assessment and characterization of the goods enable customs authorities to optimize revenue collection of traded goods
and to counter fraud. Typically, at this stage, the information of all incoming goods is checked. This information
is exchanged electronically, usually before the physically upon arrival. [] Checking the process. At the third stage,
governments concentrate on controlling the clearance processes. At this stage, regulatory controls focus more on
the extent to which a companys internal processes and systems are leak proof and secure in order to ensure that the
information concerning traded goods is accurate and fully representative of the traded volumes at all times. The need
for physical checks is determined electronically, while the need for information checks is minimized. Selective audits
are organized to assess accuracy, quality and security of information transmitted and to assess the clearance agents
internal controls, inventory management and information systems (APPELS; STRUYE DE SWIELANDE,
1998, p. 113).
Tabela 2 Estgios no modelo de Appels e Struye de Swielande
Estgio I Estgio II Estgio III
Verificao da mercadoria Verificao das informaes Verificao do processo
Trabalho intensivo e
burocracia.
Algumas informaes so
trocadas eletronicamente antes
da chegada das mercadorias.
Todas as informaes so trocadas
eletronicamente.
Verifcao fsica da quase
totalidade das mercadorias
comercializadas.
nfase na caracterizao e
avaliao de fraude no valor
das mercadorias.
Minimizao da verifcao
fsica por meio da gesto de
risco da operao processada
eletronicamente.
Combate fraude. nfase nos controles internos
Otimizao da arrecadao. Execuo de auditorias peridicas.
Fonte: Appels e Struye de Swielande (1998).
Para os autores do modelo, provvel que, com o aumento do volume do comrcio
internacional e com o avano do desenvolvimento tecnolgico, um nmero crescente
de pases passe a um estgio mais avanado de controle em relao ao comrcio
exterior.
E o refexo desses estudos e do cenrio internacional refetiu-se na legislao aduaneira
ainda no fm do sculo passado: a Conveno Internacional para a Simplifcao e
a Harmonizao de Regimes e Procedimentos Aduaneiros Conveno de Kyoto,
na sua verso revisada em 1999, um dos principais instrumentos normativos para
promoo da facilitao comercial internacional. Em seu prembulo,
29
nota-se a
preocupao das partes contratantes em contribuir para o desenvolvimento do
comrcio internacional, por meio da simplifcao e da harmonizao dos regimes
aduaneiros, das prticas aduaneiras e da promoo da cooperao internacional, com
a constatao que os benefcios decorrentes da facilitao do comrcio internacional
podero ser alcanados sem atentar contra as normas que regem o controle aduaneiro.
A preocupao com essa nova realidade e a busca por solues foi objeto de estudo
da Organizao Mundial de Aduanas (OMA
30
ou World Customs Organization
WCO) intitulado A Aduana do Sculo XXI,
31
no qual foram apresentadas
29 As Partes Contratantes na presente Conveno, elaborada sob os auspcios do Conselho de Cooperao
Aduaneira, ESFORANDO-SE por eliminar as disparidades entre os regimes aduaneiros e as prticas aduaneiras
das Partes Contratantes, que podem dificultar o comrcio internacional e as outras trocas internacionais,
DESEJANDO contribuir eficazmente para o desenvolvimento desse comrcio e dessas trocas internacionais,
atravs da simplificao e da harmonizao dos regimes aduaneiros e das prticas aduaneiras e da promoo da
cooperao internacional, CONSTATANDO que os benefcios significativos decorrentes da facilitao do
comrcio internacional podero ser alcanados sem atentar contra as normas que regem o controle aduaneiro
[...] (traduo livre do ingls e do francs, idiomas oficiais da conveno). Disponvel em: <http://www.
wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments/conventions.aspx>. Acesso em: 30 set. 2013.
30 de se esclarecer que Organizao Mundial de Aduanas (OMA) corresponde ao nome (de fantasia) pelo qual
hoje conhecido o Conselho de Cooperao Aduaneira, e conta com 179 membros (que representam 98% do
comrcio mundial), entre os quais o Brasil.
31 Implementation of modern working methods, procedures and techniques: Demands regarding the rapid movement
of goods, combined with complex regulatory requirements, require modern innovative approaches. These include
as seguintes orientaes para as administraes aduaneiras: procedimentos de
desembarao aduaneiro simplifcados e automatizados a partir de um sistema
de gerenciamento de risco, combinados com procedimentos fscais de auditoria
a posteriori, a partir de uma legislao clara, transparente e previsvel, fundamentada
nos instrumentos elaborados pelas organizaes internacionais.
Outro dispositivo elaborado pela OMA, aprovado em 2005, o Marco Normativo
para Assegurar e Facilitar o Comrcio Global (SAFE)
32
apresenta um conjunto de
medidas de facilitao comercial para a prosperidade econmica e para assegurar a
segurana da cadeia de suprimentos internacional, sendo recomendada a adoo,
como nvel mnimo, aos pases membros da OMA. A estrutura normativa gerada
com fulcro no marco SAFE prope, assim, que as administraes aduaneiras
balanceiem a facilitao do comrcio legtimo com a segurana da cadeia de
suprimentos, por meio da modernizao de suas operaes aduaneiras.
No Brasil, a facilitao comercial esteve formalmente presente na estrutura
da Administrao Aduaneira entre 2005 e 2009, com a existncia da Diviso
de Facilitao Comercial da Coordenao-Geral de Administrao Aduaneira
(COANA). De acordo com o Regimento Interno da ento Secretaria da Receita
Federal do Brasil, aprovado pela Portaria MF n
o
30/2005, em 25 de fevereiro de
2005, competia a tal diviso:
(i) elaborar, avaliar e propor programas ou medidas de facilitao comercial,
especialmente nas reas de despacho simplifcado, despacho expresso, remessas
expressa e postal, amostras comerciais, tratamento de bens retornveis, comrcio
fronteirio, regimes de tributao simplifcada e especial, doaes humanitrias
e comrcio realizado por micro e pequenas empresas; (ii) elaborar e desenvolver
programas de fomento transparncia nos procedimentos aduaneiros;
(iii) desenvolver e coordenar programas de orientao sobre matria aduaneira
com vistas promoo do comrcio exterior; (iv) coordenar a integrao da
SRF com outros rgos da administrao pblica ou entidades do setor privado
com vistas promoo da facilitao comercial; (v) representar a SRF em
fruns nacionais e internacionais sobre matria relativa facilitao comercial;
e (vi) gerir sistemas informatizados e manifestar-se sobre interpretao de
normas, relativos s matrias de sua competncia, e elaborar estudos e propostas
com vistas ao seu aperfeioamento.
No Regimento Interno seguinte, aprovado em 30/04/2007 pela Portaria MF
n
o
95/2007, a competncia da Diviso de Facilitao Comercial foi resumida
audit-based controls undertaken away from the border, moving from transaction-based controls alone to using
systems-based controls where the level of risk allows, as well as moving away from paper-based systems. There is
also a need to review existing procedures on the basis of international conventions (including the WCO Revised
Kyoto Convention) and international best practice. (World Customs Organization-WCO. CUSTOMS IN THE
21ST CENTURY Enhancing Growth and Development through Trade Facilitation and Border Security Annex
II to Doc. SC0090E1a.). Disponvel em: <http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/Public/Global/PDF/
Topics/Key%20Issues/Customs%20in%20the%2021st%20Century/Annexes/Annex_II_en.ashx?db=web>.
Acesso em: 18 jul. 2013.
32 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Aduana/OMA/default.htm>. Acesso em: 11 jul. 2013.
na elaborao e avaliao de programas ou medidas para simplifcar, agilizar e
uniformizar procedimentos aduaneiros, e promoo da comunicao e orientao
institucional sobre legislao aduaneira.
Durante o perodo analisado (2005 a 2009), a facilitao comercial fez parte inclusive
da Misso da Receita Federal do Brasil: Prover segurana, confiana e facilitao
para o comrcio internacional.
Provavelmente pelo baixo ndice de aprovao (ou mesmo de consenso sobre a
abrangncia do signifcado) da expresso facilitao junto aos prprios agentes
da Aduana (e da RFB, em geral), caminhou-se para a utilizao (na legislao v.g.
atual Regulamento Aduaneiro, arts. 578 e 595 na estrutura organizacional), da
expresso simplifcao, ou dos termos celeridade/fuidez.
Assim, a partir de 2009, alm de no mais constar o termo facilitao da misso
institucional da Aduana, tal expresso foi ainda substituda por simplifcao na
estrutura organizacional (com o Regimento aprovado pela Portaria MF n
o
125, de
4/3/2009), criando-se na COANA a Diviso de Simplifcao de Procedimentos
Aduaneiros (Disip), mantida no Regimento seguinte (aprovado pela Portaria MF
n
o
587, de 21/12/2010), mas extinta no atual Regimento (aprovado pela Portaria
MF n
o
203, de 14/05/2012).
Como se apresenta a seguir, a substituio do termo facilitao no representa
o afastamento das teorias que o circundam/fundamentam, mas to somente uma
possvel fuga m compreenso do contedo da expresso. E a Linha Azul , h
mais de uma dcada, o melhor retrato procedimental da flosofa da facilitao
comercial no Brasil.
4 A LINHA AZUL COMO MEDIDA DE FACILITAO
COMERCIAL NO BRASIL
Linha Azul o nome pelo qual fcou conhecida, no Brasil, a simplifcao
procedimental denominada normativa e tecnicamente de Despacho Aduaneiro
Expresso.
33
4.1 ORIGEM E FUNDAMENTOS DA LINHA AZUL NO BRASIL
Em 1998, no Aeroporto Internacional de Viracopos, nasce experimentalmente
a Linha Azul, ainda como um procedimento local, resultado de parceria entre
33 escasso o nmero de trabalhos publicados sobre a Linha Azul. Estudo de Silva et al. (2009), publicado nos
anais do SEMEAD daquele ano, faz referncia contribuio do tema tambm para o desempenho exportador.
Pela perspectiva das empresas de consultoria, em 2007, a Deloitte publicou a pesquisa Comrcio Exterior
Desafios para a Desburocratizao, realizada a partir de entrevista com 187 empresas, na qual se aponta que
a burocracia o maior obstculo para o desenvolvimento do comrcio exterior brasileiro. Nesta pesquisa, a
quase totalidade dos participantes (92%) afirma que a Linha Azul pode ajudar as empresas devido agilizao
do processo. Outros 53% apontam a reduo de custos como uma grande vantagem. E 33% afirmam ainda que
a Linha Azul contribui para o aumento na competitividade das empresas.
a Receita Federal, a Infraero, importadores, empresas areas e agentes de cargas,
buscando viabilizar a liberao de cargas em um mximo de seis horas, contadas
da chegada do voo.
A ideia local foi nacionalmente incorporada em 27/12/1999, com a publicao da
Instruo Normativa (IN) SRF n
o
153/1999,
34
editada com base nos arts. 452 (que
dispunha sobre regime simplifcado de despacho aduaneiro de importao, levando
em conta a qualifcao do importador ou a frequncia de importao da mercadoria)
e 454 (que dispunha sobre faixas diferenciadas de procedimento, considerando os
antecedentes fscais dos importadores) do Regulamento Aduaneiro ento vigente
(aprovado pelo Decreto n
o
91.030/1985).
Interessante, assim, destacar que a flosofa que norteia a Linha Azul j estava
normativamente manifestada no Brasil, no Regulamento de 1985. Contudo,
regredindo mais duas dcadas, encontramos a redao original do art. 46 do Decreto-
lei n
o
37, de 18/11/1966, que dispunha:
Art. 46. O Departamento de Rendas Aduaneiras poder estabelecer regime
especial para simplifcao do despacho, quando se tratar de mercadoria:
I De importadores habituais;
II Importada frequentemente;
III De fcil identifcao;
IV Perecvel ou suscetvel de danos causados por agentes externos.
Pargrafo nico. O descumprimento de qualquer obrigao importar
cancelamento do regime especial, a juzo da autoridade aduaneira. (grifo nosso)
No tarde ento para concluir que a modernidade, no caso, refere-se a uma leitura
moderna do texto normativo antigo, da dcada de 1960. E a concluso aqui externada
no busca nem o mrito do diploma normativo editado no perodo militar, nem o
demrito da norma editada em 1999. O propsito to somente identifcar a real
origem normativa do dispositivo, e a evoluo da interpretao de tal comando, at
chegar, por fora de uma experincia, ao que passou a se denominar de Linha Azul.
Como se destaca no prprio stio da Receita Federal,
35
A flosofa por trs da Linha Azul buscar maximizar o aproveitamento dos
recursos limitados da Administrao Pblica em oposio ao crescente volume
de comrcio exterior. Com esse intuito, a administrao aduaneira necessita
34 No caput do art. 32 da referida IN fica claro que a simplificao j era utilizada localmente antes mesmo da
publicao da norma nacional: Art. 32. As pessoas jurdicas que se encontrem, na data da publicao desta
Instruo Normativa, autorizadas, pelas Alfndegas dos Aeroportos Internacionais de So Paulo, de Viracopos
e do Galeo-Antonio Carlos Jobim, e dos Portos de Santos e do Rio de Janeiro, a adotar procedimentos
simplificados de despacho aduaneiro, podero utilizar a Linha Azul, em carter precrio, at 30 de junho
de 2000.
35 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/orientgerais.htm>. Acesso em:
30 set. 2013.
criar um sistema que premie o cumprimento voluntrio da legislao aduaneira
e a busca da excelncia no trato com a Administrao Pblica, de forma que
a Aduana possa liberar recursos a serem alocados em reas e operaes de
maior risco.
Assim, ganha a Aduana com a melhor alocao de seus recursos humanos e ganham
os operadores de comrcio exterior com a reduo de custos logsticos. Como
resultado, cresce a competitividade de empresas brasileiras no mercado global.
A ttulo ilustrativo, destaca-se que as 43 empresas habilitadas Linha Azul em
2011 responderam por 15% das declaraes de importao e 7% das declaraes de
exportao registradas no ano, e, como foram objeto de verifcao apenas 3,93%
de tais operaes, reduziu-se em cerca de 40 mil o nmero de intervenes sobre
operadores de baixo risco.
36
A relao entre as empresas habilitadas e a Aduana , assim, assemelhada a um
contrato: a empresa demonstra voluntariamente, por meio do atendimento
de determinados requisitos, que confivel/previsvel, e a Aduana, em
retribuio, oferece simplifcaes procedimentais que conferem maior celeridade
no desembarao aduaneiro.
A IN SRF n
o
153/1999 foi sucedida pela de n
o
47/2001, por sua vez substituda
pela IN SRF n
o
476/2004, vigente at hoje (com alteraes promovidas em 2005,
2006 e 2007).
4.2 REQUISITOS PARA HABILITAO LINHA AZUL
Com a edio da IN SRF n
o
153/1999, abre-se a possibilidade de que as pessoas
jurdicas habilitadas pela Receita Federal obtivessem os benefcios procedimentais
(sendo a celeridade o principal deles), desde que operassem em locais e recintos
tambm igualmente confveis (credenciados pela RFB, aps o cumprimento de
requisitos especfcos).
Os requisitos para credenciamento dos locais/recintos alfandegados (entre eles o
de possuir scanner/equipamento de raio-X) foram o primeiro grande obstculo
Linha Azul, tendo sido a IN SRF n
o
153/1999 alterada em 2000 (pela IN SRF
n
o
64, de 08/06/2000), para permitir que os escneres no necessitassem ser
adquiridos, bastando que fosse objeto de contrato de arrendamento operacional, de
aluguel ou de comodato. Tal permisso (de arrendamento operacional, emprstimo
ou comodato) foi mantida na IN SRF n
o
47/2001 (e ampliada, por meio da IN SRF
n
o
123/2002, para abarcar arrendamento mercantil do tipo fnanceiro). Contudo,
a IN SRF n
o
476/2004, que atualmente rege a matria, dispensou o credenciamento
de locais/recintos, permitindo que as operaes de importao, exportao e trnsito
36 RFB. Documento de Estudo. Viso de Futuro para a Aduana Brasileira. Jun. 2012. Disponvel em: <http://
www.dsbh.org.br/docs/documentoaduana.pdf>. Acesso em: 30 set. 2013.
ao amparo da Linha Azul possam ser efetuadas em qualquer local alfandegado do
territrio nacional.
37
No que se refere habilitao das pessoas jurdicas, concedida por Ato Declaratrio
do Coordenador-Geral da COANA, os requisitos eram originalmente: (a) atender aos
requisitos para obteno de certido negativa de dbitos; (b) no possuir pendncia
em instncia fnal (administrativa ou tributria) relacionada com a aplicao de
regime aduaneiro especial ou atpico,
38
do qual tenha sido, ou seja, benefciria;
(c) no ter sido submetida a regime especial de fscalizao;
39
(d) exercer atividade
industrial;
40
(e) ter inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ)
h mais de 5 anos ou possuir capital social integralizado R$ 3 milhes; (f) ter
realizado, no exerccio fscal anterior (ou nos 12 meses anteriores apresentao do
pedido para habilitao) exportaes US$ 30 milhes, e importaes > US$ 30
milhes (desde que haja exportaes de ao menos 50% do valor das importaes); e (g)
possuir sistema informatizado de controle das mercadorias importadas/exportadas
que atenda s especifcaes
41
estabelecidas pela COANA e pela Coordenao-Geral
de Tecnologia e de Sistemas de Informao (COTEC).
A IN SRF n
o
47/2001 basicamente mantm os requisitos e a competncia para
emisso do Ato Declaratrio de habilitao, que passa a ser do Superintendente
Regional da RFB apenas com a alterao efetuada pela IN SRF n
o
232/2002, e,
atualmente, do titular da unidade local que jurisdicione o domiclio da matriz da
empresa (desde a publicao da IN SRF n
o
476/2004).
A IN SRF n
o
476/2004 representa uma transformao substancial da Linha Azul,
em decorrncia de estudo efetuado por grupo de trabalho formado pela COANA.
No que se refere aos requisitos, o prazo de inscrio no CNPJ foi reduzido a dois
anos, passando a ser exigido cumulativamente patrimnio lquido R$ 20 milhes
(existindo tratamentos excepcionais em caso de fuso, incorporao e ciso,
e previso de habilitao de empresas com patrimnio inferior mediante garantia).
A realizao frequente de operaes de comrcio exterior passou tambm a constituir
requisito, devendo a empresa que solicita a habilitao comprovar que realizou no
exerccio fscal anterior ou nos 12 meses anteriores apresentao do pedido, no
mnimo 100 operaes de comrcio exterior (somando importaes e exportaes
37 Cf. disposio do art. 8
o
, 2
o
da norma.
38 A terminologia regime aduaneiro atpico foi extinta pelo Regulamento Aduaneiro de 2002 (Decreto n
o

4.543/2002), que passou a tratar de regimes aduaneiros especiais e regimes aduaneiros aplicados em reas
especiais, nomenclatura mantida at hoje.
39 Os regimes especiais de fiscalizao, que tambm no se confundem com regimes aduaneiros especiais, so
aplicados, de acordo com o art. 33 da Lei n
o
9.430/1996, a empresas que incorram em infraes graves como
embarao fiscalizao, resistncia fiscalizao, constituio por interpostas pessoas, prticas reiteradas de
infraes legislao tributria, comercializao de mercadoria com indcios de contrabando ou descaminho,
ou incidncia em conduta considerada crime.
40 Exceto nos setores de fumo e produtos de tabacaria; armas e munies; bebidas; joias e pedras preciosas; extrao
de minerais; e produtos de madeira.
41 As especificaes foram inicialmente estabelecidas no Ato Declaratrio Conjunto COANA/COTEC n
o
29,
de 4/4/2000.
efetivas), com valores totais de corrente de comrcio exterior (importaes +
exportaes) US$ 10 milhes. Assim, houve substancial reduo de limites de
valor, facilitando o ingresso de empresas na Linha Azul. Outra novidade foi a
exigncia de relatrio de auditoria avalizando que os controles internos da empresa
garantem o cumprimento regular de suas obrigaes cadastrais, documentais,
tributrias e aduaneiras, devendo tal relatrio ser renovado a cada dois anos.
Cabe ainda destacar que passou a ser vedado o ingresso na Linha Azul de empresa
que efetue operaes de comrcio exterior por conta e ordem de terceiro, ou
que possua scio residente ou com domiclio fscal em pas ou dependncia com
tributao favorecida ou que oponha sigilo relativo composio societria das
pessoas jurdicas, ou que no coopere no mbito da preveno e represso lavagem
de dinheiro. Por fm, as sanes administrativas (suspenso e cancelamento) foram
adaptadas ao art. 76 da Lei n
o
10.833/2003.
A partir do exposto, restou ntida a preocupao da RFB em aumentar o universo
de empresas habilitadas Linha Azul. Como os requisitos fcaram mais fexveis
em termos de valor, o critrio de frequncia de operaes de comrcio exterior
acabou por garantir que o procedimento se aplique a importadores/exportadores
habituais do setor industrial. E a exigncia de auditoria peridica, aliada s vedaes
acrescentadas ao acesso, tornou mais fcil a fscalizao das empresas habilitadas.
O resultado parece ter sido alcanado, pois o nmero de empresas habilitadas, desde
2004, aumenta exponencialmente, havendo hoje 48 empresas em Linha Azul,
praticamente o quntuplo do que havia em 2004. A relao completa das empresas
pblica, no stio da Receita Federal.
42
4.3 VANTAGENS DA LINHA AZUL
Como informado no tpico anterior, com a edio da IN SRF n
o
153/1999 que
inicia a trajetria normativa nacional da Linha Azul, permitindo s pessoas
jurdicas habilitadas pela Receita Federal a desejada simplifcao procedimental,
mormente no aspecto celeridade.
conveniente aqui, logo de incio, esclarecer que no se est a tratar de regime
aduaneiro especial. Na Linha Azul no h suspenso do pagamento de tributos, ou
mesmo iseno, restituio ou antecipao dos efeitos de exportao, a exemplo dos
regimes aduaneiros especiais encontrados no Livro IV do Regulamento Aduaneiro.
Mesmo na terminologia vetusta do art. 46 do Decreto-lei n
o
37/1966 (regime
especial), no prosperaria a ideia de que se est a tratar de regimes aduaneiros
especiais, visto que o mesmo decreto-lei os disciplinava em seus art. 71 a 93 (Ttulo
III Regimes Aduaneiros Especiais), na linha da Conveno de Kyoto original, que
entrou em vigor em 1974, mesmo sem a presena do Brasil.
42 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/emphab.htm>. Acesso em: 30 set. 2013.
Utilizando a terminologia do Regulamento Aduaneiro atual, a Linha Azul uma
simplifcao procedimental (e no um regime aduaneiro, como faz parecer o prprio
stio da RFB, ao conceituar a Linha Azul
43
). Tambm no a Linha Azul um
regime tributrio, visto que no contm nenhum benefcio na seara tributria, sendo
as vantagens totalmente atreladas celeridade e logstica no fuxo de despacho
(seja na importao, na exportao ou no trnsito aduaneiro).
Alis, todas as Instrues Normativas que trataram da Linha Azul deixaram
claro, logo de incio, que a simplifcao procedimental se aplica aos despachos de
importao, de exportao e de trnsito aduaneiro.
Na primeira delas (IN SRF n
o
153/1999), os benefcios indicados so:
(a) armazenamento prioritrio, em rea reservada; (b) despacho de trnsito
aduaneiro em carter prioritrio, em procedimento sumrio e imediato ao registro
da declarao, ainda que o local/recinto de origem no seja credenciado (desde que o
de destino o seja); (c) despacho aduaneiro de importao defnitiva com preferncia
para o canal verde, com registro automtico do desembarao aduaneiro, e dispensa
de garantia no caso de seleo para exame de valor aduaneiro,
44
e em carter
preferencial nos demais canais; (d) despacho de exportao com desembarao em
carter preferencial (inclusive em recinto no alfandegado); e (e) prazos mximos
para desembarao estabelecidos pela COANA.
45
Os benefcios so basicamente
mantidos na IN SRF n
o
47/2001.
Com o advento da IN SRF n
o
476/2004, a preferncia para canal verde se estende
a todos os despachos (importao, exportao e trnsito aduaneiro).
A partir de 25/7/2007, com a publicao da IN RFB n
o
757/2007, a habilitao
como Linha Azul passou a constituir um requisito para ingresso no regime
aduaneiro especial de entreposto aduaneiro sob controle informatizado (RECOF),
que inegavelmente apresenta o mais signifcativo conjunto de benefcios entre os
regimes existentes no Brasil. Assim, passa a haver reduo de custos em relao aos
sistemas informatizados de controle, que passam a ser usados tanto na facilitao
procedimental quanto no regime aduaneiro especial (ambos exclusivos a empresas
do setor industrial).
43 Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/aduana/linhaazul/orientgerais.htm>. Acesso em: 30
set. 2013.
44 poca, era comum a exigncia de garantia nos casos de exame preliminar do valor declarado, nos termos da
Instruo Normativa n
o
16/1998, revogada em 2003.
45 A COANA estabeleceu, em 1
o
/02/2000, por meio do Ato Declaratrio n
o
15/2000, prazos mximos de 4
horas (em unidade que jurisdicione porto alfandegado) e 2 horas (nos demais casos), contados da entrega dos
documentos instrutivos da declarao (de importao, exportao ou trnsito aduaneiro) ou do atendimento
de exigncias eventualmente efetuadas pela autoridade aduaneira. Tais prazos saltaram para 8 e 4 horas,
respectivamente, com a edio do Ato Declaratrio COANA n
o
6/2005, sendo mantidos no ato que atualmente
rege a matria (Ato Declaratrio COANA n
o
34/2009).
Uma nova vantagem
46
surge em 2010, trazida pela Medida Provisria n
o
497
(posteriormente convertida na Lei n
o
12.350/2010): a possibilidade de retifcao
de declaraes em bloco, sem a necessidade de pagamento da multa de 1% sobre o
valor da mercadoria (prevista no art. 67 da Medida Provisria n
o
2.158-35/2001,
e disciplinada no art. 711 do Regulamento Aduaneiro), por fcar caracterizada a
denncia espontnea. Veja-se o que dispe a Exposio de Motivos n
o
111/MF/
MP/ME/MCT/MDIC/MT, que acompanha a Medida Provisria n
o
497/2010:
40. A proposta de alterao do 2
o
do art. 102 do Decreto-Lei n
o
37, de 1966,
visa a afastar dvidas e divergncia interpretativas quanto aplicabilidade do
instituto da denncia espontnea e a consequente excluso da imposio de
determinadas penalidades, para as quais no se tem posicionamento doutrinrio
claro sobre sua natureza.
41. No que diz respeito ao mrito da incluso da alterao na proposta de
incentivo exportao, cabe destacar que a indefnio jurdica relacionada
matria tem sido, conforme relatado por diversas entidades representativas de
importadores e exportadores brasileiros, o principal bice participao de
grandes empresas ao programa de Despacho Aduaneiro Expresso Linha
Azul e, como consequncia, ao regime aduaneiro de Entreposto Industrial
sob Controle Informatizado RECOF, em funo da exigncia de ingresso
naquele programa como requisito de habilitao a esse regime aduaneiro.
42. Destaque-se que o RECOF j um dos principais regimes de industrializao
voltada exportao do Pas. No ano de 2008, antes da crise econmica global,
as empresas benefcirias do RECOF exportaram o valor de aproximadamente
13 bilhes de dlares dos Estados Unidos da Amrica. Em 2009, mesmo com
a crise mundial, as exportaes do RECOF representaram aproximadamente
8 bilhes de dlares.
43. Fundamentalmente, o Linha Azul um procedimento simplificado
que propicia s empresas habilitadas um menor percentual de seleo
para os canais de verificao amarelo e vermelho e conferncia aduaneira
das declaraes selecionadas realizada prioritariamente, inclusive com
compromisso de tempo mximo para essa conferncia estipulado. Esse
procedimento segue a orientao internacional de Operadores Econmicos
Autorizados OEA, ou seja, de credenciamento de operadores legtimos
e confiveis para operar no comrcio exterior com menores entraves
burocrticos.
44. A avaliao sistmica da empresa candidata ao Linha Azul inclui a
realizao, previamente adeso, de uma auditoria de controles internos para
autoavaliao de seus controles e procedimentos aduaneiros, referente, no
46 Cabe informar que a vantagem no exclusiva das empresas habilitadas Linha Azul, em que pese ser esta a
justificativa externada para a alterao normativa. Mas resta ntida a preocupao da Aduana com o segmento
(inclusive com a ampliao do universo de habilitados), e com o regime de RECOF. Algumas Instrues
Normativas recentes endossam a diferenciao de tratamento para empresas habilitadas Linha Azul, como a
IN RFB n
o
1.288/2012 (que, em seu art. 2
o
, I, a, 2, trata de habilitao na modalidade expressa, reiterando
vantagem j constante na IN RFB n
o
650/2006) e a IN RFB n
o
1.361/2013 (art. 11, 4
o
, c, que, tanto em
sua verso original quanto na alterada pela IN RFB n
o
1.404/2013, trata de dispensa de garantia na admisso
temporria por empresas habilitadas Linha Azul).
mnimo, aos quatro ltimos semestres civis. O objetivo dessa autoavaliao
induzir a empresa a verifcar o cumprimento da legislao aduaneira (controles
administrativos e fscais), com refexo na garantia da regularidade dos registros
aduaneiros e do recolhimento dos tributos devidos. Exige-se, sempre que a
auditoria de controles internos aponte irregularidades, que sejam apresentados
documentos que comprovem o seu saneamento ou a adoo das providncias
cabveis para a sua soluo.
45. No caso especfco, o que se tem verifcado que, durante o processo de
auditoria, as empresas tm constatado reiterados erros em declaraes de
importao registradas e desembaraadas no canal verde de conferncia
e, como forma de sanear a irregularidade para cumprimento do programa,
apresentado a relao desses erros na unidade de jurisdio e adotado as
respectivas providncias para a retifcao das declaraes aduaneiras.
46. Todavia, ao adotar essa providncia, mesmo que a empresa no tenha
que recolher quaisquer tributos, ela pode estar sujeita imposio da referida
multa de um por cento sobre o valor aduaneiro da mercadoria (multa
isolada), disciplinada no art. 711 do Regulamento Aduaneiro, ainda que
espontaneamente tenha apurado tais erros e adotado as providncias para a
sua regularizao, o que onera por demais o processo de adeso Linha Azul.
47. A proposta de alterao objetiva deixar claro que o instituto da denncia
espontnea alcana todas as penalidades pecunirias, a includas as chamadas
multas isoladas, pois nos parece incoerente haver a possibilidade de se
aplicar o instituto da denncia espontnea para penalidades vinculadas ao
no-pagamento de tributo, que a obrigao principal, e no haver essa
possibilidade para multas isoladas, vinculadas ao descumprimento de obrigao
acessria. (grifo nosso).
O texto revela o carter de simplifcao procedimental da Linha Azul, e sua
importncia, como a do RECOF, no fortalecimento da competitividade (e da
prpria balana comercial) do Brasil, a ponto de motivar a alterao legislativa.
47
Como exposto ao fm do tpico 4.1, as vantagens no so s para as empresas. Como
as empresas habilitadas Linha Azul respondem por signifcativo percentual das
importaes e exportaes brasileiras, a cada habilitada passa a haver uma substancial
reduo do volume de parametrizaes para canais vermelho e amarelo, liberando
a mo de obra aduaneira para atividades com maior nvel de risco.
47 H que se aclarar, contudo, em relao exposio de motivos, que a Linha Azul apresenta profunda distncia
da figura do Operador Econmico Autorizado (OEA), pois trata to-somente de um operador, ignorando
a integralidade da cadeia de suprimento (ainda mais com as ltimas alteraes normativas, que expurgam a
necessidade de credenciamento de locais/recintos). A associao (a nosso ver, remota) ao OEA feita tambm
no stio da RFB. Ainda h que se evoluir bastante no Brasil (em aspectos informatizados, procedimentais e
normativos) para que se possa avaliar a relao entre operadores, identificando cadeias de suprimento seguras.
No se nega a importncia da linha azul nessa jornada, mas apenas a alegao de que ela corresponda ao OEA.
5 A LINHA AZUL SOB A PERSPECTIVA DOS HABILITADOS
Para a obteno de dados sob a perspectiva dos habilitados na Linha Azul, foi
realizada uma pesquisa de campo, tipo survey. O mtodo de coleta de dados foi um
questionrio estruturado com 19 perguntas abertas e fechadas, relacionadas Linha
Azul e ao RECOF. A primeira verso do questionrio foi validada em uma empresa
associada da AER (Associao das Empresas Usurias de RECOF e Linha Azul),
de forma aleatria. O questionrio revisado foi distribudo em uma das reunies
da AER, entidade privada, sem fns lucrativos e de mbito nacional, formada por
empresas associadas que utilizam o RECOF ou Linha Azul.
48
Durante as reunies
da AER, na cidade de Campinas, nos meses de maro e abril de 2013, o questionrio
foi encaminhado aos associados e recolhido. A tabulao e a anlise dos dados se
deram nos meses de junho e julho.
49
Contextualizando os dados obtidos, importante mencionar que, em seu total,
so 33 as empresas homologadas no Regime de RECOF e 25 as associadas AER.
No que tange Linha Azul, havia, em 2012 (base para a pesquisa), um total de 46
empresas habilitadas. Treze (13) empresas participaram da pesquisa de campo em
questo (taxa de retorno de 52%) tomando como base as empresas associadas da AER
(25 empresas), sendo que, desse total, 8 empresas utilizam a Linha Azul, empresas que
so tambm usurias do RECOF, conforme Figura 1. Os respondentes preenchem
o cargo de coordenadores, supervisores e gerentes (de logstica, compliance e/ou
comrcio exterior).
Figura 1 Taxa de retorno dos questionrios
LINHA AZUL
46
EMPRESAS QUE RESPONDERAM AO
(taxa de retorno de 52%)
QUESTIONRIO base associados AER
HOMOLOGADAS
RECOF
33
SEM RECOF
13
UTILIZAM RECOF
L E LINHA AZU
8
UTILIZAM APENAS
L LINHA AZU
5
Fonte: Elaborao dos autores.
48 importante recordar que todas as empresas do RECOF, necessariamente, so tambm habilitadas Linha
Azul, por obrigao normativa (art. 5
o
, VI das duas ltimas Instrues Normativas que disciplinaram o regime:
IN RFB n
o
757/2007 e IN RFB n
o
1.291/2012).
49 A pesquisa realizada contou com o auxlio do CNPq.
A caracterizao por setores da atividade industrial, critrio CNAE, das 46 empresas
Linha Azul pode ser visualizada no Grfco 1.
Grfico 1 46 empresas Linha Azul: setor da atividade industrial
No que se refere distribuio espacial, o Grfco 2 mostra que 59% das empresas
esto no Estado de So Paulo.
Grfico 2 Distribuio espacial das empresas Linha Azul
59%
9%
6%
13%
13%
So Paulo
Amazonas
Minas
Paran
Outros
Com relao aos motivos para a utilizao do procedimento de Linha Azul,
destacam-se: agilidade no desembarao aduaneiro; melhor gesto de inventrio
(volume de inventrio); reduo de custo na cadeia de suprimentos; previsibilidade;
tratamento prioritrio; e possibilidade de solicitao (aplicao) de RECOF
(Grfco 3).
Grfico 3 Motivos de utilizao da Linha Azul
40%
6%
27%
7%
13%
7%
Agilidade no desembarao
Reduo de Volume de Inventrio
Reduo de Custo na Cadeia
Previsibilidade
Tratamento Prioritrio
O procedimento de Linha Azul permite que os ganhos fnanceiros das empresas
aumentem, visto que h reduo dos custos e do tempo dos processos de exportao
e importao, o que faz com que as empresas tenham maior competitividade no
mercado internacional. A indicao de que h ganhos fnanceiros relevante para
aes, por parte do poder pblico, que estimulam maior adeso ao procedimento
de Linha Azul, uma vez que a percepo geral dos usurios, antes da pesquisa,
era de que h ganhos intangveis. Essa pesquisa pode contribuir para mostrar,
quantitativamente, os ganhos que as empresas tiveram ao se habilitarem
Linha Azul.
Grfico 4 Ganhos financeiros sobre o faturamento bruto
11%
22%
11%
22%
34%
Abaixo de 10%
Entre 10% e 20%
Entre 20% e 30%
Quando perguntado se o selo Linha Azul confere benefcio empresa, a resposta
foi majoritariamente positiva (Grfco 5).
Grfico 5 O selo Linha Azul ofereceu vantagens?
86%
14%
SIM
NO
Ao serem levadas em considerao as difculdades enfrentadas entre as empresas
que possuem habilitao Linha Azul (Grfco 6), foram mencionados, em maior
frequncia, o custo com auditorias rotineiras, associado tambm ao cumprimento
das legislaes e suas alteraes, a falta de padronizao nas solicitaes feitas pelas
empresas de auditoria (mesmo diante da existncia de um roteiro padronizado),
alm de caractersticas internas organizao.
Grfico 6 Dificuldades identificadas com a utilizao de Linha Azul
17%
17%
39%
22%
5%
Cumprimento da legislao
e suas alteraes
Problemas internos
da organizao
Custo das auditorias nos
processos de manuteno
da habilitao
Falta de padronizao
nas solicitaes feitas pelas
empresas de auditoria
Apesar dos benefcios, as empresas possuem difculdades para habilitao ao
procedimento. A adequao aos requisitos impostos pela RFB requer total
regularidade em aspectos fscais e rgido controle dos sistemas informatizados
(corporativo interno e contbil), apresentando-se relatrio de auditoria a cada
dois anos. A legislao vigente para esse tipo de despacho expresso complexa,
envolvendo a necessidade de adequaes internas nas empresas.
Quando foram questionadas quanto s mudanas que poderiam ser implementadas
na Linha Azul, de forma a tornar mais acessvel a habilitao e a manuteno,
surgiram os seguintes comentrios de forma aberta: (a) auditoria padronizada para
todos os regimes aduaneiros especiais; (b) menor frequncia entre as auditorias e
aumento do tempo de validao, que hoje a cada dois anos; e (c) simplifcao da
legislao e reduo de custos com auditoria dos controles internos.
Na Tabela 3, podem ser visualizadas algumas propostas de melhoria oferecidas pelas
empresas respondentes.
Tabela 3 Propostas de aes para melhoria na Linha Azul
Frequncia maior de auditoria de recertifcao. Ao invs a cada dois anos, a cada cinco.
Simplifcao da legislao para adeso Linha Azul.
Adequao da legislao de Linha Azul para benefciar tambm as exportaes.
Hoje a nfase est nas importaes.
Padronizar auditorias e simplifcar controles.
Simplifcar todas as exigncias na recertifcao.
Flexibilizar a questo de cumprimento de Patrimnio Lquido mnimo e demais valores
previstos na legislao.
Reviso do nmero de relatrios WEB exigidos.
Fonte: Elaborao dos autores, com base nos resultados dos questionrios.
A pesquisa mostra informaes de extrema relevncia formulao das polticas
pblicas em relao ao despacho aduaneiro expresso (Linha Azul), e s no
obtm resultados mais minuciosos por questes de sigilo comercial em relao a
determinadas informaes, como a quantifcao dos ganhos fnanceiros com o
procedimento simplifcado. Para um carter integral da anlise, seria recomendvel
Aduana tambm a realizao de pesquisa interna, principalmente com dados obtidos
de sistemas informatizados de controle que permitam estimar em que grau e de que
forma houve o melhor aproveitamento de mo de obra liberada com a Linha Azul,
qual o percentual de cumprimento das obrigaes pelos usurios do procedimento,
e quais as principais difculdades para a realizao de procedimentos de fscalizao
a posteriori das empresas habilitadas.
A Linha Azul mostra o alinhamento da legislao aduaneira brasileira com as
melhores prticas internacionais em termos de facilitao comercial, sem descurar
dos controles necessrios.
Criada h quinze anos, a Linha Azul, modelo brasileiro de prtica de cumprimento
voluntrio de normas (exemplo brasileiro de customs compliance), mostra-se til
no sentido de uma Aduana mais competitiva, em um cenrio de aumento das
importaes e de prticas comerciais que se convencionou chamar de cadeias
globais de valor.
Hoje a produo industrial encontra-se dispersa em todo o planeta, com prticas
de gesto chamadas de outsourcing e offshoring. O aumento do volume de comrcio
de bens intermedirios, que sero utilizados na manufatura de bens fnais, uma
prtica que gera valor nas cadeias de suprimentos internacionais. Nesse contexto,
as atividades de exportao e importao tornam-se vitais para a competitividade
de uma economia.
E restou clara, a partir do presente estudo, a preocupao da Aduana brasileira, h
mais de uma dcada, em paulatinamente aperfeioar mecanismos como a Linha
Azul, que permitem uma melhor insero do pas na economia global.
O grande desafo que se apresenta, no cenrio atual, o de ampliar o universo de
habilitados, mantendo-se o grau de qualidade no controle aduaneiro. E tal medida
aqui sinalizada tanto sob a tica da prpria Aduana como do setor empresarial.
A partir do presente estudo, que merece ser complementado
50
por uma pesquisa
interna prpria Aduana sobre a efetividade dos mecanismos de controle adotados
na Linha Azul, pode-se prosseguir com mais segurana na evoluo normativa
e operacional dessa simplificao procedimental, importante e necessria ao
desenvolvimento do Brasil, alando-o posio de protagonismo no comrcio
internacional.
No entanto, apesar das j citadas limitaes do presente estudo, principalmente por
carncia de estatsticas ofciais detalhadas, possvel concluir, a partir do exposto,
que o aperfeioamento da Linha Azul passa inegavelmente por um alargamento
(democratizao) do universo de habilitados, com critrios que preservem as
vantagens obtidas pela Aduana (essencialmente o melhor aproveitamento da mo
de obra) e pelo setor privado (primordialmente a celeridade e a reduo de custos).
Para tanto, os estudos de democratizao devem ser acompanhados de projees de
impacto na alocao de recursos humanos aduaneiros e na real celeridade conferida,
no olvidando a composio dos custos em sua globalidade, o que inclui os relatrios
bienais normativamente exigidos, que poderiam paulatinamente ser supridos por
fscalizaes peridicas efetuadas pela prpria Aduana.
No se tem dvidas de que a Linha Azul benfca para a Aduana, para o setor provado,
e, acima de tudo, para o pas em geral, mas tal situao s se mantm (e manter) na
medida em que todos os envolvidos identifquem de forma transparente os benefcios
concretos obtidos. Tal transparncia legitima inclusive socialmente a simplifcao
procedimental, gerando a confabilidade em carter recproco.
50 Em razo de corte epistemolgico (e pela dificuldade de obteno de dados oficiais sobre os resultados alcanados
com o procedimento simplificado), no foram aqui analisados os aspectos de controle da Linha Azul sob a tica
dos agentes da Aduana responsveis pela fiscalizao direta da Linha Azul. Ainda opera em prejuzo do presente
estudo a dificuldade de obteno de dados precisos sobre o universo de empresas que poderiam estar includas
na Linha Azul, mas ainda no manifestaram interesse em habilitar-se (h estudo em andamento no mbito
da FCA/Unicamp, ainda no publicado, estimando entre 60 (sessenta) e 70 (setenta) o nmero de potenciais
habilitados Linha Azul, a partir de cruzamento de dados pblicos disponveis, considerando a legislao
atual). A informao precisa sobre os potenciais candidatos ao regime possibilitaria pesquisa complementar
que reforaria as concluses sobre as causas da adeso modesta ao procedimento simplificado.
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Disponvel em: <http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-
and-tools. Outubro-2011>.
Cludia Ferreira da Cruz
Professora assistente da Universidade Federal do
Rio de Janeiro. Bacharel em Cincias Contbeis,
Mestre em Cincias Contbeis e Doutoranda em
Controladoria e Contabilidade pela Universidade
de So Paulo. Tem experincia em pesquisas em
Contabilidade e Finanas Pblicas; Disclosure
de Informaes Contbeis; Transparncia e
Accountability na Gesto Pblica; e Padres
Internacionais de Contabilidade.
E-mail: claudiacruz@facc.ufrj.br
Professor de graduao e de programas de mestrado
da Universidade Federal de Roraima, nas reas de
economia e polticas pblicas. Bacharel em Cincias
Econmicas e em Cincia Poltica, especialista,
mestre, doutor e ps-doutorando em Cincias
Jurdicas. Coordenador-orientador do Ncleo de
Tributos e Receitas (NTR), na edio de 2013, do
Grupo de Pesquisa em Finanas Pblicas (GPFP)
da Escola de Administrao Fazendria (ESAF),
quando contou com a participao dos pesquisadores:
Andr Luiz SantAna Ferrari, Bruno Martins
Coutinho e Cludia Ferreira da Cruz.
E-mail: eloisenhoras@gmail.com
Resumo
O objetivo do presente artigo discutir os mecanismos
de avaliao da Lei de Responsabilidade Fiscal no
Brasil, os quais so concentrados no princpio da
responsabilizao da gesto fiscal, por meio de
critrios quantitativos de tetos legais, bem como
identificar as principais alternativas de avaliaes
que levem em considerao os princpios da
transparncia, planejamento e controle. Com base
neste arcabouo terico-legal, a pesquisa parte de um
mtodo exploratrio com a finalidade de identificar
a relao entre gesto fiscal responsvel, com base em
limites, e, responsabilidade fiscal, tomando como
fundamento as pilastras do planejamento, controle
e transparncia, por meio de um estudo de caso
focalizado em uma amostra de 25 municpios mdio
porte do Estado de Santa Catarina. Transcorrida
mais de uma dcada aps a aprovao da Lei
de Responsabilidade Fiscal, persiste o desafio de
definir parmetros de avaliao de seus efeitos
e desdobramentos nos mecanismos de gesto,
principalmente de municpios, motivo pelo qual a
pesquisa traz um constructo de anlise, o qual trouxe
quatro concluses a partir da anlise de dados do
exerccio de 2011: A) Bons resultados nos indicadores
de responsabilidade na gesto fiscal demonstram
que houve cumprimento dos limites legais, porm
com reduzido nvel de transparncia fiscal; B) H a
necessidade de melhoria no processo de planejamento,
pois, em geral, os municpios subestimaram a
arrecadao de receitas e empenharam menos de
3/4 das despesas fixadas; C) A transparncia fiscal
indicou relao negativa, mas no significativa com
os ndices de responsabilidade fiscal; e, finalmente,
D) A varivel representativa do pilar controle
no apresentou variabilidade mnima para ser
considerada na anlise.
Palavras-chave
Avaliao. Responsabilidade Fiscal. Gesto Fiscal.
Municpios. Santa Catarina.
Abstract
The purpose of this article is to discuss the evaluation
mechanisms of the Fiscal Responsibility Law in
Brazil which are concentrated on the principle of
fiscal accountability through quantitative criteria
of legal ceilings as well as identifying the main
alternatives to apply a better evaluation that takes
into account the principles of transparency, planning
and control. Due to a case study focused on a sample
of 25 medium-sized municipalities from state of
Santa Catarina and inspired on a theoretical-legal
framework this research has been structured through
an exploratory method that aims to identify the
relationship between responsible fiscal management,
based on limits, and responsible fiscal management,
that takes for granted the principles of planning,
control and transparency. Challenges remain mainly
in municipalities in order to define parameters for
evaluating effects and consequences of the public
management mechanisms since the adoption of the
Fiscal Responsibility Law over a decade ago. Due to
these challenges this research brings into discussion
a construct of analysis based on the data from 2011
that has four conclusions for the case of study in the
municipalities of Santa Catarina: A) Good results
in indicators of responsible fiscal management
demonstrate compliance with legal limits, but with
low level of fiscal transparency; B) There is a need
for improvement in the planning process because
municipalities in general underestimated revenue
collection and committed less than three quarters
of the fixed costs; C) Fiscal transparency showed
negative relationship but not significant with the
indices of fiscal responsibility; and finally, D) The
representing variable for the control pillar did not
show minimal variability to be considered in the
analysis.
Keywords
Evaluation. Fiscal Management. Fiscal Responsibility.
Municipality. Santa Catarina.
Avaliao da responsabilidade na gesto fiscal
com base nos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal:
um estudo com municpios de Santa Catarina
Cludia Ferreira da Cruz/Eli Martins Senhoras
1 INTRODUO
No fm do sculo XX, a Administrao Pblica mundial iniciou um processo de
transformao, cujo objetivo era alcanar efcincia na administrao dos recursos
pblicos disponveis (MARQUES, 2009). A nfase desse processo estava na adoo
da administrao gerencial ao invs da burocrtica, modelo adotado em pases como
Inglaterra, Estados Unidos da Amrica, Nova Zelndia e Mxico, e tambm na
infuncia pelas concepes difundidas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).
No perodo citado, o Brasil, considerando todos os entes federativos, passava
por uma situao de desequilbrio das contas pblicas, aliada s instabilidades no
cenrio econmico. O Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) iniciado em 1998 foi
o responsvel por introduzir o processo de ajuste fscal na agenda do governo e um
dos marcos signifcativos do processo de mudana na adminstrao pblica foi a
edio da Lei Complementar n
o
101/2000 (BRASIL, 2000), a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF). Embora sua aprovao tenha sido motivada tambm por fatores
externos, principalmente ligados a questes econmicas, a Constituio Federal
dispunha sobre a edio de uma lei complementar que regulamentasse tpicos
relacionados s fnanas pblicas, a serem observados pelos trs nveis de governo.
A necessidade de mecanismos que promovam o equilbrio fscal tanto no mbito
federal, quanto estadual e municipal e tambm os dispositivos previstos na
Constituio Federal colaboraram para a aprovao da LRF, com a sua inequvoca
aplicabilidade a todos os entes da federao brasileira.
Dalmonech, Teixeira e Sant'anna (2011) afrmam que o principal objetivo da LRF
era estabelecer a simetria informacional, com obrigatoriedade de publicaes de
relatrios governamentais, aes planejadas e transparentes, e estabelecer uma
relao entre as despesas e as receitas com o objetivo de equilibrar as contas pblicas.
O texto da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem seus quatro pilares
estruturantes fundamentados na experincia de outros pases e tambm nas
recomendaes de organismos internacionais no que tange razoabilidade de
critrios para avaliao da responsabilidade na gesto fscal.
Embora seja possvel encontrar alguns textos acadmicos sobre a responsabilidade
fiscal de entidades pblicas anteriores a 2000, torna-se evidente, a partir de
levantamentos de bibliometria, o crescimento das pesquisas no Brasil sobre o tema
aps a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal naquele ano.
Nos dispositivos legais e na literatura correlata, o conceito de responsabilidade na
gesto fscal encontra-se associado s ideias de planejamento, controle, transparncia
e responsabilidade no cumprimento de limites de gastos e atingimento de metas.
Porm, uma das grandes questes ainda sem consenso refere-se forma como a
responsabilidade fscal de uma entidade pblica deve ser avaliada.
A maior parte das iniciativas de avaliao da responsabilidade fscal no setor
pblico tem-se restringido a parmetros relacionados ao cumprimento de metas
defnidas em leis e outros instrumentos normativos. No entanto, Musgrave (1964),
Dholakia (2005), Gobetti e Klering (2007) e Kerches e Peres (2010) acrescentam
que a avaliao de responsabilidade ou desempenho fscal requer a considerao
de uma srie de aspectos, muitas vezes no contemplados nas normas legais ou em
indicadores simplifcados. Conhecer os fatores relacionados a essas entidades que
podem explicar diferentes nveis de responsabilidade fscal pohgtr5fde contribuir
para defnir critrios de avaliao adequados.
Uma proposta de avaliao de responsabilidade na gesto fscal deve encontrar
proxies adequadas que refitam o nvel de planejamento, transparncia, controle e
responsabilidade na gesto dos recursos pblicos. Portanto, a defnio operacional
de indicadores que representem a situao fscal de entidades pblicas e que sejam
tambm socialmente relevantes, vlidos, confveis e acessveis (JANNUZZI, 2012,
p. 33) ainda constitui um desafo. Muitos estudos empricos realizados sobre o tema
usam indicadores agregados de desempenho, prescindindo, muitas vezes, de uma
justifcativa terica consistente para tais indicadores.
A lei complementar dispe que, para que uma entidade tenha responsabilidade
na gesto fscal, necessrio fundamentar-se em quatro pilares: planejamento,
transparncia, controle e responsabilidade no cumprimento de limites. Conforme
disposto na prpria lei, por meio da ao planejada e transparente que se concretiza
a responsabilidade fscal, que no est dissociada do princpio da efcincia, que deve
permear toda a Administrao Pblica. Os pilares de controle e responsabilidade
contribuem para uma gesto fscal responsvel por estarem relacionados destinao
adequada dos recursos pblicos, de acordo com as fnalidades para as quais foram
arrecadados e com as determinaes legais.
Aps 13 anos de vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal no Brasil, questiona-
se como os quatro pilares da responsabilidade na gesto fscal (planejamento,
transparncia, controle e responsabilidade) esto sendo efetivamente considerados
nas tentativas de avaliao da gesto fscal dos entes federados.
Os principais estudos empricos realizados no Brasil sobre o tema consideram
apenas o pilar da responsabilidade no cumprimento dos limites, que faz referncia
obedincia principalmente aos limites de gastos com pessoal, de nvel de
endividamento e de concesso de garantias pelos entes. No entanto, o texto da
LRF no explicita hierarquia entre os pilares da responsabilidade na gesto fscal.
Assim, pode-se admitir a existncia de um possvel trade-off entre gesto fscal
responsvel, a qual fundamentada no cumprimento de limites, e gesto fscal
responsvel, que se fundamenta em ao planejada, transparente e desenvolvida a
partir de mecanismos de controle adequados.
A partir do contexto apresentado, prope-se a seguinte questo: Qual a relao
entre responsabilidade fscal com base no cumprimento de limites e gesto fscal
responsvel com base na ao planejada, transparente e pautada em mecanismos de
controle adequados em municpios do Estado de Santa Catarina?
O estudo tem como objetivo identifcar a relao entre indicadores de responsabilidade
fscal fundamentados no cumprimento de limites e gesto fscal responsvel, sob a
perspectiva do planejamento, transparncia e controle, considerando municpios
de grande e mdio porte do Estado de Santa Catarina.
Para alcanar tal objetivo, esse trabalho pretende discutir os mecanismos de avaliao
da LRF, os quais so concentrados em critrios quantitativos de textos legais,
que tomam como referncia o princpio da responsabilizao fscal, identifcar as
principais lacunas existentes pela falta de indicadores que levem em considerao
os princpios da transparncia, planejamento e controle e indicar alternativas de
avaliaes que levem em considerao os pilares da transparncia, do planejamento
e do controle.
A legislao brasileira e tambm de outros pases relativa responsabilidade fscal
e ainda a literatura correlata indicam que o alcance da responsabilidade na gesto
fscal est associado a fatores que no se restringem ao cumprimento de limites e
atingimento de metas. Assim, essa pesquisa pretende contribuir para verifcar se a
relao entre o cumprimento de limites fscais e os mecanismos de gesto necessrios
sua consecuo so convergentes.
Uma investigao que tenha como fnalidade verifcar se os entes que cumprem
os limites tambm possuem processos de planejamento efcientes, mecanismos
de controle adequados e transparncia na divulgao de informaes fscais pode
contribuir para incentivar o debate acerca de polticas e gesto fscal em mbito
municipal.
2 REFERENCIAL TERICO
A reviso da literatura que deu origem sistematizao do referencial terico
estruturou-se com base em dados secundrios obtidos em peridicos, livros e
relatrios de instituies nacionais e internacionais a fm de permitir um amplo
mapeamento sobre responsabilidade na gesto fscal, planejamento, transparncia
e controle.
2.1 RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL
Um dos principais desafios dos estudos empricos que objetivam avaliar o
equilbrio ou a gesto fscal de entidades pblicas est na difculdade de encontrar
conceitos e proxies adequadas. Muitos estudos empricos realizados sobre o tema
usam indicadores agregados de desempenho, prescindindo, muitas vezes, de uma
justifcativa terica consistente para tais indicadores.
De acordo com Nascimento e Debus (2002), diversos modelos foram considerados
para a elaborao do texto da LRF no Brasil, dentre os quais se destacam as
experincias empricas em pases anglo-saxes e na Europa, bem como os marcos
doutrinrios de organismos internacionais:
a) As publicaes do Fundo Monetrio Internacional, organismo do qual o
Brasil Estado-membro e que tem editado e difundido algumas normas de
gesto pblica em diversos pases;
b) A Nova Zelndia, por meio do Fiscal Responsibility Act, de 1994;
c) A Comunidade Econmica Europeia, a partir do Tratado de Maastricht; e
d) Os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do
governo central levaram edio do Budget Enforcement Act, aliado ao
princpio de accountability.
Assim, percebe-se que o texto da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem seus
pilares fundamentados na experincia de outros pases e tambm nas recomendaes
de organismos internacionais no que tange razoabilidade de critrios para avaliao
da responsabilidade na gesto fscal.
De acordo com o disposto na LRF, art. 1
o
, 1
o
:
A responsabilidade na gesto fscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de
receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Observa-se que a lei complementar brasileira dispe desdobramentos constitucionais
para que uma entidade tenha responsabilidade na gesto fscal, tornando necessrio
fundamentar-se em quatro pilares: planejamento, transparncia, controle e
responsabilidade no cumprimento de limites.
Kerches e Peres (2010) sugerem que a introduo das regras fscais da LRF no Brasil
trouxe impactos de natureza poltica, institucional, fscal e tambm na gesto e nos
gastos sociais. Decorridos 13 anos de vigncia da LRF, questiona-se como os quatro
pilares da responsabilidade na gesto fscal (planejamento, transparncia, controle e
responsabilidade) esto sendo efetivamente considerados nas tentativas de avaliao
da responsabilidade fscal dos entes federados.
Os principais estudos empricos realizados no Brasil sobre o tema tm se restringido
dimenso da responsabilidade no cumprimento de limites, que faz referncia
obedincia principalmente aos limites de gastos com pessoal e de endividamento
dos entes. Porm o texto da LRF no explicita hierarquia entre os pilares da
responsabilidade na gesto fscal.
2.2 PLANEJAMENTO
O oramento pblico surgiu, como instrumento formalmente acabado, na Inglaterra,
no incio do sculo XIX (GIACOMONI, 2010, p. 55). Nessa fase inicial, o oramento
era elaborado com a concepo de instrumento de controle poltico dos rgos
de representao sobre os executivos. Com as mudanas nas funes do Estado
e o desenvolvimento de um cenrio econmico mais dinmico e complexo, os
gestores precisavam que a pea oramentria tambm pudesse subsidiar as atividades
administrativas.
Com sua evoluo, o oramento passou a ser concebido como um instrumento
de administrao, o que se concretiza principalmente por meio da defnio de
programas e metas de desempenho. As iniciativas de modernizao do oramento
nos Estados Unidos, baseada em programas militares e estratgias empresariais,
contriburam de forma signifcativa para a concepo moderna de oramento.
Smithies (1967, p. 24) relata que planejamento, programao e oramento constituem
processos pelos quais so considerados os objetivos e os recursos, e suas inter-relaes
com vistas obteno de um programa de ao consistente e abrangente para o
governo. No caso brasileiro, o texto constitucional dispe de instrumentos de
planejamento, que abrangem a defnio de diretrizes, objetivos, metas e prioridades
que precedem a elaborao do oramento propriamente dito.
Ademais, Hagen e Vabo (2005, p. 43) entendem o oramento como um problema
conjunto de recursos comuns, em que as unidades de gastos tm incentivos para
encorajar nveis excessivos de despesas correntes e reduzir supervit ou criar dfcits
oramentrios. E assumem ainda que a liderana poltica tem um papel importante
na manuteno do equilbrio fscal e na resistncia presso dos demandantes por
aumento de gastos.
Gleich (2003) investigou a relao entre a estrutura do processo oramentrio e o
desempenho fscal em pases do centro e do leste europeus; o objetivo do estudo foi
verifcar se o processo oramentrio desempenha um papel signifcativo no alcance
das metas fscais naqueles pases. Segundo esse autor, o desenho e o impacto da
estrutura institucional do processo oramentrio tem recebido considervel ateno
na literatura de economia poltica. O autor assume a premissa que as decises
oramentrias apresentam dilemas em relao ao montante comum de recursos
quando a estrutura do processo oramentrio permite a defnio descentralizada
dos gastos. Essa premissa tambm assumida por Von Hagen e Harden (1996),
Hallerberg e Von Hagen (1999) e Velasco (2000).
O estudo de Gleich (2003) tem foco na tomada de deciso oramentria, na
repartio de competncias entre os atores do processo oramentrio e na existncia
e natureza de dispositivos de coordenao que contribuem para a realizao e
execuo efcientes dos resultados oramentrios. Para isso, desenvolveu um ndice
que mapeia as caractersticas qualitativas das instituies oramentrias em medidas
empricas. O ndice resume as caractersticas institucionais dos estgios de elaborao,
aprovao e execuo do oramento, classifcados de acordo com suas propriedades
de coordenao e os incentivos que os polticos tm para internalizar as implicaes
fscais de suas aes.
De acordo com Alesina e Perotti (1996), a literatura recente tem estudado como
fatores poltico-institucionais podem explicar as experincias de desempenho fscal
entre pases. Os principais fatores que tm sido enfatizados como determinantes
polticos do dfcit oramentrio so polarizao poltica, estrutura de governo e
sistemas eleitorais.
Por sua vez, Alesina et al. (1999) investigaram as diferenas entre o desempenho fscal
de pases latino-americanos a partir dos procedimentos oramentrios adotados pelos
mesmos, em termos de elaborao, aprovao e execuo do oramento. Os autores
constataram que a natureza dos procedimentos oramentrios infuencia fortemente
o desempenho fscal. Mais especifcamente procedimentos que consideram restries
legais ao dfcit e tambm hierarquia e transparncia na conduo de menores
dfcits primrios.
Instituies oramentrias so todas as regras e regulaes de acordo com as quais os
oramento so elaborados, aprovados e executados. Alesina et al. (1999) assumem
que essas instituies so exgenas ou, ao menos, predeterminadas e podem ser
utilizadas como variveis explanatrias para os resultados fscais.
Para esses autores, dois argumentos suportam essa abordagem: o primeiro que
resultados fscais no so independentes das instituies, isto , governo e legisladores
podem no ser capazes de produzir qualquer resultado fscal que desejarem sem
considerar os procedimentos e regras oramentrias vigentes e a que esto sujeitos;
e o segundo que as instituies no so endgenas por si mesmas quando se trata
de resultados fscais, ou seja, os procedimentos e regras no podem ser facilmente
alteradas em decorrncia de resultados fscais passados ou atuais. At certo ponto,
instituies so de fato endgenas, tanto para compreender os resultados fscais
quanto para outros fatores. H um forte vis de status quo em reformas institucionais,
de modo que, no curto e mdio prazo, elas podem ser consideradas como variveis
constantes ou predeterminadas.
Conforme Alesina et al. (1999), em geral, instituies oramentrias podem
infuenciar resultados fscais porque elas determinam as regras do jogo entre agentes
com diferentes incentivos acerca da disciplina fscal. Os autores ainda apresentam
os trs tipos bsicos de instituies e/ou regras oramentrias, quais sejam: legais,
constitucionais ou no, que estabelecem restries fscais, como as relacionadas ao
equilbrio oramentrio; regras sobre procedimentos; e regras sobre transparncia
do oramento.
2.3 TRANSPARNCIA
A transparncia um dos princpios da governana pblica e as iniciativas que visem
aperfeioar os mecanismos de transparncia de informaes acerca da gesto so
consideradas boas prticas de governana. De um modo geral, a transparncia deve
caracterizar todas as atividades realizadas pelos gestores pblicos, de maneira que
os cidados tenham acesso e compreenso daquilo que os gestores governamentais
tm realizado a partir do poder de representao que lhes foi confado (CRUZ
et al. 2012).
No contexto da transparncia fscal, isso signifca a possibilidade do acompanhamento
claro, transparente, da execuo oramentria e das fnanas pblicas. No entanto,
necessrio ressaltar que dar publicidade no signifca necessariamente ser transparente.
preciso que as informaes disponibilizadas sejam capazes de comunicar o real
sentido que expressam, de modo a no parecerem enganosas.
Icerman e Sinason (1996) defendem que o nvel de transparncia na divulgao de
informaes sobre os atos da Administrao Pblica (accountability) est relacionado
basicamente a trs elementos: sociopolticos, regras de planejamento e execuo
oramentria e normas de apresentao de relatrios fnanceiros externos. Dessa
forma, considera-se que a divulgao de informaes acerca dos atos da gesto
pblica no deve se limitar aos relatrios j previstos em dispositivos legais (em
geral relatrios fnanceiros), mas tambm de informaes qualitativas que reportem
desempenho, projetos e atingimento de metas em reas relevantes para a sociedade,
tais como sade, educao, cultura, transporte, saneamento e outras.
Entende-se que a transparncia ocorre efetivamente quando realizada de forma
compreensvel para todo o cidado, com clareza, abertura e simplicidade. Alm
disso, manter a transparncia na gesto pblica constitui um desafo que deve ter
como base a promoo de uma gesto fscal e oramentria responsvel.
Esse pensamento corroborado por Matias-Pereira (2006, p. 309), quando afrma
que a transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao
governamental, tornando, assim, mais democrticas as relaes entre o Estado e a
prpria sociedade civil.
Transparency means that information is freely available and directly accessible to
those who will be affected by decisions and that enough information is provided in
easily understandable forms and media. This requires that decisions are made and
enforced in a manner that follows rules and regulations. The word transparency
carries with it a powerful array of moral and political associations, including
honesty, guilelessness, and openness (KIM et al., 2005).
De acordo com KIM et al. (2005), a informao transparente apresenta algumas
caractersticas: informao livre, disponvel, compreensvel, diretamente acessvel
aos que sero afetados pelas decises delas decorrentes, prestadas de forma completa
em meios de comunicao adequados.
Dar transparncia aos atos realizados pelos representantes do poder pblico
parece no ser um desafo muito fcil, apesar dos modernos recursos tecnolgicos
disponveis na atualidade. A transparncia na gesto pblica exige uma poltica
especfca. um princpio a ser implementado de forma concertada e, portanto,
exige capacidade da autoridade pblica (GOMES FILHO, 2005).
Desde a promulgao da Constituio de 1988, existe possibilidade de se promover
alguma transparncia no setor pblico, uma vez que o texto constitucional defne
o direito informao e impe um determinado padro tico Administrao
Pblica em todas as esferas de poder governamental, em todos os nveis federativos
(GOMES FILHO, 2005). Porm, a despeito de obrigaes legais, a transparncia
est estreitamente relacionada disposio de informar ou ainda responsabilidade
em prestar contas (accountability) em decorrncia da responsabilidade da gerncia
de recursos pblicos.
A gesto fscal refere-se relao existente entre receitas e despesas pblicas.
E, segundo Heald (2003, p. 724), a transparncia da gesto fscal constitui uma forma
de melhorar os mecanismos de governana, promover a estabilidade fscal, melhorar
o funcionamento do setor pblico e facilitar a melhoria do ambiente econmico
para o setor privado.
No Brasil, durante um longo perodo essa relao apresentou-se desequilibrada para
muitos rgos e entes da Administrao Pblica brasileira. As reformas por que
passou o Brasil a partir da dcada de 1990 do sculo passado, depois da abertura
poltica, trouxeram em seu bojo a discusso em torno do equilbrio das contas
pblicas, que culminou com a aprovao da LRF.
Paiva e Zuccolotto (2009) afrmam que a transparncia da gesto fscal relaciona-se
ao fuxo crescente e tempestivo de informao econmica, social e poltica sobre
a administrao municipal em meios eletrnicos de acesso pblico. No Brasil,
atualmente os debates em torno da transparncia da gesto pblica se reportam
LRF, a qual apresenta como exigncia de transparncia da gesto fscal a ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos instrumentos
de planejamento oramentrio, das prestaes de contas e respectivos pareceres e
outros relatrios concernentes gesto fscal (LRF, art. 48).
Conforme Sacramento e Pinho (2004), a transparncia constitui-se no seu eixo
principal da LRF, uma vez que necessria desde a fase do planejamento e
diretamente dependente dela um efetivo controle que possibilite a responsabilizao,
ou seja, a concretizao da accountability.
Para Vignoli (2002 apud SACRAMENTO; PINHO, 2004), a LRF introduz no
Brasil o real entendimento do signifcado de transparncia da gesto fscal. Alm dos
dispositivos que objetivam assegurar maior transparncia dos atos da Administrao
Pblica em todas as esferas de governo, a lei ainda estabelece onde a informao
deve ser disponibilizada para que seja transparente e alcance os cidados.
Embora a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), no art. 5
o
, incisos XXXIII,
XXXIV e LXXII, j expressasse exigncias de transparncia de informaes por
rgos da Administrao Pblica, a exemplo do dispositivo que assegura a todos
o direito de obter dos rgos pblicos informaes de interesse particular ou de
interesse coletivo ou geral, a LRF regulamentou de forma mais detalhada a divulgao
de informaes relativas gesto fscal, que obriga todas as esferas governamentais.
Por um lado, antes mesmo da aprovao da LRF, a Lei n
o
9.755/1998 determinara
sobre a criao de homepage na internet pelo Tribunal de Contas da Unio, para
divulgao dos dados e informaes sobre a execuo oramentria da Unio. Por
outro lado, mais especifcamente, a Lei Complementar n
o
131/2009 apresentou
regulamentao para a transparncia da gesto fiscal, com dispositivos mais
detalhados sobre o que deve ser divulgado.
De acordo com a Lei Complementar n
o
101/2000, alterada pela Lei n
o
131/2009:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos (PPA), oramentos (LOA) e leis de diretrizes oramentrias (LDO);
as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria (RREO) e o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF); e
as verses simplifcadas desses documentos.
Pargrafo nico:
A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos;
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria
e fnanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III adoo de sistema integrado de administrao fnanceira e controle, que
atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
Unio e ao disposto no art. 48-A.
Art. 48-A. Para os fns a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48,
os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o
acesso a informaes referentes a:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no
decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a
disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente
processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica
benefciria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio
realizado;
II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das
unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.
Assim, a avaliao da gesto fscal transparente poder ser verifcada para uma
diversidade de entes a partir dos requisitos defnidos na LRF. Essa verifcao pode
se referir tanto a informaes de exerccios correntes, quanto de perodos passados
e ainda projees para perodos vindouros.
A transparncia no deve se reportar somente a fatos presentes praticados pela
Administrao Pblica, mas tambm ser garantida para informaes de perodos
anteriores, o que possibilita estudos de carter evolutivo e comparativo acerca da
atuao dos gestores. Dessa forma, a transparncia cumpre a funo de aproximar
o Estado e a sociedade e ampliar o nvel de acesso do cidado s informaes sobre
a gesto pblica (SILVA, 2000).
Destarte, a LRF previu a possibilidade de divulgao dos instrumentos de
transparncia da gesto fscal, ao determinar que a esses instrumentos ser dada
ampla divulgao em meio eletrnico de acesso pblico. Entre os diversos meios
em que possvel promover ampla divulgao de informaes concernentes
gesto pblica, destaca-se o ambiente eletrnico ou virtual.
Uma gesto pblica transparente vai alm da divulgao informaes oramentrias
e fscais, mas estende-se concretizao do conceito de accountability, quando
possibilita que os cidados acompanhem e participem efetivamente dos atos da
Administrao Pblica que causam impactos em toda a sociedade.
Icerman e Sinason (1996), a partir de um estudo sobre a accountability governamental
nos Estados Unidos, alertam que, apesar do apoio popular e da importncia da
accountability governamental, ainda permanece uma discrepncia entre o que
os governos esto dispostos a disponibilizar em termos de informao e o que os
cidados esperam.
Mais recentemente, foi aprovada a Lei n
o
12.527/2011 tambm denominada de
Lei de Acesso Informao (LAI), a qual regulamenta o acesso a informaes
de interesse pblico e dispe que
Art. 3
o
Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o
direito fundamental de acesso informao e devem ser executados em
conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes:
I observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
II divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente
de solicitaes;
III utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da
informao;
IV fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao
pblica;
V desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
Com a aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI), a qual foi precedida de
outras peas legais igualmente relevantes, a legislao brasileira sobre transparncia
e divulgao de informaes deu um passo relevante, embora, com signifcativo
atraso, para a promoo da accountability e do controle social.
2.4 CONTROLE
O controle interno tem signifcados diferentes para pessoas diferentes. Isso faz com
que a confuso entre os gestores, legisladores, reguladores e outros, o que resulta
em falta de comunicao e diferentes expectativas quem causam problemas em uma
entidade. Os problemas so agravados quando o termo, no defnido de forma clara,
est escrito em leis, regulamentos ou regras.
De acordo com o documento Guidelines for Internal Control Standards for the
Public Sector da INTOSAI (2004, p. 6), a compreenso sobre controle deve levar
em considerao tanto a qualifcao de sua dimenso interna quanto a identifcao
de seus principais objetivos:
Controle interno um processo integrado efetuado pela direo e corpo de
funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel
segurana de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos
gerais sero alcanados:
execuo ordenada, tica, econmica, efciente e efcaz das operaes;
cumprimento das obrigaes de accountability;
cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
O texto da INTOSAI acrescenta ainda que o controle interno deve ser um processo
integrado e dinmico com adaptaes contnuas s mudanas enfrentadas pela
organizao. A direo e o corpo de funcionrios, de todos os nveis, devem estar
envolvidos no processo, para enfrentar os riscos e oferecer razovel segurana do
alcance da misso institucional e dos objetivos gerais.
O Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO, 2011)
defne controle interno como um processo desenvolvido para fornecer segurana
razovel quanto realizao dos objetivos da entidade nos aspectos relacionados
a efcincia e efetividade operacional, confabilidade dos relatrios contbeis
fnanceiros e conformidade com as leis e regulamentos aplicveis entidade.
Em relao ao controle interno, o art. 59 da LRF dispe que o Poder Legislativo,
diretamente ou com o auxlio dos tribunais de contas, e o sistema de controle interno
de cada Poder e do Ministrio Pblico, fscalizaro o cumprimento das normas
constantes na lei, com nfase no que se refere a:
a) Atendimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
b) Limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em
restos a pagar;
c) Medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo
limite, conforme dispositivos legais;
d) Providncias tomadas, conforme disposies legais, para reconduo dos
montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
e) Destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista
as restries constitucionais e legais;
f) Cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando
houver.
O art. 31 do texto constitucional dispe ainda que a fscalizao do municpio ser
exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal. O pargrafo primeiro
do artigo 31 acrescenta que o controle externo da Cmara Municipal ser exercido
com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do(s) Municpio(s). E o
pargrafo segundo determina que o parecer prvio, emitido pelo rgo competente
sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer
por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Segundo Mello (2009) um parecer a manifestao opinativa de um rgo consultivo
expendendo sua apreciao tcnica sobre o que lhe submetido. A despeito do
entendimento do autor, parecer prvio, de competncia dos tribunais de contas,
previsto no texto constitucional se revela mais abrangente do que uma manifestao
opinativa, haja vista que s pode deixar de prevalecer por uma maioria qualifcada,
com apresentao de justifcativas adequadas.
De acordo com o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a emisso do parecer prvio
pelo Tribunal de Contas constitui etapa fundamental no processo de controle
externo da gesto pblica, pois subsidia o Poder Legislativo com os elementos
tcnicos necessrios para emitir o seu julgamento acerca das contas em anlise.
[...] o Parecer Prvio pode ser defnido como um documento que contm a
anlise tcnica e, a priori, formal, feita pelo Tribunal de Contas da Unio,
por Tribunal de Contas Estadual ou por Tribunal de Contas dos Municpios
sobre determinados aspectos das contas prestadas anualmente pelos chefes
dos Poderes Executivos Federal, Estaduais ou Municipais, anlise esta que
orientar o Poder Legislativo no julgamento dessas contas (ANDRADA;
BARROS, 2010).
O Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2012), entre outras
disposies, dispe sobre diretrizes e procedimentos a serem seguidos quando da
anlise das prestaes de contas para fns de emisso de parecer sobre as mesmas,
determinando a seguinte orientao:
Art. 207. As contas sero julgadas regulares quando expressarem, de forma
clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a
legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel.
Pargrafo nico. Quando julgar as contas regulares, o Tribunal dar quitao
plena ao responsvel.
Art. 208. As contas sero julgadas regulares com ressalva quando evidenciarem
impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no resulte
dano ao errio.
1
o
O acrdo de julgamento dever indicar, resumidamente, os motivos que
ensejam a ressalva das contas.
2
o
Na hiptese prevista no caput, o Tribunal dar quitao ao responsvel e
lhe determinar, ou a quem lhe haja sucedido, se cabvel, a adoo de medidas
necessrias correo das impropriedades ou faltas identifcadas, de modo a
prevenir a ocorrncia de outras semelhantes.
Art. 209. O Tribunal julgar as contas irregulares quando evidenciada
qualquer das seguintes ocorrncias:
I omisso no dever de prestar contas;
II prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo ou antieconmico, ou infrao a
norma legal ou regulamentar de natureza contbil, fnanceira, oramentria,
operacional ou patrimonial;
III dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico;
IV desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.
1
o
O Tribunal poder julgar irregulares as contas no caso de descumprimento
de determinao de que o responsvel tenha tido cincia, feita em processo de
tomada ou prestao de contas.
2
o
Contas apresentadas em desacordo com as normas legais e regulamentares
aplicveis matria podero ser julgadas regulares com ressalva, desde que se
comprove, por outros meios, a boa e regular aplicao dos recursos.
3
o
Contas que no consigam demonstrar por outros meios a boa e regular
aplicao dos recursos podero ser julgadas irregulares, nos termos do inciso
II do caput, sem prejuzo da imputao de dbito.
Os Tribunais de Contas, quando das suas prerrogativas de fscalizao, buscam
previamente verificar se o sistema de controle interno est funcionando
adequadamente e o grau de confabilidade com que os relatrios contbeis produzidos
podem fomentar a emisso de parecer sobre as prestaes de contas anuais (DINIZ
et al., 2004).
Considerando os objetivos do controle interno, pode-se admitir que a qualidade de
um sistema de controle interno contribui para a emisso de um parecer regular ou
favorvel, em decorrncia da inexistncia de evidncias que indiquem impropriedades
na gesto dos recursos e cumprimento das leis e regulamentos.
3 METODOLOGIA
Os procedimentos metodolgicos da anlise emprica tomaram como referncia
dados primrios disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica
(IBGE), bem como a coleta de dados secundrios disponveis nos stios eletrnicos
dos municpios com mais de 50 mil habitantes; na Confederao Nacional dos
Municpios (CNM); e no portal da Federao das Indstrias do Rio (FIRJAN).
3.1 AMOSTRA DE ESTUDO
Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE, 2012),
levantados no Censo Populacional de 2010, o Brasil possui uma populao de
190,75 milhes de habitantes, os quais esto distribudos em 5.565 municpios.
Desse total, 10,9% dos municpios possui populao superior a 50.000 habitantes
(IBGE, 2012), ou seja, 89,1% dos municpios so pequenos ou muito pequenos.
Os municpios com populao superior a 50.000 habitantes abrigam cerca de 126,75
milhes de habitantes, ou seja, 66,4% do total da populao brasileira. Nessa
pesquisa, optou-se por considerar os municpios de grande porte situados no estado
de Santa Catarina, localizado na regio Sul do Brasil. Esse estado protagonista na
adoo de novos padres de contabilidade, em processo de adoo no pas, com o
objetivo de aperfeioar as informaes contbeis divulgadas e fortalecer o processo
de accountability.
A Tabela 1, a seguir, apresenta o quantitativo de municpios do Estado de Santa
Catarina, com destaque para os 27 municpios com mais de 50 mil habitantes, que
so objeto dessa pesquisa.
Tabela 1 Municpios do Estado de Santa Catarina
F FR
PopMun > 50 mil hab 3.609.287 57,8%
Pop Total SC 6.248.436 100%
Mun > 50 mil hab 27 9,2%
Mun SC 293 100%
Fonte: Dados da Pesquisa, IBGE (Censo, 2010).
O Estado de Santa Catarina divide-se em 293 municpios, com uma populao
total de, aproximadamente, 6,25 milhes de habitantes. So 27 os municpios com
populao superior a 50 mil habitantes, que representa 9,2% do total, mas em termos
populacionais agregam 57,8% dos habitantes.
A opo por esse conjunto de municpios com populao superior a 50 mil habitantes
de seu por que a LRF disps regras fscais mais fexveis para os municpios com
populao inferior a 50.000 habitantes, no que tange periodicidade da divulgao
do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal,
instrumentos que contm informaes sobre o acompanhamento da execuo
oramentria e cumprimento dos limites impostos na Lei e muitos municpios de
menor porte no apresentam disponibilidade dos dados considerados necessrios
para realizao da pesquisa.
3.2 COLETA DE DADOS
A coleta de dados, incluindo o levantamento dos municpios e os endereos das
respectivas homepages, a observao e a anlise dos dados, informaes e servios
disponveis nos portais, foi realizada nos meses de agosto e setembro de 2013. Para
identifcao das homepages dos municpios foi utilizada a plataforma de busca online
do Google (www.google.com.br), adotando-se como expresso padro Prefeitura
Municipal de [nome do municpio].
Segundo Paiva e Zuccolotto (2009), esta seria a forma mais simples para um cidado
leigo em tecnologia de informao localizar a homepage do seu municpio. Foram
consideradas homepages vlidas aquelas que possurem a extenso .gov, defnida
pela seguinte confgurao nomedomunicpio.sigladoestado.gov.br.
A anlise dos portais a partir do modelo de investigao desenvolvido foi feita
seguindo o seguinte procedimento: ao acessar a homepage, o contedo foi acessado
a partir do mapa do site; quando a homepage no continha mapa do site, a busca era
feita a partir dos links existentes na pgina principal; as informaes no localizadas
foram buscadas por meio do formulrio de busca, caso esse seja disponibilizado
no site.
Os portais eletrnicos que apresentaram difculdade de acesso ou estavam em
construo foram acessados trs vezes durante o perodo da pesquisa. Durante a
coleta de dados, foram excludos os municpios de Caador (70.762 habitantes) e
Mafra (52.912 habitantes) por indisponibilidade de dados necessrios para a pesquisa.
exceo das informaes populacionais relativas ao Censo 2010, realizado pelo
IBGE, todos os demais dados coletados referem-se ao exerccio de 2011. Os dados
relativos execuo oramentria foram coletados no Sistema de Coleta de Dados
Contbeis dos Entes da Federao (SISTN).
3.3 VARIVEIS DE ESTUDO
De acordo com Hagen (2002), a literatura de economia poltica argumenta que
o quadro institucional do processo de oramento do governo um importante
determinante de estudos que envolvem desempenho fscal de um governo. Esse
quadro institucional se fundamentos em mecanismos adequados que assegurem a
efccia do planejamento, o controle de sua execuo e a transparncia e accountability
na prestao de contas.
Os conceitos iniciais para avaliao de responsabilidade fiscal, conforme a
Lei Complementar n
o
101/2000 so: planejamento, controle, transparncia e
responsabilidade no cumprimento de limites. Assim, as variveis consideradas devem
refetir a adequao do processo oramentrio dos municpios, os mecanismos de
controle adotados, a utilizao de formas transparentes de divulgao da informao
pblica pelos municpios e a responsabilidade na aplicao dos recursos.
3.3.1 RESPONSABILIDADE FISCAL BASEADA EM CUMPRIMENTO
DE LIMITES
Essa dimenso, em geral, avaliada a partir dos critrios propostos na LRF: limites
relacionados a despesas com pessoal, da seguridade social, dvidas consolidada e
mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso
de garantia e inscrio em restos a pagar.
No Brasil, os ndices agregados de avaliao de responsabilidade fscal que mais se
difundiram nos ltimos anos foram o ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de
Gesto (IRFS) e o ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF), os quais so calculados
considerando somente a responsabilidade dos municpios no cumprimento dos
limites impostos pela LRF.
a) ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto (IRFS)
O IRFS desenvolvido pela Confederao Nacional dos Municpios (CNM), a qual a
defne como um instrumento que objetiva disseminar a cultura da responsabilidade
fscal associada responsabilidade social. O IFRS refete anualmente o desempenho
dos municpios sob trs ticas, oferecendo um parmetro simples e, ao mesmo
tempo, amplo de avaliao das administraes municipais.
O IRFS subdividido em trs subndices (Fiscal, Social e Gesto) que, por sua
vez, so compostos por outros 16 ndices especfcos. Esses ndices so calculados a
partir das informaes prestadas pelas prprias prefeituras Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e a outros rgos ofciais.
O subndice fscal (irf_cnm), que varia de 0 a 1, calculado pela mdia dos valores
padronizados das variveis endividamento, sufcincia de caixa, gasto com pessoal e
supervit primrio, todas tendo como denominador a receita corrente lquida, sendo
a padronizao feita pela atribuio do valor 0,500 ao valor mdio de cada varivel.
b) ndice FIRJAN de Gesto Fiscal (IFGF)
O IFGF desenvolvido sob responsabilidade do Sistema FIRJAN e composto
por cinco indicadores: receita prpria, despesa com pessoal, investimentos,
liquidez e custo da dvida. O ndice tem como base de dados as estatsticas ofciais
disponibilizadas anualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional, constitudas por
informaes oramentrias e patrimoniais prestadas pelos prprios municpios.
O IFGF varia de 0 a 1 e os parmetros de anlise do IFGF esto apresentados no
Quadro 1, a seguir.
Quadro 1 Parmetros de anlise do IFGF
Conceito Interpretao Parmetro
A Gesto de Excelncia ifgf > 0,8
B Boa Gesto 0,6 > ifgf < 0,8
C Gesto em Difculdade 0,4 > ifgf < 0,6
D Gesto Crtica ifgf < 0,4
Fonte: Dados da Pesquisa/FIRJAN.
Estudos empricos tm oferecido contribuies adicionais para a avaliao de
desempenho fscal de entidades pblicos por meio da proposio de indicadores que
venham a refetir as opes dos gestores pblicos nas alternativas de fnanciamento
e na alocao dos recursos.
3.3.2 GESTO FISCAL RESPONSVEL, SOB A PERSPECTIVA
DO PLANEJAMENTO, CONTROLE E TRANSPARNCIA
a) Transparncia
As avaliaes de transparncia, no contexto brasileiro, podem ser fundamentadas
nas orientaes da LRF do que sejam instrumentos de transparncia relacionados
gesto fscal responsvel. Conforme citado, a Lei n
o
131/2009 apresentou maior
detalhamento aos itens de divulgao para o acompanhamento da transparncia
da gesto fscal, conforme apresentado no Quadro 2, a seguir. As unidades de
informao foram verifcadas nas homepages ofciais dos municpios e consideradas
a partir de uma lgica binria, sendo o indicador de transparncia (transp_fsc)
mensurado de 0 a 1, conforme o percentual de atendimento aos itens requeridos.
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a) Planejamento
Varivel fundamentada na ideia de acurcia do planejamento, tendo em vista que
a responsabilidade se concretiza por meio da ao planejada. O pressuposto dessa
ideia que quanto mais acurado for o processo de previso de receitas e fxao
de despesas, um municpio tende a apresentar maior equilbrio em suas fnanas
e, consequentemente, maior responsabilidade na gesto fscal (GLEICH, 2003;
SILVA, 2012).
Evidncias encontradas na literatura, fundamentadas em pesquisas empricas,
consideram que oramentos realistas so associados a maior equilbrio nas
contas pblicas. Por sua vez, oramentos superestimados abrem espao para
discricionariedade dos gestores nas decises que envolvem prioridade na alocao
de recursos e apresentam maior tendncia de desequilbrio.
Medidas relacionadas anlise de processos de planejamento conduzem avaliao
de oramentos otimistas, pessimistas e realistas. Os oramentos realistas so os
condizentes com a lgica da administrao gerencial, em que os instrumentos
oramentrios auxiliam a tomada de deciso dos gestores. Os oramentos em que
se verifca maior acurcia na previso das receitas e despesas tendem a apresentar
maior equilbrio.
Os indicadores utilizados para avaliao da acurcia do processo de execuo do
oramento nos municpios, os quais constituem um constructo dessa pesquisa, so
apresentados no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3 Indicadores de acurcia do processo de execuo do oramento nos municpios
Indicadores Codifcao Clculo Interpretao
Acurcia
da previso
das receitas
oramentrias
totais
ac_prev_rec_tot
Razo entre as receitas
oramentrias arrecadadas
e as receitas oramentrias
estimadas.
O planejamento das receitas
oramentrias ter maior
acurcia quanto mais o
indicador se aproximar de 1.
Acurcia
da previso
das receitas
correntes
ac_prev_rec_cor
correntes arrecadadas
e as receitas correntes
estimadas.
correntes ter maior acurcia
quanto mais o indicador se
aproximar de 1.
Acurcia da
previso das
receitas de
capital
ac_prev_rec_cap
de capital arrecadadas
e as receitas de capital
estimadas.
de capital ter maior acurcia
aproximar de 1.
Acurcia da
previso das
receitas de
transferncias
correntes
ac_prev_rec_transf_cor
Razo entre as receitas de
transferncias correntes
arrecadadas e as receitas
de transferncias
correntes estimadas.
O planejamento das
receitas de transferncias
aproximar de 1.
Acurcia da
previso das
receitas de
transferncias
de capital
ac_prev_rec_transf_cap
Razo entre as receitas de
transferncias de capital
de transferncias de
capital estimadas.
O planejamento das
receitas de transferncias de
capital ter maior acurcia
aproximar de 1.
Autonomia
fnanceira
auton_fnac
Razo entre o total
das receitas prprias
oramentrias totais
arrecadadas.
Quanto maior a autonomia
fnanceira, maior a
discricionariedade na
alocao de recursos no
oramento.
Acurcia
na fxao
das despesas
oramentrias
totais
ac_fx_desp_tot
Razo entre as despesas
oramentrias totais
executadas e as despesas
oramentrias totais
fxadas.
O planejamento das despesas
oramentrias ter maior
acurcia quanto mais o
indicador se aproximar de 1.
Acurcia
na fxao
das despesas
correntes
ac_fx_desp_cor
correntes executadas e as
despesas correntes fxadas.
aproximar de 1.
Acurcia na
fxao das
despesas de
capital
ac_fx_desp_cap
de capital executadas e
as despesas de capital
fxadas.
de capital ter maior acurcia
aproximar de 1.
Cobertura
das Despesas
com Receitas
cober_desp_rec
oramentrias executadas
e as receitas oramentrias
arrecadadas.
Quanto foi empenhado
de despesa oramentria
para cada real de receita
arrecadada.
Os dados para construo desses indicadores foram coletados no Sistema de Coleta
de Dados Contbeis dos Entes da Federao (SISTN), disponvel na homepage
www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon. De acordo com a Secretaria do Tesouro
Nacional, o SISTN tem o objetivo de coletar dados contbeis dos entes da Federao
estados, Distrito Federal e municpios, de forma a disponibilizar informaes
bsicas que propiciem transparncia em relao ao processo oramentrio, com
nfase nas fontes e aplicaes recursos pblicos. Os dados disponibilizados no
SISTN propiciam a implementao dos controles estabelecidos pela LRF e legislao
complementar.
b) Controle
Conforme The International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI),
o controle interno um processo integrado efetuado pela direo e corpo de
funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana
de que na consecuo da misso da entidade os seguintes objetivos gerais sero
alcanados: execuo ordenada, tica, econmica, efciente e efcaz das operaes;
cumprimento das obrigaes de accountability; cumprimento das leis e regulamentos
aplicveis; salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.
A proposta para avaliao do controle interno nos municpios est baseada nos
pareceres prvios emitidos pelo Tribunal de Contas da jurisdio do municpio,
os quais em geral so agrupados, conforme apresentado anteriormente, em trs
categorias: i) parecer favorvel; ii) parecer favorvel com ressalvas; iii) parecer
desfavorvel.
No Brasil, as prestaes de contas de gesto dos municpios so analisadas pelo
Tribunal de Contas do respectivo Estado, com exceo dos municpios de So
Paulo e Rio de Janeiro, que possuem tribunais de contas prprios e dos Estados da
Bahia, Cear, Par e Gois, que possuem, alm do Tribunal de Contas do Estado,
um Tribunal de Contas dos Municpios, com responsabilidade pelas prestaes de
contas de todos os municpios desses Estados, inclusive das capitais. As informaes
sobre os pareceres (pp_tc) foram acessadas na homepage do Tribunal de Contas do
Estado de Santa Catarina. A varivel pp_tc assumiu o valor 1 para parecer favorvel,
com ou sem ressalvas, e 0 para parecer desfavorvel.
3.4 LIMITAES DO ESTUDO
Admite-se que a presente pesquisa apresenta algumas limitaes que devem ser
consideradas quando da leitura da anlise dos resultados e das concluses. Uma
das limitaes consiste no procedimento amostral, em que se optou por investigar
municpios considerados de grande porte, a cujos dados se tem maior acesso. Apesar
dessa opo, dois municpios foram excludos por indisponibilidade de dados.
Considera-se ainda que a escolha das proxies por si s j impe limitaes ao estudo.
Ressalta-se, porm, que so estas as informaes disponveis e que nesse estudo
admite-se que essas informaes no sofreram grandes mudanas ao longo do tempo,
podendo ser consideradas caractersticas dos municpios estudados.
4 APRESENTAO DOS RESULTADOS
O presente estudo tem como objetivo identifcar a relao entre responsabilidade
fiscal baseada em limites e gesto fiscal responsvel, sob a perspectiva do
planejamento, transparncia e controle, considerando municpios de grande e
mdio porte do Estado de Santa Catarina. A amostra da pesquisa composta por 25
municpios, entre os mais populosos do Estado. A anlise dos dados foi elaborada
a partir de estatsticas descritivas e anlise bivariada (correlao e covarincia).
A Tabela 2 apresenta estatsticas descritivas das variveis em estudo.
Tabela 2 Estatsticas descritivas das variveis em estudo
Mnimo Mximo Mdia Desvio-padro Varincia
pop2010 51.562 515.288 139.425 119196 14207731041
Ifgf 0,5215 0,9560 0,7314 0,0945 0,0089
irf_cnm 0,4620 0,6360 0,5257 0,0372 0,0014
transp_fsc 0,2857 0,9286 0,5143 0,1650 0,0272
ac_prev_rec_tot 0,5065 1,3996 1,0892 0,2064 0,0426
ac_prev_rec_cor 0,4807 1,3279 1,0082 0,1847 0,0341
ac_prev_rec_cap 0,0177 2,5163 0,4740 0,6467 0,4183
ac_prev_rec_transf_cor 0,8333 1,3138 1,0513 0,1388 0,0193
ac_prev_rec_transf_cap 0,0000 2,2065 0,4397 0,5174 0,2677
auton_fnanc 0,2036 0,7269 0,3981 0,1113 0,0124
ac_fx_desp_tot 0,4539 0,9614 0,7281 0,1376 0,0189
ac_fx_desp_cor 0,7513 0,9792 0,8897 0,0732 0,0054
ac_fx_desp_cap 0,1505 1,0650 0,4379 0,2486 0,0618
cober_desp_rec 0,8569 1,0271 0,9546 0,0443 0,0020
Fonte: Elaborao dos autores. Dados tabulados na pesquisa (2013).
De acordo com os dados apresentados na Tabela 2, confrma-se que se trata de uma
amostra que contempla os maiores municpios do Estado de Santa Catarina, em
termos populacionais. O municpio mais populoso Joinville e Laguna o municpio
com menor populao considerado na amostra. As medidas de disperso elevadas,
desvio padro e varincia amostral, indicam tratar-se de um conjunto heterogneo
em termos populacionais.
Quando se analisa os indicadores de gesto fiscal, calculados com base no
cumprimento dos limites legais, verifca-se diferenas entre os resultados. O ifgf
apresentou 0,956 como valor mximo, relativo ao Municpio de Balnerio Cambori,
com a 11
a
maior populao do Estado de Santa Catarina (108.089 habitantes), que
tambm foi o municpio com a terceira melhor posio no ranking nacional do ifgf.
O menor valor do ifgf foi verifcado no municpio de Laguna (51.562 habitantes).
J em relao do irf_cnm, que tambm um indicador de gesto fscal calculado com
base em limites legais, o maior valor foi 0,636, verifcado no municpio de Rio do Sul
(61.198 habitantes), enquanto o menor valor de 0,462 foi verifcado no municpio
de Florianpolis, segundo municpio mais populoso e tambm capital do Estado.
Com valores mdios acima de 0,5, os municpios catarinenses considerados na
amostra apresentaram bons resultados nos indicadores de gesto fscal, calculados
com base no cumprimento dos limites legais. As medidas de disperso, desvio padro
e varincia amostral, de ambos os indicadores apontam tratar-se de um conjunto com
baixa heterogeneidade. Ao se considerar os parmetros de anlise do ifgf, verifca-se
que na mdia os municpios tm Conceito B, que revela uma Boa Gesto, uma vez
que o ifgf mdio foi de 0,731.
Quanto varivel transp_fsc, que se refere ao resultado na avaliao das informaes
relativas transparncia fscal, conforme as disposies da Lei Complementar
n
o
131/2009, verifca-se uma mdia de divulgao mais reduzida, 51,43%, o que
indica que os municpios, em geral, tm disponibilizado pouco mais da metade das
informaes requeridas pela lei. O municpio com maior transparncia fscal foi
Florianpolis, a capital do Estado e os municpios de So Bento do Sul e Rio do Sul
apresentaram apenas 28,6% das informaes relacionadas no modelo de observao.
O desvio-padro e a varincia para essa varivel revelam uma maior disperso no
conjunto de dados.
Em relao aos indicadores da acurcia na previso de receitas na lei oramentria
dos municpios, verifcou-se que os municpios arrecadaram, em mdia, 108,9%
das receitas totais estimadas, porm observa-se uma diferena signifcativa entre os
valores mximo e mnimo. Enquanto o Municpio de Cambori arrecadou em torno
de 140% da receita estimada no oramento, no municpio de Gaspar o percentual
de arrecadao foi de 50,6% do previsto. O desvio padro indica considervel
heterogeneidade na amostra quanto aos valores referentes acurcia da previso
das receitas oramentrias totais (ac_prev_rec_tot).
Foram calculadas tambm a acurcia da previso das receitas correntes (ac_prev_
rec_cor) e a acurcia da previso das receitas de capital (ac_prev_rec_cap). A acurcia
mdia na previso das receitas correntes foi superior das receitas de capital. Essa
constatao se justifca pela maior regularidade das receitas correntes nos municpios,
que em geral tm as receitas tributrias e as transferncias constitucionais obrigatrias
como fontes mais relevantes de recursos.
Por sua vez, as receitas de capital nos municpios tm origem principalmente nas
operaes de crdito, alienao de bens e transferncias de capital. Essas ltimas, em
geral de natureza voluntria, decorrentes, sobretudo da celebrao de convnios,
esto mais sujeitas a no serem arrecadadas conforme as estimativas. Enquanto o
Municpio de Cambori arrecadou mais de 250% das receitas de capital previstas,
a arrecadao do municpio de Palhoa no alcanou 2%.
Os clculos da acurcia da previso das receitas de transferncias correntes
(ac_prev_rec_transf_cor) e a acurcia da previso das receitas de transferncias de
capital (ac_prev_rec_transf_cap) revelaram comportamentos semelhantes aos da
acurcia da previso das receitas correntes e da acurcia da previso das receitas de
capital. Conforme j comentado, pelo carter de obrigatoriedade da maior parte
das transferncias correntes e natureza voluntria das transferncias de capital.
Enquanto a mdia da ac_prev_rec_transf_cor foi de 1,0513, a ac_prev_rec_transf_cap
mdia alcanou 0,4397. A acurcia da previso das receitas de transferncias de
capital pelos municpios apresentou maior disperso do que a acurcia da previso
das receitas de transferncias correntes.
Uma previso de receita subestimada revela falta de acurcia no processo
oramentrio, uma vez que, se o montante de receitas arrecadado alm da previso
fosse inicialmente previsto no oramento, poderia incluir mais projetos e atividades
geradores de benefcios para a populao.
Por sua vez, uma previso de receitas muito superestimada pode gerar difculdades
da execuo dos servios mnimos oferecidos populao pelo municpio. Como
existe uma srie de despesas de carter obrigatrio, o municpio que arrecada muito
aqum da estimativa tende a no cumprir limites legais e a apresentar desequilbrio
fscal. A literatura corrobora que a falta de acurcia na elaborao do oramento,
por meio de sub ou superestimativas de arrecadao, pode infuenciar o resultado
da gesto fscal em termos de cumprimento dos limites.
No que tange ao indicador de autonomia fnanceira (aut_fnanc), considerada varivel
de infuncia no processo de planejamento e oramentao, esta se apresentou
assaz reduzida para o conjunto de municpios estudados, com mdia de 39,8% de
arrecadao prpria. O municpio de maior autonomia fnanceira foi Balnerio
Cambori, com 72,69% de receitas prprias, enquanto o municpio de Canoinhas
(52.765 habitantes) arrecadou em 2011 apenas 20,36% de receitas prprias e releva
signifcativa dependncia do municpio das transferncias estaduais e federais.
Em relao aos indicadores da acurcia na fxao de despesas na lei oramentria
dos municpios, verifcou-se que os municpios, em mdia, empenharam 72,81% das
despesas totais inicialmente dotadas. O municpio com maior acurcia na fxao
das despesas foi Cambori e de menor acurcia foi o municpio de Gaspar.
Alm das despesas oramentrias totais fxadas, foram calculadas ainda a acurcia da
fxao das despesas correntes (ac_fx_desp_cor) e a acurcia da fxao das despesas
de capital (ac_ fx_desp_cap). A acurcia mdia na fxao das despesas correntes foi
superior das despesas de capital. Isso pode ser explicado pelo fato de que a maior
parte das despesas de carter obrigatrio e continuado executada pelos municpios
classifcada como despesa corrente. Os investimentos, que na classifcao pela
natureza da despesa, se enquadram como despesas de capital, conforme Cruz et al.
(2012) so ainda muito reduzidos na esfera municipal, em decorrncia principalmente
das muitas atribuies sob responsabilidade desses entes e tambm da baixa
autonomia fnanceira.
O ndice de cobertura das despesas com receitas (cober_desp_rec), que indica quanto
foi empenhado de despesa oramentria para cada real de receita arrecadada,
apresentou uma mdia de 0,9546, sendo 0,8569 e 1,0271 os valores mnimo e mximo,
respectivamente. Em geral, os municpios da amostra no empenharam despesas sem
cobertura de receita arrecadada, o que tende a contribuir para situaes de equilbrio
e responsabilidade fscal. Dos 25 municpios da amostra, quatro (Brusque, Tubaro,
Navegantes e Laguna) apresentaram ndice superior a 1, o que aponta que os valores
empenhados superaram a arrecadao no ano de 2011.
Para analisar a relao entre as variveis estudadas foram realizados testes de
correlao e anlise de covarincia, com a utilizao do programa Statistical Package
for the Social Sciences (SPSS) verso 17.0. As variveis foram submetidas a testes de
normalidade, cujos resultados so apresentados na Tabela 3, a seguir.
Tabela 3 Testes de normalidade das variveis
Kolmogorov-Smirnov
a
Shapiro-Wilk
Statistic Sig. Statistic Sig.
pop2010 0,231 0,001 0,733 0,000
Ifgf 0,124 0,200 0,971 0,670
irf_cnm 0,132 0,200 0,942 0,165
transp_fsc 0,215 0,004 0,911 0,032
ac_prev_rec_tot 0,114 0,200 0,947 0,214
ac_prev_rec_cor 0,093 0,200 0,958 0,375
ac_prev_rec_cap 0,281 0,000 0,658 0,000
ac_prev_rec_transf_cor 0,087 0,200 0,969 0,614
ac_prev_rec_transf_cap 0,228 0,002 0,785 0,000
auton_financ 0,147 0,170 0,918 0,047
ac_fix_desp_tot 0,095 0,200 0,969 0,622
ac_fx_desp_cor 0,185 0,027 0,876 0,006
ac_fx_desp_cap 0,192 0,018 0,889 0,011
cober_desp_rec 0,108 0,200 0,970 0,633
Foram realizados os testes de normalidade de Kolmogorov-Smirnov e Shapiro-wilk.
Esse ltimo mais indicado para pequenas amostras. Como algumas variveis
passaram pelo teste de normalidade e outras no, optou-se por realizar as verses
paramtrica (Pearson) e no paramtrica (Spearman) dos testes de correlao.
O coefciente de correlao uma medida da intensidade da relao entre duas
variveis, que varia de 0 a 1, sendo mais prximo de 1, maior ser a correlao
entre as variveis. Porm, a existncia de correlao no implica que um causa o
outro. Em uma anlise de correlao, pode-se dizer que duas variveis x e y esto
correlacionadas, mas no que x causa y ou que y causa x. Na mdia eles simplesmente
esto relacionados ou associados um com o outro.
A Tabela 4 a seguir apresenta o resultado do teste de correlao do indicador de
responsabilidade fscal ifgf com as variveis consideradas no estudo. Os testes de
correlao de Pearson e Spearman foram executados para verifcar a correlao entre
o ifgf, a populao e variveis representativas dos pilares da LRF: planejamento e
transparncia.
Tabela 4 Testes de correlao do ifgf com as demais variveis

Pearson
Correlation
Sig.
(2-tailed)
Spearman's
rho
Sig.
(2-tailed)
Ifgf 1,00000 1,00000
irf_cnm 0,45200 0,02338** 0,51400 0,00856*
pop2010 -0,10379 0,62150 0,10385 0,62132
transp_fsc 0,03997 0,84954 -0,02072 0,92168
ac_prev_rec_tot 0,37360 0,06583*** 0,40200 0,04618**
ac_prev_rec_cor 0,28998 0,15970 0,33692 0,09957***
ac_prev_rec_cap 0,42500 0,03412** 0,24769 0,23257
ac_prev_rec_transf_cap -0,07174 0,73327 -0,06540 0,75612
auton_fnanc 0,48400 0,01422** 0,35692 0,07987***
ac_fx_desp_tot 0,12407 0,55459 0,11231 0,59301
ac_fx_desp_cor 0,26761 0,19591 0,22692 0,27535
ac_fx_desp_cap 0,27580 0,18205 0,25923 0,21082
cober_desp_rec -0,24855 0,23090 -0,15541 0,45820
Nota: Signifcncia: * 1%, ** 5% e *** 10%.
Em relao ao teste paramtrico de correlao, observa-se que o ifgf apresentou
correlao positiva e signifcativa com as variveis acurcia na previso da receita
total, acurcia na previso da receita de capital e autonomia fnanceira. A populao
do municpio e as variveis acurcia na previso das receitas de transferncia de
capital e cobertura de despesas com receitas apresentaram relao negativa, mas no
signifcativa. As demais variveis no apresentaram relao signifcativa.
Quanto submetido ao teste no paramtrico de Spearman, o ifgf indicou correlao
positiva e signifcativa com as variveis acurcia na previso da receita total, acurcia
na previso da receita corrente e autonomia fnanceira. As variveis transparncia
fscal, acurcia na previso das receitas de transferncia de capital e cobertura de
despesas com receitas apresentaram relao negativa, mas no signifcativa. As demais
variveis no apresentaram relao signifcativa.
A Tabela 5 a seguir apresenta o resultado do teste de correlao do indicador de
responsabilidade fscal irf_cnm com as variveis consideradas no estudo. Por sua
vez, o irf_cnm tambm foi submetido aos testes de correlao de Pearson e Spearman
sua correlao com a populao e variveis representativas dos pilares da LRF:
planejamento e transparncia.
Tabela 5 Testes de correlao do irf_cnm com as demais variveis

Pearson
Correlation
Sig.
(2-tailed)
Spearman's
rho
Sig.
(2-tailed)
Ifgf 0,4520 0,0234** 0,51400 0,00856*
irf_cnm 1,0000 1,00000
pop2010 -0,2564 0,2159 0,00885 0,96651
transp_fsc -0,3245 0,1135 -0,27619 0,18141
ac_prev_rec_tot 0,3923 0,0524*** 0,37676 0,06339***
ac_prev_rec_cor 0,3403 0,0960*** 0,31133 0,12980
ac_prev_rec_cap 0,1860 0,3735 0,28670 0,16468
ac_prev_rec_transf_cap 0,3907 0,0535*** 0,10393 0,62105
auton_fnanc 0,0686 0,7444 0,10545 0,61592
ac_fx_desp_tot 0,0934 0,6571 0,12546 0,55015
ac_fx_desp_cor 0,1841 0,3783 0,10506 0,61722
ac_fx_desp_cap 0,0497 0,8133 0,15855 0,44906
cober_desp_rec 0,6060 0,0013* -0,67900 0,00019*
Nota: Signifcncia: * 1%, ** 5% e *** 10%.
Em relao ao teste paramtrico de correlao, observa-se que o irf_cnm apresentou
correlao positiva signifcativa com as variveis acurcia na previso da receita
total, acurcia na previso da receita corrente, acurcia na previso das receitas
de transferncia de capital e cobertura de despesas com receitas; a populao do
municpio e a varivel transparncia fscal apresentaram relao negativa, mas no
No que tange ao teste no paramtrico de Spearman, o irf_cnm apresentou relao
positiva signifcativa somente com a varivel acurcia na previso da receita
total; a varivel cobertura de despesas com receitas apresentou relao negativa e
A Tabela 6, identifcada, a seguir, foi estruturada com o objetivo de apresentar um
resumo comparativo dos resultados dos testes de correlao para os dois indicadores
de responsabilidade fscal (ifgf e irf_cnm) com as variveis representativas de
transparncia e planejamento.
Tabela 6 Resumo dos testes de correlao

ifgf irf_cnm
Pearson Spearman Pearson Spearman
pop2010 N.N.S. P.N.S. N.N.S. P.N.S.
transp_fsc P.N.S. N.N.S. N.N.S. N.N.S.
ac_prev_rec_tot P.S. P.S. P.S. P.S.
ac_prev_rec_cor P.N.S. P.S. P.S. P.N.S.
ac_prev_rec_cap P.S. P.N.S. P.N.S. P.N.S.
ac_prev_rec_transf_cor P.N.S. P.N.S. P.N.S. P.N.S.
ac_prev_rec_transf_cap N.N.S. N.N.S. P.S. P.N.S.
auton_fnanc P.S. P.S. P.N.S. P.N.S.
ac_fx_desp_tot P.N.S. P.N.S. P.N.S. P.N.S.
ac_fx_desp_cor P.N.S. P.N.S. P.N.S. P.N.S.
ac_fx_desp_cap P.N.S. P.N.S. P.N.S. P.N.S.
cober_desp_rec N.N.S. N.N.S. P.S. N.S.
Fonte: Elaborao dos autores, a partir dos dados da pesquisa (2013).
Nota: N.N.S.: correlao negativa no signifcativa; N.S.: correlao negativa signifcativa;
P.N.S. = correlao positiva no signifcativa; P.S. = correlao positiva signifcativa.
Da Tabela 6, destaca-se que a varivel acurcia na previso da receita total
(ac_prev_rec_tot) apresentou correlao positiva signifcativa em todos os casos,
enquanto todas as variveis de acurcia na fxao de despesa no apresentaram
correlao signifcativa com nenhum dos indicadores de responsabilidade fscal.
Salienta-se que, embora no tenha apresentado signifcncia estatstica, a transparncia
fscal indicou relao negativa com os ndices de responsabilidade fscal. Essa
verifcao sinaliza a possibilidade de existncia de trade-off entre parmetros para
avaliar responsabilidade na gesto fscal.
Destaca-se que os dois ndices de responsabilidade apresentaram relao positiva
e signifcativa entre si; embora se destinem a avaliar uma mesma realidade, esses
ndices tm apresentado diferenas nas correlaes com as variveis representativas
dos pilares da LRF: planejamento e transparncia.
A Tabela 7 a seguir apresenta a matriz de covarincia entre as variveis consideradas
no estudo. A covarincia entre duas variveis aleatrias uma medida estatstica do
grau para o qual as duas variveis se movem juntas. A covarincia captura o quanto
uma varivel fca diferente da sua mdia quando a outra varivel fcar diferente da
sua mdia. Um valor de covarincia positivo indica que as variveis tendem a se
moverem juntas; e um valor negativo sinaliza que as variveis tendem a se moverem
em direes opostas.
T
a
b
e
l
a

7

M
a
t
r
i
z

d
e

c
o
v
a
r
i
n
c
i
a
i
f
g
f
i
r
f
_
c
n
m
t
r
a
n
s
p
_
f
i
s
c
a
c
_
p
r
e
v
_
r
e
c
_
t
o
t
a
c
_
p
r
e
v
_
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.
Os resultados da matriz de covarincia corroboram as anlises feitas a partir da
anlise de correlao de que a mdia do ifgf se move de positivamente, mas com fora
incipiente, quando se alteram as mdias das variveis consideradas, exceto para as
variveis acurcia na previso das receitas das transferncias de capital e cobertura
de despesas com receitas, que apresentaram sinal negativo.
Por sua vez, a variao na mdia do irf_cnm ocorre na mesma direo (positiva)
da variao da mdia dos indicadores considerados, com exceo para as variveis
transparncia fscal e cobertura de despesas com receitas, que apresentaram direo
negativa. Ressalta-se que nenhuma das variveis se destacou em relao magnitude
da variao mdia dos indicadores ifgf e irf_cnm. A matriz de covarincia indica
ainda que as mdias dos indicadores ifgf e irf_cnm se movem na mesma direo, mas
com fora nfma. Esse resultado pode ser associado s diferenas nas metodologias
de clculo dos indicadores.
Por fm, a varivel representativa da dimenso controle (pp_tc) que se refere ao
parecer prvio emitido pelo tribunal de contas sobre as prestaes de contas
dos gestores no apresentou variabilidade mnima que justifcasse a sua incluso
na anlise, como fator relacionado aos indicadores de gesto fscal responsvel.
Conforme pode ser verifcado no Apndice desse texto, apenas um municpio obteve
parecer desfavorvel pela aprovao das contas relativas ao exerccio de 2011, emitido
pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Isso indica inicialmente que,
embora os municpios estudados no tenham apresentados indicadores perfeitos de
gesto fscal responsvel, tm conseguido elaborar prestaes de contas adequadas
aos critrios e parmetros de anlise daquele tribunal.
O presente estudo teve como objetivo identifcar a relao entre responsabilidade
fscal responsvel fundamentada em limites e gesto fscal responsvel, sob a
perspectiva do planejamento, transparncia e controle, considerando municpios
de grande e mdio porte do Estado de Santa Catarina. A amostra da pesquisa foi
composta por 25 municpios, entre os mais populosos do Estado, com dados do
exerccio de 2011. A anlise dos dados foi elaborada a partir de estatsticas descritivas
e anlise bivariada (correlao e covarincia).
Mesmo depois de mais de uma dcada de aprovao da Lei de Responsabilidade
Fiscal, continua atual o desafo de defnir critrios ou parmetros de avaliao de
seus efeitos, principalmente nos mecanismos de gesto dos municpios, que so os
entes federados com menor acesso a recursos.
Os indicadores de equilbrio fscal tm revelado situaes heterogneas, as quais
podem ser compreendidas de modo mais adequado a partir das caractersticas dos
municpios e tambm pela anlise dos princpios que a LRF disps como pilares de
uma gesto fscal responsvel.
Os resultados indicaram que os municpios catarinenses considerados na amostra
apresentaram bons resultados nos indicadores de responsabilidade fscal (ifgf e
irf_cnm), calculados com base no cumprimento dos limites legais. Em relao ao
pilar da transparncia fscal, verifcou-se uma divulgao mdia reduzida, em que os
municpios tm disponibilizado pouco mais de 50% das informaes requeridas pela
lei. No que tange acurcia na previso de receitas na Lei Oramentria, verifcou-
se que os municpios arrecadaram, em mdia, 108,9% das receitas previstas (receita
subestimada no oramento); por sua vez, a acurcia na fxao de despesas indica
que os municpios empenharam 72,81% das despesas fxadas (despesa superestimada
no oramento). A autonomia fnanceira dos municpios da amostra apresentou-se
bastante reduzida, com mdia de 39,8% de arrecadao prpria. O ndice mdio de
cobertura das despesas com receitas (0,9546) indica que, em geral, os municpios
da amostra no empenharam despesas sem cobertura de receita arrecadada, o que
tende a contribuir para situaes de equilbrio e responsabilidade fscal.
Em relao aos testes de correlao, tem-se que: somente a varivel acurcia na
previso da receita total apresentou correlao positiva signifcativa com os dois
indicadores de responsabilidade fscal (ifgf e irf_cnm); as variveis representativas de
acurcia na fxao de despesa no apresentaram correlao signifcativa com nenhum
dos indicadores de responsabilidade fscal; a transparncia fscal indicou relao
negativa, mas no signifcativa com os ndices de responsabilidade fscal, o que pode
sinalizar a possibilidade de trade-off entre parmetros para avaliar responsabilidade
na gesto fscal. A varivel autonomia fnanceira apresentou correlao positiva
signifcativa com o ifgf e no signifcativa com o irf_cnm. E a varivel cobertura
das despesas com receitas apresentou correlao positiva signifcativa apenas com o
irf_cnm; os dois indicadores de responsabilidade fscal (ifgf e irf_cnm) apresentaram
relao positiva signifcativa entre si, porm foram constatadas diferenas nas
correlaes com as variveis representativas dos pilares da LRF: planejamento e
transparncia.
A anlise da matriz de covarincia indicou que, em geral, as mdias dos indicadores
de gesto fscal considerados na pesquisa se movem na mesma direo das variveis
representativas da execuo do planejamento; em relao variao mdia da varivel
transparncia fscal, a direo da variao mdia dos indicadores de responsabilidade
fscal apresentou sinais opostos.
A varivel representativa da dimenso controle, relativa ao parecer prvio emitido
pelo tribunal de contas sobre as prestaes de contas dos gestores, no apresentou
variabilidade mnima que justifcasse a sua incluso na anlise, como fator relacionado
aos indicadores de gesto fscal responsvel.
Como contribuio para pesquisas futuras, sugere-se propor alternativas para
avaliao dos pilares da gesto fscal responsvel disposto na LRF, elaborar estudos
comparativos entre municpios de estados diferentes e aumentar o perodo de
pesquisa para verifcar o comportamento dos indicadores ao longo do tempo.
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Balano da transparncia na Administrao
Pblica brasileira entre 1993 e 2013
Bruno Martins Moutinho
Professor da Universidade da Amaznia e
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil.
Bacharel em Direito pela Universidade da Amaznia,
Tecnlogo em Processamento de Dados pelo Centro
de Ensino Superior do Par, Especialista em Direito
da Tecnologia da Informao pela Universidade
Gama Filho e Mestre pela Universidade de So Paulo.
E-mail: bruno.moutinho@gmail.com
Tributos e Receitas (NTR), na edio de 2013,
do Grupo de Pesquisa em Finanas Pblicas (GPFP)
da Escola de Administrao Fazendria (ESAF).
Resumo
O presente artigo discute os principais marcos
normativos que impactaram na transparncia na
Administrao Pblica ao longo de 20 anos, entre
1993 e 2013, com o objetivo de se fazer um balano
evolutivo. A pesquisa foi estruturada por meio de
um mtodo dedutivo de natureza exploratria que
toma como referncia uma reviso integrativa de
literatura sobre transparncia a fim de se apreender
por meio de um estudo comparativo sobre quais so
as principais dimenses tericas e quais delas foram
incorporadas nos marcos legais brasileiros. Com
base nessas discusses, subsdios so fornecidos para
uma apreenso crtica da transparncia, tanto pelo
ponto de vista terico, quanto pelo ponto de vista
fenomenolgico, de maneira a desvelar os avanos
e os desafios persistentes no pas.
Palavras-chave
Administrao Pblica. Legislao. Reviso
Integrativa. Transparncia.
Abstract
This article discusses the main normative
frameworks impacting on transparency in the
public administration over 20 years between
1993 and 2013 in order to make an evolutionary
panorama. The research has been structured through
a deductive method of exploratory nature taking
as reference an integrative review of the literature
related to transparency through a comparative
study that aims to bring some insights about what
are the major theoretical dimensions and which of
them were incorporated into the Brazilian legal
frameworks. Based on these discussions subsidies
have been provided for a critical apprehension
of transparency by a theoretical point of view, as
well as by a phenomenological point of view with
the intention revealing progress and persistent
challenges into the country.
Keywords
Public Administration. Integrative Review.
Legislation. Transparency.
1 INTRODUO
A Consti tui o Federal de 1988
considera o direito informao
como parte dos direitos individuais,
assim dispe o art. 5
o
, inciso XXXIII:
o direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral, que
sero prestadas no prazo da lei, sob pena
de responsabilidade, tal direito constitui
um princpio bsico do controle social.
Qualquer pessoa tem o direito subjetivo
de obter acesso s contas pblicas sem
ser questionado o porqu e para que se
pretende conhecer tais informaes. No
entanto, para que o cidado possa exercer
efetivamente esse direito, necessrio que
a Administrao Pblica disponibilize
informaes e que, independentemente
do seu nvel de conhecimento, possa
exercer o seu direito de interferir e
fscalizar as aes pblicas.
O fornecimento de informaes pela
Administrao Pblica sociedade
Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 105-132, dez. 2013 Cad. Fin. Pbl., Braslia, n. 13, p. 105-132, dez. 2013
Bruno Martins Moutinho/Eli Martins Senhoras
conhecido como princpio da transparncia. No Brasil, a transparncia um dever
da Administrao Pblica e um direito do cidado, e esse princpio est disposto
em vrios atos normativos. O presente artigo tem como objetivo fazer um balano
da transparncia na administrao pblica entre 1993 e 2013.
Com base nessas discusses, o artigo aborda os principais marcos sobre o assunto
no perodo, tratando os aspectos do conceito de transparncia por meio de uma
reviso integrativa, bem como realizando um acompanhamento da evoluo
legislativa, especialmente: Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei de Acesso a Informao, Lei de Transparncia Fiscal
e fnalmente com a Lei Complementar n
o
141/2012.
Quadro 1 Principais normas incrementais na construo da transparncia estatal
Lei n
o
8.666/1993
Lei de Licitaes e
Contratos
(LLC)
Tratou-se de um relevante marco normativo, surgido
antes da Reforma Administrativa do estado, que trouxe
avanos de transparncia nas compras pblicas entre as
partes envolvidas e no prprio controle interno, externo
e social.
Lei
Complementar
n
o
101/2000
Lei de
Responsabilidade
Fiscal
(LRF)
Obriga divulgao via internet de documentos de
acompanhamento da gesto fscal: Anexos de Poltica
Fiscal, Metas Fiscais e Riscos Fiscais; Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria; e Relatrio de Gesto Fiscal.
Portaria n
o

6/2006 do MEC
Instituio do
SIOPE
O Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos
em Educao (SIOPE) coleta, processa e dissemina o
acesso pblico s informaes referentes aos oramentos
de educao da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios.
Lei
Complementar
n
o
131/2009
Lei da
Transparncia
(LT)
Complementa a LRF ao obrigar os rgos pblicos federais,
estaduais e de municpios com mais de 50 mil habitantes
a publicar informaes oramentrias detalhadas na
internet, por meio de Portais da Transparncia.
Lei 12.527/2011
Lei de Acesso
Informao
(LAI)
Obriga qualquer rgo da Administrao Pblica a
publicar informaes de interesse pblico de maneira
acessvel na internet, bem como estabelecer prazos para
o atendimento de demandas e perguntas dos cidados.
Lei
Complementar
141/2012
Transferncia de
Recursos para a
Sade
Dispe sobre valores mnimos a serem aplicados pelos
entes federativos em aes e servios pblicos de sade.
Estabelece critrios de rateio dos recursos de transferidos
sade, bem como as normas de fscalizao, avaliao e
controle das despesas.
Fonte: Elaborao dos autores, com base nas leis supracitadas.
Com embasamento nessas discusses, a pesquisa desenvolvida foi estruturada por
meio de uma abordagem qualitativa e exploratria, cuja fnalidade aplicada realidade
Balano da transparncia na Administrao Pblica brasileira entre 1993 e 2013
se manifestou por meio de uma reviso integrativa de literatura, a qual propiciou
um fundamento terico-conceitual para a comparao da transparncia por meio
da evoluo de legislaes especfcas.
Ao tomar os presentes procedimentos metodolgicos, o artigo foi construdo em trs
sees, de maneira que a primeira trata da transparncia segundo os marcos tericos,
em que ser apresentada uma reviso integrativa do conceito na Administrao
Pblica; a segunda seo mostra os marcos legislativos de transparncia e, fnalmente,
como ltimas consideraes, um quadro resumo dos aspectos de transparncia e a
legislao correlata apresentado guisa de concluso.
2 TRANSPARNCIA SEGUNDO MARCOS TERICOS
Para realizao do levantamento dos marcos tericos, optou-se pela reviso
integrativa, um mtodo especfco que resume o passado da literatura, com o objetivo
de traar uma anlise sobre o conhecimento j construdo em pesquisas anteriores
sobre um determinado tema (WHITTEMORE; KNAFL, 2005).
A reviso integrativa tem como objetivo fornecer uma compreenso mais abrangente
de um fenmeno particular, possibilitando um estudo amplo acerca do tema
pesquisado (BROOME, 2000). Este tipo de anlise trata sobre um determinado
objeto conforme a tica de diferentes autores e em distintos momentos (MENDES;
SILVEIRA; GALVO, 2008).
Quadro 2 Seis etapas para a elaborao da reviso integrativa
ETAPAS
1a Identifcao do tema e seleo da hiptese ou questo da pesquisa
2a
Estabelecimento dos critrios de incluso e excluso de estudos/amostragem
ou busca na literatura, defnio das bases de dados e realizao da seleo dos
estudos
3a Defnio das informaes a serem extradas dos estudos selecionados
4a Avaliao dos estudos includos na reviso integrativa
5a Interpretao dos resultados
6a
Apresentao da reviso/sntese do conhecimento, onde deve ser feito um
resumo das evidencias disponveis
Fonte: Elaborao dos autores com base em Mendes et al. (2008) e Whittemore e Knaf (2005).
Tal reviso teve como tema a Transparncias na Gesto Pblica e como questo
norteadora: como se defne, junto literatura nacional, transparncia na gesto
pblica? Nesse sentido, foram realizadas pesquisas nos stios de peridicos da
CAPES e Google Acadmico. Para realizao da busca, foram utilizadas as seguintes
Palavras-chave: Transparncia na Gesto Pblica; Transparncia Fiscal e
Transparncia na Administrao Pblica.
Consideraram-se como critrios de incluso os seguintes: produes cientfcas
publicadas nos ltimos vinte anos (1993 a 2013), em lngua portuguesa, disponveis
na ntegra em formato de artigo cientfco ou de monografa, alm de ter sido citada
pelo menos 10 vezes em outros artigos, buscou-se tambm incluir artigos em perodos
prximos aos marcos legislativos.
Foram localizadas 9.830 produes no total. Depois do refnamento, foi feita a leitura
de 83 resumos. Desses, 11 produes foram relevantes, visto que atenderam aos
critrios de incluso. Assim, se efetuou a leitura do trabalho na ntegra, utilizando-os
para constituir as discusses desse trabalho.
Quadro 3 Aspectos da transparncia fiscal
Variveis identificadas % [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11]
Compreensibilidade das informaes 100
Publicidade Acesso pblico a informao 90,91
Exerccio do controle social 72,73
Informaes relevantes utilidade para deciso 36,36
Credibilidade das instituies pblicas 27,27
Accountability 36,36
Transparncia ativa 27,27
Transparncia passiva 18,18
Qualidade da informao 18,18
Informaes mnimas 18,18
Defnio clara de funes e responsabilidades 18,18
Nota bibliogrfca
[1] FMI (2007); [2] Christopoulos (2011); [3] Hoch, Rigui e Silva (2013);
[4] Cruz, Silva e Santos (2009); [5] Cavalcante (2008); [6] Maia (2010); [7] Filgueiras (2011);
[8] Neto et al. (2009); [9] Luque e Silva (2004); [10] Matias-Pereira (2002); [11] Pires (2010).
Fonte: Elaborao dos autores com base na literatura supracitada.
A partir dos artigos selecionados, foi possvel perceber que o conceito de
Transparncia na Gesto Pblica no nico e vrios termos so recorrentes.
O objetivo foi analisar tais termos e buscar um conceito de transparncia
fundamentado naqueles mais citados. Por isso, optou-se por dar enfoque nos aspectos
do conceito de transparncia que cada artigo tratava, como se pode visualizar no box
seguinte. A porcentagem foi feita com base na quantidade de artigos selecionados
para o estudo e os aspectos foram listados em ordem decrescente de porcentagem.
De acordo com a leitura dos artigos previamente identificados, verificou-se
uma ampla relevncia conceitual de transparncia, mas tambm uma acentuada
diferena interpretativa, a qual no se resume apenas a aspectos quantitativos, mas
principalmente de aspectos qualitativos, os quais so expressos pelo detalhamento
de 11 dimenses.
Box 1 Dimenses tericas sobre a transparncia valorizadas na literatura
Compreensibilidade das informaes: a transparncia s pode ser efetiva se as informaes
disponibilizadas forem compreensivas para os cidados, com vistas a um efetivo controle social.
Apenas esse aspecto foi citado em todos os artigos selecionados, mostrando a sua importncia.
A responsabilidade primria da compreensibilidade das informaes do rgo que divulga.
As difculdades comeam pelo linguajar tecnicista empregado nas informaes. A Administrao
Pblica possui vocabulrio prprio, s vezes, muito distante do vocabulrio de um cidado mdio,
por exemplo, expresses, como restos a pagar, dotao, contingenciamento, liquidado, pago,
elemento de despesa, empenho, entre outras, colocam-se como obstculos bsicos ao entendimento
dos resultados proporcionados pela transparncia.
Publicidade Acesso pblico a informao: a transparncia na gesto pblica um conceito mais
amplo que o de publicidade. Isso porque uma informao pode ser pblica, mas no transparente.
A transparncia implica uma informao pblica, relevante, confvel, tempestiva e compreensvel.
Alm disso, o acesso pblico implica evitar o uso de meios restritivos para acesso, como, por exemplo,
o Dirio Ofcial. Assim, deve-se dar preferncia aos meios mais fceis de serem consultados, como
a internet.
Exerccio do controle social: o objetivo principal da transparncia deve ser um efetivo controle
social por parte dos cidados, mas nem todos os trabalhos tratam sobre esse fato. Alguns tratam a
transparncia como se fosse um fm em si mesmo, mas no . A transparncia deve ter um objetivo
ltimo: o controle social.
Informaes relevantes utilidade para deciso: as informaes divulgadas devem ser aquelas
relevantes para a tomada de deciso. Pouco importa que, em nome da transparncia, um rgo
divulgue todas as informaes disponveis, o que acaba difcultando a transparncia, visto que
difculta tambm o entendimento pelo excesso de informao. O ideal seria a divulgao apenas
das informaes relevantes.
Credibilidade das instituies pblicas: em regra, quanto mais transparente a instituio, maior
a sua credibilidade.
Accountability: um termo que no tem uma nica defnio, mas segundo o IBGC (2004), trata-se de
uma obrigao dos agentes da governana corporativa, os quais tm de prestar contas de sua atuao
a quem os elegeu, alm de responder integralmente por todos os atos que praticarem no exerccio
dos respectivos mandatos. A transparncia fundamental dentro do conceito de accountability,
uma vez que permite ao governo prestar contas e aos cidados verifcaram como anda a atuao do
governo, tanto no sentido da efcincia como no da legalidade.
Transparncia ativa: aquele tipo em que a instituio divulga as informaes sem pedido especfco.
Essa transparncia normalmente acontece nos stios dos rgos pblicos, por meio das informaes
sobre as contas pblicas, por exemplo. Mas, normalmente, a transparncia ativa acontece to somente
a partir das informaes mnimas previstas pela lei.
Transparncia passiva: quando o rgo pblico presta informaes solicitadas por um cidado
em particular. Vale ressaltar que os rgos pblicos podem no atender solicitao quando ela se
tratar de informaes sigilosas.
Qualidade da informao: a informao correta to importante quanto uma informao
compreensvel e relevante para tomada de decises. Devem-se evitar informaes incorretas,
incompletas e desatualizadas.
Informaes mnimas: como no Brasil, a Administrao Pblica composta por vrios entes: Unio,
estados, municpios e Distrito Federal. imprescindvel que se estabeleam padres mnimos de
publicao de informaes, uma vez que cada ente pode ter um entendimento diferente a respeito
do que publicar ou no.
Definio clara de funes e responsabilidades: no basta dizer que tipo de informao deve ser
transparente. Deve-se deixar claro tambm quem o responsvel pela divulgao das informaes
e quais as consequncias da no divulgao.
Fonte: Elaborao dos autores com base nos artigos da reviso integrativa.
Com fundamentao nos aspectos mais citados, pode-se dizer que uma gesto pblica
transparente tem como principais caractersticas o acesso pblico s informaes
compreensveis e relevantes para todo o cidado com vistas ao exerccio do
controle social.
Registra-se que a transparncia no se limita a um contexto de permisso de acesso
a dados, mas, antes, abre possibilidade para todo cidado obter e interpretar a
informao completa, relevante, oportuna, pertinente e confvel, sobre qualquer
assunto da gesto pblica, ressaltados os sigilosos.
De um modo geral, a transparncia deve caracterizar todas as atividades realizadas
pelos gestores pblicos, de maneira que os cidados tenham acesso e compreenso
daquilo que os gestores governamentais tm realizado a partir do poder de
representao que lhes foi confado (CRUZ; SILVA; SANTOS, 2009).
Defnidos os parmetros de transparncia na gesto pblica a partir da reviso
integrativa, necessrio analisar os principais marcos legais da transparncia, a fm
de se identifcar qual a sua natureza fenomenolgica no Brasil e propriamente quais
so os eixos de focalizao normativa.
3 TRANSPARNCIA SEGUNDO MARCOS NORMATIVOS
No Brasil, a transparncia considerada uma pilastra-mestre da Administrao
Pblica que se deriva do princpio constitucional da publicidade, embora seja mais
amplo do que a publicidade, uma vez que uma informao pode ser pblica, mas
no ser relevante, confvel, oportuna e compreensvel ao cidado em seu dia a dia.
Por mais que a publicidade esteja vinculada apenas divulgao de informao, ser
transparente tem um signifcado alm do simples ato de divulgar as informaes,
pois a transparncia se revela como um mecanismo democrtico que busca o
fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e como
forma de valorar e tornar mais efciente o sistema de controle da sociedade, alm
de ser um dos princpios bsicos de governana (IBGC, 2004).
3.1 TRANSPARNCIA EM CONTRATOS
A Unio detm competncia para editar normas gerais a respeito de licitaes e
contratos (art. 22, XXVII, da Constituio Federal). Nesse sentido, foram editadas
duas leis de normas gerais regulamentando o art. 37 da CF, a Lei n 8.666/1993
Lei de Licitaes e Contratos Administrativos de 1993 e a Lei n
o
10.520/2002, que
criou o prego, modalidade aplicvel Administrao Direta e Indireta de todos os
entes federativos e de quaisquer dos Poderes. Vale ressaltar que ambas as leis foram
alteradas pela Lei n
o
12.349/2010.
A Lei n 8.666/1993 estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos poderes da Unio, dos estados, do distrito Federal
e dos municpios, determinando a obrigatoriedade da realizao de licitaes para
aquisio de bens e servios, defnindo as formas ou modalidades que estas devem ser
realizadas, em funo do valor dos bens e servios. Por sua vez, a Lei n
o
10.520/2002
institui, no mbito da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, a modalidade
de licitao denominada prego para aquisio de bens e servios comuns.
Um dos princpios da Licitao Pblica a publicidade. Nesse sentido, todos os
atos da Administrao Pblica devem ser pblicos para permitir que os cidados
fscalizem os entes, que acompanhem os processos licitatrios, evitando assim
qualquer tipo de crime contra a Administrao Pblica.
a prpria Lei n 8.666/1993 que trs em seu texto a regulamentao no art. 3,
3
o
, de que a licitao no ser sigilosa, mas antes deve possuir natureza pblica e
acessvel aos cidados todos atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo
das propostas, at a respectiva abertura.
A transparncia na Lei n 8.666/1993 feita em, basicamente, quatro pontos.
No primeiro, previsto no art. 34, os rgos e as entidades da Administrao Pblica
que realizem frequentemente licitaes mantero registros cadastrais e tais registros
devero ser amplamente divulgados e estar permanentemente aberto aos interessados.
O segundo ponto est previsto no art. 21. Para que possa ser assegurada a
transparncia no processo licitatrio, os editais de licitao so publicados em
Dirio Ofcial e em jornal de grande circulao para as modalidades: concorrncia,
tomada de preos, concurso, leilo e prego. J para a modalidade convite, basta
apenas afxao do convite em local apropriado.
O terceiro ponto previsto no art. 39 dispe sobre a obrigatoriedade de uma audincia
pblica, sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de
licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100 vezes o limite previsto na
prpria lei. Nesse caso, os interessados tero acesso a todas as informaes pertinentes
e a se manifestarem.
Finalmente, o quarto ponto previsto no art. 16 trata da divulgao das compras feitas
pelos entes, especifcando a identifcao do bem comprado, o seu preo unitrio, a
quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operao, podendo ser
aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitao.
Esses quatro pontos so fundamentais para um efetivo controle. Primeiro porque
garante que todos que satisfaam as condies preestabelecidas possam participar
das licitaes, tanto pelo cadastro prvio, quanto pela ampla divulgao da licitao.
E, segundo, existe um controle a posteriore, no qual as compras realizadas podem
ser efetivamente avaliadas.
Para a Lei n
o
10.520/2002, a transparncia ocorre basicamente por convocao dos
interessados, como disposto no art. 4
o
da Lei que a convocao dos interessados
ser efetuada por meio de publicao de aviso em dirio ofcial ou em jornal de
circulao local ou por meios eletrnicos. Alm disso, dispe que cpias do edital
e do respectivo aviso sero colocadas disposio de qualquer pessoa para consulta e
divulgadas na forma da Lei n
o
9.755, que trata da dispe sobre a criao de homepage
na internet.
Um marco importante para essas leis foi a criao do site www.transparencia.gov.
br. Nele esto divulgadas as licitaes do governo federal publicadas a partir de
1
o
de janeiro de 2005, classifcadas de acordo com a situao em que se encontram.
As informaes so obtidas do Sistema Integrado de Administrao de Servios
Gerais do Governo Federal (SIASG). Depois dele, diversos estados e municpios
criaram o prprio portal da transparncia.
Alm dessas duas leis gerais, existem outras especfcas que tratam de procedimentos
licitatrios. A Lei n
o
9.472/1997 Lei Geral de Telecomunicaes criou uma
modalidade de licitao denominada consulta (art. 54). Para as demais agncias
reguladoras, a possibilidade de uso dessa modalidade est prevista no art. 37 da
Lei n
o
9.986/2000. A consulta destina-se aquisio de bens e servios no comuns,
excetuados obras e servios de engenharia civil.
O art. 55 da Lei n
o
9.472/1997, inciso VII, dispe que as regras procedimentais
asseguraro adequada divulgao do instrumento convocatrio, prazos razoveis
para o preparo de propostas, os direitos ao contraditrio e ao recurso, bem como
a transparncia e fscalizao. Porm, no estabelece critrios especfcos de
transparncia e fscalizao, portanto tais critrios devem ser aqueles dispostos nas
Leis Gerais.
Seguindo com as normas especfcas, a Petrleo Brasileiro S/A (PETROBRAS) segue
um procedimento licitatrio simplifcado constante de regulamento aprovado pelo
Decreto n
o
2.745, de 24 de agosto de 1998, fundamentado na previso do art. 67 da
Lei n
o
9.478, de 6 de agosto de 1997. Tal procedimento trata pouco de transparncia,
afrmando apenas que a licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis a todos
os interessados os atos de seu procedimento. Porm, possvel a reduo do prazo
de publicao do edital, mediante despacho fundamentado da Diretoria, desde que
essa providncia seja considerada necessria pela urgncia da contratao.
Alm da PETROBRAS e das Agncias Reguladoras, as entidades do denominado
Sistema S no esto obrigadas a seguir as disposies da Lei n
o
8.666/1993.
O Sistema S compreende entidades de natureza privada que desempenham
funes de natureza pblica no interesse de categorias profssionais, como o SESC,
o SESI e o SENAI.
Contudo, as entidades do Sistema S. devem observar, em seus regulamentos, os
princpios da Administrao Pblica, entre eles, a publicidade. As normas gerais
sobre licitaes sero observadas pelas entidades do Sistema S quando houver
ausncia de regra especfca no regulamento prprio da entidade, ou quando
esse regulamento contrariar os princpios gerais da Administrao Pblica ou os
princpios especfcos relativos a licitaes.
Alm de normas especfcas para algumas entidades, existem precises de normas
especfcas relacionados a objetos. A primeira a Lei n
o
12.232/2010, que dispe
sobre as normas gerais para licitao e contratao pela Administrao Pblica de
servios de publicidade prestados por intermdio de agncias de propaganda, no
mbito da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios.
A inovao dessa lei garante a transparncia na prestao dos servios, pois ela exige
que as informaes sobre a execuo do contrato, com os nomes dos fornecedores
de servios especializados e veculos, sero divulgadas em stio prprio aberto para o
contrato na rede mundial de computadores, garantido o livre acesso s informaes
por quaisquer interessados (art. 16). Alm disso, as agncias so obrigadas, a partir da
lei, a manter por, no mnimo, cinco anos, a contar do fm da execuo do contrato,
o acervo comprobatrio dos servios prestados, inclusive com as peas produzidas.
Outra norma especfca sobre licitaes relacionada ao objeto o regime diferenciado
de contrataes pblicas (RDC), institudo pela Lei n
o
12.462/2011, o qual
aplicvel exclusivamente s licitaes e aos contratos necessrios realizao dos
Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, da Copa das Confederaes da Federao
Internacional de Futebol Associao (FIFA) 2013 e da Copa do Mundo FIFA 2014,
bem como aplicvel s obras de infraestrutura e de contratao de servios para
os aeroportos das capitais dos estados da federao distantes at 350 km (trezentos
e cinquenta quilmetros) das cidades sedes dos mundiais citados. Alm disso,
a Lei n
o
12.688/2012 incluiu aes integrantes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) no RDC.
A lei menciona, como objetivos do RDC, isonomia e estmulo competitividade
entre os licitantes; efcincia nos contratados a serem celebrados; busca da melhor
relao entre custo e benefcio para a Administrao Pblica e inovao tecnolgica.
A opo pela aplicao dessa lei dever ser expressa no instrumento convocatrio,
e acarretar a excluso da Lei n
o
8.666/93, exceto algumas disposies que esto
expressas na prpria Lei n
o
12.462/2011.
O RDC contempla, essencialmente, normas sobre licitaes. Embora, a principal
inovao no mbito das contrataes seja a contratao integrada, essa lei signifcou
um retrocesso em relao transparncia, quando comparada com a Lei n
o
8.666/93,
que dispunha que todos os atos de seu procedimento so pblicos e acessveis ao
pblico.
Por sua vez, o RDC dispe que ser dada ampla publicidade aos procedimentos
licitatrios, ressalvadas as hipteses de informaes cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do estado, muito embora a lei no trate de que informaes
so sigilosas, fcando ao arbtrio do governante.
Outro aspecto importante a previso do art. 6
o
, no qual, como regra, o oramento
possuir carter sigiloso e ser disponibilizada estrita e permanentemente aos
rgos de controle externo e interno, mas no populao, e apenas se constar do
instrumento convocatrio o oramento previamente estimado para a contratao
ser tornado pblico apenas e imediatamente aps o encerramento da licitao.
3.2 TRANSPARNCIA EM GESTO FISCAL
Segundo a Constituio Federal, tem o dever de prestar contas, qualquer pessoa fsica
ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos. A forma dessa prestao de contas estabelecida
pela Lei Complementar n
o
101/00 intitulada de Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e pela Lei n
o
4.320/64 que tratam dos procedimentos de normatizao
das fnanas pblicas, estabelecendo normas de gesto fnanceira e patrimonial
da Administrao Direta e Indireta, bem como condies para a instituio e o
funcionamento de fundos.
A transparncia fscal est prevista nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei Complementar
n
o
101 (atualizada pela Lei Complementar n
o
131, de 27 de maio de 2009). O art. 48
regulamentado pelo Decreto n
o
7.185 do Presidente da Repblica, de 27 de maio
de 2010, e pela Portaria n
o
548 do Ministro da Fazenda, de 22 de novembro de 2010.
A LRF foi recentemente alterada pela Lei Complementar n
o
131, com o acrscimo de
novos dispositivos, a fm de determinar a publicidade, em tempo real, de informaes
pormenorizadas sobre a execuo oramentria e fnanceira da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios. Alm de prever a adoo de um sistema
integrado de administrao fnanceira e controle que atenda a padro mnimo de
qualidade a ser estabelecido pelo Poder Executivo Federal.
A edio da LRF em 2000 teve como objetivo regulamentar os art. 163, 165, 167
e 169 da Constituio Federal, iniciando um novo regime de administrao dos
recursos pblicos, denominado de Gesto Fiscal Responsvel, capaz de garantir
a continuidade do equilbrio das contas pblicas, tendo como base quatro pilares:
o planejamento, o controle das contas pblicas, responsabilizao e a transparncia.
De um lado, o primeiro pilar, que o planejamento, o suporte tcnico gesto fscal,
por meio de mecanismos operacionais, como o Plano Plurianual (PPA), exigncia
constitucional e no da LRF, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria (LOA). Mediante esses instrumentos, existem condies objetivas
de programar e executar a pea oramentria, alm de atuar no sentido do alcance
de objetivos e metas prioritrias.
De outro lado, encontra-se o segundo pilar, o controle, o qual capaz de tornar
efetivo e factvel a lei, fscalizando a direo da atividade administrativa para que
ocorra em conformidade com as normas, vis--vis ao terceiro pilar, a responsabilidade,
impondo ao gestor pblico o cumprimento da lei, sob pena de responder por seus
atos e sofrer as sanes inseridas na prpria LRF e em outros diplomas legais, como
disposto no art. 73 da LRF.
Por ltimo, o quarto pilar refere-se transparncia, objeto do presente trabalho,
o qual, na forma como prevista pela LRF, afna-se com as modifcaes estruturais
introduzidas pela Reforma Administrativa (Emenda Constitucional n
o
19/1998).
Assim, a transparncia como princpio da gesto fscal responsvel pressupe a
publicidade e a compreensibilidade das informaes.
Pela tica da LRF, no se pode falar em gesto pblica responsvel sem transparncia.
O princpio da transparncia pressuposto bsico e mesmo intrnseco noo de
gesto fscal responsvel. Dessa forma, procurar-se- demonstrar a razo pela qual
o princpio instrumento fundamental na manuteno e na disciplina dos gastos
pblicos.
A Lei Complementar n
o
101/2000, que dispe sobre a Responsabilidade
Fiscal, tambm realiza, direta ou indiretamente, o princpio da transparncia
administrativa, porquanto obriga os administradores pblicos no s a
emitirem declaraes de responsabilidade como tambm a permitirem o acesso
pblico a essas informaes (TABORDA, 2002, p. 244-245).
Nesse sentido, a LRF assenta-se no binmio transparncia e responsabilidade.
A responsabilidade est prevista na LRF no art. 11: constituem requisitos essenciais
da responsabilidade na gesto fscal a instituio, previso e efetiva arrecadao
de todos os tributos da competncia constitucional do ente da federao. Para
que se possa alcanar e manter o equilbrio fscal apresenta-se a ideia de que a
transparncia ajuda no controle e na fscalizao da destinao de recursos pelas
dotaes oramentrias. A transparncia seria o meio mais seguro de auxlio ao
controle da gesto fscal.
Por sua vez, a transparncia um mecanismo de controle social, diz respeito
instituio da necessidade de relatrios a serem produzidos pelos gestores, alm da
obrigatoriedade de sua ampla divulgao, para um efetivo controle da sociedade
sobre a gesto do dinheiro pblico. So, assim, instrumentos de transparncia da
gesto fscal, os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias, as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio, o relatrio resumido da execuo oramentria,
o relatrio de gesto fscal e suas verses simplifcadas.
A transparncia na gesto fscal tratada na Lei como um princpio de gesto,
que tem por fnalidade, entre outros aspectos, franquear ao pblico acesso a
informaes relativas s atividades fnanceiras do Estado e defagrar, de forma
clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessrios divulgao
dessas informaes (CRUZ et al., 2001, 183).
J no art. 1
o
da LRF dispe que: a responsabilidade na gesto fscal pressupe a ao
planejada e transparente. A transparncia acontece principalmente pela participao
popular, possibilitando um amplo acesso pblico de todas as informaes pertinentes
ao regime de administrao de recursos pblicos. Isso fundamental, uma vez que a
participao popular depende fortemente da transparncia das aes governamentais
e das contas pblicas, pois sem informaes as decises so prejudicadas.
Para Vignoli (2002), a LRF introduz no Brasil o real entendimento do signifcado de
transparncia da gesto fscal. Para o autor, como tem sido comum a simples prtica
da publicao dos atos ofciais, das leis relativas aos oramentos e dos relatrios
exigidos pela legislao vigente, restringindo-se, na maioria das vezes, ao mnimo
necessrio, a utilizao do termo transparncia no texto da LRF evidencia o desejo
de estabelecer com rigor a distino entre o termo utilizado e aquilo que a prtica
tem referendado.
Na LRF, a transparncia tem uma seo especfca no captulo da Transparncia,
Controle e Fiscalizao, a qual no apenas se tornou regulamentada nos arts. 48 e
49 da LRF, mas tambm sofreu signifcativas transformaes em funo do advento
da Lei Complementar n
o
131/2009.
O art. 48 dispe que os planos, os oramentos e as leis de diretrizes oramentrias;
as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplifcadas
desses documentos so instrumentos de transparncia da gesto fscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico.
Dessa forma, quando a LRF se refere transparncia coloca-se disposio da
sociedade mecanismos como: a) incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei
de diretrizes oramentrias e oramentos; b) liberao ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e fnanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
e c) adoo de sistema integrado de administrao fnanceira e controle, que atenda
a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio.
O art. 48 regulamentado pelo Decreto n
o
7.185 do Presidente da Repblica, de 27
de maio de 2010, que defniu o padro mnimo de qualidade do sistema integrado
de administrao fnanceira e controle no mbito de cada ente da Federao. E pela
Portaria n
o
548 do Ministro da Fazenda, que estabeleceu os requisitos mnimos de
contabilidade e de segurana do sistema integrado de administrao fnanceira e
controle utilizado no mbito de cada ente da Federao, adicionais aos previstos
no referido decreto.
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparncia: i) os planos,
os oramentos e a lei de diretrizes oramentrias; ii) as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio; iii) Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e a
sua verso simplifcada; iv) Relatrio de Gesto Fiscal e a sua verso simplifcada.
A prestao de contas anual tem seu contedo, no mbito do Poder Executivo
Federal, orientado por Normas de Execuo da Controladoria-Geral da Unio, em
atendimento ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), abrangendo o Relatrio de
Gesto, as Demonstraes Contbeis e o parecer da unidade de auditoria interna,
entre outros documentos.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal
so exigidos pela LRF em seus arts. 52 a 55. Cada um composto por uma srie de
demonstrativos contbeis elaborados em conformidade com orientao da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) do Ministrio da Fazenda.
O art. 48-A trata mais especifcamente sobre pleno conhecimento e acompanhamento
da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e fnanceira. Nesse caso, qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a
informaes referentes a despesas e receitas.
Em relao s despesas, devem ser disponibilizados todos os atos praticados
pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua
realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica
ou jurdica benefciria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado.
Quanto receita pblica, tambm ser dada transparncia do lanamento e do
recebimento de todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de recursos
extraordinrios. Mesmo a lei se referindo apenas execuo oramentria e fnanceira,
o cidado tem direito de acesso a todos os procedimentos que concretizam a aquisio
ou prestao de servios, desde o procedimento licitatrio at o conhecimento do
favorecido pelo pagamento.
A LRF tambm possibilita a consulta e a apreciao das contas dos governantes, ao
dispor no art. 49 que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fcaro
disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e
instituies da sociedade. Alm de estabelecer parmetros para a prestao de contas.
Nota-se que o art. 31, 3
o
, da Constituio dispe que: As contas dos municpios
fcaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei. O dispositivo da LRF mais amplo do que o previsto na Constituio e
vale para todos os entes, aumentando o acesso do pblico a tais demonstrativos
para todo o ano.
Ainda nessa discusso, faz-se necessrio destacar que alm da seo especfca,
indicada no captulo da Transparncia, Controle e Fiscalizao, a LRF dispe de
outros mecanismos de transparncia, os quais so identifcados, respectivamente,
nos arts. 8
o
, 67 e 73.
O art. 8, 4
o
, dispe que at o fm dos meses de maio, setembro e fevereiro,
o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fscais de cada
quadrimestre, em audincia pblica na comisso mista permanente de senadores e
deputados ( 1
o
do art. 166 da Constituio) ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
Por sua vez, o art. 67 da presente lei determina a divulgao de anlises, estudos e
diagnsticos sobre o acompanhamento e a avaliao da poltica e da operacionalidade
da gesto fscal, de maneira contnua, a fm de estruturar um padro de construo
da transparncia no longo prazo.
J o art. 73 dispe que um amplo nmero de stakeholders, como um cidado, partido
poltico, associao ou sindicato, parte legtima para denunciar ao respectivo
Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento
das prescries estabelecidas na LRF.
Desse modo, pode-se afrmar que a transparncia na LRF est consubstanciada
num ciclo composto de trs momentos distintos. O primeiro estabelece que a
transparncia da gesto fscal ser assegurada por meio da participao popular e
da realizao de audincias pblicas, durante o processo de elaborao e discusso
dos planos, LDO e oramentos.
O segundo momento a determinao de que os instrumentos de transparncia
da gesto fscal sero objetos de ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico, principalmente pela internet, uma vez que, esses instrumentos
s podem servir de instrumentos de um controle social com a devida publicao
e garantia da acessibilidade ao pblico.
Tal determinao ainda complementada com a constante no art. 49, que trata da
obrigatoriedade de que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo fquem
disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados
e instituies da sociedade.
O terceiro momento, tambm relacionado a controle, trata-se da obrigatoriedade
de realizao de audincias pblicas quadrimestrais, as quais devem ser realizadas
pelo Poder Executivo para a demonstrao e avaliao do cumprimento das metas
fscais estabelecidas. Essas audincias devem ser realizadas at o fm dos meses de
maio, setembro e fevereiro nas casas do Poder Legislativo (art. 9
o
, 4
o
).
3.3 TRANSPARNCIA EM INFORMAO
Dispe a Constituio Federal no art. 5, inciso XXXIII, que todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado.
Para regular tal acesso, foi publicada a Lei n
o
12.527, de 18 de novembro de 2011,
a chamada Lei de Acesso Informao (LAI), que garante ao cidado o acesso amplo
a qualquer documento ou informao produzidos ou custodiados pelo estado que
no tenham carter pessoal e no estejam protegidos por sigilo. De cumprimento
obrigatrio para todos os entes governamentais, essa Lei produz um grande impacto
na gesto pblica e, a partir de agora, a regra a publicidade e o sigilo exceo.
A LAI estabelece que rgos e entidades pblicas devem divulgar, independentemente
de solicitaes, informaes de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas cuja
confdencialidade esteja prevista no texto legal. Isto dever ser feito por intermdio
de todos os meios disponveis e obrigatoriamente em stios da internet, embora
os municpios com populao menor a 10.000 habitantes sejam dispensados da
divulgao na internet.
importante ressaltar que a prpria lei estabelece parmetros mnimos daquilo que
deve ser divulgado (art. 8
o
, 1
o
), alm de estabelecer parmetros mnimos para a
divulgao obrigatria na internet (art. 8
o
, 3
o
). Esse fato um avano da lei, visto
que vrios rgos devem cumprir as determinaes da lei, a mesma dispe sobre
a uniformizao da divulgao das informaes.
Um ponto inovador na LAI foi o estabelecimento do Procedimento de Acesso
a Informao, que estabelece as regras para o pedido de acesso por qualquer
interessado (art. 10), e que o rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder
o acesso imediato informao disponvel e, no sendo possvel o acesso imediato
em no mximo 20 dias, o pedido dever ser atendido (art. 11), tendo inclusive
a possibilidade de recurso, caso o pedido no seja atendido.
O art. 12 dispe que o servio de busca e fornecimento da informao gratuito,
salvo nas hipteses de reproduo de documentos pelo rgo ou entidade pblica
consultada, situao em que poder ser cobrado exclusivamente o valor necessrio
ao ressarcimento do custo dos servios e dos materiais utilizados. Tal artigo de
constitucionalidade duvidosa, uma vez que essa descrio se encaixa no conceito
de tributo, mais especifcamente taxa de servio, que tem regulamentao prpria
pelo Cdigo Tributrio Nacional.
O art. 21 dispe que no poder ser negado acesso informao necessria
tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais e que o tratamento
das informaes pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e
garantias individuais.
Fundamentada na regra que a informao pblica e o sigilo a exceo, a lei
estabeleceu todos os critrios para uma informao ser considerada como sigilosa,
estabelecendo a classifcao da informao quanto ao grau e prazos de sigilo
(art. 23 e 24), a proteo e o controle das informaes sigilosas (art. 25 e 26), alm
dos procedimentos de classifcao, reclassifcao e desclassifcao (art. 27 a 30).
O captulo V da LAI trata das condutas ilcitas que ensejam responsabilidades dos
agentes pblicos, alm de prever as respectivas sanes e ainda dispor que a pessoa
fsica ou entidade privada que detiver informaes em virtude de vnculo de qualquer
natureza com o poder pblico estar sujeita s sanes estabelecidas no art. 33.
A LAI foi um grande avano para a transparncia na Gesto Pblica, uma vez que
estabeleceu a transparncia como regra, surgindo a necessidade de passar da cultura
do sigilo para a cultura da transparncia. Tal mudana cultural longa e exige tanto
a reestruturao dos processos e rotinas, quanto a compreenso de cada agente
pblico da importncia da transparncia para a sociedade da qual ele faz parte e
passe a adot-la em seu dia a dia.
3.4 TRANSPARNCIA SOCIAL
A Constituio estabelece que Unio, estados, Distrito Federal e municpios devem
aplicar valores mnimos em aes e servios pblicos de sade (2
o
e 3
o
do art. 198)
e em educao (art. 212 e art. 60 do ADCT). Com os objetivos de dar transparncia e
visibilidade sobre a aplicao dos recursos pblicos nessas reas, o governo criou dois
sistemas de informaes sobre oramentos pblicos, um para cada rea: Sistema de
Informao sobre Oramento Pblico em Sade (SIOPS) e Sistema de Informaes
sobre Oramentos Pblicos em Educao (SIOPE).
a) Pilastra da Sade (SIOPS)
A Lei Complementar n
o
141, de 13 de janeiro de 2012, foi publicada com a fnalidade
de regulamentar o 3
o
do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre os
valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, estados, Distrito Federal
e municpios em aes e servios pblicos de sade.
Tal lei dispe sobre a defnio das aes e dos servios pblicos de sade, e quais os
recursos mnimos que cada ente deve aplicar em sade. De um lado, a Unio deve
aplicar no mnimo o valor empenhado no exerccio fnanceiro anterior, acrescido
de o percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB)
ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual (Art. 5
o
). De outro lado, os
estados e o Distrito Federal devem aplicar 12% da sua receita em aes e servios
pblicos de sade, por sua vez, os municpios e o Distrito Federal devem aplicar
15% da sua receita.
Mais alm de uma perspectiva quantitativa de pisos alocativos para recursos aplicados
na rea da sade, observa-se a relevncia do captulo IV da referida lei, o qual trata
de uma perspectiva qualitativa sobre a Transparncia, a Visibilidade, a Fiscalizao
e o Controle estabelecendo no art. 31:
Art. 31. Os rgos gestores de sade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios daro ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos
de acesso pblico, das prestaes de contas peridicas da rea da sade, para
consulta e apreciao dos cidados e de instituies da sociedade, com nfase
no que se refere a:
I comprovao do cumprimento do disposto nesta Lei Complementar;
II Relatrio de Gesto do SUS;
III avaliao do Conselho de Sade sobre a gesto do SUS no mbito do
respectivo ente da Federao.
Pargrafo nico. A transparncia e a visibilidade sero asseguradas mediante
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante
o processo de elaborao e discusso do plano de sade.
O art. 39 dispe sobre o registro eletrnico centralizado das informaes de sade
referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Tal registro eletrnico deve ser feito no Sistema de Informao sobre Oramento
Pblico em Sade (SIOPS).
Embora a Lei Complementar n
o
141/2012 disponha que o SIOPS deve ser o sistema
para registro eletrnico das informaes, ele existe desde 2000, constituindo um
instrumento para o acompanhamento do cumprimento do dispositivo constitucional
que determina aplicao mnima de recursos em aes e servios pblicos de sade.
Desde 2002, o demonstrativo de despesa com sade do Relatrio Resumido de
Execuo Oramentria previsto na Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio
de 2000, passou a ser gerado no SIOPS com base nos dados informados pelos
entes federados. Alm de sua elaborao, o sistema disponibiliza diversos tipos de
consultas, relatrios e indicadores.
importante ressaltar que as consultas, os relatrios e os indicadores esto
disponveis para consulta por qualquer cidado no Portal Sade (http://portalsaude.
saude.gov.br/). Por exemplo, o sistema disponibiliza o Demonstrativo da Sade que
integra o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) e visa aferir a
aplicao do limite mnimo estabelecido no 3
o
do art. 198 da Constituio Federal,
includo pela EC n
o
29/2000, e regulamentado pela Lei Complementar n
o
141/2012.
Os dados contidos no SIOPS tm natureza declaratria e buscam manter
compatibilidade com as informaes contbeis, geradas e mantidas pelos estados
e municpios, alm de conformidade com a codifcao de classifcao de receitas e
despesas, defnidas pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda
(STN/MF).
O SIOPS constitui importante instrumento para a gesto pblica em sade, pois a
partir das informaes sobre recursos alocados no setor, h subsdios para a discusso
sobre o fnanciamento e planejamento do SUS, alm de um efetivo controle social
pela transparncia das informaes.
b) Pilastra da Educao (SIOPE)
Tanto a Lei n
o
9.394, de 20 de dezembro de 1996, que nos arts. 68 a 77 da regulamenta
o art. 212 da Constituio Federal, quanto a Lei n
o
11.494, de 20 de junho de 2007,
que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profssionais da Educao (FUNDEB), de que trata o art. 60 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, estabelecem percentuais mnimos
que cada ente deve investir na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
Com o objetivo possibilitar controle pblico sobre o quanto os governos investem
efetivamente em educao pblica, a Portaria n
o
6 do Ministrio da Educao, de
20 de junho de 2006, criou o Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos
em Educao (SIOPE).
O SIOPE um sistema eletrnico, via internet, operacionalizado pelo Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que viabiliza a coleta,
processamento, disseminao e acesso pblico s informaes referentes s receitas
e despesas totais segundo nveis e modalidade de ensino, da Unio, estados, Distrito
Federal e municpios, sem prejuzo das atribuies prprias dos Poderes Legislativos
e dos Tribunais de Contas.
Entre os objetivos do sistema, redefnidos pela Portaria n
o
844 do Ministrio da
Educao, de 8 de julho de 2008, esto: assegurar transparncia e publicidade
gesto dos recursos pblicos destinados educao, incrementando os mecanismos
de controle legal e social. Tal objetivo est mais detalhado no manual do usurio
do sistema anexo citada portaria:
O principal objetivo do SIOPE levar ao conhecimento da sociedade o quanto
as trs esferas de governo investem efetivamente em educao no Brasil,
fortalecendo, assim, os mecanismos de controle legal e social dos gastos na
manuteno e desenvolvimento do ensino, contribuindo, desta forma, para
dar maior efetividade e efccia s despesas pblicas em educao e, em ltima
instncia, para melhorar a qualidade dos servios prestados sociedade pelo
Estado.
O sistema apresenta como principais caractersticas o carter declaratrio das
informaes prestadas pelos entes da federao, alm da necessidade de atualizao
permanente; realizao de clculo automtico dos percentuais mnimos aplicados
em manuteno e desenvolvimento de ensino e a necessria correspondncia entre
as informaes declaradas no sistema com os demonstrativos contbeis publicados
pelos entes da federao.
O art. 2
o
dessa portaria estabelece que os Poderes Executivos dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios, de acordo com suas respectivas competncias,
sero responsveis pela exatido e fdedignidade das informaes prestadas no
SIOPE, porm as informaes prestadas no sero utilizadas pelo Ministrio da
Educao para fns de controle e no elidem os entes da prestao de contas aos
rgos competentes.
O sistema conter os dados consolidados das receitas totais e das despesas realizadas
por todas as esferas do governo, de acordo com as disposies da LRF, alm de
mostrar os recursos vinculados educao organizados segundo o nvel de ensino
e natureza. Todas as informaes declaradas so pblicas com acesso pela internet
sem a necessidade de senhas.
Desse modo, compreende-se que o SIOPE um importante instrumento de garantia
da transparncia e de acompanhamento e controle da sociedade dos gastos realizados
na manuteno e no desenvolvimento do ensino, uma vez que produz indicadores
de efcincia e efccia por meio de uma adequada gesto dos recursos pblicos.
Apoiando-se em indicadores objetivos que avaliam o nvel de transparncia no pas,
na percepo subjetiva do brasileiro e em uma srie de estudos polticos, observa-se
uma clara indicao da existncia de um padro difuso e sistmico de corrupo na
vida pblica e privada do pas.
Em termos de marcos legais, a Constituio Federal de 1988 trouxe a vanguarda
do princpio de publicidade e, em decorrncia disso, a noo de transparncia,
1
no
obstante no tenham sido criadas leis complementares que viessem regulament-los
adequadamente, o que implicou a ausncia de uma materialidade de aes para a
participao da sociedade civil ou para o combate corrupo.
Segundo o art. 5, inciso XXXIII da Constituio Federal, todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, o que somente possvel por meio da efetivao de um direito
subjetivo pblico derivado do princpio de publicidade com contedo tanto erga
omnes quanto erga partes, que possibilite o desenvolvimento da transparncia estatal.
1 No Brasil, a transparncia considerada uma pilastra-mestre da gesto fiscal responsvel que se deriva do princpio
constitucional da publicidade. Todavia, a transparncia um conceito mais amplo do que a publicidade. Isso
porque uma informao pode ser pblica mas no ser relevante, confivel, oportuna e compreensvel ao cidado
em seu dia a dia (VIEIRA, 2011).
Apesar da noo jurdica da transparncia jamais ter sado de pauta, existem
evidncias que demonstram que o problema de sua institucionalizao material
no tem sido enfrentado de maneira frme e resolutiva, o que propicia um amplo
raio de manobra para aes corruptivas, por meio de redes de interesses e anis
burocrticos, que fcam fora das vistas do controle da sociedade civil.
Desse modo, a transparncia na Administrao Pblica pode ser identifcada por
diferentes nveis de gradao, os quais podem ser incrementados por meio do
desenvolvimento de mecanismos institucionais de comunicao, publicidade e
proximidade, pilares que buscam construir os alicerces para a quebra da distncia
social entre polticos e policymakers, bem como para o acesso a informaes e para
conhecimento dos sentidos das decises e aes pblicas (ANTUNES, 1993).
Embora a transparncia na Administrao Pblica seja identifcada como uma
maneira de fortalecer a res pblica e a prpria democracia, ainda so tmidas as
iniciativas de sua materializao, motivo pelo qual se torna propcia a discusso sobre
quais so as principais aes e leis que buscam reverter esta inrcia e corroboram
para avanos institucionais para o pas.
Conforme Matias-Pereira (2004), a materializao institucional da noo legal da
transparncia passa a ser engendrada, embora, com evoluo truncada ao longo
do tempo at os dias atuais, apenas, com a reforma gerencial da gesto pblica,
propiciada pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE) (1995-1998) e com eventuais repercusses assincrnicas sobre os trs
poderes republicanos, em especial devido ao baixo impacto e retardo nos Poderes
Legislativo e Judicirio, em comparao ao que ocorreu com o Poder Executivo.
Embora os casos de corrupo sejam concentradamente encontrados no Poder
Executivo, em razo de seu tamanho institucional e de volume de recursos destinado
implementao das polticas pblicas, fca claro que pelo fato de a reforma gerencial
t-las afetado preponderantemente, no por acaso que os seus indicadores de
transparncia e controle social so muito superiores aos Poderes Legislativo e
Judicirio, que ainda so muito fechados.
Mais alm dos problemas da falta de vontade poltica, entre os problemas para o avano
da transparncia na Administrao Pblica brasileira, identifca-se a ausncia de uma
poltica de estado para a materializao principiolgica, haja vista a descontinuidade
trazida por diferentes polticas governamentais, as quais so implementadas de
maneira rarefeita e em descompasso com os avanos em outros pases.
Entre as poucas novas leis surgidas por iniciativa legislativa ou executiva, com
um contedo normativo que busca construir potencializar a transparncia no
Brasil, observa-se a relevncia de medidas pontuais, de carter permanente,
institucionalizados de controle social desde a dcada de 1990, por meio da ampla
divulgao de informaes que abrem a caixa-preta da Administrao Pblica.
Essas leis editadas e que constroem os mecanismos de transparncia procuram
abrir a caixa-preta da Administrao Pblica de maneira ex ante ao surgimento de
problemas, tal como um procedimento de bipsia, por meio de processo abertos,
participativos e transparentes, em tempo real, que se assentam no fortalecimento
do trip controle interno/externo/social e que buscam substituir um modelo
inefciente de controle ex post, baseado em um padro de autpsia.
Em primeiro lugar, a Lei n
o
8.666/93, conhecida como Lei de Licitaes e Contratos
(LLC), foi originada com o intuito de instituir normas para a Administrao
Pblica nessa temtica, de maneira a regulamentar o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, o que permitiu o desenvolvimento de maior agilidade
contratual, transparncia e controle democrtico por parte de licitantes, pessoas
fsicas e jurdicas.
Por um lado, surgem instrumentos normativos na LLC que procuram assegurar
ao rgo pblico a escolha da melhor proposta em termos de qualidade e preo,
ao mesmo tempo em que o obriga a zelar pelo uso mais efciente de recursos
quando adquire bens ou contrato servios. Por outro, a LLC possibilita ao cidado
acompanhar as licitaes, visto que passa a ter a sua disposio acesso a informaes
sobre o andamento das licitaes, as quais devem ser classifcadas conforme a situao
em que se encontram.
A contribuio da transparncia licitatria e contratual trazida pela Lei n
o
8.666/93
reside no seu regramento, o qual est relacionado a aspectos como capacidade tcnica
e econmico-fnanceiro do licitante, ou qualidade e valor do objeto, haja vista que as
compras passam a ser realizadas sob critrios que garantem no somente efcincia
e rapidez, mas tambm maior transparncia nos processos de contratao dos bens
e servios adquiridos pela Administrao Pblica (TORMEM et al., 2007).
Em segundo lugar, a Lei Complementar n 101/00, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), surgiu com o objetivo de desenvolver um responsvel
equilbrio intertemporal fscal da Administrao Pblica, por meio de quatro
pilares planejamento, transparncia, controle e responsabilizao que buscam
uma gesto pblica programada, atrelada a metas, claras e abertas a mecanismos
de controle e de preveno de riscos.
Editados para regulamentar os arts. 163, 165, 167 e 169 da Constituio Federal,
os marcos normativos da LRF tm como fundamento a noo de transparncia,
como pedra de toque do Direito Oramentrio e Financeiro na carta magna, pois
ela possui a funo de fornecer subsdios para o debate acerca das fnanas pblicas
e maior fscalizao das contas pblicas por rgos competentes de controle interno
e externo e mais amplamente pela prpria sociedade.
Conforme Motta (2006) e Senhoras (2010), a despeito de existir um aspecto de
conteno gerencial do endividamento na Administrao Pblica, a maior relevncia
da LRF reside no seu papel de acessibilidade e publicizao ampla via internet de
importantes instrumentos de gesto fscal, como as leis oramentrias, as prestaes
de contas, os relatrios de execuo oramentria e de gesto fscal, uma vez que
potencializa a garantia de transparncia nos gastos por meio do acesso e controle
social.
Em terceiro lugar, a Lei Complementar n 131/09, conhecida como Lei da
Transparncia, implementou um incrementalismo jurdico LRF por justamente
acrescentar trs dispositivos legais ao art. 48, os quais passam a determinar a
disponibilizao, em tempo real, de informaes detalhadas sobre a execuo
oramentria e fnanceira, em termos de receitas e despesas, bem como outros
detalhamentos pertinentes, de todos os rgos dos Poderes Executivo, Judicirio e
Legislativo da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, conforme
pode ser observado pela redao original:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante
os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias
e oramentos; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e fnanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo
de sistema integrado de administrao fnanceira e controle, que atenda a
padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio
(LC 131, 2009).
O surgimento de portais de transparncia e de sanes para aquele ente federativo que
no disponibilizar informaes detalhadas e atualizadas na internet so os exemplos
dos avanos mais signifcativos trazidos pela Lei Complementar n
o
131/09, uma vez
que criam tanto um enforcement institucional para a publicizao de informaes
detalhadas, quanto meios para a Administrao Pblica atuar permanentemente
com transparncia.
Em quarto lugar, a Lei n
o
12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso Informao
(LAI), entrada em vigor em 16 de maio de 2012, tratou-se de um marco legal, fruto
de benchmarking de um amplo movimento com adeso internacional de pases, que
procura abrir a caixa-preta da Administrao Pblica por meio de amplo acesso e
publicizao de aes.
Embora a LAI obrigue rgos pblicos federais, estaduais e municipais dos trs
Poderes a oferecerem informaes consideradas no sigilosas, quando solicitadas
por qualquer cidado, observa-se que desde a sua implementao, apenas o
Poder Executivo Federal criou regulamentaes especfcas e est mais avanado
com estruturas especficas nos rgos para disponibilizao de informaes
solicitadas.
A experincia da LAI em outros pases revelou que ela se trata de uma ferramenta
extremamente avanada para o controle social do estado, podendo mudar de forma
profunda as relaes entre estado e sociedade, o que sugere otimismo para o Brasil,
no obstante seja registrada a falta de uma campanha governamental mais efetiva
para incentivar a fscalizao cidad, o retardo ou mesmo averso institucional dos
Poderes Legislativo e Judicirio, bem como a enorme difculdade dos governos
estaduais e, sobretudo, municipais para cumprir a nova legislao.
Com base na reviso integrativa e no levantamento dos marcos legais, previamente
abordados sobre a transparncia, pode-se elaborar um quadro comparativo entre
os aspectos de transparncia priorizados pela literatura e aqueles manifestados na
legislao nacional por meio dos recortes contratual, fscal e informacional, a fm
de se identifcar os hiatos existentes entre o ideal e o real.
Tomando como referncia os marcos tericos da reviso integrativa, sob uma
perspectiva comparativa com as dimenses materializadas nos marcos legais
brasileiros, verifca-se que a legislao ainda no atingiu um patamar satisfatrio
de transparncia segundo a literatura, apenas em relao obrigatoriedade da
publicidade das informaes, informaes mnimas a serem divulgadas e defnio
clara das funes e responsabilidades. As trs legislaes bsicas cumprem o que a
literatura determina.
Quadro 4 Marcos tericos da transparncia fiscal absorvidos pela legislao
Dimenses da Transparncia Contratos Fiscal Informao Social
Compreensibilidade das informaes
Publicidade Acesso pblico a informao
Exerccio do controle social
Informaes relevantes utilidade para deciso
Credibilidade das instituies pblicas
Accountability
Transparncia ativa
Transparncia passiva
Qualidade da informao
Informaes mnimas
Defnio clara de funes e responsabilidades
Em primeiro lugar, observa-se uma evoluo em relao transparncia e aos marcos
legislativos. A LLC (1993) a que apresenta uma menor quantidade de aspectos
da transparncia, seguido da LRF (2000), LAI (2011) e Social (2012). Contudo,
existe uma verdadeira evoluo comparando as legislaes, e cada lei apresenta
uma evoluo. O que mostra uma preocupao do legislativo em editar leis que
favoream a transparncia.
Dessa forma, o marco normativo que chega mais prximo de um conceito ideal de
transparncia a transparncia social, haja vista que os dois sistemas apresentados
tem entre os objetivos fortalecer os mecanismos de controle legal e social dos gastos
na manuteno e desenvolvimento do ensino e das aes voltadas sade.
Ademais, nota-se que tanto o SIOPE, quanto o SIOPS, apresentam entre seus
objetivos a gerao de indicadores para subsidiar a defnio e a implementao de
polticas pblicas, sendo os nicos instrumentos que tratam de informaes para
subsidiar a tomada de decises.
Quanto LAI, ela trouxe uma inovao importante, qual seja: dispor claramente
sobre transparncia passiva, na qual qualquer cidado pode solicitar informaes
que no estejam disponveis em primeiro momento, atendendo demandas especfcas
dos cidados. Alm disso, a LAI dispe sobre o controle social e da transparncia
ativa, que j tinha sido tratada na LRF.
Tal problema menor em relao ao SIOPE e ao SIOPS, uma vez que as informaes
de todos os entes esto em um mesmo lugar, e as informaes so padronizadas, uma
vez que os entes devem prestar informaes em formulrios padres, aumentando
com isso a disponibilidade e a qualidade das informaes.
A principal evoluo da LRF foi a transparncia ativa, na qual a lei dispe de um
conjunto mnimo de informaes para divulgao, alm da realizao de audincias
pblicas. Percebe-se, no entanto, que houve um grande avano na legislao, mas na
prtica a difculdade ainda existe, principalmente pela ausncia ou pouca fscalizao,
por exemplo, em busca em stios de transparncia se encontra informaes
incompletas e desatualizadas, links inexistentes, alm da difculdade em se achar a
informao desejada.
A LLC foi a primeira lei a tratar sobre transparncia, mas em um conceito mais de
publicidade em si do que transparncia, tanto que um dos princpios da Licitao
Pblica a publicidade, dispondo que a licitao no ser sigilosa e que todos os
atos de seu procedimento so pblicos, salvo quanto ao contedo das propostas,
at a respectiva abertura.
Em segundo lugar, a partir do quadro comparativo, possvel apreender que na
transparncia fscal existe uma srie de situaes que difcultam a transparncia,
por exemplo: relatrios elaborados exclusivamente para atendimento legislao,
demonstrando uma total falta de preocupao com os interesses e necessidades dos
usurios.
Por um lado, um problema decisivo identifcado na pesquisa est relacionado
utilizao de meios restritivos para acesso, como publicao das contas pblicas
no Dirio Ofcial, stios da internet com erro, alm de informaes incorretas,
incompletas e desatualizadas. Por outro, percebe-se que a legislao acabou
guiando a literatura, depois da publicao da LRF, o que gerou uma convergncia
da literatura para apenas os aspectos apresentados pela Lei, ou seja, a gesto fscal
responsvel se resumiu aos pilares da LRF: planejamento, controle, responsabilizao
e transparncia. E a transparncia se resumiu ao que a LRF dispunha.
Em terceiro lugar, para a LLC, a transparncia que obriga o gestor pblico, ainda
no aquela que garanta o amplo controle social, embora seja, inegavelmente, um
avano, mesmo porque permite a qualquer cidado acompanhar o desenvolvimento
da licitao e mesmo impugnar os atos a ela relacionados, a exemplo do disposto
no art. 15, que no 1
o
, 2
o
e 3
o
estabelece o sistema de registro de preos e no 6
o

permite a qualquer cidado impugnar preo constante do quadro geral em razo
de incompatibilidade com o preo vigente no mercado
De acordo com tais discusses prvias, evidencia-se que todas essas iniciativas
normativas criadas nas ltimas dcadas e aceleradas desde a reforma administrativa
do estado comportam-se como mecanismos de estmulo e presso para uma mudana
cultural na Administrao Pblica de um padro fechado e identifcado pela lgica
patrimonialista em direo a um padro mais aberto e com um vis gerencial.
De um lado, encontra-se a tradicional cultura estatal que foi sendo cristalizada por
uma perspectiva patrimonialista, caracterizada pela apropriao do estado como
patrimnio das elites governantes de natureza poltica e tecnoburocrtica, por
meio de uma lgica de privatizao do pblico pelos interesses privados e sem uma
correspondente prestao de contas. De outro, situa-se a nova cultura estatal, marcada
por uma mudana gerencial na Administrao Pblica que se assenta, idealmente,
no conceito de transparncia administrativa e, materialmente, na prestao contas
dos gastos pblicos, na submisso ao controle externo e controle social, na ampla
e detalhada divulgao das receitas e das despesas pblicas, no acesso pblico aos
planos, oramentos e leis oramentrias e contas pblicas, bem como na liberao
de informaes em tempo real.
Conclui-se que a relevncia desses marcos normativos desenvolvidos no
Brasil, principalmente, aps a reforma administrativa do estado, situa-se na
institucionalizao de mecanismos que permitem a construo de uma Administrao
Pblica mais efciente e aberta sociedade civil, tal como uma casa de vidro que
permite absorver a luz, bem como transparecer aos olhos dos cidados a sua lgica
interna de organizao e funcionamento.
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Pedro Erik Carneiro
Doutor em Relaes Internacionais e mestre em
economia pela Universidade de Braslia (UnB). Foi
professor visitante da University of Cambridge (Reino
Unido) em 2009-2010. Atualmente, trabalha como
analista de economia internacional da Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazenda.
E-mail: pedro.erik@fazenda.gov.br
O autor agradece ao parecerista do artigo, Dr. Paulo
Roberto de Almeida, por suas excelentes sugestes,
e ao Dr. Felipe Hees, do Departamento de Defesa
Comercial do Ministrio do Desenvolvimento Indstria
e Comrcio Exterior, pela leitura e comentrios. Deixa
claro, no entanto, que a opinio, os erros ou as omisses
do artigo so de sua inteira responsabilidade.
Resumo
Este artigo discute as exportaes de commodities no
Brasil e seus efeitos sobre a indstria nacional. Na
introduo, a amplitude e a profundidade do tema
sero debatidas, com nfase na dependncia relativa
em relaes s commodities entre os diversos pases.
Em seguida, feita uma anlise da balana comercial
do Brasil e da importncia e perspectivas do comrcio
brasileiro no mundo. Observou-se uma mudana
estrutural ou, pelo menos, um aprofundamento de
tendncia j existente, na balana comercial aps a
crise de 2008. As exportaes cresceram menos que
as importaes, em especial pela queda nas vendas de
manufaturados e pelo aumento das importaes de
bens durveis e no durveis. A partir de 2011, os
preos dos bens exportados pelo pas comearam a cair,
enquanto os dos bens importados se mantiveram.
E houve uma concentrao no comrcio com a
China. H certo consenso internacional e domstico
de que as perspectivas para o comrcio brasileiro
no so promissoras ao se manter o modelo de
desenvolvimento. Na terceira seo, a anlise focada
especificamente no efeito das commodities brasileiras
sobre a desindustrializao do pas. Mostra-se
que o empobrecimento da pauta de exportaes
combinado com um processo de desindustrializao
no pas. Essa conjuntura compartilhada por
economistas de diversas correntes. Entre os culpados
pela desindustrializao, certamente figura o ganho
comercial das commodities dos ltimos anos, que
pode ter gerado a chamada doena holandesa,
dentre outros fatores, como a elevao dos salrios
que prejudica mais fortemente a indstria. Diante do
quadro da economia mundial no mdio prazo, no se
vislumbra mudana no perfil do comrcio brasileiro.
Em concluso, o Brasil no gerou no passado e no
h razo para supor que alcanar no futuro um
desenvolvimento sustentvel com base no mercado
mundial. O pas deve olhar para seus desafios
domsticos, o mercado internacional bastante
voltil para alavancar esse desenvolvimento.
Palavras-chave
Commodities. Desindustrializao. Desenvolvimento.
Abstract
This article raises the question whether the Brazilian
exports of commodities have harm the national
industry recently and what are the perspectives. In the
introduction, it is presented the breadth and depth of
the topic, with emphasis on the relative dependence
on the commodity exports among diverse countries.
Then, it shows an analysis of Brazils trade balance
and the importance and prospects of Brazilian trade
in the world. It was observed a structural change,
or at least a deepening of already existing trend,
in the trade balance after the 2008 crisis. Exports
rose less than imports, particularly by lower sales of
manufactured goods and the increase in imports of
durables and non-durables. From 2011 onwards, the
prices of goods exported by the country began to fall,
while those from imported goods presented stability.
And there was a concentration on trade with
China. There is some international and domestic
consensus that the outlook for the Brazilian market
is not promising if the country keeps his model of
development. In the third section, the analysis focuses
specifically on the effect of Brazilian commodities on
the deindustrialization of the country. It is possible
to see that the impoverishment of Brazilian exports
is combined with a process of deindustrialization of
the country. Different currents of economists agree
with that analysis. The commodities exports are
among the culprits, since they may have generated
the so-called Dutch disease, among other factors,
such as higher wages that have stronger impact
on the manufacturing sector. Given the context
of the global economy in the medium term, we do
not see change in the profile of Brazilian trade. In
conclusion, Brazil did not reach in the past nor it is
foreseen in the future any sustainable development
based on the world market. Brazil must look to their
domestic challenges to pursue its development. The
world market is too volatile to boost sustainable
development for the country.
Keywords
Brazilian Commodities. Deindustrialization.
Development.
Desafios na Terra Mdia: commodities e indstria no Brasil
Pedro Erik Carneiro
1 INTRODUO
Na obra O Senhor dos Anis, o renomado escritor J. R. R Tolkien fala da Terra
Mdia, que o cenrio de batalhas entre, de um lado, homens, anjos e elfos e,
de outro, monstros, drages e anjos cados. uma terra de fantasia. Contudo
nos remete a uma associao do nome Terra Mdia com as foras econmicas e
polticas que movem as exportaes e tambm a industrializao brasileira. No que
Tolkien tenha falado do assunto, seu reino de fantasia est muito mais relacionado
ao seu catolicismo, tampouco que o Brasil viva em um reino de fantasia. Mas
que as exportaes e a industrializao do Brasil mostram um pas que est no
meio, no meio de campo do progresso, em uma batalha ferrenha entre modelos
de desenvolvimento, com grandes riscos para regredir, mas tambm com capital
(natural, fnanceiro e humano) e capacidade de atuao em todos os setores (agrcola,
energtico, manufatureiro e de servios) para avanar.
Pretende-se aqui estudar as exportaes brasileiras, com foco nas commodities e na
possvel desindustrializao do Brasil, que vem sendo mais fortemente debatida nos
jornais e textos acadmicos a partir de 2010. Seguramente, nas eleies presidenciais
de 2014, os candidatos a gerir o pas iro discutir se as commodities e a indstria
brasileiras esto tendo problemas para se adaptar a um mundo cada vez mais
globalizado e em constante mudana poltica e tecnolgica. Em uma eleio, o
debate fca resumido e rpido, mas h temas profundos e importantes relacionados
s exportaes brasileiras.
Por exemplo, pode-se comear perguntando o que indstria? produzir avies
ou havaianas ou as duas coisas? Na estrutura da Classifcao Nacional de Atividade
Econmica (CNAE), fazem parte da indstria de transformao (o foco do
debate sobre industrializao): pescado, fumo, vesturio, couro, carne, madeira,
biocombustveis, metalurgia, mquinas e equipamentos, veculos, aeronaves e
tambm informtica. Esses setores so bastante heterogneos, mas todos podem ter
avanos tecnolgicos importantes e alavancar a economia. Os avanos tecnolgicos
no so restritos a determinado setor e um aprimoramento tecnolgico em um setor
pode ter efeitos benfcos em outros setores. Tem-se o que se chama de spillovers
effects (efeitos de transbordamento). Por outro lado, um crescimento na indstria
de transformao no signifca progresso tecnolgico do pas.
E o que so commodities? Geralmente se defne commodities como mercadorias com
caractersticas uniformes, que passariam por pouco ou nenhum processo industrial,
produzidas em larga escala e comercializados mundialmente. No entanto, essa
defnio no deixa de ser problemtica, pela simples difculdades de se defnir
uniformidade e processo industrial. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC) considera commodities produtos que vo desde milho
at gasolina, passando por soja, minrio de ferro e suco de laranja. Como lembra
muito bem Lazzarini, Jank e Inoue (2013), so falsidades e mitos considerar que:
1) commodities tm pouco valor adicionado, menor que computadores, por
exemplo; 2) commodities incorporam pouca tecnologia; ou 3) necessariamente
commodities causem deteriorao dos termos de troca e a chamada doena
holandesa.
Claro que, aprofundando ainda mais, poder-se-ia perguntar o que realmente o
chamado Produto Interno Bruto (PIB). Apesar de haver comits de estatsticas
internacionais que procuram uniformizar os conceitos, os pases adotam medidas
dspares. Em 2013, os Estados Unidos realizaram uma grande reavaliao da
composio do PIB, com clculos retroativos desde 1929, mudando inclusive
conceitos. Essa reviso incorporou como fator de crescimento inclusive bens
intangveis, como pesquisa e desenvolvimento e tambm considerou flmes e sries
de TV como investimentos. Os Estados Unidos tm o maior investimento em
pesquisa do mundo e tambm a maior indstria cinematogrfca. O que foi feito l
no serve para os outros pases, que podem fazer mudanas de conceito no clculo
do PIB, mas devem observar suas caractersticas naturais, culturais e econmicas.
Por exemplo, Dasgupta (2001), no arcabouo do desenvolvimento sustentvel,
fala da necessidade de incorporao de recursos naturais (tambm chamado capital
natural) disponibilidade do pas, o que faria o Brasil ter um salto no clculo do
PIB, na medida em que o pas no destrua esse capital, com devastao de forestas
sem ganho em outro tipo de capital.
Avanando ainda mais, poder-se-ia discutir o que o bem-estar econmico. Ser
que um aumento do PIB est relacionado ao bem-estar das pessoas? Ou o bem-estar
tem um sentido bem mais amplo, que seguramente leva em conta fatores fora do
conjunto de variveis econmicas normalmente consideradas pelos analistas?
Todo esse debate extremamente importante, e ele deve ser levado em conta
quando se discute fatores econmicos mundiais. Contudo, fcarei bem aqum dessa
discusso aqui. Considero que a capacidade requerida para escrever sobre isso est
above my pay grade (bem acima de minha capacidade). Apenas ressalta-se que isso
tudo fca pendente quando se discute desindustrializao, pois se toma todas essas
questes como resolvidas. Defne-se desindustrialziao como perda de participao
da indstria no PIB nacional. Ou como um fenmeno caracterizado pela retrao
relativamente expressiva do emprego no setor manufatureiro vis--vis os demais
setores. Ento, deve-se ter em mente estas questes.
As commodities tiveram dois booms nas dcadas recentes, o primeiro na dcada de
1970 e o outro nos anos 2000. Recentemente, no incio da dcada 2010, houve certa
indefnio por causa da crise econmica que permanece nos pases desenvolvidos
desde 2008, mas tambm por causa de incertezas quanto economia chinesa,
grande propulsora do boom da dcada de 2000. Os analistas so quase unnimes
Pedro Erik Carneiro
em afrmar que a China no deve apresentar mais crescimento econmico de dois
dgitos, por conta de exausto do modelo de exportaes, de problemas relativos
ao crdito (problema localizado no chamado shadow banking system) e de questes
demogrfcas, a populao envelhece rapidamente, por conta das prprias aes
governamentais (poltica do flho nico), trazendo perspectiva de elevados custos
para a sociedade. O prprio governo chins reduziu a meta de crescimento do PIB
para 7,5% em 2013 e j fala em reduzir para 7,0% em 2014.
O Grfco 1 mostra a evoluo dos preos das commodities desde maio de 1981 at
setembro de 2013, usando os ndices do Commodity Research Bureau (CRB) para
commodities em geral, commodities de alimentos e commodities metlicas. Percebe-se
que o ndice geral tende a seguir o ndice alimentos e que as commodities metlicas
se destacaram do ndice geral e atingiram nveis muito altos a partir de abril de
2004. As commodities tiveram uma forte queda em outubro de 2008, mas depois
retomaram o crescimento e at superaram o mais alto valor pr-crise, basicamente
sustentadas pelo grande volume de capital (quantitative easing) liberado pelos pases
em desenvolvimento para conter a crise e pela demanda chinesa. No Grfco 2,
observa-se que a evoluo dos preos reais do petrleo na dcada de 2000 mais
ou menos semelhante a das commodities metlicas.
Grfico 1 ndice CRB de preos das commodities
Fonte: Bloomberg.
Grfico 2 Preos reais do petrleo tipo Brent*
Fonte: Bloomberg.
* Valores ajustados para abril/2014 pelo ndice de Infao ao Consumidor dos Estados Unidos.
Os grfcos anteriores mostram que os preos das commodities, especialmente de
energia e metais esto bem acima dos alcanados na dcada de 1980 e at prximos
do boom do incio da dcada de 2000. Isto bastante signifcante para trazer bonana
econmica para grandes exportadores lquidos de commodities, como Rssia, Arbia
Saudita, Ir, Noruega, Chile e Austrlia, pases bem diferentes em termos sociais
e culturais.
O Brasil deve seu nome a uma commodity e durante boa parte de sua vida republicana
dependeu do caf como fonte de receitas, mas, assim como o Mxico e a frica
do Sul, no est entre os grandes exportadores lquidos de commodities, nem se
comparado com o total exportado, nem se comparado com o PIB.
Pelos clculos do Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2012), as exportaes lquidas
de commodities do Brasil representam entre 20% e 30% do total das exportaes do
pas, um valor bem signifcativo, mas no se destaca internacionalmente, Austrlia
e Noruega apresentam nvel entre 30% e 50%, enquanto Rssia, Chile e Arbia
Saudita tm acima de 50%. Observando o PIB, o Brasil destaca-se menos ainda
como exportador lquido de commodities, o FMI (2012) calcula que as exportaes
lquidas de commodities no Brasil representam entre 2,5% e 5% do PIB, enquanto
essa relao est acima de 5% na Austrlia e na Noruega, entre 10 e 15% para Chile
e Rssia, entre 15 e 25% para o Ir e acima de 25% para Arbia Saudita.
Pedro Erik Carneiro
Cabe ainda mencionar que as quatro maiores economias do mundo, Estados Unidos,
China, Japo e Alemanha so importadores lquidos de commodities, assim como a
ndia. Esses cinco pases atravessam perodos de desenvolvimento diferentes e tm
contextos sociopolticos bem diversos, esta diversifcao ajuda os exportadores de
commodities, para diversifcar o destino dos produtos.
O Deustche Bank fez uma avaliao sobre quais economias emergentes so mais
sensveis a uma queda persistente dos preos de commodities. A resposta foi que
Rssia seria a maior perdedora. Coreia do Sul e Turquia fgurariam entre os principais
ganhadores. A Indonsia, o Brasil, a frica do Sul e o Mxico, nesta sequncia,
so bem menos sensveis, pois possuem menor nvel lquido de exportaes de
commodities. Ento, o Brasil, pelos clculos do Deustche Bank, no est to nas
mos do mercado de commodities, est no meio-termo.
Contudo, esse fato no signifca que as commodities no sejam extremamente
relevantes para a economia brasileira. Os produtos bsicos, desde 2010, representam
a maior fatia de nossas exportaes, especialmente por conta de cinco commodities:
minrio, soja, leo, acar e carne. Kohlscheen (2013) mostrou at com facilidade que
os preos internacionais desses cinco produtos determinaram a variao cambial real
da moeda brasileira de 1999 a 2012 e no os juros domsticos praticados pelo pas.
Ele calculou que uma variao real de 25% nos preos desses produtos determina
uma variao real de 10% na moeda. O Banco Central do Brasil (2013), no seu
Relatrio de Infao de setembro de 2013, mostrou que as exportaes totais do
Brasil no sofrem impacto signifcativo da taxa de cambial real efetiva, apenas da
demanda global, o que pode ser explicado pelo peso importante das commodities na
pauta de exportaes brasileira. Apenas as exportaes de produtos manufaturados
que, pelos clculos do Banco, foram afetadas pela taxa de cmbio real efetiva.
A profundidade do impacto das commodities na economia brasileira tambm
pode ser vista em Baruf (2013). Ela exibe uma faceta importante das commodities,
o fuxo migratrio domstico. Em sua anlise, a autora conclui que a dinmica ligada
explorao de commodities guiou grande parte dos movimentos migratrios no
Brasil na dcada de 2000.
H tambm a questo de capacidade macroeconmica para absorver choques nas
exportaes. Uma pesquisa do banco espanhol BBVA mostra preocupao com o
impacto no crescimento econmico do Brasil, Chile, Colmbia e Peru em caso de
queda nos preos das commodities. O banco avaliou que impacto de queda moderada
dos preos das commodities seria de aproximadamente 1,2 ponto percentual do PIB
no Brasil, na Colmbia, no Peru e no Chile. J no cenrio de queda bem maior dos
preos, o impacto sobre o crescimento aumentaria para 2,5 pontos percentuais e
seria duradouro. Alm disso, o banco destaca o caso brasileiro. Para eles, Colmbia,
Peru e Chile tm posies mais slidas e mais espao para polticas contracclicas,
fscal e monetria, do que o Brasil, para o caso de um eventual choque de preos
de matrias-primas. O espao para polticas contracclicas est mais reduzido no
Brasil, por causa de presses infacionrias signifcativas.
O prprio FMI (2013) analisou o impacto de um declnio nos preos das commodities
de energia e metais. Entre os 30 pases latino-americanos, o Brasil est entre 12
que perderiam com este declnio. Os pases que mais sofreriam seriam Chile, Peru
e Bolvia, nesta ordem. Entre os 12, o Brasil 7
o
colocado em perda econmica,
em posio pior do que Colmbia, Mxico e Argentina. Tomando em conta o
conjunto dos pases BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), o assunto
commodities tem contextos bem dspares, o que pode difcultar a negociao
comercial entre esses pases, com o Brasil se aproximando mais do que acontece
na frica do Sul. O FMI (2013) mostra que, entre os cinco pases, um declnio de
preos das commodities metlicas e de energia seria prejudicial para Brasil, Rssia
e frica do Sul, mas no para China e ndia.
Tambm a Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD), em maro de 2013, tratando da dependncia de commodities para as
receitas de exportaes em pases em desenvolvimento, relatou que 81% dos pases
africanos dependem de commodities para receitas de exportaes, 56%
dos pases da Amrica Latina e Caribe e 28% dos pases em desenvolvimento da
sia. Tal dependncia cresceu mais de 20% entre 2009-2011. A participao dos
pases em desenvolvimento em exportaes de commodities no mundo passou
de 40% em 1995 para 51% em 2011. Entre 1995 e 2002, o valor das exportaes de
commodities aumentou em 3% por ano, porm, entre 2003 e 2011, esse incremento
foi de 19% ao ano. Com tudo isso, o Brasil colocado como um pas em que entre
60% e 80% de suas exportaes dependem de commodities, assim como a frica do
Sul, mas acima da dependncia do Mxico e bem acima da China.
Deve-se considerar, como mostra a evoluo da UNCTAD, que isso no
esttico, obviamente. Por exemplo, as descobertas de leo combustvel na camada
pr-sal dentro da fronteira martima brasileira podem alterar consideravelmente
nossa dependncia de importao de commodities e ampliar nossas exportaes,
possivelmente concentrando nossas compras em bens industriais que, eventualmente
possam ser produzidos no Brasil. Tudo isso possibilidade sujeita capacidade de
gerenciamento econmico e poltico do pas.
Em suma, o Brasil precisou e precisa bastante das commodities para alavancar seu
crescimento econmico e o assunto bem complexo, mesmo porque depende
especialmente da natureza.
Hornbeck (2012) lembrou que mesmo com todo avano tecnolgico o ser humano
ainda depende dos recursos naturais. As commodities so basicamente recursos
naturais e, como disse Landes (1999), a natureza no justa. Regies prximas tm
diferentes capacidades de produo de commodities. Carneiro (2012) mostrou que
modelar economicamente o meio ambiente bastante complexo, por conta da
abrangncia da varivel. Essa modelagem depende de preferncias intertemporais
entre diversos fatores ambientais e incertezas quando existncia ou mesmo
necessidade desses fatores no futuro, das instituies, da efetividade do governo, de
imperfeies cognitivas, entre outros fatores.
Pedro Erik Carneiro
Nesse artigo, o foco ser no debate recente sobre desindustrializao (ou
reprimarizao) do Brasil, observando as exportaes brasileiras de commodities.
Na primeira seo, ser feita uma anlise da balana comercial do Brasil e da
importncia e perspectivas do comrcio brasileiro no mundo. Na segunda seo,
sero tratadas especifcamente as exportaes de commodities brasileiras, observando
dados desde 1989, e discutida a questo da desindustrializao no pas. Por fm, ser
apresentada a concluso do artigo.
2 O BRASIL E O COMRCIO MUNDIAL
Os saldos da Balana Comercial brasileira em termos de PIB, em meados da dcada
de 2000, foram menores do que os alcanados em alguns anos da dcada de 1980,
mas foram bem mais saudveis, pois foram obtidos em condies macroeconmicas
domsticas bem melhores, com taxa de cmbio fexvel, baixa infao e controle
da poltica fscal. No entanto, o baixo saldo de 2013 fez soar o sinal vermelho.
O crescimento das exportaes costuma ser bastante prximo das importaes no
Brasil. Ao observar o perodo de 1970 a 2013, as exportaes cresceram 10,98% em
mdia anual e as importaes, 11,18%. A partir de 2000 at 2013, as exportaes
apresentaram um desempenho melhor, cresceram em mdia 12,06% ao ano contra
11,87% das importaes. E esse crescimento das exportaes foi bem mais acentuado
entre os produtos bsicos, que cresceram em mdia 18,41%, contra aumento de
10,34% para semimanufaturados e 8,42% para manufaturados. Para as importaes,
os maiores destaque foram os bens durveis, que cresceram 15,59% entre 2000 e
2013, seguidos de combustveis que cresceram 15,31%.
Grfico 3 Balana comercial brasileira
Fonte: Banco Central do Brasil.
Contudo, aps a crise de 2008, tomando o perodo 2008-2013, as exportaes
cresceram menos que as importaes em mdia, 5,17% ao ano contra 8,47%,
com destaque para o pequeno aumento mdio anual de 0,09% nas exportaes de
manufaturados, estimulando o debate sobre desindustrializao do Brasil que ser
apresentado na prxima seo. As importaes de bens durveis e no durveis se
mantiveram em patamares elevados, subindo por volta de 13%, no perodo.
Observando os preos internacionais e o quantum exportado e importado, percebe-se
que as exportaes contaram com a bonana dos preos internacionais, enquanto
o Brasil importou cada vez mais em quantidade, principalmente a partir de 2007.
A partir de meados de 2013, os preos internacionais das exportaes brasileiras
tm mostrado tendncia de queda, enquanto o quantum importando continua em
patamar mais elevado, uma combinao perversa que precisa ser revertida (ver
Grfcos 4 e 5).
Grfico 4 Preos das exportaes e importaes (com ajuste sazonal)
Fonte: Funcex e Banco Central do Brasil.
Pedro Erik Carneiro
Grfico 5 Quantum exportado e importado (com ajuste sazonal)
Com relao aos termos de troca, houve uma melhora signifcativa a partir de
meados da dcada de 2000, at atingir o maior valor da srie em setembro
de 2011, passando pela queda provocada pela crise de 2008. Porm, aps 2011, houve
piora, apesar de manuteno em patamar elevado historicamente. O aumento dos
termos de troca resultou tanto em aumento das exportaes como das importaes
(ver Grfcos 6 e 7).
Grfico 6 Exportaes, importaes e termos de troca (2006 = 100)
Grfico 7 Exportaes, importaes e termos de troca (2006 = 100),
de janeiro/2011 a outubro/2013
Apesar do avano das exportaes de 2000 a 2012, a rentabilidade delas fcou abaixo
da mdia histrica, atingindo o menor nvel histrico em setembro de 2009. Esse
fato certamente resultado especialmente da valorizao cambial, que encarece
os insumos, e aumento do custo de trabalho, resultando que o custo de produo
domstico aumentou muito em relao aos preos que poderiam ser obtidos
no mercado internacional, a partir de 2002. O Grfco 8 mostra a evoluo dos
rendimentos reais e da taxa de cmbio efetiva real desde 2002.
Pedro Erik Carneiro
Grfico 8 Rendimento mdio real efetivo (pessoas ocupadas no setor privado)*
e ndice de taxa de cmbio real efetiva (jun./1994 = 100)**
* Dados em valores mdios anuais.
** A queda na taxa de cmbio real efetiva signifca valorizao do Real.
*** Valor mdio de janeiro a setembro de 2013.
Grfico 9 ndice de rentabilidade das exportaes (2003 = 100)

Fonte: Funcex.
* Mdia em 12 meses fnda em setembro de 2013.
Nos ltimos anos, os principais pases que consomem os produtos brasileiros so
Estados Unidos, China, Argentina, Pases Baixos, Alemanha e Japo. O destaque
entre os pases a China. Para se observar esse dado, considere a participao mdia
desses pases na mdia das exportaes, em trs perodos: i) de 1989 a 1999; ii) de
2000 a 2013; e 3) de 2012 a 2013. A China tinha participao mdia de 1,8% no
primeiro perodo, e no fgurava entre os dez principais compradores de produtos
brasileiros, e passou a representar 11,7% das exportaes no segundo perodo,
fcando no segundo lugar nas exportaes brasileiras. J no ltimo perodo, com
a crise de 2008 atingindo de forma mais acentuada os pases avanados, a China
tomou a dianteira das exportaes brasileiras. A Argentina, principal parceiro do
Mercosul, vem perdendo importncia recentemente.
Para se ter uma ideia da importncia da China, no primeiro semestre de 2013,
o pas segurou a queda das exportaes brasileiras. No fosse a China, que comprou
10,3% a mais do que em 2012, os embarques totais do Brasil teriam recuado 5,5%,
em vez da queda de 0,8%. A China compensou o resultado negativo com norte-
americanos e europeus, que frearam de forma substancial as compras de produtos
nacionais. No primeiro semestre de 2013, a cada cinco dlares que entraram no
Brasil, um veio da China. Em 2007, a cada cinco dlares, apenas 30 centavos era
do pas asitico. Os principais produtos que a China compra do Brasil so soja,
minrio de ferro e petrleo. Esses trs produtos representam por volta de 85% das
compras chinesas.
Grfico 10 Participao mdia dos pases na mdia das exportaes totais

Pedro Erik Carneiro
Entre as importaes, a China tambm no estava entre os pases que mais
exportavam para o Brasil entre 1989 e 1999. Desde 2000, a participao chinesa
nas importaes brasileiras acelerou fortemente, para alcanar o primeiro lugar
tambm no perodo mais recente. A ndia tambm teve avano signifcativo.
Por outro lado, o Brasil importa cada vez menos relativamente dos Estados Unidos,
da Argentina e da Alemanha, os outros trs principais fornecedores do Brasil.
Grfico 11 Participao mdia dos pases na mdia das importaes totais
Em resumo dessa seo, aps a crise de 2008, especialmente aps 2011, h uma
mudana estrutural ou pelo menos uma aprofundamento de uma tendncia
secular existente no Brasil de basear seu crescimento econmico em exportaes
de commodities. Mostrou-se que as exportaes brasileiras historicamente evoluem
na mesma magnitude que as importaes, mas que de 2000 a 2012, as exportaes
tiveram melhor desempenho que as importaes, puxadas pelos produtos primrios
(commodities), que assumiram a primeira posio entre os fatores agregados.
As exportaes benefciaram-se da melhora nos preos dos produtos brasileiros no
exterior. O pas mostrou melhora signifcativa nos termos de troca de 2000 at 2011.
Contudo, considerando o perodo ps-crise 2008, h um quadro diferente.
As exportaes cresceram menos que as importaes, em especial pela queda nas
vendas de manufaturados e pelo aumento das importaes de bens durveis e no
durveis. A partir de 2011, os preos dos bens exportados pelo pas comearam a
cair, enquanto os dos bens importados se mantiveram. Em quantum, as exportaes
estabilizaram, e as importaes subiram. Os termos de troca tambm sofreram
piora a partir de 2011. Em relao aos parceiros comerciais brasileiros, o destaque
a China, que assumiu a dianteira entre 2012 e 2013 tanto entre os compradores
de produtos brasileiros, como em fornecedora de produtos ao pas.
Na subseo a seguir, comparou-se o poder do comrcio brasileiro com pases
relevantes da economia mundial, observando como a balana comercial brasileira
acompanhou o comportamento do comrcio do mundo e quais so as perspectivas
para as exportaes brasileiras.
2.1 COMPARAO INTERNACIONAL
Quando se compara internacionalmente o relacionamento comercial do Brasil, em
alguns aspectos, o quadro que se delineia mostra o Brasil aqum da Terra Mdia,
abaixo da posio intermediria. Por exemplo, observando a razo importaes de
bens e servios sobre o PIB, do Banco Mundial, muitos defnem o Brasil como o pas
mais fechado ao comrcio do mundo, uma posio que atrapalha o desenvolvimento
econmico do pas. O Brasil est bem abaixo da mdia mundial, nos clculos do
Banco. De 1960 a 2012 a mdia no mundo foi de 20,0% e a do Brasil alcanou
apenas 9,1%. Em 2012, o pas fcou acima da sua mdia do perodo 1960-2011, mas
continua com a menor razo na comparao com as outras naes e longe da mdia
do mundo, 13,9% contra 30,3%, respectivamente.
Grfico 12 Importaes de bens e servios/PIB (mdia 1960-2012 e em 2012)
Fonte: Banco Mundial.
A Cmara de Comrcio Internacional (ICC), entidade que representa milhares de
empresas no mundo, de certa forma, confrma tal percepo do Banco Mundial. Em
seu ndice de liberalismo comercial, o Brasil relacionado na posio 67
a
, como um
dos pases mais protecionistas do mundo, s fca na frente de Qunia, Paquisto,
Pedro Erik Carneiro
Venezuela, Uganda, Arglia, Bangladesh, Sudo e Etipia. Entre os BRICS, o pas
mais prximo do Brasil a ndia, na posio 64
a
. O Mxico fcou na posio 54
a
e
os Estados Unidos, um pas tido como campeo do liberalismo comercial, fgura na
posio 38
a
. Os primeiros colocados so pequenos pases: Hong Kong, Cingapura,
Luxemburgo, Blgica e Malta.
Em termos de abertura da economia, soma de exportaes e importaes,
o comrcio brasileiro representa por volta de 26% do PIB. Este valor baixo
tanto na comparao com pases avanados, como com pases emergentes ou mais
dependentes de commodities, como Austrlia, Noruega, Chile e Rssia.
Grfico 13 Abertura da economia/PIB (mdia 2003-2012)
Fonte: Moodys (2013).
Apesar de o Brasil ser a 6
a
economia do mundo em termos do PIB, o pas no
est classifcado entre os 10 primeiros pases em termos do comrcio mundial.
Em 2012, pelos clculos da Organizao Mundial do Comrcio, o Brasil foi o 22
o

tanto em exportaes, como em importaes. Entre as exportaes, a posio 22
a

melhor posio que o pas alcanou no perodo 2002 a 2012 e uma piora entre as
importaes, pois o Brasil tinha alcanado a posio 20
a
em 2010.
Considerando um perodo de 10 anos, o Brasil mostrou melhora at certo ponto
signifcativa, saiu da 26
a
posio para a 22
a
posio em exportaes. Nas importaes,
depois da 33
a
posio em 2003, o Brasil atingiu a 20
a
posio em 2010, mas caiu
para 22
a
em 2012. Mas entre os BRICS, o Brasil s supera a frica do Sul. A ndia
passou da posio 31
a
em 2002 para 19
a
posio em 2012 em exportaes, e da 24
a

posio em 2002 para a 10
a
posio em importaes, ultrapassando o Brasil em
exportaes. A Rssia passou da 17
a
posio em exportaes para a oitava posio
e da 23
a
posio em importaes para 16
a
em 2012. A China mostrou avano
extraordinrio, saiu da quinta posio entre os maiores exportadores mundiais
para o primeiro lugar e da sexta posio entre os importadores para o segundo
lugar (ver Tabelas 2 e 3).
Tabela 1 Principais pases em exportaes (2002-2012)
Pases 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
China 5 4 3 3 3 2 2 1 1 1 1
Estados Unidos 1 2 2 2 2 3 3 3 2 2 2
Alemanha 2 1 1 1 1 1 1 2 3 3 3
Japo 3 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4
Pases Baixos 9 8 6 6 6 6 5 5 5 5 5
Frana 4 5 5 5 5 5 6 6 6 6 6
Coreia do Sul 12 12 12 12 11 11 12 9 7 7 7
Rssia 17 17 15 13 13 12 9 13 12 9 8
Itlia 7 7 7 8 8 7 7 7 8 8 9
Hong Kong 11 11 11 11 12 13 13 11 11 12 10
Reino Unido 6 6 8 7 7 9 10 10 10 11 11
Canad 8 9 10 9 10 10 11 12 13 13 12
Blgica 10 10 9 10 9 8 8 8 9 10 13
Tailndia 24 24 25 25 25 25 27 25 25 24 13
Cingapura 16 14 13 14 14 14 14 14 14 14 14
Arbia Saudita 23 22 19 18 18 18 15 18 18 15 15
Mxico 13 13 14 15 15 15 16 15 15 16 16
Taiwan 14 16 17 16 16 17 18 17 16 17 17
Emirados rabes 30 28 26 24 22 19 19 19 19 20 18
ndia 31 31 20 29 28 26 23 21 20 19 19
Espanha 15 15 16 17 17 16 17 16 17 18 20
Austrlia 25 26 27 27 26 27 24 23 21 21 21
Brasil 26 25 24 23 23 24 22 24 22 22 22
Malsia 18 19 18 19 19 20 21 22 13 25 24
Sua 19 18 21 21 20 21 20 20 24 23 25
Indonsia 28 30 32 31 31 32 31 29 28 26 26
Polnia 33 32 31 30 29 28 29 27 26 27 27
Sucia 21 20 20 20 21 22 25 28 27 28 28
ustria 22 21 22 22 24 23 26 26 29 29 29
Repblica Tcheca 34 34 33 33 32 30 30 32 30 30 31
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e Organizao Mundial do
Comrcio (2013a).
Pedro Erik Carneiro
Tabela 2 Principais pases em importaes (2002-2012)
Pases 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Estados Unidos 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
China 6 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2
Alemanha 2 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3
Japo 4 6 6 4 5 6 4 5 4 4 4
Reino Unido 3 4 5 5 4 5 6 6 6 6 5
Frana 5 5 4 6 6 4 5 4 5 5 6
Pases Baixos 9 8 8 8 8 8 7 7 7 7 7
Hong Kong 11 11 11 11 11 12 13 10 9 10 8
Coreia do Sul 14 13 13 13 13 13 10 12 10 9 9
ndia 24 24 22 17 17 16 14 14 13 13 10
Itlia 7 7 7 7 7 7 8 8 8 8 11
Canad 8 10 10 10 10 10 12 11 12 12 12
Blgica 10 9 9 9 9 9 9 9 11 11 13
Mxico 12 14 14 14 14 14 16 16 16 16 14
Cingapura 15 15 15 15 15 15 15 15 15 14 15
Rssia 23 22 24 20 18 17 17 17 18 17 16
Espanha 13 12 12 12 12 11 11 13 14 15 17
Taiwan 16 16 16 16 16 18 18 18 17 18 18
Austrlia 20 19 19 21 21 21 21 19 19 19 19
Tailndia 22 23 25 22 24 26 25 25 22 22 20
Turquia 27 25 23 23 20 19 20 24 21 20 21
Brasil 29 31 30 28 28 28 24 26 20 21 22
Emirados rabes 30 29 27 27 27 27 26 21 26 25 23
Sua 17 17 18 19 19 23 23 20 24 23 24
Malsia 18 21 20 24 23 25 28 27 25 27 25
Polnia 25 26 26 26 26 20 19 22 23 24 26
Indonsia 34 37 34 30 31 32 30 31 29 28 27
ustria 19 18 17 18 22 22 22 23 27 26 28
Sucia 21 20 21 25 25 24 27 28 28 29 29
Repblica Tcheca 32 30 28 29 29 29 29 29 30 30 31
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e Organizao Mundial do
Comrcio (2013a).
Se forem observados outros fatores importantes relativos ao Balano de Pagamentos
brasileiro como conta-corrente sobre PIB e investimento direto estrangeiro lquido
sobre o PIB, comparando o Brasil com os mesmos pases do Grfco 13, observa-se
que o Brasil est na posio mediana em conta-corrente e tem certo destaque como
pas receptor de investimento estrangeiro. Na mdia do perodo 2003-2012, o Brasil
apresentou resultado negativo em conta-corrente, mas superou Rssia, ndia e
Mxico em nvel de investimento estrangeiro (ver Grfcos 14 e 15).
Grfico 14 Conta-corrente/PIB (mdia 2003-2012)
Grfico 15 Investimento estrangeiro direto lquido/PIB (mdia 2003-2012)
De acordo com a Organizao Mundial do Comrcio (2013a), de 1980 a 2011, o
comrcio mundial tem crescido quase duas vezes mais do que a produo mundial.
Melhorias nos transportes e nas comunicaes, reduo de barreiras alfandegrias
e aumento da integrao econmica resultaram em maior difuso tecnolgica e
aumentaram a mobilidade e a acumulao dos fatores produtivos. Tudo isso tm
tornado os pases menos especializados em produtos de exportao, os pases estariam
Pedro Erik Carneiro
fcando mais similares, as vantagens comparativas estariam fcando cada vez mais
fracas entre os pases. Isto aponta desafos para todos os pases.
Nesse mesmo relatrio, a OMC (2013) projetou o comrcio mundial at 2035,
considerando i) demografa; ii) investimentos; iii) tecnologia; iv) disponibilidade
de energia (e outros recursos naturais); v) custos de transportes; e vi) instituies
como o fatores fundamentais para moldar o futuro do comrcio internacional. Nas
simulaes, a OMC argumentou que em uma situao de dinamismo e abertura
econmica, os pases em desenvolvimento superariam os pases avanados tanto
em exportaes como em crescimento do PIB por um fator de dois ou trs no
futuro. Todavia, em uma situao de pessimismo econmico que regularmente
vem acompanhada de protecionismo, as exportaes desses pases sero menores
do que as dos pases avanados.
E como fca o Brasil nesses dois cenrios? A OMC mostrou a posio do Brasil em
1980, 2011 e projetou para 2035.
O cenrio positivo da OMC de crescimento mdio de 1,31% anualmente para
o Brasil at 2035. China, Rssia e ndia cresceriam mais, acima de 2%, enquanto
Estados Unidos, Japo e Unio Europeia cresceriam abaixo de 1%, nesse cenrio.
Para o cenrio pessimista, o Brasil teria queda de 1,01% anualmente em mdia.
China, Rssia e ndia cairiam mais, acima de 1,5%, enquanto os Estados Unidos,
Japo e Unio Europeia cairiam menos, por volta de 0,10%. Ento, O Brasil cresce
menos no cenrio positivo que os outros pases emergentes, mas, por outro lado,
tem menor queda no PIB do que eles no cenrio negativo.
Na anlise da OMC, o Brasil, no futuro, no teria ganho comercial relativo,
permanece representando por volta de 1% das exportaes mundiais. Entretanto,
ndia e China tm um salto nas participaes. Em exportaes totais, a ndia mais
do que dobra sua participao no cenrio otimista e ainda aumenta sua participao
no cenrio pessimista em 1 ponto percentual, enquanto a China passa dos atuais
15% para 24% no cenrio otimista, mas tem queda no cenrio pessimista para 11%.
A Rssia consegue aumento de 1 ponto percentual no cenrio otimista, mantendo
sua participao no cenrio pessimista. Os pases avanados tendem a perder
participao quando a economia mundial est dinmica e a manter participao
em condies de recesso. A lgica a mesma para exportao de manufaturados.
Para o setor de servios, a China aumenta sua participao em ambos cenrios,
com destaque para o aumento em trs vezes da participao no cenrio otimista.
ndia e Rssia pelo menos mantm sua participao no cenrio pessimista. Brasil,
no entanto, perde participao nos dois cenrios. Os pases avanados tambm
perdem participao em ambos cenrios, com exceo do Japo que mantm sua
fora no cenrio pessimista (ver Grfcos 16, 17 e 18).
Grfico 16 Participao nas exportaes globais (em preos constantes de 2004,
excluindo intracomrcio) Em %
Fonte: Organizao Mundial do Comrcio (2013a).
Grfico 17 Participao nas exportaes de manufatura (em preos constantes de
2004, excluindo intracomrcio) Em %
Pedro Erik Carneiro
Grfico 18 Participao nas exportaes de servios (em preos constantes de 2004,
excluindo intracomrcio) Em %
A OMC (2013) lembrou que as perspectivas do comrcio mundial dependem
de vrios fatores, especialmente dos determinantes econmicos: demografa,
progresso tecnolgico, recursos naturais, transportes e instituies. Porm, concluiu
dizendo que o Brasil recai sobre duas categorias: um exportador tanto de bens
manufaturados como de bens primrios, e que embora o pas tenha aumentado
sua participao nas exportaes e importaes mundiais desde 1980, seu ranking
entre os pases em ambas tem relativamente permanecido.
Pelas previses da OMC at 2035, a participao brasileira no comrcio mundial
vai permanecer e at cair em se tratando de exportaes de servios. Nesse sentido,
para a organizao que monitora o comrcio no mundo, parece que o Brasil,
diferentemente dos seus parceiros emergentes, tem uma estrutura comercial
que prejudica seu crescimento no comrcio internacional. Na prxima seo,
discutir-se- a principal fonte de ganho comercial do Brasil, as commodities.
3 COMMODITIES: BONANA E DOENA
Em 2013, as preocupaes mais prementes da economia brasileira passaram a ser
o baixo crescimento econmico combinado com risco infacionrio e fragilidade
fscal. As exportaes de commodities e seus efeitos (benfcos e malfcos) deixaram
o centro do debate econmico, quando a economia brasileira apresentou crescimento
de 0,9%, a infao fcou no teto da meta (6,5%) e o governo passou a ter difculdades
para cumprir o supervit fscal pretendido.
O pas, junto com os outros pases do chamado BRICS, passou a enfrentar um
mundo de baixa dinmica econmica. O Brasil tentou conciliar combate a infao
com tentativas de estimular a economia domstica, com medidas fscais e incremento
da alavancagem dos bancos pblicos, em especial do BNDES.
Grfico 19 Crescimento econmico real (2010-2013)
Fonte: Fundo Monetrio Internacional. World Economic Outlook de abril de 2014, atualizado com dados resultados
divulgados at 30 de maio de 2014.
Em 2011, o pas nadava em uma conjuntura em que os pases desenvolvidos estavam
em crise, mas os principais parceiros comerciais brasileiros sustentavam o forte
avano das exportaes nacionais. A China passou a ser o motor da economia
mundial e os Estados Unidos se moviam por gastos pblicos e estmulos fnanceiros.
A partir de 2012, o crescimento chins comeou a arrefecer, e a perspectiva mais
otimista que 2014 apresente crescimento econmico por volta de 7,0% na China,
o que seria o menor crescimento desde 1990. H crise do mercado de crdito na
China e necessidade de reformas estruturais que permitam a economia deixar a
dependncia das exportaes e passe a confar mais no consumo domstico.
Pedro Erik Carneiro
O desempenho econmico dos Estados Unidos em 2012 foi um pouco melhor do
que 2011 (crescimento de 2,2% contra 1,8% em 2011), mas 2013 mostrou resultado
menor do que o ano anterior (1,9%). O pas, em meados de 2014, ainda hesita
em fnalizar os estmulos fnanceiros e em quando deve passar a elevar as taxas de
juros, que esto em patamares muito baixos (0,25% a.a). A taxa de desemprego
no se mostra um bom indicador para a economia americana, por conta da baixa
participao da fora de trabalho, e a infao ainda se mantm abaixo da meta de 2%.
nessa conjuntura que sero discutidas as exportaes de commodities brasileiras.
As commodities tm uma presena slida e perene na economia brasileira, o debate
no perde a validade dado a conjuntura de incertezas que se alastra desde 2008.
O pas, pelo menos at o mdio prazo, depende delas para alavancar a produtividade
dos fatores, proporcionar melhor nvel de crescimento econmico e acesso a bens
para a populao brasileira.
O assunto commodities bastante antigo no Brasil. Na histria nacional, a explorao
de commodities no Brasil um tema obrigatrio. Por vezes divide-se a histria do
pas em ciclo de commodities: ciclo do acar, do cacau, da borracha ou do caf.
O Brasil foi e ainda um price maker (determinador de preo) de algumas
commodities no mercado mundial, como o caf. Franco (1992), por exemplo,
escrevendo sobre a ltima dcada do sculo 19, disse que as difculdades cambiais
do Brasil se tornaram crnicas aps a crise de 1891-1892 quando h uma quebra
na capacidade de importar, merc da piora acentuada nos termos de troca, por
conta de um colapso dos preos do caf. Fritsch (1992) argumenta que o grande e
recorrente problema de poltica econmica durante a primeira dcada da repblica
consistiu em isolar a economia das alteraes na posio externa brasileira, dado a
sua extrema vulnerabilidade a futuaes abruptas da oferta de caf, que tm grande
peso nas receitas de exportaes.
Este assunto sempre foi contrabalanado pela necessidade de ampliao da base
industrial. Por isso, recentemente o avano relativo das exportaes de produtos
bsicos, a partir de 2007, levantou novamente a questo de um processo de
desindustrializao do pas. Este avano dos produtos bsicos foi resultado de um
aumento dos preos das commodities combinado com a queda no quantum exportado
de produtos manufaturados a partir da crise de 2008. A crise de 2008 foi perversa
para as exportaes de manufaturados brasileiras. Houve um descolamento dos
preos e do quantum exportado de commodities a partir de 2007 que se acentuou
depois da crise de 2008. Isto fca evidente nos Grfcos 21 e 22. Tambm evidente
a perda de quantum de manufaturados.

Grfico 20 Participao do fator agregado nas exportaes
* Acumulado em 12 meses, at outubro de 2013, inclusive.
Grfico 21 Preos das exportaes por fator agregado (com ajuste sazonal)
Fonte: Funcex.
Pedro Erik Carneiro
Grfico 22 Quantum exportado por fator agregado (com ajuste sazonal)
Fonte: Funcex.
Considerando os dados disponveis no Banco Central do Brasil de exportaes,
que comeam em 1989, percebe-se que as exportaes brasileiras so concentradas
em poucos produtos. No Grfco 23, descrita a participao dos 3, 5 e 10
principais produtos de exportao. Observa-se que houve uma acelerao desta
concentrao a partir de 2007, com pico em 2011. Em 1989, os trs principais
produtos representavam 17,3% da pauta de exportaes, em 2011, esta participao
atingiu 31,1%.
Grfico 23 Participao dos principais produtos na pauta de exportaes

Observando a mdia das exportaes dos principais produtos da pauta de exportaes
brasileira em cinco perodos: 1) de 1989 a 2013, perodo completo; 2) de 1989 a
1993, perodo antes do Plano Real; 3) de jul./1994 a 2000, perodo antes da maior
presena da China como importadora dos produtos brasileiros, mas aps Plano
Real; 4) de 2000 a 2013, perodo ps forte presena da China como importadora de
produtos brasileiros; e 5) de 2007 a 2013, perodo que o receio de primarizao se
acentuou pela maior participao das commodities. Nota-se, na Tabela 3, que nesses
cinco perodos as commodities sempre dominaram as exportaes, automveis e
avies so os produtos manufaturados que costumam aparecer entre os principais
produtos da pauta nacional. Calados deixou a lista dos 10 produtos mais exportados
a partir de 2003, quando fcou na 11
a
posio.
Tabela 3 Principais produtos da pauta de exportaes brasileira
Mdia 1989-2013 Mdia 1989-1993 Mdia jul/1994 a 2000
1 Minrios de ferro Minrios de ferro Minrios de ferro
2 Soja mesmo triturada Farelo e resduos de leo de soja Caf
3 leos brutos de petleo Calados Farelo e resduos de leo de soja
4 Farelo e resduos de leo de soja Caf Soja mesmo triturada
5 Acar de cana Semimanufaturados de ferro Calados
6 Caf Soja mesmo triturada Semimanufaturados de ferro
7 Carne e midos de frango Partes para automveis de tratores Partes para automveis de tratores
8 Automveis de passageiros Pasta de madeira Pasta de madeira
9 Avies Fumo em folhas e desperdcos
US$
Automveis de passageiros
10 Pasta de madeira Automveis de passageiros Acar de cana
Mdia 2000-2013 Mdia 207-2013
1 Minrios de ferro Minrios de ferro
2 leos brutos de petleo leos brutos de petleo
3 Soja mesmo triturada Soja mesmo triturada
4 Acar de cana Acar de cana
5 Carne e midos de frango Carne e midos de frango
6 Avies Caf
7 Automveis de passageiros Farelo e resduos de leo de soja
8 Farelo e resduos de leo de soja Avies
9 Caf Operaes especiais
10 Operaes especiais Automveis de passageiros
* Para defnio de operaes especiais, acesse: <http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1853>.
No Grfco 24, observa-se que seguramente o maior responsvel pelo maior fatia
das commodities na pauta de exportaes so minrios de ferro, que sempre esteve
em primeiro lugar na pauta de exportaes desde 1989, mas que a partir de 2007 o
Brasil acelerou em muito as exportaes deste produto. Em 2011, os minrios de
ferro representaram sozinhos 16,3% das exportaes totais. Depois, h a entrada
mais forte das exportaes de leos brutos de petrleo, que saram aos poucos de
participao nula para mais de 8,0% das exportaes totais aps 2010. Em seguida,
temos o incremento das exportaes de soja e acar. Carne, farelo de soja e pasta de
Pedro Erik Carneiro
madeira mantiveram a fatia na pauta. Em 2012, o Brasil sofreu queda acentuada nas
exportaes de minrios de ferro, muito por conta do arrefecimento da economia
chinesa, mas leos brutos de petrleo e soja mantiveram suas fatias.
Grfico 24 Participao das principais commodities nas exportaes totais (%)
Em resumo, observando a mdia das exportaes dos 10 principais produtos da
pauta brasileira desde 1989, percebe-se que as commodities sempre foram destaque.
A partir de 2007, no entanto, houve um descolamento dos preos e do quantum
exportado de commodities, que impulsionou o debate sobre desindustrializao.
As trs principais commodities chegaram a representar mais de 30% das receitas de
exportao. O maior responsvel pela maior fatia das commodities a partir de 2007
foram os minrios de ferro, seguidos de leos brutos de petrleo, soja e acar.
3.1 COMMODITIES E DESINDUSTRIALIZAO
Diante do quadro de maior domnio das commodities, um debate acalorado sobre
desindustrializao se iniciou no Brasil, com o governo e analistas expondo posies
diferentes sobre o assunto. A opinio hegemnica, no entanto, que o pas passa
pelo menos desde 2008 por um processo de desindustriallizao que tem fontes
domsticas e internacionais.
J no incio de 2008, Nassif (2008) discutia se estava ocorrendo um processo de
desindustrializao no Brasil. A concluso do autor foi que no estava ocorrendo
este fenmeno no perodo de 1990 a 2008, mas ele alertava para os riscos de
sobrevalorizao do real. Ele disse que esses riscos esto associados no apenas
perda de competitividade industrial, mas tambm defagrao de um processo
precoce de desindustrializao no Brasil, o qual poderia, sim, em perspectiva de
longo prazo, se transformar num fenmeno real.
Em julho de 2010, o ministro da Fazenda Guido Mantega negou que o pas
sofreria desindustrializao, o que estaria ocorrendo, segundo o ministro era
aumento da participao de servios no PIB, que seria positivo. O ministro do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior da poca, Miguel Jorge, tambm
negou que ocorresse um processo de desindustrializao, e condenou a facilitao
excessiva s importaes.
No comeo de 2011, De Negri e Alvarenga (2011) falaram em primarizao no
Brasil, pois o pas perdia market share (participao do pas nas exportaes mundiais,
por categorias) em todos os produtos da pauta de exportaes brasileiras, exceto
commodities primrias e outros (item que inclui petrleo). Em 2005, o comrcio
do pas representava 3,77% de todas as exportaes de commodities primrias no
mundo, em 2009, esta participao subiu para 4,66%. Em 2005, o Brasil tinha 0,94%
dos produtos de mdia intensidade tecnolgica exportados mundialmente e 0,50%
de produtos de alta intensidade. Contudo, em 2009, essas participaes caram para
0,74% e 0,49%, respectivamente.
Bonelli, Pessoa e Matos (2013) consideram que o processo de desindustrializao
bem mais antigo do que se pensa, vem ocorrendo desde meados da dcada de
1970. O desempenho dos diversos setores no foi uniforme, variou em funo
da demanda, da concorrncia dos importados e da macroeconomia. Automveis,
aeronaves, celulose e produtos farmacuticos ganharam participao de 1995 a 2011,
mas vesturio, calados, qumicos e mquinas e equipamentos perderam. Defnindo
desindustrializao se a participao da indstria no produto for sistematicamente
menor do que a norma internacional, os autores identifcaram uma indstria
brasileira com peso muito acima do normal de meados de 1970 at a segunda
metade dos anos 1980, quando converge para o padro internacional, situando-se
ligeiramente abaixo desse padro desde meados da dcada de 1990, quando o pas
comea a padecer de forma moderada da chamada doena holandesa, que pode ser
defnida como doena econmica resultante de ganhos comerciais em produtos
primrios que provocam perda de competitividade e retrao da indstria domstica,
dado a valorizao cambial.
Bacha (2013) nos fala da bonana externa das commodities do perodo 2005 a 2011. Esta
bonana externa, gerada pela melhora nas relaes de troca das commodities e entrada
lquida de recursos externos, permitiu que o consumo domstico crescesse entre 9 e
10 pontos percentuais a mais do que o PIB em preos constantes. A consequncia
natural da bonana externa, na opinio de Bacha (2013), uma tendncia para a
desindustrializao, queda na participao da indstria de transformao no PIB.
O pas vivia em situao prxima de pleno emprego e a bonana externa provocou
aumento no consumo de bens comercializveis e de servios. A elevao dos salrios
Pedro Erik Carneiro
penalizou mais os produtores de bens comercializveis, especialmente a indstria,
pois os setores agrcola, minerao e petrleo foram benefciados pelos aumentos de
preos no mercado internacional. Ento, em resumo, a bonana externa provocou
a doena holandesa no Brasil.
Pastore, Gazzano e Pinotti (2013) diferenciam-se em no focar na valorizao
cambial para explicar a desindustrializao. Observando a partir de 2010, eles
afrmam que a letargia que a indstria brasileira entrou desde o incio daquele ano
em grande parte consequncia da reao do governo diante da crise de 2008, pois
a poltica expansionista estabelecida pelo governo brasileiro durante a recesso de
2008 no era mais adequada em 2010, quando a economia vivia prxima do pleno
emprego. As elevaes dos salrios e transferncias de renda teriam estimulado
o consumo de forma exagerada. A elevao dos salrios acima da produtividade
mdia do trabalhador impediu a maior utilizao de capacidade da indstria, que
ainda sofreu com a desacelerao da economia internacional.
Parnes e Hartung (2013) compararam a produo industrial brasileira com a de
diversos pases e regies do globo de maro de 2010 a maro de 2012 e chegaram
a concluso de que a desacelerao da indstria brasileira no pode ser explicada
por um choque global. A queda de competitividade da indstria nacional mais
efciente para explicar a desindustrializao. Essa perda de competitividade foi
provocada pelo aumento dos preos das commodities exportadas pelo pas que
apreciou o cmbio real, pela reao do governo a crise que gerou presso adicional
sobre o setor de servios e os salrios. O custo unitrio do trabalho no Brasil subiu
quase 80% entre 2005 e 2010, contra queda de 2,7% nos Estados Unidos e alta de
15% na Alemanha.
Goldfajn e Bicalho (2013) agregam o aperto monetrio e a queda da demanda
domstica e mundial como possveis causas para a desindustrializao recente, desde
2011. Os choques de poltica monetria seriam mais perversos sobre a indstria do
que sobre os servios, enquanto a poltica fscal expansionista foi mais benfca ao
setor de servios. Em entrevista ao jornal Valor Econmico, no incio de setembro
de 2013, o ex-ministro da Fazenda, do Planejamento e da Agricultura, Delfm
Netto, afrmou que o
Brasil no aproveitou bem o boom das commodities. Durante dez anos, tivemos
um crescimento das relaes de trocas importante, o que signifca que a renda
crescia mais do que o PIB. Teria sido o momento para fazer as mudanas
estruturais que ns precisamos. Mas, optamos por um caminho um pouco
diferente. Usamos muito mais desses recursos na redistribuio de renda do
que no aumento da efcincia produtiva, o que compensado por um aumento
do bem-estar visvel. Mas um dos aspectos mais difceis de entender que
voc sacrifcou uma parte das vantagens da melhoria das relaes de troca
para valorizar o cmbio e para combater infao ou seja, voc jogou fora
uma parte desses recursos.
O economista Luiz Gonzaga Belluzo tambm concorda que o Brasil vive um
processo de desindustrializao e foca sua anlise na valorizao do cmbio.
Respondendo a uma pergunta sobre desindustrializao em junho de 2013, em
um vdeo disponvel pela revista Carta Capital, Belluzo diz o Brasil teve um
desempenho industrial at os anos 1980 e que era a China daquele perodo, mas
a partir dos anos 1980 o Brasil vem sofrendo um processo de desindustrializao,
pois o Brasil no incorporou os novos setores da terceira revoluo industrial,
da informtica, microeletrnica, biotecnologia. Com isso, o Brasil perdeu perda
relativa industrial no conjunto das naes e foi superado largamente pela China
que, segundo Belluzo, fez as polticas adequadas para atrair estas novas indstrias.
O Brasil estaria afastado das cadeias globais de produo de valor. Para Belluzo,
existe um desarranjo na poltica econmica cuja origem est na valorizao do
cmbio. Esse processo teria comeado com a crise da dvida externa nos anos 1980.
Depois o Brasil fez a estabilizao, que foi muito bom, mas Belluzo afrma que
se deixou o cmbio valorizar. Depois de 2003, com a bonana das commodities, o
Brasil tambm permitiu, segundo o economista, que o cmbio valorizasse. Ento,
o Brasil tem sim um processo de desindustrializao que vem da valorizao cambial.
Segundo o professor de economia da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP),
Antonio Corra de Lacerda, a desindustrializao representou uma mudana
estrutural na economia brasileira e, por conta disso, trata-se de um processo que
precisa de um prazo mais longo para ser revertido. Ele defende uso do cmbio,
juros e poltica fscal para colaborar neste processo e um ambiente regulatrio
que permita mais avanos na infraestrutura, alm de revoluo na gesto nas
empresas. Lacerda argumenta que, de 2004 a 2012, houve grande descompasso entre
as vendas do varejo e a produo da indstria nacional. O consumo representado
pelas vendas reais no varejo cresceu 90%, enquanto a produo industrial no mesmo
perodo aumentou somente 16%. No h dvidas, portanto, de que o aumento do
consumo do pas em grande medida foi abastecido pelas importaes e em escala
muito menor pela indstria nacional. Para o professor, o problema maior para o
pas que esse processo de perda de importncia da indstria rebate na balana
comercial, especialmente no dfcit de manufaturados.
Paulo Skaff, presidente da Federao das Indstrias de So Paulo (FIESP) declarou
em 2013 que discutir a desindustrializao falar de leite derramado. Pois o que
o Brasil precisa discutir a reindustrializao do pas. Skaff disse que no adianta
a empresa se modernizar, ter tecnologia e mquinas modernas da porta para dentro
se h uma conjuntura adversa, que vai contra o interesse e a competitividade da
indstria.
O governo brasileiro, em geral, no concorda com as avaliaes anteriores, no
admite que o pas passe por um processo de desindustrializao. Em setembro
de 2013, o ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior,
Fernando Pimentel, disse que o Brasil no est passando por um processo de
desindustrializao. Para ele, o espao da indstria no PIB no decresceu.
Est mantido mais ou menos na mesma proporo desde o incio do sculo.
Pedro Erik Carneiro
E no diferente do espao, do percentual na maioria dos pases desenvolvidos.
No entanto, o ministro argumentou que o Brasil passa por um processo de rearranjo
do tecido industrial. A base do setor est passando de empresas intensivas em mo
de obra e de baixo contedo tecnolgico para uma indstria de capital intensivo
e alto contedo tecnolgico.
Em termos da participao da indstria brasileira no PIB, a indstria de
transformao no Brasil mostra trajetria de queda, chegando a 11,1% em 2013.
Nesse sentido, as preocupaes com o processo de desindustrializao reveladas
pelos autores citados so vlidas.
Grfico 25 Participao da indstria no PIB 1995 a 2013
Fonte: IBGE.
O crescimento da produo industrial no Brasil tem sido vacilante e a indstria
tem tido difculdades de superar o nvel do perodo pr-crise de 2008.
Grfico 26 Produo industrial do Brasil (jan./2008 = 100)
Fonte: Bloomberg.
3.2 PERSPECTIVAS DAS COMMODITIES E DA INDSTRIA BRASILEIRA
A Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento (Unctad)
previu piora no comrcio mundial em setembro de 2013. A Unctad disse que o
comrcio global deve continuar em ritmo lento por muitos anos e as economias
em desenvolvimento e em transio precisam alterar suas polticas econmicas
com o objetivo de atingir um crescimento mais equilibrado, menos dependente
das exportaes e com maior participao da demanda domstica.
O comrcio internacional, aps a crise de 2008, cresce em patamares menores do
que antes da crise. Em 2009, houve queda de mais de 10% no volume do comrcio,
recuperada em 2011, mas, aps esse ano, h taxas mdias menores do que antes
de 2008. De 2000 a 2007, o volume do comrcio mundial cresceu a taxa mdia de
6,5%, mas de 2008 a 2012 esse crescimento mdio passou a ser de 2,5%. Em 2013,
o crescimento do comrcio mundial foi semelhante ao alcanado em 2012.
Grfico 27 Crescimento do comrcio mundial ao ano
Fonte: Fundo Monetrio Internacional. World Economic Outlook de abril de 2014.
Observando o ndice da CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis,
organizao que monitora o comrcio no mundo, observa-se tambm que o comrcio
mundial caiu consideravelmente com a crise de confana em 2008. A queda chegou
a ser de 14,0% (no acumulado em 12 meses) em outubro de 2009. Comeou a se
recuperar em maio de 2010, at atingir crescimento de 14,5% em janeiro de 2011.
Contudo, desde 2012, vem crescendo a taxas bem menores, por volta de 2,5%.
Pedro Erik Carneiro
Grfico 28 Crescimento do comrcio mundial (acumulado em 12 meses)
Fonte: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.
Em 2012, com a confrmao de piora comercial, o Brasil passou a se preocupar
mais com a valorizao cambial. O governo iniciou tentativas para depreciar a
moeda que tiveram xito. O Real desvalorizou tantos em termos nominais como
em termos reais efetivos, mtodo calculado pelo Bank of International Settlements
(BIS) que leva em conta a taxa de cmbio nominal e as taxas de infao dos parceiros
comerciais.
Em meados de 2013, com as perspectivas de menor PIB para os dois principais
parceiros comerciais do Brasil (China e Estados Unidos), taxas de infao domsticas
ascendentes e a possvel reduo dos estmulos monetrios nos Estados Unidos
que acelerou os yields dos ttulos americanos, a depreciao da moeda brasileira
se acelerou sem que o governo atuasse neste sentido. O Banco Central estava
preocupado com a infao, passou a aumentar as taxas de juros e at a tentar conter
a desvalorizao exagerada para evitar impacto na infao. Alguns membros do
setor industrial brasileiro receberam positivamente o novo patamar do cmbio.
No entanto, em setembro desse ano, com o anncio inesperado do Federal Reserve
de que iria manter os estmulos fnanceiros fzeram a taxa de cmbio nominal cair
para patamares menores.
Grfico 29 Cmbio nominal Real/Dlar
Fonte: Bloomberg.
Grfico 30 Taxa de cmbio real efetiva (jan./2012 = 100)
Fonte: Bank of International Settlements.
Se tomadas as perspectivas de crescimentos para 2014 dos principais pases
compradores de produtos brasileiros, as previses em meados de 2014 so de menores
crescimentos para China, Argentina e Japo, e melhoras acentuadas apenas para a
Alemanha e Holanda. Os Estados Unidos devem manter patamar de crescimento
Pedro Erik Carneiro
em 2014. O ano de 2015 ainda est bastante longnquo dada a conjuntura de
incertezas, mas a perspectiva de queda para a economia chinesa.
O FMI (2013)

analisou o impacto de um arrefecimento na economia chinesa sobre
os pases exportadores de commodities metlicas e de energia. Entre os pases que
mais sofrem com a queda no PIB chins est o Brasil, por conta das exportaes
de minrio de ferro. O pas que mais perde a Monglia, seguida da Austrlia.
O Brasil perde mais do que ndia e Mxico, Colmbia e Peru. Todavia, deve-se ter
em mente que no foram consideradas as commodities agrcolas na conta. A China
a maior importadora de soja do Brasil.
Grfico 31 Perspectivas de crescimento real para 2014 e 2015 (%)
Fonte: Bloomberg.
Em resumo, o quadro econmico internacional no mdio prazo no sugere grandes
avanos para as exportaes brasileiras, sejam de commodities ou de produtos
manufaturados.
Poder-se-ia resumir o discutido aqui argumentando que ocorre um empobrecimento
da pauta de exportaes brasileiras desde meados dos anos 2000, um fenmeno
que ocorreu em cima de uma pauta que j era tradicionalmente concentrada.
Esse empobrecimento revela-se na concentrao de exportaes para a China,
aprofundado pela crise econmica de 2008. A fonte disso foi a grande valorizao
das commodities no mercado internacional da dcada de 2000 que trouxe receitas
comerciais considerveis, mas tambm efeitos perversos sobre a indstria nacional,
provenientes da valorizao do cmbio e da elevao do nvel salarial, resultando
em um processo chamado de desindustrializao ou reprimarizao da economia.
O Brasil destaca-se como um pas de baixo nvel de importaes em relao ao PIB,
mas que consegue ter participao signifcativa em diversos setores econmicos,
que vo desde o agrcola at o de produo de aeronaves, passando por diversas
commodities. O pas est no meio campo do desenvolvimento econmico. Essa
posio tem se mostrado difcil de ser superada, muitas vezes uma melhora econmica
traz resultados adversos. Por exemplo, a possibilidade de reduo de estmulos
econmicos nos Estados Unidos faria o Real desvalorizar instantaneamente, o que
ajudaria as nossas exportaes at de manufaturados, mas os juros internacionais
subiriam o que prejudicaria os investimentos no Brasil e o comrcio mundial. Por
outro lado, a permanncia dos estmulos mantm o Real valorizado prejudicando
as exportaes, mas poderiam benefciar os investimentos.
No se vislumbra melhora na economia mundial no mdio prazo. E desde
2013, o Brasil est sofrendo questionamentos internacionais sobre o seu trip
macroeconmico: cmbio fexvel, metas de infao e supervit primrio. Alm de
solidifcar este trip, o Brasil deve olhar para as questes domsticas endmicas que
podem estimular estas exportaes e o desenvolvimento do pas, como: reforma
tributria, reforma trabalhista, abertura comercial, melhora de infraestrutura,
aprimoramento da qualidade na educao para aumento de produtividade, facilitao
dos negcios e melhora na efcincia dos trs nveis de poderes.
Para sair da Terra Mdia do desenvolvimento, necessrio agir domesticamente,
mesmo porque no se prev colaborao positiva considervel da economia mundial
no mdio prazo. J vivemos esse tipo de situao, devemos aprender com a nossa
prpria histria que a bonana mundial voltil demais para entregarmos nosso
desenvolvimento.
Em a Sociedade do Anel de J. R. R Tolkien, Frodo diz para Gandalf: I wish it need
not have happened in my time, (Eu desejava que isto no tivesse acontecido no meu
perodo de vida). E Gandalf responde:
So do I, and so do all who live to see such times. But that is not for them to decide.
All we have to decide is what to do with the time that is given us. (Eu tambm,
e todos que esto vivendo este tempo. Mas no a gente que decide. Tudo que
temos que decidir o que fazer no tempo que dado a ns).
No confito entre o bem e o mal que o Brasil vive economicamente, mas o
problema da desindustrializao ou do baixo nvel produtivo relativo capacidade
econmica no so to recentes que no tenham relao com questes mais profundas
do desenvolvimento do pas.
Pedro Erik Carneiro
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Gastos pblicos com sade e qualidade de vida
nos municpios brasileiros: influncia na variao
do IDH-expectativa de vida na ltima dcada
Doutorado em Administrao pela UPM,
Ps-doutorado pelo Centro de Tecnologia de
Informao Renato Archer, Professor Doutor
da Faculdade de Cincias Aplicadas (FCA) da
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP),
Coordenador de curso e professor de
administrao fnanceira.
Jaime Crozatti
Doutor em controladoria e contabilidade pela
FEA/USP, Professor e pesquisador da Escola
de Artes, Cincias e Humanidades da USP,
Coordenador de projetos de pesquisa
Resumo
O propsito deste artigo desenvolver uma
anlise da influncia do gasto pblico em sade
dos municpios e estados brasileiros, no perodo
entre 2000 e 2009, sobre a variao do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) Expectativa
de Vida (EV) entre 2000 e 2010 em uma base
correspondente a todos os 5.504 municpios
brasileiros com dados de gasto pblico registrados na
base do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea). Com essa base, estabeleceu-se uma indicao
da efetividade do gasto em sade, e, decorrente dessa
estimativa, foi calculada a eficincia relativa dos
municpios no gasto com sade.
Para esse fim, empregou-se a regresso mltipla
com estimativa robusta. Esta tcnica corresponde
reproduo do estudo realizado por Barrios e
Schaechter (2008), que utilizaram procedimentos
similares na estimativa da curva de efetividade do
gasto pblico em educao para os pases da Unio
Europeia (UE).
Encontrou-se, nesse trabalho, uma relao direta
entre o gasto pblico municipal em sade e a
variao no ndice IDH EV, revelando a
efetividade do gasto. Alm disso, obteve-se uma
avaliao relativa da eficincia do gasto em sade,
que poder ser utilizada em estudos futuros quando
forem identificadas as causas de alta ou baixa
eficincia encontradas nos municpios.
As principais contribuies do artigo so a
identificao da efetividade do gasto pblico
municipal em sade, a adaptao de um modelo
usualmente aplicado para naes para o uso
em municpios e uma ferramenta de clculo da
eficincia relativa do gasto pblico aplicvel na
formulao de polticas na rea da sade.
Palavras-chave
Qualidade do gasto pblico. Gasto pblico em sade.
Desenvolvimento humano.
Abstract
In this paper we present an analysis of the influence
of public expense on healthcare in Brazilian cities
and states in the period between 2000 and 2009 on
the variation of the Human Development Index
(HDI) Life Expectancy between the measurements
of 2000 and 2010. The study comprises 5504
Brazilian municipalities based on data recorded
on Institute of Applied Economic Research (IPEA).
We stablished an indication of the effectiveness of
healthcare expense and, as a secondary result, the
relative efficiency of municipalities in healthcare
expense was calculated.
To this end, we used multiple regression with
robust estimation. This technique correspond to the
reproduction of the study of Barrios and Schaechter
(2008), who used similar procedures to estimate the
curve of effectiveness of public spending on education
for the countries of the European Union (EU).
It was found, in this study, a direct relationship
between the municipal public health expense and
variation of the HDI Life Expectancy index,
revealing the degree of effectiveness of the expense.
In addition, we obtained a relative assessment of
the efficiency of health spending; that could be used
in future studies when the causes of high or low
efficiency found in the municipalities are identified.
The main contributions of this paper are to identify
the effectiveness of municipal public spending
on healthcare, the adaptation of a model usually
applied to nations for use in municipalities and a
tool for calculating the relative efficiency of public
expediture applicable in policy formulation in the
area of healthcare.
Keywords
quality of public expense. healthcare expense. human
development.
Johan Hendrik Poker Jr./Jaime Crozatti
1 INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 defne, no art. 6
o
, como direitos sociais a todo cidado
[...] a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados
(BRASIL, 1988). Esse dispositivo constitucional fez nascer um movimento em prol
da universalizao dos servios de sade de uma forma que no se tinha observado
no pas, at ento.
A transferncia da responsabilidade da gesto dos servios de sade, a partir da
Constituio Federal de 1988, das esferas supranacionais unio e estados para
os municpios, tem como fundamento o fortalecimento do poder local, em um
processo de descentralizao da gesto de polticas pblicas, estabelecendo um
novo modelo institucional para os diversos servios de sade demandados pela
populao. O processo de descentralizao das polticas pblicas sociais passou a
fazer parte da agenda do estado no perodo ps-constituio (ARRETCHE, 2000).
Passados mais de 20 anos da Constituio Federal, nota-se que a sade no Brasil,
apesar de signifcativos avanos, principalmente os relacionados universalizao
da oferta dos servios, ainda se ressente de uma melhor equidade, bem como de
avaliaes que contemplem a qualidade do atendimento e a efetividade dos gastos
diante dos servios prestados populao. A funo sade movimenta o segundo
maior volume de recursos, atrs da educao.
Textos que discorrem sobre a efcincia, a efccia e a efetividade do gasto com a
poltica pblica de sade no pas e no exterior so escassos e no elucidativos em
relao ao papel que o Estado tem realizado na melhoria da qualidade de vida da
populao e aos consequentes impactos na economia do pas. Outros temas, como
a judicializao do acesso a medicamentos, nvel de tecnologia versus abrangncia
dos servios oferecidos, gastos totais e per capita, terceirizao de servios, esto
entre aqueles que devem passar por maior refexo a partir de estudos que possam
descrever as polticas pblicas como ao estruturada do Estado. Ou seja, h
carncia de uma srie de investigaes sistemticas e estruturadas sobre o bom uso
do recurso social na funo sade e os resultados na qualidade de vida da populao
e na economia do pas.
Os diversos instrumentos de regulao da ao do estado, que buscaram criar uma
estrutura de servios descentralizados, tornando o municpio o mais relevante
ator no cenrio da prestao dos servios de sade, tm como principal diretriz
criar condies para a gesto do complexo sistema de servios de sade, uma
vez que h falta de capacitao gerencial nesses entes federativos (ARRETCHE,
2000). Uma vez que a gesto de polticas pblicas nos municpios est em situao
de fragilidade, aps a Constituio de 1988, a continuidade da descentralizao
ocorreu com a insero de diversos atos normativos que levaram signifcativa
alterao efetividade dos servios oferecidos pelo sistema pblico de sade.
Os recursos fnanceiros para os gastos pblicos so disponibilizados a partir das
receitas tributrias dos entes federativos que realizam as despesas com a funo.
Podem tambm ser acolhidos pelos municpios e estados a partir de convnios
e diversos outros meios legais de repasse de verbas para os diversos desenhos
institucionais possveis. A obrigatoriedade de destinar para a sade o mnimo de
15% das receitas com tributos, direta e indiretamente arrecadas pelo municpio,
defnida pela LRF (BRASIL, 2000). Dados o montante de recursos e a relevncia
para a populao dos servios prestados, so poucos, ainda, no Brasil, os estudos
que identifcam o nvel de retorno que os gastos na rea de sade tm gerado
para a sociedade. Estudos que permitam a avaliao da qualidade dos servios
bem como do respectivo investimento da sociedade so fundamentais para
consolidar ou possibilitar alteraes no modelo de prestao de servios para essa
rea social.
Os estudos dedicados a pesquisar o gasto pblico em sade tm tradicionalmente
seguido a formulao econmica, relacionando o gasto pblico com indicadores
de crescimento econmico. As discusses a esse respeito so extensas, e as correntes
de pensamento econmico se antagonizam a cada novo resultado emprico.
Poucas so as sugestes de pesquisas que saem do impasse relativo s correntes
de pensamento econmico e tentam propor vises conciliadoras a respeito das
diversas consideraes. Ainda menos frequentes so os estudos que se dedicam a
analisar a efetividade e a efcincia nas fnalidades propostas para os gastos pblicos
pelos estados.
Um dos obstculos para esse tipo de estudo a determinao de um indicador
adequado para cada natureza do gasto pblico que se pretende estudar. Tratando-se
de uma questo de especifcidade, diversas alternativas se apresentam. Nesse estudo,
dada a inexistncia de uma srie sufcientemente consolidada de um indicador
anual do desempenho na rea da sade e saneamento, utilizou-se a variao do
componente de Expectativa de Vida da frmula do ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas de
Desenvolvimento (PNUD) da Organizao das Naes Unidas (ONU).
Considerando a breve descrio do contexto das polticas pblicas de sade no
Brasil e algumas aes que foram implementadas no passado recente, o objetivo
desse trabalho analisar a efetividade e a efcincia do gasto em sade e saneamento
realizados pelos trs nveis de governo: unio, estados e municpios no Brasil.
Para esse propsito, o estudo analisa a variao do IDH-Expectativa de Vida em
relao aos gastos pblicos realizados entre os anos de 2000 a 2009. Os dados foram
obtidos do Ipeadata, banco de dados organizados e disponibilizado pelo Instituto
de Estudos Econmicos do governo federal.
O texto, alm dessa introduo, apresenta uma refexo sobre as polticas pblicas
na rea da sade no Brasil, a metodologia do trabalho, os resultados obtidos a
partir dos dados coletados e analisados com o ferramental estatstico e as necessrias
avaliaes indicativas do nvel de efetividade, efcincia e efccia do gasto pblico
com sade na ltima dcada.
2 REVISO DA BIBLIOGRAFIA
2.1 POLTICAS PBLICAS DE SADE
Para se compreender o contexto no qual esse trabalho se insere, necessrio
tecer algumas consideraes sobre polticas pblicas. A poltica pblica rea
de conhecimento multidisciplinar e nasceu da interseco de vrios campos do
conhecimento, e os mais citados so a administrao pblica, a economia, o direito e a
cincia poltica (DELEON, 2006; PETERS; PIERRE, 2006; RODRIGUES, 2010).
O que est no foco das anlises a atuao do estado, como principal articulador
das regras e aes que organizam e aplicam os recursos da sociedade. A poltica
pblica, como rea de atuao acadmica, tem recebido considervel incremento de
ateno nos ltimos anos no Brasil, motivado por maior necessidade da observao
da efcincia do gasto pblico, em um estado que recolhe considervel parcela de
recursos da sociedade e presta servios com questionvel nvel de qualidade.
A criao de cursos de bacharelado na rea de polticas pblicas no Brasil tem
contribudo para o surgimento de um novo profssional no mercado de trabalho,
um profssional de nvel superior com capacitao para analisar e avaliar o efeito da
ao do estado na sociedade, alm das condies de reprogramar tal ao.
Uma contribuio relevante da compreenso do papel das polticas pblicas no
atendimento s demandas da sociedade pode ser observada em Peters e Pierre
(2006. Os autores elaboram uma anlise de polticas pblicas em pases do ocidente
e afrmam que nas ltimas dcadas houve signifcativas alteraes na compreenso
do papel do estado nesses pases. Os autores fundamentam sua anlise em trs
aspectos que observaram na atuao do estado em tempos recentes:
a) a mudana do papel do estado na sociedade, deixando de ter o comando e o
controle para ser fscalizador das polticas pblicas;
b) o aumento da participao das entidades subnacionais na execuo das
polticas pblicas, at mesmo daquelas que no podiam anteriormente ser
consideradas como papel do estado na sociedade;
c) uma tendncia forte para que a oferta de servios e produtos pelo Estado
seja considerada em contexto de competio de mercado, uma vez que o seu
papel nesse modelo de governana no produzir todos os servios e sim
coordenar a oferta de tais produtos e servios.
Nesse sentido, a poltica pblica passa, ento, a ser a ao do Estado que se organiza
para coordenar as aes dos diversos entes da sociedade que prestam servios
populao de forma descentralizada, nos entes subnacionais. Observa-se, em
perodo recente, como foi descrito na introduo, o fortalecimento do papel das
prefeituras municipais como brao forte do estado efciente. A Constituio cidad
de 1988 tem o fortalecimento do poder local como uma de suas diretrizes, visto
que, no art. 1 defne-os como membros da Repblica. Sade e educao bsicas tm
sido as reas mais visadas nesse processo.
Em foco acadmico, na busca de conceituar poltica pblica, Souza (2006, p. 26)
afrma que este [...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,
colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e,
quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel
dependente). Souza (2006) faz referncia aos autores que se debruaram sobre
o tema nos ltimos anos e sintetiza os modelos de anlise das polticas pblicas
de diversos deles. Para os autores citados por Souza (2006), no modelo que se
convencionou chamar de novo gerencialismo pblico, a efcincia do gasto o
principal objetivo da poltica pblica, [...] aliada importncia do fator credibilidade
e delegao das polticas pblicas para instituies com independncia poltica
(p. 34). A autora conclui seu pensamento afrmando que h poucas pesquisas
empricas guiadas pelo desenho das polticas pblicas nesse formato.
Longe da anlise crtica para mudana do modelo, a busca pela efcincia no gasto
ou na atividade pblica uma exigncia da sociedade moderna. O Estado a
instituio contempornea capaz de direcionar os esforos da sociedade para que as
realidades especfcas e gerais encontrem caminhos de superao das discrepncias
entre os indivduos, desde que o iluminismo na Frana alterou a compreenso de
indivduo, sociedade e governo (CHANLAT, 2002).
O presente trabalho pretende contribuir com a discusso da ao do Estado na busca
da oferta de oportunidades iguais aos brasileiros de todas as regies geogrfcas e
de todos os portes de cidades brasileiras. A sade apresenta-se como um caminho
efcaz para a reduo das desigualdades, para a busca de incremento do bem-estar
social e para a construo da cidadania. Por essa discusso, percebe-se a relevncia
desse estudo, uma vez que o maior montante de gastos em sade, no modelo de
governana pblica atual, tem nos municpios um ator estratgico e relevante.
2.2 A REGULAO DA SADE NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO
DO SUS: ALGUNS ASPECTOS HISTRICOS
A histria das polticas de sade no pas marcada por um conjunto de caractersticas
que no a diferenciam de outras atividades do poder pblico nacional, apesar da
relevncia que tem para a populao e para o estado de direito que marca o Brasil
como nao soberana e independente.
Para Polignano (2013, p. 2):
Somente nos momentos em que determinadas endemias ou epidemias se
apresentam como importantes em termos de repercusso econmica ou social
dentro do modelo capitalista proposto que passam a ser alvo de uma maior
ateno por parte do governo, transformando-se pelo menos em discurso
institucional, at serem novamente destinadas a um plano secundrio, quando
deixam de ter importncia.
Para esse autor, que produziu um dos textos mais utilizados na rea de gesto
da sade em escola de nvel superior, o cenrio descrito na citao uma das
premissas que marcam a histria das polticas de sade no Brasil. Ele aponta outras
seis premissas que marcam tal histria e fazem dela uma das que menos receberam
ateno sistmica do governo, apesar da amplitude de interesses que contempla.
No perodo do descobrimento at o Primeiro Imprio, o pas dispunha de
estrutura natural de ateno sade, uma vez que esta [...] limitava-se aos prprios
recursos da terra (plantas, ervas) e, queles que, por conhecimentos empricos
(curandeiros), desenvolviam as suas habilidades na arte de curar (POLIGNANO,
2013, p. 3). Com a vinda da famlia imperial portuguesa em 1888, a situao mudou
um pouco, uma vez que foi criada, no Rio de Janeiro, uma estrutura de sade
para dar suporte corte instalada s pressas na colnia. Onde no havia mdicos,
realidade em grande parte do territrio, os boticrios, aqueles prticos-profssionais
que aprenderam o ofcio com outro boticrio experiente e eram licenciados aps
exame de fsicatura, recebiam a carta de habilitao (POLIGNANO, 2013, 3).
No perodo seguinte, que vai at 1930, a sade foi tratada por rgo criado para
esse fm, cujo desafo era a de proflaxia de doenas que atingiam a populao,
colocando a atividade econmica do pas em risco. Oswaldo Cruz e Carlos Chagas
foram fguras de destaque nesse perodo. Eles eram os principais articuladores das
aes do governo central na sade pblica. Com mtodos impositivos, as aes de
combate s endemias produziram resultados positivos ao mesmo tempo em que
reclamaes sistemticas da populao, que era obrigada a se sujeitar s aes de
sade do governo se multiplicaram. Vacinaes em massa e aes de limpeza de
desinfeco de espaos pblicos e privados com caractersticas de contaminao
eram feitas por determinao das autoridades sanitrias. Algumas doenas como a
lepra, a tuberculose e as doenas venreas, receberam ateno especial com a criao
de departamentos especializados em sua ateno (POLIGNANO, 2013, p. 5).
No incio do Sculo XX, com a imigrao de europeus e o estabelecimento,
principalmente no eixo Rio-So Paulo, de uma nova base econmica no pas,
o fortalecimento da economia industrial, os anos de 1917 e 1919 viram duas
greves gerais organizadas pelo movimento operrio. Este movimento conquistou
alguns direitos trabalhistas. Em 1923, a Lei Eloy Chaves deu incio Previdncia
Social no Brasil, um sistema previdencirio estruturado em caixas de previdncia
individualizadas por empresa. No sistema das Caixas, estabelecido pela lei Eloy
Chaves, as prprias empresas deveriam recolher mensalmente o conjunto das
contribuies das trs fontes de receita e depositar diretamente na conta bancria
da sua CAP. (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1989).
No Estado Novo, as Caixas de Aposentadorias deram lugar aos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAP), que eram organizados por categorias profssionais.
Os benefcios foram ampliados desde o peclio na aposentadoria a atendimento
hospitalar, mdico e farmacutico. Em 1930, foi criado o Ministrio da Educao
e Sade Pblica (POLIGNANO, 2013, p. 10), que se desmembrou, em 1953, no
Ministrio da Sade (MS) com poucas atribuies distintas das anteriores.
A dcada de 1960 viu nascerem os atos regulatrios da Previdncia Social e do
FUNRURAL, respectivamente para as aposentadorias dos trabalhadores urbanos
e rurais. Com a revoluo militar de 1964, houve condies favorveis para a
unifcao dos servios de previdncia, uma vez que:
O processo de unifcao previsto em 1960 se efetiva em 2 de janeiro de 1967,
com a implantao do Instituto Nacional de Previdncia social (INPS), reunindo
os seis Institutos de Aposentadorias e Penses, o Servio de Assistncia Mdica
e Domiciliar de Urgncia (SAMDU) e a Superintendncia dos Servios de
Reabilitao da Previdncia Social (POLIGNANO, 2013, p. 14).
O milagre econmico da dcada de 1970, associado ao grande nmero
de contribuintes da previdncia com reduzido volume de beneficirios em
aposentadorias, o sistema previdencirio acumulou grande quantidade de recursos
que foi empregado na oferta de servios mdicos e hospitalares aos segurados. Esta
situao gerou no pas um complexo sistema mdico-industrial que culminou
com a criao do Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social
(INAMPS) em 1978. Deu-se, ento, um dos maiores crescimentos em ofertas de
servios mdicos e hospitalares que o pas j vivenciou. Dadas as caractersticas
de mudanas econmicas no cenrio internacional, o sistema previdencirio
brasileiro entrou em crise em funo do seu desenho institucional focado na
medicina curativa, que no dava respostas aos problemas endmicos do pas.
Houve tambm, o uso indevido de recursos da previdncia em outras fnalidades
pelo governo federal (POLIGNANO, 2013, p. 17).
O movimento das DIRETAS J (1985) e a eleio de Tancredo Neves
marcaram o fm do regime militar, gerando diversos movimentos sociais,
inclusive na rea de sade, que culminaram com a criao das associaes dos
secretrios de sade estaduais (CONASS) ou municipais (CONASEMS), e com
a grande mobilizao nacional por ocasio da realizao da VIII Conferncia
Nacional de Sade (Congresso Nacional, 1986), a qual lanou as bases da
reforma sanitria e do SUDS (Sistema nico Descentralizado de Sade)
(POLIGNANO, 2013, p. 21).
A Constituio Federal de 1988 possibilitou condies necessrias para a criao
do Sistema nico de Sade, nascido dos movimentos sociais, da articulao dos
secretrios municipais e dos estaduais de sade, em rgos representativos como
o CONASS e o CONASSEMS, juntamente com a VIII Conferncia Nacional de
Sade, em 1986.
Com a implantao de um novo paradigma na gesto das polticas de sade,
o pas pode dar passos signifcativos em direo universalizao do acesso
fundamentado em um processo de descentralizao da sade, via distribuio de
recursos do governo central para os governos locais e a transferncia da gesto
dos sistemas locais para as prefeituras e consrcios que estas poderiam organizar
para o atendimento de servios que exigem maiores investimentos e demanda
concentrada.
2.3 A EFICINCIA DO GASTO PBLICO
O conceito de efcincia, efccia e efetividade do gasto pblico pode ser considerado
na dimenso de textos publicados que abordam a questo sob o foco nacional e
internacional. Nacionalmente, as discusses so tratadas, sobretudo, em artigos
que discutem a qualidade do gasto municipal. Entre os estudos que caracterizam
os conceitos de forma objetiva e passiva de operacionalizao podem ser citados
Frasson (2001), Costa e Castanhar (2003) e Castro (2006).
Costa e Castanhar (2003) construram sua defnio tomando por base o manual
da Unicef (1990). Sua caracterizao para os trs elementos de interesse so:
(a) efcincia: termo originado nas cincias econmicas que signifca a menor
relao custo/benefcio possvel para o alcance dos objetivos estabelecidos em
um programa; (b) efccia: medida do grau em que um programa atinge os seus
objetivos e metas; (c) impacto (ou efetividade): indica se o projeto tem efeitos
(positivos) no ambiente externo em que interveio, em termos tcnicos, econmicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais.
Castro (2006) procura problematizar a questo apresentando as vises das reas de
administrao e do direito, demonstrando as diferenas de percepo dos autores
das duas reas. Suas concluses acabam por priorizar as defnies oriundas da rea
de administrao e sugere ainda que: Os pressupostos da moderna teoria gerencial
podem ser adotados por qualquer governo, seja nos planos federal, estadual ou
municipal (CASTRO, 2006, p. 9).
As defnies adotadas nesse trabalho e que se alinham aos autores citados foram
concebidas por Barrios e Schaechter (2008) e podem ser vistas nas Figuras 1 e 2 a
seguir.
Figura 1 O conceito de eficincia e efetividade
Fonte: Barrios e Schaechter (2008).
Para Barrios e Schaechter (2008), a efcincia tcnica surge quando so comparados
os recursos da entrada e os da sada em qualquer processo de mudana na sociedade.
O custo da efcincia pode ser obtido com a utilizao dos parmetros dos fundos
recursos fnanceiros utilizados e os volumes e qualidades dos produtos e servios
obtidos no processo. Por fm, o custo da efcincia obtido com a utilizao
dos valores dos fundos, ou recursos fnanceiros usados, com as modifcaes ou
mudanas provocadas no meio no qual o programa ou projeto teve seu efeito.
Figura 2 Determinao da fronteira de eficincia
A Figura 2, obtida tambm em Barrios e Schaechter (2008) identifca modelos
de mensurao e avaliao das fronteiras de efcincia em avaliaes quantitativas
de efcincia. Nos dois primeiros quadros, so descritas as tcnicas conhecidas,
respectivamente, por Free Disposal Hull (FDH) e Data Envelopment Analysis
(DEA), ou Anlise por Envoltria de Dados, tcnicas no paramttricas que
consideram os eventos com melhor desempenho, como as referncias de
comparao com todos os demais. Assim, no h evento com melhor desempenho
do que aqueles que so a referncia. No modelo Stocastic Frontier Analysis, as
referncias para avaliao da qualidade do desempenho so obtidas a partir das
mdias dos quadrados das diferenas com a linha que representa a efcincia mdia
do grupo observado. Nesse modelo, haver observaes com nvel de efcincia
superior ao 100%, uma vez que o ideal de desempenho so as observaes mdias.
No presente trabalho, entende-se que o Modelo Stocastic Frontier Analysis seja a
tcnica mais adequada, dada a quantidade de municpios analisada, fator detrimental
ao emprego do FDH e do DEA.
2.4 O NDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
Nesse estudo, optou-se por empregar o ndice do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD), denominado ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH). Esta alternativa ao Produto Interno Bruto (PIB), que normalmente
utilizado em estudos relacionados ao gasto pblico, pode ser justifcada pela
mudana de foco de uma medida de carter exclusivamente econmico para outra
que inclua elementos do desenvolvimento social (DAVIES; QUINLIVAN, 2006).
De acordo com Amartya Sen, um dos responsveis pela criao do ndice, o IDH
[...] a medida mais amplamente aceita de comparao do bem estar internacional
(WALLACE, 2004).
Seu mrito est na utilizao de trs componentes, um econmico e dois sociais: as
medidas de expectativa de vida e educao. Respectivamente, os componentes do
IDH podem ser expressos nas equaes (1), (2), (5) e (6):
ndice de Expectativa de Vida (IEV) =
Expectativa de vida 20
83,2 20
(1)
ndice de Educao (IE)=
IAME x IAEE 0
0,951 0
2
(2)
ndice de Anos Mdios de Estudo (IAME) =
AME 0
13,2 0
(3)
ndice de Anos Esperados de Escolaridade (IAEE)=
AEE 0
20,6 6
(4)
ndice de Renda (IR)=
ln (PIBpc) ln (163)
ln (108,211) ln (163)
(5)
IDH = IEV x IE x IR
3
(6)
O uso do IDH como varivel de resposta em estudos sobre o impacto do
desenvolvimento econmico no novidade. Destacam-se, entre os estudos
iniciais, os autores Yavas (1998) e mais recentemente Davies e Quinlivan (2006).
No entanto, por no ser de interesse desse trabalho a discusso da relao do gasto
pblico com o crescimento econmico, e sim a efetividade desse gasto, optou-se
por decompor o IDH e utilizar a componente de expectativa de vida, cuja relao
causal com o gasto pblico realizado no pode ser questionada, muito embora no
se possa atribuir unicamente ao gasto pblico seu desenvolvimento.
2.5 ESTUDOS SOBRE A EFICINCIA DO GASTO EM SADE
Algumas iniciativas para entender o relacionamento entre os gastos pblicos com
os efeitos na qualidade do servio de sade nos municpios j foram realizadas, e
alguns desses estudos esto brevemente descritos a seguir. Andrade e Teixeira (2012)
avaliaram a infuncia dos gastos sociais dos municpios mineiros na formao
do PIB municipal. Com a tcnica de anlise de dados em painel, concluram que
somente a varivel sade exerce signifcativa infuncia na formao do PIB desse
grupo de municpios. Muito provavelmente, os autores no incluram os gastos do
estado e do governo central em cada municpio estudado, o que restringe a anlise
ao efeito do gasto municipal. V-se, pelos resultados, que o municpio no capaz
de gerar riqueza com seus gastos individualmente.
Ribeiro et al. (2012) estudaram a efcincia na gesto dos gastos com educao,
sade, habitao e emprego no Estado de Minas Gerais. Com a tcnica de anlise
envoltria dos dados, observaram os gastos entre 2000 e 2007 das funes citadas
em 560 municpios do Estado de Minas Gerais. Os autores verifcaram aumento
nas mdias dos indicadores de efcincia nas reas de educao, cultura, sade e
saneamento creditado ao atendimento das demandas de ateno bsica em sade,
saneamento bsico urbano, acesso dos alunos educao e aprovao em exames
para o ensino fundamental e mdio (RIBEIRO et al., 2012, p. 14).
Portulhak et al. (2013) verifcaram se os municpios brasileiros tm sido efcientes
na aplicao de recursos destinados para aes de acesso e efetividade do Sistema
nico de Sade (SUS), o que expresso por meio do IDSUS. Os grupos
homogneos, formados a partir de todos os municpios brasileiros, exigidos pela
tcnica de Anlise Envoltria de Dados (DEA), foram criados considerando:
i) ndice de Desenvolvimento Socioeconmico (IDSE), ii) ndice de Condies
de Sade (ICD), e iii) ndice de Estrutura do Sistema de Sade do Municpio
(IESSM). O indicador de qualidade do sistema de sade municipal escolhido nesse
trabalho foi o ndice de desenvolvimento do SUS (IDSUS) do ano de 2010 (MS,
2013). Os resultados revelaram que 6,1% dos municpios analisados puderam ser
considerados referncia em relao aos demais quanto efcincia na alocao dos
insumos com vistas obteno de um melhor resultado na assistncia sade
oferecida populao. Nessa anlise, que demonstrou a existncia de municpios
avaliados com escores de 0,43 a 1 (benchmark), a maioria dos municpios avaliados
manteve-se na faixa de escore entre 0,70 a 0,79 (PORTULHAK et al., 2013, p. 12).
Portanto, os estudos que identifcados na busca realizada nos peridicos e anais
de eventos usados como fontes de textos da referncia bibliogrfca no presente
trabalho, no so conclusivos quanto ao efetivo retorno sociedade, seja em
termos de qualidade de vida ou de crescimento econmico, no pas ou fora dele,
do gasto pblico.
3 METODOLOGIA
Defnidos os conceitos de efetividade e efcincia na administrao pblica, cabe
agora apresentar a equivalncia do conceito para o gasto pblico. Com esse
propsito, adotam-se os seguintes conceitos operacionais para a efetividade e a
efcincia do gasto pblico, inspirados nas defnies de Barrios e Schaechter (2008):
a) a efetividade do gasto pblico representada pelo coefciente beta (inclinao)
da varivel constituda a partir da soma dos gastos pblicos empregados em sade
e saneamento, tanto municipais como estaduais, em uma anlise de regresso
mltipla cuja varivel dependente a variao do componente IDH-Expectativa de
Vida de cada municpio; b) a efcincia obtida pelo clculo da diferena percentual
entre o valor predito pela anlise de regresso construda a partir da relao entre
os gastos e a variao do IDH-Expectativa de Vida e o valor observado da variao
do IDH-Expectativa de Vida em cada municpio.
A obteno dos indicadores de efetividade e efcincia, portanto, depende da
anlise economtrica empregada na equao (7). Nessa, pode-se observar as
variveis apresentadas na Tabela 1, que incluem, alm das variveis independentes,
representadas pelo gasto pblico municipal (GM) e pelo gasto pblico estadual
(GE), e da varivel de resposta, representada pela variao do IDH-Expectativa
de Vida entre 2000 e 2009, a participao de quatro variveis intervenientes, cujo
propsito na equao representar fatores alheios ao controle dos gestores pblicos
municipais e estaduais, porm importantes para a efetividade do gasto.
Tabela 1 Descrio das variveis empregadas
Varivel Descrio Nome
Dependente Variao do IDH-Expectativa de Vida entre 2000 e 2010 D_L_2010_2000
Independente Soma do gasto pblico municipal em sade e saneamento
entre 2000 e 2009 por habitante em 2000
SauPop
Independente Soma do gasto pblico estadual em sade e saneamento entre
2000 e 2009 por habitante em 2000
SauEstPop
Interveniente Distncia em km entre o municpio e a capital do estado DistCapUf
Interveniente Percentual da populao na zona rural dos municpios
em 2000
PercPopRural
Interveniente Quantidade de funcionrios pblicos federais na sade por
habitante em 2007*
SauFedPop
Interveniente Condies de renda, sade e educao precedentes aos gastos
(IDH geral em 2000)
IDH2000
(7)
Para esse estudo, foram consolidados dados de diversas fontes: os dados do
IDH foram extrados do Atlas de Desenvolvimento Humano do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2003), do website do Ipeadata
(IPEA, 2013), e de relatrio do Ministrio da Sade do Cadastro Nacional de
Estabelecimentos de Sade (CNES) de 2007, dados relativos quantidade de
funcionrios em servios de sade fnanciados por rgos federais de servios.
O nmero de funcionrios pblicos federais foi utilizado como proxi dos gastos
federais nos municpios, uma vez que o sistema de contabilidade federal no
capaz de identifcar o montante total dos gastos da Unio diretamente em cada um
dos 5.565 municpios brasileiros.
Convm destacar que a varivel dependente proposta nesse trabalho diferente dos
estudos dos gastos pblicos comumente realizados (QUEIROZ; POKER, 2012).
Nesse estudo, no se fez uso do crescimento econmico (Produto Interno Bruto
(PIB) ou o valor absoluto do ndice de desenvolvimento humano) como varivel
dependente. Portanto, o propsito foi diferente da busca por testar proposies
da teoria econmica, como a relao entre o gasto pblico e o desenvolvimento
econmico, ou, ainda, determinar o tamanho timo da estrutura governamental.
Esse estudo relaciona os gastos pblicos com a variao do ndice IDH-Expectativa
de Vida, contrastando, assim, com Rocha e Giuberli (2007), Davies (2009) e Divino
e Silva (2010), a relao entre as variveis no foi pressuposta como quadrtica, ao
contrrio, pressups-se uma relao linear entre o gasto e a variao do ndice, uma
vez que se utiliza um indicador para a condio inicial apresentada pelo municpio.
Tal indicador, nesse artigo, representado pelo IDH-Expectativa de Vida do incio
do perodo, considerado como uma varivel interveniente na equao.
Mesmo com a construo da varivel proposta como apresentado, testou-se o
modelo com os gastos quadrticos em lugar da suposio de linearidade associada
a um indicador de condio inicial. No entanto, ao testar a colinearidade das
variveis, constatou-se que o valor do ndice VIF (Variable Infation Factor)
superava os valores recomendados pela literatura, alcanando valores acima de 15,
sendo o valor sugerido inferior a 8.
Os dados utilizados compreendem um total inicial de 5.565 municpios. Contudo,
em razo da ausncia de informaes completas para alguns municpios, a base
utilizada foi de 5.504 municpios. Os 61 municpios excludos da anlise no
contavam com relatrios de seus gastos pblicos disponveis para anlise. Apesar
da perda de informao desses municpios, o estudo pode ser considerado
populacional, levando em conta a populao com informaes reportadas e a
perda inferior a 1,1% dos municpios do pas.
Para esse estudo, foi empregado o software de anlise de dados Stata (2011), em sua
verso 12.1, cujos resultados so apresentados na prxima seo.
4 ANLISE DE RESULTADOS
4.1 ANLISE DA EFETIVIDADE DO GASTO
Utilizando-se dos dados descritos, foram desenvolvidas as anlises de regresso
mltipla, considerando, em primeiro lugar, uma anlise diagnstica da base de
dados. O primeiro teste realizado foi o de heterocedasticidade de Breuch-Pagan.
Para esse teste, obteve-se estatstica de 69,8 (valor-p de 0,000), indicando claramente
uma forte heterocedasticidade. Assim, os dados foram tratados com a regresso
robusta, conforme indicado pela literatura (NETER et al., 1996).
Em seguida, foram analisadas as estatsticas do teste VIF (Variance Infation Factor)
conforme Tabela 2, identifcando-se os valores inferiores a 2, cujo valor, conforme
Neter et al. (1996) e Hair et al. (1994), corresponde a um valor sufcientemente
baixo para no confgurar problemas de colinearidade, que seriam indicados, no
teste seguinte, com valores de estatstica superiores a 8.
Tabela 2 Estatstica VIF (Variable Inflation Factor)
Variveis VIF
IDH-M Total em 2000 1,74
Percentual de pop. Rural 1,59
Gasto Municipal Sade 1,18
Gasto Estadual Sade 1,04
Distncia capital do Estado 1,02
Funcionrios Fed. Sade 1,01
Mdia 1,26
Como resultados gerais, a anlise de regresso robusta empregada alcanou um
coefciente de determinao de 39,4%, indicando que a variao do IDH-Expectativa
de Vida no perodo de 2000 a 2010 pode ser explicada pelos fatores listados,
mas tambm por fatores no disponveis para a construo do estudo, tanto
independentes como intervenientes.
Tabela 3 Coeficientes e significncia das variveis independentes e intervenientes
Variveis Coeficiente Teste-t Valor-P
Gasto Municipal Sade 0,00000538 1,85 0,064
Gasto Estadual Sade 0,00000287 0,45 0,654
Distncia capital do Estado -0,00008280 -3,79 0,000
Percentual de pop. Rural -0,02511240 -13,09 0,000
Funcionrios Fed. Sade 2,21775900 1,67 0,095
IDH-M Total em 2000 -0,23093440 -53,38 0,000
Constante 0,20978020 69,97 0,000
Conforme Tabela 3, analisando-se os resultados individuais das variveis
independentes, observa-se que cada R$ 1,00 gasto por habitante pelos municpios
brasileiros com a funo sade e saneamento no perodo de 2000 e 2009 contribuiu
para a variao de 0,00000538 do IDH-Expectativa de Vida. Como exemplo
ilustrativo, implica dizer que se um municpio gastou o valor mdio por habitante
R$ 1.000,00 na ltima dcada nas funes de sade e saneamento, ele teria
potencialmente ampliado seu IDH-Expectativa de Vida em 0,00538 (0,538%).
Ao contrrio do gasto pblico municipal em sade e saneamento, o gasto pblico
estadual na mesma funo no foi estatisticamente signifcativo para a variao
do IDH-Expectativa de Vida entre 2000 e 2009. Nesta condio, o gasto estadual
no foi efetivo, ou seja, ele foi responsvel por manter, mas no por elevar o
IDH-Expectativa de Vida no perodo analisado. Convm salientar que os gastos,
embora discriminados por esferas, no podem ser pressupostos como independentes,
uma vez que a efetividade do gasto estadual complementar efetividade do gasto
municipal em sade e saneamento.
Outros resultados interessantes podem ser obtidos ao se considerar as variveis
intervenientes. Como era esperado, municpios com maior IDH-Geral precisam
dispender maiores recursos para sustentar o nvel de desenvolvimento ou qualidade
de vida observada no incio do perodo. Alm disso, municpios com maior
distribuio populacional na zona rural perdem efetividade relativa a municpios
com maior concentrao da populao. A distncia em quilmetros entre a cidade
e a capital do estado revelou-se signifcativa para a variao do IDH-Expectativa
de Vida, o que indica que o fuxo de utilizao de servios entre municpios
prximos s capitais mais intenso, o que gera impactos na efcincia do gasto
desses municpios. Em outras palavras, a proximidade da cidade capital do estado
potencializa os gastos com sade dessa cidade no sentido de promoo de melhorias
na qualidade de vida, indicada pelo IDH-Expectativa de Vida.
Considerando-se um nvel de signifcncia de 10%, a presena de funcionrios
pblicos federais como considerao do montante dos gastos federais em sade
e saneamento se mostrou signifcativa. Esse fato implica evidncia de possvel
contribuio dos gastos pblicos federais, no considerados neste estudo, na
melhoria do IDH-Expectativa de Vida.
4.2 ANLISE DA EFICINCIA DO GASTO
Para a anlise da efcincia do emprego dos recursos pelos municpios brasileiros,
foi empregada a anlise da efcincia relativa ao predito pelo modelo de efetividade
do gasto em sade e saneamento. Dessa forma, um municpio que empregue seus
recursos exatamente conforme o predito teria efcincia relativa igual a zero.
Enquanto um municpio que obtm efcincia relativa de 15% ter superado nessa
proporo o valor de variao do IDH-Expectativa de Vida que seria esperado pelo
modelo de efetividade, como demonstrado no tpico anterior desse trabalho.
Tabela 4 Os 30 municpios com maior eficincia relativa
no gasto pblico em sade e saneamento entre 2000 e 2009
Estado Muncipio Eficincia Relativa
SC Lindoia do Sul 150%
SC Cordilheira Alta 146%
SC Iomer 140%
PR Quatro Pontes 123%
RS So Joo do Polsine 120%
MG Itajub 113%
ES Vitria 111%
RS Victor Graeff 110%
SP Mirandpolis 110%
SC Pinheiro Preto 108%
RS Anta Gorda 107%
RS Ivor 105%
SP Guaratinguet 105%
PR Nova Aurora 105%
SP Andradina 104%
SC Rio do Sul 104%
SP Suzano 102%
SC Balnerio Cambori 96%
SP Santa Rita do Passa Quatro 96%
MA Pao do Lumiar 94%
RS Baro de Cotegipe 94%
SC Alto Bela Vista 94%
PR Cafelndia 93%
SC Siderpolis 92%
SP Cruzlia 92%
SC Erval Velho 91%
RS Pejuara 89%
SC Arabut 89%
MA So Jos de Ribamar 88%
SC Porto Unio 88%
Os municpios listados na Tabela 4 apresentaram as maiores variaes entre seu
IDH em 2000 e em 2010 em relao ao valor predito pelo modelo estatstico
apresentado previamente. A variao, destacada como efcincia relativa, um
indicador do que Barrios e Schaechter (2008) denominam efcincia tcnica.
O valor observado deve ser analisado com cuidado, uma vez que a efcincia pode
tanto ser decorrente de programas de desenvolvimento bem formulados, como ser
decorrente do uso dos servios pblicos desenvolvidos por municpios vizinhos
ou decorrentes de fatores no capturados na anlise, como o investimento privado
e o investimento federal. Esta uma hiptese plausvel, haja vista a evoluo do
sistema de sade implementado no pas a partir da dcada de 1980, como relatado
no tpico 2 desse trabalho.
Alguns exemplos ilustrativos podem ser obtidos ao se comparar a efcincia relativa
dos municpios listados com a efcincia relativa dos municpios sede de suas
Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs): Seara, sede da SRD do municpio
de Lindoia do Sul, primeiro no ranking listado, apresentou efcincia relativa
de -69%. Da mesma forma, diversos municpios com alta efcincia apresentam
cidades de maior desenvolvimento na vizinhana com menor efcincia relativa.
Tais evidncias podem signifcar que alguns municpios se valem dos gastos em
sade e saneamento de municpios melhor equipados nesse servio pblico para
ter melhorias nos indicadores de qualidade de vida, como o IDH-Expectativa de
Vida usado nesse trabalho.
Tabela 5 Eficincia relativa no gasto pblico em sade e saneamento nas capitais estaduais
Estado Municpio Eficincia Relativa
ES Vitria 111%
PB Joo Pessoa 71%
AL Macei 68%
RJ Rio de Janeiro 68%
PE Recife 61%
MG Belo Horizonte 46%
SE Aracaju 45%
BA Salvador 44%
MS Campo Grande 44%
SP So Paulo 41%
PR Curitiba 35%
MT Cuiab 32%
RN Natal 31%
CE Fortaleza 27%
PI Teresina 27%
SC Florianpolis 21%
RS Porto Alegre -14%
GO Goinia -17%
Conforme Tabela 5, analisando as capitais estaduais, pode-se observar que as
cidades com maior efcincia relativa foram as cidades que apresentavam um
IDH-Expectativa de Vida menor, em relao s demais capitais, no incio do
perodo considerado (2000), evidenciando uma maior capacidade administrativa
para melhorar condies j superadas por outros municpios, utilizando seus
programas como referncia de desenvolvimento.
A possibilidade de as polticas pblicas no Brasil serem aplicadas de maneira
equivocada no pode ser desconsiderada nos modelos de avaliao do gasto com
aes do governo, seja ele municipal, estadual ou federal. Dada a lentido com que
a sociedade brasileira observa as mudanas em indicadores de qualidade de vida,
pode-se prever que os gastos no demonstram efetividade nem to pouco efcincia.
Este trabalho objetivou avaliar a efetividade e a efcincia do gasto pblico com
sade na dcada de 2000 a 2009 e a correspondente variao do IDH-Expectativa
de Vida em todos os municpios brasileiros. Considerando os dados dos gastos
com sade e saneamento de cada municpio, do estado ao qual pertence bem como
da estimativa do gasto do governo central nos mesmos municpios, o trabalho
avaliou se houve efetiva alterao do indicador da qualidade de vida da sade,
nesses mesmos municpios.
Os resultados evidenciam que gastos municipais, gastos estaduais, distncia do
municpio com a capital do estado, percentual de populao na zona rural e
funcionrios em servios federais de sade, esto signifcativamente relacionados
com a melhoria da qualidade de vida IDH-Expectativa de Vida nos municpios
brasileiros. As anlises evidenciaram tambm que os gastos pblicos com sade
nos municpios brasileiros demonstram um nvel mdio de aproximadamente
34%, o que representa grade potencial de melhoria na efcincia do gasto com
sade pblica.
A avaliao e as consideraes exposta nesse trabalho podem ser includas nas
anlises necessrias para explicitar o caminho que a gesto de polticas pblicas,
bem como das aes de efetividade e efcincia do gasto devem ser direcionadas.
Os resultados corroboram para afrmativas de que os gastos pblicos no pas
tm contribudo para a melhoria de vida da populao de uma forma geral e
em particular da expectativa de vida. A literatura usada como referencial desse
trabalho no conclusiva quanto aos efeitos da efetividade do gasto no bem-estar
da populao. Esse trabalho alinha-se entre aqueles que afrmam que a efcincia e a
efetividade do gasto pblico em sade no Brasil pode ser observado, apesar de no
responder a todos as melhorias.
Da mesma maneira, entender as discrepncias entre as regies geogrfcas e
aprofundar os efeitos de variveis, como a distncia para os centros nacionais de
especialidades e referncias em sade no pas, sero fundamentais para potencializar
a efcincia do uso dos recursos pblicos nessa importante poltica pblica. Novos
trabalhos, que possam regionalizar as anlises e estudar as vicissitudes locais
em como os municpios, individualmente ou em consrcios, esto enfrentando
os desafos de melhoria da qualidade de atendimento nos servios de sade e
consequentemente a expectativa de vida de sua populao, podem mostrar os
caminhos dos investimentos pblicos nas prximas dcadas.
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Anexo 1
Eficincia do Gasto em Educao e Sade
Este anexo est disponvel em PDF no link:
https://portalgestao.esaf.fazenda.gov.br/a_esaf/biblioteca/cadernos-de-fnancas-publicas
199
Governana pblica por meio de consrcios pblicos:
a eficincia tributria a partir da implementao do projeto
de fiscalizao tributria do CODAP
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli
Mestra em Direito Pblico pela PUC/MG,
Procuradora da Fazenda Nacional
Ivoneti da Silva Ramos
Mestra em Economia pela UFSC,
Professora Universitria, Direo de Extenso UDESC
Mestra em Direito Pblico,
Procuradora da Fazenda Nacional,
Diretora da ESAF/MG e Professora da PUC/MG
Resumo
A governana pblica consolida-se como a fase
atual da gesto dos recursos pblicos, com destaque
para o paradigma da eficincia e a sinergia entre os
atores sociais, abrindo espao para o setor pblico
repensar em sua forma de atuao, potencializando
suas aes por meio de parcerias entre os entes
federativos e instituies do setor privado e da
sociedade civil organizada. Nesse nterim, surgem,
entre outras formas de gesto, os consrcios
pblicos como instrumento de cooperao para
superao de desafios locais. Assim, esse artigo tem
por objetivo estudar o caso do Consrcio Pblico
para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba,
especificamente para verificar se a implementao
do projeto de fiscalizao tributria promoveu a
eficincia na arrecadao das receitas prprias dos
municpios. O mtodo utilizado foi o estudo de caso,
com anlise descritiva dos dados, e os resultados
demonstraram que houve uma pequena melhora
para alguns anos na arrecadao do ISSQN e da
Taxa de Poder de Polcia, mas com um painel de
indicadores com muita oscilao ao longo dos anos
analisados, aliado ao grau altssimo de dependncia
das receitas de transferncias. Conclui-se que, apesar
do esforo, ainda h um longo caminho a percorrer
em termo de eficincia tributria no Alto Paraopeba.
Palavras-chave
Governana pblica. Consrcios pblicos.
Fiscalizao tributria. Eficincia.
Abstract
Public governance is consolidated as the current
phase of the management of public resources, with
emphasis on the paradigm of efficiency and synergy
between the social players, opening space for public
sector rethink in his way of acting, potentializing
their actions through partnerships between the
Federative and private sector institutions and
organised civil society. In the meantime, arise,
among other forms of management, the public
consortium as an instrument of cooperation for
overcoming local challenges. In this context, this
article aims to study the case of the public consortium
for the development of Alto Paraopeba region,
specifically to verify if the implementation of the tax
audit project promoted efficiency in the collection of
own resources of municipalities. The method used
was the case study, with descriptive analysis of the
data, and the results showed that there was a small
improvement for some years in the storeroom of
the ISSQN and Police Power Tax, but with a panel
of indicators with too much sway over the years
analyzed, with the high degree of dependence on
revenue from transfers. It is concluded that, despite
the effort, there is still a long way to go in terms of
tax efficiency in Alto Paraopeba.
Keywords
Public Governance. Public Consortia (public
consortium).Tax Audit. Efficiency.
1 INTRODUO
A Administrao Pblica, no seu
processo de construo histrica, passou
por diversas fases: patrimonialista,
burocrtica e gerencialista. Essas fases
no necessariamente se alternaram ao
longo do tempo, e sim se percebe que no
dia a dia da gesto pblica o que ocorre
uma mescla das trs prticas citadas.
No tocante fase gerencialista, observada
contemporaneamente, vieram no seu
arcabouo prtico questes relacionadas
efcincia, efccia e efetividade dos atos
relacionados ao setor pblico e um dos
conceitos que surge nesse contexto o
de governana.
Monica Ellen Pinto Bezerra Antinarelli/Ivoneti da Silva Ramos/Anna Carla Duarte Chrispim
A governana pode ser aplicada aos diversos setores que conformam o ambiente
social: setor pblico, setor privado e terceiro setor. Interessa, no mbito dessa
pesquisa, a governana aplicada ao setor pblico, ou seja, a governana pblica
entendida aqui como um movimento que indica a mudana da ideia de governo puro
e simples para um Estado estratgico, com seu papel redefnido em aspectos, como
a reduo da produo do bem pblico em prol de servir de garantia produo do
bem pblico; a passagem de um Estado que promove suas aes solitariamente para
um Estado ativador e coordenador das relaes dos atores para que produzam com
ele; e ainda [] de um Estado dirigente ou gestor para um Estado cooperativo,
onde o bem pblico produzido em conjunto (KISSLER; HEIDEMANN, 2006
apud DIAS; CRIO, 2012, p. 5, grifos dos autores).
Com relao ao grifo citado, uma das evidncias da aplicao prtica do modelo
de governana pblica so os consrcios pblicos. O consrcio pblico pode ser
considerado um instrumento de cooperao e
constitui um instrumento para superao de desafos locais, como, por exemplo,
a ampliao e ordenamento da oferta de servios, a compra de servios e
fexibilizao da remunerao de profssionais com pagamento de incentivos,
e a otimizao dos recursos regionais disponveis, de forma a melhorar o acesso
e a qualidade dos servios. []. Considera-se, portanto, que os consrcios
aumentam a efcincia e a qualidade dos servios ofertados e, por isso, devem
ser incentivados. (TEIXEIRA, MACDOWELL; BUGARIN, 2001, p. 2)
Segundo Di Pietro (2006, p. 6-7),
pode-se conceituar os consrcios pblicos, perante a Lei n
o
11.107/2005, como
associaes formadas por pessoas jurdicas polticas (Unio, estados, Distrito
Federal e municpios), com personalidade de direito pblico ou de direito
privado, criadas mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de
servios pblicos.
Salienta-se que no terreno da governana pblica, especifcamente para essa pesquisa,
o foco a governana fscal e tributria. A gesto dos recursos fnanceiros pblicos
um dos temas que sempre demanda a questo de efcincia, efccia e efetividade,
o que remete ao seguinte problema de pesquisa: os Consrcios Pblicos, no contexto
da governana pblica, representam um instrumento de gesto alternativo na
perspectiva do paradigma da efcincia?
Justifca-se essa pesquisa em razo do exposto na Constituio Federal de 1988 e na
o
19 de 1998 quando apresentam princpios que devero
reger a Administrao Pblica. Entre eles, est o princpio da efcincia. Existem
ainda algumas polmicas atreladas ao conceito de efcincia aplicada ao setor pblico,
porm, no o objeto de estudo nesta pesquisa. Aqui, pretende-se pensar o conceito
de efcincia na perspectiva do enquadramento da governana fscal e tributria.
O estudo faz-se oportuno, pois, atualmente, muito se fala no conceito de governana
pblica, porm poucos ainda so os estudos empricos para testar este conceito na
prtica da gesto pblica.
Diante do exposto, a pesquisa tem por objetivo analisar se os Consrcios Pblicos, no
contexto da governana pblica, representam um instrumento de gesto alternativo
na perspectiva do paradigma da efcincia.
2 ASPECTOS TERICOS
Buscando amparar a construo dessa pesquisa, esta seo apresentar os conceitos
relacionados governana pblica, consrcios pblicos, federalismo fiscal e
difculdades na arrecadao tributria e indicadores de efcincia.
2.1 GOVERNANA PBLICA E A APOLOGIA
AO PRINCPIO DA EFICINCIA
Administrao pblica em sua abordagem terica uma rea que est voltada para a
gesto de processos de mudana que visem lograr valores societrios publicamente
defnidos (DENHARDT, 2011, p. 30). Nessa perspectiva, a Administrao Pblica
regida por cinco princpios bsicos: legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade e efcincia (BRASIL, 1998). Para a pesquisa em questo, o princpio
de efcincia ser destacado e estudado no contexto da governana pblica.
Segundo Moraes (2003) e Melo (2006) apud Schulze (2011, p. 1):
Este o propsito do princpio da efcincia, ou seja, que o Estado alcance o
seu fm com presteza, perfeio, imparcialidade, neutralidade, transparncia,
participao e aproximao dos servios pblicos da populao com efccia
e de forma desburocratizada. Em ltima anlise, o princpio da efcincia
materializa uma faceta do princpio da boa administrao.
No tocante ao conceito de governana pblica, importante destacar que ainda
um conceito em formao. Porm, pesquisadores catarinenses buscaram uma
aproximao terica ao tema (DIAS; CRIO, 2012, p. 13):
[...] como um movimento da Administrao Pblica do Estado
neodesenvolvimentista que se constitui a partir da complementaridade de
caractersticas burocrticas, gerencialistas e de base democrtica, para que o
processo de cooperao entre Estado, mercado e sociedade civil se converta
em desenvolvimento baseado em critrios de equidade e responsividade.
Os autores sintetizaram uma matriz com elementos que caracterizam a passagem
para o movimento da governana pblica, conforme mostra o Quadro 1:
Quadro 1 Matriz de elementos que caracterizam a gnese do movimento
de mudana para governana pblica
Elementos de governana pblica
E1
Coproduo do desenvolvimento regional por meio da cooperao entre estado, mercado
e sociedade civil.
E2
Coordenao estatal do processo de cooperao, tendo o Estado um papel de mediador
das relaes.
E3
Delegao da autoridade estatal em trs direes: downward, outward e upward, reconhecendo
o potencial e incentivando o papel das redes.
E4
nfase na efcincia e efccia, associando-as a mecanismos de democracia deliberativa e
democracia direta para a busca de resultados responsivos.
E5 Planejamento com vistas equidade e ao desenvolvimento regional.
Fonte: Dias e Crio (2012).
Conforme Quadro 1, pela linha E4 da matriz de elementos, tem-se que a governana
pblica d nfase efcincia. Para o estudo em questo, ela uma palavra-chave.
O princpio da efcincia foi acrescentado Constituio Federal por fora da
o
18, de 1998, promulgada com o intuito de promover
a reforma do aparelho estatal e a reforma administrativa. Por meio da referida
Emenda, a redao do art. 37 foi modifcada, para fns de acrescer aos princpios
da Administrao Pblica, o princpio da efcincia:
Art.37 A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efcincia
[...] (BRASIL,1998).
O intuito dos reformadores era trazer para a Administrao Pblica do pas o
modelo de administrao gerencial, fgura emprestada da experincia angloamericana
(public management)
1
(ABRUCIO, 1997), em substituio ao ultrapassado modelo
burocrtico adotado pela Constituio de 1988, que demonstrou seu alto custo e a
baixa qualidade na atuao Estatal, permitindo, ainda, pelo excesso de formalidades, a
institucionalizao da corrupo, favorecendo fraudes e desfalques ao Errio Pblico.
1 Segundo o cientista poltico Fernando Luiz Abrucio (1997), trs teorias surgiram no Estado da Gr-Bretanha para
combater o modelo burocrtico ingls (Whitehall), por meio da utilizao do managerialism na Administrao
Pblica: o modelo gerencial puro, o Consumerism Public e o Public Service Orientation. O primeiro voltado para
a economia/eficincia na produtividade, o segundo para a efetividade/qualidade dos servios e o terceiro para
o Accountability/Equidade na prestao dos servios pblicos. Conforme Dias (2003), os modelos utilizados
pelo Programa de Reforma Administrativa gerencial do Governo Federal so similares aos implementados
na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos, na Nova Zelndia, na Austrlia e na Sucia. Todavia, a referncia
mais frequente, tanto dos estudiosos da matria quanto dos proponentes da reforma gerencial no mbito
da Administrao Pblica brasileira o best-seller Reivnetando o governo: como o esprito empreendedor est
transformando o setor pblico, dos americanos David Osborne e Ted Gaebler (1998) (DIAS, 2003, p. 211).
Alm disso, a autora observa ainda que o movimento da Reforma Administrativa gerencial transacional,
envolvendo principalmente os pases perifricos, e aparece como resposta a fenmenos como a globalizao e
a formao de blocos econmicos em todo o mundo (2003).
A partir de ento, alm de tomar como critrio de atuao na Administrao
Pblica do pas a efcincia, a mudana constitucional possibilitou a adoo de
inmeras inovaes na seara pblica, entre elas a institucionalizao jurdica dos
Consrcios Pblicos, com intuito de racionalizar custos e otimizar a atuao do
Estado na prestao de servios pblicos.
Essa nova administrao chamada de gerencial e procura combater desperdcios
e primar pelos resultados, buscando, para isso, atuar mais prximo de onde eles
so observados, as comunidades locais. Di Pietro (2011) observa que a Reforma
Administrativa implantada no Brasil e consequentemente a adoo do modelo
gerencial de administrao muito embora tenha conservado alguns princpios da
administrao burocrtica, diferenciou-se pela fexibilizao de procedimentos e
na alterao da forma de controle que passou a ser a posteriori ou de resultados,
outorgando ao administrador maior autonomia na gesto de recursos humanos,
materiais e fnanceiros. Alm disso, a atuao da administrao na prestao
de atividades exclusivas , entre elas a cobrana e a fscalizao de impostos de
servios no exclusivos e no setor de produo de bens e servios para o mercado
dever ocorrer com vistas efcincia.
Mas o que signifca efcincia e qual o alcance do princpio adotado em razo da
emenda? No sentido comum, efcincia est relacionada capacidade de produzir
um efeito, sendo considerada sinnimo de efccia.
2
Contudo, ambas tm signifcado
cientfco diverso.
Amaral (2006) prope buscar na cincia da Administrao o conceito de efcincia
e, a partir dele, elaborar um conceito jurdico de efcincia, citando, para tanto,
Chiavenato (apud AMARAL, 2006, p. 4):
A efcincia no se preocupa com os fns, mas simplesmente com os meios.
O alcance dos objetivos visados no entra na esfera de competncia da
efcincia; um assunto ligado efccia.
A partir da distino apontada por Chiavenato (apud AMARAL, 2006, p. 4) assim
defne efcincia e efccia: efcincia refere-se aos meios, enquanto a efccia est
relacionada com os resultados.
Na esfera da Administrao Pblica, a diferenciao entre efcincia e efccia
adotada a trazida por Torres (2004):
Efccia: basicamente, a preocupao maior que o conceito revela se relaciona
simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ao
estatal, pouco se importando com os meios e os mecanismos utilizados para
atingir tais objetivos. Efcincia: aqui, mais importante que o simples alcance
dos objetivos estabelecidos deixar explcito como esses foram conseguidos.
2 Dicionrio Houaiss.
Existe claramente a preocupao com os mecanismos utilizados para obteno
do xito da ao estatal, ou seja, preciso buscar meios mais econmicos e
viveis, utilizando racionalidade econmica que busca maximizar os resultados
e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando
com inteligncia os recursos pagos pelo contribuinte.
[...]
Efetividade: o mais complexo dos trs conceitos, em que a preocupao central
averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais,
deixando claro que setores so benefciados e em detrimento de que outros
atores sociais. Essa averiguao da necessidade e da oportunidade deve ser a
mais democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando sintonizar e
sensibilizar a populao para a implementao das polticas pblicas.
Tendo em conta a distino entre os institutos que apresentam caractersticas
prprias que no podem ser confundidas, no meio jurdico o que se observa que
a abordagem do princpio da efcincia se d de forma tormentosa.
Filho (2007), por exemplo, muito embora reconhea que efcincia e efccia no se
confundem, entende que a efccia teria relao com os meios e a efcincia estaria
relacionada, por sua vez, com a conduta dos agentes.
Meirelles (2004), ao discorrer sobre o princpio da efcincia, mistura na sua acepo a
ideia de meios e resultados. Da mesma forma, para Di Pietro (2005), o princpio est
relacionado forma de atuao do agente e tambm aos meios envolvidos, sempre
voltados para o alcance dos melhores resultados na prestao do servio pblico.
Justen Filho (2005), por sua vez, sustenta que o princpio da efcincia administrativa
no sinnimo de efcincia econmica,
3
razo pela qual prefere adotar a expresso
princpio da efccia administrativa. Todavia, d ao instituto o tom de efcincia, ao
defnir que a efccia administrativa denota que os fns buscados pela administrao
devem ser realizados segundo o menor custo econmico possvel.
Amaral (2006), por sua vez, esclarece que o signifcado objetivo do princpio contido
no art. 37, da Constituio, relaciona-se to somente com o conceito de efcincia
(preocupao com os meios), no englobando o da efccia nem tampouco o da
efetividade. Nesse sentido, o citado princpio teria pouco a acrescentar por meio
de sua previso explcita no texto constitucional.
Os argumentos de Amaral (2006) tm algum sentido, at porque a prpria
Constituio de 1988 reconhece, no artigo 74, inciso II,
4
a diferena entre efcincia
3 Tentando se opor, talvez concepo do modelo gerencial puro agloamericano, cuja meta era de cortar custos,
dando nfase ao conceito de eficincia governamental, acreditando que partir da se poderia ter um ganho na
produtividade, sem se preocupar, contudo com o nvel (de qualidade) dos servios pblicos.
4 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de: [...]
e efccia, tratando-se, ademais, de dispositivo legal j previsto no corpo da
Constituio antes da reforma introduzida pela Emenda n
o
19, de 1998.
O fato que, muito embora a acepo do princpio da efcincia esteja relacionada a
uma concepo cientfca da efcincia, Castro (2006) defende que a sua insero na
ordem constitucional foi efetivada com vistas a promover a reforma administrativa,
a fm de modernizar a Administrao Pblica, superando os velhos institutos pela
adoo do modelo gerencial; e toda a moderna teoria gerencial sobre o Estado est
voltada para a capacidade de gesto, com nfase nos resultados, o que implica a
necessidade de se observar, tambm, a efccia na sua atuao. Preocupar-se somente
com os meios seria um retrocesso, admitindo que a reforma no foi capaz de
abandonar o modelo burocrtico. Seria, de fato, um contrassenso como coloca
Castro (2006).
Nesse sentido, o princpio constitucional da efcincia signifcou um norte, um
estmulo, uma indicao de caminho para a Administrao Pblica. Ela no se
satisfazia somente com o controle, ela queria resultados (CASTRO, 2006, p. 8).
Essa afrmao leva ainda a uma questo importante no direito administrativo:
o paradigma do resultado, conforme colocado por Moreira Neto (2013, p. 2).
A teoria do resultado era j apregoada por Sabino Cassese ao tratar das transformaes
do direito administrativo do sculo XIX ao XXI. O professor da Universidade
Sapienza procura, de forma sinttica, apontar as principais mudanas sofridas pela
Administrao Pblica no direito europeu (CASSESE, 2004). Um dos pontos
levantados refere-se mudana de paradigma sofrida na Administrao Pblica, em
que, inicialmente, predominava a supremacia do interesse pblico e, portanto, da
prpria Administrao. Em contraposio ao modelo anterior, v-se gradualmente
a substituio da supremacia e da unilateralidade pelo consenso e pela bilateralidade,
e sua atividade procedimentalizada, para que se assegure ao particular o acesso aos
atos da administrao, bem como o direito de intervir e defender-se dessa atuao.
Como decorrncia do conceito de processualizao, admitir-se-ia, segundo Moreira
Neto (2013, p. 6), a aferio no s da legalidade da ao do Estado, como em outros
tempos se apregoava, mas tambm de sua legitimidade, de sua licitude e at de sua
economicidade, conformando novos paradigmas de juridicidade que se agregavam
aos tradicionais. A partir desse raciocnio, ao Judicirio caberia inclusive realizar
o controle dos atos discricionrios do administrador pblico.
De acordo com a teoria dos resultados, a aferio da efcincia e, portanto, da boa
administrao, exigiria o alcance de resultados concretos e materializados em uma
boa e justa atribuio de bens e servios em benefcio ltimo das pessoas, como
II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado [...] (BRASIL, 1988)
um proprium da funo administrativa (MOREIRA NETO, 2013, p. 13). Ademais,
a efcincia governamental, de acordo com a teoria dos resultados, deve-se dar tanto
na formulao da poltica pblica, quanto na sua execuo.
Alm disso, a sapincia do renomado professor italiano visualiza que a mudana
estrutural que vem ocorrendo nas matrizes clssicas do direito administrativo
aponta para uma nova gerao administrativa, mais contratual e consensual e menos
unilateral, mais pluralista e menos individualista.
Para Oliveira (MEDAUAR; OLIVEIRA, 2006), a simplifcao dos procedimentos
administrativos visando conferir maior efetividade aos resultados alcanados desvia
a ateno do ato administrativo, na sua concepo formalista e na unilateralidade
da Administrao para permitir novas formas de atuao do Estado, passando a
ter relevo o momento do consenso e da participao.
Trata-se da Administrao Pblica Consensual, com o fortalecimento da
negociao na esfera Administrativa Pblica, expressada por via dos acordos. Para
Teixeira (2008, p. 147), a cultura da negociao conduz ideia de privilegiar
o acordo de vontades entre os diversos parceiros, em substituio ao direito de
imposio de regras de que se servia o Poder Pblico, enquanto tutor absoluto do
interesse pblico.
Alm disso, segundo Moreira Neto (2013, p. 5), novos mtodos de administrar
so utilizados para a realizao concreta das diretrizes polticas constitucionais,
dando ao direito administrativo uma forte caracterstica ps-moderna de parceria,
abandonando a velha dicotomia entre o poltico e o administrativo, herana do
passado positivista.
5
Pem-se em prtica parcerias entre Estado e sociedade, tanto
para prestar os servios pblicos (pblico-privadas para concesses e terceirizaes),
como para efetivao do controle (social, transparncia nos processos, planos e
resultados e favorecimento da participao cidad); e Parcerias Pblico-Pblico
(FERRAZ, 2008, p. 61) englobando mecanismos de cooperao entre os entes
governamentais com intuito de promover a gesto associada de servios pblicos
e outras atividades de interesse comum de duas ou mais esferas da federao.
Por infuncia dessa consensualidade, no campo da atuao interfederativa, a tarefa
de cooperao administrativa recebeu forte impulso com a adoo da reforma
administrativa, levando ao reconhecimento, em mbito constitucional, de formas
de cooperao administrativa, como os Consrcios Pblicos, instrumentos jurdicos
de superao dos velhos institutos e capazes de proporcionar maior segurana
jurdica s relaes pblico-pblico.
5 A velha distino weberiana entre poltica e administrao tende ao desaparecimento, visto que, na Administrao
Pblica, tanto polticos quanto burocratas exercem funes polticas e funes administrativas. Com isso, podem
se tornar concorrentes ao invs de complementares, o que exige esforos no sentido de alinhar os objetivos.
Aqui a cooperao forte aliada tanto na fase de definio das polticas
governamentais, quanto no mbito de execuo da poltica administrativa. E esta
ltima que vai, de fato, acontecer. ocasio da anlise do seu marco regulatrio,
Chrispim et al. (2011) observaram que a arquitetura jurdica atribuda a esses
institutos opera, verdadeiramente, uma ruptura com as moldes tradicionais do
direito administrativo, dando sinais dos novos tempos que esto por vir, sobretudo
na atuao da gesto pblica.
Essa afrmao, por si s, j justifcaria o foco nesse instrumento de cooperao que
se pretende dar aqui, que a proposta de analisar o caso do Consrcio Pblico para
Desenvolvimento do Alto Paraopeba (CODAP) e sua atuao na gesto associada
tributria: do ponto de vista da efcincia.
Considerando que os Consrcios Pblicos foram institucionalizados como
uma resposta, uma alternativa necessidade dos governos menos estruturados
administrativa e fnanceiramente de implementarem polticas pblicas de melhor
qualidade, percebe-se que sua avaliao deve considerar o fator da efcincia, tendo
em vista os custos envolvidos que sero repartidos entre os entes consorciados.
Porm, ainda se faz necessrio, nessa fundamentao terica, referenciar o
federalismo fscal e os problemas que os municpios enfrentam na arrecadao
tributria.
2.2 FEDERALISMO FISCAL VERSUS PROBLEMAS
NA ARRECADAO
Com o advento da Constituio Federal de 1988, os municpios foram defnidos
como entes federativos tendo-lhes sido atribudas competncias juntamente com
os estados-membros e a Unio Federal.
O tratamento dado pelo art. 1
o
da Carta de 1988 aos municpios, inserindo-os,
ineditamente, como parte da Federao Brasileira, permitiu-lhes, assim, o gozo de
ampla autonomia.
Com base na Carta de 1988, alguns princpios so indicados por Meirelles (2004)
como asseguradores da autonomia municipal: o poder de auto-organizao, o poder
de autogoverno, o poder normativo prprio e o poder de autoadministrao.
Tais poderes no seriam taxativos nem exaurem as atribuies municipais, mas
confguram um mnimo de autonomia que os demais entes devem reconhecer aos
governos locais.
O poder de autoadministrao envolve a competncia municipal para arrecadao
de tributos, alm de livre aplicao de suas rendas e organizao dos servios
pblicos locais.
Para Santos (2008), so as autonomias poltica (autogoverno) e financeira
(autoadministrao) que efetivamente proporcionam maior independncia aos
entes locais.
A autonomia fnanceira local est relacionada capacidade dos municpios de
institurem e arrecadarem os prprios tributos, bem como de aplicarem suas rendas
da forma como melhor entenderem. O crescimento da autonomia fnanceira est
diretamente envolvido com a ampliao dos meios para implementar projetos de
interesse local.
Tal autonomia formalmente defnida pelo art. 30, III, da Constituio, porm na
prtica apresenta problemas na sua efetivao. A esfera local, apesar das grandes
responsabilidades no desenho das polticas pblicas, sobretudo em decorrncia da
proximidade dos municpios em relao s carncias cotidianas da populao, teve,
nos ltimos tempos, um constante e desordenado crescimento dos encargos, muitos
deles de competncia da Unio ou dos Estados,
6
por fora do desenho diversifcado
das competncias apontadas na Constituio, elevando de forma exacerbada o
custo de sua manuteno, exigindo uma ampliao das receitas municipais, que
tem desafado a maior parte dos municpios do pas. , neste sentido, a aluso de
Affonso (2000, p. 137):
Entretanto, dada a inexistncia de uma estratgia geral de descentralizao,
aliada expressiva heterogeneidade econmica regional e s transformaes
estruturais da economia brasileira, no existiu uma correspondncia necessria
entre distribuio de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e
municpios no consigam arcar com as novas atribuies.
Tanto a autonomia administrativa como a poltica necessitam de recursos para
custear as atividades municipais sob pena de se gerar uma dependncia dos municpios
em relao aos demais entes federados, perdendo a razo de ser a descentralizao
instituda pela Constituio Federal.
A descentralizao, como visto, tem o condo de permitir que a sociedade
local participe mais da administrao regional. Contudo, tal concesso depende
necessariamente da existncia das condies necessrias para o seu exerccio, motivo
pelo qual as competncias conferidas ao Estado foram repartidas entre as diversas
6 Santos (2008, p. 133) remete a uma pesquisa realizada pelo banco de dados municipais do IBAM citada por
Bremaeker (FRANOIS, E. J. Despesas municipais com as funes de competncia da Unio e dos estados
em 2001, Rio de Janeiro: IBAM, 2003 Srie Estudos Especiais, n. 49, maio), na qual se constatou que as
despesas realizadas pelos Municpios com as atividades de competncia da Unio e dos estados chegam a pelo
menos 4,52% das suas receitas. Entre essas despesas, a autora elenca os gastos com edificao e conservao
de prdios pblicos municipais, como o frum municipal, a distribuio de livros didticos, o fornecimento
de transporte escolar, a realizao de programas de apoio a prticas esportivas, o exerccio de atividades de
fiscalizao sanitria, a promoo do esgotamento de guas pluviais entre outros. Alm disso, a partir da dcada
de 1990, os servios pblicos de sade e de educao foram municipalizados, ainda que mediante o repasse de
recursos federais, porm com o controle financeiro centralizado na Unio, limitando a liberdade de aplicao
de recursos prprios pelos municpios, o que sobrecarregou ainda mais os entes locais.
esferas governamentais, includa a a competncia tributria, cujo fm o de auferir
meios fnanceiros para o exerccio das funes estatais.
Do ponto de vista da autonomia fnanceira, grande parte dos municpios do pas
defciente, sobretudo no que diz respeito queles de pequeno porte, que pouco
arrecada dos tributos que lhes so institudos pela Constituio, tendo forte
dependncia dos repasses intergovernamentais e das transferncias constitucionais.
A anlise do relatrio das receitas dos municpios em 2011, retirada do Finbra, que
o relatrio das informaes sobre despesas e receitas de cada municpio brasileiro,
elaborado e divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), demonstra que
quanto maior a populao do municpio, maior a arrecadao em nmeros per
capita, o que permite inferir que os municpios de pequeno porte no arrecadam
seus tributos com a efcincia de cidades maiores. Por exemplo, a arrecadao per
capita para os municpios com menos de 10.000 habitantes representa praticamente
a metade da receita tributria per capita dos municpios entre 100.000 e 300.000
habitantes. Em contrapartida, os primeiros tm, aproximadamente, 48% das suas
receitas correntes representada por transferncias do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), enquanto para os municpios de maior porte esta dependncia
menor, representando tais transferncias, apenas 16% das suas receitas correntes.
O Quadro 2 analisa em termos de arrecadao prpria Imposto Predial e Territorial
Urbano (IPTU), Imposto Sobre Servio de Qualquer Natureza (ISSQN) e Imposto
Sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) e tambm em termos de receita de
transferncias Imposto Sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias
e Sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS) e serve bem para ilustrar tais adversidades:
Quadro 2 Arrecadao dos impostos municipais Minas Gerais (2011)
Populao
ISS, IPTU,
ITBI per capita
ISS, IPTU,
ITBI/Receitas
correntes
ISS, IPTU,
ITBI/
Transferncia
de ICMS
Receitas
FPM/
Receitas
correntes
BH, Betim, Contagem, JF,
Montes Claros e Uberlndia
R$ 483,40 21,57% 104,83% 5,53%
100.000 e 300.000 R$ 178,81 11% 58% 16%
10.000 e 100.000 R$ 132,29 8% 40% 30%
At 10.000 R$ 81,19 4% 19% 48%
Fonte: Elaborao das autoras, a partir de dados do Finbra 2011 (STN, 2013).
Em investigao anterior que deu ensejo elaborao do artigo: Consrcios
Municipais de Administrao Tributria (CHRISPIM et al., 2011), a partir
do recorte da realidade dos municpios de Minas Gerais, Estado com maior
grau de municipalizao da Repblica, identifcou-se situao similar.
7
Entre as
explicaes para esse fenmeno, destacou-se, naquela ocasio, a falta de estrutura
de administrao tributria.
Esse dfcit apontado por Mello (2001, p. 92) em funo da carncia de capacidade
tcnica dos municpios em reas-chave da administrao municipal: falta de cadastros
atualizados, defcincia no quadro de pessoal (o que inclui equipes de fscalizao e
auditamento, alm da cobrana judicial) tanto em termos de quantidade como de
qualidade (funcionrios destreinados), ausncia de um setor contbil hbil, entre
outros, sobretudo em razo do impacto que essa estrutura causa para os oramentos
destes governos.
Outros problemas so identifcados por Afonso et al. (2012), como precrias
instalaes fscais, alm da disperso dos setores de atendimento em diversos
prdios diferentes e segmentado por espcie de tributo, o que torna o servio,
alm de inefciente, mais oneroso para o contribuinte. Tambm gera difculdades
a falta de suporte de sistemas informatizados especfcos para a rea de fscalizao
e que permitam a integrao de informaes entre as demais fazendas municipais,
estaduais e federal.
Os problemas especfcos na cobrana de cada um dos impostos de competncia
municipal so elencados por Tristo (2003), na seguinte ordem:
Quadro 3 Impostos de competncia municipal e problemas especficos na cobrana
Impostos Problemas especficos na cobrana
IPTU
Alm da m qualidade das informaes e dos cadastros, j apontada, a maior difculdade
enfrentada pela administrao fazendria municipal o elevado grau de inadimplncia,
que exige uma intensa atuao na execuo da dvida ativa. No entanto, a falta de
pessoal qualifcado e estrutura de apoio um empecilho atuao efcaz dos municpios
na cobrana judicial do IPTU. A dvida ativa, por sua vez, tem se mostrado de difcil
execuo dada a difculdade para cobrar judicialmente os dbitos, protestando as
certides da dvida ativa dos municpios.
ISS
Por ser um imposto incidente basicamente sobre indstrias e profsses, ele apresenta
srias difculdades para os governos locais, exigindo a existncia de auditores-fscais para
evitar a evaso fscal, tarefa que difcultada pelo fato de que muitas das empresas so
pequenas e, portanto, no mantm uma contabilidade regular.
ITBI
Muito embora seja o imposto que impe menos difculdade na sua administrao
no quadro dos Municpios menores (existncia de apenas um cartrio, que realiza
as transaes, facilitando a atuao da fscalizao), a falta de cadastros atualizados e
de pessoal para atuar na fscalizao e atendimento ao contribuinte tem reduzido a
capacidade arrecadatria do imposto.
Fonte: Adaptado de Tristo (2003).
7 Classificando os municpios conforme a populao e examinando os nmeros de arrecadao prpria (IPTU,
ITBI e ISS) destes em relao renda per capita local (FINBRA, 2009), pode-se perceber que os municpios com
populao acima de 100.000 habitantes possuam uma arrecadao tributria per capita de R$ 143,55, mais que
o dobro da arrecadao tributria per capita das cidades com at 10.000 habitantes: R$ 52,95 e daquelas com
populao entre 10.000 e 100.000 habitantes: R$ 61,68.
Assim, muito da baixa efcincia arrecadatria dos municpios de pequeno porte
estaria relacionado falta de estrutura da administrao tributria e, uma das razes
para tanto, que tal estrutura tem um custo de instalao elevado para pequenos
municpios, carentes de recursos e dependentes dos repasses constitucionais da Unio
e dos Estados. Estes municpios, no raro, comprometem volume elevado de sua
receita com despesas correntes, e so incapazes de investir na estrutura arrecadatria
de tributos prprios, entrando, assim, em um crculo vicioso.
2.3 CUSTO DA ESTRUTURA DE ADMINISTRAO TRIBUTRIA
E O CONTEXTO DO CONSRCIO PBLICO
No caso de Minas Gerais, procura-se colocar em nmeros qual o custo com a
administrao tributria para os municpios do Estado, a partir de dados extrados
do Finbra 2011. Assim, analisam-se os valores declarados pelos prprios municpios
referentes sua despesa com a administrao de receitas e o percentual que ela
representa em relao receita tributria prpria dos municpios. A amostra teve
em conta to somente os 277 municpios mineiros que apresentaram, naquele
ano, informaes a respeito das suas despesas com a administrao de receitas,
correspondendo, portanto, a 36,49% do total de 759 municpios cobertos pelo
relatrio de fnanas de 2011.
Muito embora esse percentual represente menos que 50% dos municpios do
Estado, pode-se, a partir dos dados que foram cruzados, ter uma ideia de custo da
administrao tributria municipal em Minas Gerais, apurado, ademais, de acordo
com a populao. Os resultados da anlise foram consolidados seguinte forma:
Grfico 1 Administrao de receitas em relao arrecadao prpria municipal
por nmero de municpios Minas Gerais 2011
0
20
40
60
80
100
120
140
160
At 10%
10% e
30%
Entre
30% e
50%
Entre
50% e
100%
Mais de
100%
Entre
N de Municpios
Grfico 2 Administrao de receitas em relao arrecadao prpria municipal
de acordo com a populao Minas Gerais 2011
-
10
20
30
40
50
60
70
At
10%
Entre
10% e
30%
Entre
30% e
50%
Entre
50% e
100%
Mais de
100%
Municpios com populao
at 10.000 hab.
entre 10.000 e 50.000 hab.
entre 50.000 e 100.000 hab.
com mais 100.000 hab.
Os Grfcos 1 e 2 demonstram que 147 municpios mineiros, isto , mais de 50%
dos municpios informantes dos custos com administrao de receitas municipais,
comprometem pelo menos 10% da sua arrecadao prpria com esse tipo de despesa.
Entre os municpios cuja despesa com administrao de receitas fca entre 10% e 30%
da arrecadao, somaram-se 63 cidades. J 21 municpios tm um custo entre 30%
e 50% da arrecadao tributria prpria com despesas de administrao tributria
e, em 26 municpios, esta despesa consome entre 50% e 100% da arrecadao
prpria. E, fnalmente, uma parcela signifcativa de 20 municpios (em um total
de 278) compromete acima de 100% de sua receita tributria informada com
despesa de administrao tributria, sendo que em duas cidades, Patis e Consolao,
os custos referidos correspondem a 1.894,21% e 7.328,18% da arrecadao prpria,
respectivamente.
So nmeros que demonstram o peso que a administrao tributria representa
nas fnanas municipais do Estado. Demais disso, observando o Grfco 2, pode-se
verifcar que os percentuais maiores de comprometimento de receitas acontecem
justamente, em maior grau, nos municpios de pequeno porte, isto , com populao
inferior a 10.000 habitantes.
Por conta disso, a maior parte desses municpios acaba por criar uma dependncia
das receitas de transferncia, gerando um acomodamento deles quanto busca pela
receita tributria. As transferncias terminam exercendo um efeito desestimulante
do esforo fscal.
Enquanto grande parte do debate pblico se volta para a questo das competncias
tributrias e quais seriam os impostos mais recomendados para cobrana por cada
um dos entes federativos, pouca ateno ainda dada qualidade da gesto tributria.
No entanto, a melhoria da gesto governamental de suas fnanas um caminho,
segundo Afonso et al. (2012), que leva no apenas ao incremento da receita fscal e
da capacidade de autofnanciamento dos municpios, mas se presta inclusive para
melhoria da qualidade do sistema tributrio brasileiro, uma vez que os impostos
municipais teriam um forte componente de justia e equidade (AFONSO et al.,
2012, p. 14), incidindo sobre o patrimnio e sua transmisso (IPTU e ITBI), bem
como sobre os servios, que tendem a pesar mais sobre as camadas mais ricas do
que sobre a populao mais pobre.
Alm disso, a melhoria da administrao fazendria municipal implica uma mudana
na responsabilidade e controle social da atuao pblica, na medida em que, por
se tratar da esfera pblica mais prxima da populao, a cobrana de impostos da
comunidade local pode levar a uma maior ateno e fscalizao dos contribuintes
sobre o oramento municipal.
Afonso et al. (2012, p. 16) apregoam ainda que a melhoria da arrecadao prpria
estadual e local, sobretudo nas regies menos desenvolvidas, contribui para fortalecer
a identidade desses governos como partes autnomas da federao.
Todavia, os desafos decorrentes sugerem que isso se d com olhos no federalismo
cooperativo e no fortalecimento dos incentivos s parcerias e na instituio de
relaes intergovernamentais voltadas para a participao e a negociao.
Por essa razo, justifcam-se os esforos para estudar a possibilidade de formao
Consrcios Pblicos para gesto tributria associada, permitindo, assim, aos
municpios de pequeno porte, inseridos entre aqueles com populao inferior
a 100.000 habitantes, a conjugao de esforos na cobrana de tributos.
Os Consrcios Pblicos tiveram sua instituio jurdica a partir da Emenda
Constitucional n
o
19, de 1998, que alterou a redao do art. 241
8
da Constituio
da Repblica. A Lei n
o
11.107, de 6 de abril de 2005, por sua vez, foi considerada
como marco regulatrio daqueles, sendo sua defnio legal estabelecida no art. 2
o
,
I, do Decreto n
o
6017, de 2007, responsvel pela regulamentao da lei citada:
pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da,
Lei n
o
11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive
a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica,
com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa
jurdica de direito privado sem fns econmicos.
Na justifcativa apresentada na exposio de motivos para aprovao da PEC que
deu origem ao marco regulatrio dos consrcios pblicos estavam: necessidade de
8 Art. 241 A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios
pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade
dos servios transferidos. (BRASIL, 1998).
introduo de novos formatos institucionais para gesto em regime de cooperao
dos servios pblicos, envolvendo a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
municpios e remoo de obstculos legais transferncia de bens e de pessoal
aprofundando a aplicao dos preceitos do federalismo na Administrao Pblica,
particularmente no que tange descentralizao de servios (Mensagem n
o
886/1995).
Assim, de acordo com o modelo de consorciamento adotado pela Constituio, os
consrcios foram intitulados pblicos, em razo da sua constituio e da natureza
de direito pblico que poderiam assumir. Nos termos da Lei n
o
11.107, de 2005, sua
constituio se faz por meio de contrato frmado entre todos os entes interessados,
aps a ratifcao legal do protocolo de intenes, documento onde a lei estabelece,
devem estar previstos todos os pontos relevantes formao e atuao do consrcio.
Aps a celebrao do contrato, institui-se pessoa jurdica que pode ser de direito
pblico ou privado, conforme o caso, com o que se pretendeu afastar a precria
institucionalidade daqueles institutos, conferindo maior segurana jurdica aos
participantes e possibilidade de planejamento e atuao de mdio e longo prazo.
No caso de consrcios de direito pblico, eles constituiro autarquia plurifederativa
que ir pertencer administrao indireta de todos os entes consorciados.
Adotando-se para o consrcio a natureza de direito privado, os estudiosos apontam
para a formao de associao civil, que tambm integrar a administrao indireta
de todos os consortes, devendo ainda atender aos requisitos da legislao civil para
sua constituio.
A legislao prpria admitiu, ainda, o consorciamento entre todos os entes das
trs esferas federativas. Entre os seus objetivos, esto os mais diversos, no estando
estabelecidos de forma taxativa no texto da lei ou do decreto de regulamentao.
No Perfl dos Municpios Brasileiros, divulgado pelo IBGE (2012), a partir das
informaes obtidas pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais realizada em
2011, nas prefeituras dos 5.565 municpios brasileiros pesquisados, 4.175 municpios,
ou seja, 75% do total, participavam de algum tipo de consrcio. Entre as formas
de articulaes pesquisadas nos 4.497 municpios que declararam formalizar algum
tipo de associao, em 73,3% se tratava de Consrcio Pblico institudo na forma
da Lei n
o
11.107, de 2005.
Diante desse nmero, observa-se a importncia que os Consrcios Pblicos,
a partir de seu marco regulatrio, apresentaram no provimento das atribuies de
cunho dos governos, sobretudo locais, permitindo ganhos de escala nas polticas
pblicas e a possibilidade de instalao de um novo modelo de gesto, voltado para
um federalismo mais cooperativo, com incentivo s parcerias e negociao nas
relaes intergovernamentais.
Um novo modelo de gesto tambm na esfera da administrao tributria foi ao
que Chrispim et al. (2011) procuraram dar vida, no artigo citado anteriormente.
Tomaram, assim, como ponto de partida, a hiptese dos Consrcios Pblicos
de administrao tributria e, examinando sua viabilidade jurdica, concluram,
por meio de interpretao mais ampla da Constituio Federal,
9
que no haveria
empecilho constitucional para a sua constituio.
Agora, em um segundo momento, o intuito dessa pesquisa , a partir do estudo
de um caso prtico, identifcado tambm no Estado de Minas Gerais, estabelecer
parmetros de efcincia na gesto fazendria municipal associada.
O ponto de partida, ento, o Consrcio Pblico para o Desenvolvimento do
Alto Paraopeba (CODAP), cujo objetivo principal promover o desenvolvimento
econmico da regio.
No entanto, um exame do estatuto consorcial permite identifcar entre seus objetivos
especfcos, o desenvolvimento de um projeto de fscalizao tributria. Trata-se de
projeto pioneiro de gesto associada na esfera tributria.
Conforme tiveram oportunidade de sustentar Chrispim et al. (2011), do ponto
de vista da legalidade, os Consrcios Pblicos para gesto associada tributria so
possveis, includo, portanto, o projeto de gesto associada para fscalizao tributria
institudo pelo CODAP. Todavia, faz-se necessrio observar se isso tambm ocorre
do ponto de vista da efcincia, analisando, para tanto, o princpio da efcincia
disposto no art. 37, da Constituio Federal com a Reforma Administrativa de 1998.
Assim, a partir dessa base terica, busca-se fundamentar a pesquisa em questo.
3 ASPECTOS METODOLGICOS
Esta seo apresenta os aspectos metodolgicos que nortearam a elaborao da
pesquisa em governana fscal e tributria.
O trabalho foi realizado com pesquisa bibliogrfca, uma vez que ela possibilita
apresentar argumentos de autores que j exploraram o tema proposto (VIEIRA;
ZOUAIN, 2006) e que se desenvolve por meio de materiais j elaborados,
principalmente livros e artigos cientfcos. A complementao veio de pesquisa
documental, que se caracteriza por [...] exigir a consulta a arquivos pblicos,
imprensa, a arquivos particulares [...] e permite a investigao de fontes que sejam
9 Um primeiro ponto foi admitir que o art. 241, da CR comportaria a formao de Consrcios na seara tributria.
Muitos sustentam a utilizao dos Consrcios para gesto compartilhada de atividades que vo alm dos servios
pblicos na sua concepo restrita (utisinguli e utiuniversi). Nesse sentido, a professora Cristiana Fortini (2007)
admite sua utilizao inclusive para funes administrativas de cunho fiscal ou tributrio, que incluam o poder
de polcia, desde que a natureza adotada para esses consrcios, seja de direito pblico, em razo da limitao
prevista no art. 37, XXII, da Constituio Federal de que tais atividades sejam exercidas por servidores de carreiras
especficas. Alm disso, no que diz respeito competncia ou capacidade para arrecadao e fiscalizao de
tributos, no se estaria efetivando delegao aos Consrcios de competncia privativa dos entes federativos, haja
vista que apenas a competncia legislativa tributria seria indelegvel (art. 7
o
do Cdigo Tributrio Nacional
Lei n
o
5.172, de 1966).
passveis de interpretao analtica e agregue valor pesquisa (GIL, 1996, p. 83).
A pesquisa documental foi realizada no estudo do contrato de programa n
o
01/2010
CODAP Fiscalizao tributria, disponibilizado pelo Secretrio-executivo do
CODAP em exerccio at meados de 2013.
Para delinear a pesquisa, o mtodo idealizado o estudo de caso, por ser muito
utilizado conjuntamente a pesquisas qualitativas, visto que emprega a investigao
emprica no propsito de descrever determinada situao ou fato (YIN, 2005) que,
nesse caso, ser o estudo da governana aplicada gesto fscal e tributria com a
aplicao CODAP Minas Gerais.
Quando a pesquisa fundamentalmente qualitativa, adequado tratar o estudo de
caso com anlise descritiva, que tem por fnalidade descrever as caractersticas
de uma situao, fenmeno ou experincia (MARCONI; LAKATOS, 2002).
A coleta de dados secundrios foi realizada no banco de dados das Finanas do
Brasil (FINBRA) divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e na Revista
CODAP. Inicialmente, seria realizada uma coleta de dados primrios. Para isso, foi
desenvolvido um questionrio e enviado s sete prefeituras do CODAP, porm,
sem xito.
Os dados obtidos no levantamento bibliogrfco e documental do estudo de caso
proposto foram tratados em quadros e grfcos formando um painel de indicadores
relacionados governana fscal e tributria. Os indicadores foram selecionados
ao longo da pesquisa e esto atrelados ao princpio da efcincia, que um dos
princpios que regem a Administrao Pblica, principalmente no tocante ao grau
de dependncia e ao incremento da arrecadao dos municpios.
4 O CASO DO CODAP E OS FATOS DE EFICINCIA NA GESTO
FAZENDRIA MUNICIPAL ASSOCIADA
O CODAP foi o primeiro Consrcio Pblico formado no pas, nos moldes da
lei citada, tendo sido formado visando estabelecer a cooperao entre municpios
vizinhos para o crescimento e desenvolvimento da regio. Entre seus objetivos,
est includa a associao para atividades de fscalizao tributria.
Sua constituio deu-se no ano de 2006, mas em informao contida na Revista
CODAP, de maio de 2010, a histria da entidade teve seu incio em 2003, quando
representantes dos poderes pblicos locais articularam um projeto inovador para
as cidades da regio. O principal interesse dos prefeitos e polticos era buscar uma
soluo para a integrao regional dos municpios, tendo em vista suas caractersticas
em comum, a fm de superar as indisposies poltico-partidrias existentes e permitir
uma atuao conjunta em termos de Administrao Pblica.
Inicialmente, o CODAP foi formado por cinco municpios: Congonhas, Conselheiro
Lafaiete, Jeceaba, Ouro Branco e So Brs do Sapuca, tendo aderido, em 2009,
as cidades de Belo Vale e Entre Rios de Minas. A rea do CODAP abrange a
sub-regio chamada de Minas Centrais e a sub-regio do Alto Paraopeba. Atualmente,
destaca-se como atividade econmica da regio do Alto Paraopeba a minerao e
a siderurgia. No entanto, nem todos os municpios da regio possuem extrao de
minrio de ferro ou indstrias de grande porte que permitam o desenvolvimento
integrado da regio. Existe, assim, enorme disparidade entre as receitas dos
municpios que compem o consrcio. O municpio de Congonhas, por exemplo,
responde sozinho por aproximadamente 44% da receita da regio. Assim, o grande
desafo da regio tem sido o desenvolvimento de novas atividades nos municpios
que no possuem extrao mineral, diminuindo as desigualdades intrarregionais
e buscando manter a taxa de crescimento regional, com maior independncia das
exportaes de minrio de ferro e ao (GARCIA, 2012).
A experincia com o consrcio, segundo a Revista CODAP, permitiu que as
lideranas visualizassem novos horizontes de parcerias, alm das partidrias,
o que permitiu a manuteno do CODAP, mesmo aps as mudanas decorrentes
das eleies municipais.
Ainda conforme a Revista CODAP de maio de 2010, a criao do consrcio,
na forma da Lei n
o
11.107/2005, permitiu aos municpios exercerem o direito de
associao com mais autonomia e condies estruturais para enfrentar os desafos
intermunicipais, possibilitando o planejamento regional, como instrumento de
desenvolvimento e a reduo de custos, por meio da gesto associada de servios
pblicos.
No tocante gesto tributria consorciada, conforme a Revista citada, o CODAP
trouxe entre seus objetivos, o projeto de fscalizao tributria, que pretende a
unifcao de procedimentos na arrecadao, fscalizao de processos de recursos,
visando aumentar a efcincia arrecadatria dos municpios consorciados, alm de
gerar segurana fscal aos contribuintes, por meio da defnio de normas claras para
facilitar o pagamento dos tributos e evitando confitos entre municpios limtrofes
na imposio de obrigaes tributrias.
Do ponto de vista fnanceiro, a Revista informa que o CODAP mantido da
seguinte forma:
Despesas correntes e aes de interesse comum: recursos das prefeituras
consorciadas, por meio do Contrato Anual de Rateio.
Programas especfcos para os quais existe livre adeso pelos municpios
consorciados (por exemplo, Defesa Civil, Fiscalizao Tributria): recursos
dos municpios com Contratos de Programas, podendo tambm existir
participao externa de governos e empresas (CODAP, 2010, p. 17).
No Contrato Anual de Rateio, os municpios tm contribuio financeira
proporcional ao seu porte econmico. Dessa forma, os municpios de Congonhas,
Conselheiro Lafaiete e Ouro Branco fornecem percentuais maiores nos contratos
que os municpios de Entre Rios de Minas, So Brs do Suau, Belo Vale e Jeceaba.
Este ltimo, no entanto, com a implantao da VSB em seu territrio recebeu
forte incremento nas fnanas municipais e tem participado com um percentual
superior ao dos demais.
Em relao ao projeto de Fiscalizao Tributria, de acordo com a Revista, sua
implementao vem se dando por meio de Contratos de Programas de livre adeso
pelos municpios consorciados.
Quanto ao Contrato de Programa, estabelece o art. 13, da Lei n
o
11.107, de 2005,
que ele se presta para constituir e regular as obrigaes que um ente da Federao
constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no
mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios
continuidade dos servios transferidos.
Contudo, no caso do Projeto de Fiscalizao Tributria, nos termos como descrito
nos Contratos de Programa frmado, existem dvidas se o objeto dos referidos
contratos se enquadraria na hiptese ventilada no artigo citado, visto que a princpio
no se relaciona com a transferncia de qualquer servio pblico ou de encargos,
servios, pessoal e bens necessrios prestao de servios pblicos transferidos.
No caso, acredita-se que a forma seja, no mnimo, inadequada.
Talvez, em funo do objeto ali previsto atividades de administrao tributria
consistem em atividades tpicas de Estado , o melhor teria sido optar pela utilizao
de convnios administrativos, opo adotada nas prticas nacionais
10
que envolvem
a execuo de projetos de interesse recproco, em regime de mtua cooperao,
como no caso, no obstante no se trate de institutos negociais capazes de infringir
responsabilidades aos diversos sujeitos envolvidos, conferindo maior segurana
jurdica s relaes frmadas, como no caso dos contratos de programa.
De qualquer forma, a utilizao do contrato de programa implica, ainda, outra
questo relevante, atinente aos sujeitos contratantes, na forma da lei. Em se tratando
de entes federativos, inclusive sua administrao indireta, no consorciados, faz-se
necessria a realizao prvia de um convnio de cooperao,
11
enquanto estando
10 No mbito do Tesouro Nacional, a Instruo Normativa STN N
o
01, de 15 de janeiro de 1997, disciplina a
celebrao de convnios com tal finalidade.
11 Isso o caso, por exemplo, dos contratos de programa firmados para prestao de servios de saneamento
bsico entre municpios e o Estado-membro. Nesse caso, no se d a formao de consrcio pblico. Assim,
previamente, deve ocorrer a celebrao de convnio de cooperao entre o Estado-membro e os municpios
respectivos, com o fito de promover a transferncia de competncias municipais de organizao, regulao,
fiscalizao e prestao de servios de saneamento local ao ente estadual, em consonncia com o disposto no
art. 8
o
da Lei Federal n
o
11.445/07.
eles vinculados ao consrcio, o contrato de programa deve estar previsto no
protocolo de intenes a ser ratifcado por lei e tambm no contrato de constituio
do consrcio pblico (DI PIETRO, 2005).
Nestes termos, acredita-se que a celebrao de contrato de programa estar sempre
a depender da existncia de contrato de consrcio pblico ou de convnio de
cooperao
12
autorizando-o.
No caso do CODAP, como a realizao dos contratos de programa mencionados
se presta para constituir obrigaes entre os entes consorciados e o prprio
consrcio, indispensvel observncia dos requisitos apontados anteriormente,
no foi apontada, contudo, a existncia de um convnio de cooperao prvio.
No todo, at o momento, foram frmados dois Contratos de Programa pelo
CODAP para implementao dos objetos do projeto. O primeiro data de 2010
e foi celebrado entre membros do CODAP e tinha como objeto estabelecer as
obrigaes e responsabilidades dos membros que constituem o CODAP, para a
implementao de programa de arrecadao, fscalizao e procedimentos tributrios
dos municpios signatrios, com foco, inicialmente, nos seguintes tributos: ISSQN
e Taxas de poder de polcia, visando um retorno mais rpido para os municpios.
Sintetizando os objetivos listados no referido contrato esto:
a) Realizao de diagnstico dos municpios participantes;
b) Capacitao tcnica relativa legislao federal;
c) Padronizao de procedimentos de fscalizao, levantamento e impugnaes
administrativas aos recursos dos municpios participantes;
d) Consultoria a respeito dos recursos interpostos contra as notifcaes emitidas.
O segundo contrato de programa, celebrado em 2012, entre membros integrantes
do CODAP, tinha como objeto estabelecer as obrigaes e responsabilidades
dos membros que constituem o CODAP, para a implementao de programa de
fscalizao do VAF Valor Adicionado Fiscal.
Entre os objetivos relacionados neste segundo contrato esto:
a) Unifcao do acompanhamento do VAF;
b) Levantamento dos contribuintes ativos na regio dos municpios participantes;
c) Verifcar a situao do VAF em 2011 e 2012;
12 Ambos, nos termos do art. 241, da CF/88, so instrumentos jurdicos que se prestam a autorizar a gesto
associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.
d) Levantamento, acompanhamento, diligncias e auditoria contbil nas
declaraes dos municpios participantes;
e) Impugnaes administrativas para os municpios participantes.
Esse movimento do Consrcio no sentido de partilhar esforos em relao
ao acompanhamento, auditoria e impugnao dos valores relativos ao VAF,
desacompanhados de um movimento mais forte no sentido de prover de
instrumentos a Administrao Tributria propriamente dita, indica um retrocesso
na postura dos municpios participantes.
que o reforo das aes em torno do VAF que trabalha com transferncia de
recursos sem correspondente ao que vise aparelhar ou reforar os rgos de
fscalizao e arrecadao (auditorias fscais) e de execuo dos crditos tributrios
e defesa tributria do municpio (procuradorias fscais) revela uma ntida disposio
para concentrar esforos na obteno de transferncias constitucionais e no
no encargo arrecadatrio das receitas tributrias que o Constituinte destinou
diretamente ao municpio.
No que refere a esta ao, os valores dos contratos foram custeados pelos municpios
signatrios desses contratos, de forma rateada, conforme os seguintes quadros
extrados dos mencionados ajuste:
Quadro 4 Valores rateados pelos municpios participantes para custeio do contrato
de programa de fiscalizao tributria (ano de 2010)
MUNICPIOS ITENS 1 E 2
ITENS 3 E 4 Contribuio
Valor Mensal ( %)
Congonhas R$ 6.000,00 (parcela nica)
R$ 37.800,00 (09 meses)
49,59
R$ 4.200,00 (mensal)
Ouro Branco R$ 5.000,00 (parcela nica)
R$ 31.500,00 (09 meses)
41,33
R$ 3.500,00 (mensal)
Entre Rios de Minas R$ 600,00 (parcela nica)
R$ 3.780,00 (09 meses)
4,95
R$ 420,00 (mensal)
Jeceaba R$ 500,00 (parcela nica)
R$ 3.150,00 (09 meses)
4,13
R$ 350,00 (mensal)
TOTAL R$ 12.100,00
R$ 76.230,00 (09 meses)
100
R$ 8.470,00 (mensal)
Fonte: Contrato de programa n
o
01/2010 CODAP Fiscalizao tributria.
Os valores dispostos no Quadro 4, coluna itens 1 e 2, referem-se aos servios listados
nas letras a e b acima e, na coluna itens 3 e 4, aos servios constantes das letras
c e d objeto do Contrato de Programa n
o
01/2010 CODAP Fiscalizao
tributria, cuja prestao se deu no ano de 2010.
de programa de fiscalizao tributria (ano de 2011)
MUNICPIOS
ITENS 3 E 4 Contribuio
Valor Mensal (%)
Congonhas R$ 12.600,00 (03 meses) = R$ 4.200,00 (mensal) 49,59
Ouro Branco R$ 10.500,00 (03 meses) = R$ 3.500,00 (mensal) 41,33
Entre Rios de Minas R$ 1.260,00 (03 meses) = R$ 420,00 (mensal) 4,95
Jeceaba R$ 1.050,00 (03 meses) = R$ 350,00 (mensal) 4,13
TOTAL R$ 25.410,00 (3 meses) = R$ 8.470,00 (mensal) 100
Fonte: Contrato de programa n
o
01/2010 CODAP Fiscalizao tributria.
Os valores apresentados no Quadro 5 esto relacionados com a prestao dos
servios listados nas letras c e d objeto do Contrato de Programa n
o
01/2010
CODAP Fiscalizao tributria, no exerccio de 2011.
de programa de fiscalizao do VAF (ano de 2012)
MUNICPIOS Valor Total Contribuio
Congonhas R$ 7.800,00 22,41%
Entre Rios de Minas R$ 4.500,00 12,93%%
Jeceaba R$ 7.500,00 21,56%
Ouro Branco R$ 15.000,00 43,10%
TOTAL R$ 34.800,00 100%
Fonte: Contrato de programa CODAP 2012 Fiscalizao do VAF.
Esses valores serviram para custear servios de consultoria da empresa Mega
Auditores & Consultores Ltda. na implementao dos objetivos formalizados
naqueles contratos de programa.
Constam como subscreventes dos referidos contratos de programas quatro dos sete
municpios integrantes do CODAP: Congonhas, Jeceaba, Ouro Branco e Entre
Rios de Minas. No entanto, as informaes prestadas tanto pelo CODAP como
pela consultora Roseane Seabra, representante da Mega Auditores & Consultores
Ltda., indicam benefcios do projeto em todos os sete municpios consorciados.
Dos objetivos indicados, quase tudo foi posto em prtica nos municpios
participantes:
i) Contrato de programa para implementao da fscalizao tributria
(ISSQN e Taxas de Poder de Polcia): foram realizados nos municpios
contratantes o diagnstico da situao fscal municipal; a capacitao de
pessoal; modernizao de legislao, inclusive de obrigaes; nomeao
e unifcao termos de fscalizao; padronizao da notifcao fscal;
consultoria a respeito dos recursos e impugnaes.
ii) Contrato de programa para implementao da fscalizao do VAF: colocou
em prtica a capacitao de pessoal, a respeito do programa estadual do
VAF e da forma correta de preenchimento da declarao, para viabilizar
a fscalizao correta das informaes; capacitao da Lei Complementar
Federal n
o
63, de 1990 e do regulamento estadual do VAF (Decreto n
o

38714, de 1997); apurao dos valores do VAF nos anos anteriores (2010 e
2011); levantamento dos contribuintes; consultoria a respeito dos recursos
e impugnaes.
Muitos municpios, conforme informado pela consultora Roseane Braga, sequer
tinham conhecimento da legislao existente e dos procedimentos de fscalizao e
autuao. No faziam fscalizaes em loco nas empresas e nem sabiam estruturar
um processo administrativo fscal, desde o seu incio, com o auto de infrao, at
as defesas que poderiam ali ser formalizadas.
Do ponto de vista da efcincia, quase todos os municpios obtiveram ganhos na
arrecadao dos tributos objeto do projeto de fscalizao, logo no primeiro ano
de implementao do projeto. Os quadros seguintes demonstram o crescimento
da arrecadao tanto do ISSQN, como da Taxa de Poder de Polcia para todos os
municpios consorciados, aps a implementao dos servios contratados.
Quadro 7 Incremento percentual da arrecadao do ISSQN nos municpios
integrantes do CODAP (2009 a 2012)
MUNICPIO
% ISSQN
2009 2010 2011 2012
Belo Vale 100 -3 40,24 81,27
Congonhas -22,3 10,76 26,32 -97,49
Conselheiro Lafaiete -14,1 44,76 45,44 14,08
Entre Rios de Minas 5,59 39,22 30,25 28,81
Jeceaba 100 100,53 3,22 -40,03
Ouro Branco -36,13 4,31 51,43 26,53
So Brs do Suau 659,11 -27,12 -21,05 38,96
Fonte: Elaborado pelas autoras, com base na Finbra 2009 a 2012 (STN, 2013).
Dos sete municpios, Jeceaba apresentou o pior resultado, uma vez que pouco
incrementou o ISSQN em 2010 e 2011 e ainda reduziu sua arrecadao em 2012.
Por sua vez, Belo Vale apresentou um resultado expressivo em 2011 e 2012, e, neste
ltimo ano, dobrou a arrecadao de ISSQN (81,27% em 2012 versus 40,24% em
2011). Congonhas conseguiu incrementar sua arrecadao em 2010 e 2011, porm
apresentou uma queda brusca em 2012 (-97,49%). Conselheiro Lafaiete apresentou
aumentos percentuais expressivos em 2010 (44,76%) e 2011 (45,44%), porm com
queda do incremento para 2012 (14,08%). Entre Rio de Minas manteve o incremento
com menos oscilaes entre 2010, 2011 e 2012, porm, em uma perspectiva
decrescente (39,22%, 30,25%, 28,81% respectivamente). Ouro Branco incrementou
a sua arrecadao em 2010, 2011 e 2012, porm, em 2012 o incremento apresentou
queda (26,53% em 2012 versus 51,43% em 2011). Por fm, So Brs do Suauin
apresentou incremento positivo nos anos de 2010 e 2011, mas mostra reao em
2012, com aumento de 38,96% na arrecadao de ISSQN.
Quadro 8 Incremento da arrecadao das taxas de poder de polcia nos municpios
integrantes do CODAP (2009 a 2012)
MUNICPIO
% Taxa de Poder de Polcia
2009 2010 2011 2012
Belo Vale 100,00 112,58 47,20 -68,83
Congonhas -28,71 -95,38 -91,04 1.503,32
Conselheiro Lafaiete 63,78 -92,03 -79,94 -25,53
Entre Rios de Minas 28,59 298,16 -96,89 1.511,84
Jeceaba 100,00 1.461,63 1.918,92 -99,77
Ouro Branco 0,00 100,00 10.649,22 -6.746,00
So Brs do Suau 84,84 167,43 -94,28 11,33
No tocante Taxa e Poder de Polcia, os resultados mostraram que os municpios
de Congonhas e Entre Rio de Minas, embora tiveram queda de 91,04% e 96,89%
respectivamente, em 2012, apresentaram um crescimento de mais de 1.500% em
termos de arrecadao com base no ano anterior. Na contramo, o municpio de
Ouro Branco cresceu mais de 10.000% em 2011 e teve uma queda de mais de 6.000%
na arrecadao da Taxa de Poder de Polcia. Os municpios de Belo Vale (112,58%),
Jeceaba (1.461,63%) e So Brs do Suaui (167,43%) apresentaram incremento
na arrecadao em 2010, sendo que Belo Vale (47,20%) e Jeceaba (1.918,92%)
mantiveram o crescimento em 2011, mas retrocederam em 2012 (-68,83% e -99,77%
respectivamente). So Brs do Suaui por sua vez retrocedeu no incremento em
2011 (-94,28%), mas retomou o crescimento da arrecadao da Taxa de Poder de
Polcia em 2012 (11,33%).
Em relao ao Valor Adicionado Fiscal (VAF), como o projeto foi implementado
em 2012, ser necessrio aguardar os resultados a partir dos relatrios de 2013 em
diante, para uma anlise do impacto sobre a arrecadao.
Para complementar as anlises da arrecadao tributria, mostra-se o Quadro 9, que
apresenta o grau de dependncia dos municpios analisados. O grau de dependncia
mostra o quanto as receitas de transferncias (RT) (recursos da Unio e dos Estados)
representam com relao s receitas prprias (RP), sendo que Grau de Dependncia
= RT/RP, com os seguintes critrios:
1 = alto grau de dependncia; <1= relativo grau de independncia.
Quadro 9 Grau de dependncia dos municpios integrantes do CODAP
(2008 a 2012)
MUNICPIO
Grau de Dependncia
2008 2009 % 2010 % 2011 % 2012 %
Belo Vale - 14,06 - 16,61 18,12 10,01 -39,71 11,08 10,68
Congonhas 3 2,71 -9,68 3,28 21,07 4,38 33,8 2,93 -33,08
Conselheiro Lafaiete 4,85 5,2 7,07 4,7 -9,63 3,87 -17,6 3,85 -0,51
Entre Rios de Minas 6,58 10,02 52,38 10,62 5,99 10,5 -1,14 12 14,25
Jeceaba - 0,66 - 0,39 -40,85 0,56 42,27 1,14 104,14
Ouro Branco 3,66 4,53 23,74 5,51 21,56 3,9 -29,12 3,5 -10,29
So Brs do Suau 14,8 7,32 -50,46 7,55 3,02 8,89 17,84 9,04 1,69
De acordo com os dados, os sete municpios apresentam alto grau de dependncia
das transferncias da Unio e dos Estados, com exceo do municpio de Jeceaba
que manteve os anos de 2010 e 2011 com sua receita prpria sempre superior s
receitas de transferncias, mas em 2012 h uma reverso e o municpio de Jeceaba
apresentou as receitas de transferncias em maior proporo que sua receita prpria.
Dos trs anos base da pesquisa, 2010, 2011 e 2012, os municpios tiveram oscilaes
no grau de dependncia, sendo que Belo Vale melhorou em 2011. Congonhas
melhorou em 2012, Conselheiro Lafaiete vem reduzindo o grau de dependncia
ao longo dos trs anos, Entre Rios de Minas melhorou levemente em 2011, Ouro
Branco apresentou reduo no grau de dependncia em 2011 e 2012 e So Brs do
Suaui aumeta a dependncia de recursos de transferncias ao longo dos trs anos.
Mesmo dependentes, ao longo dos anos analisados, percebe-se que h uma reduo
da dependncia em cinco municpios: Belo Vale, Congonhas, Conselheiro Lafaiete,
Ouro Branco e So Brs do Suaui.
Alm disso, atualmente, todos os municpios consorciados inscrevem seus dbitos
em dvida ativa municipal, e, pelo menos parte deles, como Congonhas, Conselheiro
Lafaiete e Ouro Branco, a executam e Belo Vale se prepara para comear a
executar. Alm disso, todos os sete municpios possuem Procuradoria prpria com
Procuradores concursados.
Outro bom indicador que as execues fscais tm como objeto, em sua maioria,
dvidas de IPTU, uma vez que as discusses relativas aos crditos de ISS e ITBI se
iniciam e terminam no prprio processo administrativo fscal, raramente levando
inscrio dos dbitos referentes a tais impostos em dvida ativa municipal.
Embora o foco desse artigo seja efcincia, em termos de efetividade, a modernizao
da gesto tributria proporcionada aos municpios consorciados trouxe resultados
bem positivos, entre os quais, pode-se citar:
a) Regras mais claras e padronizao de procedimentos, documentos e prazos,
o que gerou uma melhoria da relao fsco-contribuinte, com uma maior
confana deste ltimo nos atos de fscalizao;
b) A adoo de uma postura fscal mais formal trouxe maior respeito do
contribuinte em relao ao cumprimento da obrigao tributria;
c) Desafogamento das atividades fazendrias, com a separao das competncias
de cada setor, sobretudo no que tange ao servio municipal de atendimento
ao pblico), cabendo fazenda pblica somente as atividades prprias de
arrecadao, fscalizao e procedimentos tributrios;
d) Implantao do sigilo fscal;
e) Valorizao do setor.
Ressalta-se que a anlise aqui apresentada bastante restrita, uma vez que para
considerar o impacto real das medidas do CODAP outras variveis precisam ser
estudadas em conjunto com a implementao do projeto. Um exemplo o ISSQN,
cujo impacto pode no somente estar atrelado a um projeto de fscalizao tributria,
mas tambm com o crescimento do setor de servios no municpio assim como
nos anos em que h uma reduo, tambm pode ser infuncia de um resultado de
queda no setor de servios , fca assim a necessidade da investigao do quanto
de fato a fscalizao do CODAP infuencia no resultado fnal dos incrementos da
arrecadao desses municpios.
Alm disso, outras difculdades apontadas, como as de cunho fnanceiro para
participao de forma mais efetiva nos contratos de programa mencionados, as
rivalidades instauradas entre alguns municpios em relao ao titular do produto
da arrecadao do ISSQN
13
e mesmo a multiplicidade de objetivos, que exigiu do
consrcio uma atuao simultnea em diversos programas distintos tambm, tem
impacto sobre o programa.
13 Garcia (2012) aponta a existncia de rivalidades entre municpios pela diviso do ISSQN, em especial entre
Congonhas e Ouro Branco, no que se refere ao imposto devido pela Gerdau Aominas, que embora superadas
em parte com a posse dos prefeitos eleitos em 2005, foi trazida tona com a proposta de fiscalizao unificada
pelo CODAP. Segundo Roseane Seabra, o programa acabou gerando um impasse entre a administrao desses
dois municpios visto que o municpio de Congonhas, que possua melhor estrutura para efetuar a fiscalizao
da empresa, no concordava quando era apurado que o ISSQN era devido ao municpio vizinho, Ouro Branco
e acabava por colocar obstculos fiscalizao conjunta do imposto. Assim, os municpios citados, na ocasio,
chegaram a um acordo de unificar a fiscalizao apenas em relao aos cartrios, para apurao do ITBI.
Contudo, diante dos dados apresentados, percebe-se que h um empenho dos
municpios analisados para aumentar a efcincia na arrecadao tributria, afastando
aquela ideia negativa que se tem de que os gestores municipais no empreendem
esforos para o incremento da arrecadao prpria, pelo seu aspecto impopular,
preferindo ainda depender das transferncias constitucionais. De qualquer forma,
ainda h um longo caminho a percorrer em termos de efcincia tributria no Alto
Paraopeba.
Nessa pesquisa, o foco foi a governana fscal e tributria por meio da atuao
do Consrcio Pblico para o Desenvolvimento do Alto Paraopeba. Procurou-se
responder ao problema proposto inicialmente nessa pesquisa, ou seja, se os
Consrcios Pblicos, no contexto da governana pblica, representam um
instrumento de gesto alternativo na perspectiva do paradigma da efcincia.
Sem dvida, em tese, a ferramenta dos consrcios de Administrao Tributria
afrma-se como uma tentativa de processualizar a inorgnica, pontual e incipiente
ao arrecadatria dos municpios. Aperfeioar processos, reduzir, racionalizar e
qualifcar o gasto pblico para produzir melhores resultados com menor esforo
enquadra-se, sem dvida, como uma ao efciente.
Afrmar que o CODAP, ao implementar o projeto de fscalizao tributria, est
promovendo a efcincia pode ser uma resposta precipitada, necessrio ampliar
as variveis do contexto tributrio e socioeconmico para uma melhor apurao.
No entanto, nas aes j implementadas, como as relativas ao ISSQN, Taxa de
Poder de Polcia e ao VAF, observa-se um movimento positivo, ainda que um
pouco incerto em funo das oscilaes, mas bastante voltado para a promoo do
crescimento da arrecadao com menor desgaste da maquina pblica e com uma
maior racionalizao do gasto.
Em tempos de governana pblica, os entes da federao buscam alternativas
em suas formas de gesto e, no caso do CODAP, nota-se que j h um esforo
signifcativo no sentido de alcanar a efcincia. visvel, contudo, que ainda h
um longo percurso a percorrer para a Administrao Tributria dos municpios do
Alto Paraopeba, mas o primeiro passo est dado. Sem esquecer de Becker (1972)
que, na descrio do manicmio jurdico tributrio j denunciava a doena fscal
brasileira, pode-se dizer que este primeiro passo j muito, embora no seja bastante.
E porque o CODAP nasce em Minas, e porque iniciativa das Gerais no triste
e inalterado cenrio descrito por Becker, quase meio sculo atrs, (2007, p. 3 a 11),
pode-se dizer como Rosa (2001, p. 391): Qualquer amor j um pouquinho de
sade, um descanso na loucura.
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Riscos fiscais e Lei de Responsabilidade Fiscal
no Estado de Santa Catarina
Andr Luiz SantAna Ferrari
Analista de Finanas e Controle do Tesouro Nacional
desde 2007. Bacharel em Economia e Mestre em
Administrao pela Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES). Ministra cursos de Siaf Gerencial,
Siaf Operacional e Contabilidade Pblica pela Escola
de Administrao Fazendria (Esaf). Foi Conselheiro
Fiscal da CPTM no perodo de 2012 a 2013.
E-mail: andre.ferrari.br@gmail.com
Tributos e Receitas (NTR), na edio de 2013, do
Grupo de Pesquisa em Finanas Pblicas (GPFP)
da Escola de Administrao Fazendria (Esaf),
quando contou com a participao dos seguintes
pesquisadores: Andr Luiz SantAna Ferrari, Bruno
Martins Coutinho e Cludia Ferreira da Cruz.
Resumo
O objetivo deste trabalho foi avaliar a qualidade
das informaes evidenciadas pelo Anexo de Riscos
Fiscais (ARF) de 2014, do Estado de Santa Catarina.
Para tanto, foi realizado um estudo de caso com
abordagem qualitativa. O ARF foi uma novidade
introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n. 101 de 4/5/2000). O Anexo
de Riscos Fiscais de Santa Catarina foi avaliado
luz do Manual de Demonstrativos Fiscais, publicado
pela Secretaria do Tesouro Nacional, que traz o
padro mnimo para o demonstrativo de riscos
fiscais. A anlise da qualidade da evidenciao
dos riscos fiscais catarinenses tambm foi balizada
pelas melhores prticas utilizadas pela Unio e pelos
Estados de Minas Gerais e So Paulo. Os resultados
da avaliao dos riscos fiscais apontam uma baixa
qualidade nas informaes evidenciadas pelo ARF
de Santa Catarina e uma preocupante dvida do
Estado junto Unio.
Palavras-chave
Anexo de riscos fiscais. Lei de Responsabilidade
Fiscal. Evidenciao. Manual de demonstrativos
fiscais. Santa Catarina.
Abstract
The aim of this study was to evaluate the quality
of information evidenced by the Annex of Fiscal
Risks (ARF) 2014 of the State of Santa Catarina.
Therefore, we conducted a case study with a
qualitative approach. The ARF was a novelty
introduced by the Fiscal Responsibility Law
(Complementary Law n. 101 of 4/5/2000). The
Annex of Fiscal Risks of Santa Catarina was
evaluated in light of the Fiscal Procedures Manual,
published by the National Treasury, which brings
the minimum standard for the statement of fiscal
risks. The quality of disclosure of fiscal risks by State
of Santa Catarina was also compared with the best
practices used by the Union and by the States of
Minas Gerais and So Paulo. The results of the risk
assessment indicate a low quality of the information
shown by the ARF of the State of Santa Catarina
and a worrying debt of the State with the Union.
Keywords
Fiscal Risks. Fiscal Responsibility Law. Disclosure.
Fiscal Procedures Manual. Santa Catarina.
1 INTRODUO
Paulatinamente, a partir da publicao
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
em 2000, todos os entes da federao
foram obrigados a dar mais transparncia
situao fscal e passaram a publicar,
entre outros, os seguintes documentos:
Relatrio de Gesto Fiscal; Relatrio
Resumido de Execuo Oramentria;
Anexo de Metas Fiscais; e Anexo de
Riscos Fiscais.
A publicao dos demonstrativos deveria
permitir o acompanhamento, por parte
do cidado, da situao fiscal do seu
municpio. Contudo, at 2007 no havia
uma regra padronizada para todos os
poderes de todos os entes da Federao.
Somente em 2008, com a publicao do
1
o
Manual de Demonstrativos Fiscais
Andr Luiz SantAna Ferrari/Eli Martins Senhoras
(MDF), pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), foram divulgadas regras
unifcadas e padres mnimos de evidenciao fscal. Contudo, mesmo aps 13 anos
da publicao da LRF, muitos entes ainda no atingiram o padro mnimo para a
evidenciao da informao fscal.
Com base nessas discusses, a presente pesquisa abordou uma das novidades
introduzidas pela LRF, o Anexo de Riscos Fiscais (ARF), por meio da anlise da
edio 2014 para o caso do Estado de Santa Catarina a fm de verifcar a qualidade
da evidenciao dos riscos fscais.
O artigo est estruturado em seis sees complementares: 1) Introduo;
2) Inovaes da LRF na evidenciao da informao fscal; 3) MDF: padres mnimos
para evidenciao dos riscos fscais; 4) Procedimentos metodolgicos; 5) Estudo
das lacunas informacionais no ARF do Estado de Santa Catarina; e, fnalmente,
6) Consideraes fnais.
2 INOVAES DA LRF NA EVIDENCIAO
DA INFORMAO FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), publicada em 4 de maio de 2000, tem como
objetivo estabelecer normas de fnanas pblicas voltadas para a responsabilidade
na gesto fscal, como pode ser evidenciado no prprio art. 1
o
da lei, ao apresentar
uma clara defnio legal para a gesto fscal responsvel:
[...] ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).
A LRF introduziu instrumentos e conceitos na gesto fscal brasileira. As novidades
da LRF ampliaram a importncia da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
O trabalho seminal de Nascimento e Debus (2002) apontou que a LRF elegeu a
LDO como o instrumento mais importante para a obteno do equilbrio das
fnanas pblicas. Aps a publicao da LRF, a LDO passou a contar com dois
anexos diretamente associados ao planejada e transparente: o Anexo de Riscos
Fiscais (ARF) e o Anexo de Metas Fiscais (AMF).
O ARF, de acordo com o a LRF, deve avaliar os passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas pblicas, alm de informar as providncias a serem
tomadas, caso os riscos se concretizem. O AMF, por sua vez, deve trazer metas
anuais para as receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida
pblica. De acordo com a LRF (BRASIL, 2000), o AMF tambm deve conter as
seguintes informaes:
I avaliao do cumprimento das metas;
II memria e metodologia de clculo que justifquem os resultados pretendidos;
III evoluo do patrimnio lquido;
IV avaliao da situao fnanceira e atuarial.
Apesar de a LRF trazer uma srie de inovaes na gesto fscal, os estudos sobre fnanas
pblicas posteriores publicao da Lei Complementar n
o
101/2000 se concentraram
em duas temticas: 1) a relao de causa e efeito entre a LRF e sustentabilidade fscal
(GERIGK; CLEMENTE, 2011; SANTOS; ALVES, 2012; GADELHA, 2011;
LOCATELLI; FERREIRA; PATAH, 2013), e 2) a transparncia na divulgao das
informaes fscais (SANTANA JUNIOR, 2008; CRUZ et al., 2012; CASTOLDI;
SANTOS, 2013). Ainda incipiente a produo de pesquisas sobre a qualidade do
planejamento inerente gesto fscal responsvel.
De acordo com Bazerman (2002), os indivduos devem ser julgados pelo processo
e pela lgica utilizada na tomada de deciso e no pelos resultados obtidos. Um
tomador de deciso pode utilizar as melhores tcnicas para tomar uma deciso
(por exemplo, levando em considerao os riscos do projeto) e, ainda assim, obter
resultados negativos. De acordo com Bazerman (2002), o tomador de deciso
diligente deve ser premiado e no punido, pois os resultados podem ser afetados
por uma variedade de fatores externos sobre os quais o tomador de deciso no
tem controle.
Os entes federativos tambm devem ser avaliados pelas prticas de planejamento,
pela avaliao prvia dos riscos fscais e pela qualidade do processo decisrio.
Contudo, pesquisas envolvendo fnanas pblicas e a LRF, normalmente, no
fazem a distino entre a qualidade do planejamento (um dos pontos da gesto fscal
responsvel) e os resultados fscais obtidos. Dalmonech, Teixeira e Bispo SantAnna
(2011) argumentam que a LRF no defniu parmetros, variveis e mtricas para
possibilitar uma avaliao clara do desempenho do gestor pblico. Ainda assim,
os autores buscaram estabelecer uma relao entre a LRF e as seguintes variveis:
i. Despesa Corrente Lquida com Pessoal do Poder Executivo;
ii. Receita Corrente Lquida;
iii. Produto Interno Bruto dos Estados; e
iv. ndice de Despesa Corrente Lquida com Pessoal do Executivo.
O estudo realizado por Amaral, Marino Junior e Bonacim (2008) analisou a evoluo
das receitas e despesas de municpios paulistas de pequeno porte, em termos reais,
no perodo de 2000 a 2005. Apesar de o estudo no ter abordado a qualidade da
gesto fscal (conforme regido na LRF), os autores chegaram concluso de que o
gasto pblico est diretamente relacionado ao crescimento da receita governamental
e no tem qualquer relao com a qualidade do gasto pblico.
1
1 O resultado encontrado talvez esteja mais relacionado ao elevado grau de rigidez oramentria e vinculao
de receitas do que publicao da LRF. As despesas com educao esto atreladas, por exemplo, arrecadao
de ICMS, IPI e Imposto de Renda.
A pesquisa de Silva, Silva Filho e Silva (2010) analisou o crescimento econmico
do Estado do Rio Grande do Norte no perodo de 1997 a 2006 e concluiu que a
economia potiguar avanou na gesto fscal e apresenta um ritmo de crescimento
econmico relativamente sustentvel e com baixa probabilidade de interrupo na
trajetria ascendente.
2
Porm, os autores no avaliaram se os demonstrativos fscais
do Rio Grande do Norte seguem as diretrizes da LRF no que diz respeito gesto
fscal responsvel.
Em um relevante estudo, Araujo e Loureiro (2005) apresentaram uma proposta
de metodologia pluridimensional de avaliao da LRF por meio de cinco eixos
avaliativos: 1) Planejamento de receitas, despesas e dvidas; 2) Publicidade da gesto
fscal; 3) Controle dos gastos e do endividamento; 4) accountability; 5) Nova regra
de proibio do socorro entre governos.
A abordagem de Araujo e Loureiro (2005) foi um contraponto aos estudos sobre
a LRF realizados at ento. Os autores argumentaram que inmeros trabalhos
buscavam avaliar os resultados fscais da LRF, tinham um enfoque quantitativo e
utilizavam modelos matemticos. Araujo e Loureiro (2005) mencionaram estudos
que tentavam estimar o sucesso da LRF com os seguintes enfoques: a) reduo do
gasto pblico com pessoal; b) reduo do montante da dvida pblica; e c) resultado
primrio do setor pblico.
Ainda, segundo Araujo e Loureiro (2005), h a recomendao de que, a cada
propsito da LRF (planejamento fscal, publicidade da gesto fscal, controle dos
gastos e do endividamento, accountability e uma nova regra de proibio do socorro
entre governos), deveriam ser identifcados produtos e impactos.
De acordo com a metodologia proposta pelos autores, deveria se buscar mensurar
a efccia e a efcincia da LRF em atingir as metas desejadas a partir de pesquisas de
avaliao de processos, empregando-se mtodos quantitativos. No caso especfco
do eixo do planejamento, Araujo e Loureiro (2005) sugerem algumas perguntas para
ajudar a identifcar a qualidade da gesto fscal:
Como o planejamento desejado pela LRF foi institudo?
O planejamento, de fato, ocorreu, ou seja, ele introduziu novas prticas de
efetiva previso de receitas e gastos?
Que diferena o planejamento fez para a manuteno intertemporal do
equilbrio das contas pblicas estaduais?
O planejamento e a transparncia fscal foram abordados por Oliveira (2004), que
analisou uma das inovaes da LRF: o Demonstrativo da Margem de Expanso
2 No segundo quadrimestre de 2012, a despesa com pessoal do RN correspondia a 48,01% da receita corrente
lquida (RCL), acima do limite prudencial de 46,55% e muito prximo ao limite legal (49%). Em dezembro de
2006, a despesa com pessoal representava 46,88% da RCL.
das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado
3
(DOCC). O autor concluiu
que o demonstrativo um potencial instrumento de controle fscal, mas carece de
ajuste, padronizao e refnamento conceitual para sua efetiva utilizao. Segundo
Oliveira (2004), as seguintes perguntas sobre o demonstrativo DOCC ainda no
haviam sido respondidas:
Qual o conceito de despesas obrigatrias de carter continuado?
Qual o perodo a ser considerado no clculo dos efeitos fnanceiros do ato
que crie ou aumente despesas obrigatrias?
O que reduo permanente de despesa?
Quais so os parmetros bsicos/metodolgicos para estimar o impacto
oramentrio-fnanceiro da legislao e de sua compensao?
Trs anos aps a publicao do estudo de Oliveira (2004), outro trabalho acadmico,
o de Assis (2007), abordou o mesmo tpico, apresentando respostas para os
questionamentos de Oliveira (2004). A proposta do trabalho de Assis (2007) culmina
em um novo modelo de demonstrativo para as DOCC. O demonstrativo incorpora
os seguintes elementos:
1. Padronizao da terminologia;
2. Detalhamento das variveis envolvidas e dos parmetros empregados (tanto
para o realizado quanto para as projees);
3. Apresentao das fontes para fnanciar a expanso das despesas;
4. Projeo dos efeitos para o ano que se refere LDO e para os dois anos
seguintes;
5. Comparao entre o estimado e o realizado.
A importncia do planejamento das despesas e o impacto delas sobre o equilbrio
fscal foi abordado tanto por Oliveira (2004) quanto por Assis (2007). Ambos
ressaltaram que o modelo atual do demonstrativo DOCC no sufciente para:
1) expressar a ao planejada; e 2) disponibilizar informaes necessrias para os
rgos de controle.
Paula Jnior e Borges (2008) tambm abordaram as DOCC ao realizar um estudo para
verifcar o impacto da LRF sobre as fnanas pblicas do Municpio de Caic/RN.
A metodologia aplicada ao estudo envolveu tanto a anlise de peas oramentrias
quanto a aplicao de questionrios aos gestores do municpio.
Os questionrios buscavam extrair informaes sobre a gesto fscal. Uma das
perguntas buscou investigar se os efeitos fnanceiros das despesas criadas eram
3 O Art. 17 da LRF informa que: considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de
lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo
por um perodo superior a dois exerccios.
compensados, nos perodos seguintes, mediante a reduo permanente de despesa ou
o aumento permanente de receita. Contudo, os autores no validaram as respostas
apresentadas pelos gestores por meio da comparao delas com os demonstrativos
publicados pelo municpio.
Outra inovao da LRF, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)
4

foi analisado por Ribeiro et al. (2010). A partir da anlise dos RREOs de 2001 a
2008 das capitais brasileiras, os autores concluram que a qualidade das informaes
disponibilizadas nos RREOs ainda no atingiu o padro de excelncia.
Uma vez apresentada a LRF, o presente artigo ir abordar o padro mnimo do
Anexo de Riscos Fiscais (ARF), na prxima seo, com o objetivo de aprofundar a
discusso, ao demonstrar a sua relevncia como uma ferramenta voltada para ajudar
os entes da federao na gesto dos riscos fscais.
3 MANUAL DE DEMONSTRATIVOS FISCAIS: PADRES
MNIMOS PARA EVIDENCIAO DOS RISCOS FISCAIS
A primeira edio do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), publicada em
2008, foi denominada Manual Tcnico de Demonstrativos Fiscais. Desde ento,
a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) publicou outras quatro edies, uma a
cada ano. A edio de 2008 tinha 349 pginas. A ltima, publicada em 2012, conta
com 699 pginas.
5
a) Evoluo do Manual de Demonstrativos Fiscais (2008 a 2012)
A Seo II do captulo IX da LRF (BRASIL, 2000), o qual trata da transparncia
do controle e da fscalizao, aborda especifcamente questes sobre a escriturao
e a consolidao das contas pblicas e defne que: 1) Caber ao rgo central de
contabilidade da Unio
6
(enquanto no for criado o conselho de gesto fscal) a edio
de normas gerais para consolidao das contas pblicas; e 2) O Poder Executivo da
Unio promover a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos
entes da Federao.
Dessa forma, a legislao estabeleceu quem responsvel pela defnio das normas
de consolidao (rgo central de contabilidade STN) e quem est sujeito s
normas (todos os poderes de todos os entes da Federao). Contudo, ainda no h
um entendimento uniforme por parte de todos os entes da federao (e os poderes
de cada ente) sobre quem responsvel pela defnio das normas para a publicao
dos demonstrativos fscais. Somente a partir de 2009, a questo comeou a ser
4 O RREO traz uma srie de informaes, entre elas: balano oramentrio; apurao da receita corrente lquida;
receitas e despesas previdencirias; resultados nominal e primrio; e restos a pagar.
5 O MDF aborda, entre outros: o Anexo de Metas Fiscais, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, o
Relatrio de Gesto Fiscal e a Legislao referente ao tema.
6 O rgo central de contabilidade faz parte da estrutura organizacional da Secretaria do Tesouro Nacional.
pacifcada com as decises do Conselho Nacional de Justia que versavam sobre a
primazia da STN na determinao das normas fscais e a necessidade dos Tribunais
de Justia seguirem as orientaes do MDF.
A elaborao de cada edio do MDF precedida por debates realizados no mbito
dos Grupos Tcnicos
7
(GT). O setor de contabilidade da STN organiza anualmente,
desde 2007, os encontros dos GTs. Cada encontro dura normalmente trs dias e
conta com a participao de representantes de diversos setores da sociedade civil.
8

As recomendaes dos grupos tcnicos so os pilares do Manual de Demonstrativos
Fiscais.
Ao longo das cinco edies, o MDF foi aprimorado tanto no aspecto conceitual
quanto na qualidade das orientaes disponibilizadas para os entes da Federao.
Em 2008, a parte do MDF destinada ao Anexo de Riscos Fiscais, por exemplo, tinha
apenas trs pginas. Na quinta edio (2012), o MDF trouxe 13 pginas para o ARF.
O maior nmero de pginas possibilitou a divulgao de conceitos mais refnados
sobre riscos fscais, exemplos dos principais riscos fscais, instrues mais detalhadas
sobre o preenchimento (e prazos para a publicao) do Demonstrativo de Riscos
Fiscais e as eventuais sanes caso os responsveis no publiquem os demonstrativos
de acordo com a legislao vigente (BRASIL, 2012).
b) Padro Mnimo do Demonstrativo de Riscos Fiscais (5
a
edio do MDF)
Um dos propsitos do MDF orientar a elaborao do Anexo de Riscos Fiscais e
estabelecer um padro mnimo para a evidenciao dos riscos fscais. Para facilitar
a aplicao do padro mnimo, a STN divulga, por meio do MDF, as instrues
para o preenchimento do ARF e um exemplo do demonstrativo (Figura 1). O MDF
tambm apresenta conceitos e defnies de riscos fscais.
7 Os Grupos Tcnicos esto organizados em trs diferentes eixos: Grupo Tcnico de Padronizao de Relatrios
(GTREL), Grupo Tcnico de Padronizao de Procedimentos Contbeis (GTCON) e Grupo Tcnico de
Sistematizao de Informaes Contbeis e Fiscais (GTSIS).
8 Os GTs contam com a participao de pesquisadores, professores, servidores dos Tribunais de Contas (Unio,
Estados e municpios) e servidores da Fazenda (Unio, estados e municpios).
Figura 1 Modelo de padro mnimo para evidenciao de riscos fiscais
Fonte: Brasil, 2012.
O MDF ressalta a importncia de os entes da Federao adotarem uma gesto de
riscos fscais e tambm informa que o ARF abrange apenas uma parte da gesto de
riscos. De acordo com o MDF, a gesto de riscos fscais compreende as seis funes
abaixo, enquanto o ARF engloba apenas as funes 1, 2 e 4:
1. Identifcao do tipo de risco e da exposio ao risco;
2. Mensurao ou quantifcao dessa exposio;
3. Estimativa do grau de tolerncia das contas pblicas ao comportamento
diante do risco;
4. Deciso estratgica sobre as opes para enfrentar o risco;
5. Implementao de condutas de mitigao do risco e de mecanismos de
controle para prevenir perdas de correntes do risco;
6. Monitoramento contnuo da exposio ao longo do tempo, preferencialmente
atravs de sistemas institucionalizados (controle interno).
Conforme a ltima edio do MDF (BRASIL, 2012), os riscos fscais podem
ser conceituados como a possibilidade da ocorrncia de eventos que venham a
impactar negativamente as contas pblicas e podem ser agrupados de acordo com
a transparncia
9
e com a possibilidade de ocorrncia.
10

Ao abordar o preenchimento do ARF, o MDF informa que o campo passivos
contingentes deve identifcar riscos fscais de correntes de compromissos frmados
pelo Governo em funo de lei ou contrato e que dependem da ocorrncia de um
ou mais eventos futuros que podem ou no ocorrer para gerar compromissos
de pagamento.
No campo providncias, o ente federativo dever identifcar as providncias a
serem tomadas em relao aos respectivos riscos fscais, caso estes se concretizem.
O MDF prossegue com instrues sobre o preenchimento das linhas (por exemplo:
Demandas judiciais, Assuno de passivos, Outros passivos contingentes, Frustrao
de arrecadao) e das colunas. O MDF apresenta uma relao (no exaustiva) de
itens capazes de afetar as fnanas pblicas. No Quadro 1, podem ser observados
alguns dos riscos fscais listados no MDF.
O setor pblico no o nico sujeito a padres mnimos e (ou) regras para
a evidenciao contbil. Pesquisas abordaram o tema de adoo de regras de
evidenciao contbil por parte de empresas de capital aberto. Os estudos de Dars
e Borba (2005) e de Costa Jnior (2003) analisaram as demonstraes contbeis de
empresas brasileiras e chegaram mesma concluso: a grande maioria das companhias
abertas no seguia as regras da Instruo Normativa 235 da CVM, de 23/6/1995,
que dispe sobre a divulgao, em nota explicativa, do valor de mercado dos
instrumentos fnanceiros, reconhecidos ou no nas demonstraes fnanceiras das
companhias abertas e d outras providncias.
9 De acordo com o MDF: Explcitas estabelecidas por lei ou contrato; ou implcitas obrigao moral ou
esperada do governo, em razo de expectativas do pblico, presso poltica ou histrica interveno do Estado
na Economia.
10 De acordo com o MDF: Diretas de ocorrncia certa, previsveis e baseadas em algum fator bem conhecido;
ou Contingentes associadas ocorrncia de algum evento particular, que pode ou no acontecer, e cuja
probabilidade de ocorrncia e magnitude so difceis de serem previstas; em outras palavras, as obrigaes
contingentes podem ou no se transformar em dvida, dependendo da concretizao de determinado evento.
Quadro 1 Riscos fiscais listados no MDF
Risco Fiscal Origem do risco
Demandas judiciais
a) Demandas judiciais contra a atividade reguladora do Estado:
b) Indexao e controles de preos;
c) De ordem tributria e previdenciria;
d) Outras demandas judiciais;
e) Demandas judiciais contra empresas estatais dependentes;
f) Demandas judiciais contra a administrao direta e indireta:
g) Privatizaes, liquidao ou extino de rgos ou empresas;
h) Reajustes salariais;
i) Demandas trabalhistas contra o ente federativo;
j) Outras demandas judiciais.
Assuno de passivos
k) De rgos da administrao direta ou indireta;
l) De entidades privadas;
m) De Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores Pblicos;
n) De Entes da Federao;
o) Do Regime Geral de Previdncia Social;
p) Do Banco Central; e
q) Da assuno de outros passivos.
Discrepncia de projees
r) Taxa de crescimento econmico;
s) Taxa de infao;
t) Taxa de cmbio;
u) Taxa de juros;
v) Salrio-mnimo;
w) Outros indicadores.
Fonte: Elaborao dos autores, adaptada de Brasil (2012).
Na mesma linha, Ponte e Oliveira (2004) investigaram a prtica da evidenciao de
informaes nas demonstraes contbeis das empresas brasileiras e apontaram o
baixo nvel de transparncia e a qualidade insufciente na divulgao das informaes
contbeis. Estudo recente de Fonteles et al. (2012) apontou que as companhias
abertas no seguem as diretrizes do Comit de Pronunciamentos Contbeis 25 que
trata de provises, passivos contingentes e ativos contingentes.
c) Anexo de Riscos Fiscais: melhores prticas
O ARF da Unio um exemplo positivo de como os riscos fscais devem ser
abordados e apresentados. A pesquisa de Rodrigues e Lopes (2006) analisou os
ARFs da Unio e de outros entes federados brasileiros, no perodo de 2002 a 2006,
e indicou que o ARF da Unio em 2006 j mencionava, identifcava, avaliava,
quantifcava e estimava de maneira satisfatria os riscos fscais. No estudo, os autores
classifcaram em quatro grupos (em uma escala decrescente da qualidade do ARF)
os entes da Federao:
11
11 Desde 2006, a qualidade do ARF melhorou substancialmente. De 2006 a 2013, tanto a Unio (que j estava
no grupo especial), quanto os Estados de So Paulo (Grupo I em 2006) e de Minas Gerais (Grupo III em 2006)
aprimoraram a evidenciao dos riscos fiscais.
Especial: somente a Unio foi classifcada neste grupo;
Grupo I: entes que evidenciam de forma mais completa os riscos fscais,
aproximando-se do padro do ARF da Unio. Demonstram maior
preocupao com as contas pblicas;
Grupo II: entes que buscam apenas atender formalmente a LRF. O ARF
apresenta qualidade insatisfatria;
Grupo III: entes que no divulgaram as LDOs nos respectivos stios ou, se
divulgaram, no fzeram constar no texto da lei, o respectivo ARF.
O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2014 da Unio (BRASIL,
2013) traz o ARF, um documento com 42 pginas e rico em detalhes, tcnicas para
mensurao de riscos e pormenorizao de conceitos. Quadro 2, o ndice do ARF
permite vislumbrar o alcance dos riscos abordados pela Unio.
O ARF da Unio utiliza a tcnica de teste de estresse para mensurar os riscos
associados dvida pblica. O ARF (BRASIL, 2013) explica como o teste feito:
O teste composto pela simulao do impacto de um choque de 3 desvios-
padro sobre a mdia da taxa de juros Selic real e da desvalorizao cambial real
acumuladas em 12 meses. Este choque aplicado sobre as parcelas do estoque da
DPF remuneradas por taxas de juros futuantes ou pela variao cambial. Por se
tratar de uma avaliao do impacto de choques reais, diferentemente da anlise
de sensibilidade marginal, este teste no se aplica dvida indexada infao.
Quadro 2 ndice do ARF do PLDO de 2014 da Unio
Riscos abordados pela Unio PLDO ARF 2014
1 RISCOS ORAMENTRIOS
1.1 RISCOS RELATIVOS S VARIAES DA RECEITA
1.2 RISCOS RELATIVOS S VARIAES DA DESPESA
2 RISCOS DE DVIDA
2.1 RISCOS RELATIVOS ADMINISTRAO DA DVIDA PBLICA MOBILIRIA
2.1.1 Risco de refnanciamento
2.1.2 Risco de mercado
2.2 RISCOS DECORRENTES DOS PASSIVOS CONTINGENTES
2.2.1 Demandas judiciais contra a administrao direta da Unio (PGU)
2.2.2 Demandas judiciais contra a unio de natureza tributria (PGFN)
2.2.3 Demandas judiciais contra as autarquias e fundaes (PGF)
2.2.4 Demandas judiciais das empresas estatais dependentes da Unio
2.2.5 Demandas judiciais contra o Banco Central
2.2.6 Passivos contingentes oriundos de dvidas da Unio em processo de reconhecimento
pela TN
2.2.7 Passivos contingentes decorrentes das garantias e contragarantias prestadas pelo
Tesouro Nacional
2.2.8 Outros passivos da unio.
3 ATIVOS CONTINGENTES
Outra tcnica utilizada pela Unio a anlise de sensibilidade. A tcnica foi utilizada
para mensurar o impacto de variveis macroeconmicas sobre a receita administrada
pela Receita Federal do Brasil. O ARF (BRASIL, 2013) explicita como foi aplicada
a anlise de sensibilidade:
[...] mostra o efeito da variao percentual de 1% (um por cento) dos principais
parmetros ao total de tributos que compem a receita administrada pela RFB
tomando-se como base os parmetros estimados pela Secretaria de Poltica
Econmica SPE, do Ministrio da Fazenda, em 07 de maro de 2013.
De acordo com o ARF da Unio, o crescimento econmico (PIB) e a medida de
infao (calculada a partir do IPCA e do IGP-DI) so os dois parmetros mais
infuentes sobre a receita total administrada pela Receita Federal. O ARF traz uma
tabela para ilustrar os efeitos da variao de 1% dos parmetros sobre a receita
(Tabela 1).
Tabela 1 Efeito sobre a receita administrada pela Receita Federal do Brasil
pela variao de 1% dos parmetros
PARMETRO
RECEITA ADMINISTRADA PELA RFB
EXCETO PREVIDENCIRIA PREVIDENCIRIA
PIB 0,60% 0,11%
Infao (IER) 0,56% 0,10%
Cmbio 0,09%
Massa salarial 0,07% 0,73%
Juros (OVER) 0,04%
Ao tratar das demandas judiciais, o ARF da Unio apresenta informaes sobre o
tema, o requerido/rgo interessado, o tipo de risco, a natureza da ao, o andamento
do processo e uma estimativa do impacto fscal. A seguir, apresentada a demanda
judicial referente ao Fundo de Compensao de Variaes Salariais.
Quadro 3 Demanda judicial referente ao Fundo de Compensao de Variaes Salariais
Tema: Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS).
Ru/rgo interessado: Caixa Econmica Federal.
Demais interessados: Secretaria do Tesouro Nacional.
Tipo de risco: Econmico.
Natureza da ao: Civil.
Objeto: Muturios do Sistema Financeiro de Habitao de contratos antigos celebrados com a
Caixa Econmica Federal sustentam ter havido cobrana a maior, pois no observado o reajuste
de acordo com a variao do salrio mnimo, alm de entenderem indevida a utilizao do
Coefciente de Equiparao Salarial. A Unio suportaria eventual condenao uma vez que o
Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS) garantidor do Sistema Financeiro de
Habitao (SFH).
Instncia atual: Superior Tribunal de Justia (para decidir recurso repetitivo).
Estimativa de temporalidade para eventual pagamento: no h previso.
Estimativa de impacto (em R$ bilhes): R$ 45,61 bilhes.
Fonte: Superintendncia Nacional de Fundos de Governo da Caixa Econmica Federal.
O ARF da Unio traz um levantamento dos ativos contingentes. A dvida ativa da
Unio o ativo contingente mais representativo, pois soma o montante de R$ 1,37
trilho. O ARF apresenta a composio do estoque da dvida e a sua evoluo ao
longo do tempo, mas no analisa a possibilidade de recebimento dos crditos e/ou
a necessidade de inscrever parte dos crditos em estimativa de perdas.
Os Estados de So Paulo e de Minas Gerais so exemplos positivos na apresentao
dos riscos fscais. Ambos trazem informaes detalhadas sobre as demandas judiciais
e quais parmetros podem afetar negativamente a arrecadao de ICMS (o principal
tributo arrecadado por estes estados). O Governo de Minas Gerais (MINAS
GERAIS, 2013), assim como a Unio, faz uma anlise de sensibilidade para apurar
o impacto dos parmetros macroeconmicos sobre a arrecadao.
Tabela 2 Impacto dos parmetros macroeconmicos sobre a arrecadao
do Estado de Minas Gerais
Parmetro
Estimativa de variao do
parmetro para 2014 (%)
Impacto no ICMS para variao
de 1% no parmetro (%)
Impacto no ICMS para variao
de 1% no parmetro (R$)
IPCA 5,71 0,97 367.372.287,14
PIB 3,5 0,47 178.005.128,82
Fonte: Minas Gerais (2013).
Alm da anlise de sensibilidade, observada na Tabela 2, o ARF do Estado de
Minas Gerais, tambm, descreve quais setores da economia so considerados mais
importantes para a arrecadao de ICMS do ponto de vista macroeconmico e como
a arrecadao proveniente desses setores pode ser afetada:
Os setores econmicos do ICMS sujeitos variao de preos administrados
(combustveis, energia eltrica e telecomunicaes) devero responder por
39,4% do total da arrecadao em 2013 [...] Sessenta por cento e seis dcimos
(60,6%) da arrecadao de ICMS encontram-se sujeitos variao de preos
de mercado, estando seu desempenho infuenciado pela evoluo dos ndices
de preos ao consumidor [...] continua pendente a tramitao no Supremo
Tribunal Federal STF das Aes Diretas de Inconstitucionalidades ADIn
n
o
[sic] 2.675 e 2.777, ajuizadas pelos governadores de Pernambuco e So Paulo,
contra dispositivos de leis estaduais prprias, que asseguram a restituio da
diferena do valor de ICMS pago a maior [...] (MINAS GERAIS, 2013).
4 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
O presente trabalho tem por objetivo avaliar a qualidade das informaes
evidenciadas pelo Anexo de Riscos Fiscais de 2014 do estado de Santa Catarina. Para
tanto, foi realizado um estudo de caso com uma abordagem qualitativa. Inicialmente,
realizou-se pesquisa bibliogrfca para verifcar o enquadramento doutrinrio do
assunto. Verifcou-se a escassez de referncias sobre o Anexo de Riscos Fiscais.
A escolha do Estado de Santa Catarina foi intencional em razo de o Estado ser uma
das referncias na adoo das novas prticas de contabilidade pblica.
A anlise do Anexo de Riscos Fiscais de 2014 do Estado de Santa Catarina foi
norteada por uma interpretao abrangente da Lei de Responsabilidade Fiscal.
De acordo com a LRF (Art. 4
o
, 3
o
), o ARF deve apresentar os riscos capazes de
afetar as contas pblicas. A LRF no limita temporalmente o impacto do risco
fscal.
12
Desta forma, os entes da federao devem estar atentos trajetria de longo
prazo dos riscos fscais.
Quadro 4 Roteiro da anlise
1 Apresentao do Anexo de Riscos Fiscais do Estado de Santa Catarina (LDO 2014)
1
2
Identifcao dos eventuais riscos fscais abordados em outros documentos e/ou relatrios
disponibilizados pela Secretaria de Estado da Fazenda, mas que no foram evidenciados no
Anexo de Riscos Fiscais
3
Indicao de riscos fscais que no foram evidenciados pelo Governo de Santa Catarina
4 Avaliao da qualidade da informao evidenciada pelo Anexo de Riscos Fiscais
Fonte: Elaborao dos autores para a anlise emprica.
Para identifcar os possveis riscos capazes de afetar negativamente as contas pblicas
catarinenses, foram adotados os seguintes procedimentos: reviso da literatura,
verifcao dos riscos enumerados no MDF e identifcao dos principais riscos
elencados nos ARFs da Unio e dos estados de So Paulo e Minas Gerais. Aps o
12 A LRF aborda efeitos (e riscos) fiscais alm de um nico exerccio fiscal. Por exemplo, as metas fiscais so para
um perodo de trs exerccios, e os clculos atuariais chegam a contemplar um horizonte de 40 anos.
mapeamento, os riscos foram enquadrados em trs situaes: 1) riscos evidenciados
no ARF de Santa Catarina; 2) riscos abordados em outros documentos do Estado
de Santa Catarina e 3) riscos no evidenciados pelo Estado de Santa Catarina.
A Figura 2 apresenta o fuxo para se mapear e enquadrar os riscos fscais.
Figura 2 Fluxo de mapeamento e enquadramento dos riscos fiscais de Santa Catarina
5 ESTUDO DAS LACUNAS INFORMACIONAIS NO ANEXO DE
RISCOS FISCAIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
O mapeamento de lacunas informacionais no ARF do Estado de Santa Catarina,
ao envolver um estudo complexo e minucioso, foi estruturado em quatro etapas, as
quais so, respectivamente: 1) Apresentao do ARF do estado; 2) Identifcao de
riscos fscais abordados em outros documentos/relatrios do estado; 3) Discusso
dos riscos fscais que no foram evidenciados pelo governo de Santa Catarina; e,
fnalmente, 4) Avaliao do ARF de 2014.
5.1 APRESENTAO DO ANEXO DE RISCOS FISCAIS DO ESTADO
DE SANTA CATARINA
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2014 de Santa Catarina (SANTA
CATARINA, 2013a) traz o Anexo de Riscos Fiscais. O Estado seguiu as orientaes
do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) no que diz respeito formatao do
padro mnimo do demonstrativo. O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) do Estado
apresentado na ntegra na Figura 3.
Figura 3 Anexo de riscos fiscais do Estado de Santa Catarina
Fonte: Santa Catarina (2013a).
De acordo com o ARF, os riscos fscais totalizam R$ 7,8 bilhes e esto restritos
a cinco grupos de litgios judiciais: Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de
SC e Udesc. Contudo, o estado deixa transparecer a precariedade no controle dos
litgios, uma vez que ainda no h um sistema informatizado para acompanhar de
forma mais efetiva os processos judiciais e administrativos.
No constam informaes adicionais no ARF sobre o que originou os processos
ou em que fase eles se encontram. A providncia apresentada no ARF descreve o
desenvolvimento de um sistema para monitorar os processos (Mdulo do SIGEF),
mas no aborda a questo fscal. O ARF no deixa claro de onde viro os recursos
para honrar as despesas oriundas dos litgios judiciais, caso o Estado venha a ser
condenado nas aes.
Observa-se ademais que o ARF desconsidera a eventual possibilidade de riscos
resultantes de situaes plausveis, como frustrao da arrecadao, discrepncia
de projees ou de qualquer outro risco fscal.
5.2 RISCOS FISCAIS ABORDADOS EM OUTROS DOCUMENTOS/
RELATRIOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
O poder executivo do Estado de Santa Catarina disponibiliza uma variedade de
informaes nos portais eletrnicos. Para esta anlise, foram coletadas informaes
disponibilizadas no endereo eletrnico da Secretaria da Fazenda, destacando-se os
seguintes documentos:
1. Balano Geral do Estado de 2012 (SANTA CATARINA, 2013b);
2. Relatrio da Dvida: Relatrio da Diretoria de Captao de Recursos e da
Dvida Pblica 1
o
Quadrimestre de 2013 (SANTA CATARINA, 2013c);
3. Relatrio PAF 2012: Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal (SANTA
CATARINA, 2013d);
4. Boletim Informativo 2012: Santa Catarina Perfl Econmico, Financeiro e
Social (SANTA CATARINA, 2012);
5. Clipping de notcias (SANTA..., 2013; AVANAM..., 2012; SECRETRIO...,
2012; PR-CONFAZ..., 2013; ALERTA..., 2013).
5.2.1 BALANO GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA 2012
Santa Catarina uma referncia positiva na adoo das normas de contabilidade
aplicadas ao setor pblico. Os demonstrativos contbeis publicados pelo Estado
procuram evidenciar a situao patrimonial do ente federativo. Uma das seces
do Balano Geral 2012 (SANTA CATARINA, 2013b) apresenta informaes
detalhadas sobre riscos fscais e passivos contingentes.
13
O Balano Geral de 2012 relata que as participaes nas receitas da Unio so uma
importante fonte de recursos estaduais. Contudo, em 2012, houve queda nos
repasses das Contribuies de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) e do
Imposto sobre produtos industrializados (IPI)
14
(SANTA CATARINA, 2013b).
O documento tambm aborda a questo previdenciria.
15
Em 2012, o Tesouro
Estadual repassou R$ 1,9 bilho ao Instituto de Previdncia para cobrir a insufcincia
fnanceira
16
com as despesas com os inativos (SANTA CATARINA, 2013b).
13 A informao sobre riscos apresentada no Balano Geral semelhante informao contida na publicao
quadrimestral Relatrio da Diretoria de Captao de Recursos e da Dvida Pblica.
14 A CIDE e o IPI so de competncia tributria da Unio. Com o objetivo de estimular a atividade econmica
em 2012, a Unio reduziu as alquotas do IPI incidentes sobre automveis e a linha branca de eletrodomsticos
(por exemplo, geladeiras). A Unio tambm reduziu a alquota da CIDE combustveis para conter o aumento
do preo da gasolina. A reduo das alquotas representou uma queda na arrecadao dos dois tributos e
consequente diminuio no repasse de receitas aos Estados.
15 A LRF estabelece que os entres federativos devem publicar no anexo de Metas Fiscais a projeo atuarial do
regime prprio de previdncia social dos servidores pblicos. Em termos nominais, o resultado previdencirio
passou de R$ 705 milhes negativos em 2008 para R$ 1,6 bilho negativo em 2012.
16 O Sr. Leonardo Rolim Guimares, Secretrio do Ministrio do Planejamento, afirmou que preocupante o
dficit previdencirio. Os Estados tm dficit de R$ 2,1 trilhes; a Unio tem um dficit de R$ 1,25 trilho; e
os municpios tm dficit de R$ 350 bilhes. Para Rolim, a situao dos Estados a mais preocupante.
5.2.2 RELATRIO DA DVIDA PBLICA
O Relatrio da Dvida Pblica (SANTA CATARINA, 2013c) uma publicao
quadrimestral que traz informaes detalhadas sobre as operaes de crdito, fontes
de fnanciamento e avaliao do cumprimento do Programa de Reestruturao e
Ajuste Fiscal (PAF). O Relatrio tem uma seco especfca sobre os riscos fscais,
na qual so apresentados conceitos e defnies sobre riscos fscais, alm de detalhes
sobre as demandas judiciais capazes de afetar as fnanas pblicas do Estado.
Os cinco
17
riscos apresentados no Relatrio da Dvida Pblica so os mesmos
apresentados no Balano Geral e no Anexo de Riscos Fiscais, contudo o Relatrio
da Dvida Pblica apresenta a informao com um nvel de detalhamento muito
maior que o do ARF. Se o ARF traz apenas as siglas Invesc, Celesc, Deinfra, Letras
do Tesouro de SC e Udesc, o Relatrio da Dvida (SANTA CATARINA, 2013c)
informa a origem do litgio judicial e o andamento processual:
1. Invesc: Santa Catarina Participao e Investimentos S.A., empresa constituda
em 30/10/95, com o objetivo de gerar recursos para alocao em investimentos
pblicos. O Estado de Santa Catarina tem 99,5% das aes da empresa. Em 1995
a empresa emitiu debntures e captou recursos na ordem de R$ 104 milhes.
As debntures vencidas em 31/10/00 e no resgatadas pela Invesc esto sendo
cobradas judicialmente.
2. Celesc: Dvida que a Centrais Eltricas de Santa Catarina S.A. cobra do
Estado, relativa ao perodo de novembro de 1985 a dezembro de 2007.
3. Deinfra: Demandas judiciais nas esferas cvel, trabalhista e tributria
so os principais riscos fscais associados ao Departamento Estadual de
Infraestrutura.
4. Letras do Tesouro de SC: Letras Financeiras do Tesouro do Estado de Santa
Catarina que foram emitidas em 1996, com amparo na Lei n
o
10.168, de
11/07/1996, e custodiadas na Central de Custdia e de Liquidao Financeira
de Ttulos Privados (Cetip).
5. Udesc: Litgios judiciais movidos contra a Universidade do Estado de Santa
Catarina. As aes se concentram na esfera cvel. Em geral, o objeto das
aes refere-se ao ensino distncia.
O Relatrio da Dvida Pblica apresenta situaes que podem afetar negativamente
as fnanas do Estado. Contudo, as situaes no recebem a denominao de risco
fscal. O Relatrio da Dvida Pblica (SANTA CATARINA, 2013c) aborda os
itens a seguir:
17 Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de SC e Udesc.
Dvida junto Unio (PAF): referente Lei Federal n
o
9.496/97
(refnanciamento das dvidas dos Estados). Em 1998, ano da contratao
do refnanciamento, o Estado de Santa Catarina devia R$ 4,1 bilhes. Em
31/12/2012, a dvida era de R$ 8,4 bilhes. De acordo com a Secretaria
Estadual da Fazenda, um dos motivos para o aumento do saldo devedor
(em termos nominais) o fato de a dvida ser indexada ao IGP-DI.
O documento informa ainda que as clusulas do contrato de refnanciamento
sacrifcam pesadamente as contas pblicas e os investimentos demandados
pela sociedade;
Precatrios: o saldo de precatrios a pagar em 31/12/2012 era de R$ 1,2
bilho. Desde 2009, tramitava uma Ao Direta de Inconstitucionalidade
questionando a forma de pagamento dos precatrios.
18
O relatrio informa
que na hiptese de o Estado no liberar tempestivamente os recursos para
o pagamento dos precatrios, poder haver sequestro nas contas pblicas
at o valor no liberado;
Pasep: dbitos no valor de R$ 280 milhes referentes ao Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). Desde 2005, o Estado
ajuizou Aes Ordinrias Cveis para contestar os dbitos. O documento
informa que, no entendimento da Procuradoria-Geral do Estado, as chances
de xito do Estado so remotas.
5.2.3 RELATRIO PROGRAMA DE REESTRUTURAO
E AJUSTE FISCAL 2012
O Relatrio do Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal (PAF) deve ser elaborado
anualmente pelo Governo de Santa Catarina e, posteriormente, encaminhado
para o Tesouro Nacional. A elaborao do Relatrio est prevista no contrato de
refnanciamento da dvida frmado entre a Unio e o Estado em 1998. O Relatrio
deve apresentar uma viso geral das fnanas pblicas do Estado e a anlise do
cumprimento das metas estabelecidas entre a Unio e Estado.
O Relatrio PAF 2012 (SANTA CATARINA, 2013d) aborda itens j mencionados
no Relatrio da Dvida Pblica e/ou no Balano Geral 2012 (por exemplo: os cinco
riscos fscais, os precatrios e a questo previdenciria). Contudo, traz informao
nova e relevante sobre as empresas estatais dependentes.
Conforme Relatrio PAF 2012, o Estado de Santa Catarina tem quatro empresas
estatais dependentes: Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrcola SC
(Cidasc), Companhia de Habitao do Estado de Santa Catarina (Cohab), Empresa
de pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri) e Santa
18 Em 2013, a ADI foi julgada pelo STF e o resultado da deciso deve debilitar o caixa dos entes federativos.
A questo to relevante para as finanas pblicas dos entes federados que a Prefeitura de So Paulo apresentou
proposta sugerindo um teto de 3% da receita corrente lquida (RCL) para pagar precatrios. Hoje o pagamento
pode ser de apenas 1% da RCL quando a dvida for de pequeno valor.
Catarina Turismo S/A (Santur). A Tabela 3 apresenta um resumo com a situao
dessas empresas (SANTA CATARINA, 2013d).
Segundo o Relatrio PAF, em 2012, o Tesouro do Estado repassou R$ 403 milhes
para as quatro empresas (R$ 24 milhes a mais que em 2011).
19
O Relatrio PAF 2012
apresenta tambm uma descrio sucinta da situao operacional das empresas. No
caso da Epagri (empresa que recebe mais repasses do Tesouro Estadual), o Relatrio
PAF informa que as diminutas receitas da estatal foram afetadas negativamente pela
reduo do nmero de convnios frmados (SANTA CATARINA, 2013d).
Tabela 3 Resumo da situao de empresas estatais dependentes
Santa Catarina: situao das estatais dependentes em 2012 (R$ milhes)
Estatal Dependente Receitas Despesas
Repasses recebidos
do Tesouro Estadual
Passivos contingentes
Cidasc 26,7 147,2 120,7 9,1
Epagri 15,5 275,6 252,7 97,2
Santur 52,4 23,9 22,9 0,2
Cohab 12,1 27,9 6,9 10,6
Total 106,7 474,6 403,2 117,1
Fonte: Adaptado de Santa Catarina (2013d).
5.2.4 BOLETIM INFORMATIVO 2012
O Boletim Informativo 2012 (SANTA CATARINA, 2012) aborda uma srie de
itens que poderiam ser considerados riscos fscais. Contudo, o documento do Estado
no utiliza o termo risco fscal ao apresentar as situaes que afetaram as fnanas
pblicas no passado e podem voltar a afet-las no futuro.
O Boletim Informativo 2012 ressalta que boa parte da receita Estatual comprometida
com a folha de pagamento, o dfcit previdencirio e a dvida pblica. De acordo
com o documento, em 2012, a arrecadao foi inferior ao planejado em R$ 1,16
bilho, devido reduo na atividade econmica.
O Boletim (SANTA CATARINA, 2012) considera que os itens relacionados a
seguir so preocupantes para as fnanas pblicas de Santa Catarina: 1) perdas de
arrecadao no montante de R$ 770 milhes em 2012, em face da Resoluo n
o
13
do Senado Federal
20
; 2) presso do Governo Federal para a reduo dos tributos
nos setores de energia, combustveis e comunicaes (principais fontes de recursos
do governo catarinense); e 3) possibilidade de redues nos repasses da Unio de
IPI, CIDE e FPE.
19 O Tesouro Estadual repassou R$ 306 milhes em 2009 e R$ 351 milhes em 2010. Em termos nominais, os
repasses aumentaram quase R$ 100 milhes entre 2009 e 2012.
20 A Resoluo estabelece alquotas do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre
Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), nas operaes
interestaduais com bens e mercadorias importadas do exterior.
5.2.5 CLIPPING DE NOTCIAS
A Secretaria de Fazenda disponibiliza no seu endereo eletrnico (www.sef.sc.gov.
br/noticias) notcias sobre assuntos fazendrios. Algumas das notcias publicadas,
entre novembro de 2012 e abril de 2013, abordaram temas de relevncia, os quais
so apresentados no Box 1, a ttulo exemplifcativo.
Box 1 Notcias extradas do portal da Secretaria da Fazenda
Legislao federal que pode reduzir a arrecadao estadual (unifcao do ICMS interestadual e Fundo
de Participao dos Estados):
O governador de Santa Catarina, Raimundo Colombo, se posicionou de forma dura contra a
aprovao da unifcao do ICMS proposta pela Unio [...] Para o governador, essa mais uma
medida que vem para paralisar o Estado. As decises nacionais tm reduzido nossa arrecadao
e aumentado nossos custos continuamente, sem oferecer nenhuma outra fonte de recursos,
apontou. A posio do Palcio do Planalto pela mudana. Segundo o secretrio Gavazzoni, assim
que aprovada a unifcao, Santa Catarina passa a perder R$ 2 bilhes por ano em arrecadao
(SANTA..., 2013).
Legislao federal que pode aumentar as despesas estaduais (piso do magistrio e autonomia fnanceira
da defensoria pblica):
Uma das principais causas do comprometimento da receita dos Estados, a poltica de pisos nacionais
como o piso nacional dos professores foi outro ponto que recebeu consenso durante a reunio
do Confaz. Todos os secretrios apoiaram a proposta da comisso de notveis de elaborao de
uma emenda constitucional para impedir que o Congresso Nacional delibere sobre matrias que
causem impacto nas folhas de pagamento dos Estados (AVANAM..., 2012).
Dvida junto Unio (PAF) e a necessidade de se alterar o indexador (IGP-DI):
O secretrio da SEF, Nelson Serpa, descreveu a atual situao de Santa Catarina no contexto
nacional. O valor da dvida com a Unio, atualmente, de R$ 10 bilhes, mas alerta: de cada
R$ 3 reais pagos, R$ 2 reais so designados para encargos e apenas R$ 1 real para amortizar a
dvida. Esse sistema prejudicial. O IGP-DI est muito mais vinculado poltica cambial do que
correspondncia com a receita dos estados. Ento se assume uma conta em que a indexao da
correo no guarda proporcionalidade com a receita (SECRETRIO..., 2012).
Forma de pagamento dos precatrios:
A deciso do Supremo Tribunal Federal que elimina a possibilidade de parcelamento dos dbitos
de precatrios tambm ocupou a pauta de discusses na manh de quinta-feira. Para os estados, a
sistemtica anterior, instituda em 2010, estava funcionando bem. Alguns estados alegaram que
tm emprstimos com o BNDES [Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

],
o que exige adimplncia com precatrios, e por isso a mudana vai causar outro tipo de problema
(PR-CONFAZ..., 2013).
Risco da despesa com pessoal do Poder Executivo ultrapassar o limite legal estabelecido na LRF:
Se continuar acima do limite em abril, que quando ocorrem as avaliaes quadrimestrais da LRF,
o Governo fcar legalmente impedido de conceder aumentos de salrios, criar cargos ou funes,
nomear novos servidores e ou contratar horas extras (ALERTA..., 2013).
Fonte: Elaborao dos autores, com base nas fontes supracitadas.
5.3 RISCOS FISCAIS QUE NO FORAM EVIDENCIADOS
PELO GOVERNO DE SANTA CATARINA
Considerando as informaes disponibilizadas pelo Estado de Santa Catarina
possvel apontar, no mnimo, cinco riscos fscais que no foram abordados com
clareza pelo Governo Estadual:
1. Risco cambial: a operao de crdito junto ao Bank of America Merrill
Lynch, no valor de USD 726 milhes est sujeita ao risco cambial.
O contrato de fnanciamento foi assinado em 27/12/2012. Sete meses aps
a assinatura, o custo do fnanciamento j estava aproximadamente 10% mais
caro devido valorizao do Dlar frente ao Real;
21
2. Risco da taxa de juros: a dvida referente ao parcelamento da Lei
n
o
11.941/2009, no valor de R$ 400 milhes, est indexada Selic;
3. Situao difcil enfrentada pelas estatais dependentes: O governo catarinense
no abordou a necessidade de o Tesouro Estadual ter de repassar, no futuro,
quantias ainda mais signifcativas para cobrir o rombo das empresas;
4. Questo previdenciria: Apesar de o governo explicitar os repasses do
Tesouro Estadual para cobrir a insufcincia fnanceira do regime de
previdncia, no h qualquer meno ao equilbrio de longo prazo da
previdncia e ao impacto dos repasses do Tesouro Estadual sobre as fnanas
do Estado;
5. Toda e qualquer projeo est sujeita discrepncia de projees: No passado as
contas pblicas catarinenses foram afetadas, por exemplo, pelo crescimento
da economia menor que o projetado, alteraes na legislao e pela evoluo
do IGP-DI maior que o previsto. sensato supor que, no futuro, os valores
projetados para a receita, despesa e dvida pblica sejam diferentes dos
valores realizados.
5.4 AVALIAO DO ANEXO DE RISCOS FISCAIS DE 2014
O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) de Santa Catarina segue a estrutura do padro
mnimo defnido pelo Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) e apresenta cinco
riscos fscais capazes de afetar as fnanas pblicas do Estado. Contudo, o ARF no
contempla os seguintes pontos:
21 De acordo com a Secretaria de Fazenda, o Estado utilizar os recursos provenientes do emprstimo para
amortizar parte da dvida contrada junto ao Governo Federal (PAF Lei n
o
9.496/97). O Estado trocou parte
de uma dvida antiga com encargos de aproximadamente 14% ao ano (IGP-DI mais 6% ao ano) por um novo
contrato de 4% de juros anuais mais variao cambial. Em 27/12/2012 o Dlar estava cotado em R$ 2,04. Em
meados de 2013, o Dlar oscilou entre R$ 2,20 e R$ 2,45.
1. Detalhes e informaes adicionais sobre os cinco riscos evidenciados
a. No h descrio detalhada das siglas. O analista externo ter que
descobrir por conta prpria o signifcado de Udesc, por exemplo;
b. No disponibilizada informao sobre o andamento processual e/ou
o tipo de litgio (civil, trabalhista, fscal ...);
c. No so indicadas as providncias a serem tomadas caso os riscos se
materializem; e
d. No informado quando o risco pode ocorrer, ou se possvel identifcar
quando o risco pode ocorrer. A questo temporal relevante em fnanas
pblicas. Aes tomadas hoje podem ter impactos nefastos somente no
longo prazo. Pode-se citar como exemplo, no caso federal, o Fundo de
Compensao de Variaes Salariais (FCVS) evidenciado no ARF da Unio.
O FCVS foi criado em 1967 com o objetivo de garantir a quitao dos saldos
remanescentes de fnanciamentos imobilirios concedidos aos muturios
fnais do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). Em 31/12/2012, o FCVS
apresentava um dfcit tcnico de R$ 84,4 bilhes. Ou seja, 45 anos aps a
sua criao, o FCVS representa um custo bilionrio para toda a sociedade
brasileira.
2. Demandas judiciais so controladas manualmente
a. Este no um problema do ARF em si, mas pode signifcar a existncia de
passivos contingentes ainda no identifcados pela administrao pblica.
O estudo de Cebotari et al. (2008) aponta que os passivos contingentes,
dentre eles as demandas legais, tendem a ser uma preocupao cada vez
mais relevante para os gestores. Logo, a falta de um controle sistematizado
pode estar encobrindo riscos fscais;
3. Possvel omisso de riscos fscais
a. O ARF no aborda a possibilidade de o Tesouro Estadual, no futuro, ser
obrigado a transferir quantias cada vez maiores de recursos para cobrir as
despesas previdencirias e/ou para manter as empresas estatais dependentes.
4. Outros documentos/relatrios do Estado
a. O Balano Geral e o Relatrio da Dvida Pblica apresentam informaes
de forma mais completa e detalhada sobre os cinco riscos evidenciados no
ARF e, alm disso, abordam outras situaes que preocupam o equilbrio
fscal do Estado.
5. ARF no menciona a gesto da dvida pblica
a. Em dezembro de 2012, o Estado alterou o perfl da dvida pblica: trocou
parte da dvida atrelada ao IGP-DI + juros fxos (dvida junto Unio)
por uma dvida em dlar + variao cambial (Bank of America Merrill
Lynch). A inteno do governo era melhorar o fuxo de caixa do Estado
em 2013 e 2014. Os gestores acreditavam que os custos da dvida em Dlar
Americano seriam menores que os da dvida junto Unio. Contudo, a
recente valorizao do Dlar pode ter eliminado qualquer vantagem obtida
na mudana no perfl do endividamento.
6. Elaborao do ARF de Santa Catarina no adota benchmarking de evidenciao
de riscos
a. A elaborao do ARF de Santa Catarina no adotou as melhores prticas
de evidenciao de riscos j implementadas por outros Estados ou pela
Unio. Recorrentemente, os gestores catarinenses expressam preocupao
com a arrecadao de ICMS e com a trajetria da dvida pblica (PAF).
Entretanto, essas preocupaes no foram contempladas no ARF de Santa
Catarina.
b. O ARF do Estado de So Paulo evidencia os dois riscos.
i. Em primeiro lugar, a viso sobre a questo do ICMS:
Os principais riscos macroeconmicos so aqueles associados a
variaes nos determinantes da previso dos principais itens da
receita estadual. O principal item individual da receita estadual
a arrecadao do ICMS, que em 2012 respondeu a 68% da receita
total. A receita do ICMS impactada pelo crescimento do PIB, pela
variao dos preos da economia e tambm pela taxa de cmbio, uma
vez que o imposto incide sobre as importaes. Para o ano de 2013,
uma queda do PIB de um ponto percentual em relao ao previsto
na LDO, reduziria a receita do ICMS em 1,02%. J uma variao
no IPCA inferior previso em um ponto percentual, reduziria a
estimativa desta receita em 1,0% (SO PAULO, 2013).
ii. Em segundo lugar, a viso do estado de So Paulo em relao dvida
junto Unio:
No que se refere dvida, o risco mais importante para o oramento
o decorrente de eventuais variaes no ndice geral de preos (IGP-DI),
na taxa de cmbio e nos juros internacionais, que impactam no servio
da dvida. O servio da dvida renegociada com o governo federal
(Lei 9.496/97) impactado nica e exclusivamente pela variao do
IGP-DI, uma vez que a taxa de juros fxada em 6% ao ano. Uma
eventual variao a maior do IGP-DI, entretanto, no se transfere para
o oramento de 2014, uma vez que o servio da dvida est limitado a
13% da Receita Lquida Real (RLR). O servio no pago capitalizado
ao saldo devedor do contrato. Como o Estado j compromete
13% da sua RLR com o servio da dvida, no h risco de que uma
variao do IGP-DI superior prevista impacte o oramento de 2014
(SO PAULO, 2013).
Com base nessas discusses, o Quadro 3 foi organizado a ttulo sinttico,
contemplando os riscos evidenciados no ARF, os riscos abordados em outros
documentos/relatrios do Governo catarinense e outros riscos que poderiam ter
sido evidenciados, mas no foram tratados pelo estado.
Quadro 3 Resumo dos riscos fiscais
Santa Catarina: quadro-resumo dos riscos fiscais
Anexo de Riscos Fiscais
1. Demandas Judiciais: Invesc, Celesc, Deinfra, Letras do Tesouro de
SC e Udesc
Outros documentos
do Governo
1. Legislao federal que pode reduzir a arrecadao estadual e/ou
aumentar as despesas do Governo de Santa Catarina
2. Dvida junto Unio (PAF)
3. Trajetria das despesas com pessoal (possibilidade de extrapolar o
limite da LRF)
4. Rigidez oramentria (comprometimento das receitas com a folha
de pagamento, o dfcit previdencirio e a dvida pblica)
5. Executivo ultrapassar o limite legal das despesas com pessoal
estabelecido na LRF
Riscos no evidenciados
1. Risco Cambial
2. Risco da taxa de juros
3. Risco associado s estatais dependentes
4. Risco associado sade fnanceira do Regime Previdencirio
5. Risco associado projeo de parmetros
A partir da anlise possvel afrmar que o ARF de Santa Catarina apresenta graves
lacunas informacionais, pois o demonstrativo fscal catarinense no aponta alguns
riscos capazes de comprometer severamente as fnanas pblicas estaduais. Vrias
lacunas poderiam ser eliminadas caso o governo publicasse no ARF os riscos que
so abordados em outros documentos do Estado (por exemplo, a dvida junto
Unio). Contudo, o fato de o ARF catarinense ter poucas informaes no signifca
que o governo catarinense seja relapso em relao s variveis que podem afetar o
equilbrio fscal do Estado.
O presente trabalho teve por objetivo avaliar a qualidade das informaes
evidenciadas pelo Anexo de Riscos Fiscais (ARF) de 2014 do Estado de Santa
Catarina. possvel concluir que o ARF catarinense no segue os preceitos da gesto
fscal responsvel, pois no elenca alguns dos principais riscos capazes de prejudicar
severamente as contas pblicas do Estado. Contudo, no possvel concluir que o
Estado de Santa Catarina no tenha uma gesto fscal responsvel, uma vez que
o Governo catarinense abordou os riscos fscais em outros documentos.
A dvida do Estado de Santa Catarina junto Unio (PAF) talvez seja o principal risco
fscal catarinense. O Relatrio da Dvida Pblica aponta que o PAF representa um
pesado sacrifcio s contas pblicas do Estado. O Relatrio utiliza uma terminologia
hermtica para relatar os pesados sacrifcios sobre as contas pblicas dos estados
participantes do PAF: a inalterabilidade das bases contratuais at o fnal dos ajustes
implicar a permanncia do endividamento dos entes federados, com a permanncia
de resduos para alguns deles (SANTA CATARINA, 2013b).
De acordo com as regras do PAF, os estados tm at 360 meses para quitar a dvida.
Durante os 360 meses, parte do valor que os estados devem pagar mensalmente
Unio est sujeito a um teto (13% da Receita Lquida Real Mensal do estado). No
caso de um determinado estado no conseguir quitar a dvida no prazo de 360 meses
(o prazo comea a vencer a partir de 2027), o ente ter um prazo adicional de 120
meses para quitar toda a dvida, mas no haver mais um teto para o pagamento.
O Estado de Santa Catarina j considera perturbador utilizar 13% da Receita Real
Lquida para amortizar a dvida junto Unio. No alentador imaginar qual ser
o cenrio a partir de 2027, caso o Estado precise quitar a dvida sem a possibilidade
de limitar o pagamento mensal.
Apesar de o Estado demonstrar a preocupao com a capacidade de investimento
e o nvel de endividamento, talvez falte uma apreciao mais criteriosa dos eventos
histricos. Atualmente, os cidados catarinenses pagam dvidas que foram contradas
no passado para destinar recursos para: saneamento bsico, moradia, sade, estatais
defcitrias e infraestrutura. Segundo o prprio Relatrio da Dvida, a origem
da dvida pblica do Estado proveniente de contratos de fnanciamento que
tinham como objetivos principais:
[...] a construo de moradias, o saneamento bsico, o desenvolvimento urbano,
a aquisio de equipamentos e construo de postos de sade, a pavimentao
e a drenagem de estradas e sistemas virios, a capitalizao do BRDE [Banco
Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul] e do BADESC [Agncia de
Fomento do Estado de Santa Catarina S.A.], a recomposio de dvidas, entre
outros (SANTA CATARINA, 2013b, p. 6).
Talvez o padro de endividamento do Estado de Santa Catarina esteja se repetindo.
O Relatrio da Dvida aponta que em 2012 o Estado contratou operaes de crdito
junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) no
valor de R$ 3,5 bilhes. Deste total, o montante de R$ 3 bilhes ter os seguintes
destinos:
Infraestrutura e Logstica Acelera SC Investimentos em sade, segurana
pblica, educao, justia e cidadania, preveno de desastres naturais,
assistncia social, trabalho e habitao, infraestrutura referente logstica e
mobilidade regional, saneamento bsico e quitao integral da operao de
crdito BNDES CELESC/CRC (SANTA CATARINA, 2013b, p. 35).
Estas discusses prvias demonstram que para cumprir os preceitos da LRF, o Estado
de Santa Cataria deveria evidenciar para os seus cidados os atuais riscos fscais e
os possveis resultados futuros das aes tomadas no presente, a fm de garantir
padres de transparncia de facto sobre informaes com relevncia estratgica para
o interesse pblico.
6.1 FUTURAS PESQUISAS
O estudo dos riscos fscais ganha relevncia na conjuntura atual das fnanas pblicas
brasileiras. Nos ltimos dois anos, os Estados e a Unio encontraram difculdades
tanto para gerar supervit primrio quanto para reduzir a dvida bruta. Futuros
estudos sobre os riscos fscais podero iluminar o rumo trilhado pelos entes da
federao no que diz respeito sustentabilidade fscal.
O presente estudo atingiu o seu objetivo ao apontar o estado atual da evidenciao
dos riscos fscais catarinenses, contudo, outros questionamentos surgiram ao longo
da elaborao da presente pesquisa, como por exemplo, quais so os incentivos e
as penalidades capazes de infuenciar os entes da federao no sentido de melhorar
a evidenciao dos riscos fscais.
Futuras outras pesquisas poderiam avanas em outras discusses, abordando,
a ttulo de sugesto, os seguintes tpicos: a) Como os Tribunais de Contas avaliam
os Anexos de Riscos Fiscais; b) A evoluo do Anexo de Riscos Fiscais antes e
depois do MDF: um estudo longitudinal envolvendo todos os estados e capitais
do Pas; c) A importncia dos Grupos Tcnicos para o aprimoramento do ARF;
e, d) A elaborao de um padro mnimo para evidenciar os riscos referentes
ao PAF.
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Doutorado em Administrao pela UPM,
Ps-doutorado pelo Centro de Tecnologia de
Informao Renato Archer, Professor Doutor da
Faculdade de Cincias Aplicadas (FCA) da Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), Coordenador de
curso e professor de administrao fnanceira.
Ricardo da Costa Nunes
Mestre em Economia pela UnB, Analista de Finanas
e Controle STN/MF, Gerente da COGER/STN
Selene Peres Peres Nunes
Mestre em Economia pela UnB, Analista de Finanas
e Controle STN/MF, Assessora da COGPP/SPE
Resumo
Este trabalho avalia a efetividade e a eficincia
relativa do gasto em educao no Brasil com base
na variao do componente de educao da frmula
do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
no perodo entre 2000 e 2010. Pretende-se, assim,
contribuir para responder pergunta: os gastos com
educao esto melhorando o nvel educacional
medido pelo IDH-Educao? A qualidade do gasto
em educao um fator importante para explicar
se maiores gastos so capazes de gerar crescimento
econmico porque pode aumentar a produtividade
da economia. So propostos indicadores para avaliar
a efetividade e a eficincia relativa, com o objetivo
de desenvolver uma metodologia para a avaliao
da qualidade do gasto em educao, oferecendo
subsdios para orientar essa poltica pblica tanto no
que se refere alocao total quanto distribuio
do gasto na Federao. Para tanto, a metodologia
de fronteira de eficincia estocstica apresentada por
Barrios e Schaechter (2008) adaptada, substituindo-
se o ndice PISA Score para o gasto em educao pelo
IDH-Educao, um indicador nacional similar com
dados disponveis. A efetividade representada pelo
coeficiente dos gastos em educao, em uma anlise
de regresso mltipla cuja varivel dependente a
variao do componente IDH-Educao de cada
municpio. A eficincia obtida pelo clculo da
diferena percentual entre o valor predito pela anlise
de regresso e o valor observado da variao do IDH-
Educao em cada municpio. O trabalho conclui
que a variao do IDH-Educao no perodo de 2000
a 2010 pode ser explicada pelo gasto em educao.
A anlise de fatores intervenientes permite, ainda,
inferir a presena de rent-seekers, notadamente nas
capitais com maior presena de conurbao. Alm
disso, a comparao entre municpios das zonas rural
e urbana, bem como entre os municpios com maior e
menor IDH-geral, tambm permite fazer inferncias
sobre polticas pblicas futuras.
Palavras-chave
Efetividade, eficincia relativa, despesa com educao,
IDH, crescimento econmico.
Abstract
This paper evaluates the relative effectiveness and
efficiency of education spending in Brazil based
on the variation of the education component of
the formula of the Human Development Index
(HDI) in the period between 2000 and 2010. It was
intended, therefore, to contribute to answering the
question: education spending are improving the
educational level measured by the HDI education?
The quality of education spending is an intervener
to explain if higher expenses are able to generate
economic development and economic growth
factor because it can increase the productivity of
the economy. Indicators are proposed to assess the
relative effectiveness and efficiency, with the aim of
developing a methodology for assessing the quality
of education spending, offering support to guide
this policy both with regard to the total allocation
as the distribution of spending in the Federation.
Therefore, the methodology of stochastic efficiency
frontier by Barrios and Schaechter (2008 ) was
adapted by replacing the PISA score index for
spending on education by the HDI Education,
a similar national indicator with available data
in Brazil. The effectiveness is represented by the
coefficient of spending on education, in a multiple
regression analysis in which the dependent variable
is the variation in HDI Education component of
each municipality. Relative efficiency is obtained
by calculating the percentage difference between
the value predicted by regression analysis and the
observed value of the variation in HDI Education
in each county. The paper concludes that the
variation in HDI Education in the period 2000-
2010 can be explained by spending on education.
Analysis of influencing factors also infer the presence
of rent-seekers, especially in capitals with the highest
presence of conurbation. Moreover, the comparison
between municipalities of urban and rural, and
between the municipalities with the highest and
lowest HDI General also allows inferences about
future government policy.
Keywords
Quality of expenditure, relative efficiency, expenditure
on education, economic development.
1 As opinies emitidas nessa publicao so de
exclusiva responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, a opinio das
instituies a que esto vinculados.
Uma avaliao de efetividade e eficincia do gasto
em educao em municpios brasileiros
1
Johan Hendrik Poker Jr./Ricardo da Costa Nunes/Selene Peres Peres Nunes
1 INTRODUO
Este trabalho prope-se a avaliar a efetividade e a efcincia relativa do gasto em
educao no Brasil, no perodo entre 2000 e 2010. O objetivo desenvolver uma
metodologia para a avaliao da qualidade do gasto em educao, oferecendo
subsdios para orientar essa poltica pblica tanto no que se refere alocao total
quanto distribuio do gasto na Federao.
No Brasil, o gasto com educao tem crescido signifcativamente desde a dcada
de 1990. Atualmente, para garantir o padro mnimo nacional do ensino pblico,
a Unio deve aplicar em manuteno e desenvolvimento do ensino 18% e os Estados,
o Distrito Federal e os municpios 25% da receita lquida dos impostos. Nas esferas
estadual e municipal, a receita dos impostos deve ser somada s transferncias
constitucionais decorrentes da repartio de receita dos impostos previstas nos
arts. 153, 5
o
, 157, 158 e 159, deduzida a parcela de imposto transferida aos entes
das demais esferas a ttulo de repartio de receita.
No obstante a expressividade dos recursos j utilizados, h propostas para
elevao desse gasto para 10% do PIB, sem que, no entanto, as propostas tenham
sido precedidas de uma avaliao de qualidade do gasto, e muito menos de sua
sustentabilidade vis--vis ao crescimento econmico gerado.
1

A ideia de que a despesa com educao seria um fator determinante para explicar
endogenamente o crescimento econmico por meio de aumentos de produtividade
tem infuenciado as polticas pblicas em vrios pases, com o amparo na literatura
acadmica, em especial na Teoria do Capital Humano, que chamou a ateno para
uma associao positiva entre o capital humano, crescimento e desenvolvimento
econmico. A hiptese terica inicial, no entanto, assentava-se no argumento de que
o aumento de produtividade da economia impulsionado pelos gastos com educao
geraria maiores taxas de crescimento econmico, o que faz com que tais gastos no
possam ser considerados apenas quantitativamente. Em outras palavras, a qualidade
do gasto em educao importa, pois maiores gastos no signifcam necessariamente
aumento de produtividade e podem, ao contrrio, afetar, de maneira negativa,
a gesto de recursos pblicos e, consequentemente, a taxa de crescimento econmico,
ao causarem crescente endividamento pblico. H, portanto, uma relao custo
benefcio que precisa ser considerada.
No lado do gasto, a taxa de retorno da educao para o crescimento econmico
pode ser um fator preponderante para explicar se maiores gastos em educao so
capazes de gerar maior crescimento econmico, o que depende de se saber o quanto a
educao capaz de gerar aumentos de produtividade. Posteriormente, seria preciso
1 O Plano Nacional de Educao, Projeto de Lei n. 8035, de 2010, na forma do Parecer aprovado pela Comisso
Especial da Cmara dos Deputados, prev: Meta 20: Ampliar o investimento pblico em educao pblica de
forma a atingir, no mnimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do Pas no quinto
ano de vigncia desta Lei e, no mnimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do decnio.
Uma avaliao de efetividade e eficincia do gasto em educao em municpios brasileiros
considerar, ainda, o lado do fnanciamento porque, caso a elevao da despesa com
educao no gere o impacto desejado no crescimento econmico e seja fnanciada
com endividamento, poder tornar-se insustentvel para as fnanas pblicas.
A literatura dedicada a pesquisar os impactos do gasto pblico para o crescimento
econmico extensa e as correntes de pensamento econmico a este respeito se
antagonizam a cada novo resultado emprico. Poucas so as pesquisas que saem do
impasse relativo s correntes de pensamento econmico e ainda menos frequentes so
os estudos que se dedicam a analisar a efetividade e a efcincia dos gastos pblicos.
Um dos obstculos para este tipo de estudo a determinao de um indicador
adequado para cada natureza do gasto pblico que se pretende estudar. Um exemplo
da aplicao de indicador especfco foi proposto na pesquisa de Barrios e Schaechter
(2008), em que os autores utilizaram o ndice PISA Score
2
para o gasto em educao,
obtendo indicadores de efetividade e efcincia.
Neste trabalho, dada a inexistncia de uma srie sufciente de um indicador nacional
similar ao utilizado por Barrios e Schaechter (2008), utilizou-se a variao do
componente de Educao da frmula do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
desenvolvido pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
da Organizao das Naes Unidas (ONU). O objetivo do presente estudo analisar
a efetividade e a efcincia do gasto pblico em educao com base na variao do
IDH-Educao em relao aos gastos pblicos, entre os anos de 2000 e 2010.
A segunda seo, aps esta breve introduo, expe o referencial terico que
relaciona gasto pblico e crescimento econmico. Sem a pretenso de solucionar
um antagonismo secular, procura-se destacar os efeitos que os investimentos em
capital humano e a capacidade de alcanar os resultados previstos com um custo
razovel podem ter para o crescimento econmico. Na sequncia, o review abrange
os indicadores de efccia, efcincia e efetividade das aes, bem como a metodologia
de avaliao da qualidade do gasto pblico.
Na terceira seo, apresenta-se a metodologia de fronteira de efcincia estocstica
proposta por Barrios e Schaechter (2008), nesta pesquisa aplicada anlise da
qualidade do gasto em educao. So propostos indicadores para avaliar a efetividade
e a efcincia relativa, com o objetivo de desenvolver uma metodologia para a
avaliao da qualidade do gasto em educao, oferecendo subsdios para orientar
essa poltica pblica tanto no que se refere alocao total quanto distribuio
do gasto na Federao.
A quarta seo relata os resultados obtidos com a aplicao da metodologia
descrita. A anlise de regresso robusta empregada permite inferir que a variao
do IDH-Educao, no perodo de 2000 a 2010, pode ser explicada pelo gasto em
2 The Programme for International Student Assessment (PISA) uma pesquisa internacionalmente padronizada
do domnio da leitura, matemtica e literatura cientfica.
educao. A anlise de fatores intervenientes permite, ainda, inferir a presena de
rent-seekers, notadamente nas capitais com maior presena de conurbao. Alm
disso, a comparao entre municpios das zonas rural e urbana, bem como entre
os municpios com maior e menor IDH-geral, tambm permite fazer inferncias
sobre polticas pblicas futuras.
Por fm, a quinta seo conclui o trabalho e demonstra como, no obstante as
difculdades na obteno de informaes, possvel construir indicadores de
efetividade e efcincia relativa do gasto em educao. So analisadas ainda as
limitaes do trabalho e apresentadas sugestes de continuidade, tendo em vista
que, em um momento seguinte, seria importante aferir qual foi a taxa de retorno
dos gastos com educao para o crescimento econmico.
2 ASPECTOS TERICOS
2.1 RELAO ENTRE GASTOS PBLICOS E CRESCIMENTO
ECONMICO
As teorias que procuram explicar a relao entre gastos pblicos e crescimento
econmico dividem-se em trs correntes fundamentais:
1) Keynes (1936), que prope que os investimentos pblicos sejam utilizados em
momentos de crise para compensar a falta de investimentos privados e, assim,
alavancar o crescimento econmico. Subjacente a essa tese, est a ideia de que
o efeito multiplicador dos investimentos seria capaz de explicar um maior
crescimento;
2) A chamada Lei de Wagner, que tambm prope que exista uma relao positiva
entre gasto pblico e crescimento econmico, embora com a causalidade
invertida, isto , medida que a economia crescesse haveria maior demanda
por bens pblicos, tais como segurana, educao e sade, o que provocaria um
aumento do Estado e dos gastos pblicos. Desta forma, os gastos do governo
seriam maiores em economias mais desenvolvidas;
3) Barro (1990), que recupera a ideia da teoria da equivalncia ricardiana para propor
que, no longo prazo, o gasto pblico afetaria negativamente o crescimento
econmico, quando fossem considerados os impactos do seu fnanciamento pelo
aumento de dvida ou de carga tributria.
A literatura emprica que relaciona gasto pblico e crescimento econmico
bastante extensa e, em geral, toma como referncia esses trs trabalhos seminais,
realizando testes economtricos para pases especfcos ou para conjuntos de pases
(anlises de dados em painel) e adotando diferentes metodologias, preponderando
as regresses Mtodos de Mnimos Quadrados Ordinrios (OLS) ou Mtodo dos
Momentos Generalizado (GMM).
Os resultados, no entanto, so contraditrios. Assim, para a Tailndia, Jiranyakul
e Brahmasrene (2007) encontram uma causalidade positiva do gasto pblico para o
crescimento econmico, mas no do crescimento econmico para o gasto pblico.
No caso da Sucia, Sjberg (2003) investiga essa relao concluindo que o gasto
pblico pode inibir o crescimento econmico. Afonso e Furceri (2008) analisam
dados de pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) e da Unio Europeia e concluem que o investimento pblico tem efeito
negativo e estatisticamente signifcante sobre o crescimento econmico. Ghosh e
Gregoriou (2008), analisando dados de 15 pases em desenvolvimento por 28 anos,
concluem que o gasto corrente tem efeitos positivos sobre o crescimento econmico,
enquanto o gasto de capital tem efeitos negativos, ao contrrio do que a maioria
os autores indica. Loizides e Vamvoukas (2005) fazem um estudo para a Colmbia
e supem que o gasto pblico produtivo e pode contribuir de maneira positiva
para a taxa de crescimento econmico, mas, se supera certo nvel, sua contribuio
se torna negativa. Abu-Bader e Abu-Qarn (2003) investigaram a causalidade entre
gasto pblico-crescimento econmico para o Egito, Israel e Sria em trs dcadas e
encontraram bi-causalidade para o gasto agregado e causalidade negativa do gasto
militar para o crescimento e positiva do gasto civil para o crescimento. Donath et
al. (2009), em uma anlise para a Unio Monetria Europeia, concentram a anlise
na relao entre despesas de capital pblicas e crescimento econmico, partindo
da hiptese de que alguns tipos de gasto estimulam e outros desincentivam o
crescimento econmico e sugerindo que externalidades negativas relativas ao
fnanciamento dos gastos (aumento de dvida ou de carga tributria) podem explicar
esse resultado e um uso mais efciente dos recursos pblicos.
Os problemas economtricos que podem surgir nesses estudos no so desprezveis.
De um lado, um coefciente signifcativo na equao pode ser compatvel tanto com
a causalidade proposta pela teoria keynesiana como pela Lei de Wagner, ou mesmo
com uma causalidade bidirecional entre as duas variveis. Estudos que aplicaram os
testes da causalidade de Granger foram realizados por Ahsan et al. (1992), Bharat et
al. (2000), Ghali (1998), entre outros. De outro lado, a busca de relaes de longo
prazo levou alguns autores a aplicar o teste de cointegrao de Johansen como, por
exemplo, Loizides e Vamvoukas (2005) ou Abu-Bader e Abu-Qarn (2003).
A Teoria do Capital Humano, desenvolvida por Robert Lucas (1988) e Paul Romer
(1990), lanou novas luzes sobre essa questo ao adotar a premissa fundamental de
que, alm do capital e do trabalho, o capital humano, representado pela qualifcao
gerada por educao, treinamento e experincia, seria um fator determinante para
alavancar o crescimento econmico. Adota-se a hiptese de que o investimento em
educao, ao tornar as pessoas mais capazes de produzir bens e servios e inovaes
tecnolgicas, aumentaria a produtividade da economia. Schultz (1973, p. 55) tambm
chega a reconhecer que [...] somente quando a instruo aumenta a produtividade
e os lucros futuros, podero ser as contribuies consideradas como um dos fatores
do crescimento econmico.
Uma especifcidade do mercado educacional que [...] a capacidade produtiva do
trabalho , predominantemente, um meio de produo produzido. Ns produzimos
assim, a ns mesmos e, nesse sentido, os recursos so uma consequncia dos
investimentos entre os quais a instruo da maior importncia (SCHULTZ,
1973, p. 25). Conforme Ioschpe (2004), quanto maior o investimento em educao,
maior tende a ser o nmero de professores em potencial e de alunos, gerando uma
tendncia reduo de custos da educao num crculo virtuoso.
Outra especifcidade do mercado educacional seria a produo de externalidades
positivas, gerando benefcios coletivos at maiores que os individuais, inclusive
para quem no est inserido no processo educativo, infuenciando na renda per
capita, na expectativa de vida, na mortalidade infantil, e at nas exportaes. Assim,
o investimento em educao seria capaz de explicar no s o crescimento do PIB,
mas tambm a melhoria do padro de vida da populao em geral.
A partir do desenvolvimento da Teoria do Capital Humano, vrios autores passam
a concentrar-se na anlise da composio do gasto pblico focando, entre outras
variveis, a educao. Gemmell, Kneller e Sanz (2009), em uma anlise dos dados
de 17 pases da OCDE, no perodo 1972-2004, concluem que h evidncia robusta
de que a realocao do gasto total em infraestrutura e educao positiva para o
crescimento de longo prazo. Afonso e Aubyn (2009), em um estudo para pases da
OCDE em 1970, 1980, 1990 e 2000, concluem que o investimento privado, tanto
em termos fsicos como de capital humano, so os determinantes mais importantes
do crescimento econmico por trabalhador, enquanto o investimento pblico,
embora positivo, nem sempre apresenta um coefciente estatisticamente signifcante.
Dao (2012) investiga o impacto do crescimento da participao de despesas pblicas
no PIB sobre o crescimento econmico utilizando uma amostra de 28 pases em
desenvolvimento e conclui que o crescimento econmico per capita dependente do
crescimento da participao dos gastos pblicos em sade e em educao per capita
no PIB, do crescimento populacional, do crescimento da participao da despesa
em sade no PIB e da formao bruta de capital no PIB. Awan et al. (2011) analisam
o caso do Paquisto, no perodo 1973-2007, e concluem que as despesas correntes
produtivas (conceito que inclui sade, educao e servios) e os investimentos
pblicos determinam o crescimento real per capita, enquanto o restante das
despesas correntes, consideradas improdutivas, tm um forte efeito negativo sobre
o crescimento econmico. Os resultados sugerem, ainda, que as variveis envolvidas
tm relao de equilbrio de longo prazo e que o aumento do investimento pblico
pode complementar o investimento privado levando ao crescimento econmico.
Barrios e Schaechter (2008) so os que melhor defnem os efeitos que a composio
e efcincia da despesa pblica, notadamente os investimentos em capital humano
(educao), podem ter para o crescimento econmico, pois a relao entre a
quantidade de gastos e o crescimento depende da capacidade de alcanar os resultados
previstos:
Embora tanto o tamanho do setor pblico como a dvida/dfcit possam
prejudicar o crescimento, um fator condicionante importante a composio
e efcincia da despesa pblica. Tanto a pesquisa terica como a emprica
indicam que o crescimento pode ser incentivado quando a despesa pblica
orientada para o investimento. Isto pode ser particularmente relevante para
o investimento em capital humano (atravs de gastos em educao e sade),
o progresso tcnico (despesa com P&D) e infraestrutura pblica. No entanto,
a evidncia sugere tambm que a ligao entre a quantidade de gastos nessas
reas e o crescimento econmico no automtica, mas depende muito da
capacidade de alcanar os resultados previstos (por exemplo, o grau de instruo
mais elevado, maior investimento privado em P&D) e de superar as falhas
de mercado existentes sem criar novas distores. Assim, uma alta efcincia
e efetividade da despesa pblica a chave para maximizar o potencial de
gastos do governo e criar espao fscal para outras demandas, por exemplo,
decorrentes do envelhecimento da populao (Traduo livre de Barrios
e Schaechter, 2008, p. 7)
Apenas aumentar o nvel de gastos com educao pblica no parece ser
sufciente, embora geralmente se espere que deva favorecer o crescimento, uma
vez que a relao emprica entre gastos com educao e desempenho dos alunos
bastante fraca [...] onde no h correlao entre o montante das despesas
pblicas em educao primria e secundria (no perodo 2000-2004) e nveis
de escolaridade, medida pelos ltimos resultados do PISA para os pases da
UE e da OCDE (23). Assim, um uso mais efciente dos recursos pblicos em
educao tornou-se um objetivo fundamental dos formuladores de polticas, em
particular, com o objetivo de aumentar a escolaridade e no de economizar em
gastos com educao (Traduo livre de Barrios e Schaechter, 2008, p. 18-19).
Se, por um lado, razovel supor uma associao positiva entre capital humano,
crescimento e desenvolvimento econmico, por outro lado, tendo em vista que a
hiptese inicial era de aumento de produtividade, os gastos com educao tambm
no podem ser considerados apenas quantitativamente, pois a taxa de retorno da
educao para o crescimento econmico pode alterar as concluses. Alm disso, caso
a elevao da despesa com educao no gere o impacto desejado no crescimento
econmico, poder tornar-se insustentvel para as finanas pblicas. Nesse
sentido, a qualidade do gasto pblico importa, pois maiores gastos no signifcam
necessariamente aumento de qualidade e podem, ao contrrio, estar afetando de
maneira negativa a boa gesto de recursos pblicos. H, portanto, uma relao
custobenefcio que precisa ser considerada.
A taxa de retorno da educao para o crescimento econmico depender do tipo
de gasto e de sua capacidade de solucionar os problemas propostos com um custo
razovel. No que se refere ao tipo de gasto, em pases em desenvolvimento, o retorno
do investimento em educao bsica de qualidade tende a ser maior porque, para lidar
com a tecnologia existente, a qualifcao mdia pode ser sufciente. A capacidade
de solucionar os problemas propostos com um custo razovel, por sua vez, depende
da construo de indicadores de efccia, efcincia e efetividade das aes.
2.2 QUALIDADE DO GASTO PBLICO
Nacionalmente, a qualidade do gasto pblico foi tratada em vrios artigos, como
Frasson (2001), Costa e Castanhar (2003), Castro (2006), Rocha e Giuberti (2007),
Freitas et al. (2009) e Divino e Silva Junior (2012).
Com base no Manual da Unicef (1990), os conceitos de efccia, efcincia e
efetividade do gasto pblico foram assim caracterizados por Costa e Castanhar
(2003): (a) efccia: medida do grau em que o programa atinge os seus objetivos e
metas; (b) efcincia: a menor relao custobenefcio possvel para o alcance dos
objetivos estabelecidos no programa; (c) impacto (ou efetividade): indica se o projeto
tem efeitos (positivos) no ambiente externo em que interveio, em termos tcnicos,
econmicos, socioculturais, institucionais e ambientais.
Por sua vez, Castro (2006) procura problematizar a questo demonstrando as
diferenas de percepo dos autores das reas de administrao e direito. Suas
concluses acabam por priorizar as defnies oriundas da rea de administrao
e sugerem ainda que: Os pressupostos da moderna teoria gerencial podem ser
adotados por qualquer governo, seja nos planos federal, estadual ou municipal
(CASTRO, 2006, p. 9).
Rocha e Giuberti (2007) avaliam o impacto da composio do gasto pblico (defesa,
educao, sade, transporte e comunicao) sobre o crescimento econmico
dos Estados brasileiros no perodo 1986-2003 e concluem que a educao foi a
categoria que recebeu a maior parcela de recursos. O gasto com educao afetaria
positivamente a taxa de crescimento per capita e seria estatisticamente signifcante.
Freitas et al. (2009) investigam a relao entre gastos do governo e crescimento
econmico nos nove estados da Regio Nordeste, concluindo que as diferentes
respostas para polticas fiscais implementadas, tanto contracionistas como
expansionistas, podem decorrer do tipo de gasto que o governo reduziu ou ampliou.
Divino e Silva Junior (2012) avaliaram o efeito da composio dos gastos pblicos
(corrente e de capital) sobre o crescimento da renda per capita dos municpios
brasileiros no perodo 1991-2000, derivando composies timas de gasto pblico
que maximizam o crescimento econmico, conforme a posio do municpio em
relao linha de pobreza.
De forma correlata, a questo da desigualdade educacional tambm foi objeto de
anlise por Barros e Mendona (1995) e Mendes (2002). Barros e Mendona (1995)
concluram que poucos pases no mundo conseguem atingir nveis de desigualdade
educacional como os do Brasil. Os autores citam os resultados obtidos em extensa
literatura dedicada a estimar a contribuio das desigualdades educacionais para
a desigualdade salarial no Brasil: Estima-se que, se os diferenciais de salrio por
nvel educacional fossem eliminados, tudo o mais permanecendo constante, a
desigualdade salarial no Brasil declinaria de 35 a 50%. [...] A contribuio da educao
consideravelmente maior do que a contribuio de qualquer forma de segmentao
e discriminao ou demais caractersticas individuais investigadas (experincia no
mercado de trabalho e na empresa).
Segundo Mendes (2002), no entanto, as transferncias intergovernamentais
combinadas com um sistema de vinculao bem desenhado permitiriam aprimorar
a alocao de recursos federais, como parece ter sido a inteno do Fundo de
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF) criado em 1996. A anlise de Mendes comprova a efccia do Fundef
na melhoria dos indicadores de qualidade e de quantidade do ensino fundamental,
demonstrando que os municpios do Norte e Nordeste com baixos IDH apresentaram
melhorias considerveis depois do Fundef, e os municpios com piores indicadores
educacionais apresentaram uma convergncia para mdia nacional, o que teria
resultado na reduo de desigualdades educacionais.
A questo da metodologia de avaliao da qualidade do gasto pblico foi tratada
por Barrios e Schaechter (2008) e Rocha e Giuberti (2007).
Barrios e Schaechter (2008) comparam trs mtodos para avaliao da qualidade
do gasto pblico: o Free Disposal Hull (FDH), a Anlise de Envoltria de Dados
(DEA),
3
ambos testes no paramtricos, e a anlise de fronteira estocstica. As
duas primeiras opes apresentadas pelos autores, a primeira discreta e a segunda
contnua, poderiam ser utilizadas para calcular a efcincia do gasto com educao
de cada municpio em relao dos seus pares. A efcincia seria, ento, medida
como a distncia entre um municpio e a fronteira de efcincia, defnida como uma
combinao linear de observaes das melhores prticas. Assim, como a efcincia
defnida como a possibilidade de obter maior resultado com a mesma despesa,
um ndice 0,6 indicaria que o mesmo resultado poderia ser gerado com apenas 60%
das despesas.
Uma terceira opo apresentada por Barrios e Schaechter (2008) seria estimar a
fronteira de efcincia estocstica assumindo uma forma funcional especfca.
A fronteira de efcincia estabelecida pelo ajustamento a uma nuvem de dados,
sendo o termo residual decomposto em um termo de erro aleatrio e um termo
de inefcincia.
A fronteira de efcincia estocstica baseia-se em pressupostos economtricos fortes
e exige um grande nmero de observaes, permitindo os testes estatsticos padro.
As principais vantagens dessa ltima metodologia relativamente s abordagens
no paramtricas tipicamente referem-se a evitar que as estimativas sejam muito
sensveis a erros de medio, valores atpicos e tamanho da amostra. No DEA,
visto que cada observao pode determinar um segmento da fronteira de efcincia,
os outliers podem afetar a efcincia de todos. Do mesmo modo, a omisso de
3 Originalmente definida por Seiford e Thrall (1990).
uma observao relevante poderia levar a uma sobre avaliao global de efcincia.
Alm disso, um nmero muito grande de observaes poderia fazer com que todos
os municpios fossem considerados efcientes.
Os conceitos de efcincia e efetividade adotados neste artigo alinham-se aos
autores citados anteriormente e a metodologia adotada ser a fronteira de efcincia
estocstica, apresentadas por Barrios e Schaechter (2008) nas Figuras 1 e 2.
Figura 1 Os conceitos de eficincia e efetividade
Figura 2 Determinao da fronteira de eficincia
Em pases federativos como o Brasil, h ainda aspectos relacionados efcincia
do gasto com educao nas diferentes esferas de governo. Conforme estabelece o
art. 23, inciso V, da Constituio Federal, a Unio, os estados e os municpios
possuem competncia material comum no que tange ao gasto com educao,
podendo atuar, inclusive, em cooperao com vistas ao equilbrio do
desenvolvimento e ao bem-estar em mbito nacional. Nesse contexto, insere-se
a cooperao fnanceira dos Estados com seus municpios por meio do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profssionais da Educao (FUNDEB),
4
bem como da Unio com os demais
entes da Federao, por meio da complementao do FUNDEB,
5
da distribuio
de mais da metade do salrio-educao aos estados e municpios
6
e da realizao
de transferncias voluntrias,
7
como, por exemplo, os programas de educao
mantidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
Quanto competncia para realizar os gastos com educao, cabe Unio fnanciar
as instituies de ensino pblicas federais e garantir a equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica
e fnanceira aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios.
8
Os municpios, por
sua vez, devem atuar prioritariamente na educao infantil e no ensino fundamental,
enquanto os estados tm como prioritrios os ensinos fundamental e mdio.
9
J o
Distrito Federal, por acumular competncias dos estados e dos municpios, deve
atuar na educao infantil e nos ensinos fundamental e mdio com prioridade.
Tendo em vista que as trs esferas so responsveis por parcela signifcativa do
gasto em educao e que o objetivo da poltica a equalizao de oportunidades
educacionais, optou-se por utilizar um recorte territorial, agregando o gasto
realizado por cada um dos municpios quele que a Unio e os estados realizam em
cada municpio. O conceito de gasto em educao realizado no municpio, que ser
utilizado no trabalho, no se confunde com o gasto em educao realizado pelo
municpio. Associa-se, antes, ideia de que a toda a populao reside em algum
municpio e sob essa tica deve ser avaliada a distribuio de gastos.
Defnida a abrangncia de dados mais adequada ao contexto federativo, restam, ainda,
os desafos relativos obteno dos dados. Segundo, Rocha e Giuberti (2007), h duas
maneiras de avaliar a qualidade do gasto pblico e seu impacto sobre o crescimento.
A primeira indireta e consiste em avaliar o resultado dos gastos que teriam um
efeito positivo sobre o crescimento (por exemplo, educao) e, ento, tentar medir
o desempenho do setor pblico relacionando estas medidas de resultado/produto
aos insumos utilizados. A segunda direta e mediria o impacto do gasto pblico
sobre o crescimento econmico por meio de anlise estatstica/economtrica ou
estudos de caso.
4 CF, art. 60 do ADCT e Lei n
o
11.494/2007.
5 CF, art. 60, incisos V e VII, do ADCT.
6 Leis n
o
9.424/1996 e n
o
9.766/1998.
7 Art. 25 da LC n
o
101/2000.
8 CF, art. 211, caput e 1
o
.
9 CF, art. 211, 2
o
e 3
o
.
Para os indicadores de efccia e efcincia, a primeira alternativa apresentada por
Rocha e Giuberti (2007) equivaleria a utilizar as metas fsicas do Plano Plurianual
(PPA) e compar-las com a execuo. Essa alternativa, no entanto, foi abandonada
porque no h informao consolidada disponvel sobre metas fsicas do PPA para
Unio, estados e municpios. Alm disso, como a metodologia do PPA no est
defnida em norma geral, os critrios podem variar entre entes e entre mandatos,
difcultando a comparabilidade. Recentemente, a metodologia do PPA Federal
2012-2015 retirou do planejamento as metas fsicas, o que tambm impede a
associao entre metas fsicas e seus custos e, consequentemente, a criao de
indicadores de efcincia (NUNES; NUNES, 2013, p. 11)
A segunda alternativa, adotada neste trabalho, tambm enfrenta o desafo da
obteno dos dados adequados anlise, pois as despesas com educao realizadas
nos municpios no esto disponveis em sries longas para todos os nveis de
governo. No caso da Unio, por exemplo, em virtude da difculdade encontrada
para saber qual o valor gasto pela Unio em cada municpio, utilizou-se como
proxy, a quantidade de funcionrios pblicos federais na educao por habitante em
2007. Em razo dessas defcincias de dados, foram utilizadas algumas aproximaes,
descritas na seo seguinte.
3 METODOLOGIA
Com base nos conceitos de efcincia e efetividade apresentados na seo anterior,
cabe agora apresentar a equivalncia do conceito para o gasto em educao. Com
esse propsito, adotam-se os seguintes conceitos operacionais para a efcincia e
efetividade do gasto pblico, adequados metodologia de fronteira de efcincia
estocstica proposta por Barrios e Schaechter (2008): (a) a efetividade do gasto
pblico representada pelo coefciente beta (inclinao) da varivel constituda
a partir da soma dos gastos pblicos empregados em educao, tanto municipais
como estaduais, em uma anlise de regresso mltipla cuja varivel dependente a
variao do componente IDH-Educao de cada municpio, (b) a efcincia obtida
pelo clculo da diferena percentual entre o valor predito pela anlise de regresso
construda a partir da relao entre os gastos e a variao do IDH-Educao e
o valor observado da variao do IDH-Educao em cada municpio.
Optou-se por empregar o ndice do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), denominado ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), porque o objeto desse estudo a avaliao da qualidade do gasto, tendo
em vista que a relao entre gasto pblico e crescimento econmico depende
da capacidade de alcanar os resultados previstos. Assim, convm destacar que a
varivel dependente aqui proposta diferente daquela utilizada nos estudos de gastos
pblicos mais comumente realizados que investigam a relao entre o gasto pblico
e o desenvolvimento econmico, ou, ainda, procuram determinar o tamanho timo
da estrutura governamental, como os citados na primeira seo desta pesquisa.
Neste estudo, no se fez uso nem do crescimento econmico, medido pela
variao do Produto Interno Bruto (PIB), nem do valor absoluto do ndice de
desenvolvimento humano como varivel dependente. Somente em trabalhos
posteriores, ser possvel utilizar a avaliao da qualidade do gasto, que lana luzes
sobre o aumento de produtividade, para investigar a relao entre o gasto pblico
e o crescimento econmico.
A utilizao do IDH como varivel de resposta em estudos sobre o impacto no
desenvolvimento econmico j foi realizada em outros estudos, entre os quais
se destacam Yavas (1998) e, mais recentemente, Davies e Quinlivan (2006). Esta
alternativa apresenta, ainda, a vantagem de permitir uma inferncia mais ampla
que extrapola o crescimento econmico e inclui a perspectiva do desenvolvimento
(DAVIES; QUINLIVAN, 2006). De acordo com Amartya Sen, um dos responsveis
pela criao do ndice, o IDH [...] a medida mais amplamente aceita de comparao
do bem estar internacional. (WALLACE, 2004, p. 5)
O IDH utiliza trs componentes: a renda, a longevidade e o nvel educacional,
expressos nas seguintes equaes:
ndice de Expectativa de Vida (IEV) =
Expectativa de vida 20
83,2 20
(1)
ndice de Educao (IE)=
IAME x IAEE 0
0,951 0
2
(2)
ndice de Anos Mdios de Estudo (IAME) =
AME 0
13,2 0
(3)
ndice de Anos Esperados de Escolaridade (IAEE)=
AEE 0
20,6 6
(4)
ndice de Renda (IR)=
ln (PIBpc) ln (163)
ln (108,211) ln (163)
(5)
IDH = IEV x IE x IR
3
(6)
Desse modo, optou-se por decompor o IDH e utilizar apenas a componente
de educao para relacion-la com o gasto pblico. A obteno dos indicadores de
efetividade e efcincia, portanto, depende da anlise economtrica, empregando a
equao (7). Nessa equao, pode-se observar as variveis apresentadas na Tabela 1,
que incluem, alm das variveis independentes, representadas pelo gasto pblico
municipal (GM) e pelo gasto pblico estadual (GE), e da varivel de resposta,
representada pela variao do IDH-Educao entre 2000 e 2010, a participao de
quatro variveis intervenientes, cujo propsito na equao representar fatores
alheios ao controle dos gestores pblicos municipais e estaduais, porm importantes
para a efetividade do gasto.
Tabela 1 Descrio das variveis empregadas
Varivel Descrio Nome
Dependente Variao do IDH-Educao entre 2000 e 2010 D_E_2010_2000
Independente Soma do gasto pblico municipal em educao entre 2000 e
2009 por habitante em 2000
EduPop
Independente Soma do gasto pblico estadual em educao entre 2000 e 2009
por habitante em 2000
EduEstPop
Interveniente Distncia em km entre o municpio e a capital do estado DistCapUf
Interveniente Percentual da populao na zona rural dos municpios em 2000 PercPopRural
Interveniente Quantidade de funcionrios pblicos federais na educao por
habitante em 2007*
EduFedPop
Interveniente Condies de renda, sade e educao precedentes aos gastos
(IDH geral em 2000)
IDH2000
(7)
Contrastando com Rocha e Giuberli (2007), Davies e Quinlivan (2006) e Divino e
Silva (2010), a relao entre as variveis no foi pressuposta como quadrtica. Ao
contrrio, pressups-se uma relao linear entre o gasto e a variao do ndice, desde
que se utilize um indicador para a condio inicial do municpio, representado pelo
IDH do incio do perodo, considerado como uma varivel interveniente na equao.
No obstante a utilizao da varivel proposta, testou-se tambm o modelo com os
gastos quadrticos em lugar da suposio de linearidade associada a um indicador de
condio inicial. No entanto, ao testar a colinearidade das variveis, constatou-se que
o valor do ndice VIF (Variable Infation Factor) superava os valores recomendados
pela literatura (alcanando valores acima de 15, sendo o valor sugerido inferior a 8).
Figura 3 Grfico da relao linear estimada entre o gasto e a variao do IDH-Educao
0
.
1
.
2
.
3
.
4
D
_
E
_
2
0
1
0
2
0
0
0
.1 .2 .3 .4
Fitted Values Edu
D_E_20102000
Os dados utilizados compreendem um total inicial de 5.592 municpios. No
entanto, em razo da ausncia de informaes completas para alguns municpios, a
base utilizada foi de 5.504 municpios. Os 88 municpios excludos da anlise no
contavam com relatrios de seus gastos pblicos disponveis para anlise. Apesar
da perda de informao desses municpios, o estudo ainda pode ser considerado
populacional, levando-se em conta a populao com informaes reportadas.
As fontes de dados utilizadas no estudo foram: para o IDH, o Atlas de Desenvolvimento
Humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2003);
para as despesas com educao nos municpios, realizadas pelos estados e pelos
prprios municpios, o website do IPEADATA (IPEA, 2013); para as despesas
com educao nos municpios, realizadas pela Unio, o relatrio do Ministrio da
Educao (MEC) do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP)
de 2007, que apresenta dados relativos quantidade de funcionrios. Foi empregado
o software de anlise de dados Stata (2011), em sua verso 12.1, cujos resultados so
apresentados na prxima seo.
4 RESULTADOS
4.1 ANLISE DA EFETIVIDADE DO GASTO
Utilizando a metodologia descrita na seo anterior, foram desenvolvidas as anlises
de regresso mltipla considerando, em primeiro lugar, uma anlise diagnstica da
base de dados. O primeiro teste realizado foi o teste de heterocedasticidade de Breuch-
Pagan. Este teste obteve estatstica de 58,2 (valor-p de 0,000), indicando claramente
uma forte heterocedasticidade, tratada com a regresso robusta, conforme indicado
pela literatura (NETER et al., 1996).
Em seguida, foram analisadas as estatsticas do teste VIF (Variance Infation Factor)
conforme Tabela 2, identifcando valores inferiores a 2, cujo valor, conforme Neter
et al. (1996) e Hair et al. (1994), corresponde a um valor sufcientemente baixo para
no confgurar problemas de colinearidade (que seriam indicados com estatstica
superior a 8).
Tabela 2 Estatstica VIF (Variable Inflation Factor)
Variveis VIF
IDH-M Total em 2000
Percentual de pop. Rural
Gasto Estadual Educao
Gasto Municipal Educao
Distncia capital do Estado
Funcionrios Fed. Educ.
1,85
1,57
1,39
1,06
1,02
1,01
Mdia 1,32
Como resultados gerais, a anlise de regresso robusta empregada alcanou um
coefciente de determinao de 51,7%. A variao do IDH-Educao no perodo de
2000 a 2010 pode ser explicada pelos fatores listados, mas tambm por fatores no
disponveis para a construo do estudo, tanto independentes como intervenientes.
Tabela 3 Coeficientes e significncia das variveis independentes e intervenientes
Variveis Coeficiente Teste-t Valor-P
Gasto Municipal Educao
Gasto Estadual Educao
Distncia capital do Estado
Percentual de pop. Rural
Funcionrios Fed. Educ.
IDH-M Total em 2000
Constante
0,00000219
0,00000498
-0,00000205
-0,01118910
0,01272130
-0,42566180
0,41374810
5,55
5,67
-0,55
-3,81
0,03
-54,88
97,43
0,000
0,000
0,582
0,000
0,973
0,000
0,000
Analisando agora os resultados individuais das variveis independentes, conforme
a Tabela 3, observamos que cada 1 real por habitante gasto em educao pelos
municpios brasileiros entre 2000 e 2009 contribuiu para a variao de 0,00000219
do IDH-Educao. Como exemplo ilustrativo, implica dizer que se um municpio
gastou R$ 1.000,00 por habitante na ltima dcada com educao, ele teria
potencialmente ampliado seu IDH-Educao em 0,00219 (0,219%).
Por outro lado, cada 1 real gasto por habitante pelos estados brasileiros com educao
entre 2000 e 2009 contribuiu para a variao de 0,00000498 do IDH-Educao.
Equivale a dizer que R$ 1.000,00 gastos por habitante pelos governos estaduais
resultaram em 0,00498 (0,498%) de aumento no IDH-Educao.
Convm salientar que os gastos, embora discriminados por esferas, no podem ser
pressupostos como independentes, uma vez que a efetividade do gasto estadual,
centrado na educao bsica e mdia, depende da efetividade do gasto municipal,
centrado na educao fundamental e bsica. No entanto, o resultado revelador da
condio demogrfca no perodo, onde os investimentos realizados em educao
bsica e mdia apresentaram maior efetividade relativa.
Outros resultados interessantes podem ser obtidos ao se considerar as variveis
intervenientes. Como era esperado, municpios com maior IDH-Geral precisam
dispender maiores recursos para sustentar seu desenvolvimento obtido. Alm disso,
municpios com maior distribuio populacional na zona rural perdem efetividade
relativa a municpios com maior urbanizao. Por outro lado, a presena de
funcionrios pblicos federais, proxy dos gastos federais em educao, no se mostrou
signifcativa, assim como tampouco foi signifcativa a distncia dos municpios
capital de seus estados correspondentes.
4.2 ANLISE DA EFICINCIA DO GASTO
Para a anlise da efcincia do emprego dos recursos pelos municpios brasileiros, foi
adotada a anlise da efcincia relativamente ao predito pelo modelo de efetividade
do gasto em educao. Desta forma, um municpio que empregue seus recursos
exatamente conforme o predito teria efcincia relativa igual a zero, enquanto um
municpio que obtenha efcincia relativa de 15% ter superado nesta proporo o
valor de variao do IDH-Educao que seria esperado pelo modelo de efetividade.
Tabela 4 Trinta municpios com maior eficincia relativa no gasto pblico
em educao, entre 2000 e 2009
SC
SC
RS
GO
GO
SC
SC
GO
RS
SP
RS
GO
CE
SC
SC
SC
MT
RS
MG
GO
TO
MG
CE
SP
SP
SC
RS
MT
SC
TO
Maracaj
Piratuba
Itaara
Diorama
Ouro Verde de Gois
Santa Rosa de Lima
Treviso
Barro Alto
Lagoa dos Trs Cantos
Taquaral
Montauri
Palestina de Gois
Jijoca de Jericoacoara
Chapado do Lageado
Garuva
Irani
Tabapor
Presidente Lucena
Guaraciama
Ceres
Sucupira
Bandeira do Sul
Sobral
Taquariva
Cndido Rodrigues
Brao do Trombudo
Barra do Rio Azul
Sinop
Rio Fortuna
Porto Nacional
77,2%
71,4%
68,9%
68,8%
65,8%
64,3%
64,0%
63,2%
63,0%
62,9%
62,6%
62,5%
62,4%
62,3%
62,0%
61,3%
58,8%
57,3%
56,4%
55,4%
53,9%
53,7%
53,2%
53,0%
53,0%
52,0%
52,0%
52,0%
51,9%
51,6%
Os municpios listados na Tabela 4 apresentaram as maiores variaes de IDH
entre 2000 e 2010 em relao ao valor predito pelo modelo estatstico apresentado
previamente. A variao, destacada como efcincia relativa um indicador que
Barrios e Schaechter (2008) denominam de efcincia tcnica.
O valor observado deve ser analisado com cuidado, uma vez que a efcincia relativa
pode tanto ser decorrente de programas de desenvolvimento bem formulados, como
do uso dos servios pblicos desenvolvidos por municpios vizinhos (rent-seekers)
ou mesmo de fatores no capturados na anlise, como o investimento privado e o
investimento federal.
Tabela 5 Eficincia relativa no gasto pblico em educao, nas capitais estaduais
PI
SC
SE
MS
GO
AL
PB
PE
MT
CE
BA
RN
MG
PR
ES
SP
RJ
RS
Teresina
Florianpolis
Aracaju
Campo Grande
Goinia
Macei
Joo Pessoa
Recife
Cuiab
Fortaleza
Salvador
Natal
Belo Horizonte
Curitiba
Vitria
So Paulo
Rio de Janeiro
Porto Alegre
36,0%
31,0%
22,6%
19,8%
17,0%
14,9%
11,2%
11,0%
8,4%
6,6%
5,9%
0,1%
-0,8%
-1,2%
-7,4%
-14,0%
-14,3%
-21,4%
Analisando as capitais estaduais, conforme apresentadas na Tabela 5, pode-se observar
que as capitais com maior presena de conurbao so as que apresentam pior
efcincia relativa, enquanto os municpios com menor populao apresentam maior
efcincia relativa. A piora na efcincia relativa das capitais com maior conurbao
pode ser evidncia do uso dos servios providos por estas cidades pela populao
das cidades do entorno (rent-seekers). J a maior efcincia relativa das cidades com
menor populao pode indicar maior capacidade de administrar os recursos quando
as dimenses so menores.
A principal limitao encontrada neste trabalho refere-se falta de sries histricas
sufcientemente longas e com a abrangncia federativa adequada. No caso da Unio,
por exemplo, em virtude da difculdade encontrada para saber qual o valor gasto
pela Unio em cada municpio, utilizou-se como proxy, a quantidade de funcionrios
pblicos federais na educao por habitante em 2007. A despesa da Unio com
educao elevada e a utilizao dessa proxy pode alterar as concluses. Assim,
recomenda-se que o estudo seja reproduzido quando houver maior disponibilidade de
informao. No caso de estados e municpios, a informao na funo oramentria
educao tambm pode ser aperfeioada se forem identifcados os gastos em
educao efetivamente realizados em cada municpio e eliminada a hiptese de
duplicidades no clculo do FUNDEB.
A segunda limitao informacional foi responsvel por ter-se abandonado o indicador
de efccia. Esse indicador poderia ser calculado para os municpios, desde que haja
metas fsicas do Plano Plurianual (PPA) que possam ser comparadas com a execuo,
mas no permitiria a comparao entre municpios porque no h informao
consolidada sobre metas fsicas do PPA para Unio, estados e municpios e os
critrios podem variar entre entes e entre mandatos.
A terceira limitao informacional diz respeito ao fato de que foi considerado
apenas o gasto pblico em educao. No entanto, o investimento privado nessa rea
elevado e sua distribuio no necessariamente uniforme no Pas, o que pode
alterar a concluso relativa explicao da variao do IDH-Educao com base
no gasto pblico em educao. Mesmo as inferncias que se poderiam fazer para o
aumento da produtividade na economia podem ser comprometidas se o investimento
privado for responsvel por parte relevante desse aumento. Recomenda-se, ento,
que um prximo estudo considere essa varivel.
No obstante as difculdades na obteno de informaes, o presente trabalho
demonstra que possvel construir indicadores de efetividade e efcincia relativa
do gasto em educao. A efetividade representada pelo coefciente dos gastos
em educao, em uma anlise de regresso mltipla cuja varivel dependente a
variao do componente IDH-Educao de cada municpio. A efcincia obtida
pelo clculo da diferena percentual entre o valor predito pela anlise de regresso
e o valor observado da variao do IDH-Educao em cada municpio. A presente
proposta lana luzes na direo do desenvolvimento de uma metodologia para a
avaliao da qualidade do gasto pblico que poder, eventualmente, ser expandida
para outras reas do gasto.
A anlise de regresso robusta realizada permitiu inferir que a variao do IDH-
Educao no perodo de 2000 a 2010 pode ser explicada pelo gasto em educao, ao
menos no que se refere s despesas realizadas por estados e muncpios. A anlise de
fatores intervenientes permitiu, ainda, inferir a presena de rent-seekers, notadamente
nas capitais com maior presena de conturbao, indicando a necessidade de polticas
pblicas especfcas para evitar esse problema. Entre as opes aventadas, incluem-
se a identifcao do domiclio dos usurios, a formao de consrcios pblicos e a
cobrana de taxa pela utilizao de servios de municpios vizinhos.
Alm disso, a comparao entre municpios das zonas rural e urbana, bem como
entre os municpios com maior e menor IDH-geral, tambm permitiu fazer
inferncias sobre polticas pblicas futuras. No primeiro caso, fca claro que h uma
inefcincia relativa dos municpios com maior zona rural, indicando a necessidade
de polticas pblicas especfcas como o desenvolvimento do ensino distncia, por
exemplo. No segundo caso, como os municpios com maior IDH-Geral precisam
dispender maiores recursos para sustentar o desenvolvimento obtido, talvez seja
preciso criar incentivos especfcos para municpios maiores.
O trabalho, portanto, oferece subsdios para orientar a poltica pblica de educao
tanto no que se refere alocao total como distribuio do gasto na Federao. As
sugestes de continuidade envolvem, alm da superao de limitaes informacionais
j descritas, o aprofundamento de polticas pblicas e a utilizao dessa avaliao da
qualidade do gasto para aferir qual foi a taxa de retorno dos gastos com educao
para o crescimento econmico.
O debate sobre a relao entre gasto pblico e crescimento econmico poder
benefciar-se da anlise da qualidade do gasto em educao, visto que pode ajudar
a sustentar ou a refutar a hiptese terica inicial de que o aumento dos gastos com
educao eleva a produtividade gerando maiores taxas de crescimento econmico. H
uma relao custo-benefcio que precisa ser considerada e pode alterar decisivamente
os termos desse debate.
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ANEXO 1
Eficincia do Gasto em Educao e Sade
Este anexo est disponvel em PDF no link:
https://portalgestao.esaf.fazenda.gov.br/a_esaf/biblioteca/cadernos-de-fnancas-publicas

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