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UNIVERSIDAD DE LAS

NACIONES

ANTOLOGA DE LA MATERIA

MARCO JURDICO DE LAS


FINANZAS Y POLTICAS
PBLICAS
DOCTORADO EN CIENCIAS
JURDICAS, ADMINISTRATIVAS
Y DE LA EDUCACIN

LECTURAS RECOMENDADAS :
FINANCIAMIENTO DEL GASTO PBLICO.
COLEGIO DE PROFESORES E
INVESTIGADFORES DE DERECHO FISCAL
Y FINANZAS PBLICAS.
ED. TRILLAS.
NUEVO DICCIONARIO JURDICO
MEXICANO.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES
JURDICAS.
ED. PORRA.
EL MERCADO DE DINERO EN MXICO.
MAURICIO MENCHACA TREJO.
ED, TRILLAS.

TEMAS PARA INVESTIGACIN Y


ACTIVIDADES:

GASTO PBLICO.
INGRESOS PBLICOS.
DEUDA PBLICA Y FINANCIAMIENTO.
COORDINACIN FISCAL EN MXICO.
MARCO NORMATIVO DE LA HACIENDA
PBLICA.
CONTABILIDAD Y FINANZAS
HACIENDA PBLICA LOCAL.

DE

LA

OBJETIVO GENERAL

Al concluir de estudiar la antologa de la materia relativa al


Marco Jurdico de las Finanzas y Pblicas, el estudiante
identificar los elementos terico prcticos que permitan una
real comprensin de la actividad jurdica, financiera y
administrativa del Estado, as como su anlisis en las
principales variables de la estructura y funcionamiento de la
Hacienda Pblica.

GUA DE ESTUDIOS DE LA MATERIA DE:

MARCO JURDICO
DE LAS
FINANZAS
Y
POLTICAS PBLICAS

UNIVERSIDAD DE LAS NACIONES

ESTA ANTOLOGA FUE ELABORADA


TOMANDO COMO BASE LAS OBRAS DE

JAVIER CRUZ GMEZ


GERARDO GIL VALDIVIA
JUAN MANEUL GONZLEZ LOYOLA
JORGE FLORES SOLANO
JAVIER MORENO PADILLA
ALBERTO NAVARRO RODRGUEZ
JAIME PELLICER B.
ENRIQUE WILLS TEJADA
RAL RODRGUEZ LOBATO
JOS A. ZARZOSA E.

FINANCIAMIENTO
DEL
GATO PBLICO

Financiamiento del Gasto Pblico Estatal y Municipal


Javier Cruz Gmez
INTRODUCCIN CAPITULAR
Hablar del financiamiento del gasto pblico estatal y municipal es hacer
referencia al esfuerzo ancestral de estados y municipios por lograr un reparto
ms equitativo de los tributos. Conforme han aumentado las atribuciones del
Estado-Nacin, tambin se han incrementado paralelamente las tareas
encomendadas a las entidades y los municipios; en consecuencia, el gasto
pblico de estos ltimos se ha visto incrementado considerablemente.
En una poca inflacionaria como la que se vive desde hace varios aos, el
problema de cmo hacer frente a los gastos pblicos por parte especialmente
de los municipios y de algunos estados se lleg a convertir en un dolor de
cabeza no slo para ellos, sino tambin para la Federacin, pues no se puede
olvidar que las entidades citadas forman parte de un todo, que es el Estado
Federal.
Al entrar en vigor en 1979 la Ley de Coordinacin Fiscal, que lleg a suplir a
la de 1953, se vislumbr una esperanza de mejora y fortalecimiento
econmico decisivos para los estados y los municipios; coincidentemente, el
Gobierno Federal comenz a hablar con insistencia de fortalecimiento
municipal, as como de descentralizacin y desconcentracin en diversas
reas. Al respecto, el diputado federal Ricardo H. Cavazos Galvn escriba
(peridico Uno ms uno, 29 de marzo de 1983): Es necesario revisar los
esquemas de distribucin de competencias entre la federacin y los estados y
los de stos con sus municipios. La Ley de Coordinacin Fiscal recibi
adiciones y modificaciones que perfeccionaron el sistema y le otorgaron
mayores participaciones a estados y municipios, pero simultneamente han
surgido tambin las voces opositoras al sealar que las entidades federativas
han perdido una parte importante de su autonoma poltica al adherirse al
sistema de coordinacin fiscal.

En este texto, en la primera seccin de este trabajo, se habla del sujeto activo
de la relacin tributaria, para identificar a quienes tienen derecho a percibir
contribuciones y necesidad de financiamiento para realizar las erogaciones
que les imponen sus respectivas atribuciones.
En la segunda seccin se estudia el problema de la distribucin de
competencias tributarias que se presentan entre los tres niveles de gobierno,
dado el sistema federa que rige en el pas. Mltiples reuniones se han
celebrado para discutir la forma ms equitativa de distribucin del ingreso,
desde las convenciones nacionales fiscales hasta las reuniones de tesoreros de
los estados con funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Relacionada estrechamente con la problemtica que suscita una distribucin
de tributos adecuada, surge la coordinacin fiscal entre las entidades
federativas y la Federacin en la que se ha llegado a incluir tambin a los
municipios, tema del cual trata la tercera seccin.
En las secciones cuarta y quinta, una vez esbozados los antecedentes
necesarios de la cuestin central, se analizan los medios de financiamiento con
que cuentan actualmente los estados y los municipios, de manera que las
temticas se orienta hacia el estado de Tamaulipas y el municipio de Tampico,
entidad y municipio en la cual radica el que esto escribe y respecto de los
cuales se pudo conseguir la informacin requerida para estudiar el tema.
Finalmente, en la secta seccin conclusiones, se sintetizan las ideas destacadas
a lo largo de la ponencia y se intenta subrayar algunas proposiciones que
inquietaron al autor durante la elaboracin de este artculo y que posiblemente
sean de alguna utilidad.

EL SUJETO ACTIVO DE LA RELACIN TRIBUTARIA.


Rafael Bielsa1 dice la obligacin fiscal es el vnculo jurdico creado por la ley
entre el Fisco y el contribuyente, en virtud del cual ste debe entregar a aqul
una suma de dinero. As, la obligacin agrega dicho autor- tiene dos sujetos:
uno activo (Fisco) y otro pasivo (el contribuyente).
Por su parte, Manuel Andreozzi seala:

Bielsa, Rafael. Compendio de derecho fiscal. Editorial De Palma. Buenos Aires,


Argentina. pg. 63.

La obligacin tributaria supone la existencia de dos sujetos: uno activo, el


Estado, otro pasivo y una causa o razn vinculatoria, que es la situacin
jurdica tributaria. El Estado, tal como lo encontramos en la actualidad, es una
creacin relativamente moderna. Concluido el debate entre los poderes
espiritual y temporal, desaparecidos los ncleos humanos pequeos,
centralizado el poder dentro de lmites territoriales y cimentada la unidad del
idioma, de la raza, etc apareci el Estado como una unidad. La constitucin
del Estado, arras todo: hizo desaparecer al emperador como voluntad
absoluta; caracteriz sus tres rganos; dio a cada uno atribuciones propias;
deslind sus funciones y el Fisco dej de ser la caja de la que dispona el
gobierno; tampoco una fortuna del emperador y menos un tesoro privado. A
medida que se perfeccionan las instituciones, se establecen mayores y ms
eficaces en las constituciones polticas disposiciones que prohben crearlos por
simples resoluciones, sino por leyes que deben tener determinado origen y
forma de sancin, clculo de recursos, modos de inversin, etc.2
Por su parte, el maestro Sergio Francisco de la Garza afirma:

La realizacin de diversos presupuestos establecidos en las leyes da origen al


nacimiento de relaciones jurdicas que tienen como contenido directo o
indirecto el cumplimiento de prestaciones tributarias o fiscales de dar, de
hacer, de no hacer y de tolerar. A esas relaciones jurdicas, que representan un
vnculo igualmente jurdico entre dos personas, una (acreedor) que tiene
derecho a exigir la prestacin, y otra (el deudor) que tiene la obligacin o
deber de efectuar la prestacin de dar, de hacer, de no hacer o de tolerar, las
llamamos, en una forma muy amplia, relaciones jurdicas fiscales y, en una
forma restringida, relaciones jurdicas tributarias.3
De las opiniones transcritas se puede concluir que la obligacin tributaria o
relacin tributaria sustantiva es un vnculo que une a dos sujetos, uno llamado
sujeto activo con la potestad de exigir al otro, denominado sujeto pasivo, el
cumplimiento de una prestacin de carcter pecuniario.
En Mxico, el nico sujeto activo de la obligacin tributaria es el Estado, pues
la Constitucin Poltica que rige no prev que algn otro ente distinto pueda
2

Andreozzi Manuel, Derecho tributario argentino. Topogrfico Editora Argentina,


Buenos Aires. Argentina, pgs.. 227 y 228, 1951.
3

De la Garza, Sergio Francisco, Derecho financiero mexicano, Editorail Porra, S.A.


Mxico, pg. 431, 1979.

ser sujeto pasivo. A este respecto, Emilio Margain Manautou expresa lo


siguiente:
En los trminos del artculo 31, fraccin IV, constitucional, es obligacin de
los mexicanos contribuir a los gastos pblicos de la Federacin, estados y
municipios en que residan, de la manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes. Por lo tanto, conforme a nuestra Constitucin, la calidad
de sujeto activo recae sobre la Federacin, los estados o provincias, como se
les denomina en otros pases, y los municipios, con la diferencia de que slo
los dos primeros tienen plena potestad jurdica tributaria, pues los municipios
nicamente pueden administrar libremente su hacienda, la cual se forma de las
contribuciones que les sealan las legislaturas de los estados, segn el artculo
115, fraccin II, de la propia Constitucin. Fuera de la federacin, los estados
y los municipios, ningn otro organismo o corporacin puede, en nuestro pas,
ser acreedor de crditos fiscales.4
De acuerdo con lo anterior, el sujeto activo de la obligacin tributaria en los
Estados Unidos Mexicanos puede ser la Federacin, las entidades federativas
y los municipios. Segn la terminologa de Flores Zavala, los dos primeros
tienen soberana tributaria plena y los municipios soberana tributaria
subordinada. Como la voz soberana resulta polmica, aplicada en el sentido
que lo hace dicho autor y adems es un contrasentido hablar de soberana
subordinada, se prefiere sealar que la Federacin y los estados tienen
potestad tributaria plena, pues dentro de los lmites constitucionales pueden
darse sus propios tributos, y que los municipios tienen potestad tributaria
restringida, pues no pueden establecer contribuciones, sino slo administrar
libremente su hacienda, sealada en la fraccin IV del artculo 115
constitucional, y ejercer en general las atribuciones derivadas de la reforma a
dicho precepto.

DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS ENTRE LOS


TRES NIVELES DE GOBIERNO.
El problema de la distribucin de competencias tributarias se presenta en
Mxico, porque el pas ha adoptado el federalismo desde los inicios de su vida
independiente, salvo las etapas en que estuvieron vigentes los documentos
constitucionales de 1836 y 1843.
4

Margain Manautou, Emilio, Introduccin al estudio del derecho tributario mexicano,


Edit. Univ. Aut. De S.L.P. pg. 247, 1983.

Desde luego, dicho problema no es exclusivo de Mxico, sino que se presenta


en todos los pases con rgimen federal, los cuales, de una u otra forma, han
tomado como modelo la Constitucin de Estados Unidos. Al referirse a
Argentina, Rafael Bielsa5 expresa que el conflicto, en rigor, slo puede
producirse entre la Nacin y las provincias, pues aunque se conciba un tercer
poder impositivo el municipal-, esto se evita fcilmente mediante la
legislacin respectiva emitida por la provincia. Andreozzi ahonda un poco ms
en el tema al afirmar:
En derecho pblico argentino, existen dos categoras de rbitas tributarias: una
en la que estn la Nacin y las provincias, con capacidad propia, y otra en la
que estn los municipios, organismos autrquicos, antes creado por la ley, etc.,
que tienen capacidad tributaria delegada. La capacidad tributaria de la Nacin
y de las provincias surge de la Constitucin. A la primera, nuestra Carta
Magna reconoce potestad sobre determinada materias tributarias. A las
segundas se le reconoce su capacidad preconstitucional para crear tributos, por
lo cual la potestad de la Nacin surge de la estructura institucional y la de las
provincias es de derecho propio.6
Al comentar este tema, el maestro Sergio Francisco de la Garza apunta:

El principio federal consiste en que los gobiernos central y estatales sean


independientes uno de otro, dentro de su esfera, y no estn subordinados uno
al otro, aunque acten coordinados entre s o es el mtodo de de distribucin
de poderes, segn el cual los gobiernos integrantes, dentro de sus respectivas
esferas, funcionan coordinados e independientes. La idea del federalismo
como divisin de poderes ha ido cediendo paso, en los ltimos aos, a la idea
del federalismo cooperativo, que segn Bhargava es aquel en el cual las dos
capas de gobierno no tienen completamente funciones exclusivas y los
gobiernos provinciales, en particular, no gozan de completa autonoma dentro
de la esfera de actividades que tienen asignada, o sea, dicho de otra manera,
que el gobierno central y el de las provincias cooperen para proveer al pueblo
un buen gobierno.7
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no hace una
distribucin expresa de las fuentes tributarias entre los sujetos activos, por lo
cual se dice que la facultad impositiva es concurrente entre la Federacin, las
5
6
7

Ob. Cit. Pg. 53.


Ob cit. Pg. 231.
Ob cit. Pg. 198.

entidades federativas y los municipios, especialmente entre los dos primeros.


Al igual que los autores argentinos citados con antelacin, quienes afirman
que las provincias tienen una potestad tributaria propia o inherente,
consideramos que las entidades mexicanas, en trminos del artculo 40
constitucional, tienen poder tributario para crear los impuestos que requieran,
sin ms limitaciones que las sealadas por la propia Constitucin. Luego
entonces, coexisten las facultades impositivas de la Federacin y de los
estados, por lo que en este sentido cabe hablar de concurrencia tributaria.
Sin embargo, el artculo 73, fraccin VII, indica que la Federacin no tiene
lmites fuera de los sealados por la propia Constitucin (por ejemplo,
garantas individuales), para crear contribuciones, y goza adems de
facultades exclusivas para gravar ciertas materias, como las especificadas en
el artculo 73, fraccin XXIX, a saber: comercio exterior, aprovechamiento y
explotacin de los recursos naturales contenidos en los prrafos cuarto y
quinto del artculo 27; instituciones de crdito y sociedades de seguros;
servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la Federacin;
energa elctrica; produccin y consumo de tabaco labrados; gasolina y
derivados del petrleo; cerillos y fsforos; aguamiel y productos de su
fermentacin; explotacin forestal; y produccin y consumo de cerveza. Este
precepto agrega, en su parte final, algo que ms adelante se comentar
consistente en la obligatoriedad de otorgar participaciones a las entidades
federativas y a los municipios. Asimismo, los estados tienen limitaciones
positivas de naturaleza fiscal, contempladas en los artculos 117, fracciones III
(acuacin de moneda y emisin de estampillas o papel sellado), IV, V, VI, y
VII (impuestos y medidas de naturaleza alcabalatoria) y 118, fraccin I
(derechos y medidas de naturaleza alcabalatoria) y 118, fraccin I (derechos
de tonelaje en los puertos y contribuciones sobre importacin o exportacin).
En resumen, cabe decir que la distribucin de competencias tributarias entre
los tres niveles de gobierno se presenta en Mxico como un problema
exclusivamente entre Federacin y entidades federativas, pues estas ltimas
legislan para los municipios. En principio, se puede afirmar que, de acuerdo
con el texto constitucional, la Federacin tiene facultades ilimitadas y
concurrentes en materia tributaria y que los estados poseen facultades
concurrentes, pero se encuentran limitados de dos formas diversas: primero,
respecto de las facultades exclusivas otorgadas a favor del Gobierno Federal
en el artculo 73, fraccin XXIX, de la Constitucin; y segundo, mediante las
prohibiciones expresas sobre determinadas materias (artculos 117 y 118,
fracciones indicadas).

LA COORDINACIN FISCAL.
En atencin a que los textos constitucionales no han delimitado de forma
precisa, como se expuso en el captulo anterior, las competencias impositivas
de los tres niveles gubernamentales, se comenz a presentar cada vez con ms
insistencia el problema de la doble o mltiple tributacin, de modo que se ide
el sistema nacional de coordinacin fiscal como una respuesta a esta
problemtica. Al respecto, Margain Manautou8 seala que las races del actual
sistema de coordinacin fiscal se encuentran en la doctrina, legislacin y
jurisprudencia argentinas, pues en Argentina surgi la tesis de que para un solo
territorio debe existir un solo impuesto y que, para tal efecto, el nico ente
creador de impuestos es la Federacin, la cual debe otorgar participaciones a
los estados y municipios.
El origen del sistema de coordinacin se remonta a las convenciones
nacionales fiscales, la primera de las cuales fue convocada el 22 de julio de
1925, cuando Plutarco Elas Calles era Presidente de la Repblica y Alberto J.
Pani, Secretario de Hacienda. Este ltimo influy decisivamente para que se
invitara a representantes de los estados, Distrito Federal y territorios, a fin de
estudiar una mejor distribucin de los poderes tributarios y proponer medidas
para depurar los sistemas fiscales de las entidades federativas.
A la convencin de 1925 sigui la Segunda Convencin Nacional Fiscal en
1932, pero, a pesar de que se obtuvieron interesantes, conclusiones en ambas,
ninguna de ellas fue elevada a la categora legislativa. Posteriormente surgi el
proyecto presentado por el Presidente Lzaro Crdenas en 1936, para reformar
los artculos 73, fraccin X, y 131 constitucionales. En dicho proyecto se
trataba de delimitar los campos impositivos de la Federacin y los Estados y
evitar la superposicin impositiva, pero tampoco lo aprob el Congreso de la
Unin. As, hasta 1943 entr en vigor la reforma a los artculos 73, fracciones
IX, X y XXIX, y 117, fracciones VII y IX. Dicha, reforma se tom en el
acontecimiento ms importante en materia de distribucin de competencias
tributarias desde la expedicin de la Constitucin, pues se delimitaron campos
exclusivos de la Federacin y se impuso la obligacin de sta de otorgar
participacin a los estados respecto de tales ingresos. La tercera y ltima
Convencin Nacional Fiscal se llev a cabo en octubre de 1947, en la cual se
establecieron, como en las anteriores, proyectos a manera de conclusin
acerca de la distribucin de ingresos entre los tres niveles. Como consecuencia
de dicha convencin se aprob una adicin a la fraccin XXIX del artculo 73
constitucional, para agregar como fuente exclusiva federal la produccin y
8

Ob cit. Pg. 256.

consumo de cerveza. Tambin cabe destacar que en 1947 se aprob la Ley del
Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles.
El 28 de diciembre de 1953 apareci la primera Ley de Coordinacin Fiscal
entre la Federacin y los estados, como un intento serio de establecer orden en
las cuestiones de distribucin equitativa del ingreso tributario, y el 27 de
diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la Federacin la actual
Ley de Coordinacin Fiscal, que ha tenido diversas reformas a las cuales se
har referencia ms adelante.
Un aspecto muy importante en cuanto a la coordinacin tan buscada durante
muchos aos lo constituy la evolucin del impuesto al establecer una tasa
federal del 1.8% y otra del 1.2% para los estados que aceptaron dicho sistema,
y abrog sus impuestos locales al comercio y a la industria. Como se sabe,
para estimular la coordinacin, se ofreci un aumento del 10% en otras
participaciones a los estados que se coordinaran, medida que no tuvo el xito
esperado. Por ello, en 1970 se cre la tasa especial de aplicacin general en
toda la Repblica, en la cual se estableci la participacin a los estados de un
40% si se coordinaban, pero que de todos modos se causara, aun cuando no lo
hicieran. Esto trajo como consecuencia la coordinacin de todas las entidades
y se abri brecha para establecer mayores relaciones federacin-estados y
aplicar la coordinacin a otras reas impositivas.
En la exposicin de motivos de la vigente Ley de Coordinacin Fiscal se
asienta que la concurrencia impositiva est permitida en la Constitucin, pero
de ello no puede derivarse la conclusin de que el contribuyente hubiera
querido que cada fuente fuera gravada con impuestos federales, estatales y
municipales. Asimismo, se reconoce que tanto el legislador federal como el
local han actuado con la prudencia necesaria para evitar la superposicin de
impuestos, y que dicha prudencia los ha llevado a buscar acuerdos para que
slo una entidad grave determinada materia, de manera que se comparta el
producto de la recaudacin y as surgi el sistema de participaciones. En
seguida en la exposicin de motivos se seala el aspecto fundamental que le
da su fisonoma actual, al expresar que la decisin de la Federacin de
sustituir el impuesto de ingresos mercantiles por el impuesto al valor
agregado, obliga a revisar todos los procedimientos de participacin y a
reunirlos en lo que llama sistema nacional de coordinacin fiscal.
Lo caracterstico del nuevo sistema fue que ya no se otorgan participaciones
slo respecto de ciertos impuestos federales, sino que lo correspondiente a
estados y municipios se determina en funcin del total de impuestos federales,

incluidos los que tradicionalmente se consideraron de recaudacin exclusiva


de la Federacin. La exposicin citada destaca igualmente que dotar de
mayores recursos a los estos dar a stos la base indispensable para hacer lo
propio con los municipios, y que el fortalecimiento y desarrollo municipal
constituye tanto la base como la garanta de la democracia mexicana. Por ello,
en la ley se exige que los estados coordinados entreguen a sus municipios por
lo menos el 20% de las participaciones que les correspondan.
Originalmente, la ley estableci tanto el Fondo General de Participaciones a
razn del 13% de los ingresos totales anuales que obtenga la Federacin,
incrementado con el porcentaje que represente la recaudacin de los
gravmenes locales o municipales derogados o suspendidos, como el Fondo
Financiero Complementario de Participaciones, constituido por el 0.37% de
los ingresos totales por ao de impuestos federales. En la reforma de 1981 a la
ley, se aument el segundo de dichos fondos al 0.50%, y al ao siguiente se
volvi a reformar el artculo 2 de la ley, para establecer que el Fondo General
se adicionara con 0.5% de los ingresos totales federales por concepto de
impuestos, de manera que participaran las entidades y los municipios siempre
que aqullos se coordinaran en materia de derechos.
En 1983 entr en vigor una nueva adicin al artculo 2 de la ley, para
establecer que los estados coordinados en materia del impuesto sobre
adquisicin de inmuebles participaran adicionalmente del 80% de la
recaudacin en su territorio, del impuesto sobre tenencia o uso de vehculos, y
se seal una participacin por lo menos del 20% para los municipios. Para
1984, se agreg a los Fondos de Participaciones y Complementarios el ingreso
provenientes de los derechos sobre hidrocarburos por la extraccin de petrleo
crudo y gas natural y los de minera; tambin se adicion un prrafo a la
fraccin II del artculo 2, para sealar que se incrementara el Fondo
Complementario con 3% del Fondo General de Participaciones y otra cantidad
igual con cargo a la Federacin.
La explicacin de estas ltimas reformas se tiene, por una parte, en el hecho
conocido de que, con motivo de la reforma fiscal, los derecho sobre
hidrocarburos y minera llegaron a sustituir a varios de los impuestos que se
pagaban por este concepto, y, por otra, en un inters de la Federacin en
reforzar el Fondo Complementario que desde su inicio auxilia a los estados
menos favorecidos con el Fondo General, esto es, a los de menor desarrollo.
De acuerdo con la exposicin de motivos, esta ltima idea (es decir, la de
sustraer 3% del Fondo General de Participaciones) fue sugerida por las
propias entidades para beneficiar a los estados con menor desarrollo.

Desde que apareci la ley en 1979, en la parte final de su artculo 2 se previ


que en ninguno de los dos fondos se incluiran las participaciones de los
impuestos sobre importaciones y exportaciones (3% y 2%, respectivamente),
las cuales al principio se orden simplemente que se entregaran a los
municipios; sin embargo, a partir de 1981, en que se agreg el impuesto sobre
exportaciones de petrleo crudo, gas natural y sus derivados, apareci un
artculo 2A, en el cual se ordenaba que de los impuestos de importacin y
exportacin se participe el 95% a los municipios donde se encuentren las
aduanas respectivas. Adems en cuanto al impuesto adicional de exportacin
de petrleo, se estableci un sistema para que el 10% se reparta al municipio
donde se encuentre la aduana respectiva, y el resto se destin a formar primero
y a incrementar despus un Fondo de Fomento Municipal para distribuirlo
entre los estados conforme a las mismas reglas del Fondo Complementario, de
manera que los estados deben entregar ntegramente dichas cantidades a los
municipios.
De esa manera, la ley establece un sistema mixto, en el que aparecen tres
clases de fondos: a) el Fondo General de Participaciones, en el cual las
entidades participan de acuerdo con el volumen de operaciones generadoras de
impuestos federales; b) el Fondo Financiero Complementario, cuyo propsito
es favorecer a los estados menos desarrollados, de manera que se distribuya en
proporcin inversa al primero de los nombrados; y c) el Fondo de Fomento
Municipal, el cual, como su nombre lo indica, va dirigido a los municipios, y
favorecen no slo a los lugares donde se encuentren aduanas fronterizas o
martimas, sino tambin a los municipios que menos recursos les hayan
correspondido en relacin con el primero de los fondos.
Obviamente, la Ley de Coordinacin Fiscal prev la celebracin de convenios
para los estados que deseen adherirse al sistema nacional de coordinacin
fiscal, convenios que debe aprobar la legislatura local. El mismo requisito se
establece para dar por terminado el convenio. La adhesin al sistema se debe
llevar a cabo integralmente, y no slo en relacin con algunos de los ingresos.
Igualmente, en el artculo 13 de la ley se menciona la posibilidad de que el
Gobierno Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y los gobiernos
de los estados adheridos al sistema de coordinacin, celebren convenios
funciones de registro federal de contribuyentes, recaudacin, fiscalizacin y
administracin.
Como se ve, la coordinacin fiscal ha avanzado con el paso de los aos, al
tratar de lograr cada vez mejores sistemas que permitan abatir el aejo

problema de la duplicidad de impuestos sobre la misma fuente y alcanzar el


dial de un reparto ms armnico del ingreso tributario.
Un hecho innegable es que los estados y los municipios han recibido un
incremento econmico con apoyo en el sistema nacional de coordinacin
fiscal, y el nico peligro serio de carcter poltico lo constituira una
mentalidad equivocada de las propias entidades si pensaran, con un criterio
conformista, que han perdido su potestad tributaria en ciertas reas. En este
orden de ideas, quiz sera ms conveniente para dichos estados hablar de un
sistema de ingreso compartidos, ms que de un sistema de participaciones, es
decir, pensar en la existencia de una amplia gama de fuentes y de ingresos
tributarios que les corresponden por derecho propio, pero compartibles entre
ellos por un acto de voluntad soberana o, si se quiere mejor, autnoma con la
Federacin.

FINANCIAMIENTO DEL GASTO PBLICO ESTATAL (ESTADO DE


TAMAULIPAS)
Al estudiar este tema, como se seal en la parte introductoria, se tomar
como referencia el Estado de Tamaulipas, aunque la situacin es semejante en
todas las entidades federativas. Los principales ordenamientos fiscales que
rigen en dicho estado son, independientemente de la Constitucin Poltica del
Estado, el Cdigo Fiscal del Estado de Tamaulipas y la Ley de Hacienda, los
Decretos 234 y 266, que regulan la distribucin de participaciones entre los
municipios, la Ley de Ingresos del Estado y el Presupuesto de Egresos.
La Ley de Hacienda del Estado de Tamaulipas seala, en el rubro de
impuestos, los siguientes: I. Impuestos sobre la propiedad urbana, suburbana y
rstica; II. Impuesto sobre adquisicin de inmuebles; III: Impuesto sobre actos
y operaciones civiles; IV. Impuestos sobre productos de inversin de capitales;
V. Impuesto sobre juegos permitidos y aparatos mecnicos, electromecnicos
y fonoelectromecnicos; VI. Impuesto sobre venta y explotacin de ganado,
aves y colmenas; VII. Impuesto sobre frutos y productos agrcolas; VIII.
Impuesto sobre produccin de azcar, piloncillo y mieles cristalizables e
incristalizables; IX. Impuesto sobre espectculos pblicos; X. Impuesto sobre
ingresos que se obtengan por la enajenacin de pescado y mariscos; XI.
Impuesto sobre honorarios; XII. Impuesto sobre produccin, distribucin y
venta de alcohol y sobre expendios de bebidas alcohlicas; XIII. Impuesto
sobre nminas; XIV. Impuesto para la educacin universitaria.

Sin embargo, en virtud de la adhesin al sistema nacional de coordinacin


fiscal y de las reformas constitucionales y legislativas ocurridas en los ltimos
aos, la mayora de tales impuestos se encuentran suspendidos. As, la Ley de
Ingresos del Estado de Tamaulipas para1986 establece, dentro del rubro
I. Impuestos, los siguientes: 1. Sobre nminas; 2. Sobre actos y operaciones
civiles; 3. Sobre honorarios; 4. Sobre espectculos pblicos; 5. Sobre juegos
permitidos, aparatos mecnicos, electromecnicos y fonoelectromecnicos; y
6. Para la educacin universitaria. Aparte de este tipo de ingreso, la Ley
establece los siguientes: II. Derechos: 1. Servicios generales: a) Bsqueda de
documentos; b) Certificaciones; c) Copias certificadas; d) Legalizaciones y
ratificaciones de firmas; e) Resoluciones u opiniones administrativas; f) Otros
no especificados. 2. Servicios de registro: a) Registro Civil; b) Registro
Pblico de la Propiedad; c) Registro Pblico de Comercio; d) Archivo General
de Notaras; e) Otros no especificados. 3. Servicios catastrales: a) Revisin,
clculo, aprobacin y registro de planos; f) Otros no especificados.
4. Servicios de transito: a) Concesiones; b) Expedicin de tarjetas de
circulacin; c) Expedicin de licencias; d) Expedicin de placas; e)
Revalidaciones; f) Permisos; g) Otros servicios no especificados. 5. Derechos
de cooperacin para la ejecucin de obras pblicas. 6. Servicios diversos: a)
Publicaciones; b) Suscripciones c) Administracin de los impuestos federales
contemplados en el convenio de colaboracin administrativa celebrado entre
el Gobierno del Estado de Tamaulipas y la Federacin; d) Otros no
especificados. III. Productos: 1. Enajenacin de bienes muebles e inmuebles
del patrimonio del estado; 2. Explotacin de bienes muebles e inmuebles del
patrimonio del estado; 3. Los procedentes de la imprenta oficial; 4. Otros no
especificados. IV. Aprovechamientos: 1. Multas; 2. Recargos; 3. Rezagos; 4.
Cobranzas; 5. Gastos de ejecucin; 6. Honorarios diversos; 7. Cooperaciones
de la Federacin, de los municipios y de particulares para obras y servicios del
Gobierno del Estado; 8. Indemnizaciones; 9. Donaciones; 10. Otros no
especificados. V. Participaciones de los impuestos federales siguientes: 1. Los
que se deriven de la Ley de Coordinacin Fiscal, del Convenio de
Colaboracin Administrativa en Materia Fiscal Federal y del Convenio nico
de Desarrollo, as como de sus respectivos anexos; 2. Otros no especificados;
y VI. Extraordinarios: 1. Crditos de acreedores y proveedores, crditos de
instituciones bancarias autorizados por el Congreso del Estado y descuentos
de ttulos de crdito; 2. Crditos a largo plazo con garantas especficas de
participaciones federales de acuerdo a lo dispuesto en las leyes respectivas. En
la Ley comentada se seala que los municipios participarn en 20% de los
ingresos que reciba el estado, correspondientes al Fondo General y al Fondo

Financiero Complementario de Participaciones, y en 100% del Fondo de


Fomento Municipal.
Por lo que se refiere al gasto pblico estatal, en el Decreto 283 se establece el
presupuesto de egresos del Estado de Tamaulipas para el ejercicio fiscal de
1986, por un monto total de sesenta y tres mil doscientos cincuenta millones
de pesos, el cual se descompone de la forma siguiente: Gastos corrientes:
Servicios
personales,
$12251513400
.00;
Servicios
generales,
$3612103800 .00; Gastos de capital: Bienes inmuebles, mobiliario y equipo,
$504495000.00;
Construcciones,
$13994018400.00.
Transferencias:
Educacionales, $8311357200.00; Sociales y asistenciales, $1659880400.00;
Municipales, $11519778600.00; Diversas, $508684400.00. Deuda Pblica:
$4500000000.00 y para el Fondo Especial SHCP (10% FGP),
$4320000000.00. Total del presupuesto: $63250000000.00.
En dicho gasto se observan, como es frecuente en las diversas entidades,
cantidades importantes en lo referente a los gastos de educacin y de obra
pblica, de los cuales destaca el subsidio que se otorga a la Universidad
Autnoma de Tamaulipas, as como, en el rengln de transferencias, las
participaciones y subsidios a municipios.
Dentro del financiamiento del gasto pblico del Estado, se observan los
ingresos propios de la entidad, constituidos por los renglones tributarios que
todava ha conservado, los ingresos derivados de derechos por los servicios
que prestan las dependencias estatales, y los crditos que obtiene el Gobierno
del Estado con diversas instituciones bancarias.
De acuerdo con la informacin recabada al respecto, de los impuestos que
todava conserva como propios el Estado destacan el impuesto sobre nminas,
que grava los pagos por concepto de remuneraciones al trabajo personal,
prestado bajo la subordinacin a un patrn; el impuesto sobre espectculos
pblicos; el impuesto sobre actos y operaciones civiles, el cual se genera
espordicamente; al igual que el anterior se genera espordicamente; al igual
que el anterior se encuentra el impuesto sobre honorarios, que solo se cobra a
quienes no se encuentran gravados por el IVA (actividades mdicas) y el
impuesto para la educacin universitaria, que es un tributo adicional, cobrable
a razn del 5% sobre todos los pagos por concepto de impuestos, derechos,
productos y aprovechamientos que se hagan en el estado de Tamaulipas. No es
posible dejar de subrayar que, de acuerdo con las informaciones del
Departamento para hacer frente a un presupuesto de gastos tan elevado lo
obtiene el estado de Tamaulipas, y los dems estados de la Repblica lo

reciben de las participaciones que les otorga la Federacin, por encontrarse


adheridos al sistema nacional de coordinacin fiscal. Tales participaciones,
como se expuso en lneas anteriores, se han incrementado en virtud del
perfeccionamiento del sistema de coordinacin.
El estado de Tamaulipas tambin recibe ingresos por virtud de la
administracin de determinados ingresos federales, de manera que cabe hacer
referencia en este punto al convenio de colaboracin administrativa
celebrando entre la Secretara de Hacienda y el estado de Tamaulipas. Dicho
convenio establece en su clusula segunda que la coordinacin se ejercer
respecto del impuesto al valor agregado; del impuesto sobre tenencia o uso de
vehculos, del impuesto sobre la renta, por actividades empresariales de
causantes menores, actividades agrcolas, ganaderas, de pesca y conexas, de
contribuyentes mencionados derivadas de ingresos por la prestacin de
servicios personales subordinados; del impuesto sobre erogaciones por
remuneracin al trabajo personal; de aportaciones al Infonavit y de las multas
impuestas por autoridades administrativas federales no fiscales.
El convenio citado abarca las operaciones inherentes a la recaudacin,
comprobacin, determinacin y cobranza, y seala de manera enunciativa las
siguientes: Registro federal de contribuyentes; Recaudacin, notificacin y
cobranza; Informtica; asistencial al contribuyente; Consultas y
autorizaciones; Fiscalizacin; Liquidacin; Imposicin y condonacin de
multas; Recursos administrativos e Intervencin en juicio. Se prev la
posibilidad de que el Estado ejerza una o varias de tales facultades, por
conducto de los municipios. Precisamente en lo relativo al cobro de multas
administrativas no fiscales, la intervencin del municipio est pactada de
forma expresa. Independiente del pago que hace la Secretaria respecto a los
gastos de administracin correspondientes, el Estado percibe tambin como
incentivos diversos porcentajes que van desde el 8% de lo recaudado en los
municipios por las multas antes referidas, hasta el 100% en lo referente a
sanciones impuestas por el Estado en virtud de determinacin de impuestos
omitidos, as como el total de los gastos de ejecucin que cobre el Estado.
Margain Manautou,9 al comentar lo relativo a las fuentes impositivas de los
estados y la duplicidad de impuestos, antes de que entrara en vigor la
adhesin al sistema nacional de coordinacin, sealaba:
La solucin que la Federacin pretendi inicialmente dar al problema de que
un mismo peso estuviera gravado en forma distinta por dos entidades y los
9

Margain Manautou, Emilio, ob cit. Pg. 253.

municipios simultneamente, era la de expedir leyes impositivas a la industria


y al comercio, a las que podan coordinarse los estados que previamente
derogasen los impuestos locales que gravaran las mismas actividades,
otorgndoseles participaciones en la recaudacin, lo cual significaba ahorro de
gastos de control y administracin para los estados. El referido sistema de
coordinacin, ideado por la Federacin, es bueno para los contribuyentes, ya
que el peso que perciban en Baja California estar sujeto al pago del mismo
impuesto del que perciban en Yucatn y, por lo tanto, se simplifican las
obligaciones fiscales. Sin embargo, las entidades federativas, por la amarga
experiencia que han tenido con los mtodos de coordinacin, se haban
abstenido en su mayora, hasta 1972, de coordinarse a los impuestos federales
correspondientes. En efecto, las entidades han observado que cuando han
llegado a formar mayora en la coordinacin de un gravamen, la Federacin
promueve de inmediato la reforma a la fraccin XXIX del artculo 73
constitucional para que se le delegue la facultad de gravar en forma exclusiva
dicha fuente, pues tiene la seguridad de que los estados coordinados no le
negarn su voto.
Las ventajas del sistema de coordinacin que Margain Manautou seala en el
prrafo anterior son plenamente vigentes y reflejan la idea que gui la
adopcin de dicho sistema; por otra parte, en cuanto a las objeciones indicadas
por los peligros de que la Federacin pudiera pretender apropiarse
determinadas fuentes de imposicin como exclusivas, no se justifican en la
actualidad, pues los aos transcurridos y la experiencia vivida por las
entidades han demostrado que no es tal la pretensin de la Federacin, lo cual
resultara intil. Por el contrario, de acuerdo con el propio Margain, el
contribuyente suele tener ms confianza en la Federacin como sujeto activo
de tributos, que en los estados, con mayor razn si se trata de impuestos
municipales. Por otros lados, resulta fuera de discusin la mayor y mejor
eficacia en los procedimientos y sistemas recaudatorios implantados por la
Federacin.
En conclusin, el sistema de coordinacin fiscal ha llevado a las entidades la
principal fuente de financiamiento de su gasto pblico, mediante las
participaciones que perciben de la Federacin. Enrique Etienne del Rio,
director general de Ingresos de la Tesorera del Estado en Tamaulipas,
coment al autor, al recabar informacin para este artculo, que el 90% de los
ingresos del Estados provienen de participaciones aproximadamente, y slo el
resto est constituido por ingresos propios. Los principales peligros que se han
sealado al sistema, consistentes en la prdida de autonoma o soberana
estatal, se podrn evitar si los estados se concientizan de que no se trata de

facultades o potestades a las cuales renunciaron, o que por su falta de ejercicio


se han atrofiado, sino que se est en presencia de una autolimitacin
originadora de un nuevo sistema surgido no de la ddiva o del antiguo
subsidio, sino de un derecho propio como parte integrante de un todo, como el
Estado Federal.

FINANCIAMIENTO DEL GASTO PBLICO MUNICIPAL (MUNICIPIO


DE TAMPICO, TAMPS.)
De acuerdo con las tendencias modernas, el municipio es concebido como una
agrupacin natural que se produce como unidad socio-poltica funcional,
aglutinada en forma de asociacin de vecindad; adems, es fuente de
expresin de la voluntad popular y se considera la agrupacin local por
excelencia.
A lo largo de la historia, el municipio ha estado ligado siempre a la
administracin de las ciudades, y se le ha caracterizado frecuentemente como
el gobierno de la ciudad. Las slidas races del pueblo mexicano en la
asociacin vecinal, enriquecidas por las aportaciones occidentales de
organizacin social de la ciudad, influyeron para que el Constituyente de 1917
estableciera el municipio libre como base de la divisin territorial y de la
organizacin de los estados de la Repblica.
La regulacin a que se hace referencia en el prrafo anterior se encuentra en el
artculo 115 de la Constitucin Poltica del pas, cuya reforma, publicada el 3
de febrero de 1983, representa el ms trascendental de los intentos por
fortalecer a los municipios, desde que apareci la Constitucin vigente. Al
respecto, el maestro Sergio Francisco de la Garza, en la ponencia que present
durante el VIII Congreso del Colegio, que tuvo como sede la Universidad
Autnoma de Nuevo Len, seala, en relacin con dicha reforma:
Tiene un alcance ms largo, pues no slo pretende reformar Hacienda
Municipal y la autonoma poltica, robusteciendo y haciendo independiente a
la institucin municipal, sino que considera indispensable, asimismo, redefinir
las esferas de accin de los tres niveles de gobierno
Si se analiza someramente el contenido del artculo 115 citado, en la parte
referida a la Hacienda Municipal, se podr destacar que, por una parte, la
fraccin III de dicho precepto seala algunos servicios pblicos inherentes al
municipio, como agua potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia,
mercados y centrales de abasto, panteones, etc. Resulta obvio mencionar que

algunos de tales servicios pueden dar lugar al cobro de derechos municipales,


por lo cual se constituyen en una fuente ingresos que, si algunos municipios
no la tienen controlada totalmente, debe ser rescatada por disposicin
constitucional. La fraccin IV establece que los municipios administrarn
libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de sus bienes,
as como de las contribuciones y otros ingresos que establezcan las
legislaturas, pero seala que en todo caso deben percibir: a) Las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, divisin,
consolidacin, traslacin y mejora, aclarando que los municipios pueden
celebrar convenios con los estados para la administracin de tales
contribuciones; b) Las participaciones federales, y c) Los ingresos que se
deriven de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. El mismo precepto
seala que las leyes de ingresos de los ayuntamientos sern aprobadas por las
legislaturas de los estados, las cuales revisarn sus cuentas pblicas, mientras
que el presupuesto de egresos ser aprobado por el propio ayuntamiento.
Independientemente del artculo sealado de la Carta Magna, en Tamaulipas lo
relativo a la Hacienda Municipal es regulado adems por la Ley de Ingresos
de los Municipios para 1986, publicada en el Diario Oficial de 28 de
diciembre de 1985; por el Decreto siete del Congreso del Estado, que contiene
el Cdigo Municipal para el Cdigo Municipal para el Estado de Tamaulipas,
y, en lo relativo al municipio de Tampico, tanto por el Presupuesto de Egresos
para 1986 como por el Convenio de Colaboracin en Materia de
Administracin Tributaria, celebrado por el estado de Tamaulipas y el
municipio de Tampico, fechado el 1 de enero de 1986 y con vigencia hasta el
31 de diciembre del propio ao.
La ley del Ingreso de los Municipios seala como ingresos para el presente
ao, en los municipios del Estado, los siguientes: I. Impuestos; II. Derechos;
III. Productos; IV. Participaciones; V. aprovechamientos; VI. Financiamientos.
Dentro del primer rubro destacan los tributos siguientes: impuesto sobre
espectculos, diversiones y juegos permitidos; impuesto sobre la propiedad
urbana, suburbana y rstica; impuesto sobre adquisicin de inmuebles e
impuesto sobre plusvala y mejora de la propiedad particular. De tales
impuestos, de acuerdo con la informacin obtenida del tesorero municipal en
Tampico, el primero de ellos slo produce un ingreso sin importancia,
mientras que el segundo y el tercero se encuentran administrados todava por
el Gobierno del Estado, por medio de su infraestructura; sin embargo, ambos
producen ingresos de cierta consideracin, aunque, por virtud del convenio
respectivo, el Estado se queda con el 20% de los ingresos totales en razn de

las actividades de administracin fisca que realiza. El ltimo de los cuatro


impuestos sealados es una contribucin de mejoras y se maneja dentro del
rubro siguiente como derechos de cooperacin.
Los derechos municipales se definen en el artculo 12 de la Ley en funcin de
la prestacin de servicios pblicos determinados y con la idea de resarcir al
municipio del gasto pblicos determinados y con la idea de resarcir al mundo
del gasto ocasionado; adems en el ordenamiento citado se enuncian como
derechos principales los correspondientes a la expedicin de certificados,
certificaciones y copias certificadas; legalizacin y ratificacin de firmas;
servicios de planificacin, urbanizacin pavimentacin (asignacin de nmero
para casas, planos para construcciones, deslindes, etc.); cuotas por servicio de
agua, drenaje y panteones; servicios de rastro; estacionamiento de vehculos
en la va pblica; peritajes de obras pblicas y los mencionados derechos de
cooperacin para la ejecucin de obras de inters pblico.
En el captulo de productos, se mencionan los ingresos que perciben los
municipios por concepto de explotacin, enajenacin, gravamen,
arrendamiento o usufructo de sus bienes, y se sealan concretamente la venta
de muebles e inmuebles, el arrendamiento de mercados, plazas, etc., y la venta
de plantas de jardines.
En el captulo de participaciones se establece que los municipios percibirn las
que determinen las leyes del Estado, as como los convenios federales
respectivos; finalmente, dentro de los aprovechamientos se enumeran los
donativos, los reintegros, los recargos y gastos de cobranza, los rezagos y las
multas.
El presupuesto de egresos para el municipio de Tampico, correspondiente a
1987, import un monto total de dos mil cuatrocientos millones de pesos,
cantidad bastante elevada si se compara con el presupuesto de los dems
municipios del Estado. Dentro de dicho presupuesto, el rengln de sueldos y
salarios a personal de confianza y sindicalizado import un poco ms de
seiscientos millones de pesos; el combustible para vehculos, ms de cien
millones de pesos; el pago de energa elctrica por concepto de alumbrado
pblico ascendi a ciento treinta millones de pesos; y la obra pblica ms de
seiscientos millones de pesos. Tales renglones fueron lo ms sobresalientes,
por su cuanta dentro del presupuesto de gastos de este municipio. En cuanto a
la amortizacin de la amortizacin de la deuda pblica, sta se deriva de
prstamos concertados con Banobras y slo es de doce millones de pesos.

Ahora bien, la forma de financiar el gasto pblico del municipio de Tampico


se constituye, por una parte, por sus ingresos propios, entre los cuales cabe
destacar los impuestos que le han quedado, especialmente los derivados de la
reforma al artculo 115 constitucional, esto es, el impuesto predial y el recado
sobre adquisicin de bienes inmuebles; los derechos que cobra el municipio
por la prestacin de servicios uti singuli de carcter municipal; los productos,
como las cantidades que se cobran por el arrendamiento de tramos en los
mercados municipales y las sumas que se consiguen espordicamente en
alguna institucin bancaria, sobre todo en el Banco Nacional de Obras y
Servicios Pblicos (crditos blandos), los cuales se destinan de manera
especfica a la realizacin de una obra pblica.
Tambin cabe considerar como fuente de financiamiento significativa en
municipios fronterizos o martimos como el de Tampico, donde se realizan
operaciones de importacin y exportacin de mercanca por medio de la
aduana correspondiente, la participacin que se le otorga consistente en la casi
totalidad (95%) de los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general
de importacin y del 2% sobre el impuesto general de exportacin. Para el
municipio de Tampico, este concepto representa aproximadamente 200
millones de pesos, segn manifestacin del tesorero municipal, es decir, 10%
del total de ingresos anuales.
Sin embargo, en dicho punto se reconsidera lo sealado en el captulo anterior.
De acuerdo con la propia fuente oficial, la mayora de los recursos con que
cuenta el municipio para financiar sus gastos se encuentran constituidos por
las participaciones entregadas a los municipios por conducto de la Tesorera
General del Estado. Dichas participaciones se integran por los conceptos
referidos en el captulo dedicado a la coordinacin fiscal y representan
aproximadamente cerca del 80% de los ingresos totales. La forma de distribuir
las participaciones aparece consignada en los decretos nmero 234, de 2 de
enero de 1980, y 266 de 1. De octubre de 1982, en los cuales se establece el
sistema par que todos los municipios alcancen los beneficios de los tres fondos
que seala la Ley de Coordinacin Fiscal, con base en trminos generales, en
la idea que imper al crearse cada fondo.
Por ltimo, otra fuente de ingresos para el municipio de Tampico la
constituyen las multas administrativas impuestas por autoridades federales no
fiscales; respecto de stas, existe un convenio mediante el cual el Gobierno del
Estado ejerce, por conducto de los municipios respectivos, las facultades de
recaudacin, cobranza, ejecucin, devoluciones, prrrogas y para en
parcialidades. A cada municipio corresponde el 90% de lo recaudado por

concepto de multas, pero ninguno tiene derecho a otorgar condonaciones


parciales o totales, como muchos municipios lo hacan.
Como se indic al principio de este captulo, el municipio de Tampico, al igual
que el respecto de los municipios, tiene firmado un convenio de colaboracin
en materia de administracin tributaria con el estado de Tamaulipas. En la
declaracin segunda del convenio se seala que si bien la administracin de
los recursos contemplados en la reforma al artculo 115 constitucional
corresponde al municipio, esta administracin requiere tcnicos de
recaudacin, control de contribuyentes, fiscalizacin, liquidacin y otras
actividades, para las cuales algunos municipios no tienen todava la
infraestructura necesaria. Ahora bien, la frase algunos municipios en
realidad se refiere a todos, pues absolutamente todos tienen firmado dicho tipo
de convenio con el Estado. Obviamente, la materia central de convenio la
constituye la administracin de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria
referidas en este mismo captulo, y abarca una amplia gama de actos que
parece excesiva, pues va desde la determinacin de impuestos hasta la
aplicacin de sanciones; resuelve consultas, devoluciones, compensaciones,
pagos parciales, prescripciones; impone y condona multas, y se queda incluso
con las indemnizaciones por cheques sin fondos.
Por la realizacin de las actividades de administracin mencionadas en el
apartado anterior, el municipio debe cubrir al Estado un 20% de los ingresos
totales, de manera que este ltimo corresponde la totalidad de los gastos de
ejecucin, as como la indemnizacin mencionada en la ltima parte del
prrafo anterior. En la clusula decimonovena se establece que el Estado debe
proporcionar al municipio capacitacin tcnica en la administracin de las
contribuciones a la propiedad inmobiliaria, a fin de que en lo futuro el
municipio asuma la administracin de aqullas.
Respecto a este ltimo punto, relativo a la capacitacin tcnica del municipio,
se inform que en realidad no se ha cumplido, porque se estima que es todava
peligroso que los municipios asuman totalmente las funciones inherentes a los
impuestos sobre la propiedad inmueble, pues podra prestarse a componendas
y compadrazgos. En este punto, el autor considera que en municipios como
Tampico y otros de importancia similar, que cuentan con la infraestructura
necesaria o pueden adquirirla fcilmente, es impostergable que las
municipalidades se hagan cargo por lo menos del impuesto predial. En cuanto
al impuesto sobre adquisicin de inmuebles, deber encontrarse la forma de
establecer una coordinacin con el Departamento de Catastro y el de
Valuacin de Bienes Inmuebles, donde an se asignan los valores que sirven

como base para el clculo del impuesto; sin embargo tambin debe pensarse
en que el municipio asuma el control, pues si no se acta con dicha
mentalidad, la reforma constitucional aparecer a los ojos de todo mundo
como algo precipitado y fuera de poca.

Conclusiones.
1. Al hacer una revisin de las leyes de ingresos y de los presupuestos de
egresos tanto del Estado de Tamaulipas como del municipio de
Tampico, se encuentra como dato comn que los ingresos propios se
han reducido a una expresin mnima y que en cambio, las
participaciones federales representan un porcentaje elevado (hasta del
80 90%, segn datos oficiales proporcionados) de los recursos con
que se cuenta para financiar los gastos pblico.
2. Resulta fuera de discusin que el sistema de participaciones,
estableciendo y mejorado paulatinamente por la Ley de Coordinacin
Fiscal y los convenios respectivos, ha dado un notable incremento a los
recursos de las entidades federativas; de este modo, al fortalecerse el
sistema nacional de coordinacin fiscal.
3. Sin embargo, simultneamente se ha observado que la dependencia
tributaria ha acentuado la dependencia poltica de los estados y
municipios para con la Federacin; por lo menos, esa es la crtica
principal que se hace al sistema citado.
4. Ms que hablar de un sistema de participaciones, las entidades deben
hablar de un sistema de impuestos compartidos, en el cual las
participaciones no significan algo gracioso otorgado por la Federacin,
sino una obligacin, derivada de la autolimitacin tributaria de los
estados. En definitiva, este sistema tributario compartido que se vive
puede considerarse de gran beneficio para los estados, pero todo ello si
los estados no pueden la nocin de dnde se encuentran ubicados y no
permiten que, en un momento dado, alguien piense en la abdicacin o
renuncia de sus atribuciones y se encuentran a expensas de lo que la
Federacin les quiera dar.
5. Es indispensable que en los convenios firmados entre los estados y los
municipios, para la administracin de los impuestos predial y sobre
adquisicin de bienes inmuebles, se establezca de forma enrgica la
obligacin de los estados para capacitar al personal municipal de todos

los niveles, a fin de que los municipios, por lo menos aquellos con
cierta importancia y una regular infraestructura (municipios de nivel
medio para arriba), asuman la administracin y el control de las fuentes
tributarias asignadas por la reforma constitucional.
6. No debe perderse de vista la idea del maestro Sergio Francisco de la
Garza, en el sentido de que existen otros impuestos estrictamente
municipales, como el de espectculos y diversiones pblicos; el
sacrificio de ganado; los juegos permitidos, los anuncios, etc., los cuales
se deben definir como tales, mediante la adicin que se haga, en su
momento, al artculo 115 constitucional.
7. Finalmente, los municipios, al igual que las entidades federativas, deben
ser celosos guardianes del monto que se les entrega por concepto de
participaciones; sin embargo, la mayora de las veces reciben las sumas
correspondientes sin saber si son o no correctas, quiz porque todava
subyace en la mente la idea del subsidio o de la donacin graciosa, y no
la correcta; que se trata de sumas a las cuales se tiene derecho
constitucional y legalmente. Al respecto, sera muy conveniente formar
una asociacin o reunin de tesoreros municipales para estudiar este
problema y otros de naturaleza similar.

Bibliografa capitular.
Andreozzi, M., Derecho Tributario Argentino, Tipografica Editora Argentina,
Buenos Aires, 1951.
Bielsa, R., Compendio de derecho pblico: constitucional, administrativo y
fiscal, Editorial De Palma, Buenos Aires, 1952.
De la Garza, D.F., Derecho financiero mexicano, Editori Porra, S.A., Mxico,
1979.
Flores Zavala, E., Elementos de finanzas pblicas mexicanas, Editorial Porra,
S.A., 1985
Margain Manautou, E., Introduccin al estudio del derecho tributario
mexicano, Universidad Autnoma de San Luis Potos, 1983.

Revista de administracin pblica: El sistema nacional de control y


evaluacin, Mxico, enero-julio de 1984.
Constitucin poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de coordinacin fiscal y sus reformas.
Constitucin poltica del Estado de Tamaulipas.
Cdigo municipal para el Estado de Tamaulipas.
Cdigo fiscal y leyes fiscales del Estado de Tamaulipas.

FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO

GERARDO GIL VALDIVIA.


En este artculo se presenta un panorama de las principales fuentes de
financiamiento de la Federacin en Mxico. Es conveniente aclarar que, para
efectos del presente texto, se entiende por gasto pblico todo aquel que
realice el Estado a nivel federal, concentrado en el presupuesto de egresos de
la Federacin o en leyes federales ulteriores, independientes de las
clasificaciones doctrinales que al respecto se establezcan.
Este artculo se divide en tres secciones: en la primera se describe la relacin
que existe entre la planeacin del desarrollo y el presupuesto, en el cual se
ubica a las fuentes de financiamiento del gasto pblico dentro de dicho
proceso de planeacin; en la segunda se sealan las principales caractersticas
de los impuestos como fuente de financiamiento presupuestal, adems de
clasificrseles en gravmenes al ingreso, al consumo y a riqueza; y en la
tercera se hace referencia a algunas de las caractersticas ms importantes de
la deuda pblica. En la segunda seccin no se mencionan otras fuentes de
ingresos internos (como los precios pblicos), porque son objeto de otro
estudio integrado a este volumen. En cuanto a la deuda pblica, slo se
describen las caractersticas globales de sta y se hace una referencia de la
deuda pblica interna, pues la deuda externa es tambin objeto de otro ensayo.
PLANEACIN DEL DESARROLLO Y PRESUPUESTO.
Existe una relacin muy directa entre la planeacin del desarrollo y el
presupuesto, desde el punto de vista prctico, la etapa ms importante de la
planeacin del desarrollo es la conversin de sta en programas de mediano y
corto plazo y en el presupuesto anual, mediante el estudio del vinculo entre el
plan, los programas de corto plazo y el presupuesto, es posible si un gobierno
pretende o puede realizar el plan o no; asimismo, el presupuesto es uno de los
instrumentos ms importantes de la planeacin indicativa, pues mediante l se
efecta la programacin de los gastos del sector pblico y se dota al Estado
del mecanismo adecuado para aplicar una poltica fiscal y crediticia que
influya y en ocasiones determine la asignacin de recursos del sector
privado.10
El sector central de la administracin pblica federal y la mayora de los entes
del sector paraestatal realizan su actividad econmica financiera sometidos al
rgimen del presupuesto, con algunas excepciones; sin embargo, la actividad
10

Fuentes Quintana Enrique. Hacienda Pblica y sistemas Fiscales, Universidad


Nacional de Educacin a Distancia, Madrid, Espaa, 1978.

de estos entes se encuentra vinculada an con otros subsectores del sector


pblico.
De acuerdo con Enrique Fuentes Quintana, algunos de los aspectos ms
relevantes de la relacin plan y presupuesto son los siguientes: a) las
diferencias de mbito temporal entre el plan y el presupuesto; b) la flexibilidad
del presupuesto; c) la planeacin econmica y la estructura presupuestaria; d)
la contabilidad pblica, el control presupuestario y el plan; y e) la naturaleza
de los procesos de planeacin y de presupuestacin.11
En cuanto al primer punto, el mbito temporal del plan y del presupuesto es
distinto, pues en tanto el plan se suele elaborar para periodos de cuatro, cinco
o seis aos, los presupuestos se formulan para trminos anuales. Es
determinante evitar la desvinculacin entre ambos, y tratar que la diferencia de
las influencias temporales se reduzca al mnimo.
Para Fuentes Quintana, el plan anual debe tener el mismo alcance que los
planes intermedios y comprender no slo las actividades del sector pblico,
sino tambin las actividades por desarrollar y lograr en la economa del sector
privado. El proceso de planeacin en Mxico pretende involucrar tambin a
los sectores privado y social, as como al nivel estatal de gobierno.12
El proceso de planeacin del desarrollo toma un matiz sustancialmente
distinto en los pases en desarrollo, en los que a menudo se requieren cambios
al plan original; por tanto, ste debe ser particularmente flexible, para no
perder contacto con la realidad econmica.
En relacin con el plan, el proceso presupuestario tiene el carcter de
subsistema, necesario para verificar los avances de aqul. En el ejercicio
presupuestal, no se debe limitar a prever cifras de ingresos y gastos que
abarquen slo el periodo fiscal prximo, sino realizar el ejercicio en un plazo
mayor. Este mayor plazo es necesario para la adecuada integracin del
presupuesto en el plan.
En resumen, para realizar el plan de desarrollo, es determinante ejecutar de
manera precisa y puntual el presupuesto anual. En este proceso, un aspecto
bsico es prever los ingresos del sector pblico que permitan ejecutar el
presupuesto de egresos. De esta forma, la poltica de ingresos del sector
pblico est enmarcada en el contexto de la planeacin por lo menos en tres
aspectos fundamentales: a) como la fuente de financiamiento del gasto
pblico; b) por los efectos que causa en la economa dicha poltica, por la
11

Fuentes Quintana, Enrique, Idem.


Fuentes Quintana, Enrique, Idem. Vase tambin, de John Kenneth Galbralth,
Economics and the Public Purpose. Houghton Milfliw Company, Boston, 1973. De
Novick, David Program Budge ung. Harvard University Press, 2a. ed., 1973, y de Medina
Echavarria, Jos. La planeacin en las ms de la racionalidad, nm. 13. Cuadernos del
instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social, 1971.
12

estrecha que existe entre los ingresos pblicos y sobre quien pesan las cargas
presentes y futuras, as como el destino, oportunidad y cuanta tanto del gasto
pblico como los de agentes econmicos, clases y grupos sociales que se
beneficien con l. Esto es, hay una relacin directa entre los ingresos y los
gastos pblicos con la equidad social. En la seccin siguiente se describen las
principales caractersticas de los impuestos como fuentes de financiamiento
del sector pblico, por ser los ms importantes, y en la ltima seccin se
refieren algunas de las caractersticas generales de la deuda pblica.
Un aspecto fundamental de la planeacin es lograr la continuidad en la
presupuestacin. Esta previsin de mediano y largo plazos es ms difcil en los
pases en desarrollo; por ello, ah se debe destacar ms an el proceso, el cual
alcanzar un sentido ms completo si el presupuesto del sector pblico adopta
una estructura por programas. De esta forma, la planeacin se integra con la
formalizacin de planes de largo y mediano plazo y con programas de accin
de corto plazo, concretizados por medio de subprogramas y acciones
concretas.
PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS IMPUESTOS COMO
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PBLICO.
De acuerdo con el Cdigo Fiscal de la Federacin, las contribuciones se
clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de
mejoras y derechos. El mismo cdigo (artculo 2, fracciones I, II, III y IV) las
define de la forma siguiente:
Impuestos son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las
personas fsicas y morales que se encuentran en la situacin jurdica o de
hecho previstas por la misma y que sean distintas y las definiciones contenidas
en los siguientes conceptos de contribucin.
Dicha definicin del impuesto remite al concepto de contribucin para
determinar qu se entiende por ella y, con el propsito de ser clara, expresa
una idea imprecisa, al referir que los impuestos los deben pagar las personas
fsicas y morales que se encuentran en la situacin jurdica o de hecho prevista
por la ley y tiene consecuencias jurdicas, no es una situacin o de hecho
prevista por la ley. Esta idea resulta imprecisa, pues si una situacin se halla
prevista por la ley y tiene consecuencias jurdicas, no es una situacin de
hecho. Al respecto se infiere que el propsito de legislador es tratar de abarcar

todas las situaciones previsibles de las cuales se pueda derivar el pago de los
impuestos.
Por cuanto a las aportaciones de seguridad, el Cdigo Fiscal de la Federacin,
establece:
.Son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas que son
sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones vigentes por la
ley en materia de seguridad social o de las personas que se beneficien en
forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo
Estado.
Respecto a las contribuciones de mejoras, el artculo 2., fraccin III, del
mismo Cdigo apunta:.Son las establecidas en la ley a cargo de personas
fsicas y morales que se beneficien en forma directa por obras pblicas. Por
ltimo, en lo referente a derechos, dicho ordenamiento legal percepta:
Derechos son las contribuciones establecidas en la ley por el servicio que
presta el Estado en sus funciones de derecho pblico, as como el uso o
aprovechamiento de los bienes pblicos de la Federacin.
Impuesto sobre la renta de las personas fsicas.13
Generalidades
El impuesto sobre la renta de las personas fsicas es un gravamen directo,
personal y de tasa variable, normalmente progresiva, que recae sobre el
ingreso (o renta) de los individuos. Es uno de los impuestos ms importantes
en los sistemas tributarios contemporneos, tanto en el aspecto de la
recaudacin como en los mbitos ideolgico, poltico y econmico. Para la
teora de la tributacin, es el impuesto que se adapta mejor para medir la
capacidad de pago de los contribuyentes, pues el nivel de ingreso es el mejor
indicador para evaluar la capacidad de pago.
Sin embargo, cabe aclarar que un sistema tributario no es progresivo
simplemente por contar con un impuesto sobre la renta con esa caracterstica,
13

Musgrave, Richard, Fiscal Systems, New Haven and London Yele University Press.
Vase tambin para esta segunda seccin de Gil Valdivia, Gerardo. La teora de a
tributacin y la funcin cambiante de la poltica impositiva, en Boletin Mexicano de
Derecho Comparado, nueva serie, ao XVIII, septiembre-diciembre de 1984, nm. 51.
Instituto de Investigacines Jurdicas, UNAM; de Retchkiman, Benjamin, Introduccin al
estudio de las finanzas pblicas, UNAM (textos universitarios). Mxico y de Newmark,
Fritz. Principios de la imposicin.

pues dicho sistema est integrado por varios gravmenes que deben reunir tal
estructura. En otras palabras, es factible que exista un impuesto sobre la renta
progresivo, pero al lado de una imposicin al consumo y a la riqueza
altamente regresiva, lo cual implicara un sistema tributario regresivo.
El impuesto sobre la renta es directo, pues, supuestamente, el sujeto pasivo no
puede trasladarlo, sino que recibe el impacto total del gravamen. Tambin
tiene el carcter de personal, ya que la ley considera las caractersticas
individuales y familiares del sujeto pasivo del impuesto. De esta forma, se
aplica la equidad horizontal y vertical, al dar trato igual a los iguales y
diferente a quienes estn en situacin distinta; adems, si bien en principio se
aplica el mismo gravamen a los sujetos que alcancen ingreso idntico, se debe
permitir deducir algunos gastos personales o familiares. El impuesto sobre la
renta es progresivo, pues en la medida en que se incrementa el ingreso, el
gravamen aumenta, pero ms aceleradamente que en forma proporcional.
a) La identidad del objeto es la base de la imposicin y la fuente del
impuesto.
b) La renta tiene carcter acumulativo. El objetivo es gravar la renta total
de un individuo, sin considerar separadamente los ingresos que perciba
un sujeto, sino la totalidad de stos. Ello se logra en mayor medida en
los sistemas que establecen la base global, ms que en los persistentes
en el sistema cedular, aun cuando con frecuencia utilizan el sistema de
imponer sobretasas.
c) El impuesto goza de generalidad, pues la renta se toma como medida
universal de capacidad tributaria, si bien pueden existir exenciones en
funcin de circunstancias personales.
Desde un punto de vista terico, el impuesto grava la renta neta, esto es, se
deducen los gastos en que se incurre para obtenerla. El concepto enunciado es
la verdadera renta. Si con los mtodos que se utilicen para determinar el
ingreso no se puede calcular la verdadera renta del contribuyente, sern
contrarios a la esencia misma del impuesto.
Dicho tributo debe recaer en la renta personal, ya que debe considerar las
circunstancias personales y familiares del contribuyente, y gravar su autntica
capacidad tributaria, en resumen, la renta neta es igual a la verdadera renta y a
la renta personal.
Aparicin del impuesto sobre la renta.

Para Fuentes Quintana, la aparicin del impuesto sobre la renta, as como su


objeto (la renta) son fenmenos del alto capitalismo, si bien la teora
econmica se ha ocupado de este concepto desde el siglo XIX en forma
general, mientras que el gravamen surgi en Inglaterra desde el siglo XVIII. A
juicio de Fritz Newmark, las circunstancias que en seguida se describen son
determinantes en la aparicin del impuesto sobre la renta:
a) El clculo de la renta. Una primera circunstancia es el clculo exacto de
la renta y considerarla como ndice de bienestar de su titular y como una
de los elementos ms adecuados para medir la capacidad de pago de los
contribuyentes.
b) La existencia de una administracin financiera capacitada. Esto es
vlido, pues la complejidad del gravamen exige que se cumpla con
dicho requisito y, de esta forma, se puedan conocer los ingresos de los
sujetos mediante un control de las declaraciones y el anlisis de los
diversos componentes de la renta. Ello implica que la administracin
tributaria cuente con los funcionarios capacitados y con los
instrumentos adecuados.
c) Condicionamientos sociolgicos. Para Newmark, existen algunos datos
sociolgicos que son determinantes en la aparicin de este gravamen:
uno es el crecimiento intervencionismo estatal, que ha implicado el
aumento de los gastos pblicos y el correlativo incremento en los
ingresos, de manera que el impuesto sobre la renta es un instrumento
propicio para lograr este objetivo, en virtud de su flexibilidad y de ser
un eficaz medio para alcanzar objetivos parafiscales. Un segundo
aspecto sociolgico es el cambio operado en la mentalidad de los
contribuyentes, pues este gravamen requiere colaboracin entre
funcionarios y causantes.
Sistema de imposicin: cedular y global.
En la actualidad existen dos grandes sistemas para gravar la renta. En un
extremo se halla el sistema cedular, que fue el primero histricamente y en
virtud del cual cada rendimiento que integra la renta se grava
diferencialmente, en razn de la fuente de la cual procede, de modo que
tambin se aplican normas distintas para, por ejemplo, las deducciones. En los
sistemas cedulares subsistentes se aplica de manera adicinela un impuesto
complementario progresivo sobre la renta total; as, cada fraccin integrante
de la renta total es objeto de doble gravamen. La primera vez en forma

independiente de las otras fracciones, por medio de la cdula respectiva y la


segunda al gravar la renta global del sujeto con el impuesto complementario.
El segundo sistema, que se aplica actualmente en la mayora de los pases
capitalistas desarrollados, es el unitario. En virtud de este sistema, se establece
un solo gravamen sobre la renta global, de carcter progresivo, y desaparecer
los tributos sobre cada iraccin de la renta.
Frente ambos sistemas extremos suele existir en la realidad una combinacin
de los dos.
El concepto de impuesto sobre la renta se aplica slo cuando se grava la
totalidad del ingreso de un sujeto, ya sea globalmente por medio de un sistema
unitario o con el sistema cedular y la tributacin complementaria. De otra
forma, slo se gravan partes de la renta como productos o rendimientos netos.
Concepto de ingreso en materia fiscal
El concepto ms importante para el impuesto sobre la renta es el ingreso o
renta. De acuerdo con Haig y Simons, se entiende por ingreso o renta la suma
algebraica del consumo de una persona ms la acumulacin o cambio de valor
de su patrimonio durante un periodo determinado. Este concepto generalmente
se acepta, en virtud de su amplitud, pues cualquier tipo de ingreso est
destinado a alguna de las dos categoras comprendidas en esta definicin. Tal
concepto es el resultado de una amplia evolucin terica. Si se revisan algunas
de las teoras ms conocidas, se ver en primer lugar la teora de la
periodicidad o de la fuente, ideada por Von Herman esta teora la utilizaron los
clsicos, para quienes la renta es el producto que fluye de modo regular
durante un tiempo y proviene de una fuente humana (trabajo), material
(patrimonio posedo) o mixta (aplicacin del trabajo al capital en una
empresa).
El problema de tal concepto es que excluye el ingreso no peridico y todo
ingreso que suponga prdida de patrimonio. Otra importante teora es la del
incremento neto de la riqueza, elaborada por Schanz, para quien la renta se
identifica con el enriquecimiento realizado en un periodo determinado. As, la
renta es la suma de todos los ingresos netos que contribuyan a aumentar la
capacidad econmica del perceptor. De esta forma, Schanz rechaza el
elemento de periodicidad de los ingresos, pero la nocin de la conservacin de
la fuente ocupa un lugar relevante en dicha teora.
Al desglosar los componentes de la teora del ingreso fiscal, de Haig y
Simons, se tiene la nocin de consumo el cual se compone de las partes
siguientes:

a) Bienes y servicios adquiridos durante el perodo, con el ingreso


monetario recibido o con fondos acumulados previamente.
b) Bienes y servicios producidos directamente por la persona consumidora
(autoconsumo).
c) Utilizacin de bienes de consumo duraderos cuya adquisicin se realiz
en periodos anteriores, pero que prestan servicios a su propietario en el
periodo actual.
El segundo componente de la nocin de ingreso fiscal es el aumento en el
patrimonio neto que ocurre durante un periodo determinado. Para conocer este
incremento, se deber comparar el patrimonio final con el inicial durante el
periodo determinado, en trminos netos.
En ese componente se incluira la renta no consumida y, por tanto, acumulada,
la cual se materializar en inversiones nuevas, o estar en activos como
valores mobiliarios o efectivo metlico. El principal problema son las
ganancias de capital, o beneficios que se derivan de la revalorizacin de
activos; adems, el tratamiento es diferente cuando se producen como
resultado de una actividad profesional, o cuando se derivan en forma
ocasional.
De lo anterior se infiere que el concepto de ingreso para efectos fiscales,
formulado por Haig y Simons, es lo suficientemente amplio para abarcar los
diversos componentes de la renta.
Evaluacin del impuesto sobre la renta de las personas fsicas.
El impuesto sobre la renta de las personas fsicas es uno de los tributos
indispensables en todos los sistemas tributarios contemporneos. Adems de
su importancia recaudatoria y de ser uno de los principales instrumentos de la
poltica tributaria, tiene una fuerte connotacin poltica, pues es el gravamen
que mide de manera ms directa la capacidad de pago de los contribuyentes,
en la cual se toma como criterio el ingreso personal. En la realidad de la
mayora de los sistemas fiscales, es el instrumento ms importante para
introducir la equidad tributaria.
En cuanto al principio de la suficiencia, el impuesto sobre la renta es uno de
los gravmenes ms importantes en la composicin de los ingresos
impositivos; adems, de acuerdo con Fuentes Quintana, tal importancia est
garantizada, pues el impuesto gira sobre la renta personal, magnitud que
recoge las fluctuaciones y el crecimiento de la actividad econmica. Por lo
que respecta al principio de la ptima asignacin de recursos, destacan tres
aspectos: el problema del exceso de gravamen mediante la imposicin al

consumo; la funcin del impuesto en cuanto al ahorro y la inversin, y los


efectos del impuesto sobre la oferta de trabajo.
En el mbito de la equidad distributiva se ha destacado la funcin de este
impuesto, desde la perspectiva de la distribucin de la carga tributaria, pues,
como se seal en lneas anteriores, el impuesto es la mejor concrecin del
principio de la capacidad de pago, en el cual se considera al ingreso como
criterio operativo para aplicar este principio. Por otra parte, se cuestiona que
dicho gravamen sea un efectivo instrumento en una poltica de redistribucin
del ingreso. En cuanto a la flexibilidad tributaria, el impuesto tiene gran
flexibilidad pasiva o incorporada, por recaer en el ingreso personal y ser
progresivo; adems, el volumen cuantioso de su posible recaudacin lo
convierte en un elemento estabilizador. Tambin es valioso como instrumento
de flexibilidad activa, ya que puede ser alterado discrecionalmente para
manejar la inversin, elemento fundamental en el proceso estabilizador de la
economa, si bien en este aspecto ocupa un segundo lugar en relacin con el
impuesto sobre la renta de las empresas.
Impuesto sobre la renta de las empresas.
Aspectos generales.
Uno de los gravmenes bsicos de los sistemas tributarios son temporneos es
el impuesto sobre la renta de las empresas, el cual, junto con el impuesto que
grava el ingreso de las personas fsicas y la imposicin general al consumo,
constituye uno de los instrumentos tributarios tradicionalmente ms
significativos, tanto desde la perspectiva de la recaudacin como desde el
punto de vista de la poltica fiscal. En principio, sin la participacin de estos
tres gravmenes, ningn sistema tributario es eficaz en cuanto al principio de
la suficiencia; sin embargo, esto no es totalmente vlido en una economa tan
petrolizada como la mexicana.
El impuesto sobre la renta de las empresas recibe el tratamiento altamente
diferencial en cada legislacin nacional, pero tiene un conjunto de
caractersticas generales que permiten determinar su funcin en un sistema
tributario moderno.
La existencia del impuesto sobre la renta de las personas se ha debatido
frecuentemente en la teora fiscal. Se ha propuesto su supresin para slo
gravar de manera directa el ingreso que perciban los socios, dado que la
persona moral es una ficcin; sin embargo, tambin hay fuertes argumentos a
favor de la existencia de este gravamen, que actualmente es uno de los pilares

de los sistemas tributarios, debido a su importancia recaudatoria y a su


carcter de eficaz instrumento de la poltica fiscal. Algunos de los argumentos
y teoras ms significativos son los siguientes:
a) La teora del beneficio o del privilegio, vinculado al origen histrico de
la sociedad mercantil, pues en varios pases la concesin de la forma
asociativa conllevaba un privilegio para quienes la obtenan por lo cual
aquellos beneficiados con dicho privilegio deban aportar al Estado
parte de las utilidades obtenidas. Actualmente, la firma asociativa no es
un privilegio concedido por el Estado, pero implica una serie de
ventajas que no poseen los individuos dedicados a actividades
empresariales, como la responsabilidad limitada de los socios en
algunos tipos de sociedades.
b) La teora de la asignacin de los costos sociales, la cual sostiene que el
impuesto es un elemento para mejorar la asignacin de los costos
sociales, pues algunas empresas se benefician especialmente de algunos
gastos del Estado, por lo cual deben contribuir a su financiamiento.
c) Tambin se ha discutido el impuesto desde el punto de vista de la teora
de la capacidad de pago, especialmente en su modalidad de la igualdad
en el sacrificio fiscal, pues se sostiene que slo las personas fsicas
tienen la posibilidad de ser ubicadas bajo este concepto. Sin embargo,
si la capacidad de pago se interpreta desde la perspectiva de la utilidad
social, el Estado deber acudir a gravar aquellos recursos que sean
menos tiles socialmente, en atencin al origen del ingreso y al destino
que se les asigne. As el Estado puede dedicar los ingresos que recaude
a la satisfaccin de necesidades colectivas.
d) En cuanto a la regulacin social, por lo comn se acepta que los
impuestos tienen otros fines, adems de los puramente recaudatorios, y
entre los efectos supuestos de este gravamen est el de obstaculizar las
tendencias oligoplicas.
En todo caso, en el mbito jurdico es evidente que no hay doble imposicin,
porque al gravar el ingreso de las empresas y de los individuos, se est frente a
dos personas jurdicas distintas, con derechos y obligaciones diferentes, y los
supuestos de la norma por los cuales se les grava son distintos tambin, o sea,
el gravamen se causa por conceptos diferentes. La supuesta doble imposicin
que surge en el mbito econmico se describir posteriormente.
La base imponible de este impuesto es el ingreso total obtenido por una
empresa en un periodo impositivo. En las empresas, la renta coincide con el
beneficio neto logrado en el periodo, de manera que se entiende como tal no

slo el extraordinario de la teora econmica (es decir, el exceso de ingreso


obtenido por el empresario, una vez retribuido a tipos normales el capital
propio aportado), sino tambin el total del ingreso residual alcanzado en un
periodo determinado antes de descartar la retribucin normal del capital
propio.
En principio, los sistemas de determinacin de la utilidad son los mismos que
los aplicados para establecer la renta de las personas fsicas: la base imponible
del impuesto sobre sociedades se puede determinar tanto mediante las
diferencias entre los ingresos de la empresa y los gastos fiscalmente
admisibles en el periodo, como por medio de la diferencia entre el patrimonio
de la entidad al final del periodo y el patrimonio que posea al principio de
ste. La diferencia se corrige con las portaciones de capital que hayan podido
efectuar los socios durante el periodo impositivo.
La determinacin de la utilidad gravable implica varios problemas, como la
depreciacin de los activos fijos, la valoracin de las existencias y las
ganancias de capital. En cuanto a la depreciacin de los activos fijos que
intervienen en el proceso productivo, tericamente stos pueden perder su
valor, debido al envejecimiento, el uso y la obsolencia. Para calcular la
depreciacin sufrida por los activos fijos, se debe conocer tanto el nmero de
periodos de vida til de estos activos, como el ritmo al cual las tres causas
referidas de prdida de valor se recombinan en cada periodo. La norma ideal
de neutralidad del impuesto implicara que el clculo anual de la depreciacin
econmica coincidiera con la prdida de valor real sufrida durante el periodo
por los distintos activos fijos; no obstante las dificultades para estimar con
exactitud tales cantidades conducen a que la mayora de las legislaciones
empleen procedimientos simples de estimacin, fundamentados en el clculo
medio de la vida til probable de los activos en cuestin.
Con los procedimientos de amortizacin fiscal se intenta distribuir de forma
regular y uniforme el costo de los activos fijos. En la amortizacin fiscal
ordinaria se tiene en cuenta el costo inicial de los activos, y slo en casos
excepcionales se admite el costo de reposicin como base del clculo de las
cuitas de amortizacin discal. Por lo que respecta a la valoracin de las
existencias, cuando la determinacin del ingreso de una empresa para efectos
fiscales se efecta mediante el procedimiento de diferencias entre el
patrimonio final y el patrimonio al principio del periodo, surge la necesidad de
valorar no slo el activo fijo, sino tambin el numerario resulta obvia, pues el
valor es el nominal. En el caso de bienes circulantes, tampoco hay problema si
durante el periodo descrito no se alteran los precios; sin embargo, si hay
cambios en dicho periodo, caben tres posibilidades, las cuales no siempre son
admitidas por las diversas legislaciones: FIFO (first in, first out: primero que

entra, primero que sale), LIFO (last in, first out: ltimo que entra, primero que
sale) y NIFO (next in, first out: el que entre ms prximo, primero que sale).
Otro problema consiste tambin en determinar el tratamiento de las ganancias
de capital, problema ya mencionado.
Integracin del impuesto con el de las personas fsicas.
Como se seal en prrafos anteriores, desde hace tiempo se ha planteado en
la teora tributaria la posible integracin de los dos gravmenes, pues con el
ingreso percibido por el socio de una empresa (que asume la forma de
sociedad) se ha pagado el impuesto sobre la renta de las empresas y
posteriormente el impuesto sobre la renta personal del socio. Esta situacin ha
generado las propuesta de que desaparezca el impuesto sobre la renta de las
empresas, o que no se grave el ingreso de las personas fsicas proveniente de
los dividendos; sin embardo, si bien desde el punto de vista jurdico la
integracin no tiene fundamento porque se trata de dos personas jurdicas
distintas (la empresa y el individuo), con diferentes derechos y obligaciones,
que se ubican en diversos supuestos legales y se benefician diferencialmente
de la vida en sociedad, se discute que a nivel econmico exista tributacin
doble.
En cuanto a la incidencia, el impuesto sobre la renta de las empresas suele
repercutir en los precios. As, el ingreso de la sociedad no se ve disminuido
por el establecimiento del tributo, pues los ingresos aumentan, por lo menos
en la misma cantidad que la deuda tributaria, al elevarse los precios de venta y
si no disminuye el ingreso de la empresa, no decrecern los dividendos
percibidos por los accionistas, a causa del impuesto. Por tanto, desde el punto
de vista econmico, no existir doble imposicin de los dividendos si el
impuesto sobre sociedades se traslada a los precios, aunque esto afectar la
naturaleza del gravamen, en virtud de esa traslacin a corto plazo. Cabe
recordar que los impuestos directos se caracterizan, por definicin, en no ser
repercutibles; sin embargo, por otra parte, a veces el impuesto no es
trasladable a los precios e incide sobre los beneficios de las sociedades
gravadas. En este supuesto si ocurre una imposicin doble desde el punto de
vista econmico de los dividendos, y algunas legislaciones nacionales
permiten la integracin total o parcial.
Por ltimo, en el aspecto distributivo del ingreso personal cabe sealar que
dicho impuesto no es tan importante como el gravamen sobre la renta de las
personas fsicas, pero es un coadyuvante para lograr mayor equidad en la
distribucin de la carga fiscal como instrumento de control; adems por lo

menos ayuda a evitar que un sistema tributario formalmente progresivo pueda


tomarse en regresivo en la distribucin real de la carga impositiva, debido al
fraude fiscal.
Imposicin al consumo
Uno de los impuestos ms importantes de los sistemas tributarios
contemporneos es el relativo al grupo de impuestos indirectos, denominados
impuestos al consumo. Una primera aproximacin al tema consiste en
clasificar los impuestos al consumo en dos grandes grupos: en primer trmino,
los impuestos sobre el consumo de bienes y/o servicios especficos, y en
segundo los impuestos generales sobre las ventas. En este ltimo caso, cabe
hacer tambin dos grandes clasificaciones: a) los impuestos monofsicos o que
recaen en una sola fase del proceso de distribucin, ya sea a nivel del
fabricante, de mayorista o del minorista, b) los impuestos multifsicos, que a
su vez pueden asumir dos tipos: el del impuesto sobre el valor total de las
ventas o el del impuesto sobre el valor agregado, modalidad que es la ms
usual en los sistemas tributarios contemporneos.
Durante el siglo XX, en los sistemas tributarios modernos se consider al
impuesto sobre la renta como el gravamen en ms representativo de la
modernidad de un sistema tributario, pues se adaptaba a los principios de
equidad horizontal y vertical, expresados mediante la progresividad en el
sistema impositivo, y por su flexibilidad en el proceso de adaptacin a las
variaciones en el ingreso nacional. Despus de los problemas que tuvo en
diversos pases para ser aceptado como un ingreso ordinario del Estado, lo
cual se logr paulatinamente, no sin encontrar profunda resistencia de diversos
sectores sociales, dicho impuesto se lleg a considerar en diversos sistemas
como el ms indicativo de la modernidad del sistema tributario en cuestin.
Tal proceso de incorporacin del impuesto sobre la renta adquiri particular
fuerza en los pases iberoamericanos inmediatamente despus de la Segunda
Guerra Mundial; sin embargo, la imposicin indirecta no ha perdido nunca su
enorme importancia como fuente de financiamiento del gasto pblico en
diversos estados. En algunos casos ha sido as en forma deliberada, mientras
que en otros la importancia de este tipo de gravmenes se ha debido a la
facilidad implicada por su recaudacin. Si se observan los ingresos
presupuestales del Gobierno Federal, se ver que el impuesto al valor
agregado, los impuestos sobre produccin y servicios, el gravamen a la
gasolina, los impuestos al comercio exterior y otros impuestos representaron
el 56.35%. Esto significa un crecimiento vertiginoso de la importancia de la
imposicin indirecta en el total de la recaudacin fiscal federal.

La imposicin indirecta ocupa un lugar importante en cualquier sistema


tributario; sin embargo, el principal inconveniente de este tipo de gravmenes
es desde la perspectiva de la equidad, pues el objeto de tal clase de impuestos
es el consumo de los sujetos, independientemente de cul sea la frmula
concreta de cobrarlo. Por ello, la carga impositiva que cada sujeto debe
soportar depende de la magnitud del consumo, sin importar las caractersticas
del sujeto pasivo de la relacin tributaria. En consecuencia, los impuestos que
gravitan sobre el consumo se pueden considerar regresivos, si bien son
factibles de cumplir funciones en otros mbitos de la poltica fiscal, en reas
como la asignacin ptima de los recursos. En resumen, si bien tales
impuestos son importantes en el proceso de la optimizacin al asignar
recursos, cabe hacer hincapi en los aspectos negativos de su regresividad y
observar lo peligroso que es, desde el punto de vista de la inequidad, el
incremento de su impotencia en la recaudacin fiscal federal en Mxico.
Imposicin sobre la riqueza
La riqueza en especial la inmueble, se ha considerado tambin como una
manifestacin de la capacidad de pago en materia fiscal. Carl Shoup ha
clasificado los diversos gravmenes sobre la propiedad en las categoras
siguientes: a) si el impuesto aspira a gravar todos los tipos de propiedad o slo
algunos; b) si se trata de un impuesto personal o real; c) si el gravamen se
establece sobre valores netos o brutos; d) si el tipo es nico o no; e) si es
deducible de la base del impuesto sobre la renta que grava al propietario; f) si
grava la trasmisin de la propiedad, los activos fijos o el flujos. Por otra parte,
Dhoup asevera que hay 64 formas posibles de gravar la propiedad, pero
ajuicio de Fuentes Quintana, normalmente se utilizan cinco figuras
impositivas: a) el impuesto sobre el patrimonio neto; b) la leva sobre el
capital; c) los gravmenes sobre sucesiones y donaciones; d) el impuesto sobre
la propiedad; y e) los gravmenes sobre las trasmisiones de la riqueza.
Aqu se comentarn los aspectos generales del que sin duda es el ms debatido
de estos gravmenes: el impuesto sobre el patrimonio neto, cuyo
establecimiento en muchos pases, especialmente en los de Amrica Latina,
conlleva un alto costo poltico. Dicho impuesto existe, entre otras naciones, la
importancia recaudatoria del gravamen ha sido mnima, pues ha oscilado entre
el 0.5% y el 3% de la recaudacin fiscal total y su funcin ha sido,
bsicamente, la de un instrumento de control administrativo y como un
elemento que pretende introducir equidad en el sistema fiscal. Para Fuentes

Quintana, el impuesto sobre el patrimonio neto slo es una figura


complementaria de las bsicas que estructuran un sistema fiscal: por una parte,
sirve a la equidad del sistema en su conjunto y, por la otra, es un elemento de
control para otros impuestos, especialmente el de la renta, as como para los
que gravan las trasmisiones de elementos patrimoniales.
En cuanto a la equidad, el autor citado asevera que un impuesto sobre el
patrimonio neto es un complemento del gravamen sinttico sobre la renta, que
permite discriminar a favor de los ingresos ganados (derivados del trabajo)
frente a los no ganados (provenientes del capital), segn los criterios de
justicia fiscal aceptados normalmente. De esta forma, en tanto el impuesto
sobre la renta grava los ingresos del sujeto independientemente de la fuente de
la cual provengan, el impuesto sobre el patrimonio permite gravar de manera
complementaria los ingresos derivados del capital, en el que se toma como
base el propio valor de ste. Asimismo y tambin desde la perspectiva de la
equidad, el impuesto sobre el patrimonio neto permite gravar los elementos
del patrimonio que no producen ingreso, pero que son expresiones de la
capacidad de pago (como las joyas y tierras no cultivadas). En tercer lugar,
este impuesto permite gravar las ganancias de capital no realizadas que
incrementan el valor del patrimonio.
Por lo que se refiere al control administrativo, ah radica su principal utilidad
pues permite verificar la evasin impositiva; sin embargo como este impuesto
ha mostrado, en los pases en los cuales se ha establecido, una capacidad
recaudatoria muy reducida y una funcin de control administrativo en relacin
bsicamente con el impuesto sobre la renta, ms que propsitos
redistributivos del patrimonio. Para muchos pases resulta ms atractivo
realizar ese control mediante otros mecanismos, antes que pagar el alto costo
poltico que a menudo conlleva el establecimiento del gravamen, frente a
ventajas tan limitadas.
De esta forma, se han planteado algunas de las caractersticas ms importantes
de los impuestos, de manera que se han clasificado en gravmenes al ingreso,
al consumo y a la riqueza. Aqu se comentarn algunos de los aspectos
generales de la deuda pblica como un ingreso del Estado.

ALGUNAS DE LAS CARACTERSTICAS MS RELEVANTES DE LA


DEUDA PBLICA14
14

Fuentes Quintana, idem. La mayora de la primera parte del tercer apartado est
consulta da en el texto citado. Para mayor ampliacin del tema, vanse los libros de

En el Estado contemporneo, la deuda pblica constituye un ingreso pblico


bsico. El sector pblico puede obtener, as como cualquier otra unidad
econmica, fondos por medio de su participacin en los mercados de dinero y
capitales. Estos ingresos pblicos se formalizan mediante un contrato de
crdito, en virtud del cual el Estado se compromete a pagar peridicamente
intereses y a devolver de manera eventual los capitales en caso de que la
deuda contrada se amortizable. De esta forma, se verifica la distinta
naturaleza de la deuda pblica como ingreso del Estado de otras fuentes del
ingreso, sobre todo de los impuestos, pues la primera es voluntaria y el ingreso
proveniente de impuestos es coactivo. Sin duda, no todos los ingresos internos
provienen de impuestos, pero estos son financieros, poltica y
econmicamente los ms importantes.
La deuda pblica, adems de constituir un ingreso del Estado, es un
instrumento de la poltica econmica y debe ser congruente con los objetivos
de dicha poltica. A fin de tener una idea de algunas caractersticas de la deuda
pblica, cabe pblica interior y deuda pblica exterior. La primera obtiene los
fondos del mercado de dinero y de capitales dentro del pas, mientras que la
segunda se contrata casi siempre en moneda extranjera. Esto suele conllevar
que el pago de intereses y la devolucin del monto principal se debe efectuar
en la misma divisa o en su equivalente en moneda nacional.
Desde una perspectiva de carcter temporal, la deuda puede ser de corto o
largo plazo. La deuda de corto plazo suele estar constituida por los bonos
gubernamentales (por ejemplo, CETES Y PAGAFES en el caso de Mxico).
Normalmente, su funcin consiste en cubrir el dficit de caja que se presentan
durante la ejecucin del presupuesto, pues la recaudacin tributaria y los
egresos no siempre estn perfectamente, por la cual se pueden producir baches
de liquidez, y para cubrirlos se suelen utilizar los bonos gubernamentales.
Desde otra perspectiva, la deuda se puede utilizar como instrumento de
poltica econmica, pues permite, entre otras cosas, modificar el tipo de
inters a corto plazo.
En cuanto a la deuda de largo plazo, sta se puede distinguir entre amortizable
y perpetua. La primera se debe amortizar en la fecha o fechas de su
vencimiento, mientras que la segunda no tiene fecha; por tanto, la obligacin
del Estado de amortizarla es ambigua.
La duracin del emprstito abarca desde el momento de su emisin al pblico
y culmina cuando el Estado reembolsa el capital que le fue prestado. Durante
Richard Musgrave. Public Finance in Theory & Practice. McGraw-Hill. Nueva York 1975, y
Fiscal Sistems. Anteriormente citado.

el emprstito, tambin puede suceder su conversin en otro tipo de deuda con


caractersticas diferentes. Para efectos de estudio, la deuda se puede dividir en
tres fases: la emisin, la conversin y la amortizacin.
Al amortizarse un emprstito, el Estado tiene una amplia gama de
posibilidades. Una de ellas es el precio de la emisin, que puede ser igual al
valor nominal del ttulo; la emisin puede ser tambin inferior al valor
nominal, en cuyo caso implica normalmente un tipo de inters ms bajo que el
normal, pues ste se calcula, por lo comn, sobre el valor nominal de los
ttulos, de manera que la rentabilidad real obtenible ser mayor que el inters
nominal. Otro aspecto por decidir por parte del Estado es el relativo a la forma
de los ttulos, pues no siempre se puede utilizar la misma forma, en virtud de
que el Estado tiene necesidades diversas (por ejemplo, falta de liquidez,
financiamiento de un proyecto industrial, etc.) y par cada una de ellas varan
las formas adecuadas de la emisin del adeudo. Un aspecto adicional es que
los ttulos pueden ser nominativos o al portador.
En cuando a la conversin de la deuda pblica, un supuesto es la reduccin de
su tipo de inters con el consentimiento de los acreedores. Esto se expresa en
la opcin al reembolso, o sea, el Estado plantea la siguiente alternativa o
aceptacin de una rebaja en el inters devengado por la deuda pblica, pues de
lo contrario los acreedores preferiran el reembolso del capital, para poder
invertirlo a un inters superior al propuesto por el Estado; sin embargo, si el
inters ha bajado, los acreedores no encontrarn una inversin alternativa que
les ofrezca un rendimiento superior al que en ese momento les brinda el
Estado.
El tercer aspecto es el relativo a la amortizacin de la deuda, que termina su
ciclo vital con el reembolso del prstamo por el Estado. La devolucin del
capital tendr lugar en una fecha prevista desde el comienzo o dentro de un
periodo determinado, mientras que otra opcin es en un momento en el cual
convenga convenga al Estado (deuda perpetua denunciable).
Algunos de los problemas ms crticos de la deuda pblica son los siguientes:
en cuanto a los aspectos de poltica econmica, destaca cual es el papel que
debe ocupar la deuda pblica en el financiamiento del Estado. En primer lugar,
bajo una perspectiva histrica, sobresale la posicin clsica, desde su
formulacin por Adam Smith y sus seguidores, que abarca tambin el periodo
neoclsico y llega con gran influencia hasta 1930. Para esta posicin, se
justificaba el uso de la deuda pblica en los casos siguientes: para financiar los
gastos pblicos autoliquidables. En sentido estricto, los proyectos
autoliquidables se pueden entender como inversiones en empresas pblicas
que generen ingresos para pagar el servicio de la deuda contrada con su
financiamiento. En este sentido econmico-privado, no existe ningn

problema. Otra interpretacin es la econmico poltica. Desde esta


perspectiva, hay inversiones del Estado que no pueden captarse mediante el
sistema de precios, porque son economas externas que se disfrutan por toda la
comunidad de forma gratuita, lo cual permite reducir los cotos de las empresas
o los gastos de consumo de las familias; a su vez, esto incrementa el ingreso
nacional, pero no son vendibles en el mercado mediante el sistema de precios.
Ms bien, son proyectos de gasto que aumentan la renta futura y por lo mismo,
la base impositiva. En consecuencia, estos proyectos permiten pagar el
servicio (intereses y amortizaciones), sin que se requiera aumentar los
impuestos.
Otro aspecto dentro del planteamiento clsico en torno a la deuda es que
dichas emisiones permiten evitar las fricciones en la tributacin. Por tal se
entienden los efectos secundarios de los impuestos que pueden ocasionar en la
vida econmica y disminuyen la capacidad productiva del pas.
Par evitar las alteraciones bruscas en torno a la economa por dicho motivo, la
deuda pblica puede desempear un papel importante, pues su emisin
permite cubrir los aumentos discontinuos y extraordinarios del gasto y repartir
el costo de su financiamiento a lo largo del tiempo.
Para la escuela clsica, el planteamiento se resume en el esquema siguiente: a)
la similitud entre deuda pblica y deuda privada, de manera que la
recomendacin es usar la deuda en proyectos auto liquidables; b) la deuda
pblica supone una transferencia de la carga financiera sobre generaciones
futuras, y c) debe distinguirse la deuda pblica interior de la exterior. La
primera reduce el ahorro disponible para las empresas privadas nacionales,
mientras que en la segunda existe una transferencia de recursos (ahorro
interno de otras sociedades); adems, en este ltimo caso, el pago de los
intereses y la devolucin del principal suponen la realizacin de una
exportacin de bienes y servicios y afecta a la balanza de pagos, lo cual no
sucede con la deuda pblica interna.
Dicho planteamiento parte de la concepcin del pleno empleo de los recursos
productivos, en el sentido de que todos los recursos que el Estado tiene los
puede utilizar alternativamente la empresa privada.
Ulteriormente surge la nueva ortodoxia. Al demostrar Keynes la posibilidad de
equilibrio con subocupacin, se plantea la deuda pblica bajo una perspectiva
diferente, que consiste en utilizar este medio financiero al servicio de la
ocupacin plena de los recursos productivos. Hansen va ms all y favorece la
permanente utilizacin de la deuda pblica, en virtud de que la cada en la
eficacia marginal de capital provocar bajas sucesivas en los procesos de
inversin, lo que, en consecuencias, obligar al Estado a incrementar el gasto
pblico para mantener el nivel de ocupacin.

En resumen para dicha corriente de pensamiento, la deuda pblica interior no


es similar a la deuda privada, ni son aplicables las mismas reglas, porque la
deuda privada es un pasivo en el cual el deudor est de alguna forma en manos
del acreedor, mientras que la situacin es distinta en el caso del Estado.
En cuanto al principio mediante el cual se afirma que la deuda pblica es un
gravamen que recae sobre generaciones futuras, tampoco es claro, pues la
contratacin de la deuda suele conllevar al empleo pleno de los recursos
productivos; sin embargo, para esta posicin es importante aclarar que existe
una diferencia fundamental entre la deuda pblica interna y la externa. En tal
punto coinciden la posicin clsica y la nueva ortodoxia, en el sentido de que
en la deuda pblica interna ocurren gastos de transferencia dentro del Estado
mientras que en la deuda pblica extrema se originan gastos reales. Esta
concepcin tuvo gran influencia acadmica hasta 1958, cuando James
Buchanan revis tal postura.
La postura de Buchanan se resume en tres conclusiones: a) la carga de la
deuda pblica se traslada sobre generaciones futuras, b) la analoga entre
deuda pblica y deuda privada es acertada, y c) la deuda pblica exterior y la
interior son equivalentes.
Par Buchanan, existen los supuestos siguientes: a) el pleno empleo de los
recursos productivos, b) la emisin de la deuda pblica no tiene por objeto
compensar las variaciones de la demanda efectiva si no financia un proyecto
de gasto pblico real, y c) por tanto, los fondos que se transfieren del sector
privado se extraen del capital privado. Con base en esto, se articula la posicin
de Buchanan.
Un tema central de la polmica es analizar si existe o no alguna transferencia
de la carga del gasto pblico sobre generaciones futuras. Se deben aclarar
varios aspectos, entre otros: primero la forma en que dicha transferencia tiene
lugar y en segundo trmino el concepto de generacin.
Un aspecto importante son las diferencias de la carga del financiamiento en el
tiempo. Cuando el gasto pblico se financia mediante impuesto, su carga bruta
pesa sobre la generacin presente en el momento de su realizacin; por lo
contrario, la deuda traslada la carga bruta al pago de los impuestos futuros. El
cambio de matiz ocurre cuando con el importe de la deuda se financian
proyectos productivos econmica o socialmente. El otro elemento diferencial
consiste en si la deuda es externa o interna.
En resumen, la deuda pblica, como instrumento en la poltica de estabilidad,
constituye uno de los instrumentos del sector pblico para el cumplimiento de
finalidades diversas. La deuda pblica con fines de estabilidad coyuntural se
puede ubicar en alguna de las direcciones siguientes:

a) Como un instrumento alternativo de los impuestos o de la emisin de


dinero para el financiamiento del gasto pblico.
b) Como instrumento que permite, mediante operaciones de mercado
abierto, controlar el grado de liquidez de la economa.
c) Tambin en el sentido de la administracin de la deuda, cuando se usa
para alterar el grao de liquidez de la estructura de dinero, aun cuando
cambia el plazo medio de vencimiento de la deuda existente.
La utilizacin en el primer sentido se plantea en trminos de oportunidad o
eficacia. El resultado final (expansivo o contractivo) de una poltica fiscal
compensatoria depender tanto del efecto multiplicador del tipo de gasto
pblico empleado, como del efecto que produzca en la economa del medio de
financiamiento del gasto pblico elegido.
En resumen, en la realidad actual, la deuda pblica es un ingreso ordinario del
Estado; sin duda, esto rompe el esquema de las finanzas pblicas, concebidas
desde la perspectiva de la economa clsica o neoclsica. No obstante, estn a
discusin el volumen y las condiciones de la contratacin de la deuda pblica
interna y externa. Evidentemente, en los pases en vas de desarrollo, el nivel
de endeudamiento ha llegado a lmites tan altos que no solo no estn
fundamentados en algn planteamiento terico, sino adems limitan y
condicionan el propio desarrollo de los pases deudores.
Como comentario final, cabe sealar la composicin de los ingresos
presupuestales del Gobierno Federal: en 1985 ascendieron a 7 billones 896
millones de pesos.15 De ellos, 2 billones 741 mil millones de pesos son
ingresos por Petrleos Mexicanos, que representan el 35% del total de dichos
ingresos presupuestales federales. Los ingresos sin Pemex ascendieron a 5
billones 155 mil millones de pesos, mientras que los ingresos tributarios
fueron de 4 billones 750 mil millones de pesos, que significan el 60% del total
referido. En este grupo de ingresos, el impuesto sobre la renta de las personas
fsicas cuya recaudacin fue de 904 mil millones de pesos signific el 11.4%;
el impuesto sobre la renta de empresas ascendi a 722 mil millones de pesos,
que es el 9.1%; y por concepto del impuesto al valor agregado se recaud un
billn 457 mil millones de pesos, que representa el 18.45%.
La imposicin sobre produccin y servicios fue de 2 billones 704 mil millones
de pesos, que representan el 34%, y los impuestos al comercio exterior
llegaron a 280 mil millones de pesos, que es el 3.5% del total de ingresos
presupuestados por el Gobierno Federal. Por ltimo, cabe sealar que los
ingresos no tributarios ascendieron a 405 mil millones de pesos, que es el
5.1% del total mencionado.
15

Cifras tomadas de Estadsticas de finanzas pblicas, Direccin General de Planeacin


Hacendaria, SHCP. Septiembre de 1986.

De lo anterior se desprende, en primer lugar, la importancia de los ingresos


derivados del sector petrolero y la creciente trascendencia de la imposicin
indirecta, la cual, sin duda, afecta la equidad en el sistema financiero
mexicano. En 1986, los ingresos presupuestales del Gobierno Federal
ascendieron a 12 billones 529 mil millones de pesos (vase nota anterior). De
estos ingresos, provienen del sector petrolero 4 billones 807 mil millones de
pesos, que representan el 38.4% del total. Los provenientes del sector no
petrolero ascendieron a 7 billones 722 mil millones de pesos, lo cual significo
el 61.6% de los referidos ingresos presupuestales. Los ingresos tributarios no
petroleros fueron de 6 billones 970 mil millones de pesos, de los cuales
destacan en forma particular el impuesto sobre la renta, con 3 billones 290 mil
millones de pesos, y el IVA, con 2 billones 138 mil millones de pesos. Cabe
concluir que, a pesar de la gravedad de la crisis que afronta el pas, esto debe
estimular a profesores e investigadores a estudiar sistemtica y seriamente los
problemas que lo aquejan, para contribuir a su solucin. No hay duda de que
Mxico saldr de esta crisis ms fuerte y ms libre.

Financiamiento de los estados y sus municipios


Juan Manuel Gonzlez Noyola

El sistema nacional de coordinacin fiscal, reglamentada por la ley del mismo


nombre, cobra vigencia con la ley publicada el 28 de diciembre de 1953, que
instituye y crea la oportunidad a los estados de celebrar convenios de
coordinacin en materia del impuesto federal sobre ingresos mercantiles.
Conjuntamente se promulg la ley que otorga compensaciones adicionales a
los estados que celebren tales convenios, los cuales, a su vez, derivan de los
principios consagrados en la ley reguladora del pago de participaciones en
ingresos federales a las entidades federativas, de 29 de diciembre de 1948,
para manejarse a la par con la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles,
vigente a partir del 1 de enero de 1948. Esta ltima Ley trajo como
consecuencia la derogacin del impuesto del timbre para cualquier acto
mercantil, que qued vigente slo para los actos civiles; adems, estableci
una tasa del 1.8% sobre los ingresos brutos en los comerciantes e industriales
resultantes de la enajenacin de bienes muebles, arrendamientos mercantiles,
prestacin de servicios mercantiles y de las comisiones. Asimismo,
simultneamente permiti aumentar dicha tasa con otra equivalente al 1.2% ,
la cual correspondera a los estados que celebraran convenios con el Gobierno
Federal, siempre que aquellos suprimieran sus gravmenes sobre las
actividades objeto del impuesto federal. Este nuevo gravamen podra ser
administrado tanto por el Gobierno Federa como por los locales, tasa esta
ltima que se podra considerar una participacin a los estados, dentro de la
total de 3% que, en caso de convenio, sera cobrada por la Federacin, pero
destinado a los estados.
Adems, la reforma de la fraccin XXIX del artculo 73 de la Constitucin
Federal en 1943, y posteriormente en 1949, impuls el sistema de
participaciones a los estados y municipios en impuestos federales exclusivos,
relacionados con la explotacin de recursos naturales. Estos incluan la
explotacin forestal, petrleo y sus derivados; minera, sal, explotacin
pesquera y de buceo; uso o aprovechamiento de aguas federales; impuestos a
las industrias; produccin y comercio de aguamiel y productos de su
fermentacin; derivados del alquitrn de chulla, cerillos y fsforos;
produccin y distribucin de cerveza e ixtle de lechuguilla y palma; petrleo y
sus derivados; gas natural; gas licuado; gasolina y otros productos ligeros del
petrleo; petroqumica bsica; tabaco; ventas de primera mano de oro y plata;

uso de bienes y servicios industriales de produccin, distribucin y consumo


de energa elctrica; explotacin de estaciones de radio y televisin; 10%
sobre entradas brutas de ferrocarriles y empresas conexas; fletes y pasajes;
adicional del 2.5% sobre cuotas de pasajes de ferrocarriles; telfonos;
servicios expresamente declarados por la ley como de inters pblico y en los
que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la
Nacin; impuestos de migracin; impuestos sobre primas pagadas a
instituciones de seguros; e impuestos sobre importacin y exportacin. Del
rendimiento de todas estas contribuciones federales, a los estados y sus
municipios se otorgaban participaciones con cuotas diversas.
Quedaban como impuestos concurrentes, aun cuando de hecho no siempre lo
fueran, el impuesto sobre la renta, especialmente por lo que respecta a
ingresos por la prestacin de servicios personales, tanto prestados dentro de la
libertad civil de contratacin, como los tutelados por contratos de trabajo bajo
la direccin y dependencia econmica de un tercero; impuestos sobre
productos de capitales recados en rdito, arrendamientos de muebles o
inmuebles, y dividendos o utilidades repartidos por sociedades mercantiles o
civiles, de estas ltimas con algunas excepciones.
Por otra parte, en 1982 se derog el impuesto del timbre, algunos de cuyos
renglones se resumieron en la Ley del Impuesto sobre la Renta, como el
impuesto de enajenacin de inmuebles, la supresin del impuesto federal
sobre herencias y legados (a condicin de que los estados tambin derogaran
los suyos por los mismos conceptos) y la celebracin de convenios de
coordinacin de los estados con mayor desarrollo a partir de la delegacin de
facultades en materia de administracin de impuestos, incluidas las de
fiscalizacin y determinacin de crditos fiscales a los estados, iniciados con
el que celebr chihuahua en 1971, despus Nayarit y luego Tamaulipas a
principios de febrero de 1972.
Sin embargo, permanecan al margen del sistema 11 estados, entre los cuales
se contaban los de economas ms frecuentes, como Mxico, Nuevo Len,
Jalisco y Veracruz, los de la zona fronteriza norte, y dos con desarrollo escaso,
como Oaxaca y Chiapas.
La reforma de la Ley General de Ingresos Mercantiles, vigente a partir de
1973, que elev la tasa de 3 a 4%, as como el porcentaje de participacin de
los estados al 45% y la mnima a los municipios al 20% de la participacin
estatal de su respectiva entidad, adems del establecimiento de una tasa
federal uniforme en toda la Repblica, incluidos los estados no coordinados,
trajo como consecuencia la coordinacin de todas las entidades locales y la
adicin del artculo 45 bis de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Esta ltima
Ley, publicada el 29 de diciembre de 1972, autoriz al Gobierno Federal a

celebrar con los estados convenios de coordinacin respecto a impuestos al


ingreso global de las empresas causantes menores, a condicin de que no
mantuvieran vigentes los impuestos estatales y municipales establecidos en el
convenio respectivo. Adems, los estados coordinados, y obligatoriamente el
Distrito Federal, podan percibir una participacin en el rendimiento de lo
recaudado en los estados (en los trminos fijados en los convenios), as como
en los recargos y multas procedentes. Asimismo, en los convenios respectivos
se fijaron los trminos y condiciones para la entrega de las participaciones, as
como las facultades de vigilancia en los causantes menores y la administracin
del impuesto, pero la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico se reserva las
facultades de revisin y prctica de auditoras.
En los convenios se seal tambin, como honorarios de los estados por los
servicios de administracin de tales impuestos, el 4% del importe de la
recaudacin de cada entidad, por haberse estimado que con su rendimiento se
podran cubrir totalmente los gastos de administracin que deberan realizar.
Hasta esas fechas, empezaron a tener vigencia de ley los propsitos y
recomendaciones de las tres convenciones nacionales fiscales, celebradas en
1925, 1933 y 1947, las cuales se podran resumir en cuatro rubros importantes:
a) Distribucin equitativa de la carga pblica entre dos los contribuyentes
que deben soportarla, con la cual se terminara el problema de la
concurrencia tributaria.
b) Creacin de un plan nacional de arbitrios que establezca los que deban
corresponder a cada nivel de gobierno: federal, estatal y municipal.
c) Participacin de los estados y de los municipios en las contribuciones
exclusivas de la Federacin, as como facultad para sta y para los
estados de celebrar convenios a fin de coordinarse en materia tributaria,
mediante el compromiso de aquellos de suprimir o suspender impuestos
al comercio y a la industria que concurrieran con los impuestos
federales a contribuyentes menores.
d) Creacin de un rgano encargado de estudiar y analizar el
comportamiento del sistema de coordinacin, adems de acordar
medidas y estudiar sus resultados.
El 22 de diciembre de 1978, el Congreso de la Unin, en coincidencia con la
fecha de la Primera Ley de Coordinacin Fiscal, aprob una nueva, con
vigencia a partir del 1 de enero de 1980, excepto en lo referente a la creacin
de los rganos encargados del desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del
nuevo sistema. Tal responsabilidad la compartan tanto el Gobierno Federal,
por medio de la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, como los gobiernos

de las entidades federativas, representadas por su correspondiente rgano


hacendario, con los organismos siguientes:
a) La reunin nacional de funcionarios fiscales.
b) La comisin permanente de funcionarios fiscales.
c) El Instituto para el Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas
(INDETEC).
Para esa nueva Ley se tom como base la manifiesta voluntad de cooperacin
de los Gobiernos Federal y de los estados, a fin de evitar la doble tributacin;
adems, se reconoci la prudencia de las legislaturas de ambos niveles de
gobierno para obtener acuerdos, con la finalidad de que slo la primera o los
segundos gravaran determinadas materias, pero de modo que se compartiera el
resultado de su recaudacin y se sentaran las bases de colaboracin
administrativa en los ingresos, que son de comn inters par una y otros.
Mediante ese nuevo sistema, la Federacin otorga a los estados y a sus
municipios no slo participaciones diferenciales de las contribuciones que
recauda con base en la fraccin XXIX del artculo 73 del Cdigo Poltico, sino
tambin sobre la totalidad de impuestos federales, aun sobre los que ha sido
arbitrio exclusivo de la Federacin, sin obligacin de participar, como los
grabadores del comercio exterior y otros ingresos que posible a los estados el
artculo 118 constitucional.
La adhesin al sistema nacional de coordinacin fiscal se realiza mediante la
celebracin de convenios que la Federacin y los estados celebran,
representados por su respectivo gobernador y por los secretarios que, de
acuerdo con sus respectivas leyes orgnicas, deban intervenir; adems,
debern ser ratificados por la legislatura local, en ejercicio de la soberana
popular que representan.
El 1 de enero de 1982, entr en vigor la Ley Federal de Derechos, mediante
la cual se suprimi la aplicacin de infinidad de leyes, decretos y
disposiciones generales de fechas diversas. stos sealaban los ingresos
llamados derechos y productos, originados por los mltiples servicios
prestados por el Gobierno Federal a los particulares que los solicitan o de los
que explotan los bienes de dominio pblico. Todos se integraron en dicha Ley
y se catalogaron en relacin con el rgano de la Administracin Pblica que
debe prestar el servicio o controlar la explotacin de bienes, pero de manera
que se deja al Poder Legislativo la facultad exclusiva de establecer su monto.
Esa nueva Ley permite a las entidades federativas, mediante un acto de
soberana, decidir ajustarse al nuevo sistema, y mantener en vigor sus propias
leyes, con la nica condicin de que no concurran sobre actos que grava la

Federacin. Con tal finalidad se reform el artculo 2 de la Ley de


Coordinacin Fiscal, el cual adicion al porcentaje de los ingresos totales
anuales que obtenga la Federacin por concepto de impuestos y derechos
sobre hidrocarburos y minera, para constituir el Fondo General de
Participaciones, el 0.5% de tales ingresos.
En el mismo ao, a los estados que se coordinaran con la Federacin respecto
al impuesto sobre adquisicin de inmuebles, el cual deberan suprimir, se les
concedi una participacin adicional del 80% de la recaudacin obtenible en
su territorio del impuesto sobre tenencia o uso de vehculos, mediante su
colaboracin; adems, se oblig a sus municipios a participar por lo menos en
el 20% de ese Fondo General, el cual se distribuir en la forma y porcentajes
que determine la legislatura respectiva.
Para enmendar el resultado inequitativo que produca el sistema anterior, el
cual beneficiaba de manera ms importante a las entidades con mayor
desarrollo econmico (como Distrito Federal y estados de Mxico, Jalisco,
Nuevo Len y Veracruz, donde se obtena una mayor recaudacin federal que
en los de menor ingreso), la nueva Ley cre el Fondo Financiero
Complementario de Participaciones. Este organismo se forma con el 0.50% de
los ingresos totales anuales que obtenga la Federacin por concepto de
impuestos y derechos sobre hidrocarburos, por la extraccin de petrleo crudo,
gas natural y los de minera, ms 3% de Fondo General de Participaciones y
otra cantidad equivalente a este ltimo, con cargo al Erario Federal; sin
embargo, deben exceptuarse el 3% adicional sobre el impuesto general de
importacin, el 3% sobre el impuesto general de exportacin de petrleo crudo
y gas natural y sus derivados, el 2% en las dems exportaciones, el 2.5% sobre
el valor base del impuesto general de importacin, y el derecho adicional del
5% sobre exportacin de hidrocarburos, todos los cuales se destinan al Fondo
de Fomento Municipal.
Adicionalmente, las entidades participarn en los recargos sobre impuestos
federal y en las multas por infraccin a leyes federal, sealando en los
convenios respectivos y en la proporcin que en estos se establezcan.
El 7 de octubre de 1983, en el convenio de colaboracin administrativa en
materia fiscal federal, celebrado tanto por el Gobierno Federal, representado
por el Secretario de Hacienda y el Subsecretario de Ingresos, como el
Gobierno del estado de San Luis Potos, representado por el Gobierno
Constitucional y los Secretarios General de Gobierno y de Finanzas, el Estado
de San Luis Potos, como casi la totalidad de los que celebraron tales
convenios, qued coordinado con la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
en los ingresos siguientes:

I.
II.
III.

Impuesto al valor agregado.


Impuesto sobre tenencia o uso de vehculos, excepto aeronaves.
Impuesto sobre la renta por:

1. Los ingresos por actividades empresariales de contribuyentes menores.


2. Los ingresos por actividades agrcolas ganaderas, de pesca y conexas de
contribuyentes sujetos a reglas generales dictadas por la Secretara;
entendindose por actividades conexas las comerciales en los giros de
introduccin y comisin de ganado, aves, pieles en crudo, pescado y
mariscos.
3. Las retenciones que estn obligados a efectuar los contribuyentes a que
se refieren los incisos 1 y 2 que anteceden, de los ingresos por salarios
y, en general, por la prestacin de un servicio personal subordinado.
IV.
V.
VI.

Impuesto sobre las erogaciones por remuneracin al trabajo personal


prestado bajo la direccin y dependencia de un patrn, que deben
pagar los contribuyentes sealados en la fraccin III que antecede.
Aportaciones al Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de
los Trabajadores, respecto de los contribuyentes que se indican.
Las multas impuestas por las autoridades administrativas federales
no fiscales a infractores domiciliados dentro de la circunscripcin
territorial del Estado, excepto las destinadas a un fin especfico o las
participables con terceros.

Cabe agregar a lo anterior que el sistema nacional de coordinacin fiscal se


extiende incluso al mbito local, en virtud de la reforma al artculo 115
constitucional, promulgada el 3 de febrero de 1983. Dicha reforma seala
como ingresos que integran la Hacienda Municipal, adems de los
rendimientos de sus bienes propios, las contribuciones (incluidas tasas
adicionales), establecidas por las legislaturas de los estados sobre la propiedad
inmobiliaria, su fraccionamiento, divisin, consolidacin y traslacin y
mejora, as como las que tengan por objeto el cambio de valor de los
inmuebles, las participaciones sobre ingresos federales y los ingresos
derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. De lo anterior
resulta que los ingresos propios de los estados, slo llegan, en trminos
generales, al 2% de sus presupuestos, pues el 98% restante es cubre con las
participaciones que les corresponden en los ingresos federales ya sealados.
Por ello, como se expuso en prrafos anteriores respecto a la problemtica del
financiamiento del gasto pblico de las entidades federativas, en seguida se

analizarn los ingresos que, de acuerdo con el sistema de coordinacin fiscal,


corresponden, a los municipios.
Excepto los municipios con gran desarrollo econmico, los restantes no
recaban productos de bienes propios. En el caso de San Luis Potos, que
cuenta con 56 municipios, slo reporta este tipo de ingreso en porcentajes muy
bajos; por ello, los dems ingresos que en todo caso deben formar su
presupuesto de ingresos, en trminos de la fraccin IV del artculo 115 de la
Constitucin Federal, presentan la problemtica siguiente:
Es bien sabido que, a pesar de las sugerencias planteadas por las tres
convenciones nacionales fiscales para lograr un sistema de catastracin que
permita valuar la propiedad inmobiliaria en acercamiento a los valores
comerciales reales, se requieren procedimientos sumamente costosos que, en
el caso de San Luis Potos, slo el Gobierno estatal logr poner en marcha al
adquirir el equipo necesario para obtener la informacin de cada predio, tanto
urbano necesario para obtener la informacin de cada predio, tanto urbano
como rstico, de los 56 municipios. A su vez, el de la capital ha logrado ese
propsito slo en una parte mnima; por ello, se ha recurrido a la prctica de
hacer avalos conservadores que no corresponden a la realidad del mercado
inmobiliario. As existen municipio en los que la recaudacin en impuestos
por adquisicin de inmuebles no registra ningn ingreso, pues las bases que
establece la Ley de Hacienda para los Municipios son el valor catastral, el cual
en numerosas ocasiones no llega ni al 10% del valor real o del valor de avalo
bancario practicado para el efecto. Sin embargo, como, por virtud de la
coordinacin en la materia, el impuesto slo se puede cobrar sobre el
excedente del salario mnimo para el Distrito Federal, elevado a cinco aos, y
los avalos de instituciones de crdito rara vez alcanza esa cifra; por razones
que se ignoran, los ayuntamientos no perciben, con apego a la ley, un solo
centavo por este concepto, salvo contadas excepciones. Esto ha hecho
aparecer la prctica de solicitar donativos de los adquirentes fin de realizar
obras pblicas, cuyo monto real no se puede conocer ni controlar.
En la Ley de Hacienda para los Municipios se establece la facultad de los
ayuntamiento par que, por medio de su presidente municipal, sealen valores
catastrales provisionales, cuando el valor de la operacin declarado o sealado
en el avalo, si se prctica, sea notoriamente inferior al real.
Desafortunadamente, en forma excepcional, los tesoreros municipales
conocen la problemtica del derecho tributario y las posibilidades legales que
tienen para combatir tales problemas.
De los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria respecto de los cuales se
debe tener mayor recaudacin son el predial y el de trasmisin de la propiedad
inmobiliaria, cuya problemtica se ha planteado en prrafos anteriores, pero

mayor dificultad representa el rgimen de contribuciones relacionadas con el


fraccionamiento, divisin, consolidacin y mejoramiento y las que tengan
como base el cambio de valor de los inmuebles.
El fenmeno de fraccionamiento de la tierra casi siempre se presenta en el
mbito de las grandes concentraciones poblacionales. Esto sucede slo en
aquellas que inician su despegue y en las cuales han alcanzado un nivel de
desarrollo importante. Lo mismo ocurre con las contribuciones de
mejoramiento y con los impuestos a la plusvala, que prcticamente se
recaudan slo en cuatro o cinco municipios, donde hay mayor demanda de
habitacin y especulacin con la tierra.
Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo (o sea,
los que enumera la fraccin III de la disposicin constitucional en estudio)
hasta ahora acusan poco beneficio para la mayora de los municipios del
estado potosino, pues la mayora no est en posibilidad de prestarlos, a veces
por falta de capacidad administrativa y otras porque la recaudacin de tales
contribuciones no alcanza para el mantenimiento ptimo de servicio. Sin
embargo, no se cuentan los de calles, parque, jardines, seguridad pblica y
trnsito, que no slo resultan incosteables a los ayuntamientos, sino que a
menudo son muy conflictivos, sobre todo en los lugares pequeos, donde las
presiones sociales son bastante incisivas. Basta enumerar tales servicios para
imaginar las dificultades que representan financiar el costo de su prestacin,
que son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)

Agua potable y alcantarillado.


Alumbrado pblico.
Limpia.
Mercados y centrales de abasto.
Panteones.
Rastro.
Calles, parques y jardines.
Seguridad pblica y trnsito.
Los dems que las legislaturas locales determinen, segn las
condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como
su capacidad administrativa y financiera.

Frecuentemente, el servicio de agua potable es instalado por los Servicios


Coordinados de Salud Pblica, y no son pocos los lugares donde slo hay
lugares pblicos de abastecimiento comunal, mas no redes de servicio
privado; por ello, las reparaciones de los equipos de bombeo y de control de
potabilida, donde los hay, cargarn sobre la Hacienda Municipal, cuyo

titulares procuran recurrir a las cuotas de cooperacin que pueden no ser


proporcionales al servicio.
El alcantarillado es un servicio que, por resultar indispensable para la salud
pblica, debe ser gratuito, pues de lo contrario las clases sociales marginadas
veran reducidas gravemente sus posibilidades de conservacin de la salud en
buenas condiciones. Los mismos razonamientos son vlidos respecto al
servicio de limpieza de las vas urbanas.
El alumbrado pblico nos e ha considerado en las leyes de ingresos de los
impuestos, ni reglamentado en la Ley de Hacienda para los municipios de la
entidad. En caso de que quisiera establecerse alguna contribucin por tal
servicio, tambin se repetira el fenmeno de mayor beneficio a las clases
privilegiadas; en cambio, los barrios poblados por gente de condicin humilde,
los cuales requieren mayor vigilancia y alumbrado, no disfrutaran de ese
servicio en condiciones ptimas.
Los mercados y centrales de abasto en los asentamientos humanos de alguna
importancia suelen ser servicios que absorbe la iniciativa privada, al hacer de
ellos una actividad muy lucrativa, mediante la cual se elevan los precios de los
artculos de consumo necesario.
El servicio de vialidad y embellecimiento de calles, parques y jardines
difcilmente se puede financiar mediante una contribucin que no sea de
mejoras, a menudo inequitativa.
Por ltimo, Seguridad Pblica y Transito es rechazada por aproximadamente
80% de los titulares de los ayuntamientos potosinos.
Cabe agregar que el fenmeno de la conurbacin complica considerablemente
la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado, as como de
seguridad pblica y trnsito; as ocurren fenmenos como el prestando por los
municipios conurbados de Rioverde y Cuidad Fernndez: el primero, en el
cual se ubica el sistema de bombeo y abastecimiento, paga el consumo de
energa elctrica que para ello se consume, mientras el segundo disfruta del
servicio prcticamente sin costo, pues el municipio recipiente. A su vez,
respecto al municipio de la capital del Estado, con el de Soledad Diez
Gutirrez, este ltimo recibe gran parte de las aguas negras del primero, las
cuales aprovecha para riego agrcola de verduras y legumbres o alfalfa y otras
plantas con que se alimentan los ganados. Esto crea un verdadero conflicto de
salud pblica para los consumidores de dichos productos, quienes, en trminos
generales, son los habitantes del primero.
A lo anterior cabe agregar que, en virtud de la coordinacin en materia de
derechos, los municipios slo pueden cobrar derechos por los servicios
siguientes:

a) Licencias de construccin.
b) Licencias o permisos para efectuar conexiones a las redes pblicas de
agua y alcantarillado.
c) Licencias para fraccionar o lotificar terrenos.
d) Expedicin de placas y tarjetas para la circulacin de vehculos.
e) Registro civil.
f) Estacionamiento de vehculos.
g) Certificacin de documentos, as como la reposicin de stos por
extravi o destruccin.
h) Concesiones por el uso o aprovechamiento de bienes pertenecientes a
los respectivos municipios.
i) Actualizacin de nomenclatura.
j) Servicio de rastro cuando lo presten directamente los ayuntamientos.
k) Servicio de panteones por inhumacin, exhumacin y traslado de
cadveres o restos ridos, cuando lo presten directamente los
ayuntamientos.
l) Conservacin de drenajes y pavimentos.
A ms de tres aos de ejercicios de este nuevo rgimen de coordinacin fiscal
entre los estados y sus municipios, el rengln ms importante de ingresos es la
participacin en ingresos federales, ya sea por medio del 20% como mnimo
(excepcionalmente excede de esta cuota) que les corresponde en los fondos
General de Participaciones y Financiero Complementario y la totalidad del de
Fomento Municipal. Respecto al 90% que les corresponde en el cobro de las
multas impuestas por autoridades federales no fiscales, no hay fuente de
informacin confiable acerca del comportamiento de los ayuntamientos; sin
embargo, en el caso de la entidad potosina, segn estimaciones de fuentes no
oficiales, la recaudacin de 1984 decuplic la de 1983, mientras que la de
1985 decay a slo el 20% de la del ao anterior.
Por otra parte, diversas autoridades federales an imponen sanciones de
menos de $1000, e incluso algunas se sealan en $50 y $100.00, lo cual
convierte su cobro en incosteable. Esto produce un grave desaliento en las
autoridades encargadas de las haciendas pblicas municipales; por otra parte,
la carencia de personal capacitado para manejar sus finanzas, hace que las
cuentas pblicas de los municipios, a veces, no puedan dictaminarlas las
comisiones correspondientes del Congreso local.
En el ingreso de la totalidad de los 56 municipios del estado de San Luis
Potos, los ingresos por concepto de participaciones en ingresos federales
alcanzan un promedio de 85%; en consecuencia, los ingresos propios alcanzan
slo el 15% restante.

De la lectura de la iniciativa de la reforma al artculo 115 de la Carga Magna y


de la comparecencia del Secretario de Gobernacin ante el Congreso para
explicar el proyecto, se deduce que su objetivo es fortalecer la economa de
los municipios, as como su capacidad administrativa para evitar el desarraigo
del pueblo de su lugar de origen y robustecer, por ese medio, el nacionalismo
republicano. Sin embargo, el sistema ha promovido el desarrollo econmico
de los municipios y, por tanto, el de los 31 estados de la Repblica; no
obstante, la escasa informacin de que se ha podido disponer respecto al
estado de San Luis Potos demuestra que la capacidad administrativa de los
ayuntamientos no se ha iniciado, debido, entre otra causas, a la falta de
recursos humanos capaces de comprender la trascendencia de la reforma
constitucional en todo su alcance.
Sinceramente creemos que la entidad estudiada no es una excepcin dentro del
contexto general de la Nacin mexicana, pues sabemos que algunos
funcionarios de las finanzas pblicas estatales han expresado desinters o
desgano para controlar el cobre de las multas federales no fiscales. Esto se
puede identificar como un factor comn en todas o por lo menos la mayor
parte de las entidades de la Repblica; sin embargo, ningn estudio publicado
contiene datos confiables que permitan percibir el rumbo que toma el sistema
de coordinacin fiscal, a casi cuatro aos de su ltima etapa.
La concepcin original de los tres fondos de participaciones reflejaba un buen
ndice de equidad en el reparto de ingreso pblico, a fin de satisfacer las
necesidades de los tres niveles de gobierno para fortalecer las economas
regionales y, como consecuencia, la general del pas, de manera equilibrada,
adems de evita la creacin de algunos polos de desarrollo macroceflico. Sin
embargo, la cada del precio internacional del petrleo y de las ventas, de
energticos al exterior disminuy de manera considerable tales fondos,
especialmente el de fomento municipal, cuya base principal lo constituyen los
impuestos adicionales de 3% sobre el impuesto general de importacin, de 2%
sobre el de exportacin y de 3% sobre el impuesto genera en exportaciones de
petrleo crudo, gas natural y sus derivados, a cuya crisis se har frente. En
julio de 1986, el Presidente de la Repblica inform que en el curso de ese ao
se reformara el artculo segundo A de la Ley de Coordinacin Fiscal, el cual
sustituir a la disposicin referente a los impuestos mencionados por otros que
permitirn impulsar el desarrollo municipal de forma permanente.
No obstante, por cuanto hace a la distribucin de las participaciones a los
municipios, los criterios aplicables quedan bajo la responsabilidad de las
legislaturas de cada estado, las cuales anualmente debern fijar las bases,
montos y plazos para su distribucin. Esto permitir una libertad a los
congresos locales para sealar el porcentaje que a cada uno de sus municipios

corresponder por ao, segn los ndices del desarrollo econmico que cada
uno de ellos muestre.
La creacin de institutos estatales para el estudio de los problemas
municipales podra ayudar considerablemente a que la actividad hacendaria de
los ayuntamientos se realice de modo eficaz y honesto.
Sin embargo, no toda esa problemtica es irresoluble, pues el propio artculo
115 constitucional reformado da las bases para su solucin, al establecer, en el
prrafo final de su fraccin III, que los municipios, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos y con sujecin a la Ley, podrn coordinarse y asociarse para la
prestacin ms eficaz de los servicios pblicos que les corresponde. A su vez,
la fraccin VI da pie para que, con base en a Ley Federal de Asentamientos
Humanos, realicen conjuntamente la planeacin y regulacin para el
desarrollo de los centros urbanos situados sobre municipios de dos o ms
entidades federativas, con la intervencin de los gobiernos federal, estatal y
municipal respectivos.
Por ltimo, la fraccin X prev la promulgacin de una ley para que la
Federacin y los estados puedan convenir la asuncin, por parte de stos del
ejercicio de sus funciones, adems de la ejecucin y operacin de obras, as
como la prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y
social lo haga necesario. Asimismo, faculta a los estados para celebrar
convenios similares con sus municipios, a efecto de que stos asuman la
prestacin de los servicios o la atencin de las funciones mencionadas.
Indiscutiblemente, el espritu de tan trascendental reforma constitucional es
fortalecer la institucin municipal como instrumento para vigorizar el
federalismo, pero no de forma patemalista, al sealarles como arbitrio
exclusivo contribuciones que deben ser la base de sus haciendas pblicas, sino
de modo que tambin se promueva su desarrollo administrativo. Con esto se
busca evitar el desarraigo el pueblo y la concentracin de grandes grupos de
poblacin rural y semiurbana en los grandes asentamientos humanos, cuyo
hiperdesarrollo complica implacablemente la vida de todos los habitantes del
pas.
Sin embargo, pocos estados han reglamentado las facultades legislativas
conferidas por el artculo constitucional en comento; adems algunos de los
que han celebrado convenios de coordinacin con sus municipios, con base en
legislacin local o sin ella, han transferido la totalidad de las funciones
relacionadas con la administracin de las contribuciones que gravan la
propiedad inmobiliaria a cambio de porcentajes de participacin en el
rendimiento de los ingresos recaudados, que en algunos casos slo llega al
20%.

El sistema nacional de coordinacin fiscal vigente se debe considerar una


institucin jurdica genuinamente mexicana, que recoge las ideas de los ms
destacados tcnicos y polticos de los ltimos 60 aos de la historia de
Mxico, acerca de los problemas derivados del sistema tributario que leg el
rgimen porfirista y que no se ajustaba a los requerimientos de equidad y de
justicia social enarbolados por la Revolucin Mexicana. Tales ideas estn
recopiladas en las memorias de las tres convenciones nacionales fiscales,
celebradas en 1925, 1933 y 1947, de cuyas recomendaciones, que
trascendieron al desarrollo y perfeccionamiento de las finanzas pblicas, se
anexan copias tomadas de su edicin oficial. Esta edicin la public la
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico en 1947, y sus recomendaciones no
se insertaron en el texto, para no hacerlo tedioso; con todo, su lectura debe ser
una fuente de informacin permanente de los integrantes del Colegio de
Profesores e Investigadores de Derecho Fiscal y Finanzas Pblicas, A.C.
El presente tema merita una profundizacin mayor que la de este texto, cuyo
objetivo es sembrar la inquietud entre los asociados del colegio, a fin de
allegarse informacin vlida y suficiente para enjuiciar los resultados de una
reforma fiscal que suprime el fenmeno de la concurrencia tributaria en la
Repblica Mexicana. Esto ltimo fomenta simultneamente la vigorizacin de
los ayuntamiento y de los estados, aun a costa de las crticas acerbas de los
grandes contribuyentes, quienes se resistira a ceder parte de sus riquezas
obtenidas al amparo del rgimen legal del pas, con cuyas contribuciones el
Gobierno soporta la prestacin de los servicios pblicos indispensables para
mantener un rgimen estable y que beneficie a todos los habitantes de la
Nacin.
CONCLUSIONES
De lo anterior, se llega a las conclusiones siguientes:
Primera: el sistema nacional de coordinacin fiscal es una institucin jurdica
genuinamente mexicana, mediante la cual se suprime el fenmeno de la
concurrencia tributaria y se obtiene un reparto del ingreso pblico ms
equitativo, el cual responde adecuadamente al desarrollo armnico de la
Nacin.
Segunda: es indispensable hace un examen profundo de dicho sistema, para lo
cual se requiere informacin confiable de los rganos encargados de vigilar el
desarrollo y perfeccionamiento del sistema. Tal informacin podra
proporcionar la coordinacin general con entidades federativas de la
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, el Instituto Nacional para el
Desarrollo Tcnico de las Haciendas Pblicas (INDETEC), las contaduras de

glosa u organismos similares de las legislaturas de los estados encargados de


la revisin y aprobacin de las cuentas pblicas tanto del Estado como de sus
ayuntamientos. Para ello, resultara indispensable realizar una encuesta en las
32 entidades federativas, a fin de constatar los avances del sistema,
especialmente en los 31 estados, respecto a la conducta de sus respectivos
ayuntamientos en cuanto a la aplicacin de sus participaciones para obtener un
equitativo desarrollo regional.
Tercera: se debe colaborar con los rganos del sistema nacional de
coordinacin fiscal, y hacerles llegar las deficiencias que se detecten respecto
a la distribucin fiscal, y hacerles llegarlas deficiencias que se detecten
respecto a la distribucin de las participaciones entre los estados y la de las
que stos deban hacer entre sus municipios.
Cuarta: es recomendable crear institutos estatales de capacitacin para las
autoridades fiscales municipales, a fin de que se perfeccione la administracin
de sus haciendas pblicas, lo cual redundar en un incremento considerable de
sus ingresos y, por tanto, en beneficio de su poblacin.
APNDICE.
Resumen de las recomendaciones hechas por las tres convenciones nacionales
fiscales celebradas en 1925, 1933 y 1947, que trascendieron a la creacin del
actual sistema nacional de coordinacin fiscal y que se tomaron de la edicin
realizada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en 1947.

Primera convencin.
En el Mxico posrevolucionario, una vez restablecido el orden y estructurados
los gobiernos conforme a la Constitucin de 1917, su preocupacin ms
importante, sin duda alguna, fue reorganizar la Hacienda Pblica y crear un
sistema tributario que pusiera fin al desorden econmico como consecuencia
de siete aos de luchas internas.
Cabe recordar que el 22 de julio de 1925, el Presidente Calles, por medio de
su Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, Alberto J. Pani, convoc a todos
los gobernadores de los estados a la Primera Convencin Nacional Fiscal,
mediante un documento que, con tintes verdaderamente dramticos, mostraba
la situacin econmica del Mxico de aquella poca y el desorden en lo
referente a regmenes fiscales, tanto federal como estatales; adems, se
destacaba la necesidad de establecer un acuerdo entre los estados y la
Federacin, para evitar leyes de impuestos contradictorias que ejercan una

grave carga sobre las mismas fuentes de contribucin y dejaban libre de


gravmenes a muchas otras. Asimismo, se sealaba la falta de elementos
tcnicos y morales que orienten o coordinen las legislaciones tributarias de la
Repblica; por otra parte, se urga a delimitar las competencias locales y la
federal en materia tributaria, as como a trazar un plan nacional de arbitrios
para unificar el sistema fiscal en toda la Repblica, disminuyendo los gastos
de recaudacin y administracin, ampliando el producto del impuesto y
hacindolo recaer ms equitativamente sobre los causantes y, por ltimo,
proveer a la creacin de un rgano permanente que se ocupe de estudiar las
necesidades y las circunstancias siempre cambiantes de la economa
nacional.
Instalada la reunin, se hizo del conocimiento de los asistentes, el programa de
la convencin, el cual inclua siete captulos, que abarcaban desde la teora
general del impuesto hasta la proyeccin de un plan de arbitrios, mediante el
estudio del problema de la concurrencia en el Estado Federal, la exposicin en
el sistema impositivo mexicano, su productividad y las necesidades
econmicas de la Federacin, de los estados y de los municipios, segn sus
presupuestos.
Entre los delegados, se cont con los ms destacados tcnicos y polticos de la
poca, entre ellos Ignacio Garca Tllez, Luis Garrido, Heliodor Daz Quintas,
Francisco Trejo, Alfonso Romandia Ferreira, Marte R. Gmez. Mauro Angulo,
Femando de la Fuente, Manuel Gmez Morn (uno de los siete sabios),
Octavio Medelln Ostos, Ignacio Navarro y Jos Vzquez Santaella.
El propio Alberto Pani firm la convocatoria para celebrar la segunda
convencin, la cual tendra como tareas: revisar los resultados de la primera
convencin, estudiar de nuevo todo el problema fiscal y proponer las medidas
ms adecuadas para su resolucin. Dicha reunin nacional tuvo lugar del 20
de febrero al 11 de marzo de 1933.
En tal convencin, los estados fueron representados por mltiples personajes
que llegaron a ocupar puestos de gran relevancia en los gobiernos federales y
estatales, entre otros Ramn Beteta, Pedro Guerrero Martnez, Alfonso Romn
Armendriz, Ezequiel Padilla, Manuel Yez, Jess OFarril, Salomn
Gonzlez Blanco, Praxedis Balboa, Ignacio Navarro, Eduardo Bustamante,
Guillermo Lpez Velarde, Pedro Guerrero Martnez, Bartolom Vargas Lugo,
Santiago Gonzlez Cordero, Marte R. Gmez, Joaqun Santaella y muchos
ms, que destacaron en diversos gobiernos del pas.
En dicha convencin, la temtica se distribuy entre cinco comisiones, a
saber:
a) Comisin del Plan Nacional de Arbitrios.

b) Comisin de Concurrencia y Reformas Constitucionales.


c) Comisin para la Organizacin de la Comisin Permanente de la
Segunda Convencin
d) Comisin para Dictaminar los Puntos de Vista del Gobierno del Estado
de Mxico.
Cabe resaltar que la Primera Comisin se dividi en cinco subcomisiones, las
cuales estudiaron respectivamente: los impuestos a la propiedad territorial; los
impuestos al comercio y a la industria; los impuestos especiales; los impuestos
sobre capitales, y los impuestos sobre operaciones jurdicas. De las
recomendaciones aprobadas por la asamblea en la subcomisin de Impuestos
sobre la Propiedad Territorial, resalta la urgencia de catastrar parcelariamente
el territorio nacional y reconocer que los estados, con sus propios recursos, no
estaran capacitados para ello; por tanto, se deba encargar a la Comisin
Permanente de la Convencin el proyecto de una ley tipo de catastro
parcelario (para el financiamiento de los trabajos del catastro, la Federacin
cooperara, por lo menos, con el sostenimiento del organismo de coordinacin
nacional). Esto se hizo con el fin de resolver la forma de coordinacin
necesaria entre los estados colindantes y entre todos ellos y la Federacin,
para evitar duplicacin de trabajos; formar un catastro rentstico, en el cual se
clasificaran los terrenos segn su produccin o productividad de acuerdo con
su grado de cultivo, y organizar un sistema de contribuciones que tuviera
como base la renta potencial media de la tierra. Mientras se lograra la creacin
de tales instituciones, se deba adoptar, desde luego, un procedimiento de
estimacin uniforme que la Comisin Permanente sometera a la
consideracin de los gobiernos estatales. La idea medular seria gravar la tierra
desnuda de mejoras y, por ende, excluir de toda contribucin a los predios
agrcolas, tanto las construcciones, establos, instalaciones de elaboracin o de
transformacin de productos agrcolas, como las plantaciones, maquinas,
aperos y ganados. En lo referente a los predios urbanos, se deban valuar por
separado las mejoras, y gravarlas de acuerdo con su rentabilidad. Por ltimo,
se recomend establecer los valores que deban servir como base para la
estimacin del monto del incremento de valor no ganado.
De gran inters resulta la consideracin novena de dicho subcomisin, que
textualmente dice:
Para satisfacer en todos los sectores administrativos el propsito de
unificacin fiscal que se persigue en materia de impuesto territorial,
establzcase que los municipios no podrn cobrar impuesto territorial ms que

en forma de porcentaje sobre las cuotas del Estado y sin tener ninguna
intervencin en las labores catastrales ni en la fijacin de los avalos.
Tratndose de incremento no ganado sobre los predios urbanos, el ingreso
corresponder exclusivamente a los municipios. Las autoridades municipales
tendrn, sin embargo, la intervencin que les confiera la ley en lo que se
refiere a integracin y funcionamiento de las juntas regionales de catastro.
En las dos ltimas subcomisiones se concluy el derecho de los estados a
gravar propiedades de la Federacin ubicadas dentro de sus respectivos
territorios, con excepcin de los bienes destinados a servicios pblicos y de la
de dominio pblico o de uso comn. A su vez, en la ltima se ratific el
criterio sustentado por la primera convencin, en el sentido de que toda
exencin de impuesto territorial, sin importar su origen, debe proscribirse.
La subcomisin de Impuestos sobre Operaciones Jurdicas y Adquisiciones
Profesionales recomend la tendencia a que tanto el Gobierno Federal como el
de los estados supriman los impuestos sobre trasmisiones de dominio y sobre
operaciones contractuales. Dichos impuestos entorpecen la circulacin de la
riqueza, y deben sustituirse por otro sobre el incremento no ganado de la
tierra, aprobado en la Subcomisin A. As, el Gobierno Federal y el de los
estados habrn de suprimir los impuestos que impidan la administracin de
justicia y la formalizacin de actos jurdicos; evitar la duplicacin de
gravmenes, al cobrar cuotas sobre las operaciones o contratos y sobre el acto
o documento, con el fin de simplificar el sistema impositivo mexicano;
suprimir los gravmenes sobre los asientos del Registro Civil, lo cual se haba
aprobado en la primera convencin, y eliminar los gravmenes relativos a las
legalizaciones de firmas.
Las principales recomendaciones de la Comisin de Concurrencia y Reformas
Constitucionales son:
1. Dar vida dentro del rgimen constitucional mexicano a la Convencin
Nacional Fiscal como organismo de coordinacin y consulta
obligatorios en materia impositiva, tanto para la Federacin como para
los estados, de manera que se precise lo siguiente:
a) Su integracin.
b) Su funcionamiento.
c) Sus facultades.
d) La periodicidad de sus reuniones.
e) Las autoridades capacitadas para convocarla.
f) El carcter de sus decisiones.
g) Sus relaciones con los poderes de los estados y los de la Federacin.

h) Las atribuciones e integracin en su Comisin Permanente.


2. Que se reconocera como principio fundamental la necesidad de
suprimir la duplicidad o multiplicidad de gravmenes sobre cualquier
actividad, acto, contrato, operacin o servicio, con la tendencia a que
cada fuente de imposicin reporte un solo gravamen, creado por la
autoridad a quien sea ms conveniente atribuir esa facultad; adems,
que se reconozca como principio que la determinacin, administracin
y recaudacin de cada impuesto debe encomendarse a la autoridad a la
cual corresponda el aprovechamiento del gravamen.
3. Igualmente se recomend que se reconocera como base de la
tributacin local de imposicin territorial en todos sus aspectos y que
estableciera, por consecuencia, que la Federacin no podra crear ni
percibir gravmenes sobre esa fuente, ni de forma directa ni como
porcentajes adicionales sobre los tributos locales (seguramente sta fue
una referencia a la contribucin del 10% federal que gravaba la
totalidad de los ingresos locales); asimismo, que se reconozca el
principio de que los estados tienen derecho a gravar con impuestos a la
propiedad territorial todos los inmuebles ubicados dentro de su
jurisdiccin, con las excepciones siguientes:
a) Los bienes del dominio pblico o de uso comn y los destinados a
servicios pblicos que, conforme a las leyes, sean propiedad de la
Federacin o de los municipios.
b) Los terrenos comprendidos dentro del derecho de va de las vas
generales de comunicacin, siempre que no sean materia de explotacin
agrcola o comercial diferente de la propia empresa de que se trate.
c) Las propiedades de beneficencia pblica o privada, cuando as lo
acuerden las autoridades locales.
4. Respecto al impuesto predial rstico, se recomend gravar la tierra
desnuda de mejoras, como se hizo en la primera convencin, de manera
que se reconoci el derecho de los estados a cobrar impuesto predial
sobre la superficie donde se encuentren o exploten las sustancias a que
se refiere el prrafo cuarto del artculo 27 constitucional (recursos
naturales de la plataforma continental y zcalo subterrneos de las islas;
de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o
yacimientos, cuando constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta
de los componentes de los terrenos, como los minerales de los que
extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los
yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marianas; los productos derivados de la

5.

6.

7.

8.
a)
b)
c)
d)

descomposicin de las tocas, cuando su explotacin necesite trabajos


subterrneos; los yacimientos minerales y orgnicos de materias
susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles
minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos,
lquidos o gaseosos). Para efectos de tal gravamen, se entiende que slo
se tendr en cuenta el valor o la rentabilidad de tales bienes, segn su
aprovechamiento superficial.
Asimismo, se acord atribuir privativamente a las entidades locales los
gravmenes sobre contratos o actos jurdicos no comerciales, realizados
en su jurisdiccin y el derecho exclusivo de dichas entidades para
establecer y percibir derechos tanto sobre servicios locales o
municipales, como sobre las concesiones que otorguen dentro de su
competencia.
Por otra parte, como facultad privativa de la Federacin, se
recomendaba establecer contribuciones sobre comercio exterior; renta o
explotacin de recursos naturales, cuyo dominio directo corresponde a
la Nacin en trminos el artculo 27 constitucional; la industria, cuando
sta requiera formas especiales de atribucin; servicios pblicos y
concesiones federales.
Se sugiri facultar a los estados para legislar en materia de herencias,
legados y donaciones, de comn acuerdo con la Federacin, y se dio a
sta potestad para determinar las tarifas y bases generales de la
legislacin; adems se precis que la participacin de la Federacin
corresponda en el rendimiento del impuesto deber ser uniforme en toda
la Repblica, en cuanto a su cuota, y recaudarse por conducto de las
entidades locales, mediante liquidaciones practicadas por dichas
autoridades.
Por cuanto a la imposicin al comercio y a la industria, se acord
someterla a las bases siguientes:
Legislacin exclusiva por el H. Congreso de la Unin, a iniciativa
presenta por la Federacin y la mayora de los estados.
La determinacin del impuesto debera hacerse por juntas mixtas, en las
cuales estuvieran representados los mismos niveles de gobierno.
La recaudacin quedara a cargo de los estados.
El rendimiento se compartira entre Federacin, estados y municipios en
la proporcin en que los dos primeros acordaran; adems en lo referente
al rendimiento de los impuestos que actualmente tiene establecido cada
nivel y en cuanto a imposicin sobre productos agropecuarios, se
acord su proscripcin absoluta, excepto en el estado de Yucatn, con
carcter transitorio.

9. Se insisti en la conveniencia de desaparecer la contribucin federal


(10% adicional), y se recomend a la Secretaria de Hacienda la
tendencia a derogarla, dentro de los lmites que le permitan las
necesidades presupuestales del Gobierno Federal.
10.Por ltimo, en dicha Comisin se acord reconocer como transitorio el
rgimen de organizacin fiscal aqu esquematizado y encomendar a la
Comisin Permanente de esa Convencin la redaccin tanto de los
proyectos legislativos necesarios para implantar desde luego ese
rgimen, como del proyecto de reformas constitucionales que se
requieran para consagrar la delimitacin de facultades recomendada y la
incorporacin de la Convencin Nacional Fiscal al rgimen
constitucional.
La Comisin encargada de organizar la Comisin Permanente de la
Convencin aprob como recomendaciones las siguientes:
Primera. Que se nombre una Comisin Permanente encargada de llevar al
terreno prctico las conclusiones aprobadas en la primera y segunda
convenciones, conforme a las bases que siguen.
Segunda. La Comisin Permanente se formar con representantes de la
Secretaria de Hacienda y de los estados, del Distrito Federal y de los
territorios (ya no existen). La primera designar tres representantes, uno de los
cuales fungir como presidente de la Comisin y todos sern nombrados y
removidos libremente por la Secretaria.
Los representantes de los estados sern cinco, de las zonas siguientes:
a) Norte, que abarcar los territorios norte y sur de Baja California (ahora
Estados) y los estados de Sonora, Sinaloa, Durango.
b) Del Golfo, que englobar los estados de Veracruz, Tabasco, Campeche,
y Yucatn.
c) Del Pacfico, integrada por Colima, Nayarit, Guerrero, Oaxaca y
Chiapas.
d) Centro-Norte, que se integrar con Zacatecas, San Luis Potos,
Aguascalientes, Jalisco, Guanajuato, Michoacn, y Quertaro.
e) Centro, que comprender el Distrito Federal y los estados de Hidalgo,
Puebla, Mxico, Morelos y Tlaxcala.
Los representantes de zona se designarn por las delegaciones respectivas que
se hallen presentes en la convencin, las designaciones quedarn sujetas a la
ratificacin de los gobiernos de los estados interesados. Dicha ratificacin
deber llevarse a cabo dentro de los 15 das siguientes a aquel en el cual se les

comunique; sin embargo si dentro de dicho trmino, la mayora de los


gobiernos locales de cada zona no los objeta, se entender aceptada la
designacin.
La Federacin, los estados y el Distrito Federal cubrirn conjuntamente los
sueldos de los representantes, as como los gastos de personal y oficinas;
asimismo, se seala a cada entidad un tanto proporcional al monto de sus
respectivos ingresos; pero la Federacin pagar las asignaciones mensuales de
la Comisin Permanente y descontar a las entidades locales la parte
proporcional que les corresponda, descuento que har de las participaciones
correspondientes por impuestos federales.
Los estados estarn en libertad de remover a sus representantes en la Comisin
Permanente, cuando lo acuerde la mayora de los que forman cada zona fiscal.
Los estados estarn en libertad de remover a sus representantes en la Comisin
Permanente, cuando lo acuerde la mayora de los que forman cada zona fiscal.
Los representantes de los estados ante la Permanente debern reunir los
requisitos siguientes:
a) Tener residencia permanente en la capital de la Repblica.
b) Tener reconocida competencia en materia fiscal.
c) No tener cargo de eleccin popular ni empleo alguno en los tres niveles
de gobierno, a fin de asegurar la dedicacin de su tiempo completo a las
labores de la Comisin Permanente.
Tercera. Las resoluciones de la Comisin Permanente se consideraran
aprobadas por el voto de la representacin federal y el de la mayora de los
representantes de los estados.
Cuarta: La Comisin Permanente se obliga a:
a) Redactar los proyectos de ley y de reformas constitucionales que
deriven de las conclusiones de dicha convencin.
b) Realizar los estudios, trabajos de investigacin, estadstica, recopilacin
y todos los necesarios para formular los proyectos de ley que se le
encomienden.
c) Servir de conducto entre el Gobierno Federal y las entidades locales
para tramitar los asuntos fiscales, especialmente los relacionados con el
cumplimiento de dichas conclusiones.
d) Servir de consultor tcnico obligatorio para la expedicin de leyes
federales y locales, comunicar su opinin respecto de las leyes
respectivas.
e) Desarrollar la funcin esencial que tiene encomendada.

f) Aceptar representantes de las entidades locales en la discusin de sus


dictmenes, solamente con voz.
g) Aceptar representantes de las dependencias del Gobierno Federal con
voz informativa.
Quinta. Deber expedir un reglamento para el desarrollo de sus actividades.
En trminos generales, as quedan resumidos los acuerdos de mayor
importancia y trascendencia de esta convencin.
Segunda convencin.
El 11 de mayo de 41932, el ingeniero J. Pani convoc a una Segunda
Convencin Nacional Fiscal que se reuni en febrero del ao, cuyas
concusiones fueron las siguientes:
a) La base de los tributos locales debe ser la imposicin territorial.
b) Los estados deben tener soberana tributaria exclusiva en actos no
mercantiles, y herencias y legados.
c) El Gobierno Federal tendr soberana tributaria exclusiva en comercio
exterior, impuesto sobre la renta y explotacin de recursos naturales.
Tercera convencin.
Convocada por Ramn Beteta, Secretario de Hacienda y Crdito Pblico en el
gobierno de Miguel Alemn y representantes por el estado de Aguascalientes a
la Segunda Convencin, en la que seguramente se inspir, la Tercera
Convencin se celebr 14 aos despus que la segunda y 22 despus que la
primera.
Acababa de firmarse la paz de la Segunda Guerra Mundial, de la cual Mxico
obtuvo una hiperaccin econmica por las necesidades que los aliados tenan
de los productos mexicanos. Este fenmeno, aunado a las deficiencias no
corregidas del rgimen financiero heredado del porfiriato, sin que se reformara
la legislacin financiera, hacia urgente buscar nuevos rumbos en la poltica
hacendaria. La Convencin se celebr del 10 al 20 de noviembre de 1947, con
el siguiente:
Temario.
1. Anlisis y proyeccin de la imposicin federal, local y municipal en los
aspectos que siguen:
a) Impuestos concurrentes entre la Federacin y los estados.

2.
3.

4.
5.

b) Impuestos concurrentes entre los estados y sus municipios.


c) Impuestos exclusivos de la Federacin, de los estados y de los
municipios.
d) Impuestos alcabalatorios, anticonstitucionales o antieconmicos.
Estructuracin de un plan nacional de arbitrios y bases para determinar
los elementos constitutivos de los sistemas hacendarios de la
Federacin, de los estados y de los municipios.
Anlisis del rgimen constitucional vigente en materia fiscal y
Proyeccin de las reformas que proceda introducir en la Constitucin
Poltica Federal, para asegurar la correcta organizacin de las haciendas
de los tres niveles de gobierno.
Ponencias de las entidades federativas, cuyos puntos de vista no se
encuentren incluidos en los tres puntos anteriores.
Designacin del organismo encargado de llevar a la prctica las
conclusiones aprobadas y aprobacin de su reglamento.

Los delgados fueron tcnicos de las ciencias de la administracin, las finanzas


pblicas y el derecho, algunos de los cuales haban participado en las dos
primeras convenciones, tan destacados como: Eduardo Bustamante (a la sazn
Subsecretario de Hacienda), Gabino Fraga Jr., Antonio Martnez Bez, Sealtiel
Alatriste (despus director del IMSS), Eduardo Garduo, Ricardo Olivares,
Octavio Campos Salas (potosino), Ignacio Navarro, otra vez Alfonso Romn
Armendriz, Jorge Cerdn , Adolfo Garca Siller (actualmente en plena
actividad a nivel de consejeros o asesor de haciendas pblicas estatales),
Alberto Terrones Bentez, Manuel Yez, Gilberto Moreno Castaeda, Adolfo
Lpez Mateos, Lorenzo Mayoral Pardo, Guillermo Lpez Velarde (ambos
cuya actuacin en la Tribunal Fiscal de la Federacin fue muy destacada),
Antoln Jimnez, Joaqun Cisneros Canto, Herrera y Lasos (potosino) Joaquin
Santaella, slo por citar a algunos de los participantes.
Por ltimo, cabe hacer mencin de los integrantes de la delegacin de las
causantes, a quienes por primera vez se oy: Estaquio Escandn, Mariano
Surez, coronel Pedro A. Chapa, Mariano Alcocer (suena a Quertaro), Anibal
de Iturbide y tres destacados abogados fiscalistas, como Ernesto Flores
Zavala, Joaqun B. Ortega y Luis Mndez Padilla.
Las recomendaciones tomadas en dicha Asamblea de 1947 que interesan son
las siguientes:
De la Comisin de Impuestos Generales al Comercio y a la industria:
I. Unifrmese en la Repblica la imposicin sobre el comercio y la
industria.

II. Como primer paso inmediato, recomindese a las autoridades federales


lo que en seguida se indica:
A. Que supriman los impuestos especiales al comercio establecidos
actualmente, incluso los de expendios de bebidas alcohlicas.
B. Que establezcan cuanto antes un impuesto sobre ingresos en funcin de
las ventas comerciales, y deroguen los federales sobre compraventa y
sobre actos, documentos y contratos de carcter mercantil. El gravamen
que se recomienda deber tener las caractersticas siguientes:
a) Ser de carcter proporcional.
b) No establecer tasas generales en razn de la clase de productos materia
de la venta, pero se recomienda que la industria sea gravada con cuotas
menores que las del comercio.
c) Las tasas sern lo ms reducidas posible.
d) Para determinar el crdito fiscal a cada causante, stos presentarn
declaraciones peridicas.
e) La legislacin federal dar intervencin a las autoridades locales y a los
causantes en la verificacin o comprobacin de los datos contenidos en
las declaraciones de los causantes.
f) No quedarn afectos al pago de este gravamen los ingresos que se
obtengan por actividades industriales o comerciales afectas a un
impuesto.
g) Estar en vigor el impuesto sobre ventas de carcter federal, hasta que
se establezca en todo el pas un impuesto sobre ingresos en funcin de
ventas comerciales, sin perjuicio de lo acordado en el inciso d) de la
conclusin cuarta, que ms adelante se describe.
C. Que las autoridades federales establezcan, con base en los rasgos
contenidos en el punto anterior, un impuesto local para el Distrito y
Territorios federales.
III. Encomindese a los estados que desde luego den los pasos
necesarios para la fusin de los impuestos estatales y municipales
sobre el comercio y la industria, de acuerdo con las mismas bases
establecidas en el punto B de la segunda recomendacin.
IV. A. que el organismo al cual se asigne por esta Tercera Convencin
Nacional Fiscal la funcin de llevar a la prctica las resoluciones de
la misma, realice los trabajos y estudios necesarios a la brevedad
posible, para la implantacin o establecimiento de una legislacin
general de la Repblica, sobre ingresos en funcin de ventas

comerciales, la cual sustituir a las que los estados y municipios


tienen en la actualidad sobre ventas, capitales, operaciones
mercantiles, patentes sobre actividades mercantiles e industriales y
otros similares. El gravamen tendr los rasgos fundamentales a que
se refiere el punto B de la conclusin segunda y adems:
a) El rendimiento del impuesto a que este punto se refiere se repartir entre
los estados y municipios.
b) La recaudacin de administracin del impuesto de que se trata
corresponder a las autoridades fiscales de los estados.
c) Estar en vigor hasta que se implante el impuesto sobre ventas en
funcin del consumo.
d) Cuando alguno o algunos de los estados establezcan sus impuestos al
comercio y a la industria en funcin de las ventas comerciales, en
sujecin a las bases anteriores, se aplicar slo la legislacin local, en la
cual se reconocer a la Federacin una participacin equivalente al
impuesto federal que deje de aplicarse y que en ningn caso podr
exceder de 33%.
B. Que el repetido organismo al cual dicha Convencin encomiende la
realizacin de las decisiones tomadas efecte cuanto antes los estudios
necesarios para determinar la posibilidad de implatar en la Repblica el
impuesto sobre ventas al comercio. Igual recomendacin se hace a cada
estado y municipio. En las labores a que este prrafo se refiere, las
entidades polticas citadas se prestarn ayuda recproca.
C. El mismo organismo formular, llegado el caso, un anteproyecto de
legislacin sobre ventas en funcin del consumo, a efecto de que se
someta a una nueva asamblea de autoridades fiscales de la Federacin y de
los estados, en la cual se oir una representacin de los causantes.
D. En caso de implantarse el impuesto sobre ventas al consumo, dejar de
regir el gravamen sobre ingresos en funcin de ventas comerciales.
V. En lo no previsto y que no se oponga a las recomendaciones anteriores, la
asamblea ratifica las conclusiones de la Segunda Convencin Nacional
Fiscal en materia de impuestos al comercio y a la industria, ya
mencionados.

Recomendaciones sobre determinadas actividades comerciales e industriales.


Primera. Los impuestos especiales sobre la explotacin de recursos naturales y
la industria, as como los que gravan la generacin de energa elctrica y el
consumo de gasolina, benzol y productos ligeros del petrleo, tendrn el
carcter de impuestos en participacin.
Los impuestos especiales que gravan a los ferrocarriles deben ser privativos de
la Federacin, sin que las entidades federativas y sus municipios tengan
derecho a participacin.
Segunda. En todos los impuestos federales especiales, sobre todo los que
gravan la explotacin de los recursos naturales, debe otorgarse una
participacin razonable a las entidades federativas y a los municipios.
Deben hacerse los estudios procedentes para efectuar una equitativa
distribucin de las participaciones que correspondan a las entidades
federativas y a los municipios en las recaudaciones de los impuestos
especiales, de modo que se procure aumentar las participaciones de los estados
y municipios donde existan explotaciones exhaustivas.
Dichas participaciones deben considerarse como la composicin legtima que
corresponde a las entidades federativas y municipios por la abstencin legal de
imponer gravmenes sobre esas fuentes.
Tercera. Los ingresos en participacin derivados de los impuestos especiales
federales se distribuirn en tres porciones fijas: una para la Federacin, otra
para las entidades federativas y municipios y una ms con la cual se
constituir un fondo de reserva, para ayudar a cualquier entidad federativa que
sufra un dficit o desequilibrio en su presupuesto o para impulsar el desarrollo
econmico de las entidades que lo necesiten; pero por ningn motivo se
disminuir el tanto por ciento fijo que les corresponda.
Cuarta. Cuando el fondo de reserva de que habla la conclusin anterior sea
insuficiente para lograr su finalidad, se estudiar la conveniencia de crear
otros impuestos de naturaleza anloga a los especiales existentes, previa
consulta con las entidades federativas interesadas o el aumento de las tasas de
stos, principalmente de los que se refieran a artculos considerados como
nocivos o ambas cosas.
Quinta. Se recomienda a la Federacin aumentar las participaciones que
actualmente se conceden a las entidades en los impuestos especiales, de modo
que ellas disfruten de un aumento adicional en sus ingresos, equivalente al
25% del aumento que registren los ingresos netos totales de las Federacin.
Sexta. Es recomendable suprimir los impuestos especiales al comercio, pero
como excepcin se aconseja la creacin de impuestos especial a la adquisicin

de determinados artculos de lujo, cuando se establezca el impuesto sobre


ventas al consumo.
Por razones contrarias y como compensacin a la creacin de este impuesto,
se recomienda suprimir los que gravan los artculos de primera necesidad,
conforme los ingresos provenientes de aquel gravamen y dems que
corresponden a las entidades federativas compensen los obtenidos en la
actualidad, de los tributos que recaen sobre los mencionados artculos de
primera necesidad.
.Novena. Es aconsejable suprimir el impuesto del 10% adicional federal y
de los dems de igual carcter que existan en las entidades federativas, para
evitar la superposicin impositiva y la diversidad de los sistemas de pago de
cada gravamen, adems de los impuestos con fines extrafiscales a medida que
desaparezcan las causas motivadoras de la creacin de cada uno de ellos.
Asimismo, se formularon siete conclusiones adicionales, relacionadas con
impuestos especiales, como minera, gasolina y benzol, y se abolieron las
exenciones motivadas por la participacin de Mxico en la Segunda Guerra
Mundial sobre hilados y tejidos, a alcoholes y bebidas alcohlicas, tabacos
labrados e industria azucarera, que no alcanzan a influir en el sistema actual.
Las recomendaciones de la Comisin de Impuesto sobre la Propiedad de Raz
Rstica y Urbana son como sigue:
Primera. El objeto del impuesto, respecto de los predios urbanos, debe ser, por
una parte, la tierra y, por otra, las mejoras y construcciones que en ella se
realicen.
Segunda. La base del impuesto predial urbano debe ser exclusivamente el
valor, tanto de la tierra como de las mejoras y construcciones.
Tercera. En todo caso, la regla bsica a que deber atenderse al practicar los
avalos de predios urbanos es que los valores sealados por stos se acerquen
en lo posible al valor comercial, tanto de la tierra como de las mejoras y
construcciones, con base en todos los factores que puedan influir en ese valor.
Cuarta. Como meta por alcanzar a medida que sea posible la realizacin de la
reforma fiscal en toda la Repblica, debe establecerse que la valuacin ha de
fundarse en catastros tcnicos, centralizados en las oficinas catastrales de cada
entidad local.
Quinta. Mientras el procedimiento referido en el punto anterior no sea
realizable, los estados que no cuenten con catastro tcnicos, debern proceder
conforme a las bases siguientes:

a) Los procedimientos de valuacin estarn al cuidado de una oficina


central catastral, dependiente del Estado. Los avalos se practicarn por
juntas valuadoras municipales, las cuales se integrarn con
representantes de los propietarios y de las autoridades estatales y
municipales.
b) Para realizar los avalos, las juntas valuadoras municipales se sujetarn
a los instructivos que, con carcter general, se aprueben para todo el
Estado.
c) Las leyes locales establecern que slo el organismo correspondiente
tendr facultades para modificar los avalos aprobados por las juntas
valuadoras municipales.
Sexta. El impuesto predial sobre la propiedad rstica tendr como nico objeto
el valor comercial de la tierra.
Sptima. Para estimular las inversiones que contribuyen a aumentar la
productividad de la tierra, las leyes locales exceptuarn del pago del impuesto
predial rstico, por un plazo de cinco aos como mnimo, a las construcciones
y mejoras que ejecute el propietario y los incrementos del valor comercial de
la tierra resultantes de ellas.
Octava. La propiedad inmueble debe ser fuente de imposicin local; en
consecuencia, la Federacin debe quedar fuera de concurso, por lo cual se le
recomendar que derogue sus impuestos sobre aparcera y arrendamiento de la
Ley General del Timbre y la contribucin federal sobre el impuesto predial.
Sin embargo, la Federacin podr establecer derechos de cooperacin para la
realizacin de obras pblicas que ella ejecute.
Novena. La recaudacin del impuesto predial correspondiente a los estados,
quienes otorgarn a los municipios una participacin en el rendimiento del
impuesto que aqullos recauden.
Dcima. Es conveniente derogar el impuesto de plusvala.
Decimoprimera. No es conveniente crear impuestos sobre incremento no
ganado de valor.
Decimo segunda. Deben subsistir las contribuciones especiales de cooperacin
cuando se hayan realizado obras pblicas de urbanizacin; pero la cantidad
que se derrame entre os causantes no exceder del 50% del costo total de las
obras.
Recomendaciones complementarias.
A. Para lograr que en el menor tiempo posible se alcance la meta sealada
en la conclusin cuarta de este dictamen y, con consecuencia, existan
catastros tcnicos en todos los estados, es conveniente que las funciones

B.

C.

D.
E.

de catastracin se promuevan mediante la cooperacin de la Federacin


con los estados. Con este objeto, el organismo creador de la convencin
para a vigilancia y promocin del cumplimiento de sus acuerdos
formular convenios que precisen las aportaciones de la Federacin y
de los estados para los catastros, y vigilar que stos se ejecuten segn
principios uniformes para todo el pas.
Como el impuesto predial es un impuesto objetivo, y en relacin con las
concusiones segunda y sexta de este dictamen, es conveniente que las
legislaciones locales no establezcan tasas diferenciales ni exenciones
permanentes, excepto las estatuidas por el derecho internacional y las
consignadas a favor de personas de derecho pblico o de beneficencia.
Por cuanto hace a la conclusin sexta, las tasas de impuesto a l
propiedad rstica no sern ms altas que las establecidas sobre la
propiedad urbana, y debe recomendarse que sean iguales, excepto en las
grandes ciudades, donde pueden ser mayores.
Es conveniente que todos los impuestos estatales y municipales a la
propiedad raz se fundan en un solo impuesto predial.
Es conveniente unificar en todo el pas los principales contenidos en las
conclusiones anteriores, de modo que las legislaciones locales debern
informar de los impuestos a la propiedad raz.

Las recomendaciones aprobadas por la Sexta y Sptima Comisiones sobre


Sueldos y Salarios y sobre Herencias, Legados y Donaciones no revisten
mayor importancia; en cambio, las de la Comisin de Derechos por Servicios
Pblicos Municipales son un boceto claro del contenido de la reforma al
artculo 115 de la Constitucin Poltica como se ve con su lectura, a saber:
I. Par asegurar la libertad del municipio-consagrada por la Constitucin
como base de la organizacin poltica de la Repblica-, es conveniente
dotar a los ayuntamientos de una Hacienda Pblica propia, que les
permita prestar adecuadamente los servicios pblicos que les
corresponden.
II. La Hacienda Pblica municipal debe formarse esencialmente con el
producto de los impuestos sobre actividades de carcter local y de los
derechos por la prestacin de los servicios pblicos y su cuidado, e
integrarse con participaciones en los impuestos federales y estatales.
III.Dentro del concepto enunciado en la conclusin que antecede, debe
considerarse:
a) Como actividades de carcter local: las diversiones y los
espectculos pblicos de cualquier gnero; los expendios al

menudeo de artculos de primera necesidad que seale la legislatura


local respectiva, los mercados y el comercio ambulante al menudeo.
b) Como derechos por servicios pblicos municipales: los de aguas
potables, drenaje, sacrificio de ganado, urbanizacin, planificacin,
registro, panteones y los de cooperacin por obras municipales de
urbanizacin, as como los que se causen por las autorizaciones,
permisos y licencias que expida la autoridad municipal.
c) Que en el establecimiento, administracin y cobro de los impuestos
de mercado y al comercio ambulante, los municipios debern
abstenerse de prcticas contrarias al artculo 117 constitucional, y no
podrn considerar como comerciantes ambulantes a los llamados
agentes viajeros, a menos que operen directamente con el pblico en
ventas al menudeo.
IV.Las participaciones a los municipios en impuestos federales, cuando se
trata de las mismas fuentes de riqueza, sern uniformes por lo que hace
a su porcentaje en toda la Repblica y proporcionales en cada caso del
monto de los ingresos distribuibles. Iguales caractersticas tendrn las
participaciones en impuestos locales para los municipios de cada
entidad federativa.
La asamblea recomienda que la participacin de los municipios en el
impuesto predial urbano sea mayor que en el predial rstico.
V. Para el buen xito del sistema que en materia fiscal se propone, es
indispensable que la legislatura de cada estado expida sus leyes de
hacienda y orgnica municipal, en las que sean establecidas las normas
que habrn de regular la constitucin, integracin y funcionamiento de
los municipios; y fijadas las bases que tomen en cuenta los aspectos
territoriales, demogrfico y econmico para permitir que los municipios
cumplan plenamente con sus funciones social y poltica.
Las recomendaciones que aprob la Comisin del Plan Nacional de Arbitrios,
por su gran trascendencia, merecen transcribirse ntegramente.
I. La Tercera Convencin Nacional Fiscal considera que la consolidacin
de la unidad econmica nacional-indispensable para que la Nacin
pueda realizar sus fines esenciales-slo puede lograrse mediante el
desarrollo coordinado de las economas de la Federacin, de los estados
y de los municipios.
II. La Tercera Convencin Nacional Fiscal reconoce que uno de los
obstculos que se han opuesto a la consolidacin de la unidad
econmica de la Nacin es la falta de armona en el rgimen de la carga

tributaria entre los contribuyentes, ni la suficiencia de los recursos


fiscales para atender todos los servicios pblicos que el pas reclama, ni
la distribucin correcta del producto de los impuestos entre las tres
entidades poltico-econmicas que coexisten en el pas. Para obtenerla
se recomienda la adopcin de un sistema nacional de impuestos que,
dentro de nuestras leyes constitucionales y de las limitaciones de
nuestro desarrollo econmico, grave al contribuyente con justicia y
equidad, permita atender adecuadamente las necesidades pblicas de las
tres entidades (Federacin, estados y municipios) y haga posible
proyectar y llevar a cabo un plan general de fomento de la reproduccin
y elevacin del nivel de vida de un plan general de fomento de la
reproduccin y elevacin del nivel de vida de nuestra poblacin.
III. Para alcanzar los objetivos enunciados en las conclusiones anteriores,
la Tercera Convenci Nacional Fiscal recomienda la elaboracin de un
plan nacional de arbitrios, que tenga en cuenta los siguientes aspectos:
a) El hecho de que la Federacin, los estados y municipios son entidades
polticas con necesidades propias, que coexisten obligatoriamente
dentro de nuestra organizacin constitucional y que tienen funciones
especficas, pero que las tres tienen como fuente comn de arbitrios al
patrimonio propio de los contribuyentes en la parte que es afectable por
las leyes fiscales del pas; y la consideracin que de ese hecho deriva de
que slo mediante una distribucin tcnica de facultades que coordinen
la accin de las tres autoridades y un equitativo reparto entre ellas, de
los impuestos en unos casos y de sus productos en otros, pueden obtener
los tres recursos adecuados a los servicios pblicos que cada una tiene
encomendados.
b) La necesidad de que las haciendas pblicas de las tres entidadesFederacin, estados y municipios- se constituyan esencialmente con
ingresos derivados de fuentes impositivas que les sean propias (ingresos
privativos) y se integren con ingresos derivados en forma de
participaciones de impuestos establecidos, administrados o recaudados
por cualquiera de las otras entidades (ingresos en participacin).
c) La conveniencia de que la imposicin sobre fuentes privativas de los
estados y de los municipios se someta a bases de uniformidad y
coordinacin en beneficio conjunto de tales entidades y de la economa
nacional, sin que ello implique ningn caso la subordinacin de las
facultades legislativas y administrativas correspondientes a otras
autoridades.
d) El reconocimiento de que existen fuentes comunes de tributacin de la
Federacin de la Federacin, de los estados y de los municipios, o de

dos de estas categoras de entidades pblicas, y de que es conveniente


que en esos casos se establezca un solo impuesto que sea administrado
y recaudado por una sola de estas entidades y cuyo rendimiento sea
distribuible, conforme a bases generales, entre las entidades pblicas
correspondientes.
e) La evidencia de que en la actualidad los recursos de los estados y de los
municipios-particularmente los de estos ltimos son proporcionalmente
ms insuficientes que los servicios pblicos que les corresponde; y
consecuentemente.
f) La necesidad y conveniencia de que los estados y municipios
incremente sus ingresos totales; de que no sufran quebrados econmicos
cuando sustituyan impuestos establecidos por ellos, por participaciones
en impuestos federales; de que sus economas pblicas crezcan
paralelamente con la economa pblica de la Federacin; y de que
adicionalmente los estados y municipios participen como mnimo en un
25% en el incremento de los ingresos federales obtenidos anualmente
sobre el promedio de los dos ejercicios anteriores, distribuible a travs
de aumento en las cuotas en las cuotas de participacin de los impuestos
compartidos, a contar del ejercicio fiscal de 1949.
g) La necesidad de que la Federacin aumente en forma gradual, a partir
del ejercicio fiscal de 1949 y hasta alcanzar la proporcin de dos a uno,
sus aportaciones para obras de caminos, escuelas, salubridad e imgacin
en cooperacin con los estados, para acelerar el adelanto econmico de
stos.
IV. Por su carcter y naturaleza, el plan nacional de arbitrios debe ser
estudiado, implantado y realizado de comn acuerdo entre la
Federacin y los estados, sin perder de vista las necesidades de los
municipios y con la mira de dotar a stos de una Hacienda Pblica
propia que sirva de respaldo econmico y a su autonoma poltica.
V. Por la necesidad permanente de ajustar el sistema tributario a las
exigencias de desenvolvimiento econmico de la Nacin y a los
requerimientos pecuniarios de la Federacin, de los estados y de los
municipios derivados del costo de prestacin de los servicios
pblicos a cada uno encomendados, el Plan Nacional de Arbitrios
ser revisable cada tres aos o cada vez que sea necesario, con la
intervencin de las mismas entidades que deben colaborar en su
establecimiento.
VI. Cada bases para establecer un primer Plan Nacional de Arbitrios, se
recomienda:

A.Reconocer como ingresos privativos de la Federacin los derivados de


los impuestos al comercio exterior y sobre la renta, los derechos por
servicios pblicos federales, los productos de sus inversiones y bienes
propios, y los aprovechamientos que sean resultado del ejercicio de
sus funciones legales.
El carcter privativo del impuesto sobre la renta no deber oponerse a
la concesin a los estados de participar en el impuesto sobre la renta
y las bases el reparto equitativo de esa participacin entre los estados.
B.

Reconocer como ingresos privativos de las entidades locales


(estados y municipios), en los que la Federacin no deber tener
participacin, ni en forma de impuestos especficos ni como cuotas
adicionales sobre los impuesto locales, los derivados de la tributacin
sobre la propiedad raz rstica y urbana; sobre productos agrcolas;
sobre la ganadera; sobre la traslacin de dominio de bienes
inmuebles, sobre el comercio al menudeo de artculos de primera
necesidad y sobre expendios de bebidas alcohlicas, as como los
derechos por servicios pblicos de carcter local y los productos y
aprovechamientos que les sean propios.
Para cumplir con esta recomendacin, la Federacin deber derogar,
a la brevedad posible, la contribucin federal, el impuesto sobre
compraventa en cuanto grava las operaciones de bienes inmuebles y
su impuesto especial sobre expendios de bebidas alcohlicas.

C. Atribuir privativamente a los municipios en concordancia con la


conclusin anterior los impuestos sobre diversiones y espectculos
pblicos; sobre mercados, degello, y comercio ambulante al menudeo;
los derechos por servicios pblicos municipales y los que se causen por
la licencias, autorizacin, registro y permiso que expida o autorice al
autoridad municipal.
D. Establecer como ingresos de legislacin concurrente, pero uniforme, de
la Federacin, los estados y los municipios:
a) Los impuestos generales al comercio y a la industria de conformidad
con las conclusiones relativas aprobadas por la asamblea.
b) Los impuestos especiales sobre la industria y el comercio, existentes en
los estados, Distrito Federal y territorios, sobre hilados y tejidos,
elaboracin y compraventa de azcar; elaboracin y compraventa de

alcohol y bebidas alcohlicas; cerveza; elaboracin y compraventa de


aguas envasadas, que se coordinarn con los impuestos similares que
tenga la Federacin en vigor, si hubiere tal coexistencia.
E.

Establecer como ingresos que la Federacin, los estados y los


municipios deben compartir (concepto de participacin):

a) El impuesto sobre ingresos en funcin de ventas mercantiles, que


establecer la Federacin conforme a la conclusin del dictamen sobre
impuestos generales al comercio y a la industria. En los estados que
establezcan sus impuestos al comercio y a la industria, en funcin de las
ventas comerciales, se aplicar slo la legislacin local, pero se
reconocer a la Federacin una participacin equivalente a los ingresos
del impuesto federal que deje de aplicarse, el cual en ningn caso podr
exceder del 33%.
b) Los impuestos especiales sobre explotacin de recursos naturales y los
impuestos especiales sobre el comercio y la industria, en los que la
Federacin deber generalizar y aumentar gradualmente, conforme a lo
establecido en la fraccin f) de la proposicin III, las partipaciones que
actualmente concede a los estados y municipios.
c) Los impuestos sobre herencias, legados y donaciones, que sern
establecidos y administrados por los estados, de acuerdo con bases
uniformes y en los que la Federacin tendr una participacin
decreciente.
F.

Establecer un sistema prctico y sencillo para el pago de las


participaciones que correspondan a cada entidad, en los impuestos que
otra recaude.

G.

Reconocer a las entidades con derecho a participar en el rendimiento de


un impuesto, la facultad de intervenir en la determinacin del monto de
su participacin y de las bases generales de la legislacin respectiva.
VII.
Para la concesin de participaciones a los estados y a los
municipios, en el rendimiento de los impuestos especiales sobre la
explotacin de recursos naturales y sobre la industria, se observarn
las reglas siguientes:
a) Tendrn derecho a participacin en los impuestos sobre explotacin de
recursos naturales, los estados y municipios en los que se llevo a cabo la
explotacin, en proporcin a los productos afectos al pago del impuesto

que se hayan extrado de cada localidad o a la extensin superficial si


sta es la base del impuesto.
b) Los rendimientos, derivados de los impuestos especiales a la industria,
sern distribuidos en dos porciones, una destinada a la Federacin y otra
a las entidades locales; esta ltima porcin ser, a su vez, distribuida
entre los estados, en relacin con la produccin y con los consumos
reales o estimados de cada entidad, segn la naturaleza del artculo
gravado.
VIII. La autonoma administrativa para disponer de los ingresos propios y
de los compartidos no podr quedar supeditada ni limitada por
ninguna autoridad. La federacin garantizar a los estados y
municipios que los ingresos obtenidos de determinada fuente ser el
mnimo de los alcanzables con cualquier cambio de legislacin fiscal
que hiciere, con objeto de adoptar los principios de bases tributarias
recomendadas por las convenciones nacionales fiscales.
IX. Siempre que en el futuro se encomiende o reconozca a la Federacin
la facultad de imponer sobre determinada materia, la propia
Federacin estar obligada a asegurar a todos los estados la
obtencin, como mnimo, de los ingresos que ellos hayan tenido
establecido. Para el efecto, en los casos en que no sea posible
establecer una participacin directa, suficiente para todos los
estados, la Federacin otorgar una sobretasa en las otras
participaciones que componen el dficit que por tal motivo se
produzca.
X. La Federacin estar igualmente obligada a colaborar con los
gobiernos de los estados, para realizar los programas de desarrollo
econmico de las fuentes de riqueza de regiones que sean
susceptibles de ello.
XI. Se recomienda a la Federacin que, a partir de 1948, reduzca la cuota
de la contribucin federal al 5% en toda la Repblica o que conceda
un subsidio equivalente al 66% del rendimiento de ese tributo de los
estados, dentro de cuya jurisdiccin se cause el mencionado tributo a
razn del 15%. Una vez lograda la uniformidad en la cuota, la
Federacin deber derogar la contribucin federal totalmente o por
lo menos suprimir el primer ao, sobre los impuestos locales y

municipales, a la propiedad rstica y urbana y derogarla en el


siguiente ejercicio.
XII. Se recomienda celebrar arreglos o concordatos entre la Federacin y
los estados, para lograr la uniformidad que se recomienda en la
imposicin al comercio y a la industria, como base para lograr,
inicialmente, el establecimiento en toda la Repblica de un solo
impuesto sobre los ingresos en funcin de las ventajas comerciales y
ms adelante, cuando sea posible, la implantacin del impuesto
sobre ventas al consumo, recomendado.
XIII. Encomindese al organismo al que se encargue la ejecucin de las
resoluciones de esta asamblea, que lleve a cabo todos los estudios
relativos al ingreso nacional, para que estos estudios puedan ser
tomados en cuenta en los futuros planes de arbitrios y sirvan de base
a una distribucin equitativa de los ingresos de economa pblica
entre la Federacin, los estados y los municipios.
XIV. Los diversos conceptos de impuestos comprendidos dentro del Plan
Nacional de Arbitrios se sujetarn a las bases generales y especiales
aprobadas por la Asamblea al tratar los dems temas que le fueron
sometido, a los que tambin se sujetar la ejecucin del presente
plan.
El mismo tratamiento ameritan las recomendaciones de la Comisin de
Organismos y procedimientos para llevar a la prctica la reforma fiscal, que
son las siguientes:
Zona del Golfo: estados de Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatn y territorio
de Quintana Roo.
Zona del Pacfico: estados de Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Colima y Nayarit.
Zona Central: estados de Morelos, Tlaxcala, Hidalgo, Puebla y Mxico.
El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico Presidir, ex oficio, la Comisin
Ejecutiva del Plan Nacional de Arbitrios.
Las facultades de la Comisin Ejecutiva del Plan Nacional de Arbitrios sern
las siguientes:

A) Cuidar, en el trmino del Plan Nacional de Arbitrios aprobado, de la


observancia de los acuerdos tomados por la Tercera Convencin
Nacional Fiscal y los subsecuentes.
B) Llevar a cabo todos los estudios relativos al ingreso nacional, que
puedan ser tomados en cuenta en los futuros planes de arbitrios y sirvan
de base a una distribucin equitativa de los ingresos de economa
pblica entre la Federacin, los estados, el Distrito Federal, los
territorios y los municipios.
C) Estudiar los arbitrios de la Repblica, que, entre otros propsitos de
poltica fiscal o nacional, perseguirn fundamentalmente los objetivos
siguientes:
a) Redistribuir la carga fiscal de un modo ms equitativo y eficiente,
liberando dentro de lo posible los aspectos econmicos de la
produccin, distribucin y consumo, e incidiendo fundamentalmente en
los aspectos en los cuales los individuos obtienen y disfrutan un ingreso
neto.
b) Coordinar la accin impositiva de los poderes federales y locales, con la
finalidad de no estorbar la realizacin de un plan general de fomento a
la produccin y a la elevacin del nivel de vida.
c) Precisar el importe de los subsidios que deban corresponder a las
regiones econmicamente atrasadas, con la finalidad de impulsar su
desarrollo propio y las fuentes de ingreso que se deben aplicar para ello.
d) Estimar y delimitar los posibles rendimientos de los impuestos
especiales en vigor o en proyecto, y estimar y delimitar, dentro del
mayor grado de aproximacin posible, los porcentajes que en funcin
del propsito de elasticidad y suficiencia de ingresos han de
corresponder a la Federacin, a los estados y a los municipios.
e) Determinar las tcnicas relativas a la imposicin y administracin de los
impuestos sobre la renta que afectaren a todos los individuos sobre la
renta que afectaren a todos los individuos residentes en el pas, por los
ingresos que deriven de la renta nacional y a todas las sociedades de
capital por cuanto se objetive en ellas una utilidad neta anual.
f) Elaborar un sistema prctico y sencillo para el pago de las
participaciones que corresponda a cada entidad en los impuestos que
otra recaude determinar la forma en que las entidades participarn en el

impuesto sobre la renta y las bases para el reparto equitativo de esa


participacin.
g) Determinar la forma en que las entidades participarn en el impuesto
sobre la renta y las bases para el reparto equitativo de esa participacin.
h) Precisar la forma y las bases para que las entidades participen como
mnimo en un 25% en el incremento de los ingresos federales,
obtenidos anualmente sobre el promedio de los dos ejercicios
anteriores.
i) Precisar el dficit que los estados y municipios resienta, con motivo de
las supresiones y modificaciones en las bases de imposicin
recomendadas por la Tercera Convencin Nacional Fiscal, o con motivo
de la generalizacin de un impuesto y la forma prctica de suplir ese
dficit, mediante el otorgamiento de sobretasas en las participaciones
federales que compensen ese dficit.
j) Servir de conducto a las entidades par las modificaciones que stas
soliciten en las bases de la legislacin federal y en la fijacin de las
participaciones.
k) Someter a la consideracin de los gobiernos de las entidades los
proyectos de leyes fiscales uniformes aconsejados por la Tercera
Convencin Nacional Fiscal, con las estimaciones respectivas, para que
dichas entidades puedan apreciar el alcance y efectos de las reformas y
con los estudios respectivos sobre cuotas y procedimientos de control.
l) Realizar los trabajos y estudios necesarios para la implantacin de una
legislacin general en la Repblica, sobre ingresos en funcin de ventas
comerciales que sustituya a la que los estado y municipios tienen en la
actualidad sobre ventas, capitales, operaciones mercantiles, patentes
sobre actividades industriales y mercantiles, etc., as como las cuotas
que debern aplicarse en el caso que la Federacin suprimiera sus
impuestos respectivos, sin que los ingresos de los estados por este
motivo sufran merma.
m) Efectuar los estudios necesarios para determinar la posibilidad de
implantar en la Repblica un impuesto sobre ventas al consumo,
formulando el anteproyecto de legislacin respectivo.
n) Estudiar y determinar las participaciones que deben corresponder a las
entidades con las estimaciones respectivas, para que stas supriman sus
impuestos sobre retribuciones por servicios personales y sobre el
producto de inversin de capitales.
o) Estudiar y determinar las leyes del impuesto sobre la propiedad rstica
que permitan a las entidades suprimir sus impuestos a los productos
agrcolas y a la ganadera.

p) Practicar los estudios, estimaciones y elaboracin de proyectos de leyes


para que los estados y municipios puedan suprimir sus ingresos sobre
elaboracin o compraventa de aguas envasadas y elaboracin o
compraventa de azcar.
q) Servir de organismo de coordinacin fiscal, sirviendo de consultor
tcnico obligatorio a los gobiernos federales y de las entidades en la
expedicin de las leyes fiscales.
r) En general, practicar todos los estudios e investigaciones para el objeto
de su institucin y para llevar a la prctica no slo las recomendaciones
de la Tercera Convencin Nacional Fiscal, sino de las que sean
consecuencia o complemento de ellas, llevando el debido control de
todas las leyes fiscales del pas y de los ingresos que con motivo de las
se perciban por las entidades.
Todos los representantes en la Comisin Ejecutiva del Plan Nacional de
Arbitrios debern residir permanentemente en la ciudad de Mxico y dedicar
el tiempo necesario para el mejor desempeo de las labores y funciones
encomendadas a ellos. Los representantes de los estados y de los municipios
en ningn caso podrn ser empleados de la Secretara de Hacienda.
Los representantes de los estados y de los municipios disfrutarn de una
retribucin igual a la que dentro del presupuesto de egresos de la Federacin
corresponde a los investigadores cientficos A. el importe total de estas
retribuciones se dividir entre los estados y territorios en proporcin a las
asignaciones presupuestales que tengan para el presente ao.
La Federacin cubrir el monto total de las asignaciones mensuales acordadas
y descontar a los estados y territorios la proporcin que les corresponda al
entregar las participaciones a las cuales tengan derecho por diversos impuestos
federales.
En caso de que la Federacin conceda a sus representantes alguna asignacin
por concepto de gastos de representacin, los representantes de los estados y
de los estados y de los municipios disfrutarn de la misma Comisin, se
requiere el voto de la representacin federal y el de la mayora de los
representantes de las entidades.
Los representantes de cada zona fiscal estarn obligados a informar
bimestralmente, a las entidades que representen, del desarrollo de sus labores
y de los lineamientos generales de stas, as como del desempeo de las

gestiones que ante la Secretara de Hacienda hubieran sido encomendadas


especialmente por los gobiernos de las entidades.
La Asamblea acepta con agrado las seguridades ofrecidas por el C.
Subsecretario de Hacienda en el sentido de que, en el presupuesto de egresos
de la Federacin para 1984, se establecern las partidas necesarias para que la
Comisin Ejecutiva del Plan Nacional de Arbitrios cuente con oficinas
adecuadas, con el suficiente personal tcnico y administrativo y con el
consiguiente material de trabajo para realizar sus funciones de la forma ms
eficaz.

EL
FEDERALISMO
Y
LA
COORDINACIN
FISCAL
EN
MXICO

JOS ANTONIO ZARZOSA ESCOBEDO

EL FEDERALISMO Y LA COORDINACIN FISCAL EN MXICO.

LIC. JOSE ANTONIO ZARZOSA ESCOBEDO


Los funcionarios encargados de las finanzas estatales y federales en nuestro
pas se consideran pioneros en la construccin de un sistema, si bien
especializado, de relaciones intergubernamentales, que tomo como marco de
referencia la Constitucin Federal; el Sistema Nacional de Coordinacin
Fiscal ha sido el vehculo que ha dado cauce a estas relaciones entre niveles de
gobierno, y que tiene antecedentes desde las Convenciones Nacionales
Fiscales, la primera de ellas en 1925, que pretendieron distribuir las diferentes
fuentes de recursos tributarios entre los tres niveles de gobierno. A partir de
1973 el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal tom forma y se construy
un sistema de armonizacin tributaria, es decir una simplificacin del sistema
tributario nacional en el que los estados y los municipios suspendieron y
derogaron la mayora de sus impuestos y derechos a cambio de recibir una
parte de la que se recaude por los impuestos y derechos federales; tambin se
construy por lo tanto un sistema de distribucin de las participaciones
federales entre los estados; asimismo se ha venido desarrollando un sistema de
colaboracin administrativa en ingresos federales, en el que tantos estados
como municipios participaran en labores de recaudacin, cobranza,
fiscalizacin, etc.
Por lo que corresponde al gasto pblico tambin ha habido antecedentes de
coordinacin o de coparticipacin en materia de planeacin y programacin
econmica en general y de ciertos gastos pblicos en infraestructura en
particular, pero no fue hasta en el presente sexenio federal en el que la
colaboracin administrativa, bajo el nombre de descentralizacin del gasto
federal, adquiri no slo un mayor auge sino que se le dio tambin la debida
formalidad jurdica.
Esta distincin entre tres tipos de potestad de gobierno es relevante porque se
tiende a confundir la descentralizacin administrativa con el avance en el
federalismo, que aunque la primera es parte del segundo, evidentemente deja
fuera a las otras dos potestades que resultan ser definitivas en cuanto al grado
de soberana o autonoma de los gobiernos locales.

Teniendo en mente las premisas anteriores, podramos sugerir un conjunto de


acciones muy concretas, que son verdaderos programas de largo plazo cada
una de ellas, que habrn de contribuir al fortalecimiento del federalismo
mexicano; las propuestas son las siguientes:
1. Que se revise el esquema de armonizacin tributaria para que los
estados y municipios tengan ms y mejores fuentes propias de ingresos,
con potestades plenas, y no solamente con la relativa a la
administracin de impuestos federales (se debe tener cuidado para
evitar el problema de imposicin mltiple y excesiva sobre la misma
fuente econmica).
2. Que se revise en conjunto con lo sealado anteriormente, el sistema de
participaciones federales, tanto en sus montos como en cuanto a los
criterios de distribucin; es decir que en la medida en que por ejemplo
se transfirieran a los gobiernos locales fuentes tributarias federales,
habra que reducir el monto de los fondos de participaciones a efectos
de no provocar situaciones deficitarias en las finanzas federales;
asimismo habra que revisar los criterios de distribucin de las
participaciones a efecto de no provocar de entrada redistribuciones
indeseables o imprevistas entre los estados y los municipios.
3. Que se revise la distribucin de competencias en materia de gastos
pblico, tanto en lo relativo a los mbitos o materias que deben
descentralizarse, como respecto a qu tipo de potestades deben ejercer
los distintos niveles de gobierno; es decir quin debe hacer la
planeacin y programacin, quin debe legislar y normar, y quin debe
administrar; todo ello para cada mbito del gasto pblico.
4. Que se coordine el financiamiento con el gasto pblico, privilegiando la
autonoma financiera de los estados y los municipios; es decir que las
participaciones federales y otras transferencias tengan en una mayor
medida una naturaleza igualatoria o redistributiva, y busquen menos los
incentivos o resarcimientos recaudatorios, ya que este propsito se
habr de lograr fundamentalmente con fuentes propias de ingreso.

5. Que se formule una poltica de coordinacin en deuda pblica que


proporcione reglas claras para compartir el recurso crediticio entre
niveles de gobierno.
6. Que se le d vigencia y funcionamiento real al Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal y de Coordinacin Hacendaria, de tal manera que
colegiadamente entre los gobiernos estatales y el gobierno federal,
tomando en cuenta los intereses y opiniones de los municipios del pas,
se deicida la poltica de coordinacin hacendaria entre los tres niveles
de gobierno, as como la de ingreso, gasto, y deuda pblica federales,
que por efecto de alguna reforma pueda afectar los intereses de los
gobiernos estatales y municipales. Asimismo que de forma colegiada se
compartan iniciativas de reformas a las leyes federales que afecten a los
estados y a los municipios; y que de igual manera se definan las
polticas de colaboracin administrativa, tanto en el ingreso como en el
gasto pblico en el que se coordinen o concurran los distintos niveles de
gobierno.

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