Apostila GPM - Gestao de Redes Publicas de Coopera o

REDES PBLICAS DE COOPERAO LOCAL
2010
Maria Leondia Malmegrin
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica Municipal
M256r Malmegrin, Maria Leondia
Redes pblicas de cooperao local / Maria Leondia Malmegrin. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
140 p. : il.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-062-2
1. Administrao pblica. 2. Redes de informao. 3. Estado Inovaes tecnolgicas.
4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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Projeto Grfico e Editorao
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Reviso Textual
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Jaqueline Santos de Avila
PREFCIO
Os doi s pri nci pai s desaf i os da at ual i dade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e
Mdio, sendo metade desse esforo real izado pel o Sistema
Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo
desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa
Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse
programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes
(Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e
visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos
brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do
Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram
na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.
Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e
pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas
abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa
Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Introduo s redes pblicas de cooperao local
Uniformizando conceitos e expectativas............................................................13
Conhecimentos de natureza tcnica e instrumental?.......................................22
Mecanismos formais ou informais?............................................................23
Redes pblicas e o desenvolvimento local......................................................24
Desenvolvimento local, a intersetorialidade e a sustentabilidade.......................24
Redes pblicas de cooperao: grandes categorias..................................38
Unidade 2 Governana das redes pblicas de cooperao local
Governana das redes pblicas de cooperao local................................................55
Condicionantes de projeto.................................................................................57
Servios pblicos.................................................................................58
Atribuies municipais na proviso de servios pblicos............................62
Organizaes integrantes das redes pblicas de cooperao......................65
Processo de prestao de servios..............................................................72
Autonomi a.................................................................................75
Modelo de gesto e estrutura bsica......................................................................77
Morfologia das redes.................................................................................78
Estruturas bsicas das redes de cooperao................................................80
Redes Pblicas de Cooperao Local
8
Redes para prestao de servios sociais.................................................................89
Caractersticas gerais das redes de prestao de servios sociais......................89
Mecanismos de gesto: participao da sociedade civil, controle social e
rgo colegiado.................................................................................94
Instrumentos de formalizao para a gesto................................................99
Prestao de servios de disponibilizao de infraestrutura..........................106
Caractersticas gerais das redes de prestao de servios de infraestrutura.....106
Mecanismos de gesto: relaes de parcerias, agncias reguladoras e
sistema de defesa do consumidor............................................................110
Instrumentos para a formalizao de gesto................................................116
Redes de prestao de servios de interveno do Estado..................................118
Caractersticas gerais das redes de prestao de servios de interveno do municpio...118
Mecanismos...................................................................................120
Instrumentos de gesto............................................................................120
Consideraes finais...............................................................................128
Referncias ........................................................................................................130
Minicurrculo........................................................................................................140
Apresentao
9
Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal
APRESENTAO
Prezado estudante, seja bem-vindo!
Est amos i ni ci ando a di sci pl i na Redes Pbl i cas de
Cooperao Local. Para voc, o assunto redes de prestao de
servios pblicos no mais novidade, pois fazendo parte da
Universidade Aberta do Brasil (UAB), voc participa de uma rede de
prestao de servio pblico. Alm dessa, voc j convive com outras
redes como: emissoras de tev, cadeias de supermercados e a internet.
Agora, vamos trabalhar tipos especiais de redes, as redes
pblicas de cooperao e, em especial, aquelas que atuam nos
mbitos estaduais ou regionais do Pas. Essas redes tm implicaes
diretas na busca de um desenvolvimento local e esto alinhadas s
demandas da sociedade, com atuao integrada de seus agentes.
Questes como descentralizao, democracia, participao
do cidado e transparncia so alguns contedos que sero
trabalhados nesta disciplina. Para tanto, estruturamos este livro-
texto em duas Unidades que iro abordar respectivamente os
concei tos e as vari vei s espec fi cos das redes pbl i cas de
cooperao local e suas diversas formas de implementao, com
destaque para os instrumentos de terceirizao dos servios pblicos,
como as concesses, as parcerias, os consrcios, entre outras.
Aps essa experincia (em rede), se voc se sentir motivado
a aprofundar seus conhecimentos neste tema, cremos que atingimos
nosso objetivo.
Desejamos um aprendizado significativo para voc e para
todos ns!
Professora Maria Leondia Malmegrin
UNIDADE 1
INTRODUO S REDES PBLICAS DE
COOPERAO LOCAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Examinar as definies e os elementos que compem as redes
pblicas de cooperao local;
Analisar conceitos e caractersticas do desenvolvimento local, e
suas mudanas aps a Constituio brasileira de 1988; e
Correlacionar aspectos das demandas do desenvolvimento local
ao potencial de solues oferecidas pelas redes pblicas de
cooperao local.
12
13
UNIFORMIZANDO CONCEITOS E
EXPECTATIVAS
Caro estudante,
Estamos iniciando os estudos da disciplina Redes Pblicas
de Cooperao Local. Comearemos uniformizando alguns
conceitos e expectativas a fim de estabelecermos uma
proposta de trabalho para esta Unidade.
Faa sua leitura e tenha bons estudos. No hesite em
sempre esclarecer as suas dvidas, seja com seus colegas
ou com o seu tutor.
Gesto ou administrao? Voc deve estar se perguntando:
qual a diferena entre os termos administrao e gesto? Essa
dvida muito comum, e sempre levantada nas literaturas
especficas produzidas nos ltimos 30 anos. Veja o texto abaixo.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmen-
te este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto
novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na acade-
mia, ser difcil assumir algumas constataes. (PARRA
FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins desta disciplina, o termo gesto utilizado
como sinnimo de administrao, significando um conjunto de
princpios, normas e funes que tem por objetivo ordenar os fatores
de produo e controlar a sua produtividade e sua eficincia para
obter determinado resultado.
14
A gesto ser ainda representada por um modelo explicativo
abrangendo quatro etapas: planejamento, execuo, avaliao e
controle ou planejamento, organizao, direo e controle.
Aps termos definido o conceito de gesto, podemos produzir
uma definio para redes. Voc saberia definir o que so redes?
A exemplo de outras palavras na linguagem, podemos
constatar que existem muitas definies para o termo redes. Vamos
ver o que diz Inojosa (1998, p. 118) sobre o assunto:
Entretanto, como j aconteceu com tantas outras ideias,
rede virou uma palavra mgica, uma receita capaz de re-
solver os mesmos problemas que j foram objeto das su-
cessivas reinvenes de formas de administrar problemas
que afligem a sociedade, que so de todos e de ningum.
E, como das outras vezes, quase tudo passou a ganhar o
rtulo de rede, como um modo de apresentar propostas de
forma atraente e de captar apoios.
O conceito de redes evoluiu ao longo dos anos, visto que
vem sendo abordado na Teoria Organizacional desde o comeo do
sculo XX (NOHRIA, 1992). Para esta disciplina, escolhemos a
definio de Inojosa (1998, p. 1-2), explicitada a seguir, como ponto
de partida para entender o termo redes, embora, todas as vezes
que a aplicao do termo e seu contexto exijam, possamos fazer
uso de outras definies.
Rede parceria voluntria para a realizao de um prop-
sito comum. Implica, nesse sentido, a existncia de entes
autnomos que, movidos por uma idia abraada coleti-
vamente, livremente e mantendo sua prpria identidade,
articulam-se para realizar objetivos comuns.
15
Do exposto, precisamos considerar que, frente a essa
variedade de conceitos, devemos escolher, ou mesmo construir,
entendimentos de carter utilitrio para as diversas necessidades e para
o contexto dos estudos e das anlises que nos propomos a realizar.
Aps definirmos o conceito de rede, importante deixarmos
claro de qual tipo de rede estamos falando: redes sociais ou
redes interorganizacionais?
O foco desta disciplina so as redes interorganizacionais,
pois estamos tratando de gesto das organizaes em perspectiva
instrumental, em particular, de redes.
Como a Teoria das Organizaes utiliza o conceito de redes
sociais, definido nas Cincias Sociais, muitas vezes utilizaremos
conceitos e termos que normalmente no so encontrados em
publicaes de Administrao ou de Engenharia de Produo, que
so as disciplinas bsicas de sustentao deste estudo.
Agora temos que definir nossa posio com relao
nomenclatura a ser utilizada: redes pblicas ou redes de
servios pblicos?
A primeira coisa a fazer resgatar o conceito de servio
pblico. Para record-lo, vamos ler a definio dada por Di Pietro
(2000, p. 84):
Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui
ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de
seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamen-
te as necessidades coletivas sob o regime jurdico total ou
parcialmente pblico.
16
Aps l er esse concei t o, voc saberi a responder qual
nomenclatura, redes pblicas ou redes de servios pblicos,
a mais apropriada aos nossos estudos?
Pois bem, para esta disciplina, podemos usar ambas as
nomenclaturas, porque ambas expressam o mesmo sentido.
Para as questes de controle, tema crtico para a gesto pblica,
todo servio que venha a ser prestado coletividade configura
servio pblico, no importando se executado diretamente pelo
Estado ou por sua delegao, ou por particular; o que de fato
interessa se o servio disponibilizado ao cidado, entram tambm
nesse rol os servios administrativos colocados disposio de uma
comunidade, mas que eventualmente podero beneficiar apenas
um cidado. Vejamos alguns exemplos dessas redes prximos a
nossa realidade: redes de servios pblicos de gua, luz e telefone;
redes de escolas pblicas, de hospitais credenciados pelo Sistema
nico de Sade (SUS) e muitas outras.
E redes pblicas e redes estatais? Ser que elas tm alguma
diferena de sentido? o que vamos analisar a partir de agora.
As redes estatais so um caso especfico de redes pblicas,
nas quais o servio pblico prestado apenas por organizaes
pblicas. Na tentativa de esclarecer tal especificidade, podemos
citar dois exemplos de redes estatais: Rede de Unidades de
Conservao Ambiental, do Instituto Chico Mendes; e Rede de
Metrologia Nacional, coordenada pelo Instituto Nacional de
Metrologia (INMETRO).
Voc observou que na construo de todos os conceitos estamos
elucidando o nome desta disciplina? Na sequncia, vamos
descrever os conceitos de gesto e de redes e introduzir o
conceito de cooperao. Voc saberia dizer por que utilizamos
a denominao redes de cooperao?
17
Escolhemos esta nomenclatura, redes de cooperao, porque
entendemos que o objetivo dos atores e das organizaes nas redes
a busca contnua da ampliao do nmero de parceiros a fim de
viabilizar interesses e projetos comuns.
A partir da, vemos a heterogeneidade entre parceiros e a
busca tambm contnua da flexibilidade de funcionamento por meio
de relaes de cooperao, sem, contudo, eliminar os conflitos e a
competio, ou seja, as prticas da co-opetio* existentes quando
organizaes ao mesmo tempo cooperam e competem entre si.
Quando falamos em redes pblicas de cooperao, de quais
redes estamos falando?
Para entender redes pblicas de cooperao, observe o
Quadro 1, em particular, o item 4 das caractersticas.
*Co-opeti o uma
rel ao de cooperao
entre concorrentes para
atingir um objetivo co-
mum. Fonte: Elaborado
pel a autora.
Quadro 1: Redes de cooperao atores e caractersticas
Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)
18
Em princpio, o termo cooperao aparece para trs dos tipos
de redes explicitados: II, III, IV, isto , para os campos: movimentos
sociais, Estado/polticas pblicas e produo/circulao, mas
tambm pode estar implcito na linha 4, confiana/cumplicidade,
do campo interpessoal.
Esta disciplina contemplar os campos: movimentos sociais,
Estado/polticas pblicas e produo/circulao.
As redes pblicas de cooperao do campo Estado/polticas
pblicas podem se apresentar de forma pura ou em associao com
redes pblicas de cooperao do campo movimentos sociais ou
com as redes pbl icas de cooperao do campo produo/
circulao, dependendo da natureza ou dos tipos de servios
pblicos que so prestados por essas redes.
Vamos verificar um exemplo de cada caso?
Rede Nacional de Certificao de Produtos e
Rede do Sistema nico de Sade (SUS): so
redes de cooperao puras formadas por rgos
pblicos das instncias federal, estadual e municipal.
Rede de Atendimento do SUS: uma rede de
cooperao hbrida, pois a estrutura estatal permite,
em i nst nci a l ocal , a associ ao com as redes
comuni tri as de proteo tercei ra i dade, por
exemplo.
Rede do SENAI: a rede que atua no campo produo
e circulao, em associao com a Rede Nacional de
Certificao de Produtos do INMETRO.
Gerenciar essas redes hbridas um grande desafio e voc ir
observar os motivos no desenvolvimento desta disciplina. Algo
19
importante para voc saber que as redes de cooperao
podem ser classificadas por campos.
Neste momento, voc deve estar pensando sobre o conceito
da varivel campo e por que estamos usando essa varivel
para classificar as redes de cooperao.
Pois bem, a pal avra campo, aqui util izada, tem uma
perspectiva social e, portanto, melhor conceituada em Sociologia
do que em Administrao. Assim, para fins do nosso estudo, vamos
us-la de forma simplificada, conforme o conceito a seguir:
Cada campo social se caracteriza como um espao onde
se manifestam relaes de poder, o que significa dizer que
os campos sociais se estruturam a partir da distribuio de
um quantum social que determina a posio de cada agente
especfico no seu interior. (MARTELETO; SILVA, 2004, p.
44, grifo nosso).
Vamos agora para a segunda parte da questo: por que a
varivel campo usada para classificar redes de cooperao?
Usamos a classificao campo social porque ela permite
estruturar os conjuntos de redes organizacionais considerando os
atores, o que mais til e adequado aos processos de gesto,
conforme veremos no desenvolvimento de nossos estudos.
Existem vrias outras formas de classificar as redes usando
variveis, como: modelos de gesto, temas, natureza pblica x
natureza privada, dentre outras. Para compreendermos melhor a
complexidade e a variedade das redes, vamos observar a Figura 1:
v
Usaremos essas novas
classificaes na
Unidade 2, e algumas
vezes como subclasses
da primeira classificao
adotada, isto , por
campo.
20
Figura 1: Redes cooperativas dimenses setoriais, instncias federativas,

mbitos interno e externo
Fonte: Elaborada pela autora
A Figura 1 mostra, para as trs instncias federativas (federal,
estadual e municipal) e para os nveis estadual, comunitrio, do
terceiro setor e do setor privado, as diversas possibilidades de
associao para a formao de redes de cooperao local.
Nest a di sci pl i na, vamos cent rar nosso est udo na
administrao das redes locais construdas a partir da instncia
municipal. Para essa construo, podemos prever colaboraes em
duas perspectivas: a primeira envolve outras redes ou organizaes
de mbito local, por exemplo, comunitria, terceiro setor e privada;
e a segunda contempla redes e organizaes das esferas estadual e
federal. Tambm podemos considerar as redes que se instalam
internamente na instncia municipal ( ).
Como estamos trabalhando com o objeto redes, voc no
pode desconsiderar, com relao aos processos de gesto, e apesar
deles no serem nosso foco, os impactos intermedirios assinalados
na Figura 1 pelas linhas tracejadas.
Federal
Estadual
Municipal Comunitria 3 Setor Privado
Setores
Instncia da
Federao
Cooperao Local
21
Vamos verificar agora como diferenciar redes locais de redes
subnacionais.
Quando nos referimos a uma rede pblica de cooperao
composta apenas de rgos da estrutura do Estado, no mbito dos
estados e dos muni c pi os, podemos usar a expresso rede
subnacional. Porm, se a rede pblica de cooperao envolver
instituies no estatais, a exemplo das redes hbridas, a expresso
que usaremos nesta disciplina ser rede local, pois alm de mais
apropriada tambm a mais comumente utilizada.
E qual termos vamos adotar: redes locais ou municipais?
Vamos adotar o termo locais, por ser mais abrangente e
englobar redes municipais e redes comunitrias.
Neste momento, voc j tem alguns conhecimentos sobre as
redes de cooperao, o que o capacita a construir uma definio
que faa mais sentido nos estudos desta disciplina. Para tanto,
realize a Atividade 1, apresentada na seo Atividades de
aprendizagem. Aps execut-la, retorne a este ponto do texto.
Para continuar nosso trabalho de uniformizao de conceitos
e de expectativas, visando nossa proposta de aprendizagem para
esta Unidade, vamos reiterar o objetivo geral desta disciplina que
dotar os estudantes de conhecimentos de natureza tcnico-
instrumental para a gesto de redes pblicas de cooperao local,
com particular destaque para os elementos relativos aos diversos
mecanismos de formalizao da cooperao.
22
CONHECIMENTOS DE NATUREZA TCNICA
E INSTRUMENTAL?
Esta disciplina tratar de conhecimentos especficos para a
gesto de redes pblicas de cooperao local que possam ser
utilizados em ambientes de trabalho, conforme apresentado na
Figura 2:
Figura 2: Integrao entre ambientes acadmico e prtico
Como estudantes, portanto integrantes de um ambiente
acadmico, buscamos nesse ambiente as indicaes de como
devemos nos capacitar, municiando-nos de instrumentos, de
mtodos e de tcnicas apropriadas para nele atuar com desenvoltura.
Nossos avanos nesses estudos, provavelmente, tero repercusso
favorvel em um ambiente de trabalho profissional.
23
v
Caso seja necessrio,
resgate conhecimentos
especficos j abordados
nas disciplinas
anteriores, retornando
ao estudo das disciplinas
Processos Administrativos
e Gesto Democrtica e
Participativa.
Procuramos, neste estudo, trazer contedos cuja gnese o
exerccio prtico da funo de gesto pblica, pois nesse espao
de trabal ho que se constata a necessri a i ntegrao dos
conhecimentos tericos e prticos e sua atualizao.
A gesto operaci onal das redes pbl i cas de
cooperao muitas vezes se valer de mtodos e de
tcnicas de domnio da Administrao e da Engenharia
de Produo, mas as apl i caes exi gi ro
contextual i zaes no ambi ente espec fi co das
organizaes prestadoras de servios pblicos.
MECANISMOS FORMAIS OU INFORMAIS?
O foco nos aspectos formais das relaes entre os atores ou
os participantes das redes pblicas de cooperao se deve ao fato
de que nessas relaes que se d o fluxo de recursos, de servios
e de informaes, algumas das principais fontes de problema na
gesto local.
Isso no significa que as relaes informais nessas redes
sejam menos importantes, pois sabemos que a qualidade dos
processos col et i vos de part i ci pao dos cooperados, no
formalizados, necessariamente afetar a qualidade de contedos
dos instrumentos formais.
24
REDES PBLICAS E O
DESENVOLVIMENTO LOCAL
Nesta seo, vamos conferir o desenvolvimento local em
relao descentralizao, intersetorialidade, sustentabilidade
e interdisciplinaridade. Vamos verificar tambm as redes pblicas
de cooperao local em relao aos campos dos movimentos
sociais, da produo e circulao, e do Estado e as polticas
pblicas.
DESENVOLVIMENTO LOCAL, A INTERSETORIALIDADE E
A SUSTENTABILIDADE
A efetividade das redes pblicas de cooperao, isto , a
capacidade de produzir impactos desejados, varia necessariamente
em funo dos contextos em que essas redes esto inseridas. Esse
contexto o desenvolvimento local com suas variveis, aqui
denomi nadas aspectos, e com suas respecti vas exi gnci as
estruturais.
Mas o que desenvolvimento local, onde se insere e quais
so as condies exigidas na sua implementao?
25
Para ajudar a responder a essa questo, vamos analisar o
ent endi ment o de desenvol vi ment o l ocal e seus aspect os
consi derados est rat gi cos, em uma abordagem i ni ci al da
descentralizao, da intersetorialidade, da sustentabilidade, da
interdisciplinaridade e, ainda, uma abordagem que integra temas e
desafios.
Desenvolvimento local
O desenvolvimento local, em uma abordagem inicial, pode
ser definido como um processo interno registrado em pequenas
unidades territoriais e em agrupamentos humanos capazes de
promover o dinamismo econmico e a melhoria de qualidade de
vida da populao.
Para que o desenvolvimento local se efetive, necessria a
mobilizao das energias da sociedade, com aproveitamento das
capacidades e das potencialidades, ou provveis potencialidades,
existentes na unidade territorial considerada.
Essa unidade pode ser o municpio, o que implicar a
utilizao do termo desenvolvimento municipal, que um caso
particular de desenvolvimento local, uma vez que este pode se referir
a mais de um municpio.
Em escal as menores ou mai ores, no mbi to pol ti co
administrativo dos municpios, podemos notar microrregies ou
macrorregies homogneas que impl icaro outros casos de
desenvol vi ment o l ocal . Podemos ci t ar, como exempl o, os
assentamentos da reforma agrria ou de aldeias indgenas. Esses
agl omerados humanos no t m adernci a pol t i ca nem
administrativa com os diversos municpios onde se localizam, mas
apresentam grande homogenei dade soci al e econmi ca, e
capacidade de organizao comunitria.
Devemos compreender que essa exatamente a razo pela
qual parcerias polticas municipais, estaduais e federais devero
funcionar como ncleo catalisador das iniciativas e como base para
o desenvolvimento local.
v
Essas parcerias e os
respectivos
instrumentos de
implementao das
aes de gesto sero
abordados de forma mais
prtica na Unidade 2.
26
Analisaremos agora os aspectos do desenvolvimento local: a
descentralizao; a intersetorialidade; a sustentabilidade; e a
interdisciplinaridade. Voc perceber a complexidade das
questes que tratam do tema.
Desenvolvimento local e a descentralizao
Os termos descentralizao e desconcentrao ora podem
ser considerados como sinnimos, ora como antnimos. Em nosso
estudo, esses doi s processos so tratados como di sti ntos e
relativamente independentes, embora quase sempre interligados e
complementares. A descentralizao e a desconcentrao podem
contribuir de forma significativa para o desenvolvimento local,
criando ou no condies institucionais para as organizaes
exercerem suas misses, para mobilizao das energias sociais e
para decises autnomas da sociedade.
A descentralizao pode ser entendida como a transferncia
de recursos e de capacidade decisria de instncias superiores para
unidades espacial mente menores. Isso confere s unidades
comunitrias e s municipais capacidade de escolher e de definir
as prprias prioridades na gesto de programas e projetos.
J a desconcentrao representa apenas a distribuio da
responsabilidade pela execuo operacional das atividades dos
projetos e programas, sem transferncia de recursos e autonomia
deci sri a. Comparando os doi s processos, voc percebe a
importncia da descentralizao?
Como voc deve ter notado, capaci dade deci sri a e
disponibilidade de recursos so duas variveis fundamentais,
presentes nos processos de descentralizao e ausentes nos processos
de desconcentrao, influenciando, assim, a gesto nas unidades locais.
Vamos verificar, na Figura 3, os quatro possveis tipos de
descentral i zao, consi derando a combi nao destas duas
variveis: recursos prprios e capacidade decisria.
27
Figura 3: Tipos de descentralizao
Fonte: Adaptada de Mdici e Maciel (1996)
Na Figura 3 so apresentadas quatro possibilidades de
descentralizao, mas apenas no Quadrante 1 h a combinao
das variveis recursos prprios e capacidade decisria, pois nessa
opo a descentralizao ocorre com pouca transferncia de
capacidade decisria por parte das instncias superiores, e a unidade
local possui poucos recursos prprios, insuficientes para o atendimento
das demandas dos seus diversos pblicos-alvo e de seus servios, por
isso a descentralizao denominada tutelada dependente.
Analise com calma a Figura 3 e tente imaginar quais seriam
suas dificuldades, como gestor pblico, em um trabalho sujeito
descentralizao tutelada e dependente.
Existe outra maneira de classificar a descentralizao:
conforme a origem dos fluxos de poder e de recursos. Temos assim
a descentralizao Estado Estado, e a descentralizao Estado
sociedade, lembrando que as duas necessitam de suporte legal
das constituies e das leis orgnicas nas trs instncias federativas
envolvidas.
Na descentralizao Estado Estado, a transferncia de
responsabilidades de gesto interna ao setor pblico inclui: de um
r
e
c
u
r
s
o
s

p
r
p
r
i
o
s
capacidade decisria
Descentralizao
Tutelada
Independente
Descentralizao
Autnoma
Descentralizao
Tutelada
Dependente
Descentralizao
Dependente
1
2 4
3
28
lado, transferncia de funes e de responsabilidades da Unio para
Estados e municpios; e transferncia dos Estados para municpios;
e, de outro, a transferncia de responsabilidades dentro da mesma
instncia (federal, estadual e municipal) para suas unidades
descentralizadas no espao.
Voc pode concluir, ento, que esse tipo de descentralizao
gera grande variedade de redes de cooperao do campo
Estado/pol ti cas pbl i cas. Lembre-se do Quadro 1, se
necessrio, volte a ele para ter mais clareza do contedo.
Na descentralizao Estado sociedade, a descentralizao
ocorre com a democratizao da gesto de capacidade decisria e
de recursos, normalmente concentrada nas unidades estatais e
governamentais, do setor pblico para a sociedade.
Essa descentral i zao pode ser cl assi fi cada em duas
categorias, considerando o tipo de repasse de responsabilidades.
Na primeira categoria, temos a deciso e a deliberao, com
transferncia de responsabilidades na definio de polticas,
enquant o, na segunda cat egori a, t emos a execuo com
transferncia para a sociedade da funo executiva/operacional dos
projetos, das atividades e dos servios pblicos.
Essa classificao importante para voc perceber as
diversas formas de terceirizao, de participao e de regulaes
pblicas que iro exigir instrumentos especficos para formalizao
das relaes.
Para finalizao dos entendimentos bsicos sobre os temas
desenvolvimento local e descentralizao, devemos ratificar que local
um subsistema de um sistema mais amplo, entendido como um
conjunto de instituies polticas ou sociais e de mtodos, mais
amplos e globais, adotados por essas instituies de tal modo que
os problemas e as potencialidades municipais e locais dependam
v
Essa matria ser
aprofundada na Unidade 2.
29
de fatores externos e das condies de contexto, em uma espcie
de descentralizao coordenada*.
Vamos agora ao aspecto da intersetorialidade. Voc conhece
o seu significado?
Desenvolvimento local e intersetorialidade
O processo de descentralizao no Brasil, aps a Constituio
de 1988, colocou os Governos municipais frente ao desafio de
atender s demandas sociais urgentes, envolvendo questes que
exigiam solues mais complexas do que aquelas intervenes que
equacionavam questes pontuais, segmentadas e com mbitos
reduzidos para educao, sade, segurana, meio ambiente,
emprego, entre outras.
Nesse cont ext o que vamos i nt roduzi r o t ermo
intersetorialidade. A intersetorialidade pode ser entendida como:
A articulao de saberes e experincias no planejamento,
a realizao e a avaliao de aes com o objetivo de
alcanar resultados integrados em situaes complexas,
visando a um sinrgico no desenvolvimento social.
(INOJOSA; JUNQUEIRA; KOMATSU, 1997, p. 24).
A primeira reflexo a fazer sobre o conceito a respeito do
entendimento de que a descentralizao e a intersetorialidade devem
ser articuladas, porque ambas se referem ao mesmo objetivo que
o desenvolvimento local.
Conforme Inojosa, Junqueira e Komatsu (1997), os conceitos
desses doi s t ermos se aproxi mam na medi da em que a
intersetorialidade diz respeito ao atendimento das necessidades e
das expectativas dos cidados de forma sinrgica e integradora, e
a descentralizao focaliza a transferncia do poder de deciso para
as instncias mais prximas e permeveis a influncia dos cidados.
*Descentralizao coor-
denada ti po de
descentral i zao na
qual o organi smo cen-
tral detm algumas ca-
pacidades decisrias ou
recursos usados para
garanti r que as aes
das uni dades descen-
tral i zadas se proces-
sem de forma integrada
e al i nhada aos obj eti -
vos de ordem superior.
Fonte: El aborado pel a
autora.
30
Ambos devem considerar as condies territoriais urbanas dos
municpios e das comunidades.
Podemos deduzir que a adoo de uma premissa de
intersetorialidade na gesto pblica municipal implica estender esse
conceito para todas as etapas do ciclo de gesto: planejamento,
execuo, avaliao e controle, conforme a definio anterior.
Ainda devemos considerar que cada etapa do ciclo de gesto
poder ser realizada com modelos diferentes do tradicional e podero
ocorrer em diferentes nveis entre diferentes esferas, com estruturas
operacionais bastante diferentes das existentes nos municpios,
atualmente. Pois, as estruturas atuais no foram desenhadas para
o atendimento integrado e focado nos cidados, e sim concebidas
para preservar a ordem interna das organizaes. Essa concepo
normalmente vertical, e o atendimento ao cidado horizontal, o
que se constitui em uma dificuldade para o exerccio do controle social.
Conforme Inojosa (1998), tais estruturas dificultam aos
cidados o exerccio e o controle sobre seus direitos de segunda
gerao: os direitos sociais e econmicos, uma vez que os problemas
tm origens mltiplas, tornando impossvel cobrar solues de um
nico setor.
Todos, individualmente, so responsveis pela soluo de
um problema, ou at mesmo por parte dele, mas ningum
responsvel por todos os problemas.
Neste momento, voc j deve ter a compreenso de que a
prestao de servios pblicos centrada nos pblicos-alvo
requer que os problemas de uma determinada populao, por
terem vrias origens, tenham uma soluo integrada dos vrios
setores do Governo local. Mas importante conhecer, na
prtica, alguns aspectos da varivel intersetorialidade.
Para tanto, realize a Atividade 2 apresentada na seo
Atividades de aprendizagem. Aps execut-la, retorne a este
ponto do texto.
31
Desenvolvimento local e sustentabilidade
Vamos agora abordar a sustentabilidade como varivel do
desenvolvimento local. Ao longo dos anos, os debates em torno da
sustentabi l i dade tm gerado um paradoxo de consensos e
controvrsias em torno de suas definies e aplicaes. Por ser uma
discusso recente, os esforos de conceituao tm gerado inmeros
debates. Portanto, a sustentabil idade ainda no possui um
significado preciso e nico.
O termo sustentabilidade bem menos popular do que
o termo sustentvel, pois este qualifica temas como
gesto, turismo, construo, dentre outros.
No entanto, o termo menos popular ser o mais utilizado em
nossa disciplina. Vejamos ento, duas abordagens que exemplificam
a sustentabilidade: a primeira abordagem trata da expanso do
foco da comunidade humana para o planeta, uma vez que no atual
momento histrico, temos mais informaes sobre as relaes de
sustentabilidade em rede da comunidade da vida, que inclui todos
os seres vi vos. Nessa perspect i va, o obj et i vo pri mei ro da
sustentabilidade o de manter a vida no planeta para as geraes
atuais e futuras. A mel horia da qual idade de vida para a
comunidade no pode ser vista apenas no sentido de maior
consumo ou conforto para os seres humanos, para comunidades
especficas, pois compartilhamos a vida no Planeta e temos um
destino comum. Assim, a sustentabilidade depende das decises
da comunidade humana em relao vida de um modo mais
abrangente, planetrio e no situacional.
J a segunda abordagem t rat a da sust ent abi l i dade
organizacional, aplicando o conceito em um objeto menor, as
organizaes.
Conforme Gasparini (2003), para alcanar a sustentabilidade
organi zaci onal econmi ca, as organi zaes devem ser
economicamente viveis, ou seja, serem capazes de gerar riqueza,
32
*Normativo que esta-
belece normas ou pa-
dres de comportamen-
to; que determina o que
correto, bom etc. Fonte:
Houaiss (2009).
distribuir essa riqueza entre os elementos da cadeia produtiva e
gerar empregos, considerando tambm os aspectos ambientais e
sociais nesse processo.
Para fins do nosso trabalho educacional, escolhemos a
seguinte definio:
Sustentabilidade a persistncia, por um longo perodo de
certas caractersticas necessrias e desejveis de um siste-
ma scio poltico e seu ambiente natural, no infinita-
mente durvel, mas que seja capaz de transformar a Soci-
edade. (ROBINSON, apud BARRADAS et al., 1999, p. 9).
Essa definio pode nos parecer a declarao de um princpio
tico normativo*, no se limitando, portanto, a um conceito
fechado.
Para relativizar o aspecto normativo da definio escolhida,
vamos dest acar al guns pri nc pi os bsi cos comuns aos
entendimentos que explicitamos neste livro-texto:
Tempo: preocupao com a cronologia (passado,
presente e futuro), que seja sustentvel no tempo, que
se perpetue e tenha continuidade.
Espao: ter uma referncia espacial como base de
ao (pas, regio, municpio, bairro etc).
Tendncia: no um Estado sustentvel, mas uma
condio desejvel de aproximao da sustentabilidade,
que evolui por meio de aes mais sustentveis.
Dimenso: so vrias, interligadas e indissociveis
(ambiental, econmica, social, poltica, cultural e
outras).
Participao: vrias pessoas, diversos atores sociais
participando do processo, tanto na aprendizagem
quanto nas decises.
33
Coletividade: o ganho maior da coletividade, na
perspectiva de melhoria de qualidade de vida para a
comunidade, no especificamente ganhos individuais.
Vamos ver agora como seria um conceito construdo a partir
desses princpios.
Sustentabilidade um processo de ao contnua
(tempo) envolvendo atores sociais organizados
(participao) de um determinado lugar (espao),
considerando suas diversas dimenses da realidade
(dimenses) de melhoria de qualidade de vida para a
comunidade (coletividade), tanto no presente quanto
no futuro (tempo).
Vamos escolher um extrato dessa definio, [...] diversas
di menses da real i dade [...], para aprofundar nosso
entendimento sobre essa expresso to atual e estratgica no
mundo contemporneo.
A diversidade das dimenses da sustentabilidade, pelo seu
carter de abrangncia e de viso holstica* da realidade, algo
que se destaca para questes ligadas gesto pblica.
Das di menses mai s usadas para sust ent abi l i dade,
selecionamos as seis seguintes:
ambiental;
social;
econmica;
*Holstica que d pre-
ferncia ao todo ou a um
si stema compl eto, e
no a anlise ou a sepa-
rao das respecti vas
partes componentes.
Fonte: El aborado pel a
autora.
34
tecnolgica;
poltica; e
institucional.
Essa seleo levou em considerao a necessidade de
correlacionar o tema sustentabilidade com as categorias de redes
de cooperao.
Voc deve estar se perguntando qual a relevncia de se tratar
a sustentabilidade analisando suas dimenses. Vamos, ento,
entender o porqu dessa relevncia.
Essas di menses nos permi t em i r al m da vi so de
sustentabilidade abordada pelo vis ecolgico, pois permitem o
envolvimento dos mais diversos aspectos que compem as estruturas
urbanas, aqui denotadas pela cidade e pelo campo, e permitem
uma viso mais integrada e abrangente dos elementos que formam
as estruturas mencionadas.
Consideramos importante destacar que essas dimenses so
indissociveis, portanto, interferem umas nas outras, ou seja,
situaes de ganho em uma dimenso podem representar perda
em outra.
Para fi ns de nossas anl i ses, vamos consi derar uma
simplificao agregando as seis dimenses selecionadas em trs
eixos conforme descrito a seguir:
1 eixo, composto das dimenses social e ambiental.
2 eixo, composto das dimenses poltica e institucional.
3 eixo, composto das dimenses econmica e tecnolgica.
35
Desenvolvimento local e interdisciplinaridade
Como vimos, ao analisarmos a questo da sustentabilidade
somente adotando modelos explicativos, podemos contemplar as
diversas dimenses do termo sustentabilidade sem deixar de darmos
cont a da compl exi dade dos probl emas que i mpact am o
desenvolvimento local. Essa exigncia de tratamento integrado e
si st mi co das quest es col oca em rel evo o aspect o da
interdisciplinaridade do termo.
A necessidade do conhecimento interdisciplinar emerge na
sociedade do conhecimento, na segunda metade do sculo XX, para
se contrapor excessiva fragmentao das disciplinas do sculo
XIX, que gerou a desintegrao do conhecimento, e, assim, a
especializao exagerada e sem limites dessas disciplinas provou a
fragmentao constante de todas as construes derivadas desse
modelo bsico.
Vamos agora definio de interdisciplinaridade. De acordo
com Luck (1995), a interdisciplinaridade procura estabelecer o
sentido da unidade na diversidade, promover a superao da viso
restri ta de mundo (vi so di sci pl i nar) e a compreenso da
complexidade da realidade.
Interdisciplinaridade, intersetorialidade e integrao so
temas que tm um relacionamento bastante forte, pois enquanto a
i nterdi sci pl i nari dade afeta mai s notadamente o pensar, a
intersetorialidade, que deve ser considerada desde o planejamento
das aes, mais sentida quando do fazer.
importante destacarmos que a integrao exige tambm a
multidisciplinaridade dos conhecimentos, pois implica somente
fazer intersetorial idade se previamente houver um pensar
multidisciplinar.
A prtica interdisciplinar intencional e requer uma postura
alinhada, e sua implementao, conforme temos observado, vem
sendo realizada de maneira tmida nas aes e nas estruturas
governament ai s. Dada a compl exi dade dos probl emas, as
populaes locais, municpios e comunidades, enfrentam situaes
ambguas, contraditrias e conflitantes, e precisam de um olhar
36
tcnico diferente do at ento empregado, pois muitas vezes so
adotadas solues timas para determinado aspecto de um
problema que, no entanto, geram outras disfunes, s vezes, mais
complexas do que as iniciais.
Voc deve ter muitos exemplos a citar sobre essas relaes de
causa e efeito indesejadas observadas na sade pblica, na
agricultura ou no turismo do seu municpio.
Embora incipientes, so alentadoras as experincias de
cientistas e de tcnicos em projetos pilotos que tentam superar a
tica fragmentadora que os acompanha desde sua formao,
voltando seus olhares e suas aes para a qualidade de vida da
populao alvo.
Assi m, devemos anal i sar os f enmenos na sua
interdependncia com os demais e com o contexto no qual
acontecem, direcionando suas contribuies para oferec-las de
forma articulada aos governantes e sociedade civil local.
Morin (1996, p. 66) apresenta uma observao bastante
pertinente sobre essa realidade:
[...] as cincias fsicas no tm conscincia dos caracteres
fsicos e biolgicos dos fenmenos humanos; as cincias
naturais no tm conscincia de sua ligao com a cultura
inserida na sociedade com uma historia (sic) determinada;
as cincias no tm conscincia do seu papel na socieda-
de, as cincias no tm conscincia dos princpios ocultos
que comandam suas elucubraes; e as cincias no tm
conscincia de que lhes falta conscincia.
Agora, reflita sobre esta questo: de que forma as redes
pblicas de cooperao, em todas as diversidades de solues que
of erecem, podem se cont rapor mai ori a das est rut uras
organizacionais hierrquicas e departamentalizadas cujas razes,
37
que no o atendimento ao cidado, propiciam o estabelecimento
de reas com os trabalhos especializados desenvolvidos por gerentes
e tcnicos tambm especializados?
Desenvolvimento local integrando temas e desafios
Conforme apresentado nos itens anteriores, podemos
perceber que trabalhar desenvolvimento local implica o alinhamento
de todas as aes de gesto local com as necessidades das
populaes escolhidas como foco. Exige tambm que recursos, tanto
financeiros quanto de mo de obra qualificada, cheguem at onde
se efetivam essas aes. Exige principalmente que o grande objetivo,
a integrao, seja buscada de forma sistmica e permanente.
Procurando elaborar uma imagem elucidativa para essa
concluso, construmos a Figura 4. Vamos observ-la:
Figura 4: Desenvolvimento local variveis e dimenses de sustentabilidade
Desenvolvimento
Local
I
n
t
e
r
s
e
t
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i
a
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i
d
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Cidado Local
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t
a
l
S
u
s
t
e
n
t
a
b
i
l
i
d
a
d
e
38
Para manter voc atento aos conhecimentos sobre redes
pblicas de cooperao, as quais j abordamos, vamos agora
vincular o desenvolvimento local s solues trazidas por essas
redes.
Cada um dos aspectos analisados na seo Desenvolvimento
local, a intersetorialidade e a sustentabilidade, no esgota a matria,
pois existem muitos conhecimentos sendo gerados nas prticas
implementadas nas varias regies do Pas.
REDES PBLICAS DE COOPERAO:
GRANDES CATEGORIAS
Considerando o que voc j estudou sobre redes na seo
Desenvol vi ment o l ocal , a i nt erset ori al i dade e a
sustentabi l i dade, como voc responderi a s segui ntes
perguntas, no mbito das aes locais:
Movimentos sociais podem contribuir para a criao
do desenvolvimento socioambiental?
Estado e polticas pblicas exercem que papel no
desenvolvimento poltico-institucional?
Produo e circulao podem melhorar os resultados
tecnoeconmicos?
Seria possvel pensar o Governo municipal como uma
rede de agentes pblicos e privados, de sociedade civil,
de tcnicos, de polticos e de cidados individuais,
cat al i sados pel o Poder Pbl i co, que possi bi l i t e
39
interao permanente e impulsione novas solues
capazes de disseminar a prtica de um relacionamento
poltico maduro?
Vamos agora construir mais alguns conhecimentos sobre redes.
Redes pblicas de cooperao local do campo
movimentos sociais
Vamos retomar do Quadro 1, analisado anteriormente,
algumas caractersticas que servem categoria de redes de
cooperao movimentos sociais e utiliz-las no Quadro 2, que segue:
Quadro 2: Redes de cooperao movimentos sociais
A estrutura, o modelo de gesto e os aspectos de propriedade
das redes de cooperao no campo dos movimentos sociais sero
detalhados na Unidade 2. Por enquanto, vamos analisar a relao entre
os tipos de redes e o desenvolvimento que se efetiva no espao local.
Se analisarmos o impacto das redes pblicas de cooperao
do campo movimento social, veremos que ele mais notadamente
N
1
2
3
4
5
6
7
8
9
ESPECIFICAES
ONGs, organizaes populares de diversos
setores, associaes de profissionais e
sindicatos, polticos etc.
Informalidade/pouca formalidade
Interesses e projetos polticos/culturais
coletivos
Mobilizao de recursos/intercmbio
Solidariedade/cooperao/conflitos
equaci onados
Hori zontai s
Mudanas/fl utuaes
Voluntrio
Comunicativa/instrumental
VARIVEIS
Atores envolvidos
Carter das relaes
Foco de atuao
Processo
Princpios e valores
Interaes
Ambi ente
Engajamento
Raci onal i dade
40
percebido nas variveis do 1 eixo da dimenso socioambiental
do desenvolvimento local.
Essa afirmao se justifica analisando a especificidade do
conjunto de atores envolvidos nesse tipo de rede e das suas
caractersticas de foco, de objetivo e de funcionamento.
Apesar do engajamento voluntrio, a mobilizao dos entes
participantes exige uma ideia-fora, ou ideia mobilizadora, que os
leve a definir em conjunto um objetivo comum a ser realizado por
meio de sua articulao, com a preservao da identidade natural.
Por essa razo, so chamadas tambm de redes comunitrias ou
redes de compromisso social.
Os resultados dos trabalhos executados nesses tipos de redes
so considerados exitosos quando contribuem para soluo de
problemas sociais e ambientais.
Outro eixo do desenvolvimento local bastante impactado pela
atuao dessas redes o 3 eixo da dimenso poltico-institucional,
mesmo considerando a relativa instabilidade das redes, no que se
refere permanncia de suas estruturas, uma das caractersticas
observveis nas instituies pblicas.
Inojosa (1998) define rede social como aquela que se tece
com a mobilizao de pessoas fsicas e/ou jurdicas a partir da
percepo de um problema que rompe ou coloca em risco o equilbrio
da sociedade ou as perspectivas de desenvolvimento sustentvel local,
com destaque para questes sociais, ambientais e institucionais.
As redes de cooperao local do campo movimentos sociais
se configuram como parcerias estratgicas para a prestao de
servios de competncia de organizaes municipais.
Graas a sua capilaridade e ao seu poder de mobilizao
social essas redes contribuem de forma substantiva para a
efetividade dos atendimentos s necessidades da sociedade no que
se refere aos servios socioambientais.
Com as informaes sobre redes pblicas de cooperao local
que j possumos, e considerando as que agora analisamos, o
que acrescentaramos na definio anterior de Inojosa?
41
Todo o nosso estudo at agora deve nos fazer pensar que
rede social local pode ser tambm designada como rede pblica de
cooperao local do campo socioeconmico.
Redes pblicas de cooperao local do campo
produo e circulao
Novamente, vamos retomar algumas caractersticas do
Quadro 1, mas que agora se encaixam no tipo de rede pblica de
cooperao local do campo produo e circulao, conforme o
Quadro 3, que segue:
Quadro 3: Redes de cooperao produo e circulao
Essas redes tm modos de gesto, estruturas e modos de
propriedade muito diferentes das redes pblicas de cooperao local
no campo dos movimentos sociais.
Os resultados dos impactos da ao desse tipo de rede so
essencialmente percebidos no 3 eixo da dimenso tecnoeconmico
do desenvolvimento local.
Considerando seu foco de atuao, essas redes, tambm
chamadas de redes de mercado, tm caractersticas, objetivos e
N
1
2
3
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7
8
9
ESPECIFICAES
Agentes econmicos, produtores, fornecedo-
res, usurios etc
Formal i dade/i nformal i dade
Interesses e projetos precisos
Trocas, associao de recursos, intercmbio,
aprendi zado
Reciprocidade/cooperao/confiana/com-
peti o
Empresa focal, liderana/hierarquia/no
hi erarqui a
Flexibilidade/longo prazo
Adeso por competncia/contingncia
Instrumental/comunicativa
VARIVEIS
Atores envolvidos
Carter das relaes
Foco de atuao
Processo
Princpios e valores
Interaes
Ambi ente
Engajamento
Raci onal i dade
v
Voc conhecer mais
sobre esse assunto na
Unidade 2.
42
*Parapbl i cas diz-se
das organizaes ou ins-
tituies que o Poder P-
blico intervm. Fonte: Ela-
borado pela autora.
*Parafiscais que tem a
natureza similar a de um
tributo: diz-se, especial-
mente, de contribuies
compulsrias, determi-
nadas por lei, que so ar-
recadadas no pelo Po-
der Pblico, mas direta-
mente por entidade
beneficiria. Fonte: Elabo-
rado pela autora.
funcionamento bastante alinhados aos das organizaes do setor
produtivo privado.
Os bons resultados da atuao dessas redes resultam da
soluo de problemas relacionados tecnologia e economia das
organizaes participantes desse tipo de rede.
Voc deve estar se perguntando por que inclumos esse tipo
de rede de cooperao, que no pblica, em um livro-texto
de gesto de redes pblicas.
As razes bsicas so porque em primeiro lugar, essas redes
se formam a partir de proposies de polticas pblicas nos trs
nveis de Governo, e podem ser apoiadas pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outros bancos
de desenvolvimento local.
Em segundo lugar, outros patrocinadores desse tipo de rede
so as organizaes chamadas de parapblicas*, isto , aquelas
mantidas por recursos parafiscais*, a exemplo da Confederao
Nacional da Indstria (CNI), das Federaes Estaduais das Indstrias
e do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
(SEBRAE).
A atuao desse tipo de rede pode impactar de forma positiva
ou negativa as dimenses sociais e ambientais do eixo da dimenso
1 do desenvolvimento local, enquanto os efeitos nas variveis
polticas e institucionais do eixo da dimenso 3 so bem mais
discretos.
Voc j deve conhecer algumas iniciativas no mbito do seu
municpio, de algumas associaes de organizaes ou de
arranjos produtivos locais. Ento, analise a definio a seguir
para redes de cooperao local no campo produo e circulao
e pense nas incluses ou alteraes que voc faria, contemplando
alguns aspectos que foram tratados neste livro-texto.
43
Rede de Mercado aquela resultante de ligaes entre or-
ganizaes para associao no plano mercadolgico, para
articulao de processos produtivos e para a integrao de
conhecimentos e competncias, com vistas inovao
tecnolgica e competitividade. (MILES; SNOW, 1986,
p. 63).
Ento, voc saberia adequar a citao anterior a nossa
disciplina? Bem, observe que rede de mercado tambm pode ser
sinnimo de rede de cooperao local no campo produo e
circulao, sendo a citao anterior tambm uma definio desse
tipo de rede.
Redes pblicas de cooperao do campo
Estado e polticas pblicas
A exemplo das duas categorias de redes que j analisamos;
as redes de cooperao dos campos movimentos sociais, e de
produo e ci rcul ao; vamos t razer t ambm al gumas
caractersticas do Quadro 1 que competem rede do campo Estado
e polticas pblicas, conforme apresentado, a seguir, no Quadro 4.
Quadro 4: Redes de cooperao Estado e polticas pblicas
N
1
2
3
4
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6
7
8
9
ESPECIFICAES
Agentes governamentais, governos locais e
outros
Formal i dade/i nformal i dade
Problemas, aes, projetos concretos e gesto
de processos complexos
Associao de recursos/intercmbio
Cooperao/reconhecimento de competnci-
as/respeito mtuo/conflitos equacionados
Centro animador, operador catalisador; hierar-
quia/no hierarquia
Efmero/grupo definido
Adeso por competncia/interesse
Instrumental/comunicativa
VARIVEIS
Atores envolvidos
Carter das relaes
Foco de atuao
Processo
Princpios e valores
Interaes
Ambi ente
Engajamento
Raci onal i dade
44
Para fins de gesto, essa categoria de rede se apresenta como
uma das mais difceis, pois contempla as redes hbridas de grande
complexidade.
Por enquanto, vamos compreender melhor essa categoria de
rede, classificando-a em dois grupos. Vamos a eles.
No primeiro grupo dessas redes encontramos as redes puras,
conforme j mencionado na construo de nossa proposta de
trabalho. Essas redes podem se apresentar com a forma de uma
hierarquia verticalizada. Nesses casos, as redes so diretamente
associadas aos sistemas da Administrao Pblica para a prestao
de servios pblicos, que so verdadeiras redes hierrquicas.
importante compreendermos que, de forma simplista, a
prestao de servios pblicos pelo Estado se efetiva no apenas para:
os atendimentos diretos aos cidados, de demandas
sociais (sade, educao, segurana etc);
prover infraestruturas de uso comum; e
intervir nos agentes da sociedade e do mercado.
Vamos voltar aos sistemas da Administrao Pblica para
fornecer alguns exemplos de sistemas/redes e caracteriz-los quanto
sua abrangncia federativa. Observemos o Quadro 5, no qual
todos esses sistemas so formais e tm um arcabouo legal
normativo como suporte.
v
Veremos explicitaes e
detalhes dessa
complexidade quando,
na Unidade 2,
abordarmos os modelos
de gesto, a estrutura, a
propriedade da rede e os
embates pblico x
terceiro setor x setor
privado.
45
Quadro 5: Exemplos de sistemas e de servios pblicos
Fonte: Elaborado pela autora
Ainda tratando de redes pblicas, convm observarmos que,
alm da formao de redes verticalizadas e hierarquizadas, existe
a possibilidade de formao de redes puras horizontais. So as
redes intermunicipais, a exemplo dos consrcios municipais, que
se apresentam como se fossem um cooperativismo horizontal em
contraposio ao municipalismo autrquico.
Vamos agora s redes hbridas. Essas so formadas com
outros agentes que no os governamentais e assumem diversos
formatos por causa da intensidade de colaborao pblica e no
pblica (terceiro setor, comunidades e iniciativa privada), e das
capacidades de gesto das redes, o que gera modelos de governos
com diversas configuraes.
Para esclarecermos, vejamos a Figura 5:
MUNICIPAL
x
x
EXEMPLOS
Sistema nico de Sa-
de (SUS)
Sistema nico de As-
sistncia Social (SUAS)
Sistema Nacional de
Transporte Rodovirio
Sistema de
Licenciamento
Ambi ental
ESTADUAL
x
x
x
FEDERAL
x
x
x
SERVIOS PBLICOS
1- Atendimento
direto
2- Infraestrutura
3- Interveno legal
NVEIS HIERRQUICOS
46
Figura 5: Modelos de governo das redes de cooperao
Fonte: Adaptada de Goldsmith e Egger (2006)
Podemos perceber que a Figura 5 mostra a existncia de
quatro modelos bsicos, mas considerando o continuun dos dois
eixos, existe uma grande pluralidade de configuraes. No devemos
esquecer que as redes nos espaos do governo hierrquico e no
governo coordenado so regidas por leis e outros instrumentos legais
da Unio, dos Estados e dos municpios.
Vejamos a definio de redes pblicas de cooperao campo
Estado e polticas pblicas: redes de Estado ou de polticas pblicas
(ou rede de cooperao local campo Estado e polticas pblicas)
so aquelas resultantes da associao de rgos da estrutura do
Estado, nas diversas instncias, com organizaes no estatais,
devidamente autorizadas na forma da lei para prestao de servios
pblicos descentralizados ou terceirizados.
Encerrando esta seo, vamos resgatar os dados da Figura
4 para complement-la com as categorias de redes pblicas de
cooperao, conforme apresentamos na Figura 6:
v
Voltaremos a esse
assunto na Unidade 2
quando analisarmos os
diversos modelos de
gesto. Na ocasio,
forneceremos exemplos
mais conhecidos.
Elevado
Elevado
Baixo
Baixo
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Capacidade de gesto em rede
Governo
terceirizado
Governo
em rede
Governo
hierrquico
Governo
coordenado
47
Figura 6: Relao desenvolvimento local e redes pblicas de cooperao
Vale salientarmos que esse modelo esquemtico,
como qual quer model o, uma representao
simplificada da realidade, a qual, particularmente na
atualidade, apresenta complexidades crescentes e, por
esse motivo, um modelo bastante limitado.
Neste momento, voc j est ciente que variveis distintas do
desenvolvimento local podem ser trabalhadas de forma mais
efetiva por redes pblicas de cooperao local que operam
em campos tambm distintos. Portanto, realize a Atividade 3
apresentada na seo Atividades de aprendizagem.
Desenvolvimento
Local
Cidado Local
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48
Resumindo
Revendo o caminho que fizemos at aqui, podemos
constatar que as redes pblicas de cooperao local so or-
ganizaes de grande importncia para o desenvolvimento
local, em particular para o enfrentamento de desafios de
intersetorialidade e sustentabilidade.
Convencionamos um entendimento sobre redes p-
blicas de cooperao local e, para isso, examinamos vrios
usos dos termos: redes, cooperao e local.
Examinamos conceitos e caractersticas do desenvol-
vimento local, tema muito importante aps o processo de
descentralizao federativa ocorrido com a Constituio bra-
sileira de 1988, para estudar temas como: descentralizao,
desconcentrao, intersetorialidade e sustentabilidade.
Aps a exposio desses objetivos educacionais foi
possvel estabelecer, de forma introdutria, a correlao
entre as demandas do desenvolvimento local e o grande
potencial de solues oferecidas pelas redes pblicas de
cooperao local.
49
Atividades de aprendizagem
Para veri fi car seu entendi mento, procure real i zar as
atividades que foram elaboradas com o objetivo de reforar
os contedos expostos nesta Unidade 1; de apoiar sua
participao nos processos de construo conjunta do
conheci mento que pl anej amos; e de aj ud-l o na
aproximao das situaes prticas de gesto pblica local
no que se refere ao tema: redes pblicas de cooperao
local. Em caso de dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
Se necessrio, converse com seu tutor.
Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimen-

tos adicionais, consulte as referncias.
Escolha um municpio-alvo considerando a facilidade

que voc tem para coletar informaes sobre ele, por
exemplo: entrevistas, leituras de planos e de relatri-
os e acesso a sites especficos etc.
Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

apenas uma resposta considerada verdadeira ou cor-
reta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendi-
dos como percepes, e no como di agnsti cos
aprofundados.
50
1. Esta atividade busca reforar a ideia da variedade de entendimen-
tos sobre redes. O conceito de rede no nico na literatura.
Diversos autores apresentam conceitos ajustados ao contexto nos
quais so aplicados. Voc tambm poder aplicar o conceito de
rede na gesto de redes pblicas de cooperao local em traba-
lhos futuros. Vamos ajud-lo a construir sua prpria definio for-
necendo dois conjuntos de variveis caractersticas das redes. Voc
deve redigir definies com o uso de cada um dos dois conjuntos.
Em caso de dvidas, consulte o texto Redes Sociais e Poder no Esta-
do Brasileiro: aprendizados a partir das polticas urbanas, de Eduar-
do Csar Marques, disponvel em: <www.centrodametropole.
org.br/pdf/redes2005%5B1%5D.pdf>. Acesso em: 22 nov. 2010.
Vamos ento sua definio de rede. Segue o primeiro conjunto
de variveis:
ao orientada para lgica coletiva;
estabilidade; e
flexibilidade de formatos.
De acordo com essas variveis, defina, com suas palavras, o que
seriam redes.
Aps a primeira definio, considere as caractersticas a seguir, e
faa uma segunda definio de redes:
as redes so compostas de diferentes atores/organizadores

que interagem entre si e detm, cada um, um conjunto de
recursos;
as organizaes participantes de rede mantm um razo-

vel grau de independncia formal/contratual entre si;
existem relaes no formais de dependncia signifi-

cativa entre os participantes de uma rede, que se
aprofundam medida que dinamicamente se desen-
volvem os laos entre os participantes;
51
as interaes entre os ns da rede no se do em mo-

mentos nicos, mas so repetidas ao longo do tempo,
configurando padres e evoluindo; e
a organizao em rede pressupe a existncia de obje-

tivos/interesses comuns ou complementares entre os
participantes.
2. Esta atividade busca coletar informaes e analisar a situao do
muni c pi o-al vo no que se refere prti ca de processos de
intersetorializao. Responda s questes a seguir:
Existem sinais de movimentos, j realizados ou a reali-

zar, de intersetorialidade no Plano Diretor do munic-
pio ou em outros documentos? Quais?
Quais os setores impactados por esse movimento?
Quais foram os fatos geradores dos movimentos identi-

ficados?
3. Esta atividade busca coletar informaes e analisar a situao do
municpio-alvo no que se refere classificao e caracterizao
das redes pblicas de cooperao local implementadas.
Orientaes especficas
faa um levantamento de todas as redes pblicas de

cooperao local instaladas no municpio-alvo, classifi-
cando-as nos trs campos: movimentos sociais, produ-
o e circulao, e Estados e polticas pblicas, tentado
associ-las aos trs eixos: socioambiental, tecnoeco-
nmico e poltico-institucional; e
em caso de dvida, consulte o texto Anlise de rede:

uma contribuio aos estudos de redes organizacionais,
de Elizabeth Loiola e Suzana Moura, disponvel em:
<http://tinyurl.com/23geeb9>. Acesso em: 22 nov. 2010.
52
A partir dessas orientaes, responda s questes a seguir:
O que necessrio, no mbito do municpio-alvo, para

que as preocupaes socioambientais evoluam para a
implementao de redes de cooperao do campo mo-
vimentos sociais?

que as preocupaes tecnoeconmicas evoluam para a
implementao de redes pblicas de cooperao do
campo produo e circulao?

que as preocupaes poltico-institucionais evoluam
para a implementao de redes pblicas de coopera-
o do campo Estado e polticas pblicas?
Apresentao
53
UNIDADE 2
GOVERNANA DAS REDES PBLICAS
DE COOPERAO LOCAL
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar condicionantes crticos dos projetos das redes
pblicas de cooperao local que impactam a governana de
instituies;
Diferenciar os diversos modelos de gesto e as estruturas
organi zaci onai s das redes pbl i cas de cooperao l ocal ,
pass vei s de i mpl ementao para prestao de servi os
pblicos; e
Correlacionar as categorias de servios pblicos prestados
localmente aos diversos tipos de redes de cooperao que
podem ser uti l i zados e aos respecti vos mecani smos e
instrumentos de gesto.
54
55
GOVERNANA DAS REDES PBLICAS DE
COOPERAO LOCAL
O termo governana permite ml tipl as abordagens e
conceituaes, selecionamos, para referenciar o presente estudo, o
entendimento de Santos (1997). Para esse autor, a governana
refere-se a padres de articulao e de cooperao entre atores
sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam
transaes entre e por meio das fronteiras do sistema econmico.
Destaca ainda que esto includas nessas relaes no
apenas os mecanismos de agregao e articulao de interesses,
como os partidos polticos e grupos de presso, como tambm as
redes informais, hierrquicas e associaes de diversos tipos.
Em funo do carter amplo do tema, vamos selecionar dois
aspectos a serem trabalhados nesta Unidade:
Caro estudante,
Voc lembra que na Unidade 1 estudamos a complexidade
do desenvolvimento local, e como as redes locais, no
contexto dos municpios e de espaos territoriais locais,
podem ser utilizadas para os desafios da intersetorialidade
e da sustentabilidade?
Pois bem, aqui, na Unidade 2, propomos um estudo sobre
aspectos crticos da governana das redes pblicas de
cooperao local, no que se refere s mltiplas solues
que podem ser usadas para organizar o trabalho desses
arranjos organizacionais na prestao dos servios pblicos,
no mbito local.
Bons estudos!
56
modelos de gesto e estrutura organizacional; e
mecanismos e instrumentos de relacionamento dos
diversos atores com o Estado, no caso particular dos
municpios.
Assim, estruturamos esta Unidade em cinco partes, a
primeira aborda as variveis de projeto e de contexto de operao
das redes que iro impactar na escolha do modelo de gesto; e a
estrutura mais adequada ao atendimento s demandas especficas
do desenvolvimento local ser tratada na segunda parte. Nas outras
trs partes, vamos trazer alguns mecanismos e instrumentos para a
gesto das relaes que se estabelecem entre as trs categorias
principais de redes pblicas de cooperao local e o Estado e a
sociedade, quando da prestao das diversas categorias de servios
pblicos.
57
CONDICIONANTES DE PROJETO
A governana das redes pblicas de cooperao local
depende fundamentalmente das caractersticas de projeto ou de
desenho, em par ti cul ar, da autonomi a que essas sol ues
organizacionais dispem para implementar o projeto de contextos
operacionais.
Para fins do nosso estudo, importante lembrarmos das
variveis do projeto das redes pblicas de cooperao local, no
contexto estratgico do desenvolvimento local intersetorial e
sustentvel, e os objetivos ou resultados pretendidos nos trs eixos;
socioambiental, poltico-institucional e tecnoeconmico; tratados
na Unidade 1.
Do desenho ou projeto das redes, vamos considerar algumas
de suas caractersticas, tambm estudadas na Unidade 1, traduzidas
em nove variveis crticas, quais sejam:
atores envolvidos;
carter das relaes;
foco de atuao;
processo;
princpios e valores;
interaes;
ambiente;
engajamento; e
racionalidade.
58
v
Caso julgue oportuno,
resgate esses
entendimentos na
Unidade 1.
O binmio objetivovariveis crticas nos permitiram
classificar e caracterizar as redes em trs grandes categorias: redes
sociais, redes de mercado e redes de Estado ou de polticas pblicas.
Vamos agora estudar outras variveis de projeto importantes
para a governana de uma rede pblica de cooperao:
os servios pblicos prestados;
os tipos e as caractersticas das organizaes pblicas,
das organizaes privadas e da sociedade, que podem
compor a rede local; e
a autonomia desenhada para a rede considerada.
SERVIOS PBLICOS
Para a anlise de aspectos de governana de redes pblicas
de cooperao, objeto desta Unidade, vamos tentar entender de
forma mais detalhada a variedade e a complexidade dos servios
pblicos, exigida na atualidade.
J temos um conhecimento inicial sobre esse tema quando,
na Unidade 1, uniformizamos alguns conceitos, em particular sobre
o uso das expresses redes pblicas e redes de servios pblicos
como semelhantes. Agora, vamos aprofundar alguns entendimentos
utilitrios sobre um objeto complexo: os servios pblicos.
A discusso sobre o que servio pblico necessita de
cuidados, pois de acordo com Carvalho Filho (2008) no h uma
unanimidade na sua definio. O autor chama a ateno para o
fato de que a definio de servio pblico est atrelada funo
do Estado, que representa um conceito em constante evoluo.
Nesse caso, quando as funes do Estado so alteradas, o
conjunto de servios pblicos tambm sofre alteraes. Tais
mudanas no so estanques e pontuai s, mas cont nuas e
59
processuais, e ocorrem de forma lenta e gradativa. Esse contexto
requer mais dedicao para a compreenso do tema em questo.
Carvalho Filho (2008) apresenta um entendimento que fruto
de uma pesquisa bibliogrfica, o qual considera o servio pblico
como toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados,
basicamente sob regime de Direito Pblico, com vistas satisfao
de necessidades essenciais e secundrias da coletividade. Para
reforar o conceito, retome a definio de servio pblico de Di
Pietro (1999) explicitada no incio da seo Uniformizando conceitos
e expectativas, na Unidade 1.
Dos entendimentos a respeito de servios pblicos que
selecionamos para nosso estudo, podemos deduzir que um dos
grandes desafios o de atingir a totalidade de usurios que deles
necessi t am, respei t ando as especi f i ci dades de cada grupo
constitudo. Para atender tal necessidade de abrangncia so
adotadas estratgias, a exempl o daquel as que obj etivam a
universalizao de servios pblicos.
Em uma tentativa de simplificao das variveis de servio
pblico, vamos tentar construir uma estrutura que contemple trs
grandes grupos de servios:
atendimento direto;
disponibilizao de infraestrutura; e
interveno legal.
Os servios pblicos no grupo atendimento direto possuem
uma relao direta com o Estado, ou entidades que receberam
delegao, para a prestao desses servios e podem ainda ser
classificados em duas subcategorias:
servios pblicos organizados em sistemas federativos; e
servios pblicos no sistematizados.
Entenda melhor essas subcategorias da prestao dos servios
pblicos.
60
Como exemplos da primeira subcategoria, temos os sistemas
de sade, os sistemas de educao e, mais recentemente, o sistema
nico de assistncia social, que no se encontra no mesmo nvel de
institucionalizao dos dois primeiros. Outros servios dessa
subcategoria comeam a ser sistematizados, a exemplo do sistema
de segurana pbl i ca. i mport ant e sabermos que a
i nsti tuci onal i zao desses si stemas um processo tcni co-
administrativo, poltico e legal bastante demorado.
desej vel est abel ecermos essa di st i no em duas
subcategorias, pois, para a segunda, o papel das entidades no
estatais, organizadas em redes, na prestao de servios pblicos
de natureza socioambiental, diretamente aos usurios, tem sido
fundamental.
Para o grupo disponibilizao de infraestrutura, tambm
chamado de categoria de prestao de servios pblicos de
infraestrutura, podemos identificar trs subcategorias:
infraestrutura fsica;
i nf raest rut ura de conheci ment os ci ent f i cos e
tecnolgicos; e
infraestrutura institucional e de fomento.
Um exempl o da pri mei ra subcat egori a seri a a
disponibilizao de infraestruturas de transporte, de comunicao,
de energia eltrica, de saneamento, entre outras. Na segunda
subcategoria, podemos citar os sistemas de cincias e de tecnologia
e, na terceira subcategoria, podemos mencionar o papel das polticas
pbl i cas e os f i nanci ament os f ei t os pel o Est ado para o
desenvolvimento econmico e social.
J o grupo interveno legal, ou categoria de prestao de
servios pblicos de interveno legal, pode ser entendido por meio
de duas subcategorias:
regulao voltada para os agentes de mercado; e
interveno voltada para a sociedade.
61
Como exemplo da primeira subcategoria, podemos citar os
servios prestados pelas agncias reguladoras e, como exemplo da
segunda subcategoria, podemos citar os licenciamentos e as
autorizaes.
Para termos um entendimento mais global do assunto,
preparamos a Figura 7:
Figura 7: Servios pblicos tipologia instrumental especfica
Finalizando o tpico de servios pblicos, importante
sabermos que a diviso em categorias e subcategorias apresentada
apenas um recurso didtico e especfico para utilizao nesta
disciplina. Certamente, encontraremos outras formas de categorizar
os servios pblicos, que vo depender dos respectivos contextos
de uso. Como nosso estudo tem como foco a prestao de servio
local, vamos conhecer quais servios pblicos devem e podem ser
prestados pelos municpios ou setores regionais.
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Servio
Pblico
62
v
Para conhecer a
Constituio Federal de
1988, acesse <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm>.
Acesso em: 5 nov. 2010.
ATRIBUIES MUNICIPAIS NA PROVISO DE
SERVIOS PBLICOS
O artigo 18 da Constituio Federal brasileira de 1988
estabelece a organizao poltico-administrativa do Pas como uma
estrutura federativa constituda por esferas governamentais
autnomas: Unio, Estados e distrito federal , e municpios
(OLIVEIRA, 1990). As diversas atribuies estabelecidas na
Constituio Federal de 1988 aos vrios nveis de Governo podem
ser entendidas a partir da natureza ou da caracterstica prpria de
cada esfera.
No caso dos municpios, as suas principais competncias
esto fundamentadas no Captulo IV, artigo 30 da Constituio de
1988 e relacionadas, em sntese, organizao e prestao, direta
ou sob regime de concesso ou permisso, dos servios pblicos de
interesse local, que incluem o transporte coletivo de carter essencial,
e a manuteno ou prestao, com cooperao tcnica e financeira
da Unio e dos Estados, de programas de educao pr-escolar e
fundamental e servios de atendimento sade da populao
(OLIVEIRA, 1990).
Prestao de servios municipais exclusivos
De maneira mais detalhada, uma srie de tarefas legais
comumente prevista de ser executada pelos municpios, no mbito dos:
Servios pblicos de interesse local: que edificam
e conservam prdios pblicos municipais; constroem
e conservam vias urbanas, pontes e viadutos, estradas
e caminhos vicinais, praas, parques, jardins e hortos
florestais; sinalizam vias pblicas urbanas e rurais;
real i zam servi os de assi stnci a soci al ; mantm
creches, orfanatos, albergues, matadouros, alm do
servio de defesa do consumidor; prestam assistncia
e orientao judiciria gratuita; mantm e fiscalizam
63
mercados e feiras livres; provm servio de iluminao
pblica; operam cemitrios e servios funerrios; e
real izam atividades de defesa civil , incl usive de
combate a incndios e de preservao de acidentes
naturais.
Programas de educao: que preparam e fornecem
merenda escolar; distribuem material e livros didticos;
mantm bibliotecas e programas de alfabetizao de
adultos; fornecem transporte escolar; e realizam
programas de apoio s prticas desportivas.
Servios de sade pblica: que assumem encargos
do sistema de sade pblica; e exercem atividades de
fiscalizao sanitria.
Programas de saneamento bsico: que operam e/
ou fiscalizam o servio de abastecimento de gua e o
servio de esgotamento sanitrio; promovem esgotamento
das guas pluviais; executam limpeza pblica; efetuam
coleta do lixo; e do destino final ao lixo.
Prestao de servios pblicos municipais compartilhados
Alm do conjunto de tarefas especficas, explicitadas na
seo anterior, vrias competncias comuns ou responsabilidades
compartilhadas entre o Governo Federal, os Estados e os municpios
esto previstas no artigo 23 da Constituio Federal de 1998, como:
cuidar da sade e da assistncia pblica; dar proteo e garantia
s pessoas portadoras de deficincia; promover programas de
construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais;
promover programas de saneamento bsico; e combater as causas
da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao
social dos setores desfavorecidos (OLIVEIRA, 1990).
Devem ainda estabelecer e implantar poltica de educao
para a segurana do trnsito; proteger documentos, obras e outros
bens de valor histrico, artstico e cultural, monumentos, paisagens
64
naturais notveis e stios arqueolgicos; e proporcionar meios de
acesso cultura, educao e cincia. Devido importncia
crescente e de competncia municipal tambm devem proteger o
meio ambiente e combater poluio em quaisquer de suas formas;
preservar as florestas, a fauna e a flora; fomentar a produo
agropecuria e organizar o abastecimento alimentar.
Prestao de servios pblicos de apoio federao
Podemos observar a existncia, ainda, de muitas outras
competncias sob responsabilidade da Unio e/ou dos Estados, que
so, em parte, custeadas ou executadas pelos municpios, como
nas reas de:
Sade pblica: que fornecem material e efetuam
manuteno de prdios estaduais; cedem pessoal e
mantm servios estaduais de apoio e de hemocentro;
suplementam recursos no previstos em convnios; e
fornecem suporte s campanhas de vacinao.
Educao: que cedem professores para escolas
estaduais; fornecem merenda escolar e transporte
escolar para estudantes das escolas estaduais; efetuam
manuteno das escolas estaduais; e cedem pessoal e
mantm servios estaduais de apoio.
Assistncia social: que fazem a manuteno de
servios de assistncia social estadual.
Administrao fazendria: que mantm ncleo de
atendimento aos contribuintes; e cedem pessoal e
mantm servios estaduais e do Governo Federal de
agncias, postos, delegacias e exatorias.
Agricultura: que mantm unidade municipal de
cadastramento e servios de extenso rural, de polcia
florestal e de horto estadual.
65
Comunicaes: que mantm servios de correios,
telgrafos e postos telefnicos.
ORGANIZAES INTEGRANTES DAS REDES PBLICAS
DE COOPERAO
Vamos voltar ao entendimento de Carvalho Filho (2008) sobre
servio pblico, apresentado no incio da seo Servios pblicos,
desta Unidade. Tal entendimento explicita que o objetivo da
prestao de servios a satisfao de necessidades essenciais e
secundrias da coletividade. Assim, podemos perceber que uma
primeira questo a ser trabalhada a identificao de quais so as
necessidades, essenciais e secundrias, atendidas por meio da
prestao de servios pblicos.
A segunda questo a ser considerada o carter dinmico
das necessidades da coletividade, face s caractersticas da
atualidade, na qual a oferta de bens e de servios acaba por fazer
com que os indivduos e as organizaes sintam necessidades at
ento no percebidas e explicitadas como necessrias.
Essas demandas emergentes so encontradas em todas as
categorias e subcategorias dos servios pblicos que apresentamos
no incio desta Unidade, na seo Servios pblicos e, para atend-
las, no suficiente, na maioria das vezes, executar adequaes
nos arcabouos legais, pois torna-se necessrio rever a atuao
das organizaes do Estado, do mercado e da sociedade, que agem
isoladamente ou em associaes diversas.
66
Por isso, podemos afirmar que so criadas novas
organizaes, tanto no setor estatal como no setor
privado e pblico no governamental, medida que a
prestao de servi os pbl i cos se torna mai s
complexa.
importante ratificarmos que a delimitao dos servios
pblicos a serem prestados pelas redes pblicas de cooperao local
e a definio das organizaes que iro compor tais redes devem
ser orientadas pelas definies constantes de instrumentos legais,
como a Constituio Federal e as vrias leis que dela decorrem,
nas trs instncias: federal, estadual e municipal.
Apresentamos um esquema, preparado pelo Ministrio do
Planejamento Oramento e Gesto, em 2008, tentando mostrar os
vrios espaos e algumas organizaes que fazem parte do que
chamamos de novos arranjos institucionais. Vamos observar a
Figura 8:
67
Figura 8: Atuao do Estado no desenvolvimento social e econmico
Fonte: Adaptada de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)
Mercado Setor Social
A
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o
Associao
Fundao Privada
Fundao de Apoio
OSCIP
Servio Social Autnomo
Organizao Social
Fundao Estatal
Organizao Privada
PPP
Concessionria
Organizao de Propsito
Especfico
Sociedade de Economia Mista
Organizao Pblica
Organizao Dependente
Consrcio de Direito Privado
Consrcio de Direito Pblico
Fundao de Direito Pblico
Autarquia
Administrao Direta
68
A Figura 8 apresenta quatro espaos formados a partir da
distino mercado x setor social e Administrao Pblica x iniciativa
privada. Em cada um dos quadrantes so colocadas as figuras
jurdicas existentes poca, no ano de publicao em 2008.
A partir da Figura 8, preparamos o Quadro 6 com conceitos
e exemplos de cada uma das figuras jurdicas apresentadas.
Podemos, com o auxlio do Quadro 6, correlacionar os vrios tipos
de figuras jurdicas da Administrao Pblica brasileira aos
respectivos conceitos. Na medida em que voc for lendo e entendo
os tipos de figuras jurdicas, tente trazer mais exemplos de
organizaes pblicas para cada uma dessas figuras apresentadas.
TIPOS
Administra-
o direta
Autarqui a
Fundao de
di rei to
pbl i co
CONCEITO
Composta de rgos ligados
diretamente ao poder central, fe-
deral, estadual ou municipal. So
os prprios organismos dirigentes,
seus ministrios e secretarias.
Entidade autnoma, criada por lei
especfica, com personalidade jur-
dica de direito pblico, patrimnio
e receitas prprios, que requeiram,
para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financei-
ra descentralizada.
Entidade dotada de personalida-
de jurdica de direito pblico ou pri-
vado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de lei autorizativa e registro
em rgo competente, com autono-
mia administrativa, patrimnio pr-
prio e funcionamento custeado por
recursos da Unio e de outras fontes.
As fundaes de direito pblico
so aquelas institudas por lei,
recebem recursos do Governo e,
dessa forma, se sujeitam fiscali-
zao estatal do respectivo ente
federado que as criou. Por essa con-
formao de dependncia e subor-
dinao governamental, a doutrina
concebe-as como fundaes
autrquicas ou espcies do gnero
autarquia. So verdadeiros departa-
mentos do Estado, com receita e pes-
soas provenientes dos recursos do
oramento estatal.
EXEMPLOS
Todos os ministrios e
secretarias estaduais e
muni ci pai s.
Banco Central; Instituto
Nacional de Seguridade
Social (INSS); Autarquia
Municipal de Ensino de
Poos de Caldas MG.
Fundao Nacional de
Sade (FUNASA); Funda-
o Nacional do ndio
(FUNAI); Fundao Cultu-
ral de Joo Pessoa
(FUNJOPE).
69
TIPOS
Consrcio
pbl i co
Consrcio
privado
Organizao
dependente
Organizao
pbl i ca
CONCEITO
Associao pblica com persona-
lidade de direito pblico e natu-
reza autrquica (Autarquia
Interfederativa). Busca mais articu-
lao e coordenao entre os en-
tes federados.
Associao Civil sem fins lucrati-
vos com personalidade de direito
privado, que observa normas de
direito pblico no que concerne
licitao e a contratos, admisso
de pessoal e prestao de contas
(Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005,
e Decreto n. 6.017, de 17 de janei-
ro de 2007).
Organizao controlada que rece-
ba do ente controlador recursos
financeiros para pagamento de
despesas com pessoal ou de cus-
teio em geral ou de capital, exclu-
dos, no ltimo caso, aqueles pro-
venientes de aumento de partici-
pao acionria.
de jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital ex-
clusivo da Unio. Se federal, cria-
da para explorao de atividade
econmica que o Governo seja
levado a exercer por fora de con-
tingncia ou convenincia admi-
nistrativa.
EXEMPLOS
Consrcio Tiet-Paran,
que conta com a associ-
ao de 79 municpios vi-
sando dinamizar as
atividades econmicas e
melhorar a qualidade de
vida da populao regi-
onal, e incorporando os
rios Tiet e Paran como
uma hidrovia, utilizada
como meio de transpor-
te regional; Consrcio de
42 municpios do rio
Tibagi em Minas Gerais,
fundado em 1989; Con-
srcio Intermunicipal do
Vale do Jiquiri (CIVJ);
Banco Regional de Desen-
volvimento do Extremo Sul
(BRDE); Consrcio Pblico
Municipal de Sade da
Regio dos Grandes Lagos
(CONSAGRA).
Consrcios de hospitais
privados implantados
em vrios Estados.
CONAB; EMBRAPA;
RADIOBRAS.
Caixa Econmica Fede-
ral (CEF); Organizao
Pblica Municipal de
Joo Pessoa.
70
TIPOS
Fundao
estatal
Soci edade
de economia
mi sta
Organizao
soci al
Organizao
de Propsito
Especfico
(EPE)
Servio soci-
al autnomo
(paraestatal )
CONCEITO
Organismo da Administrao P-
blica com flexibilidade e autono-
mia mais amplas do que as das
atuais autarquias e fundaes
pblicas de direito pblico. Pode-
r dispor de instrumentos admi-
nistrativos de natureza privada e,
nesse sentido, comparvel a
uma organizao pblica estatal.
de jurdica de direito privado, ins-
tituda mediante autorizao
legislativa e registro em rgo pr-
prio para explorao de atividade
econmica sob a forma de socie-
dade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam, em sua
maioria, Unio ou a entidade da
administrao indireta.
Qualificao dada s entidades
privadas sem fins lucrativos (as-
sociaes, fundaes ou socieda-
des civis), que exercem atividades
de interesse pblico. Esse ttulo
permite que a organizao rece-
ba recursos oramentrios e ad-
ministre servios, instalaes e
equipamentos do Poder Pblico,
aps ser firmado um contrato de
gesto com o Governo Federal.
Organizao privada associada a
universidades ou a centros de pes-
quisa pblicos, formando firmas
de capital misto com objetivos es-
pecficos (Lei de Inovao Lei n.
10.973, de 2 de dezembro de 2004)).
Pessoa jurdica de direito pblico,
cuja criao autorizada por lei
especfica (artigo 37, incisos XIX e
XX, da CF/88), com patrimnio p-
blico ou misto, para realizao de
atividades, obras ou servios de
interesse coletivo, sob normas e
controle do Estado. No se confun-
dem com as autarquias nem com
as fundaes pblicas, e tambm
no se identificam com as entida-
des estatais. Responde por seus
dbitos, exercem direitos e contra-
em obrigaes, so autnomas.
EXEMPLOS
Fundao Estatal Sade
da Famlia (FESF/BA);
Fundao de Sade P-
blica de Novo Hamburgo
(RS).
Banco do Brasil;
Petrobras; Banco do Nor-
deste; Eletrobras; Com-
panhia de Desenvolvi-
mento de Jaragu do Sul
(CODEJAS).
Instituto de Desenvolvi-
mento Sustentvel
Mamiraua (IDSM); Cen-
tro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE); As-
sociao de Apoio Comu-
nitria (AMAC Juiz de
Fora/MG).
Organizaes de
agroenergia (Controlar
So Paulo/SP).
Associao das Pionei-
ras Sociais (Entidade
Gestora da rede de Hos-
pitais Sarah
Kubitscheck); Sistema S;
Servio Social Autnomo
PARANACIDADE (Curitiba,
Ponta Grossa, Londrina,
Guarapuava, Maring,
Cascavel).
71
TIPOS
OSICP
Fundao de
Apoi o
Fundao
Privada
Organizao
Privada
Associ aes
Civis
CONCEITO
Entidades privadas atuando em
reas tpicas do setor pblico. O
interesse social que despertam
merece ser, eventualmente, finan-
ciado, pelo Estado ou pela inicia-
tiva privada, para que suportem
iniciativas sem retorno
econmico.
OSCIP uma qualificao decor-
rente da Lei n. 9.790, de 23 de mar-
o de 1999. So ONGs qualifica-
das (caso atendam os requisitos)
em OSCIPs.
Entidade sem fins lucrativos cria-
da com o principal objetivo de
flexibi lizar, agi lizar e contribuir
para a eficincia das atividades
de outras organizaes.
Instituio dotada de personali-
dade jurdica autnoma de direi-
to privado, sendo de atividade
pblica ou beneficente.
Organizao pertencente a indiv-
duos ou grupos que produzem e/
ou comercializam bens ou servi-
os com o objetivo de lucro.
Associao resultante da reunio
legal entre duas ou mais pesso-
as, com ou sem personalidade
jurdica, para a realizao de um
objetivo comum.
EXEMPLOS
Associao dos Benfei-
tores dos Parques do
Distrito Federal
(ABEMPARQUE); Centro
de Cidadania Plena
(CCP); Conselho Brasilei-
ro de Manejo Florestal e
Globalizao ONG da
Incluso Digital, Social e
Ci dadani a.
Fundao de Apoio
Universidade de So
Paulo (FUSP); Fundao
de Empreendimentos Ci-
entficos e Tecnolgicos
(FINATEC); Fundao de
Apoio Pesquisa e Ex-
tenso de So Jos do
Rio Preto (SP).
Fundao Roberto Mari-
nho; Fundao Nacional
Escola de Seguros
(FUNENSEG); Fundao
Cajuna de Bom Princpio
do Piau (PI).
Todas as organizaes
em que no h partici-
pao do Estado.
Associao de produto-
res populares do turis-
mo no Bairro do Santo
Antnio, localizado no
centro histrico de Sal-
vador-BA.
Quadro 6: Arranjos institucionais organizaes e associaes formais
Fonte: Elaborado pela autora
Com a leitura do Quadro 6, voc consegue observar como
novas f i guras j ur di cas podem ser cri adas sempre que a
complexidade da prestao de servios pblicos exigir, por isso
importante que o Quadro 6 seja mantido sempre atualizado.
72
Para atualizao desse conjunto de arranjos institucionais,
necessrio acompanhar a publicao, em veculos formais, de
documentos legais que instituem novas formas jurdicas para
prestao de servios pblicos e que criam, ou institucionalizam,
organizaes especficas.
Voc deve ter observado que existe na Figura 8, no quadrante
mercado x atividade de interesse pblico, um ente denominado
Parceria Pblico-Privado (PPP).
Por ser uma modalidade de arranjo, como tambm so as
APLs (arranj os produt i vos l ocai s), e no f i guras j ur di cas
formalizadas, as PPPs no foram includas no Quadro 6.
PROCESSO DE PRESTAO DE SERVIOS
Como visto nas sees anteriores, a prestao de servio
pblico, caracterizada pela variedade de categorias e tipos de
servios e de organizaes que as implementam, est sujeita a
mudanas constantes para o atendimento das demandas atuais.
Duas dessas mudanas tm se mostrado estratgicas.
A primeira contempla alteraes no papel do Estado, da sociedade
e do mercado na prestao de servios.
Vamos observar a Figura 9 para visualizar melhor sobre o
que estamos tratando.
73
Momento 02
Momento 01 Estado Cidado
O Estado presta servio
diretamente para a
sociedade
Intermedirio
O Estado presta servio
por meio de Agentes
intermedirios e
diretamente para a
sociedade (em situaes
especficas)
Cidado Estado
Figura 9: Mudana de prestao de servios pblicos pelo Estado
A segunda mudana, de certo modo influenciada pela
primeira, tem como foco o rearranjo organizacional das figuras
jurdicas atuais e emergentes no Estado, no mercado e na sociedade.
Nesse contexto que as redes interorganizacionais se apresentam
como uma soluo para atendimento s demandas de prestao
de servios pblicos.
Vamos resgatar uma pergunta feita na Unidade 1, na seo
Redes pblicas de cooperao: grandes categorias: Seria
possvel pensar o Governo municipal como uma rede de
agentes pblicos e privados, de sociedade civil, de tcnicos,
de polticos e de cidados individuais, catalisados pelo Poder
Pblico, que possibilite interao permanente e impulsione
novas solues capazes de disseminar a prtica de um
relacionamento poltico maduro?
Nossa proposta de entendimento que redes pblicas de
cooperao, isto , prestadoras de servios pblicos, estatais ou
hbridas, dos campos movimentos sociais, produo e circulao,
e Estado e polticas pblicas, podem ser alternativas importantes
para os desafios nacionais de prestao de servios pblicos com
qualidade sociedade.
74
A escolha das organizaes integrantes das redes depende,
inicialmente, do objetivo comum da cooperao, das necessidades
que devem ser atendidas e do conjunto de servios que devem ser
prestados em funo das demandas da intersetorialidade do
desenvolvimento local.
Toda rede articulada em funo de um objetivo comum,
ou seja, para cooperar. Os atores e as organizaes buscam articular
parcerias em nmero e qualidade capazes de realizar esse objetivo.
H redes em que preciso articular parceiros que produzam
um produto ou servio semelhante e que alcance pblicos diferentes
no que diz respeito ao gnero, faixa etria, ao territrio ou outra
caracterstica. So redes homogneas em relao ao perfil das
instituies que as compem, por exemplo, uma cidade precisa de
uma rede de escolas que prestem servios de educao fundamental
para atendimento das crianas em todos os seus distritos.
Nessa rede, todos os componentes, as escolas, oferecem o
mesmo produto, com currculos semelhantes, e obedecem s mesmas
orientaes legais. So, portanto, semelhantes, embora realizem
atendimentos educacionais para crianas de diversos distritos.
Em outras redes, preciso articular parceiros que produzam
produtos ou servios complementares entre si para servir a um
mesmo pblico. Nessas redes, a heterogeneidade dos parceiros
necessria para a prestao do servio. Por exemplo: para produzir
assistncia sade em uma dada comunidade, preciso ter uma
rede que contemple unidades bsicas de sade, ambulatrios de
especialidades e hospitais (de diferentes complexidades), alm de
servios complementares como laboratrios.
Nessa rede, todos os integrantes prestam servios diferentes,
com tecnologias diferenciadas, e esto sujeitos a regras especficas
de cada setor econmico. So, portanto, diferentes, embora gerem
produtos que possam compor uma soluo integrada para o
atendimento s demandas de determinados pblicos usurios.
Nessa classificao, elementos externos, como pblico-alvo,
produtos e servios, orientam o entendimento de dois tipos de redes:
homognea e heterognea. Porm, Amado Neto (1995) volta-se para
75
v
Para estudos mais
detalhados sobre o tema
governabilidade,
sugerimos que voc
retorne ao contedo da
disciplina Planejamento
Governamental, mais
precisamente Unidade
3, na seo que aborda a
anlise de
governabilidade e o
tringulo do Governo.
um elemento interno das organizaes que compem as redes: as
atividades dos processos de prestao de servios.
Para o autor, as redes verticais de cooperao so formadas
por organizaes diferentes, em que cada uma executa uma parte
da cadeia de produo; e as redes horizontais so formadas por
organizaes do mesmo ramo de produo que compartilham
determinados recursos.
Em uma primeira anlise, podemos buscar uma relao
direta entre redes homogneas e redes horizontais e entre redes
heterogneas e redes verticais, pois o compartilhamento de
determinados recursos das redes horizontais de Amato Neto (1995)
pode ser associado aos servios complementares, de uso comum
das redes heterogneas.
AUTONOMIA
Na formatao de uma rede, alm de estarem definidas as
caractersticas estudadas nos itens anteriores, um pressuposto
crtico precisa ser considerado: a autonomia de gesto dessas
redes que, de certo modo, pode ser associada sua governabilidade.
Matus (1996, p. 61) entende que a [...] governabilidade do
sistema [...] (no caso da rede) [...] uma relao entre as variveis
que o ator [...] (atores, no caso das redes) [...] controla e no
controla no processo de governo [...] (de gesto de redes), [...]
variveis essas ponderadas pelo seu valor ou peso para a ao do
ator. Quanto mais variveis decisivas ele controla, maior a sua
liberdade de ao e maior para ele a governabilidade do sistema [...].
Essa varivel to importante que Inojosa (1999, p. 118-
119) a considera como critrio para estabelecer trs tipos bsicos
de redes de cooperao. Vejamos as definies da autora:
76
Rede autnoma ou orgnica se constitui por entes aut-
nomos, com objetivos especficos prprios e que passam a
se articular em funo de uma idia abraada coletiva-
mente, preservando-se a identidade original de cada parti-
cipante (por exemplo, redes sociais);
Rede tutelada no mbito da qual os entes tm autono-
mia relativa, j que se articulam sob a gide de uma orga-
nizao que os mobiliza e modela o objetivo comum (por
exemplo, as redes que surgem sob a gide governamental);
Rede subordinada uma classe de rede mais antiga, que
constituda de entes que so parte de uma organizao ou
de um sistema especfico com interdependncia de objeti-
vos. Nesse caso, a rede independe da vontade dos entes e
h apenas um locus de controle (por exemplo, cadeias de
lojas e redes de servios pblicos).
Para ratificar as palavras de Inojosa (1999), importante
mencionar que as caractersticas de formao de uma rede de
cooperao local, como objetivos, pblico-alvo, produtos e servios
disponibilizados; o papel de cada ente ou parceiro na prestao
dos servios pblicos; e a autonomia concedida s redes definem
aspectos crticos da governana nesses arranjos organizacionais
complexos.
Antes de continuarmos, sugerimos que voc faa a Atividade
4 apresentada na seo Atividades de aprendizagem. Aps
execut-la, retorne a este ponto do texto.
v
O modelo de gesto e
estrutura ser abordado
na seo Modelo de
gesto e estrutura bsica,
e as relaes e os
instrumentos, que so
estabelecidos para as
redes locais utilizadas
em cada categoria do
servio pblico, sero
abordados na seo
Redes para prestao de
servios sociais, mais a
frente, nesta Unidade.
77
MODELO DE GESTO E
ESTRUTURA BSICA
Quando tratamos de redes interorganizacionais na esfera
pblica, devemos ter em mente que essas organizaes adotam
model os de gesto que privil egiam especial mente questes
relacionadas s caractersticas da Administrao Pblica.
Na realidade, as redes na esfera pblica sofrem restries
pelo fato de serem operadas, em parte, por rgos estatais ou usarem
recursos pblicos, estando sujeitas obrigatoriamente a seguirem os
princpios que norteiam o uso desses recursos. Assim, redes no
estatais quando usam recursos pblicos ou prestam servios pblicos
concedidos pelo Estado so obrigadas tambm a atuar com
legalidade e esto sujeitas ao controle pelo Estado e pela sociedade.
Podemos ento inferir que os modelos de gesto, das redes
pblicas de cooperao local, no podem ser entendidos apenas
como princpios e valores, pois eles somente se tornam concretos
por meio das estruturas organizacionais, das leis e das normas,
das rotinas de operao, formais e informais, pelos sistemas
informatizados e at pela forma como os espaos fsicos so
desenhados, em um contexto especfico, o da Administrao
Pblica.
78
MORFOLOGIA DAS REDES
As organizaes podem se apresentar com as seguintes
estruturas:
hierrquicas ou verticais;
processuais ou horizontais;
matriciais; e
em rede.
Observemos que a rede se apresenta como um tipo de
estrutura interna organizao e pode ser entendida como uma
evoluo das estruturas organizacionais, isto , a estrutura, como
ferramenta, foi sendo alterada para dar conta das complexidades
do meio ambiente e para organizar um trabalho interno cada vez
mais variado.
Como nosso foco so as redes interorganizacionais,
importante termos claro que elas so um conjunto de
organizaes que formam uma organizao maior,
comportando uma grande variedade de modelos de
gesto, que podem ser representados por meio de
estruturas com diversos formatos ou, como alguns
denominam, com uma grande diversidade morfolgica.
O modelo de gesto, em uma explicao simplificada, pode
ser considerado um conjunto de princpios, de normas e de valores,
de processos e de ferramentas, que tratam do modo como
entendemos a organizao (todo), como dividimos ou segmentamos
o trabalho (partes) e como integramos ou coordenamos essas partes
para que os objetivos sejam alcanados.
Nas redes i nt erorgani zaci onai s, essas part es so as
organizaes componentes e so integradas e coordenadas por meio
79
de estruturas compostas de elementos especficos, quais sejam: ns,
posies, ligaes e fluxos. Esses elementos so denominados elementos
morfolgicos porque definem as formas ou os formatos das redes.
Veja, na Figura 10, os entendimentos que Sacomano Neto
(2003) props para cada um dos elementos morfolgicos das redes
e para a forma como eles se relacionam.
Figura 10: Elementos morfolgicos das redes
Fonte: Sacomano Neto (2003, p. 3)
Ns: os ns podem ser representados por uma
organizao/ator ou uma atividade entre organizao/
ator. Na Figura 10, os ns so representados por
elementos circulares que assumem tamanhos variados
por causa das posies que os elementos ocupam na
rede. Quanto mais distantes do centro, mais esses
elementos executam atividades de prestao direta ao
diversos pblicos-alvo.
Posi es: a posi o de um at or na rede
compreendida pelo conjunto de relaes estabelecidas
com outros atores da rede. As diferentes cores dos
atores da Figura 10 mostram as diferentes posies
estruturais ocupadas por eles. Os ns de cor mais
escura so hierarquicamente superiores aos ns de cor
mais clara, eles definem normas e diretrizes e fornecem
conhecimento ou recursos aos nveis hierrquicos
inferiores.
80
Ligaes: as ligaes ou conexes de uma rede so
representadas, na Figura 10, pelos traos entre os atores.
As diferentes espessuras dos traos demostram distines
na qualidade do relacionamento entre os atores.
Traos mais grossos definem relaes mais crticas e de
maior dependncia do que os traos mais finos.
Fluxos: por meio das l igaes fl uem recursos,
informaes, bens, servios, contatos. Os fluxos podem
ser tangveis e intangveis. Na Figura 10, eles no esto
explicitados.
Britto (2002) chama a ateno para o fato de que as posies
e as ligaes dependem de como definida a diviso do trabalho
entre os ns, as organizaes ou as atividades, isto , de como
estabelecido o modelo de gesto.
Voc deve ter percebido que a grande variedade de redes de
cooperao passveis de serem implementadas no mbito local
implica o desenho de modelos de gesto e estruturas de grande
complexidade. Vamos, a seguir, estudar alguns modelos de
gesto e estruturas bsicas, representativos dessa complexidade.
ESTRUTURAS BSICAS DAS REDES DE COOPERAO
Os formatos das redes so de grande importncia para
anlise e diagnstico da prestao dos servios pblicos quando
do exerccio das funes de gesto.
Para analisarmos os formatos das redes, vamos recorrer a
um modelo bastante simplificado que formulamos para explicar
como qualquer trabalho ocorre dentro ou fora das organizaes,
em particular das redes.
81
Tal modelo pressupe que a realizao de um trabalho exige
a presena de trs elementos:
D: elementos decisrios, que podem estar ligados
posse de poder, natural ou outorgado (Dp), ou posse
de conhecimento, de informaes, de capacidades
inovativas ou intelectuais (Dc), o que resulta em: D =
Dp + Dc.
E: elementos da ao que transformam insumos em
produtos, isto , agregam valor para os usurios e
beneficirios do trabalho da rede.
R: elementos que provm recursos, meios e suporte
logstico aos elementos da ao e aos elementos
decisrios.
Vamos mostrar como isso funciona a partir de um exemplo:
um mdico, prestando servios em um hospital da rede SUS, para
atender um paciente, precisaria de:
Dp: poder para realizar o atendimento, que pode ter
sido concedido, por exemplo, pela definio de suas
atribuies, quando de sua contratao.
Dc: conhecimento, entendido como competncia;
conhecimento, habilidades e atitudes decorrentes de
sua formao, de outros treinamentos e da sua
experincia.
E: execuo, aplicao dos elementos decisrios e dos
recursos no atendimento ao paciente.
R: recursos, como instrumentos, medicamentos,
infraestrutura etc. para apoio ao atendimento.
De acordo com o modelo de gesto implementado no
hospital, o mdico pode precisar de autorizao especfica para
realizar o procedimento, isto , de Dp ou pode depender do
fornecimento de alguns itens de R.
Esse modelo de gesto do trabalho, para as redes pblicas
de cooperao, inclusive as implementadas no mbito local, pode
82
Figura 11: Rede infinitamente plana
Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkeltein (2001)
O ponto Dc, no centro da Figura 11, representa o agente
central desempenhando o papel de fornecedor e de coordenador de
informaes ou de conhecimento para capacitao dos ns no
enfrentamento dos desafios cotidianos e para inovao, no
havendo a necessidade de comunicao entre os ns. Esses ns
so autnomos, pois tm Dp, E e R. Se usarmos o critrio
autonomia, que o que melhor explica os modelos de gesto,
podemos classificar a rede infinitamente plana como um caso de
rede subordinada.
A subordinao prevista por Inojosa (1998) mostra um locus
de controle normativo de conhecimento e de informao, o que pode
contribuir para interdependncia de objetivos, porm, preservando
a autonomia de execuo da prestao de servios pblicos de cada
um dos entes cooperados ou parceiros.
Pelo fato de no prever mltiplas instncias, esse modelo de
rede infinitamente plana pode ser usado nas redes pblicas de
Dc
in
DpER DpER DpER DpER
in
in
in
con
con
con
con
in - informao
con - conhecimento
Ns
Centro
ser associado aos cinco formatos propostos por Quinn, Anderson e
Finkeltein (2001), os quais estudaremos na sequncia.
Rede infinitamente plana
Comece esta seo observando a Figura 11, a qual representa
uma rede infinitamente plana.
83
cooperao local, a exemplo das redes de desenvolvimento, ensino
e pesquisa em consrcios intermunicipais.
Em termos prticos, o agente central pode, por exemplo,
executar atividades de monitoramento do ambiente externo e
desenvolver atividades de inteligncia e de avaliao, contribuindo
para institucionalizao e aprendizado da rede.
Essas redes se apresentam na maioria das vezes como
homogneas ou horizontais, de acordo com a classificao de
Inojosa (1999) e Amato Neto (1995), respectivamente; e como uma
rede de escolas tcnicas de um consrcio municipal, que tambm
pode ser heterognea, no caso de uma rede de pesquisa na qual
cada centro ou instituio dedica-se a gerar partes de um produto
mais integrado.
Rede invertida
Vamos agora conhecer outro formato de rede, a rede
invertida, mostrada a seguir na Figura 12.
Figura 12: Rede invertida
Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
Como podemos observar na Figura 12, o conhecimento ou
o know how circula livremente de n para n, ou formalmente para
o centro quando definido pelo modelo de gesto. Nesse caso, o centro
poderia funcionar como uma memria do conhecimento gerado na
con con
con
con
con
sup
sup
sup
sup
con con
Ns
Centro
con - conhecimento
sup - suporte logstico
DpER DpER DpER DpER
DcR
84
rede. A principal caracterstica da rede invertida que o local de
controle centraliza a maior parte dos recursos (humanos, financeiros
e logsticos) necessrios operao da rede.
importante destacarmos que o agente central, provendo
suporte de recursos, alivia os ns de detalhes administrativos e
vi abi l i za economi as de escal a, o que mel hora a efi ci nci a
operacional das redes. Porm, preciso zelarmos para que as
centralizaes de recursos crticos no comprometam a eficcia e
a efetividade dessas organizaes.
A exemplo da rede infinitamente plana, a rede invertida
uma rede subordinada, mas a partir da anlise das Figuras 11 e
12, podemos observar que a forma de alocar e de coordenar os
trabalhos entre os integrantes, em particular do ncleo central das
redes, bastante diferente, portanto, os modelos de gesto tambm
apresentam caractersticas distintas.
As redes invertidas so muito comuns na esfera pblica, pois
os recursos pblicos arrecadados centralmente precisam ser
repassados, via oramento pblico, aos rgos que prestam os
servios sociedade. Nesse caso, os recursos so oramentrios
financeiros, mas algumas vezes, alm desses recursos, o ncleo
central administra com exclusividade algumas estruturas logsticas,
at mesmo um quadro de pessoal centralizado.
No mbito local, podemos encontrar exemplos dessas redes
pblicas de cooperao nos consrcios intermunicipais de prestao
de servios de infraestrutura com a intervenincia de rgos da
esfera estadual, e tambm em algumas redes de arranjos produtivos
locais (APLs).
Rede teia de aranha
O formato de rede que vamos apresentar nesta seo
sempre mencionado quando o assunto rede. Alguns estudiosos e
gestores consideram a configurao da rede teia de aranha como
uma rede verdadeira. Nessa rede, todos os ns so autnomos e
no existe um agente central, mas para melhorar a eficincia de
85
Figura 13: Rede teia de aranha
Um exemplo da rede teia de aranha que todos conhecem
a internet. Na esfera pblica, temos como exemplo a destacar o
caso das redes de pesquisa e desenvol vimento cientfico e
tecnolgico, envolvendo rgos pblicos, ONGs e at a iniciativa
privada.
Essa rede orgnica ou autnoma, podendo ser homognea
ou heterognea, horizontal ou vertical. Apesar de cada n ser um
ente autnomo, cada um deles, isoladamente ou em grupo, pode
dar conta de um servio pblico e atender de forma intersetorial
um determinado pblico-alvo. Em sua maioria, prestam servios
pblicos de natureza socioambiental, formando associaes civis,
a exemplo das organizaes no governamentais.
Podemos inferir que essas redes de prestao de servios
pblicos podem ser parceiras de instituies estatais, porm o grande
desafio estar na implementao de mecanismos e de instrumentos
de associao, face s exigncias formais e legais dos modelos de
gesto da Administrao Pblica.
A gesto associada da prestao de servios pblicos poder
reduzir a autonomia da rede teia de aranha com a implementao
de um centro de poder, diretivo, normativo ou mesmo de suprimento
de recursos.
DER
DER DER
DER
DER DER
DER
atendimento, os ns precisam interagir trocando informaes e
conhecimentos operacionais. Veja um esboo de tal configurao
na Figura 13.
86
Rede aglomerada
Um formato de rede bastante semelhante rede teia de
aranha, mas com algumas caractersticas diferenciadas, a rede
aglomerada ou aglomerados, conforme apresentamos, a seguir, na
Figura 14:
Figura 14: Rede aglomerada
A semelhana dessa rede com a teia de aranha observada
apenas no que se refere s trocas de informao e de conhecimento
operacional, mas o modelo de gesto que orienta o funcionamento
da rede aglomerada bastante diferente. Tal rede formada por
ns que realizam atividades contnuas e permanentes, esses ns
so chamados de unidades, e por ns que executam tarefas
situacionais, que recebem o nome de equipes. As equipes so
formadas para resolver um problema e contam com especialistas
das unidades que funcionam como centros de desenvolvimentos de
competncias em temas ou em disciplinas especficas.
No que diz respeito autonomia, precisamos considerar que a
rede aglomerada no possui um nico centro, mas vrios, que so as
unidades, dos quais dependem as equipes, o que nos remete ao modelo
de uma rede subordinada e tambm a uma variao da rede invertida.
uma rede heterognea e verticalizada com modelos de gesto
complexos, que exige, s vezes, a implementao de rgos colegiados,
com competncias diretivas e normativas. Esses colegiados se
apresentam como unidades diferenciadas e envolvem participantes
das funes das equipes e at representantes de setores externos.
U1
DcER
U2
DcER
U3
DcER
E3
DpER
E4
DpER
E2
DpER
E
1
D
p
E
R
E (1,2,...n) - Equipes
U (1,2,...n) - Unidades
87
Essa rede tambm pode ser encontrada na esfera pblica, a
exemplo da rede de programas dos planos plurianuais, com suas
atividades contnuas e seus projetos situacionais, distribudos por
vrias unidades organizacionais pblicas e do terceiro setor.
Outro exemplo de rede aglomerada pode ser encontrado na regio
do Val e dos Si nos (Sul do Pa s), que possui mai s de 400
organizaes produtoras de calados e cerca de 70% de sua
produo destinada s exportaes. Nesse caso, poderamos
considerar tal associao como uma rede de APLs.
Rede raio de sol
Por fim, vamos analisar um formato de rede encontrado com
bastante frequncia na esfera pblica por conta de sua caracterstica
hierrquica, o qual denominamos de rede raio de sol. Observe
essa rede na Figura 15.
Figura 15: Rede raio de sol
Esse tipo de rede dissemina o conhecimento e/ou o poder
decisrio e/ou os recursos do centro para os ns que atendem aos
usurios, podendo haver ns intermedirios, que tambm podem
gerar conhecimento ou captar recursos que sero repassados aos
DdER DdER
Dc
Dc Dc
Dc
DdER
DdER
DdER
DdER
DdER
DdER
DdER
DdER
DdER
Dc
88
ns de atendimentos. Como podemos notar na Figura 15, h uma
hierarquia das organizaes que compem a rede, por tal motivo
existem ns ou organizaes de 2 e 3 geraes ou nveis.
A Figura 15 uma representao simplificada do tipo de
rede raio de sol para um centro de conhecimento (Dc), mas esse
centro pode ser decisrio (Dp) ou de Recursos (R) e tambm em
diversas configuraes hbridas, Dc, Dp e Dr.
No que se diz respeito autonomia, essa rede se configura
como tutelada, podendo adotar alguns nveis de configuraes
subordinadas. Devido ao seu formato, cada n responsvel por
parte da prestao de servio, o que caracteriza uma rede do tipo
heterognea e vertical.
Um exemplo de rede raio de sol na esfera pblica so as
redes do Sistema nico de Sade (SUS), do Sistema Nacional de
Educao (SNE) e outros sistemas de prestao de servios pblicos,
que so criados em grandes municpios e setores regionais.
importante deixarmos claro que devido aos desafios da
intersetorialidade da prestao de servios pblicos, as redes raio
de sol estatais ou hbridas podem se associar em redes mais
amplas, pois desde sua criao elas tm vocao para a prestao
de servios pblicos de diversas categorias.
Em funo dessa variedade, as redes funcionam com modelos
de gesto diferentes. Agora, para aplicar os conhecimentos
adquiridos sobre o tema modelo de gesto e estruturas bsicas,
sugerimos que voc faa a Atividade 5, apresentada na seo
Atividades de aprendizagem. Aps execut-la, retorne a este
ponto do texto.
89
REDES PARA PRESTAO
DE SERVIOS SOCIAIS
Nessa categoria de servios pblicos prestados, vamos
considerar aqueles relativos funo de distribuio do Estado, a
exemplo de atendimentos nos setores de educao, de sade, de
meio ambiente, de segurana pblica, de cultura, de esporte, entre
outros, e tambm funo de redistribuio, com servios pblicos
voltados para reduo de desigualdades sociais.
CARACTERSTICAS GERAIS DAS REDES DE PRESTAO DE
SERVIOS SOCIAIS
Para caracterizar as redes de prestao de servios sociais,
vamos estrutur-las em quatro grandes grupos:
redes sociais sistmicas de iniciativa estatal 1 fase;
redes sociais sistmicas de iniciativa estatal 2 fase;
redes de servios consorciados consrcios pblicos
de servios sociais; e
redes sociais de iniciativa da sociedade.
Vamos agora ver detalhadamente quais as caractersticas
de cada uma dessas redes.
90
Redes sociais sistmicas de iniciativa estatal 1 fase
Essas redes so de iniciativa do Estado, em contexto
federativo, isto , envolvem a Unio, os Estados e os municpios,
atuando de forma sistmica.
Vamos, nesta seo, estudar as principais caractersticas,
os mecanismos e as ferramentas das redes pblicas de cooperao
local, voltadas para a prestao de servios sociais. Exemplo disso
so as redes do Sistema nico de Sade e do Sistema Nacional de
Educao, entre outros, que possuem uma definio legal de
atribuies em cada unidade federativa.
Com a Const i t ui o de 1988, e as def i ni es de
descentralizao, os atendimentos aos pblicos-alvo ficaram a cargo
dos municpios, que receberam orientaes normativas, isto , as
regras, os procedimentos e as diretrizes, definindo prioridades,
volumes e prazos, para que os servios sejam prestados. Para
realizar essa tarefa, os recursos pblicos so repassados das
i nst nci as superi ores aos rgos execut ores por mei o de
instrumentos especficos que definem limites e formas de realizar
os gastos e prestar as contas.
Essas redes tm como objetivo ou lgica coletiva, os ganhos
sinrgicos na perspectiva social, isto , a busca da efetividade e a
val ori zao do capi t al soci al . Por capi t al soci al est amos
considerando o entendimento de Putnam (1993), que relaciona
aspectos da organizao social, como redes, normas e confiana,
que facilitam a coordenao e a colaborao para benefcios de
todos os atores, tanto internos quanto externos, envolvidos no
funcionamento dessas organizaes.
Na atuao, uma rede sistmica, s vezes, desafia o Estado
a atender pblicos em locais onde no existem unidades dos
municpios destinadas prestao de servios. Tambm devemos
considerar que a especificidade das demandas pode gerar a
necessi dade de i mpl ement ao de at endi ment os mai s
personalizados. Como exemplo, podemos citar o caso da rede SUS,
no mbito municipal ou setorial local, distribuindo medicamentos,
91
executando consultas e exames e fornecendo informaes sobre
cuidados sanitrios.
Diante dos desafios citados, essa rede estatal buscaria
parcerias com organizaes no governamentais e com setor
privado. Teramos, ento, agregada rede SUS, uma rede de ONGs,
por exemplo, uma fundao de uma instituio bancria com grande
capilaridade, e mesmo uma rede de farmcias, ambas j existentes
nos municpios, onde vivem os pblicos-alvo, aumentando a
complexidade da rede inicial.
No caso inicial, a rede de cooperao para prestao de
servios pblicos sociais era de natureza estatal pura e seu processo
de prestao de servios era vertical, pois cada organizao,
componente da rede, da Unio, dos Estados e dos municpios exercia
tarefas diferentes, conforme previsto no sistema implementado.
Com a expanso, necessria em decorrncia dos desafios, ela se
tornou hbrida, com funcionamento em parte vertical, mas tambm
horizontal, motivado pela incluso de novas organizaes que
puderam realizar os mesmos processos que as unidades municipais
realizavam.
A rede estatal que j era heterognea, pois o atendimento
contemplava uma variedade de servios e de pblicos-alvo, com a
expanso, tornou-se uma rede mais heterognea pois agregou
organizaes de outras naturezas.
Utilizando os conhecimentos que adquirimos na seo
Modelo de gesto e estrutura bsica, desta Unidade, a qual abordou
modelos de gesto e estruturas de rede de cooperao, podemos
concluir que a rede hbrida formada teria uma configurao de raio
de sol, com os entes de 3 nvel da instncia municipal se
associando s redes teia de aranha das organizaes sociais, ou
mesmo, a consrcios privados, com suas redes invertidas.
Vamos, agora, a outro tipo de rede sistmica, isto , aquela
que contempla as redes institudas como sistema aps a
Constituio de 1988.
92
Redes sociais sistmicas de iniciativa Estatal 2 fase
Essas redes so redes idnticas s definidas na seo anterior,
porm formam um grupo distinto, o da 2 fase, isso porque suas
histrias so bastante diferentes e esse fator influenciar os modelos
de gesto praticados.
As aes sociais voltadas para questes socioassistenciais e
ambientais somente comearam a ser sistematizadas aps a
Constituio de 1988. Mesmo aps essa data, algumas aes de
Governo continuaram sendo pontuais e implementadas por meio
de programas e projetos, de certa forma desarticulados.
Em alguns casos, os municpios no aguardaram iniciativas
do Governo central, tomando iniciativas de mobilizao para
construo de redes com o objetivo de resolver problemas sociais
locais. Exemplos de redes, nesse contexto, so as redes que esto
sendo implementadas no Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS). Tal si stema busca i ntegrar programas e aes, j
implementadas, com o atendimento s novas demandas priorizadas
nas polticas pblicas dos governos federal, estadual e municipal.
importante compreendermos a diferena entre as redes de
1 fase e as redes de 2 Fase. As redes de 1 fase se instalam sob a
gide de um sistema que define objetivos e normas e, assim, os
servios comeam a ser prestados em formatos padronizados. Para
sua expanso, as redes estatais buscam parcerias, que devem se
adequar s regras do atendimento estatal.
Nas redes de 2 fase, quando as redes estatais so instaladas,
os potenciais parceiros para as expanses j possuem uma histria
de prestao de servios com regras prprias. Por esse motivo, as
associaes so mais complexas do que aquelas praticadas pelas
redes de 1 fase.
93
Redes de servios consorciados consrcios pblicos de
servios sociais
Essas redes ou consrcios comearam a ser implementados
a partir de 2005 com a criao da figura jurdica e a sistematizao
das regras de funcionamento por meio da Lei n. 11.107, de 24 de
maio de 2005.
Existem exemplos da utilizao de consrcios intermunicipais,
isto , intrainstncia nas reas de sade como o CONSAGRA, que
um exemplo do tipo consrcio pblico constante do Quadro 3,
desta Unidade, na seo Organizaes integrantes das redes pblicas
de cooperao. Esses consrcios interinstncia esto sendo
implantados em grandes municpios.
Essas redes so estatais puras, mas nada impede que em
cada municpio sejam buscadas associaes com as redes sociais
de iniciativa da sociedade, que iremos estudar a seguir.
Redes sociais de iniciativa da sociedade
Independentemente das iniciativas de coordenao do
Estado, as redes de cooperao para prestao de servios pblicos
sociais comearam a ser implementadas a partir dos movimentos
sociais*.
O relacionamento dessas redes com as organizaes estatais
pode ocorrer a partir de critrios e de decises tomadas no mbito
interno, pois como essas redes nascem autnomas, elas podem no
considerar vantajosas as trocas de recursos pblicos por perda de
autonomia, isto , se transformar em redes tuteladas.
*Movimentos sociais
so organi zaes, gru-
pos e indivduos vincula-
dos a aes e movimen-
to reivindicatrios, que
se arti cul aram e cri a-
ram redes bastante efe-
tivas na mobilizao de
recursos, no i ntercm-
bi o de experi nci as e
informaes e nas parti-
ci paes para pol ti cas
e projeto coletivos. Fon-
te: Elaborado pela autora.
94
MECANISMOS DE GESTO: PARTICIPAO DA SOCIEDADE
CIVIL, CONTROLE SOCIAL E RGO COLEGIADO
Voc deve estar se questionando sobre a razo da escolha dos
temas participao, controle social e rgo colegiado como
crticos na gesto da rede, no ? Ento vamos ao porqu dessa
escolha.
Esses elementos so crticos, em virtude dos objetivos das
redes de prestao de servios sociais, pois a efetividade e o capital
social somente podem ser conseguidos com a participao e o
controle social pelos segmentos da sociedade interessados na
prestao de servios pblicos.
Isso no significa que o controle pelo Estado, tanto para as
redes estatais quanto para as redes hbridas seja insignificante, pois
se houver utilizao de recursos pblicos, as aes desenvolvidas
esto sujeitas s fiscalizaes e s auditorias dos tribunais de contas
municipais.
Convidamos voc a observar de perto cada um dos temas
estratgicos na gesto de redes pblicas de prestao de
servios sociais.
Participao da sociedade civil
A participao da sociedade civil pode ser entendida como
a ao planejada e implementada no direito dos indivduos em
interferir na conduo da vida pblica de forma direta ou por meio
de mecanismos representativos.
95
Vamos conhecer um pouco da participao da sociedade civil
na prestao de servios pelo Estado.
As democracias diretas e participativas, exercitadas de
forma autnoma, ou seja, independente do Estado, baseiam-se na
ideia de que a sociedade civil deve se mobilizar e se organizar para
alterar o status quo* governamental.
No final dos anos de 1970, a sociedade brasileira pde
constatar o surgimento de inmeras prticas coletivas no interior
da sociedade civil voltadas para a reivindicao de bens, servios
e direitos sociopolticos. Nesse perodo, novos atores entraram em
cena, dest acando-se os movi ment os soci ai s popul ares
reivindicatrios de bens e de servios pblicos e de terra e de
moradi a, assi m como parcel as dos ento chamados novos
movimentos sociais, em luta pelo reconhecimento de direitos sociais
e culturais modernos: raa, gnero, sexo, qualidade de vida, meio
ambiente, segurana, direitos humanos etc.
Ao longo dos anos de 1990, o conceito de cidadania*
passou a relacionar diretamente a ideia de participao civil e de
responsabilidade social dos cidados em arenas pblicas, via
parcerias entre o Governo e a sociedade civil, no apenas no
desenvolvimento das polticas sociais, mas na prestao de servios
pblicos de natureza social, como abordado no incio da seo
Redes para prestao de servios sociais, desta Unidade.
Essa mudana de foco do papel da participao popular abre
caminho para o estabelecimento de um novo espao pblico,
denominado pblico no estatal, no qual comearam a se
desenvolver os conselhos, os fruns, as redes e as articulaes entre
a sociedade civil e os representantes do Poder Pblico, visando
democratizao da gesto da parcela do Estado, responsvel pelo
atendimento das demandas sociais.
Conforme voc deve ter percebido, a organizao dos
segmentos sociais no se d apenas em torno de necessidades
materiais ou de realizao de polticas pblicas que atendam
*Cidadania um con-
j unto de di rei tos que
permi te aos ci dados
participarem ativamen-
te do Governo e da soci-
edade. Fonte: El abora-
do pela autora.
*Status quo uma ex-
presso latina que desig-
na o estado atual das coi-
sas, seja em que momen-
to for. Fonte: Elaborado
pela autora.
96
carncias histricas, mas tambm na busca da consolidao de
uma cultura poltica de respeito equidade social e transparncia
das aes do Estado.
imprescindvel o reconhecimento dos cidados como
sujeitos de construo e de efetivao de direitos na prestao de
servios pblicos sociais realizados pelas redes que estamos
estudando.
Controle social
O controle social um instrumento democrtico no qual h a
participao dos cidados no exerccio do poder colocando a
vontade social como fator fundamental para a criao de metas
a serem alcanadas no mbito de algumas polticas pblicas e
para a implementao de mecanismos de fiscalizao e de
prestao de contas do uso dos recursos pblicos.
A evoluo dos processos de organizao da Administrao
Pblica tem buscado assegurar a efetividade da gesto pblica e a
credibilidade das instituies polticas democrticas por meio da
instituio dos mais diversos mecanismos: burocracia profissional,
formas de superviso, controle e auditoria, responsabilizao sobre
os agentes do Estado (accountability*), gesto por resultados,
controle social e envolvimento da sociedade civil na gesto pblica.
Em pri nc pi o, a t ransparnci a const i t ui par t e dessa
responsabilidade tica de prestar contas, mediante a facilitao do
acesso a informaes para que a tomada de contas possa ser efetiva.
Nesse sentido, transparncia e accountability so conceitos
interdependentes, pois o exerccio do controle social somente pode
ocorrer quando forem implementados, de forma ampla, instrumentos
informacionais de divulgao das aes de Governo, bem como
estruturas para receber e processar as reclamaes da populao.
*Accountabi l i ty esse
conceito foi inicialmente
estudado por Frederic
Mosher, nos anos de
1980, como sinnimo de
responsabilidade objeti-
va ou da obrigao de uma
pessoa ou organizao
responder perante outra
pessoa por alguma coisa.
Seria, em uma verso li-
vre da ideia, a responsa-
bilidade tica de prestar
contas. Fonte: Elaborado
pela autora.
97
Controle social, transparncia e accountability no
podem ser consi deradas questes total mente
equacionadas, pois as discusses sobre estratgias,
oportuni dades e custos envol vi dos nas suas
implementaes continuaro sendo questionados por
longo tempo.
A concepo do controle de grupos e de instituies pela
presso sobre o Estado na disputa de interesses corporativos,
tradicionalmente tem privilegiado os mais favorecidos na estrutura
social. Com a emergncia dos movimentos sociais, a questo do
controle se aprofunda, na medida em que busca, por meio de aes
coletivas, a aceitao pelo Estado e pelos grupos dominantes de
valores e direitos de segmentos no atendidos.
Voc deve ter percebido que o controle do poder requer a
organizao da sociedade civil, sua estruturao e capacitao para
esse fim, de forma permanente, em mltiplos espaos pblicos, antes
e durante a implementao das polticas, tendo como parmetros no
apenas variveis tcnicas, mas tambm exigncias de equidade social.
Nessa direo, al m das arenas de participao e de
deliberao institudas pelo Estado como os conselhos as
associaes voluntrias, organizadas em rede, exercem papel
fundamental.
Conselhos e comisses
Os conselhos so instncias deliberativas constitudas, em
cada esfera do Governo, com carter permanente e composio
paritria, isto , igual nmero de representantes do Governo e da
sociedade civil.
O debate ensejado em torno da estratgia a ser adotada para
levar a termo a insero da populao no processo decisrio acabou
por consolidar a organizao autnoma da sociedade civil e a
partilha de poder. Os canais institucionais, especialmente os
98
conselhos de polticas pblicas, se equivaleriam a espaos nos quais
as decises seriam tomadas de forma compartilhada.
Nesse sentido, atualmente predomina no Brasil a democracia
participativa na modalidade semi-indireta exercida nos conselhos
de polticas pblicas em geral (educao, sade, cultura, segurana
pblica, meio ambiente etc.) e mesmo em rgos que definem e
implementam polticas setoriais (como habitao, transportes e
assistncia social), nos quais a questo central a de como repartir
o fundo pblico.
As comisses so colegiados, ou corpos deliberativos,
constitudos de membros incumbidos de acompanhar, emitir parecer
e deliberar sobre questes de interesses pblicos, em mbito mais
restrito que os conselhos e sem a exigncia da composio paritria.
Gostar amos de dei xar cl aro que a parti r da
promulgao da Constituio Federal de 1988, o
processo de ampliao da chamada esfera pblica foi
consolidado por meio do entendimento de que somente
com a sociedade mobilizada a democracia participativa
pode avanar, e com i sso, a i nstal ao e o
funcionamento dos comits e dos plenrios por todo
o Pas tornaram-se uma realidade.
Porm, apesar da sua grande importncia, os mecanismos
para a participao da sociedade civil no controle social, conselhos
e comisses, ainda no esto sendo utilizados pela sociedade.
As comunidades raramente se mobilizam para o exerccio de seus
direitos. Essa conduta tem contribudo com o uso inadequado dos
recursos pblicos, em particular, aqueles destinados aos setores de
educao, de sade e de segurana.
99
Figura 16: Indicadores de resultados institucionais e os ambientes da organizao
Como foi possvel observar na Figura 16, os vrios resultados
de eficincia, de eficcia e de efetividade so obtidos em ambientes
diversos nos quais verificamos a ocorrncia decrescente da
Interno
Ambiente
2
Ambiente
3
Fronteira:
Organizao x
Usurio Direto
Coletivo dos
Usurios -
Pblico-Alvo
Ambiente
1
Resultados de
Eficincia
Resultados de
Eficcia
Resultados de
Efetividade
Organizao gera
produtos ou presta
servios utilizando o
mnimo de recursos
Os produtos gerados
e os servios
prestados atendem
s expectativas dos
usurios diretos
(qualidade, prazo)
A utilizao dos
produtos gerados
geram impactos
como resposta s
necessidades
coletivas.
INSTRUMENTOS DE FORMALIZAO PARA A GESTO
Voc deve ter percebido que existem dois mundos diferentes
para as redes pblicas de prestao de servios sociais: o
mundo estatal e o mundo no estatal que, frequentemente,
tem de se associar para aumentar a eficincia, a eficcia e a
efetividade no atendimento de demandas sociais.
A Figura 16, a seguir, traz uma noo dos resultados nas
relaes das organizaes com seus usurios diretos e com os
pblicos-alvo quando da prestao de servios pblicos.
100
influncia da organizao. Por exemplo, os resultados de efetividade
de uma organizao dependem de outros atores e fatores, no
ambiente do pblico-alvo, sobre os quais a influncia da organizao
pode ser bastante reduzida.
Acrescentemos a essa compl exi dade de obteno de
resultados de efetividade o fato de que as obtenes desses
resultados nas redes de cooperao dependero tambm dos
objetivos e das aes de cada um dos parceiros. Esse entendimento
fundamental para compreendermos melhor a importncia dos
mecani smos: parti ci pao, control e soci al e consel ho. Mas
precisamos tambm de alguns instrumentos formais, pois sempre
que estiverem sendo envolvidos recursos pblicos, o controle pelo
Estado exigir formalizaes nas relaes das organizaes estatais
entre si e com organizaes no estatais.
O uso adequado dos mecanismos citados e de instrumentos
formais preconizados pode contribuir para o alcance dos resultados
desejados na prestao de servios pblicos. Vamos conhecer
alguns desses instrumentos, os quais classificamos em dois grupos.
O primeiro apoiar as relaes entre entes da federao: Unio,
Estados e municpios, isto , entre entidades estatais. O segundo
apoiar as relaes entre organizaes estatais e no estatais.
Relao no mbito das organizaes estatais
Nesse pri mei ro grupo, as rel aes f or mai s ent re as
organizaes do Estado so definidas para explicitar as metas da
prestao de servios, as formas de financiamentos (fornecimento
de recursos, principalmente financeiros), e as sistemticas para
acompanhamento, controle e prestao de contas, relativas aos
servios contratados.
So utilizados normalmente instrumentos denominados de
convnios interorganizacionais, definidos especificamente para
cada um dos setores sociais: sade, educao, segurana pblica e
assistncia social, em documentos legais e normativos, que variam
para cada setor ou sistema.
101
Como o funcionamento varia tambm em funo de cada
instncia federal, estadual e municipal, fundamental que voc
complemente os conhecimentos aqui fornecidos com as
exigncias da situao que voc estiver analisando.
Esses instrumentos so os mais completos, mas existem casos
em que so exigidas maiores flexibilidade e celeridade. O Sistema
nico de Sade instituiu um instrumento denominado transferncia
fundo a fundo para financiamento dos servios, que muito
importante para melhorar a qualidade dos servios prestados no
que se refere ao tempo de atendimento s demandas.
Para viabilizar essa modalidade de movimentao de
recursos pblicos, foram criados fundos de sade na Unio, nos
Estados e nos municpios. Mesmo sendo bastante detalhado no que
se refere a alguns aspectos da prestao de servios, um convnio
interorganizacional pode apresentar lacunas, gerando situaes
duvidosas. O controle estatal, nesse caso, fica mais complexo.
Nesse momento que o controle social assume papel estratgico e
fundamental nas trs instncias: Unio, Estados e municpios.
Al m dos convni os i nt erorgani zaci onai s e das
movimentaes fundo a fundo, o fornecimento de recursos
oramentrios e financeiros conta com algumas alternativas prprias
dessas funes, como o caso do destaque oramentrio e do
repasse financeiro, que em conjunto facilitam a transferncia de
recursos entre estruturas administrativas diferentes, por exemplo,
entre Ministrios.
Relaes entre organizaes estatais e no estatais
Nesse segundo grupo, essas relaes so mais complexas
pelos embates, dado os entendimentos diversos entre os entes
estatai s e no estatai s, que abordamos no i n ci o da seo
Instrumentos de formalizao para a gesto, nesta Unidade.
102
Os i nstrumentos que apoi aro essas rel aes so os
convnios administrativos e outros de mesma natureza, como os
acordos, os ajustes etc. Com o repasse de recursos pblicos de
natureza financeira, esses instrumentos seguem regras de leis de
contratao a exemplo da atual Lei n. 8.666, de 21 de junho de
1993. Alguns temas que merecem ateno so:
o plano de trabalho;
a cincia dos rgos legislativos;
o plano de aplicao dos recursos; e
as condies especficas para extino do convnio e
para o tratamento dos saldos apurados.
A gesto de convnio uma das tarefas mais importantes
do gerenciamento das redes pblicas de cooperao, e na instncia
federal existem arcabouo legal e sistemas informatizados bastante
elaborados que apoiam tcnicos e gestores pblicos. Mas esses
suportes podem no existir em todos os Estados e municpios do pas.
Os convnios so usados para as entidades do terceiro setor,
isto , as organizaes no estatais, em geral. Porm, existem trs
categorias de organizao para as quais esse tema exige alguns
aprofundamentos. So elas, as organizaes sociais (OSs), as
organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs) e os
consrci os pbl i cos, apresentadas no Quadro 6, na seo
Organizaes integrantes das redes pblicas de cooperao, nesta
Unidade 2.
As OSCIPs usam o termo de parceria*, que assinado
aps consulta aos conselhos de polticas pblicas das reas
correspondentes. importante ressaltarmos que os termos de
parceria so considerados acordos administrativos colaborativos.
A ttulo de exemplo, citamos a experincia realizada pelo
Governo do Estado de Minas Gerais com o Instituto Hartmann
Regueira que existe a cerca de cinco anos e atua na gesto de
empreendimentos sociais. O Instituto comeou como uma ONG
at se transformar em uma OSCIP. Foi contatado pelo Governo de
*Termo de parceri a
consolidao de um acor-
do de cooperao entre as
partes, constituindo uma
alternativa ao convnio
para a realizao de pro-
jetos entre OSCIPs e r-
gos das trs esferas de
Governo, dispondo de
procedimentos mais sim-
ples do que aqueles utili-
zados para a celebrao
de um convnio. Fonte:
Elaborado pela autora.
103
Minas Gerais para impl ementar um projeto de capacitao
tecnolgica em 3.920 escolas de referncia e associveis, localizadas
em reas de risco. Algumas atividades que fazem parte do projeto
so: incluso digital concomitante de professores, estudantes e
comunidade; e desenvolvimento de Centro de Referncia Virtual
do professor.
Alm do termo de parceria com a Secretaria de Estado de
Educao de Minas Gerais, o Instituto responsvel por vrios
outros projetos. O conselho e a diretoria executiva da OSCIP so
formados por voluntrios, sem nenhum tipo de remunerao.
Constam do termo de parceria contedos similares aos
convnios administrativos j abordados. importante mais uma
vez chamarmos a ateno para os aspectos crticos de natureza
legal e oramentria explicitados na Lei n. 9.790, de 23 de maro
de 1999, a exemplo do disposto nos Artigos 12 e 13. De forma
anloga ao mostrado nos exemplos da instancia estadual, termos
de parcerias so usados tambm no mbito local.
As OSs usam i nst rument os cri ados recent ement e e
denominados contratos de gesto. Para um primeiro entendimento
do que organizao social, vejamos um trecho da Lei n. 9.637,
de 15 de maio de 1998, a seguir.
Art. 1
o
o Poder Executivo poder qualificar como organi-
zaes sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem fins
lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, a
pesquisa cientifica, ao desenvolvimento tecnolgico, a pro-
teo e preveno do meio ambiente, a cultura e a sade,
atendendo aos requisitos previstos nesta Lei. (BRASIL,
1998).
Por t ant o, as OSs podem ser i ncl u das nas redes de
cooperao para prestao de servios sociais, mediante a
assinatura de um contrato de gesto que o instrumento firmado
com o Poder Pblico, nas trs instancias federativas.
104
v
Conhea mais sobre
fundaes, consultando
a Lei n. 7.596, de 10 de
abril de 1987, disponvel
em: <http://
www.jusbrasil.com.br/
legislacao/104117/lei-
7596-87>. Acesso em: 24
nov. 2010.
v
Os consrcios pblicos
foram institucionalizados
com o Decreto n. 6.017,
de 17 de janeiro de 2007,
disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/decreto/
d6017.htm>. Acesso em:
6 dez. 2010.
Os contratos de gesto, do mesmo modo que os outros
instrumentos que j abordamos, devem estabelecer,
de forma objetiva, metas de execuo da prestao
dos servi os pbl i cos e obri gaes ou
responsabilidade entre as partes envolvidas.
Como exemplo de OSs que adotam contrato de gesto, temos
a Associao das Pioneiras Sociais (APS), que uma entidade de
servio social autnomo, de direito privado, sem fins lucrativos e a
Instituio gestora da Rede SARAH de Hospitais de Reabilitao.
A Associao, criada pela Lei n. 8.246, de 22 de outubro de
1991, tem como objetivo retornar o imposto pago por qualquer
cidado, prestando-lhe assistncia mdica qualificada e gratuita,
formando e qualificando profissionais de sade, desenvolvendo
pesquisa cientfica e gerando tecnologia. O carter autnomo da
gesto desse servio pblico de sade faz da Associao a primeira
instituio pblica no estatal brasileira.
A Associao administra a Rede SARAH por meio de um
contrato de gesto, firmado em 1991 com a Unio, que explicita os
obj et i vos, as met as e os prazos a serem cumpri dos.
Os princpios administrativos para alcanar esses propsitos esto
regulamentados em manuais internos.
Os consrcios pblicos, em particular os consrcios
intermunicipais, utilizam os instrumentos definidos na Lei n. 11.107,
de 6 de abril de 2005, que implementou esta modalidade de gesto
associada de servios pblicos. Essa Lei criou trs tipos de
contratos: contrato de consrcio, contrato de rateio e contrato de
programa.
O contrato de consrci o cel ebrado entre os entes
consorciados e seu contedo contempla as principais regras da
associao. Uma assembleia geral de fundaes do consrcio
pblico define os estatutos.
O contrato de rateio define a forma como se efetiva a
transferncia de recursos dos consorciados ao consrcio.
v
Para conhecer mais
detalhes sobre a Rede
SARAH, acesse <http://
www.sarah.br/>. Acesso
em: 24 nov. 2010.
105
O contrato de programa regula a delegao da prestao de
servios pblicos entre entes da federao ou entre entes e o
consrcio pblico.
Por ser um tema recente, o consrcio pbl ico e seus
instrumentos tm sido objeto de estudos e de debates entre juristas
e administradores pblicos, principalmente no que se refere a
aspectos especficos de legalidade, mas os resultados obtidos na
prtica tm se mostrado como bastante efetivos e promissores.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem
realizado estudos visando sistematizar os conhecimentos sobre as
formas jurdicas da Administrao Pblica e o relacionamento com
o terceiro setor.
No contexto local, a prestao de servios de infraestrutura
tem se mostrado to importante quanto a prestao de servios
sociais. Agora, vamos estudar mel hor as redes pbl icas de
cooperao local que implementam os servios de infraestrutura.
v
Caso queira aprofundar-
se nesse assunto,
consulte <http://
www.planejamento.gov.br>.
106
PRESTAO DE SERVIOS DE
DISPONIBILIZAO DE INFRAESTRUTURA
A utilizao de redes pblicas de cooperao local para
prestao de servios de disponibilizao de infraestrutura aos
di versos pbl i cos-al vo est condi ci onada s caracter sti cas
estruturais de cada municpio ou regio, em particular por causa
da dimenso das redes locais do mercado privado, que podem ser
utilizadas para esses atendimentos.
A terceirizao pelo Estado da prestao de servios de
infraestrutura, em mbito local, para redes de mercado privada est
orientada por arcabouos legais de nvel superior, a exemplo da
Constituio Federal, e de leis federais e estaduais, mas podem
existir instrumentos legais nas instncias municipais.
Alguns aspectos das redes pblicas de cooperao voltados
prestao de servios de infraestrutura e de apoio s atividades
produtivas de mercado so mais estratgicos, confira a seguir.
SERVIOS DE INFRAESTRUTURA
Inicialmente, vamos lembrar que servios de infraestrutura
de competncia municipal, de acordo com a Constituio Federal
de 1988, so aqueles previstos para serem realizados no mbito
dos servios pblicos de circunscrio local e de programas de
107
saneamento. Para uma relao mais detalhada, sugerimos a releitura
da seo Condicionantes de projeto, nesta Unidade.
Com a inteno de melhor dimensionar nosso estudo, vamos
dividir as redes que podem ser usadas para prestao desses
servios pblicos de circunscrio local em trs grupos.
O primeiro grupo o das redes de consrcios pblicos
intermunicipais e dos consrcios formados entre um municpio e
os rgos da instncia estadual. Nesse caso, a implementao de
consrcios se justifica pela busca de melhores resultados, tanto de
eficincia, ganhos de escala, quanto de eficcia, servios de melhor
qualidade em prazos mais curtos.
O segundo grupo contemplar aquelas redes formadas
quando o municpio deixa de executar certas atividades produtivas
de prestao de servio pblico de infraestrutura, transferindo essas
redes, total ou parcialmente, para organizaes do mercado.
O terceiro grupo abrange as redes formadas no mbito do
mercado, nas quais recursos pblicos municipais so destinados
para apoi ar o desenvol vi ment o de al gum set or ou l ocal .
Em decorrncia disso, a organizao que fornece esses recursos
passa a exercer tambm atividades de natureza diretiva e normativa
no mbito da rede financiada.
Agora, vamos caracterizar melhor e fornecer alguns exemplos
das redes pertencentes a cada um desses grupos.
Rede de servios consorciados consrcios pblicos de
infraestrutura
A exemplo dos consrcios para prestao de servios sociais,
essas redes comeam a ser usadas a partir da implementao da
Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005. O uso dessas redes pode ser
interinstncias, como no caso dos consrcios intermunicipais,
consrcios entre municpios e mesmo com rgos das instncias
estadual e federal.
108
O primeiro consrcio pblico de saneamento no Brasil, o
CORESA (consrcio regional de saneamento), foi formalizado
envolvendo o Governo do Estado do Piau e seus municpios,
estruturados em cinco grupos um metropolitano e quatro regionais.
Os consrcios pblicos, desde sua criao, tm evoludo de
forma bastante dinmica. Um exemplo a criao da Confederao
Nacional dos Consrcios Pblicos, criada no primeiro Congresso
Nacional dos Servios Pblicos, realizado em junho de 2010.
Redes de servios de infraestrutura delegados pelo
municpio ao mercado
Para deixarmos mais claro de qual situao estamos tratando
nesse grupo, precisamos que voc analise novamente a Figura 9,
na seo Processo de prestao de servios, nesta Unidade.
Nesse tipo de prestao de servio, como aqueles tratados
na seo Servios pblicos, tambm desta Unidade, aparece a figura
do intermedirio, no caso, as organizaes de mercado. Os exemplos
mais conhecidos de redes formadas pelas organizaes de mercado
so aquelas que passam a fazer a prestao de servios pblicos
de infraestrutura de saneamento e manuteno de vias urbanas.
A exemplo dos consrcios, essas redes tm como objetivo
ou lgica coletiva os ganhos sinrgicos na perspectiva econmica,
isto , a reduo dos custos de transao e a valorizao do capital/
rentabilidade, ou resultados prioritrios de eficincia.
O desafio dessas redes conciliar a lgica econmica de
seus funcionamentos com a qualidade da prestao de servios
pblicos exigida pelo municpio e pela sociedade.
Voc pode entender, a partir dessa afirmao, a importncia
de instituies como as agncias reguladoras, representando
o muni c pi o, e os rgos de def esa do consumi dor,
representando a sociedade.
109
Quando anal isamos as redes pbl icas prestadoras de
servios de infraestrutura, percebemos que so essencialmente
hbridas, horizontais e homogneas. So hbridas, pois a parte
estatal de regulao no permite que essas redes sejam puras de
mercado, so homogneas porque as organizaes que as compem
prestam servios de mesma natureza e so horizontais porque todas
essas organizaes executam todas as tarefas da prestao de
servios pblicos.
No que se refere ao modelo de gesto e estrutura, verificamos
que essas redes de mercado podem usar os modelos raio de sol
ou de rede invertida. O modelo de rede raio de sol pode ser usado
quando a figura de agncia reguladora est implementada; e a rede
invertida pode ser utilizada por conta da necessidade de um centro
de apoio logstico para viabilizar resultados de eficincia derivados
dessas solues.
Redes de sistemas locais de produo e inovao
Essas redes se referem aos sistemas locais de produo e de
inovao que formam as redes tpicas desse grupo, usualmente
denominadas de redes de arranjos produtivos locais, ou APLs.
Para Redesist (2000), essas redes so formadas por agentes
econmicos, polticos e sociais, localizados em um mesmo territrio,
que apresentam vnculos consistentes de articulao, de interao,
de cooperao e de aprendizagem. Elas incluem no apenas
organizaes produtoras de bens e de servios finais, organizaes
fornecedoras de insumos e de equipamentos, organizaes
prestadoras de servios, organizaes comercializadoras, clientes,
entre outros, e suas variadas formas de representao e associao,
mas tambm instituies pblicas e privadas voltadas
formao e ao treinamento de recursos humanos, pesquisa, ao
desenvolvimento e engenharia, promoo e ao financiamento.
importante esclarecer que inclumos esse tipo de rede como
de prestao de servio pblico porque o beneficirio indireto do
funcionamento dessas redes a sociedade, em seus vrios segmentos
especficos.
110
Para esclarecer as formas de organizao das cadeias
produtivas quanto ao contexto e evoluo das redes APLs,
trouxemos a Figura 17.
Formas de Organizao
Territrio
Cadeias Produtivas
Grupo de
Empresas
Ncleos
Setoriais
Rede de
Empresas
Franquias
Encadeamento
GR/MPE
Arranjos
Produtivos
Locais
Rede de
APL
No
especializa-
do
Algumas
aes
conjuntas
pontuais
Compartilha-
mento pontual
de objetivo
Especializa-
do
Viso de
futuro
Comparti-
lhamento de
objetivos
Aes
conjuntas
Horizontal
Atendimento
a padres de
qualidade
Marca comum
Aes
conjuntas
Especializada
Padro de
gesto, produtos
e processos
Promoo
conjunta
Compartilha-
mento de
objetivos
Viso de futuro
Hierarquia
Licenciamento
de Marca
Concentrao
de empresas
especializadas
Interao e
cooperao
Aprendizagem
coletiva
Presena de
mltiplos
atores
Troca de
experincias
Cooperao
tcnica
Complementar
idades
Fortalecimento
dos elos da
cadeia
produtiva
Hierarquia
Uso do poder de
compra
Desenvolvimento
de fornecedores
Desenvolvimento
de distribuidores
Desenvolvimento
de clientes
estratgicos
Integrao agro-
industrial
Figura 17: Formas de organizao das cadeias produtivas
Fonte: Adaptada de Sebrae (2009)
O nosso objetivo com a Figura 17 foi demostrar que as cadeias
produtivas formam uma grande variedade de redes, mas que o Estado
participa apenas da ltima, direita, isto , da rede de APL.
MECANISMOS DE GESTO: RELAES DE PARCERIAS,
AGNCIAS REGULADORAS E SISTEMA DE DEFESA DO
CONSUMIDOR
Para as redes pblicas de cooperao de natureza produtiva,
os temas estratgicos de gesto so aqueles relacionados grande
variedade de parcerias que podem ser estabelecidas e os controles
111
exercidos pelos municpios por meio das agncias reguladoras, e
pela sociedade, usando rgos de defesa do consumidor.
Convidamos voc a conhecer um pouco mais sobre cada um
desses temas.
Relaes de parcerias entre os municpios e o mercado
A partir de agora voc ter contato com os tipos de parceria
mais utilizados em redes, porm, lembre-se de que nem todos
os tipos de parceria sero analisados, por isso importante
que voc aprofunde o tema, na medida de sua necessidade.
Concesses, permisses
As concesses so usadas para que organizaes de mercado
prestem servios pblicos ou realizem obras pblicas, e as permisses
esto restritas aos servios pblicos. Os instrumentos legais que
regulamentam essas parcerias so o artigo 175 da Constituio
Federal, e a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, alm de
algumas normas complementares de nvel municipal.
Para a efetivao dessas duas categorias de parcerias, Estado
e mercado, a contratao feita por prazos determinados,
envol vendo o poder concedente, isto , os municpios e o
concessionrio ou permissionrio. importante notarmos que
devem ser realizadas licitaes, sendo permitida a participao de
organi zaes do mercado em regi me de consrci o. Nessa
contratao, deve ficar claro o papel da agncia reguladora
especfica para o setor ao qual pertencem as obras e os servios,
caso tenha sido instituda e implementada.
Exempl os dessas parcerias so as concessionrias de
explorao da manuteno de estradas de rodagem, no contexto
municipal.
112
Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)
A PPP bastante semelhante s parcerias tratadas na seo
anterior, concesses, permisses. Em razo disso e apesar de ter
legislao especfica, a Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004,
alguns artigos da Lei n. 8.987/95 so tambm considerados.
A diferena bsica entre PPP e concesso a remunerao
do parceiro privado. Para as concesses, a fonte da remunerao
so as tarifas cobradas e para a PPP a remunerao pode ser
exclusivamente do contratante ou mista. uma espcie de
concesso patrocinada pelos municpios.
Exemplos variados so encontrados na construo, nas
recuperaes de estradas, nos metrs, nos presdios, nas estaes
de tratamentos de gua e esgoto, nos hospitais-escolas, entre outros
servios de utilidade pblica locais.
Devemos tambm atentar para o fato de que as PPPs, apesar
de constarem da Figura 8, da seo Organizaes integrantes das
redes pblicas de cooperao, desta Unidade, no so figuras
jurdicas, mas uma forma de contratao.
Parcerias para produo e inovao
As parcerias para produo e inovao esto restritas s
redes de APL. Nessas parcerias, os municpios participam por meio
de polticas pblicas, de financiamentos concedidos por bancos
pblicos, por exemplo, o banco de desenvolvimento econmico e
apoio de recursos financeiros, logsticos e capacitao. Esse suporte
particularmente bastante reduzido e restrito a casos especficos
de interesses locais.
Papel das agncias reguladoras
Vamos abordar a importncia das agncias reguladoras para
as redes pblicas de cooperao na prestao de servios pblicos
de infraestrutura, por meio da anlise dos objetivos de uma agncia
reguladora: a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos
Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS).
113
Art. 2 Constituem objetivos da AGERGS:
I assegurar a prestao de servios adequados, assim
entendidos aqueles que satisfazem s condies de regula-
ridade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, ge-
neralidade, cortesia na sua prestao e modicidade nas
suas tarifas;
II garantir a harmonia entre os interesses dos usurios,
concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servi-
os pblicos;
III zelar pelo equilbrio econmico-financeiro dos servios
pblicos delegados. (RIO GRANDE DO SUL, 1997).
Exercendo atividades decorrentes das atribuies, que so
fixadas em instrumentos legais, a agncia reguladora se torna parte
do sistema e um componente das redes de prestao de servios de
infraestrutura do setor-alvo.
Trouxemos um exemplo de uma agncia reguladora estadual,
mas nada impede que sejam institudas e implementadas agncias
reguladoras para o mbito local.
No caso dos municpios, uma agncia reguladora poderia
ser cri ada abrangendo o conj unto de servi os pbl i cos de
competncia municipal, mas uma vez criada a agncia os servios
por ela prestados sero especficos, a exemplo dos servios de esgoto
sanitrio e de transporte coletivo de lixo (vias pblicas municipais).
Para exemplificar agncias reguladoras j implementadas, podemos
citar: Agncia Municipal de gua e Esgoto de Joinville, Agncia
Reguladora de Servios de Saneamento Bsico de Natal, Agncia
Reguladora de gua e Saneamento Bsico do Municpio de Ponta
Grossa, Agncia Reguladora dos Servios de gua e Esgoto de
Mau ARSAE.
Sistema de defesa do consumidor
Voc j deve ter ouvido falar no Cdigo de Defesa do
Consumidor (CDC) e das atuaes de todas as instituies
do Sistema de Defesa do Consumidor (SDC). A partir de agora,
114
t eremos a oport uni dade de conhecer mel hor esses
instrumentos.
Temos observado que apenas a ao das agncias de
regulao estatais sobre a prestao de servios pblicos, apesar
de necessria, no tem se mostrado suficiente.
A gesto das redes pblicas de prestao de servios de
infraestrutura pode ser exercida com mais qualidade se forem
usadas informaes agregadas provenientes dos rgos do SDC.
Muito embora as concessionrias de servios pblicos
tenham sido equiparadas aos fornecedores de servios em geral,
parece que o regime aplicado a elas ainda mais severo. Isso se
justifica exatamente por que se trata de servio pblico, notadamente
em relao aos essenciais, no caso dos municpios.
Com efeito, vejamos o que explicita a Lei n. 8.078, de 11 de
setembro de 1990, mais conhecida como Cdigo de Defesa do
Consumidor (CDC).
Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, con-
cessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma
de empreendimento, so obrigados a fornecer servios ade-
quados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, cont-
nuos. (BRASIL, 1990).
Voc deve t er not ado que os mecani smos at agora
mencionados se referem s redes do grupo de servios de
infraestrutura delegados pelos municpios ao mercado.
Mas quais seriam os mecanismos mais importantes para as
redes relativas aos sistemas locais de produo e inovao,
isto , para as APLs?
115
Para as redes de APLs, a participao do Estado, em
particular dos municpios, bastante importante, mas restrita
mobilizao, articulao dos componentes da rede, alm de
atividades de fomento e de apoio financeiro. Portanto, as aes de
controle social tambm so mais reduzidas.
Para compreendermos a participao do Estado, nas diversas
instncias, nesse tipo de prestao de servios, no qual os cidados
somente sero beneficiados de forma indireta, vamos listar algumas
atividades desempenhadas como mecanismo de gesto.
Articulao e formulao de polticas: por se
tratar de um tema bastante recente, as formaes de
redes efetivas de APLs dependem muito da qualidade
dessa atuao estatal, e a atuao dos municpios
envolvidos muito importante.
Fi nanci amento de bancos pbl i cos de
desenvolvimento: o caso do BNDES e de alguns
bancos pblicos de desenvolvimento federal, estadual
ou setorial, ou outros que tenham linhas de crdito
especficas para APLs.
Programas de ao: esse um mecanismo usado no
mbito federal, mas que pode ser agregado s redes
de APLs de out ras i nst nci as. No at ual Pl ano
Plurianual (PPA) do Governo Federal, encontramos
apoi o de cart er t cni co para cont rat aes de
consul t ori as especi al i zadas, que podem ser
complementadas por outros componentes dessas redes.
Desenho de metodologia: por ser um tema novo, o
Estado pode apoiar as redes de APLs na elaborao
de metodologias de gesto de rede, a exemplo daquelas
voltadas para as sistemticas e as ferramentas de
coordenao das organizaes participantes, que
uma tarefa bastante complexa.
116
INSTRUMENTOS PARA A FORMALIZAO DE GESTO
Abordamos de forma bastante simpl ificada, na seo
Mecanismos de gesto: relaes de parcerias, agncias reguladoras
e sistemas de defesa do consumidor, desta Unidade, trs mecanismos
de gesto, quais sejam: as relaes de parceria do Estado e do
mercado; as agncias reguladoras estatais; e o SDC. Vamos agora
aos principais instrumentos formais estabelecidos, no mbito das
redes pblicas de cooperao para prestao de servios de
infraestrutura, em duas grandes classes.
Classe I instrumentos para delegao de servio pblico
Os instrumentos viabilizadores da delegao compreendem
aqueles voltados para:
a identificao do parceiro mais adequado, que na
maioria dos casos definido por licitao; e
a formalizao, por meio da assinatura de contratos.
A consulta pblica um instrumento que pode ser til
para ouvir os diversos setores interessados na delegao que vai
ser efetuada. Inicialmente, as consultas eram realizadas de forma
presencial e, hoje, so executadas de forma mais dinmica com o
uso de ferramentas do Governo eletrnico e da internet.
O instrumento que disciplina os complexos processos
licitatrios de delegao de servios pblicos o arcabouo legal,
constitudo pela Lei n. 8.666/93, a chamada Lei de Licitao e
Contratos da Administrao Pblica, e outros documentos legais
complementares.
117
Classe II instrumentos para o acompanhamento e o
controle dos servios prestados
O gerenciamento dos contratos uma atividade que exige
competncia e zelo do gestor pblico, e por no ser uma tarefa fcil,
mui t os probl emas, que poderi am ser evi t ados com aes
preventivas, acabam por se configurar como questes de difcil
soluo.
Em cada setor, as redes de prestao de servios pblicos
t m f ei t o i nvest i ment os si gni f i cat i vos para mel horar esses
instrumentos.
118
REDES DE PRESTAO DE SERVIOS DE
INTERVENO DO ESTADO
Conforme estudamos na seo Servios pblicos, essa
categoria abrange servios relacionados regulao dos agentes
de mercado e interveno na sociedade executada pelo Estado.
SERVIOS DE INTERVENO DO MUNICPIO
Nesta seo, vamos conhecer as autorizaes de servios
pblicos, as licenas e a fiscalizao, que so servios pblicos de
interveno prestados no mbito dos municpios.
Autorizaes de servios pblicos
As autorizaes so atos unilaterais e discricionrios que
permitem Administrao Pblica o desempenho de atividades que
necessitam do consentimento do Estado para serem legitimadas.
As aut ori zaes de servi os pbl i cos, por est arem
condicionadas compatibilidade com o interesse da coletividade,
podem ser revogadas assim que essa compatibilidade deixe de
existir. As autorizaes efetuadas pela Unio esto presentes na
Constituio de 1988, em seu artigo 21, incisos XI e XII.
119
Os municpios podem tambm emitir autorizaes se suas
leis orgnicas permitirem, mas sempre com muito critrio para evitar
sobreposies com as leis federais.
Licenas
As l i cenas so at os l egai s de mesma nat ureza das
autorizaes, mas diferem destas, pois so consideradas atos
definitivos, no podendo em regra serem revogadas, nem desfeitas
pelo Poder Pblico se os requisitos exigidos na lei estiverem sendo
atendidos.
Fiscalizao
A fiscalizao outro instrumento de gesto bastante
importante. Enquanto as autorizaes e as licenas so servios
prestados a pedido, as fiscalizaes podem ser programadas pelas
organizaes estatais ou originarias de denncias pelos cidados.
Elas so importantes para que as autorizaes e as licenas sejam
efetivas na proteo do interesse comum.
As redes de prestao de servios de interveno do
municpio tm como objetivo, ou lgica coletiva, os ganhos sinrgicos
na perspectiva de interesse pblico no que se refere segurana,
sade, ao meio ambiente e economia. Nessas redes, o interesse
pblico no analisado apenas no contexto atual, mas tambm
considerando o de futuras geraes.
O desaf i o dessa rede equaci onar as necessi dades
econmicas sociais e polticas, situacionais da socidade, em face
das necessidades permanentes de sustentao das sociedades
futuras. Por ser uma rede de servio de interveno, isto , exclusiva
do Estado, os embates assumem grandes propores e mobilizam
emocionalmente os envolvidos.
120
MECANISMOS
Por serem redes exclusivamente estatais, os mecanismos de
gesto so aqueles relacionados Administrao Pblica quando
o exerccio do Poder de Polcia normalmente previsto em leis,
decretos, instrues normativas e outros, que devem ser de domnio
pblico, isto , tm que ser divulgados pela imprensa oficial dos
municpios.
Exemplos desses mecanismos so os sistemas de controle
interno e os sistemas de fiscalizao.
INSTRUMENTOS DE GESTO
Os i nst rument os ut i l i zados para permi t i r que cert as
atividades sejam realizadas tambm esto previstos em leis, decretos
etc., e variam em funo da especificidade e das caractersticas das
atividades. Mas voc deve saber que nos tipos de rede de prestao
de servios de interveno do Estado no so usados contratos e
convnios entre o Estado e o interessado, mas autorizaes, outorgas,
licenas e outros instrumentos com o mesmo significado.
Como esto em jogo os interesses da coletividade, a sociedade
pode se organizar para o controle social participando de conselhos,
a exemplo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).
Outro exemplo o Conselho Nacional de Metrologia,
CONMETRO, criado pela Lei n. 5.966, de 11 de dezembro de 1973,
com atribuies definidas na Lei n. 9.933, de 20 de dezembro de
1999, tal Conselho competente para expedir atos normativos e
regulamentos tcnicos nos campos da metrologia e da avaliao
de conformidade de produtos, de processos e de servios.
121
O CONMETRO, da mesma forma que o CONAMA, constri
consensos ent re os agent es econmi cos e os segment os
representativos da sociedade, no caso, os consumidores.
Tanto o CONAMA quanto o CONMETRO, por terem
finalidades distintas dos conselhos de polticas
pblicas que abordamos para as redes pblicas de
prestao de servios sociais e assistenciais, exercem
um papel de interveno legal e normativo nas
relaes entre Estado, sociedade e mercado.
Para o exerccio do controle social, a sociedade pode ainda
participar das consultas pblicas. Estas so iniciativas de rgos
pblicos, previstas ou no em instrumentos legais, que buscam a
legitimidade de suas aes ou de seus atos especficos.
Outra questo que merece destaque o acionamento das
Procuradorias de Estado para exercer seu papel em funo do
interesse coletivo. Essas instituies so muito atuantes, quer
aci onadas ou por i ni ci at i va prpri a, como nos casos de
licenciamento ambiental e de outras autorizaes.
Como as aes do Estado devem ser isonmicas, isto ,
devem tratar de forma igualitria todos os cidados, pessoas fsicas
ou jurdicas, a implementao de ouvidorias pblicas, instrumento
previsto em lei, de grande importncia para receber reclamaes
e denncias quando os interessados, aqueles detentores de direitos,
se julgarem injustiados.
Tambm, algumas vezes, aes de interveno por meio de
fiscalizao no se efetivam de acordo com normas de condutas
definidas para os agentes pblicos com Poder de Polcia. Nesse
caso, o poder judicirio, ou mesmo o poder legislativo, podem
ser acionados.
122
Para voc conhecer mais sobre licenas interorganizacionais
no mbito das redes pblicas de cooperao voltadas para a
prestao de servios de interveno do Estado, realize a
Atividade 3, apresentada na seo Atividades de aprendizagem.
Aps execut-la, retorne a este ponto do texto.
Chegamos na finalizao de mais uma etapa do Bacharelado
em Administrao Pblica, e devemos chegar aqui cientes de que
os temas abordados neste livro-texto so bastante complexos,
principalmente por envolverem tpicos tambm considerados
complexos, como Direito Pblico e Direito de Gesto Oramentria
Pblica, por esses motivos as aplicaes em situaes prticas, de
al guns conheci mentos aqui apresentados, exi gi ro estudos
complementares.
Lembramos ainda que no existem entendimentos nicos
sobre vrios aspectos de cada tema, por isso os assessoramentos
especializados so de grande valia.
123
Resumindo
O projeto das redes pblicas de cooperao local con-
templa no somente a definio do objetivo comum, mas
dos servios pblicos a serem prestados no mbito local; da
seleo das organizaes; das figuras jurdicas formalizadas
que constituem essas redes; dos processos de trabalho ine-
rentes natureza dos servios prestados; e da autonomia
operacional concedida a esses arranjos institucionais.
Essas variveis condicionam a governana das redes
pblicas de cooperao local, em particular no que se refere
ao modelo de gesto e de estrutura bsica.
Por serem estatais puras ou hbridas em associaes
com entes do mercado e da sociedade, todo o relaciona-
mento deve ser sustentado em mecanismos e em instru-
mentos previstos em arcabouos legais e normativos, dos
municpios e das instncias superiores.
124
Atividades de aprendizagem
As atividades de aprendizagem fazem parte do processo de
construo do conhecimento. Elas foram elaboradas com o
objetivo de reforar os contedos expostos nesta Unidade;
de apoiar sua participao nos processos de construo
conjunta do conhecimento; e de ajud-lo na aproximao
das situaes prticas de gesto pblica local, no que se
refere ao tema: redes pblicas de cooperao local. Em caso
de dvidas, no hesite em consultar seu tutor.
Para realizar as atividades, siga as orientaes a seguir:
a) Valide e ajuste essas atividades de aprendizagem com
seu tutor ou professor.
b) Essas atividades foram previstas para serem executa-
das medida que forem assinaladas na leitura das se-
es: Modelo de gesto e estrutura bsica, Redes para
prestao de servios sociais, Prestao de servios de
disponibilizao de infraestrutura, e Redes de presta-
o de servios de interveno do Estado. Se voc preci-
sar de aprofundamentos ou conhecimentos adicionais,
consulte a seo Referncias.
c) Escolha um municpio-alvo considerando a facilidade que
voc tem para coletar informaes sobre ele, a exem-
plo de: entrevistas, leituras de planos e de relatrios,
acesso a sites especficos etc.
125
d) Lembre-se de que todas as atividades so simulaes
para verificar sua compreenso geral dos temas abor-
dados.
e) Todas as atividades tm respostas abertas, no existe ape-
nas uma resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepes, e no como diagnsticos aprofundados.
1. Nesta atividade, vamos analisar as variveis de projeto de uma
rede pbl i ca de cooperao. O obj eti vo i denti fi car
condicionantes crticos do projeto de uma rede pblica de coope-
rao que impactam a governana dessa rede.
Responda s questes a seguir.
Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Organi-

zaes integrantes das redes pblicas de cooperao,
principalmente do Quadro 6.
Para complementar seu entendimento, consulte o texto

Redes de Fiscalizao e Proteo ambiental como forma de
aumento na eficincia das aes pblicas, de Cezar Augusto
Pinto Motta e Janis Elisa Ruppenthal, disponvel em:
< h t t p : / / w w w. a b e p r o . o r g . b r / b i b l i o t e c a /
ENEGEP2006_TR520346_8205.pdf>. Acesso em: 29 nov. 2010.
a) Quais categorias de servios pblicos so abrangidas pela
atuao da rede analisada?
b) Quais figuras jurdicas compem a rede analisada? uma
rede estatal pura ou hbrida?
c) Classifique a rede analisada quanto : (1) composio (ho-
mognea ou heterognea); (2) ao processo de prestao
de servio (horizontal ou vertical); (3) autonomia.
126
d) Qual rgo pblico do municpio em que voc mora po-
deria ser includo na rede analisada? Justifique.
2. Vamos agora analisar o modelo de gesto e a estrutura bsica de
uma rede pblica de cooperao. O objetivo identificar o mo-
delo de gesto e propor uma estrutura bsica para essa rede.
Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Modelo

de gesto e estrutura bsica, em particular dos conte-
dos relativos s redes teia de aranha e raio de sol,
apresentadas nas Figuras 13 e 15, respectivamente.
Leia as atribuies dos entes pblicos da rede analisada

na Atividade 1.
a) Qual alternativa de estrutura bsica explica melhor o
modelo de gesto da rede analisada?
b) Como se efetivaria a associao dessa rede com uma
ONG ambiental, implementada em um municpio? Quais
seriam as mudanas no modelo de gesto inicial?
3. Vamos agora analisar mecanismos e instrumentos de gesto de
uma rede pblica de cooperao local para prestao de servios
de interveno e de servios sociais. O objetivo identificar me-
canismos e instrumentos de gesto a serem implantados em uma
rede de cooperao local para prestao de servios de interven-
o e de servios sociais.
Em caso de dvida, faa uma releitura das sees Redes

para prestao de servios sociais, Prestao de servi-
os de disponibilizao de infraestrutura, e Redes de
prestao de servios de interveno do Estado, em par-
127
ticular dos contedos que tratam da prestao de ser-
vios de interveno e de servios sociais.
Considere a associao da rede analisada como uma ONG

ambiental municipal ou setorial, estudada na Ativida-
de 2.
a) Quais mecanismos das redes sociais deveriam ser
implementados? Justifique.
b) Quais ferramentas seriam as exigidas para essa associa-
o?
128
CONSIDERAES FINAIS
Prezado estudante.
Ao fi nal desta di sci pl i na, voc deve estar ci ente da
importncia e do desafio da implementao das redes pblicas de
cooperao local. Sem o apoio desses arranjos interorganizacionais
modernos, as demandas do desenvolvimento local podem no ser
atendidas com a qualidade e o tempo exigidos pela sociedade
usuria de servios pblicos, e as mudanas no sistema federativo
brasileiro, preconizadas na Constituio brasileira de 1988, podem
no ser efetivas.
Entender essas redes de cooperao, os elementos que as
constituem e suas caractersticas permitir ao gestor desenhar as
redes e adequ-las melhor soluo de problemas dos diversos
pblicos-alvo dos servios pblicos prestados.
Gerir organizaes to complexas exige dos gestores pblicos
a capacidade de lidar com as demandas nem sempre convergentes
da soci edade, dos governos l ocai s, das demai s i nst nci as
federativas, do Estado e, tambm, com os comportamentos dos
parceiros que buscam cooperao em contextos de frequentes
competies por recursos e espaos de poder.
A gesto das redes hbridas, formadas por rgos estatais,
entidades do terceiro setor e da iniciativa privada, coloca questes
relativas ao uso de mecanismos e de instrumentos da Administrao
Pbl ica sustentados pel as definies dos Direitos Pbl ico e
Administrativo associados s ferramentas dinmicas dos setores
no estatais, orientadas pelo Direito Privado.
Consideraes finais
129
Esperamos que voc seja um competente gestor pblico, e
que as redes de cooperao local ocupem espao importante em
suas tomadas de deciso, pois muitas so as experincias exitosas
e muitas so as solues a serem construdas.
Professora Maria Leondia Malmegrin
130
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em: 8 nov. 2010.
140
MI NI CURR CULO
Graduada em Engenharia Qumica pela Esco-
la Politcnica da Universidade de So Paulo. For-
mada em Anlise de Sistemas de Processamento
de Dados pelo Servio Federal de Processamento
de Dados (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO,
nas Administraes Pblicas Direta e Indireta por cerca de 30 anos.
Desenvol veu metodol ogi as de model agem i nsti tuci onal ,
organizacional, operacional e de sistemas de informao em rgos
do Governo federal, estadual e municipal, e em organizaes priva-
das. Elaborou projetos pedaggicos e modelagem de cursos para a
Fundao Getlio Vargas (FGV)/Braslia e a Escola Nacional de Admi-
nistrao Pblica (ENAP), onde ministra disciplinas relacionadas e
correlatas com modelagem organizacional, gesto estratgica da in-
formao, avaliaes operacionais centradas em custo e contratos
de gesto, todas para o curso de Administrao Pblica. Atualmen-
te, desenvolve estudos nas reas de alinhamento, hiperintegrao
e conformidade para redes de organizaes formadas por rgos
pblicos e do terceiro setor.

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REDES PBLICAS DE COOPERAO LOCAL

Figura 1: Redes cooperativas dimenses setoriais, instncias federativas,

Se necessrio, converse com seu tutor.

Se voc precisar de aprofundamentos ou conhecimen-

Escolha um municpio-alvo considerando a facilidade

Todas as atividades tm respostas abertas, no existe

ao orientada para lgica coletiva;

as redes so compostas de diferentes atores/organizadores

as organizaes participantes de rede mantm um razo-

existem relaes no formais de dependncia signifi-

as interaes entre os ns da rede no se do em mo-

a organizao em rede pressupe a existncia de obje-

Existem sinais de movimentos, j realizados ou a reali-

Quais os setores impactados por esse movimento?

Quais foram os fatos geradores dos movimentos identi-

faa um levantamento de todas as redes pblicas de

em caso de dvida, consulte o texto Anlise de rede:

O que necessrio, no mbito do municpio-alvo, para

O que necessrio, no mbito do municpio-alvo, para

O que necessrio, no mbito do municpio-alvo, para

Responda s questes a seguir.

Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Organi-

Para complementar seu entendimento, consulte o texto

Responda s questes a seguir.

Em caso de dvida, faa uma releitura da seo Modelo

Leia as atribuies dos entes pblicos da rede analisada

Responda s questes a seguir.

Em caso de dvida, faa uma releitura das sees Redes

Considere a associao da rede analisada como uma ONG

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