MONTE MOR RL Planejamento Urbano No Brasil Etc2007!1!4

etc, espao, tempo e crtica
Revista Eletrnica de Cincias Humanas e Sociais

e outras coisas
ISSN 1981-3732
http://www.uff.br/etc
15 de Junho de 2007, n 1(4), vol. 1

Planejamento Urbano no Brasil:
Emergncia e Consolidao
*
Roberto Lus de Melo Monte-Mr
Professor Associado do CEDEPLAR - Universidade Federal de Minas Gerais,
Pesquisador do CNPq.
monte-mor@uol.com.,br
Resumo
O texto apresenta uma viso crtica da emergncia e da consolidao do planejamento urbano no Brasil, tanto
como prtica urbansitica quanto como institucionalizao poltica no regime militar. Inicialmente, feita uma
breve exposio das principais influncias urbansticas no Brasil com nfase na vertente racionalista, que teve
em Le Corbusier sua maior expresso mundial e em Lucio Costa, com o projeto de Braslia, sua consagrao
como a grande experincia nacional. Segue-se uma abordagem histrica da transformao do pensamento
urbanstico em prtica de planejamento urbano e uma anlise crtica da implantao do sistema nacional de
planejamento urbano local, montado na dcada de 1960, com base no binmio SERFHAU/BNH. A abordagem
crtica se estende implantao do paradigma da poltica nacional de desenvolvimento urbano, que privilegia
os objetivos econmicos de carter regional em detrimento da problemtica intra-urbana, que se intensificava
naqueles anos do milagre brasileiro.
Palavras-Chave Planejamento Urbano, Estado-Urbano, Urbanismo, Brasil.
Urban Planning in Brazil:
Beginnings and Consolidation
Abstract
Initially, the paper introduces a critical approach to the emergence and consolidation of urban planning in
Brazil, looking both at urbanism as a design practice and at urban planning as a public policy institutionalized
during the military regime. It begins with a brief explanation on the main influences of world urbanism in
Brazil emphasizing the rationalist paradigm that had Le Corbusier as its world most important name, and
Brasilia, designed by Lucio Costa, as Brazils most important experience in urbanism. The paper proceeds
presenting an historical approach of the transformation of the urbanism paradigm into urban planning
political practices and a critical analysis of the institutionalization of a national system of urban planning, in
the 1960s, based on two twin federal institutions, the Federal Housing and Urbanism Service - SERFHAU
and the National Housing Bank BNH. This critical appraisal is extended to the new paradigm of the 1970s,
which is based on a national urban development policy that emphasizes economic goals as opposed to the intra-
urban social problems that became more intense during those years following the so-called economic miracle.
Key- Words Urban Planning, State-Urban, Urbanism, Brazil.

*
Este texto a ntegra revisada do primeiro captulo da Dissertao de Mestrado, Espao e Planejamento Urbano,
apresentada ao Programa de Engenharia de Produo da Universidade Federal do Rio de Janeiro em 1980. Uma verso
atualizada est sendo publicada no livro, organizado por Geraldo Magela Costa e Jupira Gomes de Mendona, que rene
textos do Seminrio "Planejamento Urbano no Brasil: trajetrias e perspectivas", realizado em Belo Horizonte, em 2006.
etc..., espao, tempo e crtica. N 1(4), VOL. 1, 15 de junho de 2007, ISSN 1981-3732 71
Recebido para Publicao em 08.05.2007.
1. Razes do Planejamento
Urbano no Brasil
1.1. O Urbanismo: principais
influncias na experincia brasileira
a partir do questionamento da
cidade industrial e da prpria sociedade
capitalista moderna que surgiu, face ao
contexto tecnolgico e cultural gerado nos
pases desenvolvidos, uma nova rea de
estudos e pesquisas - o urbanismo
1
.
Tendo sua origem conceitual nos
estudos realizados por historiadores,
economistas e polticos do sculo XIX
2
,
foi atravs dos arquitetos que o
urbanismo se especializou como matria
de estudo especfico no sculo seguinte.
Entretanto, se os conceitos que o geravam
provinham de tericos que desenvolviam
uma anlise crtica global da sociedade,
enfocando a cidade como um elemento
integrado e decorrente do processo scio-
econmico-poltico ento vivido, para os
"urbanistas" que os sucederam tomou-se
uma matria despolitizada, quase um
elemento fsico-espacial a ser tratado
segundo uma viso formal-esttica.
A tradio da atuao dos arquitetos,
como grupo profissional ligado classe
dominante, qual emprestava seus
servios na organizao formal do espao,
segundo um sistema de valores culturais
que, na sociedade hierarquizada,
ratificam a dominao ideolgica
(BENEVOLO, 1976), determina talvez, o
enfoque simplista com que tentam tratar
a cidade no novo contexto urbano-
industrial.
A particularizao do seu enfoque
profissional parece impedir o entendimento
do novo modo de produo que rege a

1
"Urbanismo... esse neologismo corresponde ao
surgimento de uma realidade nova: pelos fins do sculo
XIX a expanso da sociedade industrial d origem a uma
disciplina que se diferencia das artes urbanas anteriores
por seu carter reflexivo e critico, e por sua pretenso
cientfica".(CHOAY, 1979)
2
Tais como Engels, Marx, Ruskin, Arnold, Fourier, Owen,
Proudhon e Carlyle na Europa e Jefferson, Thoreau e
Sullivan na Amrica.
organizao da sociedade e, conseqentemente,
do espao social. A tentativa de organizar
este espao segundo uma dominncia da
instncia ideolgica est presente em
todas as propostas apresentadas.
Diversas correntes se formaram sob
diferentes enfoques, mas sempre partindo
do princpio de que a industrializao
gerou uma desordem social e urbana
qual deveria ser imposta ou aposta uma
nova ordenao espacial. Tendo em vista
a necessidade de "ordenar o espao",
surgiram modelos diversos, dos quais nos
deteremos apenas na corrente denominada
"progressista ou racionalista", qual
pertencem nomes como Le Corbusier,
Walter Gropius, Tony Garnier e Gerrit
Rietveld, entre outros
3
, que grande influncia
teve sobre o urbanismo brasileiro.
Tem sido freqente a apropriao, por
parte dos pases perifricos, das solues
geradas no bojo do desenvolvimento
capitalista nos pases de centro. medida
que as foras modernas do capitalismo
penetram nos espaos econmicos
subdesenvolvidos, vo sendo buscadas,
na experincia do mundo desenvolvido,
as abordagens existentes para os
problemas gerados.
O urbanismo no Brasil no foge
regra. O desenvolvimento do capitalismo
industrial brasileiro, iniciado no perodo
de substituio de importaes e aguado
nas dcadas de 1960 e 1970, criou os
chamados "problemas urbanos" e com
eles, a necessidade de buscar solues nas
propostas elaboradas nos pases
desenvolvidos. Assim, as diversas
tendncias e correntes surgidas no centro
do sistema capitalista vo sendo
incorporadas "tardiamente" pela periferia.

3
Franoise Choay (1979) desenvolve amplos estudos
sobre o assunto, delimitando dois perodos: o pr-
urbanismo do sculo XIX. e o urbanismo propriamente
dito, levado frente pelos arquitetos no sculo XX. Em
ambos os casos, distingue correntes de pensamento,
sendo as correntes "culturalista", fortalecida na Inglaterra
com as "cidades-jardim" e a "progressista ou
racionalista", com maior influencia na Frana, Alemanha
e Pases Baixos, as mais significativas. Choay analisa
tambm o "naturalismo" e o "anti-urbanismo" americano,
alm de outras que enfatizam vises tecnicistas,
humanistas e organicistas da cidade.
Planejamento Urbano no Brasil: Emergncia e Consolidao


No caso das cidades, medida que as
"mazelas" geradas pela concentrao
populacional e industrial vo surgindo no
processo de expanso do capitalismo, vo
sendo importadas tambm as "solues".
Interessa-nos analisar este processo de
apropriao ou de importao de
solues para os novos problemas velhos
e suas implicaes sobre o planejamento
urbano brasileiro.
A experincia brasileira de planos
urbanos remonta ao sculo passado.
Algumas cidades como Belo Horizonte,
na virada do sculo, e Goinia, na dcada
de 1930, foram construdas a partir de
desenhos urbanos influenciados pelos
padres culturais do perodo barroco. A
caracterstica do traado o "tabuleiro de
xadrez", cortado por largas avenidas e
amplos espaos abertos onde se localizam
os edifcios monumentais de estilo
neoclssico to ao gosto da poca. A rea
urbanizada se estende em baixa
densidade, sem espaos verdes
exceo do grande parque urbano
obrigatrio. Este padro atinge a toda e
qualquer expanso urbana daquele
perodo; todavia, so as novas cidades
planejadas o seu exemplo mais significativo.
O planejamento do ncleo urbano
tambm se fez presente no caso de alguns
projetos governamentais que ganham
importncia estratgica especial,
principalmente a partir do esforo de
industrializao iniciado nos anos 1930.
Desta feita o urbanismo se volta para a
cidade industrial, e assim as correntes de
pensamento surgidas no incio do sculo
XX nos pases desenvolvidos j exercem
uma influncia substantiva sobre os
arquitetos e engenheiros no Brasil e os
novos projetos incorporam os conceitos
modernos de racionalidade espacial,
hierarquizao de espaos habitacionais,
cintures verdes de proteo ambiental,
zoneamento, etc.
Nestes casos, sendo o planejamento
urbano encarado como um projeto acabado,
ou seja, como uma obra a ser construda e
edificada em sua totalidade, o "dono" da
cidade tomava a si a funo de
implementao, sendo os recursos
mobilizados para a implantao desse
"urbanismo de luxo" conseguidos com
facilidade proporcional dimenso
poltico-econmica do projeto em
questo. Nas cidades particulares de
apoio atividade mono-industrial, as
prprias empresas se encarregavam da
construo
4
.
Alm destes casos, onde a importncia
poltica e econmica justificava um
cuidado especial com a organizao do
espao, o urbanismo foi aplicado tambm
ao nvel micro para atender s novas
exigncias scio-urbanas
5
. Assim, foram
construdas vilas operrias e reas
industriais nas periferias das cidades
grandes, assim como bairros-jardim e
subrbios distantes exigidos pela classe
alta e permitidos pelo desenvolvimento
dos transportes urbanos
6
.
Neste quadro de transformao das
cidades, as propostas urbansticas se
multiplicaram seguindo as diversas
correntes estrangeiras, desde o modelo
barroco nos meios mais conservadores at
tentativas de cidades-jardim e ncleos
industriais modernos. neste contexto
que o modelo progressista-racionalista se
imps como a principal influncia no
movimento urbanstico brasileiro, tendo
seu coroamento com a construo de
Braslia.
Esta corrente de pensamento, apoiada
no conceito-chave do modernismo, ou

4
Volta Redonda, da Companhia Siderrgica Nacional;
Acesita, da Aos Especiais Itabira; Ipatinga, da Usinas
Siderrgicas Minas Gerais, so os exemplos mais
marcantes, havendo tambm diversos casos de cidades
particulares contguas a pequenos centros j existentes
ou parcelas da cidade sob controle direto de uma
empresa. Em todos os casos acabam surgindo "cidades
pblicas" junto a "cidades particulares". A este respeito,
ver Costa (1979).
5
importante ressaltar que no nos referimos s
melhorias tcnicas de servios e infra-estrutura urbana
tratadas setorialmente, fechadas em si mesmas, por no
as considerar como um esforo de "planejamento"
urbano.
6
Yujnovsky (1971) ressalta o apoio do governo a estes
bairros das classes dominantes, acompanhados sempre
por grandes inverses em infra-estrutura, transportes e
faci1idades recreacionais, tais como clubes, hipdromos,
etc.
l'sprit nouveau (MERLIN 1972) da era
industrial, concentra o interesse dos
urbanistas na tcnica moderna e na
esttica, redefinida face aos novos
conceitos.
A cidade industrial considerada
anacrnica e defasada, devendo assim
passar por transformaes fundamentais
estruturais, de forma a se coadunar com a
eficcia exigida pela sociedade moderna.
O urbanista da escola racionalista-
progressista est "bem mais preocupado
em representar uma viso arquitetural da
cidade grande contempornea do que em
fazer a anlise aprofundada de seu
complexo organismo". (OSTROWSKY, 1968)
A partir do questionamento da cidade
industrial do sculo XIX, enquanto outros
urbanistas propunham a negao da
cidade grande e a volta aos valores
culturais pr-industriais
7
, os
progressistas defendiam o progresso
industrial e a eficincia capitalista.
Enquanto aqueles proclamavam os males
da cidade grande e a necessidade do
convvio que s a pequena podia dar,
estes se propunham a vestir a cidade
grande com uma roupagem moderna que
lhe permitisse melhor se inserir na era
industrial. Assim, se para alguns a
negao da cidade industrial gera uma
nostlgica busca da unidade da cidade
comunitria, espao de convivncia
harmnica e smbolo da libertao da
burguesia, os progressistas sonham com
uma nova cidade grande, atual e
moderna, harmnica e eficiente, onde o
solo, o ar, a luz e a gua devem ser
igualmente distribudos a todos.
(RAMON, 1974)
O principal ponto comum entre as
duas correntes que se opem, aliado
viso da "desordem" e busca do
"modelo", a incapacidade de reconhecer
na cidade o espao precpuo da luta de
classes. Enquanto alguns atribuam

7
Neste grupo se situam os chamados "culturalistas": W.
Morris, Camilo Sitte, Ebenezer Howard, Unwin e Parker,
entre outros.
cidade grande ou forma da cidade a raiz
de todos os males da sociedade, outros
partiam para a utopia social como a
imagem qual aporo as suas propostas
urbansticas.
Os modelos so variados, desde o
historicismo culturalista ao tecnicismo
isento de compromissos polticos do
progressismo-racionalismo
8
. Para este, o
carter universal e purista atribudo
forma e a aceitao de um homem-tipo
universal permite uma padronizao do
urbanismo em todo o mundo. Assim, um
mesmo plano poderia servir para uma
cidade latino-americana, europia ou
africana, por partirem do pressuposto de
que as necessidades bsicas dos homens
so as mesmas, e se regem pelos
princpios fundamentais de esttica e
eficcia
9
.
O urbanismo passa a ser a busca de
uma lgica racional-arquitetnica em
contraposio s estruturas urbanas
espontneas ou "naturais". Ao indivduo-
tipo atemporal e ahistrico corresponde
uma ordem-tipo, para o progresso.
A cidade vista como um instrumento
de trabalho, gerando-se assim a
especializao de pores do espao
urbano visando maior eficcia e riqueza
formal. Segundo Le Corbusier, a
geometria o ponto de encontro entre o
belo e o verdadeiro
10
.
Diante da negao da cidade como at
ento existia, e da marcante simplificao
funcional do conjunto exigida pelas bases
da teoria progressista, era natural que o
planejamento urbano se prendesse
principalmente criao de cidades

8
"Muito cuidei para no sair do terreno tcnico. Sou
arquiteto e no me obrigaro a fazer poltica. Que cada
qual, em diversos campos, com a mais-rigorosa
especializao, leve sua soluo s ltimas
conseqncias". So palavras de Le Corbusier (1966)
para se defender previamente das acusaes que vinha
sofrendo.
9
Choay (1979) transcreve a afirmao de Le Corbusier:
"Todos os homens tm o mesmo organismo, as mesmas
funes, Todos os homens tm as mesmas
necessidades".
10
" O homem anda reto...O asno faz ziguezagues. O
asno traou todas as cidades do continente". (LE
CORBUSIER, 1966)


novas. Entretanto, foram feitas propostas
de interveno sobre grandes cidades
(inclusive para o Rio de Janeiro e So
Paulo, por Le Corbusier), porm sempre
desconsiderando o capital bsico j
implantado e propondo transformaes
to fundamentais na estrutura urbana que
quase implicava na destruio do espao
urbano at ento existente.
De fato, tornava-se difcil compatibilizar
as propostas s cidades reais. Desagregando
o conceito clssico de cidade-aglomerao
atravs da fragmentaco e especializao
funcional de "pores" do espao, e
impondo uma pr-definio integral de
uma nova ordem especfica e rgida
definida a partir de uma exaustiva anlise
funcional, o urbanismo progressista
prope autoritariamente um espao
urbano acabado que visa a permitir um
rendimento mximo no desempenho das
funes urbanas.
A Carta de Atenas (CIAM, 1964),
famosa declarao de princpios desta
corrente urbanstica, define quatro
funes urbanas fundamentais sobre as
quais estruturar o espao - habitao,
recreio, trabalho e circulao - tratando
cada uma na especializao isolada, "at
as ltimas conseqncias"
11
.
Ao nvel da macro-estruturao
urbana, Le Corbusier prope uma cidade
"centro de decises e negcios", onde
habita a classe dirigente, os que tm o
poder, e cidades-jardim perifricas para a
populao trabalhadora. Com os devidos
"cintures verdes" de proteo separando
as diversas partes da cidade, propunha a
localizao, na extrema periferia, das
indstrias.
Classifiquemos trs classes de populao:
os que habitam o centro da cidade, os

11
A Carta de Atenas (CIAM, 1964), publicada em 1943
por Le Corbusier, aborda outros pontos importantes,
quais sejam: a incorporao do enfoque da cidade face
ao seu territrio de influncia ("cidade e regio"),
defendendo a necessidade da integrao da viso
urbano-regional e dedica parte especial preservao do
patrimnio histrico. Na cidade moderna proposta pelos
progressistas, h que se tratar tambm com cuidado os
exemplos arquitetnico~urbansticos de um perodo
histrico j ultrapassado.
trabalhadores, cuja vida se desenvolve por
metades no centro e nas cidades-jardim, e
as massas operrias, que dividem sua
jornada de trabalho entre as fbricas dos
subrbios e as cidades-jardim. (LE
CORBUSIER, 1966)
Dentre as diretrizes fundamentais do
racionalismo, alguns elementos
conceituais permanecem como referncia
para o planejamento de cidades ou do
espao como um todo, no nosso contexto.
A habitao, compreendida como
clula principal de estruturao urbana,
assumiria significativa importncia e
papel crescente em razo da necessidade
da burguesia de se isolar da invaso
urbana pelo proletariado industrial. Do
ponto de vista do capitalismo, significa o
necessrio fortalecimento da propriedade
privada em detrimento dos espaos
comunitrios defendidos pelos
culturalistas - as praas, os pontos de
encontro, os espaos pblicos para o
congraamento.
Na cidade racionalista, o objetivo
principal tornar agradvel o espao
habitacional, restringindo-se o convvio
social ao nvel das unidades de
vizinhana. Evidentemente, esta uma
maneira de reduzir os conflitos sociais
gerados pela luta de classes no interior do
espao urbano, levada ao extremo na
proposio macro-estrutural de Le
Corbusier citada anteriormente
12
.
Da mesma forma, as diversas funes
urbanas so tratadas isoladamente, de
modo a evitar qualquer conflito funcional
que possa prejudicar a eficincia da
cidade.
O conceito de zoneamento rgido, onde
a cada espao especializado corresponde
uma concentrao funcional, o principal
instrumento de poltica urbana,
transformando a cidade em setores

12
Para Le Corbusier, "a cidade um utenslio de
trabalho" e "elas (as cidades atuais) no so dignas da
poca: elas no so mais dignas de ns". (LE
CORBUSIER, 1966)
justapostos: setor bancrio, setor
recreacional, setor comercial, etc.
A circulao, altamente desenvolvida e
buscando tambm evitar conflitos entre
os diversos modos de transporte, atua
como elemento de interligao, sem
contudo interpenetrar os espaos
funcionais. A rua um anacronismo da
velha cidade e deve ser substituda pela
via urbana, novo elemento cuja funo se
restringe circulao.
1. 2. Braslia: primeira iniciativa
urbana de carter nacional
Quando na dcada de 1930 foi
realizado o 4 CIAM - Congresso
Internacional de Arquitetura Moderna, e
os postulados progressistas-racionalistas
foram reunidos na Carta de Atenas, no
Brasil j se tinha conhecimento de suas
premissas antes mesmo que Le Corbusier
a publicasse em 1943
13
.
A partir de ento, ligado a todo o
movimento moderno de artes e
arquitetura no Brasil, o pensamento
corbusiano ganhou fora entre os nossos
profissionais, influenciando o planejamento de
novas cidades ou partes de cidades
14
.
Em todos os casos, subestima-se a
dinmica prpria da cidade e o espao
urbano no era visto como resultante da
projeo de diversas estruturas e atividades
scio-econmicas nele desenvolvidas. Ao
contrrio, a cidade e o espao urbano
ganhavam um significado simblico
muito maior, adquirindo fora e
qualidade ambiental em sua prpria
lgica formal, quase independentemente
da estrutura scio-econmica que a
suportava. O projeto de Braslia, refletindo
esta ausncia de correspondncia ou mesmo
preocupao de ajustamento entre as

13
o movimento dos arquitetos "progressistas" contou
com a participao de um representante brasileiro: Lcio
Costa.
14
J em 1934, um concurso estabelecido pela
Companhia Siderrgica Belgo-Mineira permitiu a Lcio
Costa (1962) expor, ainda como complementao aos
projetos arquitetnicos, os conceitos bsicos da escola
progressista, que viriam tomar forma definitiva em
Braslia.
estruturas fundamentais scio-econmicas da
populao e o sistema espacial proposto,
ilustra com brilhantismo essas posies
fundamentais da escola progressista
15
.
Para Andrade (1972) essa ausncia de
preocupao atinge no apenas o projeto
vencedor de Lcio Costa, mas o prprio
jri do concurso, que nada menciona
sobre a questo. Ao contrrio, o jri se
prende a consideraes essencialmente
ligadas ao "expressionismo da funo
governamental ... expresso arquitetnica
prpria da cidade" que sintetizam bem a
escala de valores empregada no
julgamento (ANDRADE, 1972).
Embora duramente criticadas nas
ltimas dcadas pelos que as interpretam
como uma camisa-de-fora imposta ao
organismo social
16
, as premissas do
pensamento racionalista dos progressistas
influram decisivamente sobre os
urbanistas brasileiros. Se esta influncia,
at meados do sculo XX, se restringia s
elites egressas da aristocracia rural que
tinham acesso direto aos ensinamentos
das metrpoles europias, com a
emergncia da arquitetura moderna
brasileira aliada ao processo de
urbanizao acentuado no ps-guerra, ela
se difunde entre os "crculos de
interessados". Braslia vem a ser o
coroamento de uma corrente que j se
fortalecia como sendo a vanguarda do
pensamento arquitetnico-urbanstico.
De fato, o modelo racionalista
respondia melhor que qualquer outro s

15
Franoise Choay (1979) afirma: " (...) mesmo Braslia,
construda segundo as regras mais estritas do urbanismo
progressista, o grandioso manifesto de uma certa
vanguarda, mas de forma alguma a resposta a problemas
sociais e econmicos especficos".
16
Entre as crticas mais conhecidas, pode-se citar Jane
Jacobs, Cristopher Alexander. Pierre Francastel e H.
Wasser. Este ltimo diz que "o urbanismo funcional mata
a alma", enquanto Francastel critica duramente Le
Corbusier ao dizer: "O universo de Le Corbusier o
universo concentracionrio. , na melhor das hipteses, o
gueto. (...) Pessoa alguma tem o direito de fazer a
felicidade do vizinho fora (...)" In Waclaw Ostrowsky
(1968) e Choay (1979). Tambm no Brasil surgiram
fortes crticas a Braslia, e a anlise dos demais projetos
apresentados no concurso para construo da Capital
Federal mostra que urbanistas brasileiros sofriam
tambm influncia da escola culturalista europia e do
modelo


demandas do momento histrico que
vivia o pas.
No momento em que a racionalidade
do planejamento atingia o aparelho do
Governo, resultante da influncia das
misses americanas e dos organismos
internacionais, e em que se estruturava
uma "nova burocracia" (CARDOSO, 1975)
com um papel mediador entre o sistema
poltico clientelstico tradicional e a
"mobilizao direta das massas",
principalmente ao nvel urbano, os
conceitos de ordem e progresso do
positivismo implcitos no racionalismo
europeu casavam perfeitamente com as
diretrizes polticas vigentes no pas.
O Plano de Metas de Kubitschek
estabelecia as bases da ruptura com o
planejamento e modernizao restritos s
"ilhas de racionalidade", (CARDOSO,
1975) ao mesmo tempo em que coexistia
com a administrao rotineira do sistema
poltico tradicional.
Estruturava-se, na verdade, uma nova
concepo de governo central, no qual a
abertura para o exterior, a integrao
nacional para construir um pas forte e
moderno, o desenvolvimentismo e o
crescimento econmico exigiam decisivo
apoio popular.
Neste momento, em que a ideologia do
"desenvolvimento" ganhava fora
crescente entre ns, fruto da expanso do
imperialismo do ps-guerra, as
proposies racionalistas vindas dos
"pases adiantados" respondiam com
vantagens s necessidades poltico-
ideolgicas do pas
17
. Era necessrio criar
grandes smbolos de "integrao"
nacional, a fim de evidenciar a nova era
em que o pas entrava. Vivia-se um clima
de "futuro", de modernidade, de
identificao por parte da populao com

17
Furtado (1978) mostra como a ideologia do
"progresso" evolui para a ideologia do "desenvolvimento"
a partir da internacionalizao da economia capitalista.
Se a primeira funcionava como uma "superideologia",
capaz de aglutinar gregos e troianos, a segunda, dado o
modelo implcito que carrega em si, serve apenas s
necessidades de expanso do sistema capitalista mundial.
o Estado Nacional, que surgia disposto a
tomar as rdeas do pas e conduzi-lo
condio de potncia industrial moderna.
Pedia-se uma cidade com um novo
esprito para uma nova era - o "esprito
novo" (MERLIN 1972) racionalista?
Que cidade? A cidade dos negcios, centro
de negcios modelo! A capital do
capitalismo. A cidade da burocracia
dirigente, das classes mdias servidoras do
sistema... (RAMON, 1974)
Cidade instrumento, o modelo
progressista tambm cidade-espetculo
(CHOAY, 1979).
E Braslia nasce como tal, um
monumento aos seus criadores, ao
"destino" do pas, entrada efetiva, pelas
mos do Estado, do capitalismo industrial
internacional que integrar o espao
nacional, expresso da nova ordem
buscada pela burguesia emergente
brasileira, atrelada ou no ao capital
externo. De qualquer modo, smbolo do
progresso e modernidade nacionais, e
afirmao inquestionvel de um Estado
de importncia crescente na vida
nacional
18
.
Por outro lado; era necessrio construir
em tempo recorde esta cidade-
monumento.
A rpida implementao era de tal
importncia, dado o sentido poltico que
envolvia a obra, que a compreenso do
fato de que a cidade deveria poder ser
tornada irreversvel em curto espao de
tempo deu a Lcio Costa condies de
concorrer com vantagem sobre os demais
projetos (ANDRADE, 1972)
19
. Tal condio
exigia de fato um projeto acabado, a ser
implantado autoritariamente, mas

18
Bahia (1978) afirma que "a construo de Braslia -
uma cidade-capital - propositadamente projetada para
no ser uma cidade industrial, tem certo simbolismo
poltico - o da afirmao da cidade burocrtica
representativa do Estado-nao sobre a cidade industrial
e sobre os grandes centros metropolitanos".
19
Andrade (1972) ressalta em seu trabalho: "Na anlise
de seu relatrio percebe-se que ele se ocupa
principalmente dos dois fatores que eram os mais
importantes para o proprietrio do empreendimento: o
carter monumental e a possibilidade de ter uma obra
irreversvel ao fim do mandato do Sr. Kubitschek".
buscando a identificao da populao
com o "castelo do rei"(BENEVOLO, 1976).
No entanto, imensas crticas foram
feitas ao processo de implementao de
Braslia, ressaltando sua rigidez e a
ausncia de participao da populao.
Essa marginalizao da populao no
processo de formao da cidade, segundo
Jorge Wilheim (1969), faz com que
parcelas da populao prefiram habitar
cidades-satlites onde o "desejo de fazer
uma cidade" pode ser satisfeito, sendo
este "desejo" uma necessidade vital do
cidado
20
.
Entretanto, apesar da rigidez das
propostas progressistas e do carter de
ruptura com uma ordem espacial
tradicional estabelecida que caracteriza
essa corrente de pensamento, o prprio
Lcio Costa admite o autoritarismo
implcito na sua proposta, afastando-se,
assim, um pouco dos pensamentos
originais do mestre Le Corbu:
O urbanista deve limitar-se a criar
condio para que o desenvolvimento
regional e urbano se processe
organicamente e a gui-la para que o
crescimento natural ocorra no melhor
sentido, de acordo com as necessidades de
vida e as circunstncias. Mas no caso de
Braslia, teria sido falso adotar esse critrio
programtico, porque, tendo de ser
estruturada em prazo exguo, a ordenao
da cidade se impunha como nica soluo.
Teve de nascer como Minerva, j pronta.
Em condies normais, ela o exemplo de
como no se deve fazer uma cidade.
(COSTA, 1962)

20
Apesar de ressaltar a importncia do autoritarismo na
implantao de Braslia, camuflado pela mobilizao
ideolgica do populismo, a anlise de Jorge Wilheim nos
parece uma excessiva simplificao,talvez de carter
enftico. Na realidade, a estrutura scio-econmica da
populao trabalhadora migrante impunha seu
afastamento do plano-piloto, buscando numa rea
informal solues menos onerosas. Alm do mais, apesar
do monoplio da terra, o Estado imps restries ao uso
do espao (leis para uso do solo e das edificaes) que
impediam que a populao levantasse ali os seus
barracos, demonstrando claramente a necessidade de
expulsar da cidade os trabalhadores que, com sua
pobreza, poderiam empanar o monumento smbolo do
desenvolvimento do pas. Tal raciocnio pode se aplicar
melhor, talvez,s populaes ricas que buscam nas reas
contguas a Bras1ia a sua chance de "criar" sua casa e
sua cidade.
Apesar das afirmaes de Costa, que
atestam a sua contemporaneidade de
pensamento, no h como no reconhecer
que a implantao de Bras1ia seguiu
muito de perto os ditames do urbanismo
progressista, que percebe a cidade como
um projeto acabado ou, na melhor das
hipteses, como um modelo a ser
aprimorado. Este o pensamento geral da
poca, como ressalta Choay (1979):
(...) contudo, e este o ponto importante,
todos esses pensadores imaginam a cidade
do futuro em termos de modelo. Em todos
os casos, a cidade, ao invs de ser pensada
como processo ou problema, sempre
colocada como uma coisa, um objeto
reprodutvel. extrada da temporalidade
concreta e torna-se, no sentido
etimolgico, utpica, quer dizer, de lugar
nenhum.
Ao atribuir uma supervalorizao
capacidade de transformao estrutural
do espao programado, os urbanistas
progressistas concebiam estruturas
urbanas apoiadas em estruturas scio-
econmicas inexistentes ou utpicas,
fazendo com que, obviamente, o espao
resultante muitas vazes guardasse pouco
das intenes iniciais de sua concepo
21
,
pois, como afirma Oscar Yujnowsky
(1971) "o sistema fsico planejado no
pode alterar a estrutura scio-econmica
bsica vigente".
E de fato, ao analisar o resultado de
Braslia, observa-se a pertinncia de
diversas das colocaes crticas que lhe
so feitas, no enquanto qualidade
ambiental, expressiva e urbanstica, mas
enquanto soluo aos problemas scio-
econmicos que a sociedade brasileira
apresenta. E no poderia deixar de ser
assim, visto que "a burocracia no pode
mais que a economia" (SANTOS, 1978). A
"camisa-de-fora" imposta pelo projeto
original, assumida pelo governo local e
ratificada pelo controle estrito do uso do
solo, fez com que cidades fossem

21
Segundo Andrade (1972), essa atitude utopista reflete
um idealismo caracterstico do arquiteto, que tenta
resolver pelo desenho urbano ou arquitetnico os
problemas estruturais da sociedade.


formadas na sua periferia, estas
compatveis com os nveis de reproduo
da populao brasileira.
Neste sentido, Braslia uma
caricatura no subdesenvolvimento do
citado modelo progressista original
proposto por Le Corbusier (1966), onde se
define um "centro de negcios", que
tambm o espao residencial da classe
dominante, e cidades-jardim perifricas
onde vivem os trabalhadores. "Apenas", o
modelo corbusiano pretendia "sol, luz,
gua e terra para todos" (RAMON, 1974),
e tampouco se pode dizer que as cidades-
satlites sejam cidades-jardim.
Assim, em sua macro-estrutura,
Braslia no difere das cidades brasileiras
geradas no capitalismo industrial recente
onde, a par de uma rea central onde se
concentram o capital e as classes
dominantes, a cidade se estende em uma
periferia destituda de infra-estrutura e
servios, ou seja, "marginal"
acumulao de capital fixo, refletindo ao
nvel urbano o que se observa ao nvel
nacional e regional. Obviamente, a
organizao espacial apenas parte da
estrutura social em que se integra,
podendo minimizar ou aguar as suas
contradies, mas nunca resolv-las.
1.3. Do urbanismo ao
planejamento urbano
O rpido processo de urbanizao
trazia consigo problemas urbanos
"menores, quotidianos". As cidades
brasileiras comeavam a demandar aes
governamentais, visando solues
tcnicas e polticas para os problemas
sociais e econmicos que se avolumavam.
A necessidade de atuao do governo ao
nvel das cidades, no apenas nos casos
"de luxo", mas principalmente quando a
livre-iniciativa no conseguia resolver os
problemas, j era princpio amplamente
aceito a partir da noo keynesiana de
distino entre servios de carter social e
de carter individual. Usando estes
conceitos, o urbanismo extrapola os
limites urbanos, atingindo a regio ou a
"planificao espacial". Ou, visto de outro
ngulo, o paradigma do planejamento
difundido ao nvel nacional e regional,
ganhava tambm a cidade. A "viso
compreensiva" da cidade se desenvolve
logo tambm no Brasil.
Os primeiros estudos nessa linha
foram elaborados pela seo de
urbanismo da Secretaria de Governo do
Estado do Rio Grande do Sul, a partir de
1935. Foram produzidos, no perodo de
1939 a 1945, dez "planos diretores"
(SERFHAU, 1971), os quais evidenciavam
uma preocupao em incluir novos
aspectos no planejamento das cidades.
Em 1947 surgiu o Curso de Urbanismo da
Escola de Belas Artes de Porto Alegre,
que veio reforar essa atividade.
Com este movimento, advm uma
mensagem renovadora do urbanismo,
expressa atravs dos "planos diretores"
22
.
Apesar de restritas rea fsico-
urbanstica, devem ser ressaltadas as suas
preocupaes com o processo de
planejamento, a assistncia permanente e
as medidas visando a implantao
gradual e efetiva dos trabalhos.
Ao zoneamento rgido do urbanismo
progressista esses planos opem a idia
de zoneamento por tolerncia ou
expulso das diversas funes urbanas.
Tentam promover a expanso do tecido
urbano de forma "ordenada", induzida
por investimentos virios ou
equipamentos de funo principal.
Incorporam ao desenho urbanstico a
tcnica engenheirstica dos servios e
infra-estrutura urbanos.
Embora tenham sido incorporados
pelos arquitetos nas suas preocupaes
com a forma das cidades, os "planos
diretores" valorizam principalmente o
carter funcional e a tcnica urbanstica,
dando assim destaque atuao dos

22
Os "planos diretores" surgiram nos Estados Unidos, no
inicio do sculo XX, diante dos problemas que a
urbanizao acelerada impunha, mormente no tocante
oferta de servios de consumo coletivo e expanso
fsica das cidades.
engenheiros como profissionais ligados
ao problema urbano.
A cidade passa a ser vista
principalmente como um problema
tcnico, resultante da somatria dos
sistemas de produo dos servios e infra-
estrutura requeridos, e conseqentemente,
afetos ao processo da administrao
urbana. neste sentido que representa
uma ruptura com o modelo anterior, por
incorporar, assim, a idia de processo
contnuo de planejamento, inserido no
contexto poltico-administrativo como
atividade normativa perene, onde o plano
representava uma sistematizao no
mdio prazo dos objetivos a serem
atingidos a partir de aes de curto prazo.
O problema urbano se deslocava,
assim, da pr-concepo ideolgico-
formal do espao, segundo uma anlise
funcional do organismo ou instrumento
"cidade", para uma viso da aglomerao
urbana centrada na idia de resoluo
tcnica dos servios de consumo coletivo
que o Estado era crescentemente
chamado a assumir, aliada tentativa de
"ordenao" do espao em expanso pela
localizao de investimentos indutores e
legislao apropriada ao controle social.
Alm da experincia gacha, mais
restrita ao aspecto urbanstico, merece
destaque o movimento liderado pelo
Padre Lebret que, ainda nos anos 1940,
representou uma verso brasileira do
movimento francs "Economia e
Humanismo" (SERFHAU, 1971). Esse
grupo desenvolveu uma srie de estudos
e planos para vrias cidades importantes
(So Paulo, Belo Horizonte e Recife, entre
outras), introduzindo tcnicas de
pesquisa e anlise at ento inexistentes
no planejamento urbano brasileiro e
incorporando a viso dos cientistas
sociais do fenmeno urbano.
Em continuidade a essa experincia, o
Centro de Pesquisa e Estudos
Urbansticos da Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo de So Paulo (CEPEU),
atravs de um grupo de arquitetos e
engenheiros, desenvolveu conceitos
bsicos para a participao comunitria
nos planos urbansticos.
O grupo do CEPEU aliou influncia
francesa os conceitos mais recentes da
experincia inglesa e norte-americana.
Entretanto, os trabalhos se caracterizavam
principalmente por amplos diagnsticos,
resultando assim em estudos sobre o
urbano que ainda no conseguiam
mobilizar os governos para uma ao
efetiva.
J se observava uma ampliao
significativa do planejamento urbano no
tocante s reas de enfoque aos
problemas urbanos, embora ainda
predominasse incontestavelmente a
prioridade dos aspectos fsicos.
A fundamentao do planejamento
integrado intersetorial que caracterizou os
anos 1960 e se impe ainda hoje, s se
efetivou nos trabalhos realizados em 1960
em So Jos dos Campos e na Regio do
Recife, quando equipe de arquitetos e
engenheiros foram incorporados
socilogos e economistas para a anlise
de reas de sua especialidade
23
.
Embora no houvesse logrado
resultados concretos, no inicio da dcada
de 1960 j estava esboada a
conscientizao, entre os "crculos de
interessados", da necessidade de que o
planejamento do desenvolvimento
urbano fosse assumido como uma tarefa
fundamental do governo num pas em
intenso processo de industrializao, e
conseqentemente, de urbanizao. Uma
pesquisa realizada em 1958 pelo IBAM -
Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal - mostrava que 11,6% dos
municpios brasileiros possuam algum
tipo de organismo responsvel pelo
aspecto urbano ou urbanstico.
(SERFHAU, 1971) Ainda que em muitos
casos de carter pouco expressivo, sem
rgos efetivos de controle do espao
urbano, buscava-se mostrar que a

23
Nessa poca, proliferavam as discusses sobre o
papel de cada profissional no planejamento urbano
"interdisciplinar". A este respeito, ver a discusso de
Wilheim (1969).


preocupao com o planejamento urbano
j havia atingido os municpios de forma
significativa.
Entretanto, fora da esfera municipal o
problema do desenvolvimento urbano
continuava restrito aos profissionais
ligados rea, principalmente os
arquitetos (que discutiam amplamente o
assunto nos seus encontros profissionais)
e os engenheiros, com uma participao
crescente dos economistas, socilogos,
gegrafos e outros profissionais que
vinham se interessando pela questo
urbana.
Ao nvel do governo federal e dos
estados, na sua maioria, o problema
urbano continuava restrito aos aspectos
habitacionais. Em 1963 foi realizado no
Hotel Quitandinha, em Petrpolis, um
"Seminrio de Habitao e Reforma
Urbana", com ampla divulgao, na
tentativa de oferecer subsdios para uma
atuao estatal efetiva no setor. Os
participantes discutiam ento em torno
do conceito de "reforma urbana"
24
,
detendo-se na necessidade de regulaes
do uso do solo urbano, das construes e
investimentos setoriais, numa tentativa
de ao integrada para o controle estatal
do espao urbano
25
. Nesse seminrio
tentou-se estabelecer as bases para a ao
governamental, elaborando a proposta de
lei que criaria a SUPURB
(Superintendncia de Urbanizao),
organismo nacional encarregado de
promover e ordenar o desenvolvimento
urbano no pas. Tal lei no foi aprovada, e
a semente lanada veio frutificar em
situao bastante diversa do que havia
sido pensado.

24
O conceito de "reforma urbana", j amplamente
difundido nos pases de centro no sentido de reforma
espacial de reas deterioradas, ganha novo significado no
mundo perifrico a partir da experincia desenvolvida na
Cuba ps-revolucionria, principalmente nas
transformaes estruturais desenvolvidas em Havana.
25
Cintra (1978) coloca: "no ambiente polarizado
daqueles dias, muitos estavam propensos a considerar as
alteraes revolucionrias como o nico remdio
realmente eficaz para os males do pas, no se excluindo
a questo habitacional e os problemas urbanos a ela
relacionados".
At 1964, o planejamento do espao
urbano continuaria sendo encarado pelo
governo federal como "artigo de luxo",
reservado aos grandes projetos polticos,
onde o carter nobre do empreendimento
exigia um toque artstico e uma
funcionalidade tcnica compatveis com a
grandeza da obra. A partir de ento, com
a ruptura do pacto social populista, a
ao do Estado modificar-se-ia
radicalmente, culminando na
institucionalizao do planejamento
urbano, como veremos a seguir.
2. A institucionalizao do
Planejamento Urbano no Brasil
2.1 O planejamento local
integrado:
uma poltica equivocada?
Apesar das citadas colocaes de 1963,
a institucionalizao do planejamento
urbano no primeiro governo militar no
ocorreu a partir do enfoque da questo
urbana em sua totalidade.
O problema urbano permaneceu
centrado na habitao e s
gradativamente foram incorporados os
aspectos ligados infra-estrutura urbana
e ao prprio planejamento urbano e
metropolitano. Aqui, novamente se
percebe a pertinncia da perspectiva
progressista que ao se apoiar no
indivduo-tipo (em oposio
comunidade-tipo), centra seus estudos e
interesses no "habitat", no espao
individual, na propriedade privada. E
no poderia ser de outro modo no
momento em que o regime autoritrio
instalado dava uma forte guinada para a
direita no processo de implantao
efetiva do capitalismo industrial no pas.
Em 1964, o pas j se aproximava da
sua "maioridade urbana"
26
e o crescimento
metropolitano era inegvel e intenso em

26
Em 1960 a populao urbana do pas representava
45,08% da populao total.
todas as suas dimenses - da concentrao
industrial s favelas. O urbanismo no
poderia continuar a ser um privilgio
reservado aos espaos nobres.
As cidades brasileiras, e principalmente
as metrpoles, passaram a se apresentar
como focos de problemas e surgiu a
necessidade de instrumentos de controle
social e econmico, pois as aglomeraes
urbanas se tornavam ao mesmo tempo
elemento de destaque no modelo poltico-
econmico que se intentava implantar.
Desta feita, o autoritarismo foi
gradativamente assumido, em oposio ao
paternalismo que escondia a manipulao
do perodo populista, onde conviviam os
objetivos progressistas da "nova burocracia" -
que via como necessria "a mobilizao
de novas camadas da populao a partir
do Estado" (CARDOSO, 1975) - e as elites
econmicas que ainda suportavam o
tradicional sistema poltico clientelstico
"irracional"
27
.
Neste contexto, as cidades deixavam
de ser encaradas apenas como
problemas de tcnica de engenharia e
de embelezamento arquitetnico.
Socilogos, economistas, cientistas
polticos, enfim, os cientistas sociais,
descobriam a cidade como foro de
estudo da sociedade capitalista
industrial que se consolidava no pas.
Por outro lado, o governo militar se
instalava em meio crise econmica e
social que se esboara no pas a partir da
segunda metade da dcada de 1950. As
tenses scio-polticas iniciadas com a
ruptura do pacto social populista foram
agravadas pelo processo de conteno
salarial e conseqente concentrao de

27
Aqui j se esboava a dicotomia tcnico-poltica to
difundida no Brasil nos ltimos quinze anos. Alis, a
partir do regime militar. com o afastamento do poder de
parte das elites polticas e da totalidade da populao,
esta tecnocracia embrionria ganhou fora crescente na
sua aliana com os militares e com a burguesia nacional e
estrangeira na promoo do desenvolvimento. Furtado
(1978) afirma que o autoritarismo e a doutrina da
"segurana nacional" so corolrios da "ideologia do
desenvolvimento", trazidos no bojo da expanso do
capitalismo internacional quando este atinge os pases
perifricos no-industrializados.
renda, medidas utilizadas pelo novo
governo de forma a aumentar a
capacidade de investimento da classe
empresarial. Para obter garantia de
efetivao de sua poltica econmica, era
necessrio
(...)formular projetos capazes de conservar
o apoio das massas populares, compensando-as
psicologicamente pelas presses s quais
vinham sendo submetidas pela poltica de
conteno salarial. Para tanto, nada melhor
do que a casa prpria (BOLAFFI,1975)
28
.
Se por um lado o ideal da casa prpria
j tinha sido incorporado populao
brasileira, por outro a comprovada
correlao entre casa prpria e atitudes
conservadoras, observada no Brasil
29
,
servia plenamente aos interesses do novo
governo. Paralelamente, a expanso da
construo civil viria gerar emprego
exatamente nas reas onde o desemprego
ou subemprego apresentam um quadro
social mais grave: as cidades maiores,
onde a concentrao de migrantes no-
qualificados crescia, aumentando a
marginalizao e as tenses sociais.
O BNH - Banco Nacional da Habitao
- surgiu neste contexto e com a sua
criao foram rapidamente dados os
passos iniciais para a institucionalizao
do planejamento urbano no Brasil,
atravs de mecanismos assumidos pela
esfera federal de governo. Os recursos
financeiros seriam provenientes do FGTS
- Fundo de Garantia por Tempo de
Servio, criado pela lei n 5.107 de 13 de
setembro de 1966.

28
A este respeito, nada mais claro do que a famosa
carta da Deputada Sandra Cavalcanti ao Presidente
Castelo Branco, ao apresentar a proposta de criao do
BNH: "(...) aqui vai o trabalho sobre o qual estivemos
conversando. Estava destinado campanha presidencial
do Carlos, mas nos achamos que a Revoluo vai
necessitar de agir vigorosamente junto s massas.
Elas esto rfs e magoadas, de modo que vamos ter de
nos esforar para devolver a elas uma certa alegria.
Penso que a soluo dos problemas de moradia, pelo
menos nos grandes centros, atuar de forma
amenizadora e balsmica sobre as suas feridas cvicas".
(o grifo do Presidente Castelo Branco). Citada em
Souza (1974).
29
Pesquisa feita por Lloyd A. Free, em 1960, citada por
Bolaffi (1975).


No mesmo ano, o decreto n 59.917, de
30 de dezembro, instituiu o SNPLI -
Sistema Nacional de Planejamento Local
Integrado, e criou o FIPLAN - Fundo de
Financiamento de Planos de Desenvolvimento
Local Integrado, com recursos do FGTS,
denominando o SERFHAU - Servio
Federal de Habitao e Urbanismo, seu
gestor e rgo coordenador central do
sistema (SERFHAU, 1971). Em janeiro de
1967, o decreto-lei n 200 criou o
Ministrio do Interior, ao qual foram
vinculados o SERFHAU e o BNH, sendo
reafirmadas suas funes.
Embora tais medidas institucionais
caminhassem no sentido de maior
integrao da atuao do Estado face aos
problemas urbanos - no sentido de uma
poltica urbana nacional - na verdade
observou-se verdadeira dicotomia nas
aes governamentais. Com efeito, apesar
do Plano Decenal, elaborado em 1967,
procurar estabelecer as diretrizes
principais dessa poltica, o BNH e o
SERFHAU tomariam caminhos diversos
em suas aes quanto ao desenvolvimento
urbano. Para a compreenso desta
colocao recordemos, ainda que
rapidamente, o discurso do Plano
Decenal quanto poltica urbana.
O Plano Decenal assumiu a
importncia de uma poltica urbana no
pas, renomeando o SERFHAU como
"organismo central do Sistema Nacional
de Planejamento Local Integrado" e
dedicando um tomo ao desenvolvimento
regional e urbano, no qual era dada
nfase necessidade de formulao de
uma poltica nacional urbana e
implantao do SNPLI:
Da mesma forma que os investimentos
industriais, agrcolas, etc, so racionalizados
atravs da elaborao de projetos, torna-se
necessrio elaborar planos de desenvolvimento
local para a racionalizao dos investimentos
que se destinaro urbanizao.(BRASIL,
1967a)
Abordando o assunto de forma quase
didtica, o Plano desenvo1veu consideraes
sobre custos de urbanizao, densidades
urbanas, zonas perifricas "pseudo-
urbanas" e outros conceitos analticos
intra-urbanos. Levantou tambm o
problema da rede urbana, considerada
"inadequada" ao desenvolvimento
nacional, ressaltando os problemas da
concentrao excessiva em So Paulo e
Rio e a necessidade de ao preventiva
nas demais metrpoles. Preconizou uma
Poltica Nacional Urbana como
instrumento para alterar a estrutura de
urbanizao de um pas, citando como
exemplos experincias nos pases de
centro: a desmetropolizao da Inglaterra
na dcada de 1950 com base na poltica de
empregos; os casos da Frana e dos
Estados Unidos. Definiu dois outros
nveis de atuao estatal no planejamento
urbano: os padres intra-urbanos de
organizao do espao e retornou, com
um anglicismo "administrao local" -,
velha bandeira do IBAM, de
modernizao das administraes
municipais. Chamou a ateno para a
necessidade de estudos de base para a
formulao de uma poltica urbana
nacional, a partir de vises local, micro e
macro-regional. Props o estabelecimento
de regies-programa e a definio de
plos de desenvolvimento para efetiva
implantao do SNPLI, preocupando-se
com instrumentos de ao, com a
descentralizao do Sistema pelo
envolvimento dos Estados, a formao de
recursos humanos para o setor, a
participao efetiva da populao e a
instalao do processo de anlise e
avaliao do planejamento (BRASIL,
1967a).
Em suma, o Plano Decenal abordou os
pontos principais, ainda hoje discutidos,
de uma poltica urbana e props que o
SERFHAU,como organismo principal do
SNPLI, fosse apoiado por organismos de
pesquisa, como o Conselho Nacional de
Geografia - CNG e o EPEA, hoje IPEA -
Instituto de Planejamento Econmico e
Social.
Entretanto, grande a separao entre
o discurso do Plano Decenal e a atuao
efetiva do governo federal. Na verdade, o
Plano Decenal foi rapidamente
abandonado em sua viso compreensiva e
em suas proposies de descentralizao e
crescimento equilibrado quando o
ministro Delfim Neto assumiu a pasta da
Fazenda, optando claramente pelo
modelo centralizador de incentivo ao
"capitalismo selvagem" que caracterizou o
"milagre brasileiro". E assim o BNH, na
sua atuao efetiva, colocar-se-ia
frontalmente contrrio s diretrizes da
poltica formal expressa no Plano
Decenal, e cada vez mais afinado com a
estratgia de crescimento econmico
proposta pelo Governo.
O modelo de desenvolvimento
econmico, adotado aps 1964, continha
implicitamente uma opo de
concentrao urbana, na medida em que
se apoiava no processo de intensificao
da industrializao e nos mercados
urbanos, de maior elasticidade face aos
produtos principais da crescente
indstria de bens durveis.
Os objetivos principais perseguidos
pelo governo, ento, encontram nas
cidades grandes o meio propicio sua
consecuo, na medida em que estas
permitiam maior rentabilidade ao capital
investido pelas condies de economias
externas que oferecem, mercado e mo-
de-obra semi-especializada, e se
prestavam mais estratgia de
concentrao de renda atravs de
poupana e compresso salarial, para
gerar novos investimentos. Por outro
lado, a chamada indstria da construo,
como foi ressaltado, amplamente
propcia ao processo de gerao de
empregos urbanos, sendo por isto mesmo
reconhecida como um mecanismo eficaz
de controle de conflitos sociais.
Porm, tal poltica s poderia agravar
o processo migratrio campo-cidade, j
intenso na dcada anterior, na medida em
que concentrava nos principais centros
urbanos os investimentos governamentais.
Esta concentrao ocorre no apenas em
relao ao sistema urbano, privilegiando
as grandes cidades, mas tambm no
tocante distribuio regional
30
.
Por outro lado, a concentrao de
investimentos, tanto ao nvel
macrorregional quanto internamente ao
sistema urbano, veio no apenas
aumentar os desequilbrios regionais e
acelerar o crescimento das cidades
grandes, mas tambm contribuir para o
agravamento dos problemas intra-
urbanos decorrentes da rpida
urbanizao marginal brasileira.
A distribuio de investimentos
provenientes da poupana compulsria
(FGTS) e as linhas de crdito de incentivo
construo desenvolvidas pelos agentes
financeiros do BNH, que manipulam os
recursos da poupana voluntria (SBPE),
no obedeceram a qualquer macropoltica
de aplicao, seja de racionalidade
urbana, seja de cunho scio-poltico,
regendo-se apenas pelos critrios de
rentabilidade econmica exigidos pelo
Banco. Como resultado, no apenas o
problema habitacional no foi
solucionado onde era mais crtico - a
habitao popular, pois descobriu-se que
a populao pobre brasileira no tem
renda para ter casas - como tampouco
foram equacionados os problemas
urbanos trazidos luz quase como
decorrncia da poltica habitacional.
Na verdade, ao contrrio, a atuao do
BNH veio apenas agravar dois problemas
fundamentais das grandes cidades
brasileiras: a supervalorizao da terra
urbana (e imveis) gerando (e sendo
gerada pela) especulao imobiliria, e o
seu corolrio, o processo de expanso
perifrica das cidades, de densidade
rarefeita e "marginal" ao processo
urbanizador. Enquanto as companhias
habitacionais (COHABs), utilizando os
recursos do FGTS, implantam seus

30
A anlise das aplicaes do BNH mostra que 58,63%
dos investimentos do Banco, de 1968 at setembro de
1973, se concentraram na regio Sudeste, 15,89% na
regio Nordeste, 10,72% na regio Sul, 4,53% no
Centro-Oeste e 3,14% na regio Norte. Dados
trabalhados a partir da tabela (III. 4) apresentada in
Francisconi e Souza (1976).


conjuntos na periferia urbana mais
distante, onde a terra mais barata,
contribuindo desta forma para o
esgaramento do "tecido urbano", o
estmulo construo privada das classes
mdias e altas, possibilitado pelos recursos
do SBPE, promove o adensamento da
rea central e favorece o processo de
especulao imobiliria
31
, transformando
o imvel (e o prprio solo urbano) num
"objeto de aes econmicas alheias ao
seu valor de uso" (BOLAFFI, 1977)
32
.
Neste contexto, acentua-se a
seletividade e a especializao funcional
do espao decorrentes da distribuio
diferencial do capital fixo no espao
urbano: as reas centrais da cidade se
apresentam "superequipadas", enquanto
a periferia carece dos requisitos mnimos
que a vida urbana exige. Ao adensamento
do capital fixo na rea central das
metrpoles se ope o esgaramento
espacial da rea perifrica "marginal" ao
sistema. Os dois espaos se
complementam
33
. Enquanto isso,
"apoiado tcnica, institucional e
financeiramente" (BRASIL, 1967a), o
SERFHAU atuava ao nvel local,
definindo, em primeira etapa, as cidades
de populao superior a 50 mil habitantes
como objeto de seus trabalhos, exceo
das Cidades da Amaznia, onde esse
critrio se reduzia para 25 mil habitantes.
Com base nesta de1imitao do universo
de trabalho, no perodo 1967/69 o
SERFHAU financiou a elaborao de
dezoito estudos urbanos, incluindo

31
Neste trabalho, quando nos referimos "especulao
imobiliria", queremos dizer da reteno de terra
improdutiva (no caso urbano, desocupada), com o
objetivo de auferir maior renda futura a partir da sua
valorizao, esta provocada pela agregao de capital ao
seu entorno. Ainda que empreendimentos imobilirios
possam conter em si um processo de especulao, no se
confundem necessariamente com a atividade
especulativa.
32
A rigor, no so alheias ao seu valor de uso potencial,
dado que este valor, ou a possibilidade de auferir renda
sobre ele que determina a prpria especulao. Mas
Gabriel Bolaffi (1977) parece se referir ao uso imediato
visando a ocupao.
33
A respeito da estruturao do espao metropolitano
no Brasil a partir de uma perspectiva da localizao
relativa do capital e do poder de acesso s reas
urbanizadas ver Santos e Bronstein (1978).
estudos preliminares, projetos setoriais -
distritos industriais e cadastros tcnicos
municipais e planos de desenvolvimento.
Entretanto, ao trabalho do SERFHAU
faltava uma diretriz macroespacial ao
nvel nacional que definisse reas e
abrangncia de atuao segundo
caractersticas comuns a grupos
homogneos de municpios. Em junho de
1969, o Ministrio do Interior baixou a
portaria n 214, criando o PAC -
Programa de Ao Concentrada que,
apoiando-se em estudos de base do
IBGE
34
, definia 457 centros urbanos como
prioritrios para a ao do governo no
campo do planejamento urbano e
tambm os nveis de abrangncia e
profundidade dos estudos a serem
elaborados, segundo diferentes tamanhos
de cidades
35
.
O PAC respondia crescente
discusso, ao nvel da tecnocracia, sobre a
necessidade de uma poltica de
desenvolvimento urbano no pas, que, j
afirmada no Plano Decenal, tinha sido
retomada no Programa Estratgico de
Desenvolvimento - PED 1968/70. Este, no
capitulo sobre Desenvolvimento Regional
e Urbano, ressaltou o sentido nacional e
regional da poltica urbana:
A formulao de uma poltica de
desenvolvimento urbano deve ser
elaborada atravs de uma tica regional: as
cidades nascem e se desenvolvem em
funo dos potenciais econmicos,
estratgicos, etc, de uma dada regio.
(BRASIL,1967b)
Paralelamente, insistia na "desintegrao"
encontrada nos planos urbansticos at ento
elaborados, preconizando o "planejamento
urbano integrado", tica que orientaria toda

34
Em 1968, o IBGE havia definido microrregies
homogneas para todo o pas.
35
Segundo a metodologia do PAC, os Relatrios
Preliminares (RP) se dirigiam aos municpios pequenos,
enquanto os Termos de Referncia (TR) constituam
diagnsticos e indicaes preliminares que antecediam
(ou no) e justificavam a elaborao de planos, que
podiam ser Planos de Ao Imediata (PAI) para
municpios de at 50 mil habitantes, e Planos de
Desenvolvimento Local Integrado (PDLI), para os
municpios maiores.
a atuao do SERFHAU, a quem coube
implementar e supervisionar as fases de
execuo do SNPLI.
Entretanto, se o SNPLI nasceu desta
forma abrangente enquanto formulao
de objetivos e metodologias, a atuao do
SERFHAU se restringiu ao planejamento
intra-urbano de cidades mdias e
pequenas, predominantemente. Dos 237
municpios onde atuou at 1973, 68%
tinham populao inferior a 50 mil
habitantes, 28% entre 50 e 250 mil
habitantes e 4% superior a 250 mil.

Tabela 1 - BRASIL - Nmero de Documentos Financiados pelo FIPLAN at 10/09/1973, por regies
Documentos concludos Documentos em elaborao
Regies
TR
Relatrios
Preliminares
PI/Proj. Sub-Total TR
Relatrios
Preliminares
PI/Proj. Total
Norte 9 35 2 46 - - - 46
Nordeste 10 68 15 93 6 25 3 127
Centro-Oeste 2 34 7 43 - - 3 46
Sudeste 41 11 35 87 4 - 14 105
Sul 11 - 1 12 13 - 8 33
Total 73 148 60 281 23 25 28 357
FONTE: SERFHAU, in Francisconi e Souza (1976).

Ao se considerar as sedes municipais
(populao urbana), estes percentuais
passam para 80%, 16% e 4%,
respectivamente
36
. Por outro lado, a grande
maioria dos trabalhos feitos (63%) so
relatrios preliminares para municpios
pequenos, como se observa na tabela (1).
A distribuio regional por trabalhos
elaborados sugere um grande privilgio
ao Nordeste e dir-se-ia que ali os
problemas urbanos eram maiores.
Entretanto, esta aparente distoro se
deve apenas ao fato de terem sido
elaborados inmeros relatrios
preliminares e termos de referncia
atravs da SUDENE e do Projeto Rondon.
Ao se observar a distribuio regional
segundo o tipo de documento elaborado,
verifica- se que no Sudeste se concentram
62% dos PAI/PDLI e 53% dos Cr$ 18,62
milhes emprestados pelo FIPLAN aos
municpios.
No contexto poltico-econmico
descrito, o planejamento integrado para o
desenvolvimento scio-econmico mera
figura de retrica e a promoo do
desenvolvimento municipal se submete
inteiramente s necessidades de
crescimento econmico do pas. Assim,

36
Informaes estatsticas agregadas do estudo de
Fonseca (1973), compiladas por Francisconi e Souza
(1976). Para uma avaliao mais extensa da atuao do
SERFHAU, ver, alm dos dois estudos acima citados,
Josef Barat (1979) na sua discusso sobre planejamento
de centros urbanos de porte mdio.
outro no poderia ser o resultado do
SNPLI pois, como vimos, a poltica do
SERFHAU se mostrava distante dos reais
objetivos nacionais e conflitante com o
planejamento econmico federal.
Partindo da perspectiva do
"desenvolvimento local integrado", o
planejamento urbano promovido pelo
SERFHAU se baseava no municpio
enquanto entidade autnoma, capaz de
decidir sobre seus problemas urbanos. O
carter "integrado" dos planos,
abrangendo a viso fsico-territorial,
social, econmica e administrativa, se por
um lado abria uma nova dimenso
tentativa de organizao do espao
urbano, por outro desconhecia a
centralidade crescente observada no pas
a partir de 1964.
Esvaziado politicamente pelo
autoritarismo vigente, destitudo de
diversas de suas funes "de peculiar
interesse" e enfraquecido financeiramente
pela reforma tributria que o atrelava a
uma condio de dependncia dos nveis
estadual e federal, o municpio sofreu as
conseqncias do anti-federalismo que
ele mesmo havia apoiado no perodo pr-
1964 (BAHIA, 1978).
O SNPLI parecia pretender montar um
sistema de planejamento urbano de baixo
para cima. Entretanto, todo o resto do
sistema poltico-econmico se caracterizava
por uma postura autocrtica e assim,


enquanto o SERFHAU incentivava,
promovia e financiava a organizao
administrativa e o planejamento
municipal. o sistema poltico-econmico
do pas se pautava por intensa
centralidade de deciso.
Na nova viso, os objetivos municipais
deviam se curvar aos objetivos do
"desenvolvimento nacional". Por outro
lado, os objetivos nacionais no estavam
claramente definidos no seu
desmembramento ao nvel municipal.
Dessa forma, as estratgias de
desenvolvimento local continuavam
sendo enfocadas a partir do ponto de
vista municipal, assumindo-se que as
diretrizes de planejamento ao nvel global
devessem ser elaboradas a partir da
agregao dos planos municipais
(TOLOSA, 1972). Entretanto, como tal
esta postura no encontrava ressonncia
no conjunto do sistema, o SERFHAU
estava fadado a ser engolido, como de
fato o foi, transformando-se numa
carteira do BNH.
A falta de coordenao das aes
diversas ao nvel local, espelhada na no-
implantao dos planos serfharlinos
apenas evidencia a fragilidade do sistema
montado. Na verdade, o SNPLI se
transformou apenas num promotor de
documentos "tcnicos" que tinha, em ltima
instncia, o papel de modernizador das
burocracias municipais
37
.
A elaborao dos planos gerou uma
expectativa de investimentos incapaz de
ser atendida pelos governos locais ou
mesmo estaduais e federal.

37
No seu trabalho sobre a avaliao da atuao do
SERFHAU, Fonseca conclui que os projetos resultantes
dos planos elaborados foram pouco significativos. Ou
seja, o que denomina "efeito micro" foi pequeno,
surgindo resultados ao nvel do "efeito macro", o que
define como sendo a formao de uma mentalidade de
planejamento urbano. Com a "nova burocracia" atingindo
o nvel municipal, mesmo que os recursos para
implantao dos projetos fossem negados e as aes
setoriais isoladas dos diversos nveis de governo se
perpetuassem, parte dos objetivos do planejamento eram
atingidos: a sua incorporao como preocupao
permanente no processo de administrao municipal. A
"racionalidade tcnica" chegava ao falido municpio
brasileiro.
Por outro lado, as prefeituras j sabiam
que sem o apoio tcnico nada
conseguiriam junto aos organismos
estaduais e federais. Era preciso que se
tivesse o plano feito para conseguir
recursos, ainda que parcos. Aqui se
define um papel para a "nova burocracia"
ao nvel municipal: fazer a "ponte" entre
as necessidades do municpio e os
recursos centralizados.
A adaptao dos municpios nova
situao expressa na pesquisa do IBAM
sobre o prefeito brasileiro, realizada em
1975, onde se mostra que:
(...) os prefeitos que se identificavam com o
tipo de atuao mais poltica so maioria
entre os municpios mais rurais (57,1%),
enquanto entre os medianamente
urbanizados esta percentagem desce para
41,1% e da para 29,7% nos mais
urbanizados. Seguindo tendncia
contrria, os prefeitos que defenderam um
tipo de atuao tcnico-administrativa so
mais numerosos naquelas faixas em que a
populao urbana do municpio maior.
Na ltima faixa (acima de 20 mil
habitantes urbanos), a predominncia da
atuao mais tcnica bastante sensvel,
dado que 70% dos dirigentes locais
consideram ser esse tipo de atuao a
melhor forma de assegurar o sucesso do
seu governo."
38
Quanto "qualidade tcnica" do
planejamento desenvolvido pelo
SERFHAU, pouco h a dizer. Coerente
com a poltica do BNH e com a
perspectiva anti-populista e empresarial
do governo, o SERFHAU tambm se
apoiou na empresa privada. Desta feita,
no nas construtoras, mas nas
consultoras. O financiamento era dado ao
municpio para que contratasse uma
empresa consultora para elaborar seu
plano de desenvolvimento.
A metodologia geral era definida pelo
SERFHAU, obedecendo idia do
planejamento "compreensivo". No se
tratava mais de projetar cidades, mas de
definir "imagens-objetivo" a serem

38
Transcrio de Bahia (1978).
atingidas a partir das diversas aes
"integradas". Buscava-se a fuso
"interdisciplinar" das vrias vises da
problemtica urbana de forma a promover
o desenvolvimento equilibrado. Os estudos
e diagnsticos analisavam os diversos
aspectos da cidade e propunham aes
nos principais "setores" de atuao do
Estado: fsico-territorial, econmico,
social e institucional -administrativo
39
.
O pressuposto positivista disciplinar
foi transposto leitura analtica do
fenmeno urbano e, nesta perspectiva, ao
nvel formal o SNPLI era coerente com
as grandes diretrizes do sistema de
planejamento brasileiro, tambm
"compreensivo". Como resultado "tcnico",
pouco se pode dizer.
Sem dvida, agregou experincias,
ampliou o conhecimento e muitos dos
planos apresentaram diagnsticos,
alternativas de ao, proposies e
projetos especficos pertinentes e bem
elaborados. Muito se avanou no
conhecimento dos problemas das cidades
e na sua sistematizao. As crticas ao seu
carter normativo e sua suposta
universalidade de propostas para todo o
pas; nfase excessiva nos aspectos
urbansticos; enfim todas estariam
contidas no problema fundamental de
sua postura conflitante com a poltica
econmica nacional, visto que os planos
eram, na sua grande maioria, natimortos.
Montou-se todo um discurso de
planejamento urbano voltado para o
fortalecimento da clula mnima
autnoma da nao - o municpio quando
os instrumentos de poltica eram cada vez
mais centralizados e autoritrios. De fato,
ento, pretendeu-se o desenvolvimento
integrado local atrelado aos grandes
objetivos nacionais. Mas tudo istofoi
exposto de forma nebulosa, pois a sua
apresentao clara desmontaria o sistema
enquanto tal.

39
A anlise do urbano passou da perspectiva funcional
intra-sistmica espacial do "progressismo" - habitao,
lazer, trabalho e circulao - para a tica disciplinar
economia, sociologia, engenharia. etc.
Marlia Steinberger Fonseca (1973), ao
tentar avaliar a atuao do SERFHAU,
conclui pela "maior responsabilidade" dos
"atores executores" (municpios e empresas
consultoras), refletindo a falta de apoio e
definio nos escales superiores - "atores
definidores e controladores", quais sejam,
o governo federal, as superintendncias
regionais e os esta dos. H aqui um risco de
se identificar na "maior responsabilidade" dos
executores a razo do fracasso da
experincia. De fato, tal colocao, parece
refletir uma postura tecnocrata que se
fortalecia ao nvel federal e estadual,
onde o municpio aparece como
ineficiente, desatualizado e
incompetente administrativamente.
Neste quadro, a citada pesquisa do
IBAM vem apenas confirmar os
pressupostos dessa tecnocracia emergente
que defende a "racionalidade tcnica" em
oposio ao exerccio poltico.
Diante do novo contexto apoltico e
autoritrio ps-1964, as esvaziadas
prefeituras municipais apareciam como
desatualizadas, e tal argumentao j
havia se prestado justificativa da
prpria reforma tributria (BAHIA, 1978).
As consultoras os outros "executores"
so assumidas como limitadas
tecnicamente e irrealistas em suas
proposies, alm de pautarem-se por um
interesse principalmente lucrativo.
Na verdade, todas estas colocaes
parecem servir a justificativa de maior
centralizao e ao fortalecimento da
burocracia federal e estadual.
Os planos locais refletiam apenas as
contradies do sistema montado, que
oferecia servios muitas vezes no
solicitados a um consumidor que
dependia crescentemente das instncias
superiores para poder utiliz-los da
forma como se pretendia.
Colocar na predominncia dos
aspectos fsico-territoriais a causa dos
fracassos, ou na insuficincia da anlise
"integrada" ou mesmo na incompetncia
tcnica dos municpios escamotear o
problema real. Pelo contrrio, no se pode


negar que um dos ganhos do perodo
serfhalino se prende ao maior
conhecimento sistematizado dos
problemas urbanos brasileiros e ao
avano metodolgico no tratamento
terico desses problemas.
Assim tambm, foi significativo o
avano dos municpios no sentido de
conseguirem maior controle administrativo
e independncia financeira relativa atravs
do aumento de suas receitas prprias pela
atualizao e implantao dos famosos
cadastros tcnicos municipais. Entretanto,
so apenas ganhos secundrios, uma vez
que somente representam a maximizao
possvel diante da grande fragilidade da
comunidade municipal no contexto
nacional. Ou seja, a questo da
inviabilidade do esforo do SERFHAU
no se situa no plano tcnico, ainda que
possa ter interessado a alguns setores da
tecnocracia tentar situar a um dos
pontos-chaves do problema. Na verdade,
a disfuno do SERFHAU e a inoperncia
dos "atores executores" refletia apenas as
contradies polticas do sistema
montado, que precisava ento ser
redefinido face ao novo contexto poltico-
econmico do pas.
2 .2. Poltica urbana nacional o
novo paradigma
Como vimos, j em 1967 o Plano
Decenal apresentava as bases de uma
poltica urbana nacional. Entretanto, a
atuao do SERFHAU, ao se restringir ao
planejamento local, pouco avanou no
sentido de formular diretrizes para uma
poltica espacial nacional. Talvez por
insistir em atuar contra a corrente
centralizadora, poder-se-ia dizer que o
SERFHAU apenas camuflou os principais
problemas uranos do pas. Ao se dirigir
ao municpio, quando a deciso de
investimentos era cada vez mais
centralizada; ao trabalhar principalmente
com centros pequenos e mdios, quando
o capital e os grandes movimentos
migratrios se dirigiam para as
metrpoles; ao se preocupar quase que
apenas com a feitura dos planos, quando
os problemas urgentes exigiam
investimentos imediatos e objetivos; ao
no conseguir a liderana real da
interveno do Estado no espao urbano,
ficando margem dos grandes
investimentos feitos pelo BNH nas
cidades brasileiras, o SERFHAU decreta
seu suicdio como organismo central da
poltica urbana brasileira.
Entretanto, o problema urbano j havia
sido teoricamente incorporado s grandes
preocupaes nacionais. Quando o
Programa de Metas e Bases para a Ao
do Governo, preparado s pressas para
substituir o PED, foi apresentado ao final
de 1970, inclua um captulo sobre o
desenvolvimento regional e urbano,
relacionando os projetos prioritrios do
setor (BRASIL, 1970). Todavia, apesar de
definir diretrizes para o Sudeste,
Nordeste e Amaznia, propor o
desenvolvimento das principais reas
metropolitanas do pas, preconizar a
integrao de programas setoriais dos
planos de urbanizao, e propor o
revigoramento do nvel de deciso
municipal, tendo como principal
instrumento o PAC, ao propor projetos
prioritrios limita-se ao enfoque setorial e
punctual, abrangendo a rea de
eletrificao, centrais de abastecimento,
aeroportos, etc, sem a preocupao de
uma integrao ao nvel do conjunto
urbano. De fato, a nica medida efetiva
ao nvel local contida no plano se prende
fixao de normas de aplicao do
Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) como instrumento de controle para
integrao vertical dos objetivos do
governo federal. Ou seja, j neste perodo
se evidenciava a nova tica centralizadora
do governo, e o problema urbano, at
ento tratado como matria integrada
horizontalmente, ao nvel das cidades,
deslocado para uma perspectiva de
tratamento setorial e isolado de aspectos
principais segundo uma hierarquia de
prioridades integradas verticalmente.
Com o I PND - Plano Nacional de
Desenvolvimento, o aspecto espacial,
regional ou urbano comeou a ser visto
como elemento integrante das diretrizes
econmicas das estratgias de
desenvolvimento nacional.
Diferentemente dos trs planos que o
antecederam, o I PND no dedica parte
especial ao desenvolvimento urbano e
regional. Entretanto, ao explicitar o
modelo econmico a ser adotado e em
seguida, a estratgia de desenvolvimento,
os aspectos espaciais regionais aparecem
como elementos integrantes fundamentais.
Na parte seguinte, quando da "execuo
da estratgia", ao considerar os fatores de
expanso - emprego e recursos humanos -
as consideraes sobre o processo urbano
e de metropolizao contm a tnica do
raciocnio desenvolvido em torno da
"consolidao do Centro-Sul", sendo
exposto como ao fundamental:
(...) instituir as 'primeiras regies
metropolitanas do pas, principalmente
para o Grande Rio e o Grande So Paulo,
como mecanismo coordenador de atuao
dos Governos Federal, Estadual e
Municipal, nos programas conjuntos,
observadas as respectivas reas de
competncia. (BRASIL,1971)
De fato, apesar da no-definio de
metas sob o ttulo de desenvolvimento
urbano, o enfoque estava consolidado
dentro da prpria estratgia econmica
de desenvolvimento, dessa forma criando
condies para que, no prximo governo,
o assunto fosse enfocado de forma mais
precisa e objetiva, distanciando-se,
entretanto, cada vez mais da perspectiva
que orientava a criao do SNPLI. Diante
do modelo centralizador e verticalizador
a partir dos objetivos nacionais agora
claramente explicitados a poltica
serfhalina tornava-se anacrnica e
conflitante mesmo ao nvel do discurso
do planejamento.
Por outro lado, em 1973, quando o
"milagre brasileiro" apresentava sinais de
degenerao e quando o processo poltico
comeava a se reestruturar de forma
reivindicatria e avessa ao governo
militar, os problemas da marginalidade
social crescente e deseconomias de
aglomerao nas grandes metrpoles
comeavam tambm a se agravar.
A discusso da metropolizao
ganhava vulto no pas, e com ela a
perspectiva de soluo de um dos
problemas fundamentais a ela
relacionados: a sua institucionalizao,
vista como condio sine qua non para
qualquer ao de planejamento.
Problema no de todo resolvido, a
criao das regies metropolitanas
40

levantava tambm discusses ferrenhas
sobre sua autonomia, formao
institucional, recursos, etc. Tratava-se de
criar uma nova instncia de poder , ao
nvel microrregional, que feria
diretamente a j to enfraquecida
autonomia dos municpios. Uma
discusso extensa, que foge ao nosso
escopo e que esconde questes muito
mais importantes. A este respeito, Bahia
(1978) coloca a questo com extrema
propriedade:
S a redemocratizao do pas poder
colocar em bases corretas a questo dos
rgos executivos da regio metropolitana,
os quais reduziriam sensivelmente as
autonomias dos municpios componentes.
Tal reduo de autonomia s seria
concebvel e aceitvel no regime
democrtico, porque este asseguraria aos
conselhos deliberativos poderes e
atribuies polticas, enquanto os rgos
executivos teriam de incio,
provavelmente, carter gerencial. (BAHIA,
1978)
41

A busca de soluo para o problema
metropolitano serviu tambm a outros
objetivos. Ao se atentar para a efetiva
fragilidade dos municpios e chamar-se o
governo federal para assumir parte das
responsabilidades de gesto urbana,
criou-se o espao para a definio da

40
Apesar de previstas na Constituio de 1967, as
regies metropolitanas s foram institucionalizadas em
1973, pela Lei Complementar n 14.
41
Entretanto, at hoje o que existe de fato, ao nvel
metropolitano, so organismos de planejamento
inteiramente "tecnocratizados" e polarizados pelo
governo federal, sem qualquer expresso comunitria.


nova poltica de planejamento urbano,
desta feita no mais sob a capa da
cooperao tcnica com os municpios na
soluo de seus problemas especficos.
Assumia-se finalmente que a importncia
econmica das reas urbanas transcendia
os interesses municipais, transformando-
se em matria da "segurana e
desenvolvimento" nacionais.
Na verdade, o processo de
urbanizao e industrializao, iniciado
com o perodo de substituio de
importaes e acelerado nos anos 1950,
retomado com fora redobrada a partir
dos governos militares, modifica
substancialmente o enfoque do problema
urbano. Cada vez mais, a cidade se torna
o palco da produo. A tradicional
relao de dominao da cidade pelo
campo no Brasil se rompe medida que o
locus da produo se desloca para o
espao urbano. O PIB nacional passou a
ser gerado em sua grande maioria nas
reas urbanas e assim as cidades
brasileiras no so mais apenas o espao
de vivncia de uma classe dominante e de
seus servidores imediatos. A cidade
agora tambm uma "unidade de
produo" da maior importncia, e
preciso que se cuide de sua administrao
e eficincia enquanto espao produtivo.
Diante do novo quadro, h que se
redefinir a atuao do Estado diante do
problema. Ao Estado liberal, preocupado
com o simbolismo do espao urbano onde
se concentra a classe dominante e que
ratifica sua dominao ideolgica, se ape
o Estado burgus moderno, preocupado
em atender s crescentes demandas que a
concentrao populacional gera para a
produo.
A pr-concepo racionalista de
espaos adequados nova realidade
burocrata-industrial importada dos pases
de centro pde servir s demandas
imediatas do capitalismo nas suas formas
mais avanadas, mas se mostrou incapaz
de responder s necessidades de
organizao dos espaos gerados pela
movimentao difusa de uma populao
que se situa aparentemente margem do
processo em curso. E, as metrpoles
subdesenvolvidas no constituem apenas
o espao onde se aglomeram os setores de
ponta da economia so tambm o espao
onde se concentram setores perifricos ao
processo produtivo. Assim, ao lado do
pleno desenvolvimento industrial das
foras modernas do capitalismo mundial,
observa-se cada vez mais intensamente
nas metrpoles brasileiras a
crescente participao "informal" destas
camadas marginais ou perifricas ao
sistema central, e por isto mesmo,
condio de seu fortalecimento e
expanso.
Em outras palavras, as cidades
grandes no Brasil, diante do modelo de
crescimento econmico experimentado
tornam-se cada vez mais "centros de
riqueza e focos de pobreza" (BRASIL,
1974).
Evidentemente, neste contexto se
aguam as contradies da ao do
Estado. Seu papel como fornecedor de
servios de consumo coletivo se amplia
consideravelmente, assim como sua
tentativa de controle sobre os conflitos
sociais crescentes face distribuio
desigual das benesses do
desenvolvimento urbano-industrial.
Nesta perspectiva, o espao social
urbano cada vez menos uma totalidade
para a ao estatal e apenas os setores
mais prementes face s necessidades da
acumulao vo ganhando importncia,
com conseqente desintegrao da
atuao do Estado.
Paralelamente, a importncia crescente
das cidades no contexto econmico
nacional determinou, ao nvel do
planejamento urbano, a entrada macia
em cena de novos profissionais, que viam
a cidade sob uma nova tica.
No se trata mais definitivamente de
"simplesmente" organizar o espao
segundo uma racionalidade totalizante,
que expressa valores scio-culturais, mas
de buscar solues imediatas para os
problemas que a nova organizao scio-
espacial para a produo trouxe consigo,
principalmente os conflitos sociais e
deseconomias de aglomerao.
A "nova burocracia" que vai tentar
promover esta racionalidade a nova
assessoria que substitui definitivamente
os artistas e bacharis na ratificao do
Estado burgus que se fortalece com a
maturao do capitalismo industrial do
qual importante acionista. Trata-se
ento de operar a cidade de forma
rentvel para o capital, e esta a nova
tarefa dos planejadores urbanos, com a
qual parecem no querer se conformar.
At 1974, o Ministrio do Interior
abrigava a poltica urbana habitacional,
sendo que o IPEA, organismo do
Ministrio do Planejamento , deveria lhe
prestar assistncia, como era previsto no
SNPLI. Entretanto os enfoques do Interior
e do Planejamento no pareciam se
coadunar. Enquanto o SERFHAU se pautava
por um domnio relativo dos planejadores
espaciais, arquitetos e engenheiros, o
Ministrio do Planejamento era sem dvida
alguma o reduto dos economistas,
preocupados principalmente com a
eficcia econmica do desempenho das
cidades enquanto suporte produo
42
.
Cabe salientar que, neste perodo, uma
significativa leva de tecnocratas voltava
de cursos de ps-graduao nos Estados
Unidos onde, a par das grandes
discusses sobre os problemas
metropolitanos, desenvolviam-se estudos
sobre a rede de cidades tentando
estabelecer correlaes entre o
desenvolvimento econmico de um pas e
a distribuio frequencial dos tamanhos
de cidades. Na Frana, por outro lado,
difundia-se a preocupao com uma
poltica de urbanizao nacional atravs

42
Tolosa, em 1972, ao falar sobre uma poltica nacional
de desenvolvimento urbano, salienta que o planejamento
urbano no pas havia se restringido a dois aspectos:
tamanho absoluto das cidades e padres intra-urbanos de
organizao espacial. Segundo o autor, dois outros
aspectos fundamentais no eram mencionados, quais
sejam, a distribuio de freqncias de tamanhos de
cidades e a distribuio espacial de cidades em um
sistema urbano nacional.
da criao de cidades novas e "metrpoles
de equilbrio" que pudessem contrabalanar
a extrema primazia de Paris.
No Brasil, a economia j no ia to
bem. As altssimas taxas de crescimento
do PIB vinham decrescendo e a
insatisfao social vinha aumentando,
principalmente nos grandes centros I
evidenciada sem contestao nas eleies
de 1974.
Fazer planos para os frgeis municpios
pequenos e mdios e investir
maciamente em grandes obras virias
nas regies metropolitanas j no atendia
s necessidades do sistema econmico e
poltico. No se tratava mais de fazer
planos para o desenvolvimento municipal
isolado, na maioria inexeqveis pelas
diversas razes expostas.
O novo objetivo era coordenar os
investimentos federais e estaduais cada
vez mais significativos nos municpios,
seja atravs de intervenes diretas ou de
empresas de servios altamente centralizadas
e com polticas prprias, ou mesmo atravs
das transferncias de receitas fiscais, com
aplicaes previamente determinadas.
O SERFHAU, definitivamente falido,
transformou-se numa simples carteira do
BNH. Por outro lado, todo o sistema de
planejamento nacional se reformulava,
dando origem Secretaria de
Planejamento da Repblica, velho sonho
dos planejadores desde a tentativa de
Celso Furtado, inviabilizada no perodo
do governo do Presidente Joo Goulart e
de seu (1962-1964) Plano Trienal.
Neste quadro de transformaes,
fortalece-se a idia de criao de um
organismo federal forte que assumisse a
tarefa que o SERFHAU no conseguiu
levar adiante: a definio e efetiva
coordenao de uma poltica urbana
nacional. E coordenar a poltica de
investimentos urbanos tarefa herclea,
visto que envolve organismos setoriais
muito fortalecidos nos ltimos anos, que
tm polticas prprias que respondem
nova viso dos servios pblicos


assumida pela tecnocracia que ascendeu
juntamente com os militares.
Em oposio ao assistencialismo
clientelista do populismo, estes servios
vo se pautar por uma perspectiva
empresarial de lucratividade, onde a
seletividade da alocao dos recursos no
obedece mais a critrios polticos, mas
sim necessidade de retorno imediato do
capital investido. E, sem dvida, no novo
contexto no h lugar para a preocupao
local. Cada vez mais, a cidade uma
preocupao que transcende os interesses
da comunidade municipal e ganha as
esferas do interesse de segurana e
desenvolvimento nacionais.
A cidade, uma vez convertida em unidade
concentrada de produo de bens e de
servios no setor secundrio, tercirio e
quaternrio, assemelha-se a uma grande
empresa fabril governada como esta
maneira militar hierarquizada, de rala
autonomia. Nada mais parecido com uma
comunidade militar do que uma empresa
produtiva. (BAHIA, 1978)
E cada vez mais as esferas superiores,
federal e estadual, assumem partes
maiores no tocante administrao
urbana. Neste sentido, o planejamento
urbano acompanha em sua transformao
evolutiva, com atraso, o fortalecimento do
poder federal e a centralidade crescente
das decises. Ao abdicar do carter
integral do espao social urbano em
funo da maximizao set orial, o
planejamento est apenas refletindo ou se
coadunando com o planejamento
econmico global, onde tambm as
dimenses locais e regionais, apesar dos
discursos dos planos, foram durante os
ltimos anos crescentemente esquecidas
em funo do macro-objetivo nacional de
acelerar a acumulao do capital nos
setores mais modernos, mesmo que isto
se desse em regies "atrasadas".
O discurso do planejamento busca a
integrao socioeconmica e administrativa
com a dimenso espacial enquanto as
aes efetivas e os investimentos
significativos so cada vez mais
punctuais e setorizados.
Neste quadro, o prximo passo lgico
a tentativa de uma definio macro-
econmica espacial para o pas. A
necessidade de aumentar a oferta de
servios urbanos passa a ser incompatvel
com a reduo dos conflitos sociais nas
cidades, seno atravs de um
autoritarismo crescente e marginalizao
cada vez maior de amplas parcelas da
populao que no tm renda para
constituir demanda por tais servios.
Assim, a poltica de servios imediatos
prestados populao das grandes
cidades se mostra incua para resolver os
grandes problemas urbanos e
metropolitanos. preciso que se repense
a forma de atuao do Estado, tendo
como foco principal o problema da
crescente concentrao metropolitana e,
de quebra, englobar a nova discusso da
reorganizao espacial dos recursos para
o desenvolvimento urbano no pas,
buscando assim uma reorganizao
espacial da rede de cidades em sua
importncia funcional.
Por outro lado,
(...) preciso que fique bem clara a
diferena que existe entre uma poltica
urbanstica tradicional - onde apenas
determinados aspectos da natureza fsica
da cidade so manipulados - e uma
verdadeira poltica urbana - em que os ele
mentos scio-econmicos e fsicos so
manipulados causalmente, de forma
correlacionada. (FRANCISCONI e SOUZA,
1976)
Talvez aqui estivesse implcita uma
crtica ao SERFHAU, freqentemente
visto como privilegiador dos aspectos
fsico-urbansticos intra-urbanos.
Entretanto, se analisarmos o discurso do
SERFHAU, encontraremos os mesmos
elementos de proposta de "ao
integrada interdisciplinar". Pouco se
acrescentava, de fato ao discurso do Plano
Decenal.
Entretanto, se o SERFHAU pretendeu
uma ao integrada a partir do
municpio, evidentemente, s poderia
fracassar. E tambm,como no poderia
deixar de ser, diante da criao de um
novo sistema federal para a promoo do
desenvolvimento urbano, as crticas ao
antigo organismo passaram a ser
numerosas, assim como aos seus supostos
aliados, os municpios. A predominncia
da viso arquitetnica na experincia
serfhalina era amplamente criticada pela
nova tecnocracia, onde se destacavam os
economistas e seus aliados entre outros
profissionais, inclusive os novos
arquitetos de "vanguarda".
neste sentido que o II Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND) marcou uma
ruptura com o processo anterior de
enfoque do problema urbano. Partiu-se
para uma tentativa de definio
macroespacial de poltica urbana
nacional, onde no mais se pretende
montar um sistema a partir da tica
municipal, de baixo para cima, mas onde
as grandes definies de investimento - e
planejamento - sero tomadas
autoritariamente, de cima para baixo,
como de resto em todo o sistema
econmico e poltico montado no pas.
Quanto concepo de uma poltica
urbana ao nvel nacional, Hamilton
Tolosa (1978) fala de um "notvel avano"
no tratamento dos problemas urbanos
brasileiros. De fato, a centralizao de
poderes e a proliferao de instrumentos
de atuao estatal ao nvel federal - e ao
nvel estadual, como seus
desmembramentos - exigia uma
concepo racional mais abrangente da
distribuio espacial dos recursos, segundo
os objetivos de "desenvolvimento
nacional". E isto ainda no havia sido
feito, apesar de muitas vezes discursado.
Francisconi e Souza (1976) apontam
algumas conseqncias do que
consideram a "ausncia" de uma poltica
de organizao do territrio,
coerentemente definida, que possa ser
integrada nos mecanismos financeiros e
institucionais", quais sejam: a atomizao,
a casualidade e o desordenamento das
inverses federais e estaduais,
oramentrias e principalmente dos
fundos financeiros recm criados ao nvel
intra-urbano, orientados primordialmente
para os grandes centros; a desarticulao
entre os estudos e anlises nas "faixas
pioneiras" e os investimentos e decises
de aplicao de recursos; e finalmente, o
tratamento idntico dado s diversas
regies metropolitanas, de caractersticas
to dis pares entre si.
a partir destes elementos que se
intenta montar uma "poltica urbana
nacional", partindo de onde sempre se
parte no planejamento brasileiro - da
criao de um novo organismo. No caso,
tenta-se resolver duas coisas ao mesmo
tempo: buscar um organismo federal que
assuma a tutela das regies metropolitanas,
ainda sem lugar efetivo no sistema
poltico-financeiro do pas, e criar um
organismo que possa assumir a
coordenao da poltica nacional (MINAS
GERAIS 1978).
A Comisso Nacional de Regies
Metropolitanas e Poltica Urbana
(CNPU)
43
, foi a soluo institucional
encontrada a partir das alternativas
sugeridas. Pensada como uma comisso
interministerial, surgiu na verdade bem
mais frgil do que se pretendia no sendo
um "Conselho de Ministros" (CINTRA e
HADDAD, 1978). Tampouco nasceu
fortalecida financeira e institucionalmente,
capaz de coordenar os fortes organismos
setoriais que atuam nas cidades. Mas sem
dvida, sua ntima ligao Secretaria de
Planejamento da Presidncia da Repblica
lhe conferiu maior poder de barganha.
Por outro lado, a criao do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Urbano
(FNDU), lhe deu uma capacidade maior
de manipulao. Mesmo que os recursos
do Fundo fossem pouco substantivos face
capacidade de inverso dos organismos
setoriais, e nfimos diante dos recursos
administrados pelo BNH, seu carter no-
rentvel, a fundo perdido, lhe confere
uma capacidade de multiplicao, que a

43
A CNPU foi criada pelo Decreto n 74.156. de
06/06/1974.


CNPU soube utilizar no seu programa
principal: o Programa Nacional de
Cidades de Porte Mdio. Entretanto,
propunha-se um objetivo muito maior: a
coordenao das aes estatais no espao
urbano. Este objetivo parece de difcil
consecuo, e esta tarefa cabe agora ao
CNDU - Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano, organismo
criado em maio de 1979; no Ministrio do
Interior, para suceder CNPU. Seu
sucesso depender, a nosso ver, muito
mais dos rumos que a poltica assumir no
pas do que do discurso tecnocrata.
oOo
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