Boletin 4 Experiencias Latinoamericanas de Prevencion Comunitaria Del Delito

Boletin CESC N4.fh11.
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Boletn N 4, diciembre de 2005.
Proyecto de Apoyo y Difusin de
Programas de Prevencin
Comunitaria del Delito
Publicacin realizada con el apoyo de
Open Society Institute
Este boletn se encuentra disponible en: www.cesc.uchile.cl.
Lugar de Publicacin: Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana Santa Luca 240, Santiago, Chile.
Fono: 56-2- 6648513 www.cesc.uchile.cl
Editor: Hugo Frhling
Direccin de Investigacin: Ximena Tocornal.
I.S.S.N. N: 0718-1183
Prevencin
Palabras inaugurales a cargo de Hugo Frhling,
Director de CESC. A su costado izquierdo,
Gabriel Regino, Subsecretario de Seguridad
Pblica del Distrito Federal, y Virginia Garca
Acosta, Directora de CIESAS.
Experiencias Latinoamericanas de
Prevencin Comunitaria del Delito
El presente nmero cierra una primera etapa del Proyecto de Apoyo y Difusin de Programas
de Prevencin Comunitaria del Delito, que emprendiramos en junio de 2004 y est dedicado
exclusivamente a difundir la discusin vertida en el Seminario Internacional: Intercambio de
Experiencias Latinoamericanas de Prevencin Comunitaria del Delito, realizado en Ciudad de
Mxico entre el 29 y 30 de agosto del 2005.
Este Seminario fue organizado en forma conjunta por el Instituto para la Seguridad y la
Democracia (INSYDE) de Mxico y por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC)
del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, contando con el auspicio del
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS). El objetivo
central del Seminario fue comparar experiencias de distintos programas que se han aplicado
en materia de prevencin del delito en la regin, con miras a ayudar a identificar problemas
fundamentales, precisar metodologas, clarificar objetivos y mecanismos de evaluacin y
jerarquizar las acciones en materia de seguridad. Sin lugar a dudas, este tipo de aproximacin
es fundamental para abordar las demandas ciudadanas que surgen ante el crecimiento de la
criminalidad y la percepcin de inseguridad en la regin. Hasta hace unos aos se pensaba
que la responsabilidad por la mantencin de la seguridad ciudadana corresponda exclusivamente
a la polica. Hoy existe consenso en la relevancia de la integracin de los gobiernos locales y
de los ciudadanos, entre otros actores.
Al Seminario concurrieron, como expositores, investigadores y profesionales de 9 pases
latinoamericanos, contando adems con la asistencia de autoridades federales y locales
encargadas de la Seguridad Pblica en Mxico, como tambin representantes de ONG y de
la sociedad civil. El programa reflej la variedad de enfoques y temas que actualmente se
estn trabajando, estructurndose en 4 mesas temticas y 4 sesiones metodolgicas.
En este ao y medio hemos llevado a cabo diversas investigaciones en terreno de iniciativas
concretas en prevencin del delito y hemos mantenido contacto estrecho con profesionales
y acadmicos del rea de la seguridad. Ambos aspectos de nuestro trabajo se vieron reflejados
en la realizacin del Seminario, que a continuacin pasamos a relatar.
Mayores informaciones sobre el programa, los expositores y sus presentaciones estn disponibles
en: www.comunidadyprevencion.org
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1.1 SOCIEDAD CIVIL Y POLICA: CMO ESTRECHAR LA CONFIANZA MUTUA?
El tema de las complejas relaciones entre sociedad civil y cuerpos policiales
fue analizado por Elena Azaola
1
y Hugo Frhling
2
. Ambos coincidieron en
que toda aproximacin a la relacin entre polica y sociedad civil exige una
visin definida de la institucin policial y la comunidad en la que est inserta,
que permita establecer claramente el punto de partida y los objetivos a
perseguir. Al parecer, existira un cierto grado de antagonismo entre la sociedad
civil y la autoridad policial, que dificultara la accin conjunta en materias de
seguridad pblica.
Un primer elemento en esta relacin es la posicin en que se encuentra la
polica frente a la sociedad. Al respecto, Elena Azaola abord el tema de la
autoimagen de los policas y su disposicin ante el trabajo, dando cuenta de
una investigacin basada en entrevistas con policas preventivos y judiciales
de Ciudad de Mxico. El estudio plantea las siguientes preguntas:
* Redaccin del documento Sntesis del Seminario: Hctor Ivn
Sanz, Licenciado en Ciencia Poltica, colaborador de INSYDE.
1. Elena Azaola, Doctora en Antropologa Social y Psicoanalista.
Ha sido investigadora durante ms de 25 aos en temas de
delincuencia e instituciones de Seguridad y Justicia, violencia y
otros temas relacionados, publicando ms de 80 trabajos en
Mxico y a nivel internacional. Actualmente se desempea como
investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropologa Social, Mxico.
2. Hugo Frhling, Abogado, Doctor en Derecho de la Universidad
de Harvard, Estados Unidos. Destacado experto internacional en
materia de Reforma Policial, Polticas Pblicas de Seguridad
Ciudadana y Derechos Humanos. Actualmente se desempea
como Director del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana,
CESC, Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile.
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+ Comunidad + Prevencin, N4
Los resultados de la investigacin indican que los policas perciben su trabajo como una lucha en
dos frentes: contra la delincuencia y contra el constante desprecio de la sociedad. Se observa una
fuerte tensin y desconfianza entre ciudadanos y policas, ubicando a los policas en un lugar
subvalorado, lo que dificulta que puedan cumplir su funcin y atender el llamado popular por mayores
niveles de seguridad.
Hugo Frhling entreg algunos lineamientos para establecer en qu medida las reformas policiales
pueden ser efectivas, considerando el aporte de la sociedad civil. Las policas son instituciones que
ejercen el monopolio del uso de la fuerza legtima, cumpliendo una multiplicidad de funciones. Estas
instituciones estn ntimamente ligadas al secretismo y su actividad requiere un importante nivel
de identificacin con la institucin. Por tanto, son especialmente resistentes a influjos externos. Los
cuerpos policiales en los que estas caractersticas son menos intensas son ms fciles de reformar,
aunque esto implique menos posibilidades de que el cambio perdure.
1. COORDINACIN AUTORIDAD Y SOCIEDAD CIVIL:
UNA TAREA IMPRESCINDIBLE*
Elena Azaola, Ernesto Lpez
Portillo y Hugo Frhling.
Cmo se perciben a s mismos los policas?
Cmo se sienten percibidos por la sociedad?
Cmo perciben a la sociedad?
Testimonio de policas
Todos tienen al polica como su escudo para esconder las malas cosas que han
realizado. Nos llaman corruptos, pero el corrupto es el ciudadano que infringe
la ley y ofrece mordida
La ciudadana no nos apoya, nos grita, nos apedrea
Deseara que la sociedad nos dejara de estigmatizar por nuestro origen humilde
Es ms fcil de reformar una polica que tiene:
funciones ms simples
jurisdicciones ms pequeas
menor apoyo pblico
una estructura menos corporativa
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Santiago - Chile
1.2 ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL: HACIA UNA COORDINACIN EFICIENTE
La creciente necesidad de aunar esfuerzos, convocando a todos los actores involucrados, hace de las
estrategias de coordinacin un rea de trabajo relevante que fue analizada por Laura Chinchilla
3
y
Jos Marcelo Zacchi
4
.
Para Laura Chinchilla un factor fundamental para el xito de una intervencin en materia de seguridad
ciudadana es el contar con una estrategia concertada que promueva una amplia participacin de
actores provenientes de la prevencin y el control, de los sectores pblico y privado y de los mbitos
nacional y local.
Para que una reforma policial sea posible, la institucin, o parte de ella, debe de creer en su necesidad.
Se pueden lograr algunos cambios de corto plazo por medio de la confrontacin, pero para llegar
a las causas es necesaria la colaboracin y, para conseguirla, cierta diplomacia.
El trabajo de convencimiento debe ser intenso y abierto a la experiencia prctica de los cuerpos
policiales. Es posible que las pugnas polticas dificulten la implantacin de reformas, por lo que es
importante establecer alianzas y demostrar que las reformas funcionan a favor de la localidad.
Las organizaciones de la sociedad civil pueden ejercer su influencia para
que las autoridades implementen reformas policiales, a travs de:
Laura Chinchilla, Sigrid Artz y
Jos Marcelo Zacchi.
3. Laura Chinchilla, Mster en Polticas Pblicas de la Universidad
de Georgetown, Estados Unidos. Ex Ministra de Seguridad Pblica
de Costa Rica y consultora de diversos organismos internacionales
para frica y Amrica Latina en Reforma Policial y Seguridad
Ciudadana. Actualmente se desempea como Congresista,
Presidenta de la Comisin de Asuntos Jurdicos y de la Comisin
de Narcotrfico.
4. Jos Marcelo Zacchi, Abogado. Asesor y ex jefe de gabinete de
la Secretara Nacional de Seguridad Pblica de Brasil. Director
del Instituto Sou da Paz. Investigador Asociado de ILANUD Brasil
y miembro de los Consejos Directivos de esas organizaciones.
Actualmente se desempea como Consultor del Banco Mundial
y UN-HABITAT para Seguridad Urbana y Prevencin de la
Violencia en Amrica Latina, Brasil y Coordinador del Ncleo
de Referencia en Seguridad Urbana.
carcter local y circunscrito
bajos niveles de interaccin con las agencias y
polticas pblicas
relaciones frgiles y discontinuas con la autoridad
baja penetracin y diseminacin estructural en el
conjunto del sistema
ambigedad en las funciones
Por regla general, las intervenciones
de la sociedad civil tienen:
recursos econmicos
liderazgo
diversidad de actores sociales
capacidad de establecer alianzas
trabajos de calidad cientfica
Ante el problema de seguridad pblica presente
en la regin, es fundamental promover una
gestin preventiva y proactiva para la superacin
de la violencia y el delito; una visin integral y, al
mismo tiempo, un trabajo focalizado, en el que la
articulacin intersectorial es un componente
necesario. Se establece, entonces, una doble
necesidad en dos niveles distintos:
1) buena governanza y la participacin
activa de la ciudadana y
2) expertise tcnica sobre prevencin del
delito y la capacidad poltica para
articular esfuerzos.
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La tensin entre autoridad y sociedad civil es un obstculo considerable. Para superar dicho obstculo,
es necesario conocer los lmites de la accin de la sociedad civil en materia de seguridad.
Lo que puede proveer la sociedad civil:
regulacin
coercin
gran escala
sostenibilidad
expertise e informacin
creatividad e innovacin
movilizacin
credibilidad
confianza
La definicin clara del papel que sociedad y autoridad estatal deben jugar permite la bsqueda de esquemas
de trabajo para generar proyectos a mayor escala, que aspiren a cierta universalidad, que sobrevivan los cambios
de gobierno y que funcionen con cierta estandarizacin.
Lo que no puede proveer la sociedad civil
que corresponde al Estado:
Laura Chinchilla afirm que para que la coordinacin funcione es indispensable consolidar y expandir
la red de conocimiento y la aceptacin de un enfoque comn, especialmente por parte de la autoridad.
Es necesario fomentar la creacin de una conceptualizacin de base y un diagnstico compartido
sobre el problema. Hay que identificar los objetivos comunes, establecer las metas para cada uno
de los actores y asignar claramente las responsabilidades. Es preciso analizar y evaluar las instancias
de coordinacin que existen. Para esto, como menciona Hugo Frhling, es preciso establecer una
persuasin positiva mediante la sistematizacin y difusin de conceptos, prcticas y casos efectivos.
Ante la rigidez institucional y la fuerte desconfianza en las relaciones entre autoridades y comunidad,
en especial con la polica, es aconsejable realizar cursos y talleres de sensibilizacin y capacitacin
conjunta. Es preciso disear mecanismos e indicadores que permitan evaluar los resultados y establecer
posibilidades para la rendicin de cuentas.
1.3 EJEMPLOS DE COORDINACIN EN MXICO: ESTRATEGIAS DE
RENDICIN DE CUENTAS
A partir de los puntos anteriores se deduce la relevancia que pueden llegar a tener estrategias donde
se conjugan tanto la coordinacin intersectorial como la participacin civil. En este sentido, se
analizaron iniciativas de rendicin de cuentas por parte de las policas, cuyo trmino en ingls es
Accountability
5
, traducido al espaol como Responsabilizacin. Dos profesionales mexicanos,
representantes de ONGs, expusieron su experiencia de trabajo concreto en la materia: Ernesto Lpez
Portillo
6
, de INSYDE, y Juan Salgado
7
, de FUNDAR.
INSYDE es una asociacin civil mexicana que busca generar
capacidades en la sociedad civil para trabajar en sistemas
de rendicin de cuentas con las policas de Mxico.
El proyecto de INSYDE es incidir en un diseo institucional
de las policas, fundamentado en la conviccin de la polica
en tanto sujeto y objeto de reforma, sosteniendo que polica
y sociedad deben cambiar en conjunto, mediante procesos
sincronizados y bajo el incentivo claro de que es para
beneficio comn.
5. El concepto de accountability puede ser entendido como el
principio operativo detrs de una serie de mecanismos para la
regularizacin del ejercicio de la discrecionalidad, que funcionan
como un sistema de controles institucionales y sociales que limita
la accin de los gobernantes y genera confianza en su actuacin.
Es un enfoque de gerencia policial que busca reducir la disparidad
entre actividad policial y el mandato de la sociedad, como el
respeto a los Derechos Humanos. Para una mejor revisin del
concepto de accountability, ver Boletn + Comunidad +
Prevencin N 3, noviembre de 2005, disponible en:
www.cesc.uchile.cl/prevencion.html
6. Ernesto Lpez Portillo, Abogado. Experto en modelos comparados
de polica. Ha sido asesor del Procurador General de la Repblica,
del Senado de la Repblica, de la Cmara de Diputados y de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Es colaborador semanal
en el peridico Diario Monitor. Actualmente se desempea como
Presidente de Instituto para la Seguridad y Democracia AC,
Mxico.
7. Juan Salgado, Maestro en Derechos Humanos. Ha trabajado en
proyectos de resolucin no violenta de conflictos en frica,
Europa y Mxico y ha sido consultor internacional para varias
fundaciones dedicadas a financiar proyectos de Derechos
Humanos. Trabaj como asistente en el diagnstico de Derechos
Humanos de la ONU en Mxico. Actualmente se desempea
como Coordinador del rea de Gobernabilidad y Derechos
Humanos de Fundar, Mxico.
En su trabajo con las instituciones policiales, INSYDE est desarrollando un modelo que se basa en:
1) la aplicacin de una batera de entrevistas a distintos estamentos
de las organizaciones policiales,
2) que luego son analizadas para elaborar una lista descriptiva de
hallazgos, fortalezas y debilidades institucionales,
3) posteriormente, emite un diagnstico de reas de oportunidad y
recomendaciones especficas, y
4) se ofrece apoyo tcnico en el proceso de implementacin de las
recomendaciones.
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Santiago - Chile
FUNDAR es una asociacin civil mexicana, que cuenta con dos proyectos relevantes
en trminos de monitoreo ciudadano y accountability:
1) Proyecto de monitoreo de los mecanismos de rendicin de cuentas de
la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal.
Su objetivo es realizar un seguimiento del desempeo de la Secretara en
varios rubros de su gestin con el fin de crear un manual para que
organizaciones civiles en los estados puedan vigilar a sus policas.
2) Medicin de la Democracia, Buen Gobierno y Derechos Humanos, Proyecto
METAGORA, administrado por la OCDE y financiado por la Unin Europea.
Su objetivo es desarrollar mecanismos estadsticos, cualitativos y cuantitativos,
que contribuyan a una mejor medicin de la democracia, el buen gobierno
y los Derechos Humanos.
Hasta el momento, se ha realizado una encuesta a poblacin abierta sobre
el contacto con las autoridades responsables de la seguridad pblica y la
procuracin de justicia en el Distrito Federal, con el fin de generar un informe
con recomendaciones de poltica pblica en la materia.
2.1 PARTICIPACIN CIUDADANA Y PERCEPCIN DE INSEGURIDAD
Alberto Fohrig
8
dio cuenta de los alcances de una investigacin realizada por el Woodrow Wilson
International Centre en Mxico, Repblica Dominicana, Argentina, Brasil, Chile y Per con el objetivo
de probar la hiptesis de que la participacin y la percepcin de seguridad estn relacionadas
positivamente. Su formato metodolgico combina el anlisis estadstico con el anlisis cualitativo
de entrevistas en profundidad
9
. En trminos generales, los resultados obtenidos sirvieron para validar
la hiptesis. A pesar de los contextos dismiles, se encuentra una relacin positiva entre la aplicacin
de intervenciones participativas y focalizadas y una mejora en la percepcin ciudadana de inseguridad.
Las encuestas muestran una significativa mejora en la sensacin de vulnerabilidad personal y de
control sobre la ocurrencia de delitos.
2. SOCIEDAD CIVIL Y PREVENCIN: ESPACIOS CRECIENTES
DE PARTICIPACIN
Es necesario establecer bases de confianza para generar un trato armnico y respetuoso
entre los involucrados. De este modo, es posible generar un aprendizaje por parte de la
polica y la sociedad civil que derive en nuevas rutinas organizacionales.
Denominadores comunes en la regin:
las demandas suelen ms sofisticadas que las propuestas
la gente pide programas permanentes y mecanismos efectivos
de evaluacin de resultados y utilizacin de recursos
se observan importantes dificultades en la autonoma de la
sociedad civil para implementar acciones
resistencia por parte de las autoridades para articular esfuerzos
con la comunidad
8. Alberto Fohrig, Politlogo, Mster en la Universidad de Georgetown,
Estados Unidos, y candidato a Doctor en Ciencias Polticas de la
Universidad de Oxford, Inglaterra. Actualmente se desempea
como Profesor de Ciencia Poltica y Polticas Pblicas de la
Universidad de San Andrs, Buenos Aires, Argentina.
9. Las encuestas muestran importantes diferencias entre los sectores
medios y bajos. Se puede observar que los sectores bajos tienen
mayor cercana entre ellos, pero ms problemas para establecer
organizaciones formales. Por otro lado, los sectores medios tienen
mayor incidencia sobre las autoridades, pero sus vnculos de
vecindad son ms dbiles.
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2.2 ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN PROVENIENTES DE LA
SOCIEDAD CIVIL
En Amrica Latina existen varios ejemplos de iniciativas de intervencin en materia de seguridad
pblica que surgen desde la sociedad civil, bajo un enfoque amplio de aquello que la seguridad
implica, basados en la nocin de que se deben buscar alternativas a la lgica puramente punitiva
y vertical imperante.
Jos Mara Rico, Claudio Beato, Juan Salgado,
Alberto Fohrig, Enrique Font y Alejandra
Lunecke.
Enrique Font
10
relat la experiencia de
Comunidades Justas y Seguras
11
, un proyecto
conjunto de las Universidades de Toronto y Rosario
implementado en Argentina. Este programa busca
profundizar la democracia mediante la promocin
de la justicia y la seguridad, mejorando la
capacidad de autogestin de los ciudadanos y las
comunidades e incrementando la colaboracin
horizontal con las instituciones pblicas y las
organizaciones de base. El programa reconoce y
promueve los saberes y capacidades locales. A
diferencia del enfoque reactivo penalista, se
concentra en el establecimiento de cambios a
largo plazo, sin apelar al uso de la fuerza o coercin.
Posee, adems, flexibilidad para responder ante
situaciones variables de manera pragmtica y
estandarizada y cuenta con mecanismos
integrados de evaluacin y monitoreo.
La intervencin se basa en la implementacin del Modelo Foros de Convivencia, formados por
miembros de la comunidad que facilitan la resolucin de conflictos especficos y la prevencin de
los factores genricos que afectan la convivencia y la seguridad. Funcionan de acuerdo con las Pautas
para el Trabajo y los Pasos para la Resolucin de Conflicto, redactados por el programa para el trabajo
de los facilitadores, que son miembros de la comunidad y que prestan su ayuda para que sea la
misma comunidad la que dirima sus conflictos. Los problemas genricos, como la violencia policial,
son identificados y analizados en Reuniones de Construccin de la Paz, en conjuncin con ONGs y
socios locales del programa.
10. Enrique Font, Abogado y Mster en Criminologa obtenido en
London School of Economics LSE. Es Profesor e Investigador
del Centro de Estudios e Investigaciones en Derechos Humanos,
Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Rosario, adems
de Consultor Independiente en diversos proyectos. Actualmente
se desempea como Director en Argentina del Proyecto
Comunidades Justas y Seguras.
11. Esta iniciativa fue sistematizada por el Proyecto de Apoyo y
Difusin de Programas de Prevencin Comunitaria del Delito,
cuyos resultados se encuentran en Documento de Apoyo Tcnico
N1 Sistematizaciones en Terreno, enero 2005, disponible en:
www.cesc.uchile.cl/prevencion.html
Adecuada comprensin del rol de facilita-
dor: la resolucin de conflictos no est en sus
manos y su rol se limita a ser un convocante.
De esta manera, los mismos vecinos pueden
reconocer recursos y potencialidades, antes
desconocidos.
Financiamiento: es necesario recompensar
econmicamente, al menos en parte, el trabajo
de los facilitadores. Al respecto, el equipo
ejecutor manifest sus dificultades en conse-
guir recursos econmicos por parte de los
gobiernos locales, ya que las transferencias
de fondos son poco flexibles para ajustarse a
este tipo de iniciativas.
Sustentabilidad de la participacin: para
mantener la motivacin de los facilitadores y
de la comunidad, el Esquema de Fondos Au-
togestionados ha hecho un aporte relevante
y se proyecta como una herramienta empo-
deradora de la comunidad, que permite reco-
nocer el trabajo comunitario ms all del
voluntariado.
Proyecto Comunidades Justas y Seguras, Rosario, Argentina.
Carcter situado y local: al dedicarse a resol-
ver cuestiones definidas por las especificacio-
nes de una comunidad determinada, el tipo
de anlisis de trabajo y el nivel de ejecucin
son significativamente pragmticos, acotados
y con mayores posibilidades de ser eficaz.
Carcter horizontal: el diseo del centro
operativo est localizado en alguna entidad
no gubernamental (ONG, universidad, centro
de estudios, etc.), no estando supeditado a la
administracin pblica, sino que se relaciona
con el gobierno y otras instancias de manera
horizontal en la bsqueda e implementacin
de soluciones, a travs de la construccin de
redes colaborativas.
Aciertos Dificultades
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Santiago - Chile
Otro ejemplo de este tipo de iniciativas en Mxico fue expuesto por Arturo Alvarado
12
. La Asociacin
Democracia, Derechos Humanos y Seguridad (DDHS) est redactando el Manual para organizaciones
de la sociedad civil en materia de seguridad pblica. Debido a la heterogeneidad de Ciudad de Mxico,
la polica tiene un amplio margen de accin. Esta situacin ha producido quejas sistemticas de
abuso de la fuerza policial, ante las cuales se deben de establecer claramente los parmetros de
relacin entre polica y los ciudadanos.
Objetivos y Contenidos del Manual en construccin por DDHS
Contenidos Objetivos
Dar herramientas legales y organizacionales
a la sociedad civil para definir sus problemas
de convivencia y de delito.
Fomentar la cooperacin con la polica
para mejorar la seguridad sin violentar los
derechos individuales.
Promover la posibilidad de un sistema de
monitoreo y rendicin de cuentas de la
polica por medio de la accin responsable
de la comunidad.
Qu es el delito?
Cules son las autoridades vinculadas
a su persecucin?
Pautas y lmites para la accin de la
sociedad civil en materia de seguridad.
Por ejemplo ante:
- los puntos de la Ley de Convivencia Cvica que violan las libertades y derechos de los
ciudadanos, o
- el problema de la extorsin, asociada a la corrupcin y el abuso de la fuerza
El documento propone:
- estrategias de anlisis del fenmeno
- se tipifican las situaciones en que puede suceder
- se establecen conductas mediante las cuales los ciudadanos pueden evitarlas.
2.3 ESTRATEGIAS ESTATALES DE INTERVENCIN BASADAS
EN LA PARTICIPACIN
En el Seminario se expusieron, tambin, programas que surgen desde el Estado, incorporando desde
un inicio a la sociedad civil en la definicin de objetivos, implementacin y evaluacin.
El caso de Per fue descrito por Gino Costa
13
, donde se ha intentado implementar un sistema nico
a nivel nacional de Seguridad Ciudadana, expresado en la Ley 27. 933, que data de enero de 2003.
La normativa describe el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SNSC), cuya clula bsica a nivel
local son los Comits Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISEC). stos estn presididos por
la autoridad municipal y cuentan con participacin del Poder Judicial, el Ministerio Pblico, las
autoridades de educacin y salud y la poblacin organizada, que se renen semanalmente para
evaluar y dirigir las polticas de seguridad en la comunidad. Su organizacin aplica el nuevo enfoque
sobre seguridad participativa, que prioriza las tareas de prevencin, el trabajo multisectorial y la
organizacin local.
El impacto del programa en la polica ha sido positivo en varios sentidos. Los Comits han funcionado
como mecanismos de rendicin de cuentas. Antes de la reforma, la polica en Per actuaba sin ningn
tipo de vigilancia por parte de la sociedad. Al involucrar a la sociedad en la actividad se ha propiciado
la eficiencia en el uso de recursos y eficacia en las tareas de prevencin. Tambin se ha logrado
generar una mayor colaboracin y comunicacin entre instituciones que actuaban de manera poco
coordinada y entre la polica y la sociedad civil.
El trabajo de los Comits tambin ha encontrado algunas dificultades. La ms grave es lograr que
el esfuerzo sea sostenible, en trminos de apoyo, financiamiento y capacidad para mantener la
participacin ciudadana en tareas que, de acuerdo a la visin convencional, son responsabilidad de
las autoridades. Hay que mencionar los problemas derivados de las tendencias de instituciones
existentes. En el caso de Per, se observ una fuerte resistencia por parte de la estructura centralizada
de la institucin policial para aceptar una reforma participativa con nfasis en la prevencin.
12. Arturo Alvarado, Socilogo y Doctor en Sociologa. Actualmente
se desempea como Profesor de El Colegio de Mxico y de
Democracia, Derechos Humanos y Seguridad, AC, Mxico.
El caso que se describe a continuacin fue sistematizado por
investigadores del Instituto de Defensa Legal de Per y publicado
en el Boletn + Comunidad + Prevencin N 2, octubre de
2005, disponible en: www.cesc.uchile.cl/prevencion.html
13. Gino Costa, Abogado y Doctor en Historia de la Universidad de
Cambridge, Inglaterra. Ha sido Ministro y Viceministro del Interior
en el Per (2001-2003), impulsando activamente la creacin del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Actualmente se
desempea como Coordinador del rea de Seguridad Ciudadana
y Reforma Policial, Instituto de Defensa Legal, Per.
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Diciembre 2005
Para mejorar el funcionamiento de los CODISEC es necesario:
Ofrecer capacitacin, informacin y directrices claras
desde el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana.
Otorgar financiamiento para la organizacin y su buen
funcionamiento.
Fortalecer la autoridad de los gobiernos locales en
relacin con la institucin policial mediante la inversin
de recursos locales en materia de seguridad.
Fortalecer las juntas vecinales y garantizar su autonoma.
En Mxico se han establecido algunos Consejos Consultivos en organismos de Seguridad Federales,
aunque, al parecer, con menos xito que en Per. La Asociacin Democracia, Derechos Humanos
y Seguridad (DDHS), a la que pertenece Sigrid Artz
15
realiza un proyecto con el objetivo de entender
la dinmica entre los miembros de los consejos de dos instituciones: la Procuradura General de la
Repblica y la Secretara de Seguridad Pblica Federal. El primero est compuesto por empresarios,
lderes religiosos y medios de comunicacin y lleva tres aos funcionando; el segundo, por treinta
personas, el Secretario de Seguridad Pblica, representantes de diversas asociaciones empresariales
y ONG.
Por desgracia, estos consejos sufren un constante proceso de reestructuracin y no han podido
acomodarse para su plena eficiencia, pues existe una curva de aprendizaje por parte de la autoridad
y sus miembros que no se ha consolidado debido a la constante rotacin. Adems, a pesar de los
reclamos ciudadanos por mayor seguridad, los consejeros han concentrado la agenda en asuntos
que conciernen a sus intereses particulares, como el combate al secuestro, la poltica, el incremento
en el presupuesto y el combate a los delitos de propiedad intelectual. Es muy reducido el nmero
de integrantes de los Consejos de Seguridad Ciudadana que cuentan con el conocimiento especializado
sobre la operacin y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Por esta razn, los
Consejos se convierten slo en un grupo de presin, con una agenda definida y posibilidades limitadas
para construir propuestas alternativas. Dichas alternativas se generan ms bien en el gobierno o en
sectores de la sociedad civil ms especializados.
Esto no implica que los Consejos no sean un actor importante. Tienen un espacio valioso, aunque
mal explotado, en la agenda pblica. Son organizaciones que han sembrado la semilla del dilogo
con la sociedad civil y han propiciado que las instituciones estn mejor dispuestas a tomar en cuenta
lo que se les sugiere y demanda de manera externa.
Otro tipo de programa, sobre el cual expuso Alejandra Lunecke
16
es Barrio Seguro, un programa
de intervencin del Ministerio del Interior de Chile que se desarrolla en barrios crticos de vulnerabilidad
social. Su objetivo es contribuir a disminuir la violencia y el temor en sitios caracterizados por la
accin y control de grupos de narcotraficantes y crimen organizado, que vulneran la seguridad y
convivencia de esas comunidades. El programa busca intervenir en tres mbitos:
15. Sigrid Artz, Candidata a Doctora en Poltica Comparada y
Relaciones Internacionales por la Universidad de Miami. Fue
profesora de CIDE entre 1988 y 2000. Catedrtica en la Universidad
Iberoamericana. Directora Acadmica de la Fundacin Preciado.
Actualmente se desempea como Directora de Democracia,
Derechos Humanos y Seguridad A.C. (DDHS), Mxico, siendo
socia fundadora de dicha institucin.
16. Alejandra Lunecke, Licenciada en Historia y Cientista Poltica.
Actualmente se desempea como Coordinadora del Programa
Seguridad Urbana de la Universidad Jesuita Alberto Hurtado.
Violencia y pobreza
Ante el problema de la correlacin entre
criminalidad y pobreza, surge la pregun-
ta: es la pobreza causa de violencia
o viceversa? En la opinin de Claudio
Beato, en las comunidades ms violen-
tas los servicios pblicos, como salud,
seguridad y educacin se deterioran,
por lo que se imposibilita la inversin.
La violencia, entonces, parece ser causa
de pobreza, ms que viceversa.
la inteligencia policial,
el mbito social,
el mbito judicial.
Su estrategia es fortalecer los factores preventivos y protectores de los individuos y de la comunidad,
en grupos especficos de alta vulnerabilidad, mediante:
la prevencin social primaria y secundaria,
el fortalecimiento de las redes de apoyo,
el fomento a la integracin social de infractores de la ley con condena cumplida.
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Santiago - Chile
El programa pretende generar una intervencin socio-policial protegida, mediante el levantamiento
de informacin de barrios crticos, la coordinacin jurdica y policial previa a la intervencin y la
creacin de mesas de trabajo en reas preventivas de control y de persecucin penal.
El programa depende por completo de
los fondos del gobierno nacional y no ha
logrado la participacin de otras instancias.
Carcter asistencial de la intervencin,
que crea dependencia del Estado y genera
poco empoderami ento real de l a
comunidad.
El sesgo centralista ha generado el rechazo
del programa por parte de los gobiernos
locales.
Focalizacin aislada, que no permite
prever estrategias de desplazamiento del
delito a sectores y barrios aledaos, lo que
genera mayor rechazo por las autoridades
locales.
El planteamiento integral del programa
comprende el problema como multi-
dimensional y promueve la participacin
como medio efectivo para disminuir la
percepcin de inseguridad.
Ha logrado el desbaratamiento de varias
bandas, con ms de 200 detenidos y
procesados.
La recuperacin de los barrios ha causado
una disminucin de la violencia y el temor
entre los vecinos.
Programa Barrio Seguro, Ministerio del Interior, Gobierno de Chile
Aciertos Dificultades
En opinin de Enrique Font, la forma
de evitar que se criminalicen las polticas
sociales es su universalizacin. Hay que
evitar recodificar las demandas de pol-
ticas sociales en trminos de seguridad,
especialmente cuando no queda clara
la relacin entre carencia social y crimen.
Criminalizacin de la poltica social
Jos Mara Rico
17
relat un ejemplo de programa gestado en la sociedad civil, pero aplicado mediante
la estructura estatal: el Proyecto Seguridad Ciudadana en Centroamrica, realizado en las siguientes
localidades centroamericanas: Ciudad de Belice y Belmopan (Belice), Rincn Grande de Pavas (Costa
Rica), Ilobasco (El Salvador), Villa Nueva (Guatemala), Choluteca (Honduras) y Masaya (Nicaragua). Los
fondos fueron proporcionados por la Cooperacin Internacional, otorgados al Instituto Interamericano
de Derechos Humanos.
Sus bases fueron las experiencias exitosas en pases desarrollados. Su objetivo fue impulsar, mediante
el mtodo de solucin de problemas, una disminucin del sentimiento de temor de la poblacin,
una mejora de la imagen de la polica, el fomento de la participacin activa de la comunidad y
contribuir a la coordinacin interinstitucional y mejoramiento de los mecanismos de control de la
polica.
17. Jos Mara Rico, Abogado, Doctor en Derecho de la Universidad
de Granada, Espaa. Profesor Honorario de la Universidad de
Montreal, Canad.
Las etapas de implementacin del proyecto fueron:
1) diagnstico conjunto,
2) discusin de resultados del diagnstico y
3) determinacin conjunta de un plan de accin.
Desarrollo del Proyecto Seguridad Ciudadana en Centroamrica
Se busc introducir modelos de polica de proximidad en la regin que sirvieran para el control
de la venta de drogas y el incremento de la comunicacin entre instituciones de seguridad
pblica y la comunidad.
En cada pas se cre:
- un Concejo Municipal con amplia representatividad,
- un Comit Ejecutivo encargado de realizar actividades encaminadas
a la prevencin situacional del delito y
- Comits temticos especficos.
Compuesta
10
Diciembre 2005
Consideracin de las diferencias entre los pases (datos estadsticos fiables, servicios
policiales profesionales y bien remunerados, una ventajosa situacin socioeconmica, etc.),
las que no fueron evaluadas en toda su magnitud en un comienzo. De haberlo sido, es posible
que el proyecto no se hubiese realizado.
Intervencin de la sociedad civil deficiente y restringida. La presencia de sus representantes
en los consejos de seguridad ciudadana no suele ser duradera y los grupos involucrados son
pequeos y a veces defienden intereses particulares, lo que pone en tela de juicio su
representatividad. Al respecto se recomienda:
contribuir a organizar y capacitar desde su inicio a la sociedad civil mediante
seminarios, talleres, campaas y foros pblicos.
Qu se entiende por lo local? Este nfasis suele ser una importante caracterstica de los
nuevos enfoques en materia policial y de prevencin. Se trata, sin embargo, de un concepto
que no es ni homogneo ni explcito, ya que puede designar un nivel tanto gubernamental
(el municipio) como de la vida cotidiana (el barrio, el vecindario); una comunidad social,
tnica o cultural, u organismos, grupos o asociaciones de actores locales. Estos organismos
suelen presentar demandas a menudo vagas o contradictorias por implicar intereses diversos.
Importancia de los diagnsticos. Son fundamentales para:
un mejor conocimiento de la delincuencia (mediante la creacin o reforma de los
actuales mecanismos para la compilacin de datos estadsticos) y de la opinin de
los ciudadanos, tanto sobre este fenmeno como sobre el funcionamiento del
sistema penal;
la identificacin de los principales de riesgo asociados a la criminalidad y la
determinacin de prioridades y acciones eficaces en la materia.
Relevancia de acciones conjuntas y coordinadas, se registraron serias dificultades, a menudo
ocasionadas por la ausencia de un consenso poltico entre ellas.
Importancia de tener en cuenta la viabilidad poltica y econmica, sobre todo en una
regin caracterizada por la inestabilidad poltica en numerosos pases, y en algunos de ellos,
un nivel cada vez mayor de conflictividad e ingobernabilidad.
Principales lecciones aprendidas en el Proyecto
Seguridad Ciudadana en Centroamrica
18. Allison Rowland, Cientista Poltica de la Universidad de Yale,
Estados Unidos, Maestra y Doctorado en Polticas, Planificacin
y Desarrollo de la Universidad del Sur de California. Se ha
dedicado a temas de gobierno local y polticas pblicas.
Actualmente se desempea como Profesora-Investigadora, Divisin
de Administracin Pblica, CIDE, Mxico.
3.1 SEGURIDAD A NIVEL MUNICIPAL Y DISEO INSTITUCIONAL
El manejo de la seguridad requiere coordinacin entre el mbito central y local, as como cierto nivel
de delegacin de la responsabilidad en las autoridades locales. En algunos casos, la gestin de la
seguridad a nivel local enfrenta problemas no slo por cuestiones de ineficiencia e incapacidad, sino
debido al marco institucional en el que actan.
Allison Rowland
18
sostuvo que, en el caso de Mxico, los fracasos en la gestin de la seguridad
pblica surgen de problemas profundos en el marco legal del gobierno municipal. Dicho marco
surge de un razonamiento federalista consistente con la descentralizacin, que establece limitantes
institucionales en mbitos tales como la eleccin de las autoridades municipales y los canales de
comunicacin con los residentes y las relaciones intergubernamentales, entre otros. Ello contribuye
a generar relaciones distantes, conflictivas y de poca confianza hacia los residentes y con otros rdenes
de gobierno, as como serias fallas en la formulacin de polticas pblicas municipales para enfrentar
la inseguridad.
Los municipios tienen problemas para detectar y definir problemas, de modo que sirvan como gua
para las acciones del ayuntamiento. De la pobre definicin del problema deriva un mediocre o
3. GOBIERNO LOCAL Y SEGURIDAD:
EXPERIENCIAS COMPARADAS
Compuesta
11
Santiago - Chile
inexistente proceso de diseo y evaluacin de polticas alternativas. En su lugar, se
realizan juicios sobre conveniencia poltica o bien se improvisa sobre la marcha. Se
tiende, adems, a sobreestimar los posibles impactos de las polticas elegidas. Por lo
tanto, los esfuerzos se concentran en la supuesta y rpida solucin de un problema,
en lugar de simplemente progresar en pasos concretos hacia un objetivo aceptado
por las partes interesadas. La imposibilidad de reeleccin y la escasa duracin de los
gobiernos obstaculizan la evaluacin. Las evaluaciones que se logran realizar tienden
a carecer de rigor, pues no se basan en objetivos claros y razonables sino en la presin
de mostrar xito.
Las relaciones con los residentes y con los dems gobiernos podran ser fortalecidas
con base en el apoyo a los funcionarios municipales como legtimas autoridades
dentro de su demarcacin. Un enfoque sobre el desarrollo de capacidades e incentivos
necesarios para la elaboracin de polticas pblicas municipales debe, sin lugar a
dudas, contemplar el rediseo institucional, de modo que se mejoren las relaciones
intergubernamentales y con la ciudadana.
3.2 EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS DE GESTIN MUNICIPAL
DE LA SEGURIDAD LOCAL
Ligia Daher
19
describi la gestin de la Secretara Municipal de Seguridad Urbana de la ciudad
municipio de Sao Paulo, en Brasil, entre julio del 2002 -cuando es creada dicha secretara- hasta enero
de 2005, cuando se produce un cambio en el gobierno municipal
20
. Anteriormente exista una
Coordinacin (de menor estatus que una Secretara) a cargo de la Guardia Civil Metropolitana que,
creada en 1986 para la vigilancia y proteccin de los inmuebles pblicos, en 2002 pasa a ser parte
de la nueva Secretara, contando con 4100 efectivos armados. Para entonces, la Guardia no contaba
con una reglamentacin de buena conducta ni con mecanismos de control interno y externos. Sus
integrantes carecan de una identidad de cuerpo, as como evidenciaban baja autoestima, desvalorizacin
de su trabajo y una capacitacin profesional de baja calidad.
La Nueva Secretara de Seguridad Urbana de Sao Paulo se formul los siguientes desafos:
Reformar la Guardia Civil Municipal y capacitarla para en policiamento preventivo y
comunitario.
Integrar polticas pblicas preventivas sociales y urbanas.
Actuar sobre los factores de riesgo asociados a la violencia.
Instituir canales de co-gestin de polticas locales de prevencin.
Promover una cultura de seguridad urbana que hiciera frente a la lgica represiva (del
poder pblico y de sectores de la sociedad civil).
Instauracin del Consejo Interdisciplinario Consultivo, compuesto por todas las secretaras
encargadas de poltica social a nivel municipal, quienes se reunan peridicamente para
dar curso a las acciones a seguir para el mejoramiento de la seguridad de la ciudad.
Adems, se implement el programa Comisiones Civiles Comunitarias, como un modo permanente
de interaccin entre la Secretara y la sociedad civil. Fue un esfuerzo de descentralizacin de la gestin
de la seguridad urbana que busca la interdisciplinariedad y multisectorialidad en la integracin de
polticas pblicas y la planeacin y gestin compartida en acciones locales para la seguridad urbana
y la prevencin de la criminalidad. Se crearon seis Comisiones Civiles Comunitarias en distintas
subprefecturas: Vila Prudente/ Sapopemba (523.676 hbts.), So Miguel (396.988 hbts.), S (346.414 hbts.),
Mboi Mirim (520.021 hbts.), Cidade Ademar (382.834 hbts.) y Ermelino Matarazzo (205.297 hbts.).
Las Comisiones Civiles Municipales estaban constituidas por personas de sectores diversos y
representativos de la comunidad local, el Inspector Regional de la Guardia Civil Metropolitana y
representantes de la Subprefectura. Sus atribuciones fueron:
la elaboracin de un diagnstico participativo,
el establecimiento de prioridades,
la recoleccin de demandas ciudadanas,
el establecimiento de contratos locales de gestin,
la fiscalizacin a la implementacin de la poltica local,
el monitoreo del desempeo de los efectivos en el territorio y en las bases comunitarias.
19. Ligia Daher, formada en Derecho y Psicologa. Fue Coordinadora
de las Comisiones Civiles Comunitarias, Secretara Municipal de
Seguridad Urbana de Sao Paulo (2002-2004), Brasil. Actualmente
se desempea como Diretora de Planejamento Estratgico
Secretaria de Gesto Estratgica da Prefeitura Municipal de Osasco.
20. Cabe recordar que Sao Paulo como ciudad corresponde a un solo
municipio o prefectura con ms ocho millones de habitantes, que
a su vez est dividido en varias sub-prefecturas a cargo de un
sub-prefecto, designado por el Prefecto o Alcalde, quien a su vez
es elegido democrticamente. La expositora fue parte de la gestin
de Marta Serra del Partido de los Trabajadores (PT), quien perdi
la reeleccin en octubre del 2004. En enero de 2005 con el
cambio de gobierno, todos los cargos de direccin fueron
entregados a policas militares y el Programa de Comisiones
Civiles Comunitarias desapareci. Se regres a los Consejos de
Seguridad del Estado, compuestos por pequeos ncleos de
empresarios y comerciantes que defienden slo sus intereses.
Jos Luis Arce, Ligia Daher, Ximena Tocornal,
Allison Rowland, Hugo Acero.
Compuesta
12
Diciembre 2005
Un ejemplo de la Comisin Civil Comunitaria Sapopemba
1) Identificacin de un problema: Espacio pblico de 4 mil m
2
abandonado,
deteriorado, bajo la accin del narcotrfico en el lugar.
2) Teniendo en cuenta que:
La mayor causa de muertes en jvenes de 14 a 24 aos son los homicidios
Hay pocos espacios pblicos para el esparcimiento, deporte y convivencia.
3) Se acord un contrato local de gestin, cuyos contenidos fueron:
Mejoramiento de la infraestructura deportiva deteriorada
Retirada de las ocupaciones irregulares
Corte de la maleza (mato)
Integracin con las policas para una accin en relacin con el trfico
Policiamento preventivo por la Guardia Civil Metropolitana
Proyectos comunitarios: grafitos, inclusin digital.
Contrato Local de Gestin
Qu son?
Una asociacin (parceria o partnership) entre el gobierno local y la sociedad civil
Realizan acciones focalizadas, coordinadas, integradas y participativas
Entre octubre de 2002 a diciembre de 2004, 3987 personas participaron de las reuniones en las 6
Comisiones (65% de la sociedad civil y 35 % de representantes del gobierno municipal y de la Guardia
Civil Metropolitana). Las demandas recogidas mediante las Comisiones fueron llevadas a las sesiones
del Consejo Interdisciplinario Consultivo y, en varios casos, los problemas fueron solucionados con
la ayuda de los vecinos.
Programa Comisiones Civiles Comunitarias
Aspectos Negativos Aspectos Positivos
Falta de integracin con las policas
estatales
mbito restringido de implementacin
del Programa
Problemas de representatividades, gran
extensin del micro-territorio y elevado
nmero poblacional.
Construccin colectiva de la
intervencin empoderamiento
Involucramiento de la comunidad en las
acciones pertenencia
Posibilidades de comprender las
representaciones sociales de la violencia
en sus aspectos simblicos.
Jos Luis Arce
21
dio cuenta del Modelo de
Seguri dad Ci udadana Muni ci pal que ha
implementado el Municipio de Naucalpan, Estado
de Mxico. Como punto de partida, el municipio
realiz un diagnstico sectorizado en base al
anlisis de los registros de delincuencia,
incluyendo una encuesta de victimizacin,
percepcin y relacin con la institucin.
21. Jos Luis Arce, Psiclogo, Terapeuta Familiar y Antroplogo Social.
Especialista en administracin y gestin pblica de la Universidad
Iberoamericana. Actualmente se desempea como Subdirector
de Vinculacin y Seguridad Ciudadana; Direccin General de
Seguridad Pblica y Trnsito Municipal de Naucalpan, Mxico.
aunque el 92% no ha sido victima de un delito recientemente, la mayora
cree que la delincuencia ha aumentado o se ha mantenido igual en el municipio,
los sectores populares se sienten mucho menos seguros en su colonia que
los sectores residenciales
existe una importante falta de credibilidad en la polica y otras dependencias
del ayuntamiento,
existe alejamiento de la ciudadana hacia la polica municipal y poco contacto
con los elementos policiales en general,
fuerte desconfianza en las instituciones.
Los resultados de la encuesta diagnstica en Naucalpan arrojaron que:
Al parecer, la sensacin de inseguridad est ms vinculada al entorno y la relacin con la
autoridad que con el delito.
Compuesta
13
Santiago - Chile
Estructura del Modelo de Seguridad Ciudadana en Naucalpan
Componentes y actores
Colaboracin interinstitucional
ayuntamiento federal, estatal,
municipal
Ongs, asociaciones civiles
institutos y universidades
Modelo policial comunitario o de
proximidad
grupo seleccionado y capacitado
cambio curricular de la academia
clnica de estrs policial
Vinculacin con la ciudadana
lderes comunitarios
autoridades auxiliares
industriales
comerciantes,
restauranteros
acadmicos e investigadores
En Naucalpan, los esfuerzos se concentran en la prevencin situacional, social y comunitaria del
delito. Se instal una mesa interinstitucional para el Programa Colonia Segura (implementado en 6
colonias) con el propsito de recuperar espacios pblicos, avenidas y colegios, y se establecieron
reuniones con autoridades auxiliares y asociaciones de colonos, para implantar programas especficos
de prevencin del delito.
Hugo Acero
22
expuso acerca del Programa Departamentos y Municipios Seguros en Colombia,
una experiencia en que participan el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior y la Polica
Nacional. Parcialmente financiado por la Oficina de Cooperacin Internacional de Estados Unidos y
la Universidad de Georgetown (Washington), su objetivo es que los alcaldes y gobernadores se
involucren de manera efectiva en temas de seguridad. Se espera que el programa facilite la
institucionalizacin de la poltica de seguridad en las alcaldas, pues es preciso fortalecer a los alcaldes
y a la polica como representantes legtimos del Estado a nivel local antes de invitar a la participacin
ciudadana. Para esto, busca auxiliar a los gobiernos locales a elaborar sus planes y articular alianzas
entre la Polica Nacional, las autoridades locales y la comunidad. Se propone propiciar la creacin de
intervenciones especficas y focalizadas y fomentar el diseo, implementacin y evaluacin de polticas
pblicas integrales para la seguridad y la convivencia.
Hasta el momento se han realizado sesenta y dos foros municipales, varias reuniones para capacitar
alcaldes, jefes de polica y presidentes de los consejos y cursos especiales para secretarios encargados
de seguridad a nivel local. Tambin se ha elaborado una gua de planeacin y capacitacin y varios
documentos prcticos o cartillas para el uso de las autoridades. Se busca que el programa implique
un proceso de largo alcance, que supere los cambios de gobierno mediante el vnculo permanente
y directo con las alcaldas. En el futuro cercano, se aspira a capacitar a todos los candidatos a los
gobiernos locales para que por igual entiendan los problemas de seguridad a los que se enfrentarn
si son elegidos.
23. Gabriel Prado, Licenciado en Ciencias Polticas de la Pontificia
Universidad Catlica de Per y Antroplogo. Presidente de
la Asociacin WARMA (nio-joven en quetchua). Actualmente
se desempea como Investigador del Instituto de Defensa
Legal, Per.
La violencia juvenil es un fenmeno transversal en Latinoamrica.
Por ejemplo, como seala Gabriel Prado
23
, en Lima
metropolitana los cuadros estadsticos sobre la repercusin de
la violencia muestran que los jvenes entre 15 y 19 aos son
los que padecen y generan ms violencia. Es preciso abordar
el problema, pero siempre con respeto a los derechos de los
jvenes.
Gabriel Prado, Jos Marcelo Zacchi,
Emilio Goubaud y Carlos Cruz.
4. VIOLENCIA Y JUVENTUD:
INTERVINIENDO EN LA MARGINALIDAD
22. Hugo Acero, Socilogo. Asesor de la Polica Nacional de Colombia.
Ex Subsecretario de Seguridad de la ciudad de Bogot, Colombia
entre 1995 y 2003. Actualmente se desempea como Coordinador
del Programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS),
Colombia y es Consultor del PNUD.
Compuesta
14
Diciembre 2005
1) Prevencin general con reconocimiento de la dignidad de nios y jvenes: es
preciso fomentar la organizacin juvenil y el acceso equitativo a la salud,
educacin y al empleo, para promover una cultura de paz.
2) Prevencin primaria: mediante el establecimiento de una red socio cultural
positiva, que incluya a la familia, los medios de comunicacin y las escuelas.
3) Prevencin secundaria: mediante un sistema de responsabilidad penal juvenil,
basado en el respeto a las garantas individuales y la recuperacin de ciudadanos.
Tres ejes para el trabajo de prevencin de la violencia juvenil:
4.1 DE CAPITAL SOCIAL NEGATIVO A POSITIVO: TRABAJO CON PANDILLAS
El trabajo especfico con pandillas presenta algunos problemas. El principal es la pluralidad de
conductas entre pandillas. Por esta razn, si se quiere tener incidencia alguna, es preciso dar soluciones
locales a problemas locales. Pero, sin lugar a dudas, es preciso contribuir a la formacin de redes de
lderes juveniles para la paz ciudadana y brindar fondos para proyectos de formacin y transformacin
de capital social.
24. Carlos Cruz. Ha realizado estudios de Sociologa por la Universidad
Iberoamericana. Es egresado del Instituto Histraduth de Israel en
Prevencin de delincuencia juvenil. Actualmente se desempea
como Presidente Cauce Ciudadano AC y Director del Centro de
Desarrollo Comunitario Aprendiendo a Vivir, Mxico.
25. Gilberto Toro, Licenciado en Administracin e Investigador Social.
Trabaja en el Ministerio de Desarrollo Social de Panam como
Asesor de proyectos de juventud. Actualmente se desempea
como Coordinador del Proyecto Por Una Esperanza, Panam.
CAUCE CIUDADANO es una
organizacin que surge de la iniciativa
de jvenes que en su niez o juventud
sufrieron y generaron violencia. Su misin
es disminuir la violencia generada por
las y los jvenes, as como la
reproduccin de la violencia en los
diversos crculos de desarrollo, familia,
escuela, colonia o barrio.
Gilberto Toro
25
dio cuenta de otro ejemplo de trabajo con maras en Panam, a travs del Proyecto
por una Esperanza que trabaja en el Corregimiento de San Felipe, diseado y ejecutado desde el
Ministerio de Desarrollo Social, con la participacin de los propios integrantes de maras y el apoyo
de diversas instituciones y organizaciones. Es un proyecto de desarrollo humano y de insercin social
y ocupacional. El planteamiento no es desmantelar ni desactivar las bandas. Consiste en reconocer
y preservar el liderazgo encontrado, la estructura de funcionamiento del grupo y transformar su
capital social de negativo a positivo. El propsito es transformar la banda en una propuesta organizativa:
una ONG, una microempresa o un grupo comunitario.
Actualmente, en Ciudad de Panam, se identifican alrededor de 70 grupos denominados bandas.
La mayora de sus integrantes son varones de entre los 13 y 22 aos de edad. La mayor parte son
desertores escolares que provienen de familias disfuncionales con cuadros de violencia domstica.
Viven en condiciones precarias y son consumidores de drogas como alcohol, marihuana y combinacin
de marihuana, con base de coca.
La metodologa de trabajo es dinmica, informal y participativa. Se form un equipo multidisciplinario
y un sistema de coordinacin interinstitucional efectivo, en el que participa la polica, el gobierno,
la iglesia y la sociedad civil organizada.
Carlos Cruz
24
relat un ejemplo de trabajo con jvenes y pandillas en
Mxico, que realiza Cauce Ciudadano, a travs del Programa Ocpate.
Dicho programa se basa en un modelo de educacin no formal que
busca fortalecer las habilidades positivas de estudiantes con problemas
de conducta, jvenes expulsados del sistema escolar e integrantes de
bandas y pandillas en escuelas del norte de la ciudad. La premisa es
aprovechar la potencialidad de estos jvenes y reencauzar el importante
capital social que las bandas y pandillas representan. Esto se logra
mediante la aplicacin, durante seis meses, de cincuenta y seis lecciones
y cuatro mdulos. La actividades de Ocpate incluyen trabajo en aula,
excursiones, acercamiento a la computacin y contencin psicolgica.
Compuesta
15
Santiago - Chile
Logros de marzo a agosto 2004 en Corregimiento de San Felipe:
La participacin de 120 jvenes.
Intervencin en conflictos.
Disminucin en asaltos a turistas y de enfrentamientos fatales.
Formacin de 4 cuadrillas de trabajo (Proyecto Revive el Casco de la OCA).
Apoyo en alimentacin (bolsas de comida) y en atencin mdica.
Asesora e intervencin legal.
Accin Adis tatuajes (Iglesia de la Merced).
Atencin al consumo de drogas (HC).
Formacin y capacitacin del grupo de mujeres emprendedoras.
Formacin del grupo AT (15 Asistentes al turista /IPAT).
Giras de sensibilizacin turstica (IPAT).
Formacin de grupos para mdulos de capacitacin del INAFORP.
Formacin del grupo modelo (30 miembros).
Ingreso de menores en el programa de Padrino Empresario.
Reinsercin escolar (Coordinacin con la escuela En busca de un maana).
1 joven trabajando en la Procuradura.
25 candidatos para proyecto de Escuela Taller.
Proyecto por una Esperanza
Por desgracia, dado el crecimiento de la sensacin de inseguridad, ha crecido el apoyo a las
acciones violentas de control, como el Plan Mano Dura.
Emilio Goubaud
26
relat la experiencia de la
Asociacin para la Prevencin del Delito
(APREDE) de Guatemala que trabaja en
coordinacin con la Polica Nacional Civil para
transformar las pandillas de grupos negativos a
positivos. Se realizaron Mesas de Mediacin en
las que estuvieron presentes representantes de
la Polica Nacional Civil, del Ministerio Pblico y
del Instituto de la Defensa Pblica, observadores
de las Naciones Unidas y lderes de las pandillas
en proceso de salida. Su objetivo fue establecer
la base de cordialidad necesaria poder discutir.
Mediante reuniones peridicas se establecieron
espacios neutrales. Se promovieron, tambin,
eventos deportivos para la convivencia entre
policas y pandillas.
APREDE es una ONG guatemalteca con 6 aos de trabajo en el cuerpo.
Busca fortalecer el espacio social de la prevencin mediante una metodologa
participativa que lleva a la reflexin individual. Con este fin, realiza diversas
actividades recreativas. Tambin coordina juntas escolares para la educacin
cvica, en las que participan padres de familia, adolescentes y maestros.
Promueve la creacin de Consejos Locales de Prevencin, que articulan los
esfuerzos de diferentes sectores de la sociedad. Ha establecido diversas
Casas Jvenes para el trabajo con jvenes problemticos. Promueve,
tambin, la reconstruccin familiar, el empleo y la creacin de proyectos
productivos y microempresas, mediante alianzas estratgicas con el
gobierno y el sector privado.
Para evitar la estigmatizacin, Alejandra Lunecke sugiere trabajar en trminos de la
potencialidad y los factores protectores ms que los factores de riesgo. De este modo, como
menciona Gabriel Prado, se pueden evitar los prejuicios negativos sobre los jvenes pobres
de la periferia, que exacerban la exclusin social y fomentan la creacin de capitales sociales
negativos.
Ante la estigmatizacin de la juventud
El proceso de reunir a los pandilleros tuvo algunas dificultades. En primer lugar, fue preciso convencer
a las autoridades de que la persecucin del delito y la prevencin son estrategias complementarias,
rompiendo el paradigma de que la prevencin dificulta la accin policial. En segundo lugar, luchar
contra la animadversin que generaba un sistema judicial desacreditado debido a la persecucin
de la apariencia ms que del delito. Es importante destacar que entre las experiencias de mediacin
en el municipio de Villa Nueva, durante el ao 2003 se bajaron los ndices de muertes en un 90 % y
los delitos cometidos por los jvenes de las reas atendidas en un 38 %. Estos datos fueron comunicados
por la Direccin de la Polica Nacional Civil.
26. Emilio Goubaud, Administrador de Empresas. Maestra en Deportes
y Maestra en Criminologa. Presidente de la Coalicin
Centroamericana de Prevencin de la Violencia Juvenil.
Actualmente se desempea como Director de APREDE, Guatemala,
entidad de la que es fundador.
Compuesta
16
Diciembre 2005
5.1 ENCUESTAS DE VICTIMIZACIN Y PERCEPCIN
Marcelo Bergman
27
describi cmo en Ciudad de Mxico las estadsticas oficiales
muestran una reduccin del delito prcticamente en todos los rubros, que puede
deberse a una reduccin real de los crmenes o a una disminucin en la denuncia.
Mientras tanto, la sensacin de inseguridad va creciendo.
5. ANLISIS DE LA INFORMACIN DELICTUAL AL
SERVICIO DEL DIAGNSTICO Y LA EVALUACIN
Marcelo Bergman, Rafael Ruiz, Ernesto
Lpez Portillo, Luis Gonzlez Placencia y
Hugo Acero.
- Una encuesta de victimizacin suele ser domiciliaria.
- Se pregunta si en un periodo dado quien responde, o algn familiar,
ha sido victima de un delito.
- Luego se discierne si lo relatado es un delito y se recogen sus caractersticas.
- Por ltimo se contabiliza la informacin y se generan distintas tasas que permitan
un anlisis sofisticado, en funcin de:
Discriminacin entre delitos. Los datos oficiales categorizan los delitos de
acuerdo a la ley.
Conocimiento sobre las vctimas. El delito no es aleatorio. Se puede
establecer tipos de gente ms vulnerable.
Relacin entre vctima y victimario. La encuesta permite establecer el
grado de proximidad y ver qu tantos delitos son cometidos por gente
que conoce a sus vctimas.
Eficacia institucional. Las encuestas permiten evaluar el trabajo de las
instituciones involucradas. La periodicidad del monitoreo externo sirve
como estmulo constante al buen desempeo institucional.
En qu consisten las encuestas de victimizacin?
Las encuestas de victimizacin son una excelente herramienta para validar
tendencias. Se puede generar una serie temporal de encuestas para contrastarlas
con las series de estadsticas que provee el gobierno. De coincidir las tendencias,
ambas fuentes se validan. Adems, la existencia de mecanismos externos de
validacin como ste incentiva a las autoridades a no presentar datos manipulados.
Rafael Ruiz Harrell
28
estableci en su presentacin cmo las encuestas de victimizacin, en el caso
de Mxico, muestran importantes discrepancias con la informacin oficial, lo que pone en cuestin
a la autoridad. Por esta razn, las autoridades muestran especial resistencia a la informacin proveniente
de encuestas de victimizacin. Pero la utilidad de los datos que producen es tan evidente, como en
el caso de las multivctimas, que sirve como herramienta de convencimiento ante dependencias de
gobierno cerradas a la influencia externa.
27. Marcelo Bergman, Socilogo y Doctor en Sociologa de la
Universidad de California, Estados Unidos. Ha trabajado temas
de evasin fiscal y criminalidad. Actualmente se desempea como
Profesor Investigador, Divisin de Estudios Jurdicos Centro de
Investigaciones y Docencia Econmica, CIDE, Mxico.
28. Rafael Ruiz Harrell, Estudi Derecho en la UNAM y Filosofa de
las Ciencias en Inglaterra y Estados Unidos. Actualmente se
desempea como Asesor criminolgico del Instituto Ciudadano
de Estudios sobre la Inseguridad, AC, Mxico.
en Mxico el 49% de las vctimas corresponden a multivctimas
(lo han sido dos veces o ms)
en Amrica Latina el 53.9% de las vctimas son multivctimas
el promedio mundial de multivctimas es de 41% sobre el
total de las vctimas por pas
el 80% de las multivctimas es a manos del mismo delincuente.
La encuesta ICVS (Internacional Crime Victimization Survey) de la ONU
es una encuesta de victimizacin que permite comparaciones internacionales.
sta ha demostrado que:
En Inglaterra, la creacin de cuerpos dedicados al seguimiento de multivctimas ha
dado excelentes resultados a bajo costo.
Este tipo de informacin es atractiva a las autoridades y disminuye su aversin a las
encuestas victimolgicas.
Compuesta
17
Santiago - Chile
Los resultados de las encuestas de victimizacin tambin muestran que la sensacin de inseguridad
no deriva necesariamente del delito. Existen otros factores, como el impacto de los medios de
comunicacin, la falta de solidaridad social o la animadversin hacia la polica. De este modo, se
entiende que el problema no se resuelve slo luchando contra el crimen o aumentando las penas
y la cantidad de presos. Es necesario atacar la percepcin de inseguridad. En este sentido, una buena
opcin es que las autoridades comiencen a prestar un mejor servicio.
Desde el punto de vista de Luis Gonzlez Placencia
29
, las encuestas de percepcin son otra manera
de abordar el problema, pero presentan algunas dificultades para su aplicacin en el diseo de
polticas pblicas. Abordan datos subjetivos y, desde la perspectiva de los gobiernos, ofrecen
informacin vaga. Por esta razn, es preciso analizar cmo construir instrumentos vlidos y confiables.
Mayor comunicacin entre investigadores.
Apertura y accesibilidad a bases de datos.
Marco terico interpretativo slido, para construir hiptesis y guiar acciones.
Mediciones sistemticas en el tiempo de los mismos indicadores para obtener anlisis
comparables. Debido a la falta de compatibilidad de las mediciones, es difcil establecer
si las discrepancias que arrojan diferentes encuestas se deben a los indicadores o al
fenmeno que se quiere medir.
Focalizacin temtica de modo de disminuir el tamao del universo y, por consiguiente,
de la muestra. Actualmente las encuestas operan con muestras de gran tamao, que crean
problemas de generalizacin. Es preciso impulsar una segunda generacin de encuestas
de percepcin, focalizadas en estudios de caso, por ejemplo, encuestas al interior de
instituciones, utilizando muestras ms manejables, sin caer en la subrepresentacin.
Adecuada comprensin de la percepcin de temor en tanto variable esencialmente
psicolgica, lo que requiere de un modo especial de aproximacin. Emplear escalas de
actitudes y valores, que permitan aproximarse a la complejidad de la percepcin y utilizar
situaciones hipotticas para minimizar la posibilidad de respuestas impostadas; consultas
innovadoras y creativas para la medicin de la variable, por ejemplo, la sensacin de
peligro nos permite aproximar la distancia entre la seguridad objetiva y subjetiva.
Cmo hacer de las encuestas de victimizacin
herramientas ms confiables?
Mediante el desarrollo de ms y mejores encuestas se puede superar el temor de
las autoridades a enfrentar los datos y convencerlos de que la informacin permite
intervenciones ms efectivas.
29. Luis Gonzlez Placencia, Licenciado en Psicologa, Maestra en
Sociologa del Derecho y Doctorado en Poltica Criminal. Miembro
del Sistema Nacional de Investigadores. Actualmente se desempea
como Profesor e Investigador del Instituto Nacional de Ciencias
Penales y Consultor externo de INSYDE, Mxico.
30. Claudio Beato, Socilogo y Doctor en Sociologa. Destacado
experto internacional y Consultor de instituciones como el Banco
Mundial en materia de prevencin de la criminalidad. Actualmente
se desempea como coordinador del Centro de Estudios en
Criminalidad y Seguridad Pblica de la Universidad Federal de
Minas Gerais, Brasil.
5.2 ESTRATEGIAS ESTATALES DE INTERVENCIN BASADAS EN EL
USO DE INFORMACIN ESTADSTICA DE LA DELINCUENCIA
En el Seminario se presentaron ejemplos de programas de intervencin estatal en las que el manejo
eficiente y creativo de la informacin es un componente fundamental. Estos esfuerzos se apoyan en
la idea de que otorgar seguridad es una obligacin del Estado que se debe atender independientemente
antes de invitar a la participacin de la comunidad.
Claudio Beato
30
present la experiencia del Proyecto Fica Vivo, que fue diseado para controlar
el aumento vertiginoso de los homicidios en la Ciudad de Belo Horizonte, Brasil. Utiliza una metodologa
especfica para el problema: mediante el anlisis estadstico, busca conexiones entre actores, tipos
de incidentes, contexto social y ambiente fsico, que permitan una respuesta adecuada por parte de
las autoridades.
Compuesta
18
Diciembre 2005
Un anlisis costo beneficio del tipo de programas como Fica Vivo muestra su eficiencia: es
10 veces ms barato que un programa de represin simple, 30 veces ms que uno de
prevenci n pri mari a y 35 veces ms que uno de prevenci n secundari a.
Sobre los costos y beneficios de la prevencin planificada cientficamente
Teniendo en consideracin lo anterior, se disearon 2 estrategias especficas:
1) Un grupo de movilizacin comunitaria, encargado de la organizacin de foros comunitarios
para la interaccin entre los habitantes y las autoridades y la realizacin de campaas de
comunicacin en escuelas y medios masivos.
2) Un grupo para acciones estratgicas de intervencin, dedicados a incrementar los costos
asociados al homicidio mediante el ejercicio efectivo de la autoridad, con nfasis en la
persecucin intensiva de lderes de bandas.
Hugo Acero relat el trabajo de construccin del Sistema Unificado de Informacin de Violencia
y Delincuencia SUIVD: Observatorio de Seguimiento del Crimen en Bogot, Colombia. Para lograr
avances en materia de seguridad es fundamental contar con una infraestructura administrativa
adecuada para la tarea. Adems de liderazgo y voluntad poltica se requiere informacin confiable
que provea un mbito tcnico adecuado para la toma de decisiones. Adems, para que las distintas
instituciones puedan actuar de manera coordinada, es preciso que la informacin que maneja cada
una sea congruente. Entonces, es necesario que la autoridad tenga una sola informacin y que esta
sea confiable.
La informacin es til
Saber dnde, cundo y cmo ocurren los delitos permite mejorar la gestin de la
intervencin de manera focalizada y atendiendo a las caractersticas particulares del
delito y a las necesidades de las vctimas. Por ejemplo, si se sabe que el 26,4% de
los homicidios ocurren en el da y el 73,6% restante a partir de las 6:00 p.m. y se
concentra en ciertas zonas de la ciudad, es posible redirigir las rutinas de los policas.
Tener informacin acerca de cmo las instituciones estn realizando su trabajo
permite corregir errores y planificar para el cumplimiento de metas coordinadas.
Por ejemplo, una correcta evaluacin permite exigir resultados a cada localidad a
travs de reuniones peridicas.
Contar con informacin sistematizada y comparable permite establecer qu
experiencias han sido exitosas y, posiblemente, replicables. Por ejemplo, se pueden
utilizar registros sistemticos para la evaluacin de un proyecto concreto, utilizando
otra localidad similar en tanto grupo de control.
Los observatorios de la delincuencia funcionan como un dispositivo metodolgico
cientfico al servicio de la planificacin y gestin de la seguridad a nivel local,
responsabilizar a quien hay que responsabilizar.
El Proyecto encontr que los sitios con alta tasa de homicidios son propensos tambin a otros
crmenes y que seis barriadas concentran el 30% de los homicidios. Son lugares particularmente
pobres, con pocos servicios pblicos y con fuerte antipata hacia la autoridad. Al dividir la poblacin
entre menores y mayores de 24 aos se encontr un crecimiento importante de los homicidios
perpetrados por menores y un aumento de los nios con armas de fuego. Se descubri, tambin,
que de la poblacin en general, menos del 10% estn involucrados en la violencia; de los jvenes
entre 15 y 24 aos, menos del 2%. El anlisis mostr que muchos homicidios se deben a frecuentes
enfrentamientos explosivos, banalmente motivados, entre pandillas pequeas y desorganizadas.
Compuesta
19
Santiago - Chile
5.3 ESTRATEGIAS DE EVALUACIN
Jos Mara Rico afirm en su exposicin que las estrategias de evaluacin sirven para determinar
si el programa ha logrado cambiar la situacin que se atacaba y para justificar su posible continuacin
y ampliacin. La evaluacin puede ser realizada por algn miembro del programa o una persona
ajena al mismo. Ambas opciones tienen ventajas. La primera es ms barata, mientras que una
evaluacin externa es recomendable por razones de efectividad y objetividad. Una combinacin de
ambas es ideal.
Se debe evaluar el efecto de un programa slo cuando se tienen los elementos suficientes para
hacerlo, en un plazo, aproximadamente, de entre tres y nueve meses despus de la terminacin del
programa, para asegurar que se puedan capturar sus efectos antes de que desaparezcan. Es preciso
considerar que, normalmente, se han tomado medidas previas ante el fenmeno criminal. Por esta
razn, una evaluacin aislada siempre corre el riesgo de estar incluyendo no slo la eficacia del
proyecto. Como los programas de prevencin suelen ser reacciones a un incremento abrupto de la
delincuencia, no se debe subestimar el regreso natural a la media al evaluar los efectos del programa.
Al medir los efectos de un programa es preciso, tambin, contemplar la tendencia de las vctimas a
reportar ms delitos ante la aplicacin de un programa, lo que puede opacar sus efectos al momento
de evaluar.
Claudio Beato seal que para aproximar una respuesta sobre la efectividad policial se pueden
aplicar diversas estrategias cuantitativas y anlisis estadstico. Por ejemplo, en la ciudad de Belo
Horizonte se ha adoptado el enfoque de polica orientada por resultados para abordar el problema
del aumento de los homicidios. Este enfoque implica cambiar la manera en que acta la polica, para
hacerla sensible al impacto en las tasas de crimen. Implanta nuevas tcnicas de gerencia para la
polica: anlisis de datos, manejo de informacin, mtodos de evaluacin, control de resultados,
descentralizacin y rendicin de cuentas.
Test de Chow: medicin de impacto de acuerdo al
nmero de delitos proyectados.
Para medir el efecto del Proyecto Fica Vivo, en Belo Horizonte se aplic el Test de Chow que
busca quiebres estructurales en la serie de datos recogidos durante el periodo evaluado. La
tcnica permite saber cuntos crmenes han sido prevenidos. Se toman los datos de homicidios
en las zonas intervenidas hasta el momento antes de la aplicacin del programa y se ajustan
para formar una lnea. Luego se extrapola esa tendencia. Posteriormente, se compara con una
lnea que toma en cuenta los datos hasta la finalizacin del proyecto. La comparacin entre
la lnea real y la proyectada muestra un impacto en los crmenes. La comparacin con datos
de una ciudad con una tendencia similar valida esta apreciacin: de no haber intervenido, se
hubieran perpetrado ms homicidios.
Jos Mara Rico, Hugo
Frhling, Claudio Beato.
Compuesta
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Fotografas del Seminario Internacional: Comparacin de
Experiencias Latinoamericanas de Prevencin Comunitaria del Delito

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