Boletn N 7, Mayo de 2008.

Este nmero del boletn es el resultado de un trabajo

de reflexin y discusin desarrollado por los 30
participantes del Tercer Curso Internacional de
Capacitacin en Prevencin Comunitaria del
Delito, realizado en el mes de junio de 2007 en la
ciudad de Bogot, Colombia. El curso fue organizado
en forma conjunta por la Cmara de Comercio de
Bogot y el Centro de Estudios en Seguridad
Ciudadana, del Instituto de Asuntos Pblicos de la
Universidad de Chile.
Sistemas de Seguridad Pblica en
Amrica Latina: Casos Comparados
Publicacin realizada con el apoyo de
Open Society Institute
Este boletn se encuentra en: www.comunidadyprevencion.org
Lugar de Publicacin: Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
Santa Luca 240, Santiago, Chile.
Fono: 56-2- 9771520 www.cesc.uchile.cl
Editor: Hugo Frhling
Direccin de Investigacin: Liliana Manzano.
I.S.S.N. N: 0718-1183
Prevencin
Proyecto de Fortalecimiento de Programas
de la Sociedad Civil destinados a la
Prevencin Comunitaria del Delito
El curso tuvo como objetivos: contribuir a la formacin de profesionales jvenes en
materia de prevencin del delito, y promover la constitucin de una red de profesionales
y acadmicos de la regin dedicados a la reflexin y gestin de la seguridad desde un
enfoque comunitario. A ste concurrieron como expositores, investigadores y expertos
destacados de Amrica Latina, y como asistentes, jvenes investigadores, asesores o
gestores de seguridad provenientes de diversos organismos gubernamentales, nacionales
y locales, y de entidades no gubernamentales de la regin.
En talleres de trabajo, los representantes de Guatemala, Mxico, Per, Colombia, Brasil,
Argentina y Chile analizaron el estado de avance de las polticas de seguridad pblica
en sus pases, a nivel nacional y local, y se plantearon desafos para el establecimiento
de sistemas o planes nacionales de seguridad pertinentes para dar respuesta a los
problemas que aquejan a la regin en esta materia.
A partir de los resultados de esta reflexin, representantes de cinco pases latinoamericanos
elaboraron artculos crticos respecto de los avances y retrocesos en las polticas de
seguridad, con nfasis en temas diversos como policas, polticas nacionales v/s locales,
experiencias locales exitosas, entre otros. Artculos que se presentan a continuacin.
La informacin detallada sobre el programa, los expositores y las presentaciones
realizadas en el Curso Internacional efectuado en Bogot, est disponible en:
www.comunidadyprevencion.org
El tpico que enmarca este nmero del boletn Balance de los xitos y fracasos de las polticas de
seguridad pblica en Amrica Latina es ambicioso y puede ser incluso polmico. Sin duda, no faltarn
quienes sostengan que ao a ao, y con resultados diferentes dependiendo del pas, se han producido
avances importantes en materia de reduccin del delito. Contemos algunos: existen evidentes xitos
en trminos de reduccin de homicidios y otros delitos localizados en Colombia, Jamaica, algunas
favelas de Belo Horizonte en Brasil, en la Provincia de Buenos Aires, en el Estado de Sao Paulo, entre
otros. En algunos casos las reducciones son espectaculares, aunque no siempre comprenden al
conjunto de delitos de mayor preocupacin pblica.
Por otra parte, parece existir un consenso creciente respecto de la necesidad de avanzar hacia la
profesionalizacin tcnica en las polticas que buscan reducir los delitos. Los ejemplos abundan. Se
ha multiplicado el uso de encuestas de victimizacin, se han creado y consolidado unidades destinadas
a disear polticas y evaluarlas, en ministerios o alcaldas, con el objetivo de realizar un seguimiento
a entidades que cumplen funciones en el sistema de justicia penal; han aumentado, en casi todos
los pases de la regin, los esfuerzos destinados a profesionalizar a las policas y a reformar los procesos
penales. Ms an, las herramientas para el diseo de programas preventivos a nivel local o regional
se difunden a travs de cursos y otros instrumentos de capacitacin. Una serie de pases, como Chile
y Per, entre otros, cuentan con polticas nacionales en materia de seguridad ciudadana que convocan
a distintas entidades pblicas en la ejecucin de programas de prevencin y control. Por ltimo, ya
nadie sostiene que los programas preventivos son innecesarios y que basta con el accionar policial
para enfrentar el delito. En Chile, sin ir ms lejos, se acaba de concluir un acuerdo entre Gobierno y
Oposicin para crear una Subsecretara de Prevencin en el Ministerio del Interior y Seguridad,
ejemplificando estos avances.
Si todo lo anterior es efectivo, cabe preguntarse. Por qu el afn de encontrar dificultades en un
panorama tan alentador?
Primero, porque los xitos ms notables son an aislados y su replicabilidad es dificultosa. Esto ocurre,
en parte, porque no estn claras las razones de esos xitos y, porque los avances requieren de un
desarrollo de la institucionalidad dirigida a planificar polticas de seguridad ciudadana que no existe
en todas partes. Consideremos, por ejemplo, el caso de Guatemala, donde funciona hoy una Comisin
Internacional contra la Impunidad, creada por Naciones Unidas, producto del fracaso del sistema de
justicia penal.
Segundo, porque pese a los xitos subsiste una realidad continental con elevadas tasas de delitos
violentos, con presencia significativa del crimen organizado y con programas de prevencin o control
del delito de bajo presupuesto, que se discontinan con facilidad. Pensemos, por ejemplo, en los
programas de polica comunitaria que suelen terminar abruptamente al finalizar una administracin
poltica.
Estudios de diversa ndole han intentado explicar a qu se deben estas tendencias, basndose en
razones tcnicas: escasez de personal con formacin profesional a cargo del diseo de polticas,
dficit en la gestin de la informacin requerida para este diseo, dificultades para acordar metas
comunes entre organizaciones pblicas, obstculos inherentes al trabajo con entidades resistentes
a la crtica y al cambio, y la necesidad de conocer en el corto plazo el impacto de las polticas sin
reconocer que se requiere de periodos extensos mayores a los tiempos polticos antes de contar
con los cambios esperados.
Podramos sin duda seguir enumerando dificultades. Sin embargo, es necesario concentrarse en los
aspectos que pueden ser abordados. Qu se necesita para avanzar mejor?
1) Necesitamos informacin adecuada. Actualmente, en la mayora de los pases de la regin se
aplican encuestas de victimizacin. Sin embargo, slo algunos pases las realizan con la periodicidad
necesaria que requiere el diseo de las polticas. Por otra parte, dichas encuestas entregan informacin
muy preliminar respecto del funcionamiento del sistema de justicia penal, y sobre todo, de su
contribucin a una mayor seguridad ciudadana.
Se requiere informacin que nos permita evaluar cmo est funcionando el sistema de justicia penal
como tal, y sus diversos componentes. Si no es as, un mismo hecho puede interpretarse de maneras
muy diferentes. A modo de ejemplo, en diversos pases las detenciones por los delitos llamados de
mayor connotacin social se han mantenido relativamente constantes en el curso de los ltimos
aos. Sin embargo, el crecimiento de la poblacin penal se ha acelerado. Es ello producto de una
2
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
CMO AVANZAR EN LA REDUCCIN DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
EN AMRICA LATINA?: REFLEXIONES SOBRE ASPECTOS A MEJORAR
Hugo Frhling E. - Director CESC
1
1. Abogado Universidad de Chile, Ll.M., S.J.D. Universidad de
Harvard, profesor del Instituto de Asuntos Pblicos de la
Universidad de Chile, y Director del Centro de Estudios en
Seguridad Ciudadana de la misma casa de estudios.
3
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
mayor calidad de las detenciones, de la supresin o disminucin de los beneficios penitenciarios, de
la escasa aplicacin de penas alternativas, de la mayor rapidez de los juicios, de que una proporcin
mayor de las detenciones se efectan en flagrancia o de todo lo anterior al mismo tiempo? Adems
de conocer informacin agregada respecto del nmero de detenciones efectuadas, es importante
saber en qu reas se producen y cul fue su resultado e impacto respecto de la inseguridad en esa
rea. La interpretacin de la informacin recabada debe guiarnos hacia decisiones pblicas adecuadas.
2) Pero no slo se requiere informacin, sino tambin mejorar la forma en que sta se analiza.
Por ejemplo, algunos indicadores del funcionamiento de la justicia pueden interpretarse de manera
muy distinta: la disminucin de los presos sin condena respecto de las personas condenadas puede
entenderse como el resultado de una mejor labor de policas y fiscales y de la mayor rapidez del
sistema procesal penal. Pero tambin podra deberse a que el sistema est procesando preferentemente
casos de ms fcil y rpida resolucin. En la primera alternativa estamos ante una contribucin
significativa a la seguridad pblica, en el segundo este aporte es dudoso. Para mejorar el anlisis se
requiere, probablemente, repensar qu tipo de informacin necesitamos, cmo organizarla, adems
de hacerla pblica o difundirla para su mejor aprovechamiento.
3) Una mejor definicin del problema. En la implementacin de polticas de seguridad en
Latinoamrica es comn que se utilicen metodologas de trabajo que han tenido xito en otros
lugares, con la esperanza de que esto se repita. Un ejemplo comn de ello es el de la participacin
de vecinos en programas de prevencin. Al respecto, cabe hacer notar que la factibilidad de que la
comunidad participe y que sus acciones sean sustentables en el tiempo depende de factores propios
de las relaciones sociales en cada territorio en particular y, por ende, depender de la funcin de
utilidad que los vecinos visualicen respecto de la participacin. El programa preventivo, entonces,
debiese enfocarse menos en la aplicacin de metodologas que han tenido xito en otros contextos,
y ms bien centrarse en el modo de modificar la utilidad que tiene, para la comunidad, la
participacin en la solucin de problemas delictuales muy especficos.
La definicin adecuada del problema y de la teora, que fundamenta la estrategia para darle solucin,
se facilita cuando revisamos los marcos conceptuales que presiden la intervencin en barrios. En
muchos casos, estas intervenciones apuntan a mejorar la disuasin del delincuente, aumentando las
probabilidades para su detencin y condena, adems de contemplar medidas que permiten incrementar
las oportunidades de empleo de grupos en riesgo. Sin embargo, algunos estudios parecen sugerir
que la atencin debe colocarse en la identificacin de las condiciones especficas del territorio
(contexto espacial y social) que propician el aumento del compromiso con el delito y la violencia de
ciertos grupos. Para definir mejor el problema, la pregunta debiese ser Qu diferencia a los barrios
crticos de otros sectores de similares condiciones sociales y fsicas donde no impera la violencia?
4) La constante demanda de mayor coordinacin institucional. Para mejorar el diseo y la
implementacin de polticas de seguridad, en Amrica Latina, se suelen dar soluciones que van desde
la centralizacin de programas con fijacin de metas y metodologas comunes, hasta una
descentralizacin hacia municipios que carecen muchas veces de capacidades institucionales para
realizar programas innovadores. En las ltimas dos dcadas, en casi toda la regin, se ha llegado a
la conclusin que para disminuir los delitos y la violencia es esencial trabajar con programas
territorialmente descentralizados y diseados de acuerdo a las realidades locales. No obstante, al
idear soluciones ad-hoc, los polticos se han topado con la barrera de que los gobiernos locales
(municipios) no poseen las capacidades tcnicas necesarias para proponer soluciones a los problemas
o han descubierto que las soluciones superan al contexto local. Si bien es cierto que los mayores
conocimientos tcnicos estn en el nivel central del Estado, cuando este intenta desconcentrar la
ejecucin de sus programas se enfrenta a gobiernos locales que no sienten los proyectos como
suyos. Es por ambas razones que la mayor parte de los casos exitosos, en materia de polticas de
seguridad, proviene de grandes ciudades de Amrica Latina donde se conjuga la cercana con la
poblacin, las habilidades tcnico-polticas y las atribuciones administrativas para la coordinacin
de diversas instituciones.
5) Las polticas en materia de seguridad requieren de innovacin y de debates permanentes,
donde se vincule el anlisis acadmico, la experiencia territorial del sector no gubernamental y las
herramientas tcnico-polticas del sector pblico. En la regin, las relaciones entre dichos actores son
an dbiles y el conocimiento desarrollado no ha logrado aportar con suficientes elementos de juicio
para el anlisis y la prctica. Y justamente desde all ha surgido buena parte de los avances en las
polticas de seguridad de los pases desarrollados como Estados Unidos, Inglaterra, Canad y Francia.
En suma, son muchos los pasos que nos permitiran avanzar mejor en la prevencin y control de la
violencia. Debemos crear condiciones para continuar discutiendo de manera colectiva las estrategias
que parecen ofrecer mejores posibilidades de xito al respecto.
Hugo Frhling E. - Director CESC.
4
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Desde el Nivel Nacional
El conflicto armado interno que padece Colombia desde hace ms de 40 aos influye en todos los
mbitos de poltica pblica del pas. Por supuesto la seguridad ciudadana no es la excepcin. Segn
el informe del ndice de Desarrollo Humano (IDH), en Colombia existe una mezcla de conceptos que
hace difcil separar la seguridad pblica (seguridad interior) de la defensa nacional, generando un
desorden institucional caracterizado por una confusin en los objetivos y funciones. Un buen ejemplo
de ello es lo que ocurre con la Fuerza Area de la Polica Nacional, la cual desatiende sus funciones de
vigilancia rural y da una sobre-atencin a tareas como la proteccin de la infraestructura vial y petrolera.
Tal diagnstico se evidencia tambin en el documento Poltica de Seguridad Democrtica (vigente
desde el ao 2002), referente de la poltica pblica del gobierno nacional, cuya nocin de seguridad
se enfoca especficamente en la eliminacin de los riesgos y amenazas producidos por organizaciones
armadas ilegales. Su objetivo principal es el control del territorio nacional por parte de las Fuerzas
Armadas y el control de la amenaza terrorista, la cual se caracteriza por ser transnacional y por tanto
ha permitido que se desdibujen los lmites entre la seguridad interior y la defensa nacional (Presidencia,
Ministerio de Defensa).
La siguiente tabla muestra el mapa de las instituciones involucradas en la gestin de la seguridad a nivel
nacional. La interaccin entre estas entidades se caracteriza por la falta de coordinacin interinstitucional
originada en la autonoma de las ramas del poder pblico, el sistema de compartimentos estancos [sin
ninguna relacin entre s], la descentralizacin en curso desde los aos 80, la diferente cultura de cada
organizacin, la puja presupuestal, las rivalidades y dems patologas burocrticas
3
.
SEGURIDAD NACIONAL Y SEGURIDAD CIUDADANA EN COLOMBIA:
CONSECUENCIAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO
Francisco Hurtado G.-Antroplogo de la Universidad Nacional de Colombia
2
Una revisin del lugar que ocupa la seguridad ciudadana dentro del referente de la actuacin
institucional ms importante, de los ltimos diez aos, lleva rpidamente a reconocer la ausencia del
tema. Lo ms cercano al concepto de seguridad pblica o ciudadana es la mencin que se hace
respecto de la seguridad urbana, donde se recomienda que los principios fundamentales de la Poltica
de Seguridad Democrtica (de carcter nacional) sean aplicados en las ciudades, y aunque se reconoce
el carcter particular y especfico de los problemas de seguridad que en ellas se dan, no se propone
ningn criterio de accin ajustado a esas particularidades, dejando claro que su preocupacin central
es evitar que la problemtica de control territorial [por actores armados ilegales] de algunas zonas rurales
se replique en las ciudades (Presidencia, Min. Defensa. 2003).
En consecuencia, a principios de 2007 se elimin el Programa Presidencial para la Convivencia y
Seguridad, en funcionamiento desde 1998. Espacio institucional que haba sido concebido como el
encargado de dar lineamientos y facilitar la coordinacin entre el nivel central y los municipios en
temas como: promocin de la convivencia, prevencin de conflictos, capacitacin a la polica sobre
convivencia, y acercamiento del sistema judicial al ciudadano, entre otros.
2. Antroplogo de la Universidad Nacional de Colombia; Consultor
del Observatorio de Participacin y Descentralizacin de la
Subsecretara de Asuntos Locales Secretara de Gobierno del
Distrital Capital.
3. "El Conflicto Callejn Con Salida: Informe Nacional de Desarrollo
Humano para Colombia - 2003". Programa Naciones Unidas
para el Desarrollo. Colombia. 2003. p. 172.
Rama Institucin Entidad
Legislativa Congreso de la Repblica
Alto consejero para la paz
Presidencia de la Repblica Alto consejero para la reincorporacin
Departamento administrativo de Seguridad
Vicepresidencia de la Repblica Programa presidencia de DD-HH
Ejecutiva Ministerio de Defensa Polica nacional
FF-MM
Ministerio del Interior y de Justicia Direccin de asuntos territoriales
Direccin de acceso a la justicia
Instituto nacional penitenciario y carcelario
Departamento nacional de planeacin Divisin de justicia y seguridad
Judicial Fiscala general de la nacin
Consejo superior de la judicatura
Organismos Procuradura general de la nacin Procuradura delegada para las FF-MM
de control Procuradura delegada para la polica
Defensora del pueblo Defensora especial para las FF-AA
Personeras municipales
Tabla 1. Mapa institucional de la seguridad en Colombia
Elaborado por Grupo Colombia con base en ndice de Desarrollo Humano (IDH) (PNUD, 2003).
5
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Teniendo en cuenta la omisin de la convivencia y seguridad ciudadana, junto con el fuerte carcter
reactivo de la Poltica de Seguridad Democrtica, es posible afirmar que el criterio de actuacin
preponderante, desde el nivel central, est ms asociado al control que a la prevencin del delito,
y dentro de sta prima la prevencin situacional por sobre otras estrategias preventivas (social,
comunitaria, otras).
Tal nfasis se evidencia en la importancia que, desde el nivel central, se le da a las cifras de hechos
delictivos ocurridos, dejando de lado informacin sobre victimizacin, percepcin de seguridad y
estadsticas de atencin del sistema judicial como: conflictos atendidos usando medios alternativos
de composicin o incluso sentencias ejecutoriadas por el sistema judicial, las cuales tocan directamente
el tema de la convivencia ciudadana y la prevencin social.
Las razones para privilegiar el uso y difusin de unas cifras sobre otras no son slo polticas, ya que
los sistemas de informacin de la Polica Nacional, al igual que los del programa presidencial de
DD-HH, reportan mayor eficiencia que los dems. Segn el Departamento Administrativo Nacional
de Estadstica la informacin del sector justicia no [posee] homogeneidad entre las diferentes entidades
en cuanto a manejo, parametrizacin y codificacin... lo cual no permite... compatibilizar los diferentes
sistemas de informacin
4
.
Desde el nivel Municipal - Distrital: El Caso Bogot
La falta de pautas sobre seguridad y convivencia ciudadana desde el gobierno nacional, as como
las dificultades de coordinacin institucional, ha motivado que los alcaldes municipales y distritales
desarrollen sus propias medidas para el control de los problemas de seguridad ciudadana (haciendo
uso de sus atribuciones constitucionales consignadas en el artculo 315). Entre estas medidas destacan
las tomadas por las alcaldas municipales de Medelln y Cali, pero especialmente las de la alcalda
del Distrito de Bogot.
A partir de las reformas introducidas por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, especialmente
la que consagr la eleccin popular de alcaldes y gobernadores, que modific la vieja prctica de
la designacin presidencial de estos cargos, Bogot sent las bases institucionales y programticas
que permitieron fuertes descensos de los ndices de delitos, desde 1995.
El objetivo central del tercer alcalde electo popularmente, Antanas Mockus (1994 - 1996), fue la
reduccin de homicidios en la ciudad y la mejora de los sistemas de registro de delitos. Para ello,
dise y ejecut fuertes campaas comunicativas que enfatizaban el respeto a las normas y el
derecho a la vida. Conocidas como Cultura Ciudadana; stas contribuyeron a un descenso sostenido
de la tasa de homicidios por 100.000 habitantes desde 79,9 en 1993, a 28,4 en el ao 2002. O sea,
una disminucin de la tasa en 64,5%, en diez aos. En trminos absolutos se pas de 4.352 casos
en 1993 a 1.903 en el ao 2002.
En palabras del propio alcalde, tal descenso se debe a que Bogot logr mantener continuidad en
la poltica de seguridad a pesar del cambio de alcalde. Parte del xito es que llevamos nueve aos, ms
o menos, alineados... lo importante es que [en] muchas de las acciones hubo continuidad, o de algn
modo, convergencia o complementariedad
5
.
4. Caracterizacin de la Informacin en el Sector Justicia Direccin
de Regulacin, Planeacin, Normalizacin y Estandarizacin.
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE.
Bogot, julio de 2004. p.26.
5. Mockus; Antanas, Seguridad y convivencia ciudadana. De la
formulacin de proyectos a la institucionalizacin de una poltica
pblica, Bogot D.C., Colombia, 19952002. En: Reflexiones
sobre las polticas de seguridad ciudadana; Seminario -Taller
Gobierno Democrtico de Ciudad; Alexander Reina Otero, comp.
Medelln: Instituto Popular de Capacitacin, IPC., 2005. p.99.
Institucin Entidad Sistema de Informacin
Presidencia de la Repblica Alto consejero para la reincorporacin SAME
Vice-presidencia de la Repblica Programa presidencia de DD-HH Observatorio DDHH y DIH
Ministerio de Defensa Polica nacional SIEDCO
SIC
Ministerio del Interior y de Justicia Direccin de acceso a la justicia Casas de justicia
Instituto nacional penitenciario y carcelario SISIPEC
Fiscala general de la nacin Medicina legal SIVELCE
Cuerpo tcnico de investigacin SIJUF
EVIDENTIX
Consejo superior de la judicatura SIE
SINEJ
SIERJU
SARJ
ZAFIRO
Tabla 2. Sistemas de Informacin con cifras del nivel nacional
Elaborado por grupo Colombia con base en Inventario de sistemas de informacin sector justicia DANE, 2004
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Aunque formalmente no existe un documento de poltica sobre seguridad y convivencia ciudadana
de la Alcalda Mayor de Bogot que asegure la continuidad, sta ha sido clara a nivel de programas
como Cultura Ciudadana, empleo de emergencia con Misin Bogot, fortalecimiento de la Polica,
recuperacin del espacio pblico, promocin de la resolucin pacfica de conflictos, atencin a grupos
vulnerables y acercamiento de la justicia a los ciudadanos (Plan Maestro de Seguridad Ciudadana
Justicia y Defensa, 2003).
Tales programas, con distintos niveles de priorizacin en la inversin, han sido tenidos en cuenta en
los ltimos cuatro planes de desarrollo de la ciudad, que cubren el periodo 1994 - 2008. Aunque no
existe una evaluacin del impacto de ellos en la seguridad, existe amplio consenso en considerar
que su aplicacin, junto con los logros del gobierno nacional en la lucha contra las redes del
narcotrfico, son responsables de la disminucin de la tasa de homicidios, que actualmente alcanza
el 82% en el periodo 1997 - 2007.
Tal continuidad programtica ha dejado tres importantes legados para la gestin del tema de
seguridad y convivencia ciudadana:
1. Una institucionalidad especfica, dirigida por la Secretara de Gobierno Distrital y la Subsecretara
de Asuntos para la Convivencia y Seguridad Ciudadana;
2. El observatorio de violencia y delincuencia, que registra la informacin integrada y validada sobre
delitos, a la vez que realiza estudios y eventos sobre seguridad y convivencia;
3. Por ltimo, pero sin duda el ms relevante legado, es la presin de la opinin pblica para que el
alcalde mayor lidere la gestin de estos temas, lo cual se ha convertido en un referente de control
ciudadano sobre el desempeo de la administracin distrital.
6. La ley 418 de 1997 Por la cual se consagran unos instrumentos
para la bsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones estableci la creacin de fondos
de seguridad en todo el territorio nacional. En Bogot funciona
como una entidad adscrita a la Secretara de Gobierno Distrital
y toma los recursos de una contribucin especial, a cargo de
todas las personas naturales o jurdicas que suscriban contratos
de obra pblica. La cuanta de la Contribucin es del 5% del
valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adicin,
debindose pagar a favor de la Nacin, Departamento o Municipio,
segn el nivel al cual pertenezca la entidad contratante.
Tal liderazgo se hace efectivo en las relaciones entre la Alcalda Mayor y la Polica Nacional, la que
tienen como escenario natural el Consejo Distrital de Seguridad cuyo objetivo es detectar cules son
las causas de la violencia e inseguridad, en dnde se originan los actos violentos y qu los desencadena,
con el fin de disear polticas, estrategias y programas integrales, sistemticos y efectivos que reduzcan
los niveles de violencia e inseguridad (Acero, 2004: 54).
Por otro lado, la Direccin de Seguridad de la Secretara de Gobierno Distrital posee mecanismos de
interlocucin y coordinacin con la Polica en temas precisos, como el registro y entrega de informacin
para el observatorio, vigilancia a sectores y apoyo a programas conjuntos, entre otros.
Es importante anotar que la magnitud de la coordinacin y del seguimiento de las autoridades
distritales depende de la capacidad poltica de cada administracin, donde juega un papel
preponderante la concertacin de la inversin del Fondo de Vigilancia y Seguridad Ciudadana
6
, desde
el cual se busca fortalecer la operacin de la Fuerza Pblica y autoridades competentes con jurisdiccin
en el Distrito Capital a travs del suministro de bienes y servicios para el ejercicio de sus actividades.
Para la vigencia 2007-2008 los recursos del fondo ascienden a 33 mil millones de pesos,
aproximadamente, 15,5 millones de dlares (Secretara de Hacienda de Bogot, abril 2006).
La Polica Nacional enfoca su actuacin en la prevencin de los actos delictivos, como primer nivel
de accin, que da paso a la disuasin posterior, o lo que se contempla como ltima opcin en la
reaccin directa sobre las personas involucradas. Tal enfoque se deriva de su carcter legal de cuerpo
civil armado. En Bogot, la Polica Nacional, adems de las funciones de control y prevencin de delitos,
tambin se desempea como polica de trfico.
6
Grfico 1. Organigrama para la gestin de la seguridad en Bogot
Secretara de Gobierno Distrital
Direccin de DD-HH y
Apoyo a la Justicia
Unidades de Mediacin y Conciliacin
Mediadores
Conciliadores
Jueces de Paz
Casas de Justicia
Inspecciones de Polica
Unidades Permanentes de Justica
Subsecretara de Seguridad y Convivencia
Direccin de Seguridad Direccin de Crcel Distrital
*Grupo Administrativo
*Grupo de Seguridad
*Grupo de Atencin Integral
Observatorio de Violencia y
Delincuencia
Elaborado por grupo Colombia con base en organigrama tomado de http://www.segobdis.gov.co/
7
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Respecto del dilema prevencin v/s control, tanto la accin de la polica como la poltica distrital de
seguridad ciudadana enfatizan la prevencin como su estrategia fundamental. La polica trabaja ms
desde la prevencin situacional, mientras que la poltica distrital se orienta fundamentalmente a la
prevencin social, lo cual se evidencia en el enfoque de Derechos Humanos y Resolucin Pacfica de
conflictos, del actual Plan de Desarrollo Distrital (aos 2004 a 2007) liderado por Luis Eduardo Garzn.
Desafos de la Poltica de Seguridad Colombiana:
Informacin, participacin ciudadana e integracin
Actualmente, tanto el nivel nacional como el municipal producen informacin cuantitativa que, bsicamente, da cuenta de la dinmica
de los delitos priorizados. Por ello sigue siendo una tarea pendiente mejorar el registro del total de conductas delictivas, as como
potenciar las estadsticas judiciales formales y alternativas, ya que slo con un anlisis conjunto de los mbitos de la seguridad,
conflictividad y violencia mejorar el proceso de toma de decisiones.
Igualmente, es importante estudiar la faceta cualitativa de las dinmicas asociadas a la seguridad y convivencia, como son: perfiles
de vctimas y victimarios, cadenas de conflictos, configuracin de mercados ilegales y de zonas de concentracin de agresores, relaciones
de gnero, a la vez que se estudian los factores que alteran la percepcin de seguridad. Temas que son habitualmente olvidados en
el afn de los resultados a corto plazo, pero que son fundamentales en la gestin de la seguridad a largo plazo.
Aunque el gobierno distrital ha elaborado de manera participativa los planes locales de seguridad y viene haciendo uso de espacios
donde se permite la participacin ciudadana en la discusin de las acciones preventivas, mediante los consejos distritales y locales
de seguridad, tales espacios carecen de la difusin y por tanto de la participacin adecuada. El gobierno nacional, por su parte, adolece
de mecanismos e instancias formales de participacin ciudadana en el diseo de la poltica pblica de seguridad y mucho menos en
el de las acciones, desaprovechando la oportunidad de hacerlas ms legtimas y dificultando el mejoramiento y ajuste de las mismas.
En ambos casos, y a pesar de que los Consejos de Seguridad Nacional, Municipal y Distrital permiten que representantes de organizaciones
y gremios se expresen en ellos, falta incentivar la participacin de organizaciones sociales y comunitarias.
Desde esta perspectiva se hace muy importante incluir el control social de todo el proceso de gestin, especialmente de la inversin de
los dineros. Esto, puesto que a nivel nacional las inversiones en seguridad y defensa alcanzan el 11% de PIB, mientras que en el Distrito,
el Fondo de Seguridad y Vigilancia de Bogot es la segunda entidad con mayor presupuesto a ejecutar, despus del Instituto de Desarrollo
Urbano.
Igualmente, es necesario recuperar y vitalizar espacios como el del Comisionado Civil de Polica, instaurado por la Constitucin de 1991,
implementado en 1993 y reformado en 1998, excluyendo su carcter civil e independiente dejndolo adscrito al Ministro de Defensa
y eliminando su capacidad de conducir investigaciones disciplinarias y de tramitar las quejas de la ciudadana, que a partir de ese momento
pasaran a ser asumidas por la Inspeccin General de la misma
7
.
De manera similar se hace necesario visibilizar espacios como la Comisin Nacional de Polica y Participacin, as como de sus homlogos
departamentales y municipales creados en 1993
8
, y reglamentados por el decreto 1028 de 1994, que tienen como funciones, entre
otras, las de Proponer polticas para fortalecer la accin preventiva de la Polica Nacional frente a la sociedad, as como prevenir la comisin
de faltas y delitos por parte de miembros de la Institucin y proponer polticas y mecanismos tendientes a determinar en forma prioritaria
una orientacin tica, civilista, democrtica, educativa y social en la relacin Comunidad-Polica, ya que permitiran fomentar el control
ciudadano sobre la actuacin policial y mejorar sus relaciones con la comunidad, en bsqueda de los ajustes institucionales que
mejoraran la labor de tal institucin
9
.
Aunque la Poltica de Seguridad Democrtica y lo que se podra llamar la Poltica Distrital de Seguridad y Convivencia Ciudadana,
desde el punto de vista conceptual no son mutuamente excluyentes, estn en orillas muy distintas de la concepcin del problema
de seguridad y convivencia ciudadana. Mientras la primera se enfoca bsicamente en el control territorial de la fuerza pblica, la
segunda enfatiza en la prevencin social y situacional del delito.
Precisamente all reside el principal reto, ya que la complementariedad de las visiones puede ser la mejor va para aumentar la seguridad
en el pas, en tanto que la institucionalidad del nivel central nacional asuma y fomente en los municipios la inclusin de la visin de
la seguridad desde la convivencia ciudadana junto con la prevencin de conflictos, los cambios pueden darse mas rpido de lo que
actualmente ocurren, ya que la difusin de la poltica de seguridad ciudadana de Bogot actualmente se da como un ejercicio
espontneo que depende de la voluntad del alcalde de cada municipio que desee implementar acciones propias.
7. Rangel, Alfredo. Y el Comisionado para la Polica?: UNA FIGURA
DESVANECIDA En: Diario El Tiempo. Bogot: 21 de octubre
de 2005.
8. Ley 62 de 1993: Ttulo V Sistema de Participacin de Seguridad
Ciudadana, artculo 26. Comisin Nacional de Polica y
Participacin Ciudadana. Senado de la Repblica, Diario Oficial
No. 40.987, de 12 de agosto de 1993.
9. Decreto 1028 de 1994 Por el cual se desarrolla el Sistema Nacional
de Participacin Ciudadana en asuntos de Polica y se reglamenta
el funcionamiento y la integracin de las Comisiones Nacional,
Departamentales, del Distrito Capital y Ciudades Capitales,
Municipales y Locales de Polica y Participacin Ciudadana.
LOS DESAFOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD CIUDADANA: EL CASO PERUANO
8
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Cmo surge y se implementa el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
Tenemos la mejor ley de Sudamrica, pero no se aplica, comenta con cierta resignacin un oficial de la Direccin de Participacin
Ciudadana de la Polica Nacional, uno de los organismos que integran el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
11
.
El comentario, a pesar del excesivo entusiasmo, no deja de ser verdad. En el Per existe una legislacin que delimita claramente las
funciones y responsabilidades de cada uno de los integrantes del sistema de seguridad ciudadana, dejando slo algunos vacos o
ambigedades. Sin embargo, sta no se aplica por diversos motivos, que van desde la desidia gubernamental hasta la falta de
participacin de la sociedad en las labores de seguridad ciudadana.
Luego de un trabajo de dos aos, el 11 de febrero del 2003 se aprob la Ley 27.933, que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
(SINASEC). El objetivo del SINASEC es articular los esfuerzos de los diferentes sectores del Estado Gobierno Nacional, Polica Nacional,
gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil organizada para mejorar la calidad de vida del ciudadano, previniendo
situaciones de riesgo y amenazas a su integridad fsica y psicolgica (Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley 27.933). Antes de la
creacin de esta ley, las iniciativas desarrolladas por estas instituciones haban sido aisladas.
La ley contempl la creacin del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) que, para efectos prcticos, es el mximo rgano
rector del sistema y tiene como funciones la formulacin, conduccin y evaluacin de las polticas de seguridad ciudadana. Para darle
un mayor peso poltico, se le dio a este consejo (en teora) autonoma funcional y tcnica, subordinada nicamente al presidente de
la Repblica.
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) est presidido por el Ministro del Interior y compuesto por representantes
de los ministerios de Justicia, de Educacin, de Salud y de Economa; de la Corte Suprema, de la Fiscala y de la Defensora del Pueblo.
En lo que respecta al diseo de poltica y proyectos de seguridad, el CONASEC acta a travs de una secretara tcnica, rgano ejecutivo
que adems de proponer al Consejo las lneas de la poltica y disear programas, coordina su ejecucin entre los distintos ministerios
y gobiernos locales (representados por Comits de Seguridad). Tambin figura entre sus responsabilidades supervisar y evaluar la
ejecucin de las acciones de los comits locales de seguridad ciudadana.
Los comits regionales de seguridad ciudadana, considerados rganos tcnico normativos, deben formular las polticas sobre esta
materia en el mbito de su competencia territorial. Es decir, su influencia debe estar sobre las provincias y los distritos que la constituyen.
Cabe sealar que Per est organizado polticamente en regiones, provincias y distritos. Por consecuencia, el CONASEC est organizado
en comits regionales, comits provinciales y comits distritales de seguridad ciudadana.
Sheilla Daz F. - Investigadora del IDL
10
10. Bachiller en Periodismo de la Pontifica Universidad Catlica del
Per; Investigadora y periodista del rea de Seguridad Ciudadana
del Instituto de Defensa Legal (IDL), Lima, Per.
11. Mayor de la PNP, de la Direccin de Participacin y Seguridad
Ciudadana de la Polica Nacional del Per. Por ley y reglamento
interno los efectivos de la Polica no pueden dar declaraciones
sin autorizacin de su comando. El comentario del oficial de
mediana gradacin se produjo en una conversacin informal.
La institucionalidad del SNSC
CONASEC
Preside Ministro del Interior
Integran Educacin
Salud
Justicia
Economa y Finanzas
Corte Suprema de Justicia
Fiscal de la Nacin
Defensor del Pueblo
2 presidentes regionales
Alcalde de Lima Metropolitana
2 alcaldes de provincias capitales de depto.
con mayor nmero de electores
CODISEC
Preside Alcalde o alcaldesa
Integran Comisario Distrital de PNP
1 representante del Poder Judicial
2 alcaldes de centros poblados
1 representante de juntas vecinales
elegido democrticamente
1 representante de Salud
1 representante de Educacin
1 representante del Ministerio Pblico
El comit tiene la facultad de incorporar a otros actores
(asociaciones de empresarios, padres de familia, mujeres,
Comits del Vaso de Leche, Comedores Populares, ONG
locales, Iglesias)
Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana
CONASEC
Secretara Tcnica del
CONASEC
Comisara PNP
Comit Regional de
Seguridad
Ciudadana
Comit Provincial de
Seguridad Ciudadana
Comit Distrital de
Seguridad Ciudadana
CODISEC
Juntas Vecinales
9
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Cada uno de estos comits tiene las mismas funciones que el CONASEC en el mbito de sus territorios. Asimismo, los planes de
seguridad ciudadana que formulen, de acuerdo a la ley, deben estar en concordancia con la Poltica Nacional.
Los comits estn conformados bsicamente por las autoridades polticas de sus jurisdicciones: el presidente regional o provincial, o
el alcalde distrital segn se trate de un comit regional, provincial o distrital, el jefe policial, el representante mximo del Poder
Judicial y los representantes locales de los ministerios que integran el CONASEC. En los mbitos provincial y distrital se incluye, adems,
a las juntas de vecinos y a las rondas campesinas.
Dada esta estructura vertical, aparentemente bien organizada, cabe preguntarse si funciona. Por los antecedentes que aqu se desarrollan
es posible afirmar que no, y de ah se deducen casi todos los problemas del Sistema de Seguridad de Per.
Gestin Local de Seguridad Ciudadana
Segn los reportes oficiales, a la fecha se han instalado 26 comits regionales de seguridad ciudadana, 193 comits a nivel provincial
(slo falta instalar uno en la provincia 194) y 1.630 a nivel distrital (falta que se instalen en ocho distritos). Pero que cerca del 100% de
los comits se hayan instalado no significa, necesariamente, que ellos estn trabajando con una dinmica propia. Las razones son
diversas. Una de las principales es la falta de compromiso de los presidentes regionales y de los alcaldes, quienes, en el papel, son la
mxima autoridad en seguridad ciudadana en sus jurisdicciones.
La sociedad civil tambin tiene su cuota de responsabilidad. As por ejemplo, no ha habido un solo intento de revocar a estas autoridades
por su desinters en aplicar estas normas, pese a que, en muchos casos, ha sido evidente el descontento de la poblacin por los altos
ndices de delincuencia y criminalidad.
Los consejos distritales de seguridad ciudadana son la piedra angular del sistema, pues son las que estn ms cerca de la poblacin.
Sin embargo, las juntas vecinales no exigen mayor compromiso y accin a sus autoridades. Se han instalado 1.650 de estos comits,
pero no existe en el CONASEC registro oficial de cuntos de ellos ya han elaborado su diagnstico y sus respectivos planes locales
de seguridad ciudadana.
Pero, sin duda, el principal problema es la falta de respaldo poltico al CONASEC para que cumpla con su misin, pese a que la
inseguridad es la mayor preocupacin de los peruanos, segn lo indican reiteradamente las encuestas de opinin.
El CONASEC es quien debe supervisar que los comits de seguridad ciudadana funcionen a lo largo del pas, pero no tiene la capacidad
para comprometer ni a la poblacin ni a las autoridades. La secretara tcnica, por su parte, no puede cumplir con sus obligaciones,
puesto que carece de recursos econmicos y no cuenta con el personal suficiente para avanzar en la movilizacin y organizacin de
los comits, ni mucho menos para su capacitacin. Por ello, urge construir un sistema de evaluacin y control.
En las regiones, provincias y distritos, a la desidia de las autoridades se suma el hecho de que el Estado no las ha dotado del presupuesto
necesario para que ejecuten sus planes de seguridad ciudadana.
Problemas o dficit del SINASEC
Escaso respaldo poltico del CONASEC y de los comits locales.
Inexistencia de un registro del funcionamiento de los comits regionales, provinciales y distritales de seguridad.
Ausencia de un sistema integrado de estadsticas sobre criminalidad y violencia, falta de sistematizacin y
anlisis.
Escasez de recursos para el diseo y ejecucin de programas, desde la secretaria ejecutiva del CONASEC.
Falta de control del cumplimiento de objetivos y metas, por entes evaluadores y por la sociedad civil.
Otro de los problemas es la falta de informacin integrada sobre seguridad ciudadana. Debera ser el CONASEC el que centralice todos
los datos y el que analice los problemas de delincuencia y criminalidad en el pas, incluyendo casos y patrones delictivos especficos
de cada jurisdiccin. Sin embargo, esto no ocurre. Las estadsticas que se renen y se dan a conocer a la opinin pblica son las que
se registran en cada jurisdiccin policial, y stas, con mucha frecuencia, han sido distorsionadas. La Polica Nacional rene los datos a
travs de su Estado Mayor, pero no los organiza ni sistematiza. Hay instituciones de la sociedad civil, como ONG y asociaciones privadas,
que efectan encuestas sobre victimizacin, pero ninguna institucin del Estado concretamente, el CONASEC, las realiza de manera
regular. Sin el conocimiento cuantitativo y cualitativo del problema ser muy difcil combatir la inseguridad ciudadana.
Las Polticas Preventivas en Per
Otra expresin del mal funcionamiento de la institucionalidad creada para mantener la seguridad es la ausencia de una poltica preventiva
de alcance nacional. Pese a que la prevencin es condicin fundamental de cualquier poltica sobre esta materia, y a que en el Plan
Nacional de Seguridad Ciudadana se consagra su importancia, las acciones en este mbito han sido relegadas a un segundo plano.
Segn la ley que crea el SINASEC, a los comits distritales de seguridad ciudadana les corresponde formular programas preventivos
en sus jurisdicciones, los que deben tener como objetivo evitar la aparicin y el desarrollo de hechos que generen violencia. Estos
planes pueden, incluso, involucrar la participacin de otros sectores, como los de Salud y Educacin.
10
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Las Municipalidades (mxima autoridad de los comits distritales) deberan aplicar programas de prevencin situacional, recuperando
un parque a travs de un programa de reinsercin social de jvenes de la calle; o de prevencin social, trabajando con jvenes
considerados marginales o en situacin de vulnerabilidad; o comunitaria, creando y fortaleciendo las redes sociales del lugar.
Lamentablemente en la mayor parte de los casos esto no ha ocurrido.
Este tipo de proyectos municipales se han dado slo en forma aislada y poco sistemtica, y han emergido, la mayora de las veces, por
iniciativa de los propios vecinos. Podemos mencionar el caso de la organizacin de juntas vecinales de la Avenida La Floral, en el distrito
limeo de La Victoria. All los vecinos, bajo el liderazgo del dirigente Susano Enciso, trabajaron con la comisara local para erradicar de
su zona a delincuentes, drogadictos y alcohlicos que, durante dcadas, la tenan virtualmente tomada. Luego de la recuperacin,
La Floral prosper y nuevos comercios abrieron sus puertas, en varios de los cuales ahora trabajan delincuentes rehabilitados.
Tambin es digno de mencin el trabajo realizado en el Callao. Gracias al liderazgo de uno de los jefes policiales, el coronel Eduardo
Arteta, se tomaron decisiones simples pero de gran impacto, como instalar una central telefnica propia y remozar las comisaras del
distrito. Estas medidas permitieron una fluida comunicacin de la polica distrital con el vecino, consiguiendo que aquella actuara con
mayor rapidez y eficiencia frente al crimen.
Estos ejemplos evidencian que es importante el liderazgo de uno de los agentes del sistema de seguridad ciudadana para lograr
experiencias exitosas que producen cambios.
La Polica ms Cerca de la Gente
El caso del coronel Eduardo Arteta en el Callao, y tambin el del mayor Julio Daz Zuloeta en las comisaras de las provincias de Huacho
(Lima) y Tarapoto (regin San Martn), son experiencias aisladas de cmo la polica logra acercarse y comprometer a su comunidad
con el trabajo de prevencin y deteccin de los delitos. En el papel, la ley sobre seguridad ciudadana establece que los jefes locales
de la Polica deben impulsar el trabajo preventivo de manera articulada con su comunidad. Sin embargo, con frecuencia, esta
responsabilidad resulta ser demasiado grande para los miembros de una institucin con mltiples problemas y que, por si fuera poco,
carece de la informacin y el conocimiento sobre un modelo o herramientas innovadoras usadas por la polica a nivel internacional
(polica comunitaria, policing solving problem, entre otros).
Es cierto que la Polica Nacional ha impulsado algunos programas de prevencin del delito, y que estos han cosechado relativo xito. No
obstante, los logros han dependido ms de las capacidades y liderazgo del jefe policial que del diseo mismo de las estrategias preventivas.
Entre los programas diseados con este fin, en los ltimos aos, se puede mencionar el Club de Jvenes, la Polica Escolar, la Auto Proteccin
Escolar, el Vecino Vigilante, las Acciones Cvicas, los Programas de Barras Seguras, y otros indirectamente relacionados como Colibr, Gaviota
y Contra la Violencia Familiar y hacia la Mujer.
Una estrategia preventiva destacada de la polica ha sido el Plan Telaraa, puesto en marcha en 2006, en los ltimos meses del gobierno
de Alejandro Toledo. El Plan comenz auspiciosamente en seis distritos, pero en el ltimo ao ha perdido impulso con la llegada de
nuevas autoridades al Ministerio del Interior.
Como hemos visto a lo largo del artculo, en Per ya se han creado los lineamientos legales para combatir el crimen, y existen buenas
iniciativas en distintos niveles del Sistema. Sin embargo, excepto por algunas experiencias aisladas, el problema sigue siendo que las
autoridades responsables de llevar adelante los planes de seguridad ciudadana no cumplen o cumplen solo deficientemente su papel.
Desde los niveles ms altos del Gobierno, donde falta voluntad poltica para destinar mayores recursos a esta tarea, hasta los niveles
de gobierno local y las comisaras, cuyos alcaldes y jefes policiales transitan entre la desidia y la ineficiencia. Como suele ocurrir en otros
mbitos, quiz slo la presin de la sociedad civil y el compromiso activo de la poblacin puedan lograr que las normas dejen de ser
simples papeles archivados en un anaquel y se cumplan de una vez. Tenemos una de las mejores leyes sobre seguridad ciudadana y
ya es hora de que deje de ser letra muerta.
Plan Telaraa (2006-2007)
Crea cuadrantes o zonas de vigilancia por distrito
Policas patrullan la zona en vehculos
Coordinacin entre la polica distrital y los Serenazgos
(unidad municipal encargada de la seguridad del
distrito)
Frente a la comisin de un delito el sereno o el
polica a pie se comunican con la patrulla madre
del cuadrante quien da respaldo en la operacin
El Plan comenz en el 2006 en 6 distritos, pero en el
2007 perdi impulso.
11
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
El Estado Federal de Brasil est constituido por tres niveles polticos constitucionalmente establecidos: la Unin (Federacin de Estados),
los estados y los municipios. La divisin poltica del territorio brasileo incluye 26 estados y un Distrito Federal, en el cual est situada
la capital del pas, Brasilia. A su vez, los estados estn divididos en 5.564 municipios.
Los estados cuentan con autonoma garantizada constitucionalmente y pueden promulgar constituciones propias. El Distrito Federal
es la sede del Gobierno Federal y tiene las mismas competencias legislativas reservadas a los estados. Los municipios son unidades
autnomas, jerrquicamente menores, y estn sujetos a las constituciones de los estados. La autonoma municipal se da a travs de
la promulgacin de leyes orgnicas municipales y de una burocracia administrativa municipal con recursos propios.
La distribucin de las competencias entre las diferentes instancias del Poder Ejecutivo y los servicios que deben ser prestados a la
poblacin, constituyen asuntos fundamentales a resolver en las distintas reas de la actuacin estatal. En muchos casos, los problemas
pblicos son sistemticamente derivados de un nivel gubernamental a otro, dejando en evidencia las dificultades para establecer qu
materias deben ser entregadas a la competencia de la Unin (nivel federal), de los estados o de los municipios.
Una nueva y ms amplia visin conceptual
La seguridad pblica en Brasil fue tradicionalmente concebida como una funcin de la justicia criminal, estando restringida a las
agencias de este sistema: policas, tribunales y sistema carcelario. Una consecuencia de esto, es que las atribuciones de vigilancia y
los asuntos relativos a la seguridad pblica siempre fueron tratados, casi exclusivamente, por los estados.
El mayor argumento para que la Unin y los municipios no se involucraran en esta cuestin era que la Constitucin Brasilea, promulgada
en 1988, atribua a los estados la responsabilidad de las fuerzas policiales, civiles y militares. De este modo, fue una prctica comn
entre los lderes del Gobierno Federal y de los gobiernos municipales la no intromisin en esa delicada cuestin. Sin embargo, las
diversas tentativas de intervencin en contextos de alta incidencia de la violencia, sobre todo de aqulla asociada al crimen organizado
y al trfico de drogas, mostraron que acciones aisladas de las policas no resolveran el problema.
Las propuestas y acciones de intervencin policial eran, y an son, delineadas en su mayora por la represin militarizada y por respuestas
reactivas que muchas veces se excedan en el uso de la fuerza y carecan de planificacin e inteligencia. A esto se suma la reciente
concientizacin de que la accin aislada del estado es ineficaz para responder a los desafos de la seguridad pblica, lo que hace
perceptible la necesidad de nuevos diseos de polticas pblicas para el rea. En el mbito federal, la fundacin de la Secretara Nacional
de Seguridad Pblica (SENASP), en 1998, y la elaboracin del Plan Nacional de Seguridad Pblica (PNSP), en 2000, constituyeron un
marco fundamental, generando una Unin ms prxima a los estados. Otras medidas, como la creacin del Sistema nico de Seguridad
Pblica (SUSP), del sistema de informaciones INFOSEG, del Consejo Nacional de Seguridad Pblica (CONASP) y del Fondo Nacional de
Seguridad Pblica (FNSP), si bien no mostraron una inflexin radical en la postura del Gobierno Federal, al menos expresaron un cambio
en la forma en que los problemas de seguridad eran enfrentados anteriormente. Un ejemplo emblemtico de esto es la creacin de la
funcin presupuestaria Seguridad Pblica, anteriormente contenida en la funcin presupuestaria Defensa Nacional
13
.
El papel de los municipios en los temas relacionados con la seguridad constituye la otra cara del proceso de incorporacin de nuevos
actores en ese campo. La importancia de las intervenciones municipales ha sido ampliamente reconocida, lo que deja en evidencia su
capacidad de ejecutar acciones preventivas en el mbito local. En contrapartida, otras iniciativas como el Foro Metropolitano de Seguridad
Pblica, que congrega acciones de 39 municipios pertenecientes a la Regin Metropolitana de Sao Paulo, muestran la importancia de
escalas de actuacin ms amplias que la de los municipios y menos extensas que la de los estados.
En sntesis, en la ltima dcada se incorporaron actores tradicionalmente alejados del rea de la seguridad, cambiando la forma de abordar
el problema desde el Estado. Tanto el Gobierno Federal como los gobiernos municipales comenzaron a mostrar una mayor preocupacin
por la seguridad pblica y a generar acciones concretas en respuesta a dicha problemtica (Kahn e Zanetic, 2005; Soares, 2005).
Eduardo Ribeiro - Investigador LAV-UER
12
POLTICAS DE SEGURIDAD PBLICA Y PREVENCIN: EL CASO BRASILEO
12. Socilogo y Candidato a Magster en Estudios Poblacionales e
Investigaciones Sociales. Investigador del Laboratorio de Anlisis
de la Violencia (LAV-UERJ), de la Universidad de Ro de Janeiro,
y coordinador del Observatorio de la Violencia del Municipio de
Nova Iguaz, Ro de Janeiro, Brasil.
13. Sento-s, J. T. & Ribeiro, E. (2004), Seguridad Pblica: una agenda
federal. In: V. D. P. Faleiros, S. P. Nunes, et al. (Org.). De la era
FHC al Gobierno de Lula: Transicin Brasilia: Instituto de Estudios
Socioeconmicos.
Planes Nacionales de Seguridad Pblica
La entidad brasilea gestora de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica es el Ministerio de Justicia,
dentro del cual se destaca la Secretara Nacional de Seguridad Pblica. La SENASP tiene como
competencias la definicin, implementacin y acompaamiento de la Poltica y de los programas
federales de prevencin y control de la violencia y de la criminalidad, contenidos en el Plan Nacional.
La SENASP trabaja por la integracin entre los diversos organismos responsables por la seguridad
y por la coordinacin entre iniciativas y acciones gubernamentales y no gubernamentales,
en mbito nacional e internacional. Adems acta a travs del fomento y acompaamiento
de programas y polticas de los estados y municipios, fuera de realizar estudios orientados a la
reduccin de la violencia y de concebir propuestas de legislacin y reglamentacin.
12
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
El carcter de urgencia hizo que el PNSP, en su momento inicial, consistiera en un conjunto de 124 medidas genricamente presentadas.
Aunque pionero, le faltaba organicidad, orientacin clara y una concepcin ms sistmica de los problemas, que permitiera planificar y
ejecutar eficientemente la lista de acciones y propuestas
14
. El plan recibi crticas por su falta de prioridades, de metas calificadas, de
cronograma y formas de evaluacin de sus actividades e impacto en los estados. Como elementos positivos, destacaba la importancia
de la prevencin de la violencia, lo que se tradujo en la creacin del Plan de Integracin y Acompaamiento de los Programas Sociales
de Prevencin de la Violencia (PIAPS), y el compromiso poltico con la agenda de los Derechos Humanos (Soares, 2007).
En el primer mandato del presidente Lula, un nuevo PNSP integr el Programa de Gobierno. El plan contena gran parte de las caractersticas
del primero, con propuestas ms sistemticamente articuladas y un direccionamiento poltico bien definido. Adems propona la integracin
nacional y la cooperacin entre las diversas instituciones responsables por la Seguridad Pblica, a travs de la creacin de normas del
Sistema nico de Seguridad Pblica (SUSP) y de Gabinetes de Gestin Integrada (GGI) para los estados. Los gabinetes funcionaran como
foros ejecutivos, reuniendo a todas las policas y las dems instituciones del Sistema Jurdico-Criminal. El nuevo PNS propona, adems, la
integracin de polticas de prevencin y la realizacin de una reforma policial y del sistema penitenciario por cada estado, de acuerdo a
sus propias particularidades.
Evaluaciones polticas y temor por una excesiva responsabilidad impidieron que el Gobierno Federal asumiera un mayor protagonismo
poltico, llevndolo a cambiar las prioridades de su agenda. Por esta razn, gran parte de las medidas contenidas en el PNSP fueron
abandonadas o slo parcialmente implementadas. Vale destacar que, a pesar de los avances, la implementacin del Plan Nacional de
Seguridad Pblica en los tres gobiernos (Fernando Henrique Cardoso y dos gobiernos de Lula) fue deficiente. Faltaron entre otros aspectos:
recursos, claridad de objetivos, planificacin, orientacin poltica consistente y compromiso poltico (Soares, 2007).
Finalmente, fue necesario que ocurriera una nueva crisis de seguridad, impulsada por los ataques del Primer Comando de la Capital (PCC)
en Sao Paulo y por la muerte del nio Joo Hlio, durante un asalto en febrero de 2007 en Ro de Janeiro, para que la Unin evidenciara
el compromiso requerido, proceso que condujo al lanzamiento de una nueva iniciativa: el Programa Nacional de Seguridad Pblica con
Ciudadana (PRONASCI).
Polticas Preventivas Nacionales y Locales
En materia de seguridad, el Gobierno Federal acta bsicamente a travs del financiamiento de proyectos y acciones de los estados y de
la planificacin de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica, coordinndose con estados y municipios. En lo que atae a las polticas
preventivas, algunas iniciativas federales que merecen atencin son: en el 2003, la aprobacin del Estatuto del Desarme y la Campaa
Nacional por el Desarme para recoleccin de armas (Cano y Ribeiro, 2007); y dos programas federales: el PIAPS, lanzado el ao 2000 y
abandonado el 2003 (Cano y Ribeiro, 2007; Kahn y Zanetic, 2005) y el PRONASCI de 2007.
El PIAPS fue la primera iniciativa federal dirigida a la prevencin de la violencia, y tena como pblico-objetivo a nios, adolescentes
y jvenes (hasta los 24 aos), en las cuatro regiones metropolitanas con mayores tasas de homicidio: Sao Paulo, Ro de Janeiro, Vitoria y
Recife. El programa intentaba articular acciones entre diversos ministerios y agencias federales, estados y municipios (Cano y Ribeiro, 2005),
negociando recursos y proyectos federales con las municipalidades, y reconociendo claramente la relevancia del gobierno local en la prevencin
de la criminalidad (Kahn y Zanetic, 2005, pg. 4).
Instrumentos utilizados por la SENASP
El Sistema nico de Seguridad Pblica (SUSP) fue creado para articular las acciones federales, de los estados y municipios
sin afectar la autonoma de los estados o de las policas. Los estados deberan firmar convenios con el Ministerio de
Justicia, creando un Gabinete de Gestin Integrada (GGI). En el GGI seran definidas, por consentimiento, las prioridades
y acciones que deberan ser tomadas. El SUSP funciona efectivamente en los estados de Ro Grande do Sul y Espritu
Santo, pero todava no estn totalmente definidas las normas.
El Fondo Nacional de Seguridad (FNSP), promulgado en diciembre de 2001, tiene el objetivo de apoyar proyectos en
el rea de la Seguridad Pblica y de la prevencin de la violencia, principalmente aquellos encuadrados en las directrices
del Plan Nacional de Seguridad Pblica. Originalmente estaba destinado a fomentar el proceso de reforma de las
instituciones policiales, pero perdi esa orientacin por causa de cambios en las prioridades de los gobiernos. El ao
2000, 70% de los proyectos aprobados para recibir recursos del fondo fueron para la compra de equipamientos, otro
15% se desti a la construccin o reforma de alguna unidad de seguridad.
14. Soares, L. E. (2007), La Poltica Nacional de Seguridad Pblica:
histrico, dilemas y perspectivas. Estud. av., set./dez. 2007, vol.21,
no.61, p.77-97. ISSN 0103-4014.
El primer Plan Nacional de Seguridad Pblica (PNSP), lanzado en junio de 2000, tena como objetivo
dar una mayor efectividad y carcter sistmico a las polticas gubernamentales de combate y
prevencin de la violencia y la criminalidad. El plan surgi durante el gobierno del presidente Fernando
Henrique Cardoso como respuesta poltica a una crisis nacional de seguridad provocada por el
secuestro de pasajeros de un bus, en la ciudad de Ro de Janeiro. El episodio tuvo amplia cobertura
por parte de los medios y culmin con la muerte de una pasajera y el asesinato del secuestrador,
despus de que ste fuese capturado y se encontrase bajo custodia de la polica.
13
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Lanzado el 20 de agosto de 2007 y con 94 acciones an en proceso de implementacin, el PRONASCI es un programa intersectorial que,
as como el PIAPS, pretende articular las polticas de seguridad priorizando la prevencin, la formacin y especializacin de los agentes
de seguridad y proyectos de participacin y fortalecimiento de la cohesin social y comunitaria. El pblico objetivo son jvenes de 15 a
29 aos en situacin de vulnerabilidad social o que ya estuvieron en conflicto con la ley. Acta en las 11 Regiones Metropolitanas ms
violentas: Beln, Belo Horizonte, Brasilia (entorno), Curitiba, Maceio, Porto Alegre, Recife, Ro de Janeiro, Salvador, Sao Paulo y Vitoria.
La participacin de los municipios en el campo de la seguridad pblica todava es modesta. Sin embargo, en los ltimos aos ha habido
algunos avances: se han creado secretaras municipales de seguridad y guardias civiles, han surgido nuevas propuestas de leyes y decretos
municipales con aspectos relevantes para la seguridad, como el control de bebidas alcohlicas, y se han difundido servicios como el Fono
Denuncia (Kahn e Zanetic, 2005).
Experiencias emblemticas a nivel municipal
Gabinete de Gestin Integrada Municipal, municipio de Nova Iguaz en Ro de Janeiro: Constituye un modelo interesante
de cooperacin interinstitucional, puesto que en ste han confluido las policas del estado y federales, Ministerio Pblico y
Poder Judicial, y la Secretaria de Valorizacin de la Vida y Prevencin de la Violencia, entre otros.
Poltica de Reduccin de Homicidios en Diadema, Sao Paulo: Consiste en un conjunto de acciones y polticas integradas,
como campaas, inversiones en tecnologa de la informacin, construccin de diagnsticos y planificacin sistemtica y
participativa a travs de un Consejo Municipal de Seguridad Pblica, y una poltica de control social del alcohol.
Grupo de Policiamiento en reas Especiales (GPAE), en Ro de Janeiro: Este representa un modelo de polica comunitaria,
en el cual un grupo de la polica militar se instala en una favela para entregar servicios de vigilancia policial ostensiva,
utilizando estrategias de prevencin y control del delito.
El Programa de Control de Homicidios Fica Vivo!, en Belo Horizonte, Minas Gerais: Est dirigido a la reduccin de los
homicidios, conjugando acciones de proteccin social e intervencin estratgica. Por un lado, ofrece a los jvenes oportunidades
de profesionalizacin, recreacin, educacin y cultura y, por otro, realiza acciones de control a travs del sistema de justicia penal.
En algunos municipios brasileos fueron creados consejos comunitarios de seguridad. stos constituyen canales de participacin popular
de carcter consultivo, que comprenden comunidades, barrios, y, en algunas ocasiones, municipios enteros. Adems, los consejos orientan
la planificacin de las organizaciones policiales y de los dems organismos responsables de la Seguridad Pblica.
Instituciones Policiales y Coordinacin Interinstitucional
A pesar del anunciado cambio en la postura de los gobiernos y de la propia sociedad, y de algunos avances significativos en la actuacin
de la Unin y de los municipios, la responsabilidad por la seguridad y orden pblico se mantiene an casi exclusivamente en los estados,
ms especficamente, en sus agencias policiales. El contexto brasileo presenta fuerzas de vigilancia policial en los tres niveles de actuacin
del Poder Ejecutivo. Las ms tradicionales son las policas de los estados, civiles y militares, cuya administracin es atribucin de los mismos.
Las Policas Civiles (Policas Judiciales) son responsables por la investigacin de las actividades criminales, configurando la puerta de
entrada del Sistema de Justicia Criminal. El cumplimiento de los mandatos de prisin, los trabajos de pericia criminal y los anlisis criminales
son algunas de sus actividades. Las Policas Militares tienen como atribuciones la vigilancia ostensiva y preventiva, la mantencin del
orden pblico y la represin inmediata de la criminalidad. Constituyen una fuerza policial uniformada y son las ms presentes e involucradas
con las demandas de seguridad por parte de la poblacin.
Cada una de las unidades de la federacin (estados) tiene su propia polica civil y militar, de modo que existen en el pas 54 cuerpos
policiales de los estados. Estas fuerzas tienen, bsicamente, las mismas atribuciones en todos los estados, pero las formas de ejecucin
del trabajo, los criterios adoptados, la formacin, la gestin, la recoleccin, procesamiento y uso de la informacin, son realizados de modo
diferente por cada cuerpo policial y an por cada batalln de la polica militar o comisara de la polica civil de un mismo estado. Esta
orientacin general del trabajo depende mucho de la visin que posea el Gobernador del estado (FLACSO, 2006), y de la resistencia poltica
de los policas. Estas instituciones policiales presentan actualmente, sobre todo en algunos estados, una imagen deteriorada y son
consideradas como violentas, corruptas y descalificadas.
Adems de las policas de los estados, existen tambin instituciones policiales comandadas por el Gobierno Federal y fuerzas locales, que
responden a las autoridades municipales. En la esfera federal existen las policas Federal, Rodoviaria Federal y Ferroviaria Federal, adems
de la Fuerza Nacional de Seguridad. La Polica Federal es la responsable de las acciones de prevencin y represin al trfico internacional
de drogas, contrabando de bienes y valores, vigilancia de las fronteras, investigacin de crmenes de repercusin internacional, as como
tambin aquellos delitos de competencia federal. La Polica Rodoviaria Federal es la que ejerce funciones policiales en las pistas y
carreteras federales, teniendo como competencias el patrullaje ostensivo, la realizacin de operaciones relacionadas a la fiscalizacin de
trnsito y a la preservacin del orden en las carreteras. La Polica Ferroviaria Federal es responsable de las vas frreas.
14
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
La Fuerza Nacional de Seguridad es una organizacin policial creada recientemente y que acta solamente en situaciones excepcionales,
con actividades de vigilancia ostensiva destinadas a la preservacin del orden pblico en momentos de crisis. Consiste en una tropa
especializada, formada por miembros de las policas de los estados. Las operaciones ms recientes incluyeron el refuerzo en la vigilancia
policial en la ciudad de Ro de Janeiro, durante los Juegos Panamericanos de 2007.
En esa asignacin de responsabilidades a nuevos actores en la cuestin de la Seguridad Pblica, algunos municipios crearon secretaras
municipales de seguridad, as como tambin guardias civiles municipales (Soares, 2005). Las Guardias Municipales son organizaciones
civiles constituidas para la proteccin de los bienes, servicios e instalaciones municipales, preservacin del orden y conservacin del espacio
y de los equipamientos urbanos de los municipios. Las guardias colaboran con las policas de los estados, y en algunos municipios tambin
organizan y fiscalizan el trnsito. En 1999, segn el Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), 17,6% de los municipios brasileos
ya tenan sus guardias instituidas. No obstante, existe una polmica sobre el papel de estas instituciones, sus atribuciones y sobre el uso
de armas de fuego por parte de sus integrantes, ya que estas fuerzas, por definicin, actuaran desarmadas.
La cooperacin, la coordinacin e incluso la comunicacin entre las policas es un problema que necesita ser solucionado. Junto con
dificultades de orden tcnico y tecnolgico, existen trabas en la relacin entre los diferentes cuerpos policiales, lo que torna la cooperacin
todava muy incipiente. Los intercambios de informacin y el trabajo conjunto ocurren de manera precaria y varan de acuerdo con
disposiciones y contextos poltico-partidarios, sobre todo en perodos electorales. Dificultades o disputas entre las organizaciones aparecen
tanto entre un mismo nivel del Ejecutivo, como es el caso de los desentendimientos histricos entre las policas militar y civil, en algunos
estados, como entre organizaciones de diferentes esferas, como es el caso de las negociaciones con los estados en que existe la necesidad
de intervencin federal, a travs de las Fuerzas Armadas o, ms recientemente, de la Fuerza Nacional de Seguridad Pblica.
La discusin sobre la necesidad de una reforma policial ha evolucionado poco en los ltimos aos, circulando alrededor de una polmica
sobre la integracin de las policas de los estados (civiles y militares). Existe tambin una propuesta todava ms polmica de des-
institucionalizacin de las policas, que permitira a los estados redefinir los modelos organizacionales de sus polticas de acuerdo con sus
contextos especficos. El surgimiento de las Guardias Civiles Municipales, as como de la Fuerza Nacional de Seguridad Pblica trajo an
ms elementos que debern ser considerados en esta discusin sobre las funciones y atribuciones de las agencias policiales y todava
hay, en ese sentido, mucho que definir, organizar y normar.
Avances, Desafos y Prioridades de las Polticas de Seguridad en Brasil
En Brasil, los ltimos 10 aos evidenciaron un movimiento que propicia una nueva y ms amplia visin conceptual, en la que se involucra
la percepcin de diferentes sectores de la sociedad sobre la situacin de la seguridad pblica. Esta modificacin en el entendimiento sobre
el tema pas, y todava pasa, por la concientizacin gradual sobre la complejidad del problema de la inseguridad en el pas, as como
tambin por la notoria incapacidad de los estados y de las polticas, casi exclusivamente represivas y reactivas, para resolver el problema.
La Seguridad Pblica lentamente ha dejado de ser un problema exclusivo de la polica y trae consigo la necesidad
de emprender nuevas formas de actuacin por parte de los gobiernos, as como tambin la de un mayor
compromiso de nuevos actores polticos, como la Unin, los municipios y la sociedad civil. Aunque ese movimiento
exista, sucede todava muy lentamente, sobre todo cuando se compara el preocupante avance de la criminalidad
en el pas. El crimen organizado y el trfico de drogas se asocian y fomentan otras prcticas criminales, y
promueven, principalmente en algunos de los grandes centros urbanos brasileos, un gran nmero de vctimas.
Con raras excepciones, el cuadro de las polticas de Seguridad Pblica actualmente vigente en el pas todava prioriza el control y la represin
a la actividad criminal, en menoscabo de la inteligencia y de la prevencin. Adems de eso, se mantienen casi exclusivamente como
incumbencia de los estados y de sus policas. Las policas, a su vez, constituyen vector importante de ese crculo de violencia, en la medida
que su accin, muchas veces truculenta y militarizada, permite la violacin sistemtica de los derechos humanos y produce, en estados
como Ro de Janeiro y Sao Paulo, un gran nmero de muertes.
Tendencias de opinin dominantes en determinadas coyunturas, tienen una influencia real en la conducta y en las decisiones de los gestores
pblicos. Las polticas en el rea tienden, ocasionalmente, a actuar siguiendo percepciones generalizadas de la opinin pblica, presentando
constantemente soluciones de emergencia y paliativas, o atendiendo a demandas de grupos sociales especficos, sin considerar la incidencia
objetiva del fenmeno.
Est de ms decir que polticas pblicas orientadas de esa forma tienen poca eficacia. La elaboracin de polticas pblicas debe comprender
la realizacin de diagnsticos, objetivos bien definidos, inteligencia y evaluacin, adems del entendimiento de que seguridad es una
cuestin que involucra todo un complejo de asuntos sociales, adems de los elementos operativos del trabajo policial y de las dems
agencias del sistema de justicia criminal. Los desafos actuales de la Seguridad Pblica en Brasil tienen relacin con la aceleracin del proceso
de incorporar y responsabilizar a estos nuevos actores institucionales, por una mayor integracin y cooperacin entre las diversas entidades
de los tres niveles del Poder Ejecutivo, por el uso eficiente de la informacin y por la redefinicin del diseo de las polticas y acciones
tradicionalmente realizadas.
15
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Introduccin
Hablar en Guatemala de una poltica nacional de seguridad es un tanto prematuro, puesto que, a
pesar de haber terminado a mediados de los 90 con el conflicto armado interno (que se prolong
por 36 aos) y llevar 11 aos de postconflicto, no se ha alcanzado la madurez necesaria para articular,
de forma programtica, una agenda que oriente el camino a seguir en esta materia.
Otro de los factores que impide que una poltica de seguridad se haya articulado es que Guatemala
se encuentra en una etapa de aprendizaje y transicin, del modelo de Doctrina de seguridad nacional
hacia un modelo de seguridad ciudadana o de seguridad humana. Esto se debe a que slo desde
1985 el pas cuenta con gobiernos democrticamente electos, luego de varias dcadas de regmenes
militares, que dejaron en el inconsciente colectivo la idea de que la mejor forma de controlar la
violencia y la delincuencia es a travs del uso indiscriminado de la fuerza.
A mediados de los 80, Guatemala nace a la vida democrtica con una Carta Magna que promueve
los ms altos principios humanistas. Se trata de una Constitucin progresista, que centra su atencin
en la proteccin de la persona y que crea las instituciones que, idealmente, serviran para la construccin
de una sociedad ms justa, sentando las bases para la participacin ciudadana dentro de la planificacin
del Estado.
El modelo de involucramiento de la sociedad civil en la planificacin del Estado es copiado de la
experiencia venezolana, y se expresa en la instauracin de un Sistema de Consejos de Desarrollo,
que tienen como objetivo el ordenamiento de la inversin pblica y la formulacin de polticas,
planes, programas y proyectos con la participacin de la comunidad. Lamentablemente, esto no se
ha cumplido en la prctica, pues an hoy persisten las secuelas del conflicto armado interno y la
organizacin comunitaria fue vista en su momento como un peligro para la seguridad nacional.
Axel Romero G. - Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales
15
POLTICA NACIONAL DE SEGURIDAD EN GUATEMALA: UNA DEUDA PENDIENTE
15. Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad
Rafael Landvar. Actualmente es Delegado Departamental de
Sacatepquez, Viceministerio de Apoyo Comunitario, Ministerio
de Gobernacin, Guatemala.
16. Misin segn Plan Estratgico del Ministerio de Gobernacin;
Decreto No. 11497.
En vista que el Sistema de Consejos de Desarrollo
no estaba cumpliendo con su funcin, en el 2002
se reordena su estructura con una ley que le
otorga nuevas funciones. Con esta ley se busca
potenciar los consejos tomando como base el
compromiso firmado en los acuerdos de paz de
1996, en lo relativo al fortalecimiento del poder
civil y la participacin ciudadana.
Recin en estos ltimos cinco aos el pas
comienza a comprender el sistema, sin embargo,
las polticas siguen siendo formuladas sin la
participacin de los Consejos, lo que impide que
gocen de la fuerza necesaria para soportar un
cambio de mandato.
Institucionalidad en Polticas de Seguridad Pblica
En el mbito de la seguridad pblica, Guatemala ha empezado a trabajar desde dos plataformas: el
Ministerio de Gobernacin, a travs del Viceministerio de Apoyo Comunitario, y el Sistema de Consejos
de Desarrollo. Por medio de una estrategia conjunta, en la cual el Viceministerio proporciona asesora
y acompaamiento al Sistema de Consejos de Desarrollo en materia de seguridad ciudadana. Los
Consejos, a su vez, articulan estrategias de vinculacin interinstitucional, polticas regionales,
departamentales y municipales y planes de prevencin del delito focalizados, a travs de comisiones
de trabajo.
En Guatemala, el Ministerio de Gobernacin es la institucin rectora de la poltica interna del pas,
que garantiza la gobernabilidad del mismo, la seguridad de las personas y sus bienes, vela por el
orden pblico, administra los regmenes penitenciario y migratorio, y facilita la organizacin y la
participacin social
16
.
16
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
El Ministerio de Gobernacin, quien tiene como mandato la formulacin de polticas en materia de seguridad, es uno de los ms
antiguos en su creacin, data de 1839 y siempre ha sido heterogneo y complejo en sus funciones y atribuciones. A lo largo de su
historia ha tenido dentro de sus responsabilidades la conduccin de la guerra, justicia, negocios eclesisticos, trabajo y previsin social,
entre otros. Prcticamente todos los dems ministerios se han desprendido de ste.
Para poder cumplir con la funcin de acompaamiento y asesora al Sistema de Consejos de Desarrollo, el 30 de abril de 2004 se crea
el tercer Viceministerio, denominado de Apoyo Comunitario (Acuerdo Gubernativo No. 124-2004), y el 22 de diciembre de 2005 se crea,
dentro de este organismo, la Direccin General de Prevencin Comunitaria del Delito (Acuerdo Ministerial, No. 1954-2005).
La tarea encomendada al Viceministerio de Apoyo Comunitario es generar condiciones que propicien la participacin ciudadana,
en los procesos que buscan mejorar la calidad de vida de los habitantes. Para ello el Viceministerio implementa polticas y estrategias
de seguridad, integrales, orientadas a prevenir la violencia y el delito. Su misin es ser la institucin que facilita procesos de planificacin
democrtica, tomando como base los enfoques de prevencin social y situacional. Adems, se propone establecer alianzas entre
gobiernos locales, organismos de gobierno, instituciones no gubernamentales y la comunidad, para la construccin participativa de
una poltica pblica de seguridad ciudadana.
El ao 2006 marca el punto de partida en la construccin participativa de una poltica en el pas,
pues es la primera vez que el organismo ejecutivo se plantea el reto de utilizar el Sistema de Consejos
de Desarrollo como una herramienta de planificacin, a nivel nacional y local. Iniciando este reto con
la creacin de una comisin de seguridad ciudadana.
Sistema de Consejos de Desarrollo
de acuerdo a los Artculos 1 y 2 Decreto11-2002, Ley de Consejos de Desarrollo
Es el principal medio de participacin de la poblacin en la gestin pblica, que
pretende influir en la planificacin del desarrollo del pas, considerando los principios
de: Unidad nacional, multitnica, pluricultural y multilinge
Objetivo: organizar y coordinar la administracin pblica mediante la formulacin de
polticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la
coordinacin interinstitucional pblica y privada.
Ejecuta sus actividades a travs de comisiones de trabajo en los niveles: nacional,
regional, departamental, municipal y comunitario.
Despacho Ministerial
1er Viceministerio
Seguridad
2do Viceministerio
Administrativo
3er Viceministerio Apoyo
Comunitario
4to Viceministerio
Apoyo al Sector Justicia
5to Viceministerio
Operaciones y Seguridad
Petn
Direccin General
Polica Nacional Civil
Direccin General
de Migracin
Direccin General
de Inteligencia Civil
Unidad de
Administracin
Financiera
Direccin de
Recursos Humanos
Direccin de
Adquisiciones y
Licitaciones
Direccin de
Planificacin
Oficina de Registro y
Trmite Presupuestal
Direccin de
Tecnologa de
la Informacin
Dir. General de Tipografa
Nacional y Diario de
Centro Amrica
Dir. General de
Prevencin
Comunitaria del Delito
Dir. General
Sistema
Penitenciario
Escribana de Cmara y Gobierno y
Seccin de Tierras
Unidad de Auditora
Interna
Direccin de Asesora
Jurdica
Unidad de Asesora
Oficiala
Mayor
Direccin de
Comunicacin Social
Unidad de Apoyo a las Gobernaciones
Departamentales
Registro Nacional de
Personas Juridicas
Organigrama de la Direccin Superior del Ministerio de Gobernacin
17
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Actualmente, se cuenta con comisiones en los cinco niveles del sistema. Los ltimos dos aos han
servido para su formacin y capacitacin, as como para la formulacin de una metodologa de
trabajo que permita la recoleccin de insumos desde las bases, de manera que se proporcionen
respuestas acordes a las necesidades concretas de la comunidad.
Experiencias de polticas nacionales y locales
En Guatemala la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia, a quien le corresponde
la articulacin de polticas para orientar el desarrollo nacional, a mediados de 2007 registra cuarenta
y dos polticas vigentes, las cuales se clasifican en cuatro grupos:
Polticas Pblicas Vigentes a Julio 2007 N
Poltica General (Lineamientos Generales de Gobierno 2004-2008) 1
Polticas Transversales 17
Polticas Sectoriales 21
Otras Polticas 3
Total 42
De estas cuarenta y dos polticas, slo una se refiere a temas de prevencin del delito: la Poltica
Nacional de Prevencin de la Violencia Juvenil, considerada como una poltica transversal. Las dems
polticas son ms bien sectoriales y las que mejor resultado han tenido, por su buena formulacin,
son las referidas a temas agrcolas. stas han mostrado una clara respuesta a la problemtica
identificada y han logrado su sostenibilidad en el tiempo.
La Poltica Nacional de Prevencin de la Violencia Juvenil fue generada por la Comisin Presidencial
de Derechos Humanos. Ella posee muchos errores en su formulacin, ya que en lugar de contener
orientaciones y previsin de resultados, se trata de un texto desordenado con definiciones mal
entendidas sobre seguridad humana y prevencin del delito, adems de contener una compilacin
incompleta de la legislacin internacional sobre prevencin de la violencia juvenil.
Otro de los problemas que presenta la poltica es que asigna funciones especficas a secretaras
presidenciales y ministerios, incluido el Ministerio de Gobernacin, sin contar con acuerdos previos
que garanticen la participacin de estas entidades. De este modo, la comisin presidencial se ha
arrogado para s misma la supervisin y monitoreo de las tareas primordiales de la poltica, pese a
ser la institucin de menor jerarqua entre todas las involucradas.
Lo anterior provoc que la poltica no tuviera eco entre las instituciones a quienes se les asign la
responsabilidad de su ejecucin y seguimiento, y por lo tanto no fuesen implementadas dando como
resultado final la prdida de inters en sta, incluso de parte del mismo ente que la genera y
promueve
17
.
Una experiencia que llama la atencin, respecto de la implementacin de polticas locales de seguridad,
es la generada en la municipalidad de Santa Luca Cotzumalguapa, Departamento de Escuintla, en
el ao 2006. En este municipio, con el apoyo de varias instituciones estatales y la cooperacin
internacional, se cre la primera poltica municipal de seguridad ciudadana. Se trata del primer
intento, en el pas, de un gobierno municipal que busca estructurar una agenda orientada a la
consecucin de la libertad para el ejercicio de los deberes y derechos de esta comunidad
18
.
El esfuerzo estuvo muy bien orientado, contando con una metodologa participativa y logrando
involucrar a la mayora de los sectores en la formulacin de la poltica. Se hizo un gran esfuerzo por
elaborar una poltica rigurosa, con la participacin de un equipo de profesionales comprometidos,
y con una estrategia de socializacin del tema.
Lamentablemente, el momento no fue el ms propicio para su creacin, pues inmediatamente
despus de su presentacin el pas entr en un ao de elecciones municipales, presidenciales y de
diputados, lo que impidi la creacin de un plan estratgico que fuese capaz de ejecutar las ideas
plasmadas en el documento formulado. Por esta razn, el trabajo realizado se redujo a la entrega
pblica de un documento impreso en fina presentacin, pero con el cual las nuevas autoridades
municipales no estaban comprometidas. Al fin de cuentas el documento fue utilizado como una
buena herramienta de propaganda poltica aunque sin mucho resultado pues no se logr la
continuidad.
17. Para profundizar en el texto de la poltica descargar en la pgina
www.segeplan.gob.gt el texto titulado:
prevencionviolenciajuvenil.pdf
18. Ver: http://www.angelfire.com/mo/squera/online/demopart.pdf
18
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Crisis en la Polica Nacional Civil (2007)
19
Un grupo de la Polica Nacional, entre ellos oficiales de mediano rango y agentes, se vio
involucrado en el secuestro y ejecucin extrajudicial de tres diputados salvadoreos del
Parlamento Centroamericano, junto con su chofer. Cuatro de ellos, luego de haber sido
identificados y capturados, fueron asesinados dentro del centro de detencin donde se
encontraban guardando prisin preventiva. Actualmente an dos se encuentran detenidos
y varios se encuentran prfugos de la justicia.
Las respuestas a los hechos ocurridos no tardaron mucho en producirse. Por un lado, se
dio la renuncia del Ministro de Gobernacin y su equipo, incluido el director general de
la polica, y, por otro, a tres meses de las elecciones, ms de doce partidos polticos
prometieron solucionar el problema con iniciativas que fueron desde mano dura hasta
combatir la violencia con inteligencia, pasando por campaas de seguridad total. Estos
tres fueron eslganes utilizados en campaa por tres de los diecinueve partidos polticos
en contienda. El general retirado, Otto Prez Molina, del Partido Patriota, utiliz como
estandarte la promesa de mano dura, quedando en segundo lugar en las elecciones.
Mientras el partido oficial Gran Alianza Nacional, con el doctor Alejandro Giamattei,
prometi seguridad total, quedando en tercer lugar y el Ingeniero lvaro Colom del
partido Unin Nacional de la Esperanza gan las elecciones ofreciendo combatir la
violencia con inteligencia.
19. Para ampliar la informacin del caso ver:
www.elperiodico.com.gt/es/20070222/actualidad/37034 o
www.prensalibre.com/pl/2007/agosto/08/179209.html
Desafos pendientes de las polticas de seguridad
En los ltimos aos el tema de la seguridad ha estado tan manipulado que, mientras algunos pases
de Latinoamrica estn en la tarea de discutir las disyuntivas y convergencias entre polticas nacionales
y municipales, en Guatemala an es una tarea pendiente definir claramente los conceptos que
orienten el camino a seguir en la formulacin de una poltica nacional de seguridad, con un enfoque
humano, participativo y democrtico.
Nuestro pas tiene el desafo de implementar una poltica nacional de seguridad desde dos planos:
uno, el de las ideas, donde se debe finalizar la transicin ideolgica, desde la seguridad nacional
centrada en la justicia criminal, al modelo de corresponsabilidad, donde todos los miembros del
Estado asumen un rol con el propsito de lograr la paz y armona social. Dos, el de la praxis, donde
se deber preponderar la participacin ciudadana en la planificacin de una poltica nacional de
seguridad, aprovechando la mejor herramienta con la que se cuenta actualmente, el Sistema de
Consejos de Desarrollo.
Para llevar esto a cabo se deben instrumentalizar los procesos que permitan una participacin de
la ciudadana, ordenada y programtica, en los distintos niveles del sistema, de manera que se
incentive la recopilacin de experiencias locales y transformarlas en una visin de pas en materia
de seguridad.
Para realizar esta tarea el Ministerio de Gobernacin, a travs del Viceministerio de Apoyo Comunitario,
cuenta con un modelo de abordaje comunitario, el cual pretende ordenar la participacin ciudadana
y recoger, en cada nivel del Sistema, los insumos necesarios para la construccin de esa poltica
nacional, dentro del marco de la seguridad humana.
Luego de cuarenta y siete aos de haberse iniciado el conflicto armado interno por problemas de
desigualdades sociales, de veintids aos de vida democrtica y existencia del sistema de Consejos
de Desarrollo, despus de once aos de haber firmado la paz firme y duradera, y cinco de reformularse
la estrategia de descentralizacin y planificacin del Estado de Guatemala, al fin estamos listos para
poner en marcha el mecanismo que nos permita mejorar la planificacin del desarrollo, articulando
polticas orientadas a atacar los problemas estructurales que originan la violencia y la delincuencia
en nuestro pas.
El 14 de enero de 2008 asumi la presidencia un nuevo gobernante de corte social demcrata. Su
oferta en campaa fue combatir la violencia con inteligencia, su reto reformular y poner en ejecucin
en menos de cuatro aos tiempo que dura su nico posible perodo una poltica nacional de
seguridad pblica que oriente el trabajo a corto, mediano y largo plazo. Si lo logra, habremos
visualizado el horizonte, si no, volveremos a empezar en el 2012 desde cero.
19
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP)
Mxico est constituido como una Repblica democrtica y federal, y est integrado por 31 entidades
federativas y un Distrito Federal (sede de los tres Poderes del Estado), que tienen como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio. Mxico cuenta con 2.240 municipios,
quienes tienen a su cargo las funciones de seguridad pblica.
A principios de la dcada de los noventa, los ndices de criminalidad en el pas registraban un
considerable incremento, y las polticas de seguridad pblica implementadas por el gobierno federal
no estaban dando resultados, por lo que en el ao 1994 el gobierno decide crear el Sistema Nacional
de Seguridad Pblica (SNSP)
21
. El sistema tena como propsito central contrarrestar los efectos de
la delincuencia, as como detener los altos grados de corrupcin al interior de las corporaciones
policiales. Dentro del sistema, se le atribuy al Estado la funcin de seguridad pblica y al Congreso
de la Unin se le otorgaron potestades para legislar respecto de la coordinacin nacional del sistema
y para la organizacin, funcionamiento, ingreso, seleccin, promocin y reconocimiento de los
integrantes de las instituciones de seguridad pblica. Sin duda, con la creacin del Sistema se realiz
un importante esfuerzo por generar en Mxico frmulas articuladoras de instituciones, mecanismos,
instrumentos y fines, para enfrentar eficazmente el flagelo de la delincuencia.
El SNSP es una instancia que coordina las acciones de seguridad pblica de los tres niveles de
gobierno y de las dependencias federales, es el rgano responsable de proporcionar los recursos
tecnolgicos y financieros para las tareas de prevencin, procuracin y administracin de justicia,
as como para la readaptacin social.
El SNSP encuentra su fundamento en el artculo 21 de la Constitucin Poltica, el cual establece que
la seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios,
en sus respectivas competencias y se coordinarn, en los trminos que la ley seale, para establecer un
sistema nacional de seguridad pblica.
Como parte del SNSP fue creado el Sistema Nacional de Informacin (SNI), del cual depende el
Registro Nacional de Huellas, el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica y el Registro
Nacional de Vehculos Robados y Recuperados. Estos registros, con el paso de los aos, han permitido
generar una red informtica, que sin duda ha ido evolucionando. Sin embargo, debido a que gran
parte de la informacin que alimenta el SIN proviene de los estados y municipios, sta no se encuentra
actualizada, pues muchas corporaciones en el pas no reportan oportunamente sus datos (Por ejemplo,
las bajas de los oficiales de polica o el robo de algn vehculo).
Jos Colomo G. - Licenciado en Derecho
20
EL SISTEMA DE SEGURIDAD PBLICA EN MXICO
Con la creacin legislativa del SNSP, el Estado Federal ha intentado disminuir los ndices de criminalidad.
Sin embargo, el marco normativo bajo el cual se rige ha impedido, en gran medida, el xito en las
polticas dictadas por el Sistema. La ley obliga a los tres mbitos de gobierno a coordinarse entre
s. Pero, no los compromete en acciones especficas. Por ello, en materia de seguridad, el Sistema ha
encontrado mltiples dificultades para lograr consensos y homologar la funcin policial. Por ejemplo,
la duracin de los cursos de formacin bsica para ingresar a los cuerpos policiales es heterogneo:
dos meses, cuatro, seis o incluso en algunas corporaciones no se cuenta con capacitaciones. Los
requisitos de ingreso como la edad o el nivel de estudio son igualmente variados.
20. Licenciado en Derecho, Universidad Iberoamericana. Coordinador
del rea policial Instituto de Capacitacin y Estudios de Seguridad
del Estado de Quertaro, Mxico.
21. Sandoval Ulloa, Jos G. (2000). Introduccin al Estudio del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica. Mxico.
20
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Policas Fuerza Porcentaje
Preventivos municipales 135,132 40%
Preventivos estatales 153,789 45.50%
Judiciales o ministeriales 27,602 8.20%
Preventivos federales 15,261 4.50%
Agentes federales de investigacin (AFI) 6,289 1.80%
Total 338 mil 100%
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal
Como podemos apreciar, ms del 85% del estado de fuerza nacional son policas preventivas (estatales
o municipales), quienes actualmente atraviesan por una severa crisis, debido al gran rezago en el
que se encuentran. Paradjicamente son las que tienen un mayor contacto con la ciudadana. El
rezago se expresa en una carencia de planeacin que facilite la administracin y operacin de la
institucin; bajos salarios; falta de sistemas modernos de supervisin hacia la actividad policial; bajo
nivel de capacitacin; sistema de seguridad social precario; carencia de procedimientos y de
normatividad que avale la carrera policial; improvisacin al actuar; y un pobre reconocimiento social
a la labor policial, entre otros.
La propia Constitucin Poltica establece que la seguridad pblica es una funcin a cargo de la
Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, y destaca
que estas entidades deben coordinarse. No obstante, el tipo de coordinacin a establecerse entre
los diversos cuerpos policiales (federales, estatales y municipales) es variado. Los ordenamientos
legales establecen la obligacin de coordinarse entre s. Pero en la prctica sucede lo contrario, los
celos institucionales e intereses polticos continuamente salen a flote.
A nivel federal, el Poder Ejecutivo cuenta con dos grandes policas: la Polica Federal Preventiva y la
Agencia Federal de Investigaciones. La primera depende de la Secretara de Seguridad Pblica y la
segunda de la Procuradura General de la Repblica.
La Secretara de Seguridad Pblica fue creada a fines de 2000, durante el gobierno de Vicente Fox.
El objeto de su creacin fue la de unificar las labores propias de la polica, coordinar su operacin
con los tres niveles de gobierno, y encargarse de la organizacin, administracin y supervisin de
la Polica Federal Preventiva (PFP). Antes de la creacin de esta Secretara, la PFP se encontraba bajo
el mando de la Secretara de Gobernacin.
La PFP fue creada a finales de 1998. Su misin es la de salvaguardar la integridad y derechos de las
personas, prevenir la comisin de delitos, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblica,
con estricto apego a las leyes y a los derechos humanos. En 1999, la Secretara de la Defensa Nacional
y la Secretara de Gobernacin firmaron un convenio para incorporar a casi cinco mil agentes de la
polica militar a la PFP. Los elementos transferidos nunca pasaron por algn proceso de seleccin y
la mayora eran policas de tropa. Nuevamente, a fines de diciembre, el gobierno federal tom la
determinacin de transferir diez mil elementos del Ejrcito y de la Marina a la PFP, con la finalidad
de enfrentar la inseguridad en el pas. Desde la creacin de esta Polica nunca se haba transferido
un nmero tan grande de personal de las Fuerzas Armadas.
A nivel del gobierno federal la respuesta dada frente a los altos ndices de delincuencia ha sido
similiar, involucrando a los militares. Gran nmero de acadmicos, expertos, pero sobre todo la
experiencia, han demostrado que involucrar al Ejrcito en tareas de seguridad pblica conlleva al
fracaso.
La Polica en Mxico
La organizacin poltico-administrativa del pas basada en estados federados independientes, formados
a su vez por municipios, ha permitido que actualmente existan aproximadamente 1.650 corporaciones
de polica, las que albergan a 338.000 efectivos (preventivos estatales, federales y municipales y
judiciales estatales y federales). Las funciones de las policas preventivas, en trminos generales,
consisten en evitar la comisin de delitos, as como preservar el orden, las libertades, y la paz pblica.
Mientras que las funciones de las policas judiciales son las de investigacin y persecucin del delito.
El estado de fuerza policial en Mxico se encuentra distribuido de la siguiente manera.
21
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
La Agencia Federal de Investigacin (AFI) fue creada a fines de 2001 con la intencin, entre otras,
de limpiar la mala reputacin que tena la Polica Judicial Federal. La misin de la AFI es auxiliar al
Ministerio Pblico de la Federacin para la investigacin y persecucin de delitos de orden federal,
adems de aquellos del fuero federal. Cuya actuacin deber ser con estricta observancia a la legalidad
y respeto a los derechos humanos. Actualmente la AFI cuenta con una fuerza aproximada de 6.500
elementos.
Sin duda, la creacin de la PFP y de la AFI ha servido para mejorar la imagen tan deteriorada de las
instituciones federales encargadas de la seguridad. Sin embargo, los problemas de corrupcin e
ineficiencia al interior de las mismas han seguido presentes. Tal es el caso de veintids mandos de
la Polica Federal que, en julio de 2007, fueron removidos de sus cargos por no acreditar los exmenes
de control de confianza implementados por la propia institucin.
La designacin de los jefes de Polica en los tres mbitos de gobierno sucede de forma similar, son
seleccionados directamente por el presidente, gobernador o alcalde. En la mayora de los casos el
titular proviene de la sociedad civil. No obstante, an sigue imperando la idea, pese a que la experiencia
ha demostrado lo contrario, que los militares son las personas idneas para ocupar estos cargos.
La mayor parte de los mandos policiales y lderes polticos siguen implementado mecanismos de
evaluacin arcaicos, es decir, continan pensando que la mejor forma de medir la eficiencia de la
institucin policial es mediante la evaluacin de su personal. Hoy se sabe que una corporacin con
oficiales bien entrenados tendr bajos niveles de desempeo mientras no se establezcan sistemas
institucionales adecuados de gestin, responsabilizacin y rendicin de cuentas.
En los ltimos aos han existido importantes esfuerzos por profesionalizar las policas preventivas
del pas, y mejorar el nivel de aceptacin de las mismas. Sin embargo, ha sido una tarea difcil, en
parte debido a la gran variedad de corporaciones policiales existentes en nuestro pas. La percepcin
ciudadana hacia la Polica es alarmante: un estudio reciente reflej que nueve de cada diez personas
confan poco o nada en la Polica. La mayora no confa en ella, la mitad est dispuesta a tolerar el
abuso por parte de la misma, adems se cree que la Polica puede, por s misma, acabar con la
delincuencia
22
. Ms preocupantes son los resultados del estudio realizado por Cima Iberoamericana
en donde se muestra que slo el 20% de la ciudadana confa en la polica, Mxico ocup el penltimo
lugar, a diferencia de otros pases latinoamericanos como Colombia con un 47% de confianza o
Chile con un 64% (Barmetro Iberoamericano de Gobernabilidad).
Estrategia Integral para la Prevencin del Delito y los sistemas de informacin
El actual gobierno federal, recientemente, implement la Estrategia Integral para la Prevencin del Delito
y Combate a la Delincuencia, la cual tiene como objetivo, entre otros, unificar el mando de las dos grandes
policas federales: la Agencia Federal de Investigaciones y la Polica Federal Preventiva. Este intento por
unificarlas no es nuevo, anteriores mandatarios plantearon la necesidad de crear una Polica Nacional.
Uno de los ejes de la Estrategia Integral ha sido la implementacin de la Plataforma Mxico, la que en
coordinacin con los tres mbitos de gobierno, permitir llevar las ms avanzadas tecnologas a las
corporaciones de todo el pas. Esta Plataforma permitir el acceso al Sistema nico de Informacin Criminal
(SUIC), que se alimentar con la informacin que ingresen los gobiernos federal, estatal y municipal.
En virtud de lo anterior, podemos agregar que la Plataforma Mxico no es algo novedoso. Aos atrs
se implement un Sistema Nacional de Informacin que a la fecha contina operando y presenta
muchas debilidades; prcticamente se ha sustituido el nombre y se pretende utilizar tecnologa
moderna. Nuevamente el reto ser gigantesco: cmo coordinarse con ms de 1.650 corporaciones
policiales para que la base de datos sea alimentada de forma oportuna y eficaz?
Desgraciadamente, no existe en nuestro pas un marco de referencia (sistema de informacin
estadstico coherente y fiable) que permita realizar diagnsticos precisos sobre la delincuencia. La
gran mayora de las policas preventivas no generan datos, la estadstica oficial de seguridad pblica
en Mxico no es confiable ya que no existe sistematizacin (Arce, 2007:10).
Existen instituciones pblicas como el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI)
que aporta informacin relativa a la seguridad del pas. Recientemente, instituciones civiles han
elaborado encuestas de victimizacin mostrando los resultados abiertamente, lo que ha permitido
estimar la cifra negra de la delincuencia.
22. Lpez Portillo, Ernesto. El obstculo de la desconfianza. Seguridad
pblica, prevencin del delito y derechos humanos. Comisin
de Derechos Humanos del Distrito Federal. 2004. Mxico.
22
Mayo 2008
+ Comunidad + Prevencin, N7
Gestin local de la seguridad
La organizacin y gestin local de la seguridad est a cargo de los gobiernos estatales y municipales.
Los municipios, tal y como lo establece la Constitucin, tienen a su cargo la funcin de la seguridad
pblica, la cual consiste en la vigilancia de la va y lugares pblicos, la observacin de los establecimientos
a los que tiene acceso el pblico, la prevencin de la comisin de infracciones administrativas y
delitos, la colaboracin en la investigacin y persecucin de los delitos, la conservacin del orden
pblico, la seguridad vial, as como el ordenamiento del trnsito peatonal y vehicular.
Las polticas de prevencin del delito son implementadas de manera aislada por la federacin, los
estados y municipios. En lo que se refiere al actual gobierno federal, sus polticas de seguridad,
previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y puestas en prctica por distintos rganos de gobierno,
muestran algunas contradicciones y deficiencias. El Plan es ms bien un proyecto de contingencia
ante una situacin de emergencia, que un programa estratgico slido que orienta el camino a
seguir a largo plazo; est ms orientado a resolver los problemas de seguridad que el gobierno
percibe como una amenaza y menos a los que preocupan a los ciudadanos. Confunde la inseguridad
con la delincuencia organizada y a sta se la identifica con el narcotrfico; las principales propuestas
se refieren a las estrategias para enfrentar al crimen organizado, mientras que las polticas de
prevencin no se desarrollan y apenas se mencionan.
La percepcin de inseguridad en el pas ha ido en aumento, el porcentaje de personas que se sentan
inseguras en la ciudad en que viven en 2004 fue de un 54%, el mismo estudio aplicado en 2006
arroj un porcentaje de 72.5%
23
. Probablemente este porcentaje ir en aumento, mientras los
responsables de la seguridad en el pas continen pensando que la forma de combatir la inseguridad
es mediante mecanismos reactivos.
La gestin local de la seguridad (estatal y municipal) indudablemente es la que muestra mayores
seales de atraso. Como se mencion anteriormente, en Mxico existen 2.240 municipios, los cuales
tienen a su cargo la funcin de la seguridad pblica. En virtud de lo anterior, cada ayuntamiento
tiene plena autonoma para desarrollar las polticas de seguridad que desee. Sin embargo, los
municipios carecen de reales y eficaces programas preventivos del delito, muchos de los proyectos
existentes estn basados en meras intuiciones, sin la elaboracin previa de un diagnstico y posterior
evaluacin. La mayora de las polticas deben se ejecutadas en corto tiempo, debido a la duracin
de los periodos administrativos, equivalente a tres aos.
La mayor parte de los programas de prevencin del delito que han sido implementados por los
gobiernos locales son situacionales, debido a que estos producen resultados a corto plazo y pueden
ser promocionados polticamente con mayor facilidad. La participacin ciudadana en estos programas
es mnima. Ello se debe a que los niveles de desconfianza de la comunidad hacia las instituciones
responsables de la seguridad son muy altos. Tal como lo muestra el informe anual sobre corrupcin
realizado por Transparencia Internacional (2006) donde los mexicanos califican con 4.5 a la polica
(1 nada corrupto, 5 muy corrupto), siendo una de las instituciones ms desacreditadas en nuestro
pas
24
.
En Mxico, son pocos los programas relacionados con la prevencin del delito a nivel local que se
conocen y que de cierta manera han sido exitosos. En Mexicali, Baja California, se desarroll un
programa denominado La Participacin Ciudadana y El Enfoque Microsocial de Seguridad Pblica:
Desarrollo Integral Comunitario (Arce, 2007)
25
. Esta iniciativa no slo fue implementada desde la
ptica situacional sino tambin social y comunitaria; el gobierno estatal y municipal trabaj de
manera coordinada y se logr la participacin ciudadana. En virtud de lo anterior los logros en la
colonia El Robledo han sido positivos.
Durante la gestin 2003- 2006 en el municipio de Naucalpan de Jurez tambin fueron implementadas
acciones que permitieron obtener resultados prometedores en materia de seguridad, con un modelo
alternativo al de orientacin exclusivamente penal. Dichas acciones tuvieron la finalidad de reducir
la sensacin de inseguridad, as como la de controlar y disminuir el ndice delictivo detectado.
Adems, se busc mejorar la relacin de la polica con la ciudadana, cambiando en lo posible la
percepcin que tena respecto al servicio que prestaba la propia polica municipal (Arce, 2007). Los
programas implementados por Naucalpan: Escuela Segura, Colonia Segura, formacin de oficiales
DARE, entre otros, sin duda dejaron ver que es posible obtener resultados mediante la implementacin
de polticas de prevencin sociales, situacionales y comunitarias.
La Secretara de Seguridad Ciudadana del Estado de Quertaro ha desarrollado proyectos interesantes,
en donde la participacin ciudadana se ha constituido como eje central. Con la finalidad de evaluar
anualmente los procedimientos y polticas a travs de estndares previamente establecidos de las
policas preventivas en el Estado, se cre una Comisin de Evaluacin, la cual se encuentra integrada
por ciudadanos, representantes de la cmara de comercio, legisladores, instituciones acadmicas y
23
Santiago - Chile
+ Comunidad + Prevencin, N7
23. Aguayo Quezada, Sergio (2007). El Almanaque Mexicano,
2008. Mxico. p. 141-151.
24. Arce A., Jos Luis (2007), Aproximaciones empricas al
estudio de la inseguridad. Mxico.
25. En la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica se establecen
cuatro Registros Nacionales: de personal de seguridad
pblica, de armamento y equipo, de estadstica de
seguridad pblica y el de informacin de apoyo a la
procuracin de justicia.
autoridades del gobierno. El proyecto iniciado en 2006 ha despertado el inters de las diversas policas
del Estado por ser evaluadas, y de esa forma poder establecer parmetros de mejora. Por otro lado, la
Comisin tambin es responsable de evaluar y seleccionar al Polica del Ao. Lo importante de este
certamen es que la seleccin se realiza bajo parmetros que evalan el comportamiento del polica
en su comunidad, familia, trabajo, entre otros, por lo que no se consideran substanciales aquellos como
la valenta, el honor, nmero de detenciones, etc.
Reflexin final
El problema de la inseguridad ciudadana en Mxico se encuentra abordado, principalmente, desde
una perspectiva convencional, basada en el modelo polica-justicia-prisin, que enfatiza la adopcin
de polticas de control y represin de la criminalidad y la violencia.
Las polticas de seguridad pblica siguen estando sustentadas bajo un esquema reactivo, son
implementadas como una situacin de emergencia, orientadas a resolver los problemas que afectan
al gobierno y no a la ciudadana. Debido a esto, las polticas de prevencin del delito no resultan
exitosas. stas son implementadas tomando como base consideraciones polticas ms que de carcter
tcnico.
Pese a todo, no podemos olvidar que el sistema policial mexicano actual es producto de ms de 70
aos de corrupcin e improvisacin, y resulta complejo terminar con las viejas prcticas, operando
bajo un esquema descentralizado y sin los acuerdos necesarios para la reforma policial. Como lo
mencionamos anteriormente, el mayor nmero de policas en el pas son preventivos municipales
y estatales, siendo los que mayor contacto tienen con la ciudadana. Sin embargo, son los que mayor
rezago y problemas de corrupcin presentan.
Los retos son inmensos si consideramos que el Sistema Nacional de Seguridad Pblica no opera con
eficiencia a ms de diez aos de su creacin. Esto se debe, principalmente, a la falta de continuidad y
coordinacin (federal-estatal-municipal). La tarea no es fcil si consideramos que se debe lograr la
coordinacin entre ms de 1.600 corporaciones policiales. Importante es para la actual administracin
federal, lograr que los Registros Nacionales

o Plataforma Mxico sean nutridos de informacin de
manera oportuna y eficaz, por parte de todas las instituciones relacionadas con la seguridad, y que a
su vez ellas puedan obtener provecho del mismo.
La normatividad constitucional tambin ha sido un gran obstculo para lograr avances. Ello se expresa
en la incipiente regulacin en el rea seguridad: polica, prevencin del delito, participacin ciudadana
y transparencia. Sin duda, han sido los partidos polticos los que menos han contribuido a agilizar
los procesos. Por citar un ejemplo, en la administracin del presidente Vicente Fox (2000-2006) se
envi un importante paquete de reformas para el rea de seguridad al Congreso. No obstante, al
trmino de la administracin las iniciativas de reforma seguan estancadas en discusiones.
Leonardo Curzio acertadamente puntualiza que el cambio a los lmites de la democracia latinoamericana
debe venir desde la sociedad, de una ampliacin de los cauces de participacin y de una vertebracin
del debate nacional que hoy es dominado por la petite politique; gran parte de la poblacin no ha
logrado desarrollar una cultura participativa y sigue dominada por una cultura de la subordinacin.
Desgraciadamente en Mxico, en los ltimos aos, la apata de la ciudadana ha ido en aumento, puesto
que la participacin civil en asuntos de inters pblico es muy baja. La falta de participacin encuentra
su origen principalmente en dos motivos: el primero radica en el papel que han jugado las autoridades
al no cumplir adecuadamente sus obligaciones y mandatos, y el segundo en el individualismo que ha
ido permeando las distintas instituciones sociales, es decir, el trabajo, escuela y el mismo ncleo familiar.
El origen de los problemas de inseguridad en Mxico es multifactorial, no se puede seguir
responsabilizando slo a la polica de los problemas de delincuencia. La salud, educacin, desempleo,
entre otros, deben ser considerados en toda poltica de seguridad y sobre todo se debe promover la
participacin ciudadana en esta materia, si no jams se podr hacer frente a los problemas de inseguridad
que tanto nos aquejan.
Resulta poco grato para un mexicano evidenciar aspectos que dejan al descubierto la ineficiencia
del sistema de seguridad nacional, sin embargo, es nicamente mediante la reflexin de las debilidades
as como de las fortalezas, que estaremos ante una posibilidad real de generar los espacios para la
construccin, de nuevas polticas de seguridad y prevencin para nuestro pas.
C
O
N
T
A
C
T
O
S

Y

S
U
G
E
R
E
N
C
I
A
S
:

C
E
S
C

-

C
e
n
t
r
o

d
e

E
s
t
u
d
i
o
s

e
n


S
e
g
u
r
i
d
a
d

C
i
u
d
a
d
a
n
a

I
N
A
P

-

U
n
i
v
e
r
s
i
d
a
d

d
e

C
h
i
l
e

X
i
m
e
n
a

T
o
c
o
r
n
a
l

x
t
o
c
o
r
n
a
@
u
c
h
i
l
e
.
c
l

F
o
n
o
:
5
6
-
2
-

9
7
7
1
5
2
0

S
a
n
t
a

L
u
c

a

2
4
0
,

S
a
n
t
i
a
g
o
,

C
h
i
l
e

w
w
w
.
c
o
m
u
n
i
d
a
d
y
p
r
e
v
e
n
c
i
o
n
.
o
r
g
Bienvenida a los alumnos del curso. Paseo del curso a minas de sal.
Equipo organizador de la Cmara de Comercio de Bogot. Taller sobre mtodos de evaluacin.
CESC y Cmara de Comercio entregando certificados. Visita a programa preventivo en Fuzagasug.
Ciudad de Bogot, Colombia.