O Banco Central do Brasil - evoluo histrica e institucional

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Gentil Corazza
2
(UFRGS, Brasil)

"A ltima metamorfose dos bancos centrais tem pouco a ver com suas
origens". Timberlake

"Estamos ainda na situao de quem calcula a hora olhando para o sol.
Falta-nos o instrumento prprio para esse fim, que o regulador das
enchentes e vazantes de moeda.
"Refiro-me ao Banco Central. S este rgo apropriado pode determinar,
com maior segurana, o momento oportuno para passar de uma a outra
poltica monetria, ambas aceitveis, segundo o panorama geral das
relaes econmicas." (Getlio Vargas em 1940, apud: Fonseca, 1987:
262).


1. Introduo
A histria dos Bancos Centrais uma histria permeada de conflitos pelo controle do poder
monetrio. Cada Banco Central tem sua prpria histria, que reflete as particularidades de cada pas, mas ao
mesmo tempo todas elas reproduzem as razes tericas e histricas gerais deram origem a essas instituies
singulares. Por esse motivo, estudar a histria de um Banco Central no significa s estudar a histria econmica
e poltica de um pas, mas tambm analisar como se gera e reproduz ali uma instituio universal inerente
economia capitalista. nesta perspectiva mais geral que nos propomos a analisar as peculiaridades do caso
brasileiro.
No Brasil, talvez a caracterstica mais marcante da histria do Banco Central tenha sido a forte e
permanente resistncia a sua criao. Essa histria s encontra paralelo na histria do Banco Central dos Estados
Unidos da Amrica. A diferena reside no fato de que, enquanto o Federal Reserve americano foi criado aps a
grande crise bancria de 1907, o Brasil foi um dos ltimos pases do mundo a criar seu Banco Central, o qual
ainda teve que ser criado por etapas para que pudessem ser vencidos os interesses contrrios sua criao.
O processo formal de sua criao levou nada menos que 20 anos, a partir de seu primeiro embrio,
a criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc), em 1945, at a criao do Banco Central do
Brasil, em 31 de dezembro de 1964. Outros 22 anos foram necessrios para que se completasse seu
aperfeioamento institucional e ele se tornasse, formalmente, a nica autoridade monetria do Pas, uma vez que,
mesmo aps sua criao, o Bacen continuou a dividir funes de banco central com o Banco do Brasil, at a
promulgao da ltima Constituio, em 1988. A forma final de seu estatuto, porm, continua ainda em
discusso, no Congresso Nacional, onde se debate a questo de sua independncia.
Por que tanta resistncia para a criao de um banco central em nosso pas? A quem
interessava no ter um banco central? Souza Gomes (1967: 95) sugere que "(...) foras ocultas
dificilmente identificveis vinham se opondo a que o Brasil possusse o seu banco central". No
entanto, para Dnio Nogueira (1994), essas foras no eram to ocultas assim, a ponto de no

1
Este testo reproduz partes de captulos de minha Tese de Doutormento A interdependncia dos Bancos
Centrais entre o Governo e os Bancos Privados.
2. Professor do Departamento de Economia da Ufrgs. E-mail gentil@vortex.ufrgs.br
poderem ser identificveis. Elas se materializavam no Congresso
3
e no Banco do Brasil
4
, mas
representavam claramente os interesses de setores especficos do campo, do setor urbano industrial
5

e dos banqueiros
6
. No podem ser esquecidos tambm os interesses do prprio Governo, a quem
faltava vontade poltica para criar um banco central, pois isso poderia dificultar o uso da emisso
monetria para suprir deficincias do seu sistema fiscal.
Os grandes interesses contrrios criao de um banco central, localizados no Banco
do Brasil, transformaram essa instituio no centro do imbrglio monetrio, fiscal e financeiro, que
perpassa longos perodos de nossa histria. Por um lado, as relaes histricas entre as autoridades
monetrias e as autoridades fiscais sempre foram pouco transparentes, e seus canais de
comunicao mantiveram-se mais ou menos ocultos. Por outro, as relaes das autoridades
monetrias e suas polticas com os bancos privados tambm nunca foram claramente definidas.
O Banco do Brasil aparece sempre como o personagem que embaralha essas relaes,
dado que ele , ao mesmo tempo, banco central, banco de fomento, agente do Tesouro e banco
comercial. Dessa forma, a gesto monetria torna-se palco de grandes conflitos de interesses, que
encontram na diversidade de funes do Banco do Brasil seus dissimulados canais de expresso.
Os passos mais importantes da luta histrica pela criao do Banco Central do Brasil
so: a criao da Sumoc em 1945, a criao do Bacen em 1964 e as reformas inseridas na
Constituio de 1988.

2. A Sumoc e a estrutura das autoridades monetrias
Bulhes (1990) sugere que o primeiro embrio do nosso Banco Central foi a recriao da
Carteira de Redesconto (Cared) do Banco do Brasil em 1930. Entretanto certo que houve pelo
menos duas tentativas concretas anteriores; a primeira aconteceu em 1923, no perodo do Presidente
Bernardes; e a segunda resultou da Misso Niemeyer, chefiada por este Diretor do Banco da
Inglaterra, em 1931, que sugeriu a transformao do Banco do Brasil em banco central. Mas o passo
mais avanado foi, sem dvida, a criao da Sumoc, em 2 de abril de 1945, atravs do Decreto Lei
n
o
7.293 do Presidente Dutra. A materializao desse ato se deveu aos esforos de um grupo de
economistas liderados por Eugnio Gudin e Octvio Gouva de Bulhes e nova ordem
internacional, representada no Acordo de Bretton-Woods.

3. "Mas diria tambm que essa resistncia no era do Congresso, em si. O Congresso apenas refletia uma
presso vinda de fora, resultante da conjugao de diversos interesses. O mais forte deles era proveniente (...)
do setor industrial." (Nogueira, In: Bulhes, 1990: 259)
4. "Sem dvida, o Banco do Brasil era um grande opositor, mas eu no diria que era o principal. O Banco do
Brasil reagia muito criao do Banco Central, mas eu diria que essa reao era estimulada por grupos muito
mais fortes que ele prprio." (Nogueira, 1994: 138).
"Evidentemente, eles usavam os funcionrios do Banco do Brasil para engrossar o grupo contrrio criao do
Banco Central, porque os funcionrios do Banco do Brasil tinham um certo prestgio, muito maior do que tm
hoje, j que era da carreira deles serem assessores de ministros, eventualmente at ministros." (Nogueira, 1994:
141).
5
. "O que ocorria, na minha opinio, era que a atividade econmica urbana, o comrcio e a indstria, eram
contrrios ao controle monetrio, porque tinham se habituado, ao longo dos anos, a viver custa da expanso
monetria." (Nogueira, 1994: 138).
Devido s resistncias existentes no Banco do Brasil e no Congresso, a Sumoc
representou apenas um rgo intermedirio, que, mesmo assim, s se viabilizou atravs da
legislao autoritria deixada por Vargas.
7
Em seu artigo primeiro estava expresso o objetivo de
"preparar a organizao do Banco Central." Foi uma primeira etapa difcil, que ainda tinha pela frente
um longo e conflituoso percurso. Como afirma o Jornal do Brasil
8
, na poca, o argumento contrrio
era de que o Banco do Brasil j vinha desempenhando a contento as funes de Banco Central.
A prpria histria de atuao da Sumoc foi uma histria de conflitos com o Banco do
Brasil, pois este, no tendo podido impedir a criao do novo rgo, procurou outras formas de
controlar-lhe as aes. Prova disso que os principais instrumentos de ao da Sumoc, como a
Carteira de Redesconto e a Carteira de Mobilizao Bancria (Camob), bem como a Caixa de
Depsito das reservas bancrias, no ficaram com a Sumoc, mas passaram a fazer parte da estrutura
do Banco do Brasil. "Era uma maneira de retirar certas atribuies do Banco do Brasil, sem retir-las
propriamente, j que a Sumoc funcionaria no Banco do Brasil." (Bulhes, 1990: 89). Dessa forma,
ficavam neutralizados os principais objetivos da Sumoc de controle sobre a moeda e o crdito.
9

Devido a essas resistncias, foi s na segunda metade da dcada de 50, que a Sumoc
se fortaleceu nas suas funes especficas e conseguiu estabelecer uma diviso clara das
atribuies, de modo que a organizao monetria passou a operar com certa eficcia, apesar de seu
papel relativamente secundrio. "Formalmente, no havia ambigidade na definio de funes".
(Orenstein e Sochaczewski, 1990: 185). A poltica econmica, especialmente a de moeda e crdito,
era gerenciada pela Sumoc, pelo Banco do Brasil e pelo Tesouro.
A Sumoc, como rgo controlador e formulador da poltica da moeda e do crdito,
passou a exercer, nessa segunda fase, algumas funes tpicas de um verdadeiro banco central, tais
como a fixao dos juros do redesconto e do percentual dos depsitos compulsrios dos bancos, a
fiscalizao dos bancos comerciais e do registro de capitais estrangeiros; era ainda responsvel pela
poltica cambial e de mercado aberto.
O Banco do Brasil, enquanto banco central e rgo executor da poltica, operava a
Carteira de Redesconto, para crdito seletivo e de liquidez, a Caixa de Mobilizao Bancria, como
emprestador de ltima instncia, e a Carteira de Cmbio e de Comrcio Exterior (Cacex). Como
agente financeiro do Tesouro, recebia e antecipava receitas e realizava pagamentos, concedendo

6
. "Os banqueiros no queriam o Banco Central. evidente que queriam um rgo mais frgil, como era a
Sumoc. A Sumoc eles dominavam. Mas foram dominados pelo Banco Central. No meu tempo, isto eu garanto."
(Nogueira, 1994: 116).
7
. "Foi o Dr. Bulhes quem redigiu o decreto lei criando a Sumoc, e, (...) aproveitando que o Governo tinha
poderes para baixar decretos-lei, para vender o peixe dele, sem depender do Congresso. E fez muito bem,
porque, se no tivesse feito aquilo, no saia nem a Sumoc." Casimiro Ribeiro. Depoimento - CPDOC - FGV.
Apud: Lago, 1982: 19, nota 17).
8
. "Se o Banco do Brasil o que de mais organizado pode existir no pas, no compreendemos porque cogitar
de retirar-lhe nesse momento de crise incumbncias de que vem se desobrigando cabalmente". Jornal do Brasil,
6 de fevereiro de 1945. In: Lago, 1982: 17, nota 14).
9
. Conforme relato de Casimiro Ribeiro: "Do ponto de vista financeiro, a Sumoc virou uma espcie de apndice
do Branco do Brasil. (...) Houve, me parece, uma resistncia muito grande do prprio funcionalismo do Banco do
Brasil em deixar a Sumoc se desenvolver. (...) a orientao geral, nunca escrita, foi no sentido de que a Sumoc
no devia dar o pulo para Banco Central." (Depoimento CPDOC - FGV, Apud: Lago, 1982: 24, nota 28).
tambm emprstimos ao Tesouro. Alm disso, o Banco do Brasil fazia a compensao de cheques e
era depositrio das reservas voluntrias dos bancos comerciais.
O Tesouro, por sua vez, era responsvel pela emisso e pela amortizao de papel-
moeda, operaes que executava atravs da sua Caixa de Amortizao (Camor).
O Conselho da Sumoc, na cpula do sistema, dava a orientao geral da poltica econmica. A
questo problemtica desse sistema dizia respeito emisso do papel-moeda, pois havia dois
vazamentos:
O primeiro dava-se atravs das famosas "encampaes" peridicas do papel-moeda
emitido mediante os artifcios contbeis de emisso e de cancelamento de crditos entre Banco do
Brasil, a Cared e o Tesouro.
10

O segundo vazamento da poltica monetria ocorria atravs da combinao das outras
duas funes do Banco do Brasil: a de ser depositrio das reservas bancrias e a de ser banco
comercial. O limite imposto criao de moeda bancria, atravs da exigncia de reservas aos
demais bancos comerciais, era anulado justamente por que essas reservas aumentavam o potencial
de criao monetria do Banco do Brasil.
"Assim, tanto pelo lado do papel-moeda como pelo lado da moeda escritural, a
posio privilegiada do Banco do Brasil permitia sua expanso sem limites."
(Orenstein e Sochaczewski, 1990: 187).
Apesar da diviso de funes existente entre o Tesouro, o Banco do Brasil e a Sumoc,
esse sistema monetrio imbutia um processo perverso de criao de moeda concentrado no Banco
do Brasil, que mesclava trs atribuies consideradas incompatveis com a poltica monetria: ser
agente financeiro do Tesouro, autorizado a realizar operaes de crdito; ser o depositrio das
reservas voluntrias dos bancos comerciais; e, ainda, ser o maior banco comercial do Pas e o nico
banco rural. Essas trs funes do Banco do Brasil combinavam-se funcionalmente no sentido de
inviabilizar qualquer controle sobre a emisso dos meios de pagamento. Era sobre essa estrutura que
recaam as crticas e se concentravam os esforos para a criao de um banco central que fosse
independente de todo esse mecanismo perverso de criao monetria.
Em resumo, a criao da Sumoc pouco significou em termos de aperfeioamento
institucional, para o controle da moeda e do crdito, uma vez que o Banco do Brasil conseguiu
absorver o novo rgo em sua estrutura e em suas prticas, conforme reconhece o prprio Bulhes:
"A verdade que a Sumoc s se transformou mesmo em instituio controladora da moeda, quando
veio o Banco Central." (Bulhes, 1990: 93).

10
. Orenstein e Sochaczewski (1990: 186) descrevem como funcionava esse mecanismo de emisso: quando o
BB necessitava papel-moeda para seu caixa ou para distribuir aos outros bancos de quem era depositrio das
reservas voluntrias, levava Cared ttulos comerciais ou notas promissrias de suas operaes correntes para
redescont-las em troca de papel-moeda. A Cared, por sua vez, solicitava ao Tesouro um emprstimo de papel-
moeda. Vencidos os ttulos redescontados, o Banco do Brasil redescontava o papel-moeda Cared, que o
devolvia Camor do Tesouro, para que fosse destrudo. A operao de emisso parecia, assim, lastreada por
operaes comerciais. Acontece, no entanto, que esse mecanismo equivalia a emisses disfaradas de moeda,
sem qualquer lastro, por que os limites legais de emisso, fixados em 25% sobre as reservas de ouro e divisas,
eram geralmente ultrapassados e, sempre que isso acontecia, o Congresso autorizava "encampaes" desse
dinheiro emitido, cancelando-se as dvidas da Cared, do Tesouro e do Banco do Brasil.

3. A criao do Banco Central do Brasil em 1964
O Banco Central do Brasil foi criado em 31 de dezembro de 1964, atravs da Lei n
o

4.595, 20 anos depois da criao da Sumoc, que tinha mandato especfico para preparar sua criao.
Em 1946 o Presidente Dutra previa a criao do banco central no seu Projeto de Reforma Bancria
enviado ao Congresso.
No perodo que vai de 1946 a 1964, porm, vrias outras tentativas semelhantes foram
obstrudas na Cmara Federal. Em 1964, com o governo militar de Castelo Branco, todo o antigo
"grupo da Sumoc" retornou ao centro do poder, vindo frente o prprio Bulhes, agora como o todo-
poderoso Ministro da Fazenda. Foi a oportunidade de vencer, sob a lei militar, todas as histricas
resistncias e realizar o antigo sonho, iniciado com a criao da Sumoc, em 1945, e criar finalmente
um banco central.
Com a Reforma Monetria de 1964, que criou o Bacen, a estrutura das autoridades
monetrias assumiu a seguinte configurao
11
: o Bacen substituiu a Sumoc, com todas as suas
atribuies, mas com importantes mudanas, quais sejam, (a) a emisso de moeda ficou sob sua
inteira responsabilidade; (b) as operaes de crdito ao Tesouro s poderiam ser feitas agora pelo
BC, atravs da aquisio de ttulos emitidos pelo Tesouro; (c) a Cared e a Camob foram abolidas, e
seus valores lquidos incorporados ao BC; (d) o controle e a execuo das operaes de cmbio
passaram do Banco do Brasil para o BC; (e) criou-se o Conselho Monetrio Nacional (CMN), para
substituir o Conselho da Sumoc, agora com nove membros, dos quais apenas um pertencente ao
Banco do Brasil; (f) o Banco do Brasil permaneceu como agente financeiro do Governo, mas sem o
privilgio de fornecer crdito ao mesmo; (g) o BC ficou com a possibilidade de delegar ao Banco do
Brasil a funo de guardar as reservas voluntrias dos bancos e de efetuar a compensao de
cheques; (h) a Caixa de Amortizao do Tesouro foi abolida e a funo de emitir tornou-se privilgio
do Banco Central.
Pode-se dizer, pela anlise desses pontos, que a gesto da poltica monetria ficou
centralizada, porque no somente se consolidou a legislao, mas a prpria influncia do Banco do
Brasil tambm ficou substancialmente reduzida . A relao entre este ltimo, o BC e o Tesouro ficou
simplificada. O Tesouro perdeu o poder de emisso que antes possua, atravs de sua Carteira de
Amortizao; recriou-se tambm o papel da dvida pblica para financiar os dficits do Tesouro.
Entretanto os canais de comunicao entre o Banco do Brasil e o BC no foram
totalmente fechados. Na verdade, as reservas voluntrias que poderiam ficar no Banco do Brasil
apenas por delegao do BC dali nunca saram. Os tetos de expanso das suas operaes passaram
a ser definidos pelo CMN atravs do Oramento Monetrio. A conexo mais importante entre eles,
porm, passou a ser feita atravs da conta movimento do Banco do Brasil, por intermdio da qual o
mesmo executava, em nome do Governo, inmeras operaes, financiadas pelo BC. Por esse
mecanismo, ele continuava a agir como verdadeira autoridade monetria.
" possvel, ento, concluir que, nem do ponto de vista do Banco do Brasil,
dividindo o papel de Autoridade Monetria, nem do ponto de vista do mecanismo

11
. Para essa descrio, resumimos as observaes de Sochaczewski (1980: 351).
de emisso de moeda, nada ou quase nada foi mudado pela Reforma Bancria,
em relao ao sistema anterior." (Sochaczewski, 1980: 357).
Um novo imbrglio, envolvendo o Banco do Brasil, o Bacen e o Tesouro estabeleceu-se,
agora, atravs das relaes do Oramento Fiscal (OF) e do Oramento Monetrio (OM) e deste com
a conta movimento. O OM foi criado pela Reforma para dimensionar as metas de expanso
monetria, propostas pelo CMN e administradas pelo BC. O OF deveria refletir a programao das
receitas e despesas fiscais do Tesouro.
No entanto, muitas despesas nitidamente fiscais no se registravam no OF, mas, sim, no
OM e na conta movimento. Dessa forma, a verdadeira crise fiscal no aparecia no OF e sequer era
retratada completamente no OM. Ela se ocultava nos meandros da conta movimento, espelho das
relaes do Banco do Brasil com o BC. De fato, vrios dispndios do Tesouro estavam sendo
bancados, sem ressarcimento, pelas autoridades monetrias atravs da articulao Tesouro-Banco
do Brasil-Banco Central. Ocorre ainda que a administrao da dvida pblica passou tambm para o
BC (Lei Complementar n
o
12, de 08.11.81). Por essa Lei, ficava o CMN autorizado a dispensar
consignao de recursos oramentrios para pagamento de juros e outros encargos da dvida pblica
junto ao Banco Central.
Dessa forma, o Bacen passava a abrigar um conjunto de despesas de responsabilidade
do Tesouro, as quais no apareciam no seu oramento. Criavam-se, assim, dois mecanismos de
gastos de difcil controle, a conta movimento e a administrao da dvida pblica. Uma verdadeira
cortina de fumaa passava a encobrir as conexes entre o Tesouro, o Banco do Brasil e o Bacen, as
quais exerciam presses sobre a emisso primria de moeda e minavam a eficcia da gesto
monetria.

4. As reformas recentes
Iniciou-se, em 1985, um processo de reordenamento financeiro do setor pblico, visando
tornar mais transparentes e controlveis suas contas. Foi na gesto do Ministro Dornelles que as
contas de carter fiscal, embutidas no OM, passaram para o OF. Com isso, o OF comeou a
apresentar dficits, que antes no apareciam. O passo seguinte foi dado pela equipe do Ministro
Funaro, atravs do congelamento da conta movimento do Banco do Brasil. Com essa medida, o
mesmo perdeu sua funo de autoridade monetria aps uma luta quase secular para manter esse
privilgio.
Tal processo completou-se em 1987, com a unificao oramentria. Criou-se o
Oramento Geral da Unio (OGU), que passou a englobar o OF, o OM e o Oramento das Estatais.
Redefiniram-se tambm as funes do Banco do Brasil, do Bacen e do Tesouro. Com o Plano
Cruzado, criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional, como caixa nico de todas as despesas do
Governo Federal.
Em 1988 foi criado o Oramento das Operaes de Crdito, o qual, como parte
integrante do OGU, passou a reunir todos os crditos antes imbutidos no OM. Com a criao do
Oramento de Crdito, o Bacen perdeu sua funo de fomento, embora continue como agente
financeiro do Tesouro, mas sem o poder de adiantar, por conta do mesmo, recursos oficiais de
crdito. O Bacen ficou tambm impedido de financiar diretamente o Tesouro, pois foi extinta a reserva
monetria, que absorvia todas as presses de gasto sobre o Executivo. A Lei Complementar n
o
12 foi
revogada e, com isso, o Bacen perdeu a faculdade de administrar a poltica de endividamento do
Governo Federal. Ficou proibido, tambm, de emitir ttulos, embora continue responsvel pela sua
colocao junto ao mercado, podendo ele definir, a seu critrio, a quantidade dos mesmos em sua
carteira, com vistas a poder controlar a liquidez.
Com estas mudanas, o Banco Central do Brasil parece se aproximar, sob o ponto de
vista institucional, do modelo de um banco central clssico. Entretanto h uma questo remanescente
dessas reformas, que ainda impede a completa separao formal e a transparncia das relaes
entre Bacen, Tesouro e sistema financeiro e dificulta ao primeiro de manejar os instrumentos da
poltica monetria. Trata-se do problema da zeragem automtica.
Em que consiste a zeragem automtica? J mencionamos que, pelos ltimos
aperfeioamentos institucionais, o Bacen ficou proibido de financiar o dficit do Tesouro e de comprar
seus ttulos no mercado primrio. Entretanto esta determinao vem sendo contornada, atravs do
mecanismo da zeragem automtica, que consiste numa operao triangular entre o Bacen, o Tesouro
e o sistema financeiro, atravs da qual o Bacen, alm de financiar o Tesouro e garantir aplicaes
sem risco ao sistema financeiro, inviabiliza sua prpria poltica de controle da liquidez, atravs da
elevao dos juros. Na prtica, atravs desse mecanismo, "(...) o Tesouro tem um limite potencial
infinito de saques sobre a autoridade monetria". (Pastore, 1990: 165).
Como funciona esse mecanismo? Seu funcionamento mais ou menos o descrito a
seguir: todos os dias, s nove horas, antes que o mercado aberto comece a operar, o Bacen estima a
posio lquida das reservas dos bancos, com vistas colocao de ttulos pblicos, a estabelecer a
taxa de juros desejada e, dessa forma, controlar a liquidez. Em geral, coloca ttulos em excesso, para
impedir que a taxa de juros fique abaixo do nvel desejado; mas, para que isso seja possvel, oferece
s instituies financeiras a garantia de recompra, no fim do dia, dos papis que ficaram sem
tomador final. Na prtica, esse mecanismo permite que o Bacen coloque uma massa de ttulos
superior s disponibilidades de recursos a serem aplicados. As instituies aceitam essa poltica,
porque o Bacen lhes garante os recursos no conseguidos no mercado, no fim do dia. Por outro lado,
esse mecanismo permite que o Bacen fixe com mais tranqilidade a taxa de juros. Mas, com essa
prtica, ele acaba sancionando um verdadeiro crculo vicioso que frustra o objetivo de sua poltica,
pois, atravs dela, sanciona as aplicaes dirias, estimula as instituies a ampliarem sem limites
suas aplicaes, refinancia o Tesouro, refora a liquidez e garante aos aplicadores alta liquidez,
praticamente sem custo e sem risco.
Atravs do mecanismo da zeragem automtica, aparentemente, o Tesouro no
pressiona o Bacen, para financiar seus dficits, mas as presses exercem-se de forma dissimulada,
como conseqncia dos custos dos juros sobre sua dvida. A poltica de elevar os juros para controlar
a liquidez anula-se, porque, por mais altos que sejam os juros, no afetam as reservas dos bancos,
pois o prprio Bacen lhes garante a injeo de novos recursos, no fim do dia, para que possam repor
suas reservas. Assim, os juros elevados, em vez de reduzir a liquidez dos papis indexados, acabam
produzindo efeito contrrio, devido ao aumento dos custos dessa rolagem para o Tesouro que, no
possuindo supervit fiscal, vai necessitar de um volume ainda maior de financiamento. Atravs dessa
rolagem de ttulos governamentais, com carta de recompra pelo Banco Central, "(...) os bancos
mantm sua liquidez intacta, sem incorrer em custos de oportunidade de carregar reservas livres ou
rebaixar a taxa nominal de juros." (Carneiro e Garcia, 1994: 13).
12

A dvida pblica tornou-se, dessa forma, um dos pilares de nosso sistema financeiro,
muito mais importante que a base monetria. Mais que isso, a rolagem dos ttulos pblicos, atravs
da zeragem automtica funciona como uma verdadeira janela de desconto para o sistema financeiro,
permanentemente aberta para atender a suas necessidades dirias de liquidez, a um custo
praticamente nulo. Finalmente, atravs desse mecanismo, o Bacen exerce diariamente seu
verdadeiro papel de emprestador de ltima instncia
13
a todo o sistema financeiro, como se fosse
uma verdadeira roda da fortuna.
Como romper esse crculo vicioso e resgatar a capacidade do Banco Central de fazer
poltica monetria? A necessidade de reformas que tornem mais claras as relaes do Bacen com o
sistema financeiro e tambm com o Governo parece inegvel, tanto assim que inmeros projetos com
esse objetivo tramitam no Congresso Nacional. No mbito da reforma do sistema financeiro, est
colocada a proposta de conceder maior autonomia ou independncia do Bacen, como um dos meios
de devolver-lhe a capacidade de fazer poltica monetria. Vejamos como se trava esse debate.

5. O debate sobre a questo da independncia do Banco Central do Brasil
A idia de um banco central independente, em relao ao Governo, ao Banco do Brasil e
aos bancos comerciais
14
confunde-se com a prpria luta histrica pela criao do nosso Bacen. Esse
esforo, conduzido basicamente por Bulhes, Gudin, Dnio Nogueira e Casimiro Ribeiro, dentre
outros, comea no incio da dcada de 40 e parece ainda no ter terminado, pois a discusso sobre
seu estatuto final continua em plena discusso na atualidade.
O objetivo inicial dos criadores do Bacen era separar a autoridade monetria no apenas
do Tesouro, mas principalmente do Banco do Brasil, pois ali se misturavam no s os interesses
monetrios e fiscais do governo, mas tambm os interesses da classe rural, da indstria e dos
banqueiros privados. O rico depoimento de Nogueira (1994) deixa claro porque todos esses
interesses, aninhados no Banco do Brasil, eram contra a criao do Banco Central. O sentido original


12
. Pastore sugere que o Bacen tem o poder de romper este crculo vicioso e impedir que a liquidez financeira
afete o nvel dos preos: "A expanso da moeda indexada inflacionria, se ela tiver poder liberatrio, como nos
casos da Bolvia e da Argentina. Mas no no Brasil, onde sua caracterstica diversa e que o Banco Central
pode dar-lhe poder liberatrio ou no, se adotar, ou no, o procedimento da zeragem automtica." (Pastore,
1990: 170).
Esse poder, no entanto, parece ser muito limitado, pois, como afirma Carvalho: "[Essa] massa de moeda
indexada pode ser convertida em M
1
, por iniciativa de seus titulares, sem que a autoridade monetria possa
imped-lo. Quando isso ocorre, o efeito acaba sendo muito semelhante ao de uma emisso primria de moeda
ou de uma elevao do multiplicador bancrio. Alm disso, a expanso do estoque de moeda indexada funo
principalmente das taxas de juros nominais, que so fortemente condicionadas pelas expectativas de inflao, se
so juros pr-fixados, ou pela inflao passada, se so juros ps-fixados." (Carvalho, 1992: 170).

13
. Papel semelhante o Bacen desempenhou e ainda vem desempenhando em relao ao setor pblico, ao atuar
como fiador da dvida externa e principalmente ao socorrer financeiramente empresas estatais e bancos oficiais.
Sobre esse ponto ver Rigolon (1993: 95).
da independncia da autoridade monetria, ento, dizia respeito no s ao Governo, mas a todos
aqueles interesses que se valiam do uso fcil da emisso para financiar seus negcios. J em 1931,
o Relatrio da Misso Niemeyer apontava que a expanso dos meios de pagamento no decorria s
dos dficits fiscais, mas era provocada, tambm, pelo descontrole do crdito, atravs da Carteira de
Redescontos do Banco do Brasil.
Com efeito, o Projeto do Ministro Correia e Castro, de 1947, previa mandatos fixos de
cinco anos para os diretores do Banco Central, e, depois, a lei que criou o Bacen, em 1964, j o
define como um banco central independente. A principal caracterstica de sua independncia original
estava no mandato de seus dirigentes, fixado em cinco anos. Mas, conforme relata Dnio Nogueira
(Ver: Bulhes, 1990: 267), foi Castello Branco quem determinou que o mandato de seus diretores
fosse de seis anos, pois deveria ser superior ao mandato do Presidente da Repblica, que, na poca,
era de cinco anos.
15
Mesmo restrita, contudo, a independncia do Bacen teve vida curta, pois seu
primeiro Presidente, Dnio Nogueira, sequer conseguiu cumprir todo o seu mandato, porque foi
forado a renunciar, por exigncia do Presidente Costa e Silva, que desejava indicar uma nova
diretoria de sua confiana para o Bacen. Coube, no entanto, ao Ministro Simonsen propor a
revogao formal da independncia, como ele mesmo reconhece.
16

A revogao dos mandatos fixos dos dirigentes do Bacen era apenas um sinal menor de
que a luta pela criao de um verdadeiro banco central ainda no havia terminado, mesmo depois da
criao sua criao legal, em 1964, pois o Banco do Brasil continuou a desempenhar muitas funes
de banco central. O imbrglio entre as contas fiscais e as monetrias se materializava na sua conta
movimento. A luta pela sua extino e a separao definitiva do Banco do Brasil em relao ao Bacen
iniciou em 1985 e s terminou na Constituio de 1988. O novo texto constitucional consagra tambm
alguns elementos definidores da independncia do Bacen em relao ao Governo, como a proibio
de financiar o Tesouro e a aprovao de seus diretores pelo Senado da Repblica. Para que o Bacen
seja formalmente independente, faltaria apenas garantir a seus diretores mandatos fixos e a garantia
de seu presidente no ser demitido durante seu mandato. Isso, na verdade, j est proposto em
vrios projetos de reforma do Sistema Financeiro Nacional.
O debate sobre a independncia do Bacen, embora antigo, se acentuou a partir do fracasso dos
sucessivos planos de estabilizao nos anos 80. Dentre os textos que defendem posies contrrias
independncia do Bacen destacamos os de Ferreira e Silva (s/d) e Ferreira e Freitas (1990 e 1991);
seus principais argumentos so os da inoportunidade, inutilidade e ilegitimidade da independncia.

14
. Dnio Nogueira declarava ao Correio da Manh, em 07.07.64: "A reforma deve ser concebida em termos tais
que os responsveis pelo banco central, ou outra entidade que venha a financiar o Governo, tenham a
necessria independncia para julgar a poltica de gastos pblicos e o tipo de seu financiamento". In: Magalhes,
1991: 129).
15
. "Porm, o prprio presidente Castelo Branco me deu instrues para aumentar o perodo para seis anos, por
considerar de tal importncia a independncia do Banco Central, que o mandato de seus diretores deveria ser
superior ao mandato do presidente da Repblica, que na poca era de cinco anos".(In: Bulhes, 1990: 267).
16
. "Quando tomei posse no Ministrio da Fazenda, em 1974, achei melhor, j que o AI-5 estava em vigor, tornar
o presidente e os diretores demissveis ad nutum pelo presidente da Repblica. Se eles j eram de fato
demissveis ad nutum, era melhor ficar na lei do que no Ato Institucional. Essa foi uma deciso minha, junto com
os diretores do Banco Central, que eu havia indicado". (Simonsen, In: Bulhes, 1990: 221).
Menciona-se ainda o fato de que a independncia seria um obstculo coordenao da poltica
macroeconmica.
Para Ferreira e Silva (s/d), as condies peculiares da situao brasileira e, em especial,
das finanas pblicas e do sistema financeiro, "impedem uma gesto monetria independente". O
motivo principal pelo qual a independncia no desejada a "impossibilidade conjuntural e
estrutural de eliminar-se o financiamento indireto". No esclarecem, porm, os autores por que a
independncia impede "mudanas mais profundas, como a redefinio do padro de financiamento
do setor pblico"? No fica claro, tambm, se uma vez superados os obstculos conjunturais a idia
de independncia ganharia sentido, pois uma coisa afirmar que a idia de independncia no tem
sentido em si mesma, e outra, diferente, consider-la apenas "inoportuna", devido a problemas
conjunturais.
A concluso final de Ferreira e Silva (s/d: 26)), porm, descarta qualquer sentido idia
de independncia:
"Se os resultados benficos da independncia seriam incertos, cabe ressaltar que esta
hiptese, se, de um lado, implicaria uma maior descoordenao das polticas
macroeconmicas, (...) de outro, no impediria a sua submisso completa aos interesses
privados, podendo conduzir a uma 'privatizao sem venda de patrimnio' .
Na verdade, nem um Bacen independente, nem um Bacen subordinado, por si mesmos,
esto imunes aos interesses privados, como verificamos ao longo da prpria luta histrica pela
criao de prprio Bacen. Por outro lado, o argumento de que a independncia do Bacen aumentaria
a "descoordenao das polticas macroeconmicas" no se comprova atravs da experincia
internacional, como j observamos anteriormente e o atestam os prprios autores, (Ferreira e Freitas,
1990: 743-744).
O ltimo argumento contra a independncia do Bacen o de que ele "no possuiria
necessariamente representatividade poltica". (Ferreira e Freitas, 1991). Entretanto, parece-nos
totalmente sem fundamento afirmar que um rgo independente no possua legitimidade poltica, se
essa independncia pode ser uma delegao de poderes conferida pelo Parlamento. O problema da
legitimidade deve ser colocado tanto para as aes de BCs independentes quanto de BCs
subordinados. Podemos considerar que uma instituio independente tem duas formas de adquirir
sua legitimidade: a primeira, atravs da prpria delegao de poderes que ela recebe do Legislativo,
e, a segunda, atravs de suas prprias aes. Como vimos, o independente Bundesbank recebe sua
legitimidade atravs da lei e, principalmente, da opinio pblica.
Ao lado dos autores acima mencionados, h outros que no se limitam a criticar a
proposta monetarista de independncia. Serra (1991), por exemplo, sugere que pretender tornar o
Bacen independente no significa, necessariamente, querer transform-lo no quarto poder da
Repblica, nem coloc-lo acima da lei, pois ele pode ser independente "(...) somente se for
dependente da lei, que deve fixar com clareza o que essa instituio pode e o que no pode fazer."
(Serra, 1991: 43). No deve haver dvida sobre isso, pois o banco central uma instituio vinculada
e subordinada ao Poder Executivo:
"No representa um novo poder, nem rgo auxiliar do Congresso Nacional (...) Se o
Banco Central merece tratamento especial, cabe prever na lei quais suas particularidades
em relao aos demais rgos do Executivo, mas no exclu-lo das normas gerais da
administrao pblica federal." (Serra, 1991: 44).
Por outro lado, Franco (1991) e Serra (1991) no vem uma incompatibilidade entre a
independncia do Bacen e a coordenao das polticas monetria e fiscal. Embora reconheam tal
possibilidade, ela no seria um obstculo insupervel. A soluo desse problema, para Serra, se
daria atravs da Junta de Poltica Financeira, qual competiria formular as polticas monetria,
creditcia e cambial, e ao Bacen, sua execuo. A idia da Junta de Poltica Financeira, por um lado,
contrape-se ampla e irrestrita liberdade do Bacen em formular e executar tais polticas e, por outro,
amplia seu raio de ao, pois seus diretores teriam decisiva participao no processo decisrio da
Junta, muito mais amplos que no atual Conselho Monetrio Nacional
17
, onde o Bacen rgo
subordinado, participando com apenas um representante.
Isso exigiria, porm, a definio de "(...) regras precisas de convivncia com as outras
autoridades econmicas, para que haja coordenao de aes e mecanismos de resoluo de
conflitos entre a poltica monetria, a fiscal e a cambial" (Franco, 1991: 34). Devido s peculiaridades
de cada pas, seria difcil indicar um modelo ideal de estrutura institucional, pois isso no se resolve a
partir de argumentos a priori. A evoluo institucional dos sistemas monetrios deu-se, via de regra,
a partir de um longo processo de aprendizado e experimentao, onde caractersticas estruturais e
tradies de cada pas jogaram papel crucial.
A partir dessas consideraes caberia perguntar, como devem se estruturar as relaes
entre Bacen, Tesouro, Congresso e Executivo? Que grau de independncia formal pode ser
considerado desejvel e realista pelo governo e pela sociedade, considerando-se o arranjo
institucional do passado, a histria inflacionria do pas e o desenvolvimento do sistema financeiro?
Qual o modelo organizacional que melhor previne formas perversas de endogenia no processo de
criao de moeda?
A resposta a essas questes no pode ignorar, por outro lado, que a separao absoluta
entre Bacen e Tesouro, embora possa afastar presses inflacionrias, no elimina necessariamente
outras formas de endogenia monetria, associadas poltica cambial, ao redesconto e ao
funcionamento dos bancos oficiais, podendo at agrav-las. Quanto maior o grau de independncia
do BC nessas reas, maiores devem ser as garantias contra seu controle por parte de interesses
particulares. Um BC independente no o isola nem lhe garante uma ao neutra, mas, ao contrrio,
acirra a disputa de grupos de interesse pela sua direo.
Nesse sentido, Braga (1992, 31) prope a reorganizao do sistema monetrio e
financeiro com base em trs instncias: uma "Comisso Mista Permanente do Congresso Nacional"
com funes regulatrias e o objetivo de definir as diretrizes gerais das polticas; uma "Comisso de
Coordenao da Poltica Monetria e Financeira" com o objetivo de "orientar e compatibilizar" as
polticas executadas pelo Banco Central com a poltica macroeconmica; o Banco Central executaria
as polticas monetria, creditcia e cambial em consonncia com as diretrizes e parmetros legais

17
. A composio do atual Conselho Monetrio Nacional foi sensivelmente modificada na medida provisria que
criou o Plano Real, em julho de 1994.

fixados pela Comisso Mista do Congresso e de acordo com a orientao macroeconmica oriunda
da Comisso de Coordenao.
"Nesta organizao, fica admitida a conduo das polticas pelo Banco Central
com uma autonomia relativa, no sentido de que, uma vez fixadas as REGRAS,
sua execuo consistente fica sob a nica responsabilidade da Direo do Banco,
sem que sejam admitidas mudanas abruptas e ad hoc por parte do governo
central. Ao mesmo tempo evita-se o paroxismo monetarista imbutido na idia de
'independncia' do banco central pela qual este, supostamente, asseguraria, pela
pura gesto monetria, a estabilidade econmica" (Braga, 1992: 32).
Como vemos, nesta organizao institucional formulada por Braga, ficam claramente
definidas as funes e responsabilidades de cada um dos rgos que a compem. Fica tambm
muito clara sua posio sobre a questo da independncia do Bacen. De um lado, o BC no pode ser
uma fonte de financiamento irrestrito ao Tesouro Nacional; de outro, sua autonomia relativa, definida
em lei, no se confunde com a independncia absoluta na conduo das polticas monetria,
financeira, creditcia e cambial. Sua concluso merece ser destacada: "Na formulao e execuo
destas h que criar uma institucionalidade pela qual o processo decisrio resulte de uma ao
conjunta do Banco Central e das Autoridades Econmicas do Governo Federa" (Braga, 1992:31).
Uma questo controversa diz respeito ao papel que a independncia do Bacen poderia
desempenhar no processo de ajuste fiscal. Franco sugere que haveria necessidade prvia de se
consertar a questo fiscal, para depois definir a organizao monetria.
18

J para Albuquerque (1991), os dois problemas poderiam ser atacados
simultaneamente, pois, considera a independncia como "uma forma de impor disciplina fiscal aos
governantes". Argumenta que num pas com tradio inflacionria como o Brasil, que nunca se imps
restries srias ao uso inflacionrio da emisso monetria, o arcabouo legal tornaria mais
transparentes as relaes e as responsabilidades entre a poltica fiscal e a monetria. A existncia de
"regras claras", que definam as relaes do Bacen com o Governo, certamente contribuiria para a
soluo do problema fiscal. Embora a independncia no seja uma soluo mgica, uma medida
que se impe, "em virtude da fragilidade dos atuais mecanismos de deciso".
Colocada nesses termos, porm, a discusso mostra-se muito limitada. Por um lado,
uma reforma fiscal desconectada da reestruturao dos mecanismos de financiamento da economia
pode ser insuficiente para equilibrar as contas pblicas, pois no equaciona as demais necessidades
de financiamento da economia. Por outro, difcil imaginar como um maior grau de independncia,
por si mesmo, possa conter as presses sobre o Bacen e o Tesouro. "Desta forma torna-se
inatingvel a estabilizao, entendida como a ausncia de presses monetrias sobre o banco central,
permitidora da manuteno do valor da moeda" (Braga, 1992: 4). A concluso deste autor nos parece
fundamental:
"Logo, coloca-se o problema da simultaneidade entre reforma monetria e reforma
financeira. Isto , deve-se ao mesmo tempo criar um novo padro monetrio e implantar um
padro de financiamento que viabilize a criao de ativos reais, pela dinmica industrial,

18.
"Certamente, h que se aprimorar a organizao institucional do sistema monetrio, mas, ao faz-lo,
pensando no problema fiscal, corre-se o srio risco de piorar as instituies monetrias, sem necessariamente
resolver o problema fiscal." (Franco, 1991: 35).
para que a nova moeda possa efetivar-se como meio de pagamento, unidade de conta e
reserva de valor" (Braga, 1992: 4).

Vale lembrar nesse sentido que, se fssemos esperar por condies ideais, ainda no
teramos nosso Banco Central. Dada a histrica confuso entre a ordem fiscal e a ordem monetria,
seria difcil resolver um dos problemas sem atacar, ao mesmo tempo, o outro.
Que avaliao podemos fazer sobre esse debate? Como podemos ver, so pouco
esclarecedoras as posies que se limitam a defender ou a atacar a proposta da independncia sem
precisar-lhe o significado. Certamente no faz sentido propor para o Bacen o modelo de
independncia do Bundesbank ou do Federal Reserve. Mas, por outro lado, parece insuficiente
limitar-se a criticar as propostas de reformas. Trata-se de estabelecer regras que definam objetivos,
instrumentos e responsabilidades, de modo a tornar mais transparentes as relaes entre o Bacen, o
Tesouro e o sistema financeiro. Seria oportuno lembrar que a experincia brasileira de banco central
confunde-se com a luta histrica pela criao e aperfeioamento do prprio Bacen. A ausncia de um
banco central por longos perodos de nossa histria e, depois, a diviso de suas funes com o
Banco do Brasil foram responsveis pela mistura dos sistemas monetrio e fiscal. O sistema
monetrio sempre foi usado como soluo do problema fiscal. Nesse sentido, a definio de um
estatuto que garanta uma maior autonomia ao Bacen no deveria supor a soluo prvia do problema
fiscal nem tampouco a reforma do sistema financeiro, mas, sim, fazer parte do mesmo processo de
reordenamento fiscal e financeiro.
Provavelmente, a ltima batalha pela independncia formal do nosso Banco Central seja
travada no plano simblico, uma vez que as resistncias maiores contra a sua regulamentao, no
momento, no dizem respeito ao estabelecimento de mandatos fixos para a sua Diretoria, mas, sim,
incluso nos seus estatutos da frase: "O Bacen um banco central independente". Isso retrata o
contedo ideolgico que o debate da questo da independncia assumiu no Brasil e alhures.

6. Concluso
Este trabalho procurou analisar as particularidades que acompanham a origem e a
evoluo histrico-institucional do Banco Central do Brasil. Nesta concluso, em vez de resumir os
principais elementos analisados ao longo do texto, julgamos mais apropriado apontar alguns aspectos
gerais que caracterizam essas instituies.
A histria da gnese dos bancos centrais mostra que eles no foram criados pelo
Estado nem resultaram apenas das leis do mercado, mas constituem produto da interao entre a
evoluo do sistema de pagamentos e a ao pblica estatal. Esse fato implica que os bancos
centrais carregam a contradio e a racionalidade de serem, ao mesmo tempo, partes constitutivas e
rgos semi-autnomos tanto em relao ao governo como em relao ao sistema financeiro. Sua
existncia e sua posio estratgica de mediao representam a soluo institucional de um conflito
entre o Estado e os bancos privados pelo controle do poder monetrio de emisso. Como resultado
desse conflito, o poder monetrio acabou ficando partilhado entre os organismos que formam o trip
em que se apia o sistema monetrio moderno _ o governo, os bancos centrais e os bancos privados
_ e o conjunto das relaes formais entre eles formam a institucionalidade que permite a gesto da
moeda e do crdito numa economia capitalista.
Por isso, eles no so simples rgos governamentais, mas instituies singulares, complexas,
ambivalentes, semipblicas e semiprivadas, inseridas na estrutura estatal e parte constitutiva do sistema privado
de crdito. Essa posio de interdependncia, entre o Governo e o sistema financeiro, que exclui tanto a
completa subordinao quanto a total independncia, de fundamental importncia para o desempenho de suas
funes reguladoras da moeda, do crdito e do sistema financeiro.
Finalmente, podemos dizer que os bancos centrais so o que so pela sua prpria razo
de ser, pela sua evoluo histrica e pelos objetivos que perseguem. Assim como o dinheiro, eles
sempre foram pouco compreendidos ao longo de sua histria e o continuam sendo ainda nos dias
atuais. Resistiram aos ataques daqueles que no vem sentido na sua existncia e romperam todas
as regras de comportamento que se lhes tentaram impor. Quando legalmente independentes, agiram
de forma harmnica com o governo. Quando transformados em meros instrumentos, lutaram por
maior autonomia. Criados para controlar o dinheiro, os bancos centrais tm seu comportamento e seu
destino ligados s contradies, ao movimento e ao fetiche de seu objeto.

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