Policy Paper, Janvier 2011

La gouvernance des politiques dactivation en Europe:

quest-ce quune revue de la littrature nous apprend?

Kathleen Angers, Candidate au doctorat
Dpartement de science politique
Universit de Montral
*


SOMMAIRE

Ce document porte sur la gouvernance de lactivation, qui rfre aux nouveaux modes de gestion et de
prestation des services qui sont utiliss pour promouvoir la participation au march du travail des
personnes dpendantes de lassurance chmage ou de lassistance sociale.

Dans le contexte du rcent bouleversement conomique mondial, des politiques sociales et de lemploi
exhaustives et innovatrices sont essentielles pour surmonter la crise du march du travail et promouvoir un
retour la croissance. Des modes dorganisation nouveaux et plus efficaces en matire dactivation
peuvent faire une relle diffrence quant lemployabilit et lintgration sur le march du travail des
chmeurs et des groupes marginaliss, prvenant ainsi le risque de glissement de ces personnes dans une
situation dinactivit long terme. LUnion europenne (UE) reprsentant un vaste laboratoire o
plusieurs tats membres exprimentent diffrentes faons de gouverner lactivation, la recherche sur ce
sujet est beaucoup plus dveloppe en Europe quau Canada. Ce document examine la littrature
europenne sur la gouvernance de lactivation et identifie quatre tendances majeures cet gard : la
dcentralisation, la coopration inter-agences, la marchandisation et lindividualisation dans la prestation
des services. Pour chaque tendance, les principaux avantages et inconvnients sont discuts.

INTRODUCTION

Ce document porte sur la gouvernance de lactivation, soit les nouveaux modes de gestion et de prestation
des services qui sont utiliss pour promouvoir la participation au march du travail des personnes
dpendantes de lassurance chmage ou de lassistance sociale. Les politiques et les programmes
dactivation sadressent aux chmeurs ainsi quaux groupes marginaliss de la socit. Ils visent
gnralement intgrer ces groupes sur le march du travail et amliorer leur employabilit.

En Europe comme au Canada, les politiques sociales sont en cours de rforme et de nouveaux
arrangements cet gard sont introduits, refltant un accent accru des gouvernements sur la participation

*
J e remercie Denis Saint-Martin pour sa supervision dans la ralisation de ce rapport de recherche qui a t effectu
dans le cadre dun stage pour le rseau Dialogue transatlantique Canada-Europe.

2
au march du travail en tant que bien intrinsque pour la socit et lindividu. Pour utiliser une mtaphore,
le filet de scurit sociale est de plus en plus remplac par un trampoline.

1. Les politiques dactivation : dfinition, typologies et contexte europen

La notion dactivation est polysmique, apparaissant sous diverses facettes tant dans le discours
politique que dans la recherche empirique
1

(Barbier et Sylla 2006; Eichhorst et al. 2008). La plupart des
pays nont dailleurs pas de dfinition lgale de lactivation (Eichhorst et al. 2008, 4). Nanmoins, malgr
certaines variations dans lusage et lapplication du concept, lactivation a pour implication fondamentale
une redfinition du lien entre la protection sociale, dune part, et lemploi et les politiques de lemploi
dautre part, de telle sorte que loctroi de prestations sociales est rendu plus conditionnel la recherche
demploi, lacception doffres de travail ou la participation des programmes du march du travail
(Eichhorst et al. 2008; Barbier et Ludwig-Mayerhofer, 2004).
Le but de lactivation est daccrotre la participation au march du travail et lemployabilit des individus
en les aidant surmonter diverses barrires lemploi (e.g. chmage de longue dure, faibles
comptences, problmes personnels, etc.). Un taux demploi accru est dsormais considr comme une
condition essentielle la viabilit de ltat providence, permettant de rduire les dpenses publiques de
prestations sociales et daugmenter les revenus issus des impts et des contributions de scurit sociale. Le
discours politique lie galement lactivation un objectif de meilleure cohsion sociale, le travail tant
peru comme le meilleur moyen de favoriser lintgration sociale (Eichhorst et al. 2008).

Alors que les politiques dactivation ont initialement cibl certains groupes spcifiques en particulier, les
jeunes sans-emploi dautres groupes de la population en ge de travailler ont progressivement t cibls:
les prestataires dassurance chmage, dassurance sociale, de rentes dinvalidit ou de maladie, de
prestations relies la famille, etc. Les groupes cibles de lactivation varient toutefois grandement selon
les pays (Eichhorst et al. 2008).

Conformment la logique de conditionnalit des politiques dactivation, celles-ci impliquent qu des
droits et services sont associs diverses exigences (Eichhorst et al. 2008). Comme lillustre le tableau 1, du
ct des exigences, les politiques dactivation imposent le respect de certains critres pour bnficier de
prestations sociales, tels que lacceptation doffres demplois juges convenables, les raisons valables de
rejeter de telles offres, etc. Diverses dmarches et activits, dont la recherche active dun emploi, peuvent
tre requises de la part des prestataires. Le niveau et la dure des prestations peuvent tre rduits dans
certains cas, mais lactivation nimplique pas en soi de telles restrictions. Il faut noter que les politiques
dactivation impliquent gnralement un suivi personnalis des prestataires par le service public demploi
2

(SPE), ce qui est relativement nouveau pour un certain nombre de pays. Le suivi personnalis peut
favoriser loffre de services adapts aux besoins individuels, mais il sert galement superviser plus
troitement le respect par lindividu des exigences qui lui sont imposes. Les droits et services dans le
contexte de lactivation incluent galement des incitatifs au travail tels que des prestations
supplmentaires pour les emplois peu rmunrs ( in-work benefits ), ainsi que des services plus
traditionnels comme laide la recherche demploi et des programmes de formation. Le poids relatif des
exigences et des droits et services varie selon les pays, et peut aussi varier dun individu lautre.

3

Tableau 1.1 Les deux cts de lactivation
Exigences Droits et services

1. Critres gnraux pour loctroi de prestations :
- disponibilit pour travailler
- acceptation doffres demploi
convenables (dfinition souvent plus
stricte des emplois convenables)
- Supervision et sanctions en cas de non-
respect des exigences
2. Dmarches et activits requises :
- signature dun contrat dintgration
- recherche demploi
- participation obligatoire des programmes
demploi (PAMT)
3. Dans certains cas, rduction du niveau et/ou de
la dure maximale des prestations

1. Politiques actives du march du travail (PAMT),
e.g.:
- Aide et conseils dans la recherche
demploi
- Formation et ducation
- Emplois subventionns
- Subventions la cration dentreprises

2. Incitatifs fiscaux et supplments pour emplois
peu pays (in-work benefits)

3. Services sociaux :
- Suivi et support personnaliss
- Assistance psychologique et sociale
- Services de garderie, etc.
Source: Adapt de Eichhorst et al. 2008, 6.

Il est important de souligner que les politiques actives du march du travail (PAMT) sont un
instrument des politiques dactivation, mais les deux notions ne sont pas quivalentes (Barbier et Sylla
2006; Eichhorst et al. 2008; Serrano 2007). Utilises depuis les annes 1960 dans la plupart des pays
europens
3

, les PAMT dsignent essentiellement un ensemble de mesures et de services pour soutenir la
participation au march du travail (Schmid, 2008, 259). Contrairement la notion plus large de politiques
dactivation, les PAMT nont pas, en elles-mmes, dimplications pour loctroi des prestations sociales
(Barbier et Sylla, 2006, 20).
lexception des services individualiss, la plupart des instruments utiliss dans le cadre des politiques
dactivation ne sont pas nouveaux (Barbier et Sylla, 2006). Nanmoins, les obligations doivent dsormais
tre rciproques entre lindividu et ltat et consquemment, la participation des prestataires aux mesures
telles que les PAMT est rendue obligatoire (Eichhorst et al., 2008, 6). Les politiques dactivation
reprsentent, selon certains, un nouveau paradigme dintervention caractris non seulement par la
rciprocit des obligations, mais aussi par une approche individualise et un accent accru sur lemploi
comme norme socitale et solution aux problmes de lindividu et de la socit (Serrano, 2007).

Typologies des modles dactivation

De nombreux auteurs ont propos des typologies des politiques dactivation. Plusieurs de ces typologies se
recoupent en structurant ces politiques selon deux ples. Heikkil (1999), par exemple, distingue une
approche punitive , qui tend rduire laccs, la dure et le niveau des prestations, dune approche
librale (au sens de progressiste ) visant plutt amliorer lemployabilit des chmeurs et des
inactifs par la formation, la mobilit et lexprience professionnelle. Ldemel et Trickey (2000), pour leur
part, identifient une premire approche, surtout en vogue dans les pays anglo-saxons, qui met laccent sur
le retour rapide sur le march du travail (politiques work first ), tandis que la seconde, caractristique
des pays scandinaves, est davantage axe sur le dveloppement du capital humain par les activits de
formation. Hvinden (2001), quant lui, soutient quil y a un type dur et un type mou dactivation :
le premier est fond sur la restriction des conditions dligibilit laide ou lassurance sociales, le recours
la pression financire et/ou aux obligations lgales pour rduire le niveau et la dure des allocations; le
second implique un droit individuel daccs aux programmes dactivation, des incitatifs financiers et des

4
services de recherche demploi de qualit. Une autre faon de dsigner le clivage voqu jusquici est de
distinguer les politiques dactivation qui sont davantage fondes sur les carottes (i.e. incitatifs) - en
loccurrence le modle scandinave et continental - de celles qui ont davantage recours aux btons (i.e.
sanctions, pnalits, etc.) et qui caractrisent davantage le modle anglo-saxon (Serrano 2004).

Adoptant lui aussi une perspective dualiste, Barbier (2002; 2004) oppose un rgime libral (au sens du
modle libral dtat providence) un rgime universel. Barbier prcise quaucun cas national ne
correspond exactement au rgime libral ou universel, mais le Royaume-Uni se rapproche du type libral
alors que le Danemark et la Norvge sont plus prs du type universel. Le modle libral a pour but
premier dinciter les individus travailler, dans un contexte o les prestations offrent une protection
minimale du revenu et o lemploi tend tre la voie normale pour accder la protection sociale. Les
PAMT y sont peu dveloppes et les politiques dassistance tendent tre lies au systme fiscal (crdits
dimpt et in work benefits). linverse, le rgime universel fournit une varit de services complexes
tous les citoyens, offre des prestations relativement gnreuses et ne soumet pas systmatiquement les
citoyens lobligation de travailler. Les PAMT sont trs dveloppes dans ce modle et les incitatifs
comme les crdits dimpt et les supplments aux bas salaires y jouent un rle trs limit. Par ailleurs,
alors que le rgime libral se caractrise par une approche disciplinaire et hirarchique, le modle
universaliste est plus rciproque, reposant sur lengagement mutuel de lindividu et de ltat. Barbier
carte la possibilit dun troisime type dactivation qui correspondrait au modle continental dtat
providence; lEurope continentale ne manifeste aucun modle cohrent dactivation (Barbier et Ludwig-
Mayerhofer, 2004, 428).

Torfing (1999) adopte la mme typologie que Barbier mais, au contraire de celui-ci, il utilise le terme de
workfare pour dsigner le modle libral (Barbier et Sylla, 2006, 22). Le workfare fait rfrence des
politiques dactivation axes sur des lments obligatoires et coercitifs, telles des rductions de
prestations, des conditions dligibilit celles-ci plus restrictives, la participation obligatoire des
programmes demploi et le travail obligatoire (Dingeldey 2007, 827). Pour certains, comme Barbier et
Sylla (2006) et Serrano (2007, 14), la normativit trs punitive du workfare ne sapplique aucun cas
europen et nest pertinente que dans le contexte amricain. Plusieurs auteurs, outre Torfing, utilisent
nanmoins le concept de workfare comme nous le verrons plus loin.

la diffrence de la littrature releve jusquici, Daguerre (2007) identifie trois coles de pense en
matire dactivation. Les deux premires, lapproche du capital humain et lapproche librale,
correspondent aux modles reconnus par Barbier, mais Daguerre met laccent sur la justification qui sous-
tend chaque modle. Lapproche du capital humain insiste sur les barrires individuelles lemploi, tel le
manque de qualification, do la place importante quelle accorde la formation et lducation des sans-
emploi. Cette approche est dominante en Scandinavie, mais elle est aussi influente dans les tats
providence continentaux comme la Belgique, la France, lAllemagne et lAutriche. En revanche,
lapproche librale, que lon retrouve surtout au Royaume-Uni, met laccent sur la responsabilit
individuelle face au chmage ou linactivit, ces situations tant perues comme le rsultat dun manque
de motivation personnelle. Pour contrer ce problme de comportement, le modle libral utilise une
approche qui combine les incitatifs et les sanctions et insiste sur le retour rapide en emploi (work first). La
troisime approche quidentifie Daguerre est caractristique de la France et est fonde sur un paradigme
dintgration sociale. Comme lapproche du capital humain, ce modle met laccent sur les barrires
structurelles lemploi, mais il se distingue par son souci de solidarit et dintgration sociales. Il se
manifeste en particulier par la fourniture dun revenu minimum aux sans-emploi en change de leur
accord sur une stratgie de rintgration (stipule dans un contrat).

Dans une autre perspective, Serrano (2007) distingue cinq rgimes dactivation. Le rgime de tremplin
conomique (e.g. Royaume-Uni) insiste sur les obligations des prestataires et vise un retour rapide au
travail en utilisant des incitatifs (e.g. in work benefits et crdits dimpts) et des sanctions. Le rgime de

5
contractualisme civique (ex. Pays-Bas) met lui aussi laccent sur les devoirs et les obligations des
citoyens, mais ceux-ci disposent dimportants droits sociaux garantis par un tat trs interventionniste. Le
contrat est un trait cl de ce rgime pour grer les relations avec les prestataires. Le rgime des citoyens
autonomes (e.g. Sude) met laccent la fois sur la responsabilit individuelle et collective et insiste sur la
formation du capital humain. Les contrats y sont utiliss, mais ils contiennent un niveau significatif de
rciprocit et laissent une certaine discrtion aux individus. Le rgime de fourniture fragmente (e.g.
Espagne) se caractrise par la variation des droits et des obligations selon les rgions et les domaines de
politique sociale, mais en gnral les droits et les obligations y sont tous deux limits. Enfin, le rgime
disciplinaire minimaliste (e.g. Portugal, Rpublique tchque) est caractris par une intervention limite
de ltat, malgr lexistence dune dimension disciplinaire.

Certains auteurs rejettent la classification des politiques nationales dactivation selon des catgories
homognes (ou domines par certains lments). Dans une tude consacre aux tats nordiques,
J ohansson et Hvinden (2007) insistent sur le fait que ces pays ne forment aucunement un modle
homogne. Les politiques dactivation au Danemark, en Finlande, en Norvge et en Sude combinent de
diverses manires des lments axs sur le renforcement des capacits des individus (e.g. formation,
ducation) et des lments axs sur le renforcement des incitatifs (e.g. in-work benefits, crdits dimpts,
diminution des prestations). Abondant dans le mme sens, Dingeldey (2007) ainsi que Eichhorst et Konle-
Seidl (2008) soutiennent que les politiques de workfare et les politiques habilitantes (i.e. axes sur le
renforcement des capacits) ne reprsentent pas des rformes alternatives, mais sont plutt des lments
mutuellement constitutifs des politiques dactivation dont la force relative varie dun pays lautre. Enfin,
van Berkel et Hornemann Moller (2002) mettent eux aussi en exergue la nature hybride des politiques
dactivation en soutenant que trois dimensions sont prsentes dans tous les modles nationaux mais des
degrs variables : 1) des incitatifs au travail; 2) un quilibre entre les droits et les responsabilits des
citoyens; 3) des politiques sociales actives fournissant les ressources ncessaires lintgration sociale et
sur le march du travail.

Convergence des modles nationaux?

Au-del des diffrents modles dactivation, plusieurs auteurs soutiennent que les diverses stratgies
convergent vers un mme rsultat, soit lrosion des droits sociaux des citoyens (e.g. Gilbert 2002,
Handler 2004, Ldemel et Trickey 2001, van Oorschoot 2003). Selon Gilbert (2002) Handler (2004) et
Ldemel et Trickey (2001), lactivation implique une nouvelle thique de la citoyennet, caractrise par
la nature punitive et coercitive des normes rgissant les rapports entre les citoyens et le systme de
protection sociale (Barbier et Sylla, 2006, 27). Les politiques dactivation sont quivalentes au workfare
pour ces auteurs, car elles impliquent lintroduction ou le resserrement de programmes obligatoires qui
exigent quun travail soit fourni en contrepartie des prestations sociales. On retrouve ce mme point de
vue chez Daguerre (2007); mme si elle distingue trois modles dactivation (voir supra.), elle soutient
nanmoins que la plupart des pays europens ont effectu un tournant vers le workfare depuis la fin des
annes 1990, les prestations tant devenues conditionnelles diverses obligations et des sanctions tant
prvues en cas de non-respect de ces lments obligatoires. Cette approche commune nimplique toutefois
pas une convergence sur le plan des rsultats des politiques, puisque de nombreuses diffrences sont
cres ltape de la mise en uvre. On trouve un constat similaire chez Dingeldey (2007), qui aprs
avoir compar les politiques dactivation au Royaume-Uni, au Danemark et en Allemagne, conclut que les
lments workfare ont t accrus dans ces trois pays, sans quil ny ait de relle convergence de leurs
politiques.

Pour leur part, Barbier (2006) et Barbier et Ludwig-Mayerhofer (2004) sont davis que la convergence se
limite au discours et aux procdures (e.g. emploi dinstruments communs). Cette homognit de surface
nimplique pas une homognit sur le plan des valeurs, de la substance des programmes, du sens donn
aux concepts transnationaux et des pratiques relles au-del de la rhtorique. Van Gestel et Herbillon

6
(2007) tendent exprimer une position similaire. Pour ces derniers, malgr le consensus largement
rpandu sur la ncessit de mettre en uvre le principe de lactivation, il y a diffrentes interprtations de
ce principe, ce qui donne lieu des modles dintervention diffrents. De plus, le paradigme commun de
lactivation est filtr par les traditions institutionnelles de chaque contexte national.

La position dfendue par Eichhorst et Konle-Seidl (2008) sinscrit en quelque sorte entre celles des deux
groupes prcdents. Elles soutiennent quil y a eu en Europe, depuis le dbut des annes 1990, une
convergence contingente des stratgies et des instruments dactivation par la fusion dlments
workfare avec des lments de politiques actives plus traditionnelles. Selon Eichhorst et Konle-Seidl
(2008, 20), un tournant clair vers une activation de type work first peut tre observ , un constat que
partage lOrganisation pour la Coopration et le Dveloppement conomique (OCDE) (2007, 263). Bien
quune importante htrognit soit encore prsente parmi les modles nationaux, les pays europens ont
maintenant davantage de points en commun dans leurs politiques que de divergences. Les stratgies axes
sur le capital humain sont aujourdhui moins prononces dans les pays scandinaves tandis quau
Royaume-Uni, les stratgies work first tendent tre davantage accompagnes de mesures de formation.

Somme toute, si les avis diffrent quant ltendue de la convergence des politiques dactivation en
Europe, il demeure que les pays europens ont converg vers des rformes qui, tel quindiqu
prcdemment dans notre dfinition de lactivation, rendent loctroi de prestations sociales plus
conditionnel la recherche demploi, lacception doffres de travail ou la participation des
programmes du march du travail. Pour plusieurs auteurs, lun des facteurs de cette convergence
minimale est le rle jou par des organisations internationales comme lOCDE et lUnion europenne
(UE). En effet, les politiques dactivation ont t fortement promues, depuis les annes 1990, par ces deux
organisations. Dans la section suivante, nous nous attardons plus particulirement au rle de lUE
4

.
Contexte europen : Stratgie europenne pour lemploi (SEE)

Lobjectif dun haut niveau demploi est devenu une priorit explicite de lUE avec le trait dAmsterdam,
sign en octobre 1997, qui introduit pour la premire fois un chapitre sur lemploi (Kluve et al., 2007, 14).
Ce chapitre fut mis en uvre ds novembre 1997, avec le lancement de la Stratgie europenne pour
lemploi (SEE). Les politiques demploi demeurant une comptence des tats membres, la SEE nest pas
mise en uvre par lentremise de lgislations supranationales, mais plutt travers un mode de
gouvernance plus informel, soit la mthode ouverte de coordination (MOC). La MOC repose sur
lchange de bonnes pratiques entre les tats membres, la gestion par objectifs au niveau europen et le
suivi (par les institutions de lUE) de la mise en uvre nationale laide dindicateurs plutt que de
sanctions lgales. Dans le cadre de la SEE, les tats membres sengagent mettre en uvre les
orientations et les objectifs stipuls dans les Lignes directrices sur lemploi (LDE), lesquelles sont
proposes par la Commission, puis approuves par le Conseil. Chaque tat membre doit produire un
rapport annuel dans lequel il spcifie comment les LDE ont t mises en oeuvre. Sappuyant sur les
rapports nationaux, la Commission et le Conseil valuent la performance des tats membres au regard des
LDE et, sur cette base, peuvent tablir de nouvelles LDE et mettre des recommandations spcifiques.

La SEE a toujours fait la promotion des politiques dactivation, mais selon Eichhorst et al. (2008, 10),
alors quelles taient initialement axes sur lactivation des chmeurs, les LDE des dernires annes (voir
encadr 1) suggrent une approche plus ambitieuse, o tous les adultes en ge de travailler doivent tre
maintenus ou insrs en emploi. Cela implique notamment dactiver les bnficiaires daide sociale et de
dcourager les retraites prcoces. Par ailleurs, limportance de la SEE a t accentue en 2000, alors
quelle est devenue une composante cl dune stratgie plus globale de lUE, la stratgie de Lisbonne,
dont lun des objectifs prioritaires pour la dcennie 2000-2010 tait daccrotre la quantit et la qualit des
emplois de manire raliser le plein emploi (taux demploi total de 70%, 60% pour les femmes et 50%
pour les 55-64 ans) (Kluve et al. 2007, 16).

7

Encadr 1. Lignes directrices intgres
5
dans le cadre de la SEE, 2005-2010
6
Appliquer des politiques de l'emploi visant atteindre le plein emploi, amliorer la
qualit et la productivit du travail, et renforcer la cohsion sociale et territoriale;

Favoriser une approche fonde sur le cycle de vie l'gard du travail;
Veiller ce que les marchs du travail favorisent l'insertion des demandeurs
d'emploi et des personnes dfavorises;
Mieux rpondre aux besoins du march du travail;
Favoriser la flexibilit en la conciliant avec la scurit de l'emploi et rduire la
segmentation du march du travail;
Faire en sorte que l'volution des cots du travail et les mcanismes de fixation des
salaires soient favorables l'emploi;
Accrotre et amliorer l'investissement dans le capital humain;
Adapter les systmes d'ducation et de formation aux nouveaux besoins en matire
de comptences.
Source : Commission europenne, 2009.

Une importante littrature est consacre linfluence de la SEE sur les politiques nationales (e.g. de la
Porte et Pochet 2004; Trubek et Mosher 2003; Heidenreich et Zeitlin 2009; Natali 2009). Pour de
nombreux auteurs, la SEE a contribu introduire dans le discours domestique et les dbats nationaux, les
concepts et les catgories de lUE - dont lactivation bien sr, mais aussi linclusion sociale, le travail
rmunrateur ( making work pay ), etc. (Barbier 2006; Serrano et Crespo Suarez 2007; Zeitlin 2009;
Pochet, Boulin et Dufour, 2009). La SEE a galement contribu faonner les agendas domestiques en y
incluant lactivation et les enjeux qui y sont relis (e.g. exclusion sociale, formation de la main doeuvre,
etc.) et en attirant lattention des autorits nationales sur certains problmes jusque l ignors (Zeitlin
2009; Barbier 2006). Leschke (2009) ajoute que sous limpulsion de la SEE, les capacits dvaluation des
politiques ont pu tre amliores dans plusieurs tats membres, en encourageant la mise en place de
meilleurs mcanismes et structures cet effet et en introduisant des indicateurs par lesquels les tats
membres peuvent se comparer entre eux.

Linfluence de la SEE doit cependant tre relativise au regard de certaines considrations. Dabord, les
changements nationaux en faveur de lactivation sont aussi une rponse des transformations plus
globales, qui dpassent le seul cadre de lUE et touchent les tats occidentaux en gnral (Zeitlin, 2009,
225). Dautre part, certains Etats membres le Danemark, la Finlande, la Sude, les Pays-Bas et le
Royaume-Uni - avaient dj pris le tournant de lactivation dans les annes 1990 avant le lancement de la
SEE. Celle-ci aurait dailleurs t inspire par lapproche de ces pays (Kluve et al. 2008, 17; Eichhorst et
al 2008, 11). En outre, plusieurs auteurs notent que les concepts promus dans le cadre de la SEE sont trs
ambigus et quils peuvent donc tre utiliss diffremment par les tats membres, chacun cherchant
adapter les termes la mode en fonction de son contexte national (Pochet, Boulin et Dufour, 2009;
Serrano et Crespo Suarez, 2007).

En somme, les processus de la SEE et de la MOC ont contribu une certaine convergence dans la
mesure o ils ont permis aux tats membres dinsrer leurs politiques dactivation dans un cadre discursif
commun (Barbier, 2006). Mais ils ont aussi stimul lmergence de nouvelles diffrences, chaque tat
membre adaptant les approches et les principes europens communs ses circonstances nationales
spcifiques (Zeitlin, 2009).

8

2. La gouvernance des politiques dactivation

Nous avons jusqu maintenant mis laccent sur la littrature traitant de la substance formelle des
politiques dactivation, mais celles-ci ont t analyses de plus en plus ces dernires annes sous langle
oprationnel, i.e. sur le plan des modles administratifs et organisationnels qui les accompagnent (van
Berkel et Borghi, 2008b). Comme le remarquent van Berkel et Borghi (2007a), les rformes dans la
substance des politiques sociales et demploi sont un facteur important des rformes entreprises par
plusieurs tats en matire de gouvernance
7

de ltat providence. Inversement, les modes de gouvernance
adopts pour mettre en oeuvre les politiques dactivation peuvent avoir des effets imprvus sur le contenu
de celles-ci. Bref, le lien troit entre laspect formel et oprationnel des politiques dactivation rend ltude
de la gouvernance de celles-ci hautement pertinente pour en comprendre toutes les implications. Dans
cette optique, cette section passe en revue la littrature consacre aux modes de gouvernance de
lactivation en abordant les quatre tendances majeures cet gard : la dcentralisation, la coopration
interagences et lintgration des services, la marchandisation et lindividualisation. Pour chacune de ces
tendances, nous rapportons les principaux avantages et inconvnients soulevs dans la littrature.
2.1 Dcentralisation

Depuis les annes 1990, le dveloppement des politiques dactivation a t accompagn dans bon nombre
de pays europens de processus de dcentralisation visant accrotre la discrtion des acteurs locaux ou
rgionaux (gouvernements infra-tatiques, autorits des SPE, partenaires sociaux, organisations du tiers
secteur, etc.) dans ladministration de ces politiques (van Berkel et Moller, 2002; van Berkel et Borghi,
2008a; Eichhorst et Konle-Seidl, 2008; Kazepov, 2008; Finn 2000; Bonvin et Farvaque 2007). La faon
dont les gouvernements dcentralisent peut diffrer dun pays lautre, mais trois formes gnrales de
dcentralisation sont identifiables : la dcentralisation du SPE national; la dvolution dautorit du niveau
central vers les paliers rgional ou local de gouvernement; et les partenariats locaux.

Selon Kazepov (2008), dans les deux dernires dcennies, la plupart des pays europens ont rorganis
leur SPE national de faon accorder davantage de responsabilits aux bureaux locaux ou rgionaux dans
la conception et/ou la mise en uvre des programmes dactivation. Soulignons que cette tendance a t
encourage par lUE, notamment dans la premire version de la SEE, qui recommandait la mise en place
dun SPE local dans lune de ses lignes directrices (Bonvin et Farvaque, 2007). Le Danemark,
lAllemagne et les Pays-Bas, entres autres, ont appliqu cette recommandation en localisant leur SPE et en
combinant en tout ou en partie les services offerts par ce dernier avec ceux des municipalits
8

(Lindsay et
McQuaid, 2008). LAutriche, la Belgique, lEspagne, lItalie et la Pologne ont de leur ct procd une
dcentralisation rgionale de leur SPE (Gigure 2003; Froy et Gigure, 2009). La dcentralisation des SPE
se fait surtout au niveau rgional selon Froy et Gigure (2009). Par ailleurs, au Royaume-Uni, bien que le
SPE soit encore centralis, une rforme introduite en 2008 a fait en sorte doffrir davantage de libert
daction aux bureaux locaux du SPE quant la faon dont ils interviennent auprs des chmeurs de longue
dure (Froy et Gigure, 2009, 40).
Plusieurs pays offrent des exemples du second type de dcentralisation, soit la dvolution de pouvoirs aux
gouvernements locaux ou rgionaux dans la conception et la mise en uvre des politiques dactivation.
Aux Pays-Bas, des rformes successives depuis 1996 ont accord toujours plus dautonomie aux
municipalits dans la fourniture des services dactivation, jusqu leur accorder, en 2004, une
responsabilit financire complte pour ces services (van Berkel, 2006). En Italie, le rle des rgions
9
et
des municipalits en matire de services sociaux a aussi t continuellement accru depuis le milieu des
annes 1990, accentuant ainsi la diffrentiation territoriale traditionnelle des politiques sociales dans ce
pays (van Berkel et Borghi 2007b; Bifulco et al. 2008). Le gouvernement finlandais, quant lui, a dlgu
ses gouvernements locaux, en 2001, la responsabilit des programmes dactivation pour les jeunes et les

9
chmeurs les plus difficiles rintgrer en emploi (Minas, 2009). Enfin, en 2003, la France a dcentralis
la gestion du rgime RMI (revenu minimum dinsertion) vers les dpartements (van Gestel et Herbillon
2007).

La troisime approche la cration de partenariats locaux a t fortement promue par lOCDE et lUE,
pour qui les deux modes prcdents de dcentralisation ne garantissent pas une plus grande flexibilit
locale (Froy et Gigure, 2009; Gigure, 2003; Evers 2003). Elle implique la mobilisation dune multitude
dacteurs locaux (e.g. autorits municipales et du SPE, institutions de formation/dducation, entreprises,
organisations de dveloppement conomique, organisations demployeurs, syndicats, organisations
communautaires) afin dadapter les politiques dactivation nationales au contexte local. Les partenariats
locaux peuvent tre formaliss par la mise en place dinstitutions, comme ce fut le cas en Belgique, o ont
t crs des comits subrgionaux pour la consultation entre les employeurs, les autorits locales et des
gens du milieu de lducation notamment (Froy et Gigure, 2009). Autre exemple, en Autriche, chacun
des neuf Lnder a mis en place un partenariat, support par le gouvernement fdral, pour coordonner les
mesures en emploi et fournir une plate-forme de coopration entre les principaux acteurs de ce domaine
(e.g. gouvernements rgionaux, SPE, partenaires sociaux) (Gigure, 2003). Il est important de souligner
que, dans la seconde moiti des annes 1990, la Commission europenne a promu la cration de Pactes
territoriaux pour lemploi (PTE), bass sur un accord entre un large rseau dacteurs locaux et destins
dvelopper des stratgies globales pour sattaquer au chmage et lexclusion sociale (Regalia 2003). En
2000, 90 PTE avaient t reconnus par lUE. La Commission europenne a aussi conditionn loctroi de
ses fonds structurels la mise en place de partenariats infranationaux (Finn 2000).


Avantages et inconvnients

Il est communment reconnu dans la littrature que la dcentralisation a le potentiel daccrotre lefficacit
des politiques dactivation en permettant une meilleure adaptation de celles-ci aux besoins individuels et
aux besoins des marchs du travail locaux (Finn 2000; van Berkel et Moller, 2002; Greffe, 2003; van
Berkel, 2006; Bonvin et Moachon, 2007; Lindsay et McQuaid, 2007). Comme le souligne Gigure, La
dcentralisation de la prise de dcision promeut des solutions pragmatiques aux problmes locaux (2003,
15). Les acteurs locaux sont en contact plus direct avec les participants des programmes et ils possdent
gnralement une meilleure connaissance des caractristiques des groupes cibles, des marchs du travail
locaux et des diverses ressources locales (e.g. services de garde). Ils sont donc en bonne position pour
grer des programmes dactivation misant sur la prestation de services individualiss (van Berkel et
Borghi 2007a).

Favorisant la mobilisation de plusieurs acteurs qui sont en proximit avec les problmes rsoudre, la
dcentralisation accrot galement la possibilit de trouver des solutions innovantes et dexprimenter de
nouvelles pratiques (Greffe, 2003; Bifulco et al. 2008). Cest ce quont constat Bifulco et al. (2008) dans
une tude de cas sur la rgion de Friuli-Venezia Giulia en Italie. Cette rgion est lune des trois seules en
Italie avoir adopt une loi sur la protection du revenu, loi qui est inexistante au niveau national. De plus,
elle a dvelopp un programme innovateur bas sur des micro-espaces (territoires municipaux
comprenant entre 1000 et 2500 habitants), o des intervenants vont eux-mmes la rencontre des citoyens
dfavoriss et tentent de dvelopper des opportunits pour ces gens de dvelopper leurs capacits daction
et de choix.

Lun des facteurs aidant au dveloppement de mesures adaptes et innovantes au niveau local renvoie un
autre bnfice de la dcentralisation, soit le fait quelle est propice ladoption dune approche
multidimensionnelle, i.e. une stratgie dactivation qui tient compte des divers problmes sous-jacents au
chmage et linactivit, au-del du problme de lagencement de loffre et de la demande de travail
(Regalia, 2003; Greffe, 2003; Kazepov et Genova, 2006). Les barrires lemploi peuvent inclure, par

10
exemple, des contraintes ou problmes relatifs la sant (physique et mentale), la situation familiale ou
la possibilit de trouver un logement. Une approche locale est plus en mesure didentifier de tels
problmes puis, en guise de solution, de mobiliser et de coordonner plusieurs acteurs locaux capables
doffrir diffrentes ressources et divers services selon les besoins des individus. De telles considrations
ont amen lUE conditionner loctroi de financement structurel, pour les programmes dintgration en
emploi, ladoption dune approche intgrant diffrents aspects de lexclusion sociale au niveau local
(Greffe, 2003).

En outre, lorsquelle encourage limplication de divers acteurs (e.g. citoyens, partenaires sociaux,
institutions publiques locales, organisations du tiers secteur) dans la formation des politiques et/ou dans
leur mise en oeuvre, la dcentralisation peut galement favoriser le dialogue social ainsi quune
gouvernance plus dmocratique (van Berkel 2006; Greffe 2003).

La littrature met toutefois en vidence plusieurs risques et problmes de la dcentralisation. Dabord, elle
est susceptible de crer des ingalits dans loffre des services lchelle nationale et dans les droits des
individus (Finn 2000; van Berkel 2006; Kazepov et Genova 2006; Kazepov 2008; Bifulco et al. 2008). La
dcentralisation implique bien sr certaines variations entre entits dcentralises, mais ces variations ne
sont pas ncessairement causes par des diffrences sur le plan de la situation locale ou rgionale des
marchs du travail, des groupes cibles ou des besoins des citoyens. Dans une tude sur la dcentralisation
aux Pays-Bas, van Berkel (2006) montre que les diffrences constates entre les municipalits dans la
composition des populations bnficiaires daide sociale ont notamment trait la disponibilit variable des
instruments dactivation, aux diffrences dans les capacits institutionnelles et aux diffrentes priorits
politiques des municipalits. Les variations inter-municipales ou inter-rgionales qui rsultent de tels
facteurs posent problme au regard du droit de chaque citoyen de recevoir un traitement gal peu importe
o il vit sur le territoire national. Ce sont notamment les ingalits dans loffre des services sociaux (y
compris les services dactivation), et les critiques des citoyens cet gard, qui ont amen la Finlande, par
exemple, recentraliser certains lments de ses politiques sociales au dbut des annes 2000 (Genova
2008).

En outre, la dcentralisation requiert des capacits et des ressources substantielles au niveau rgional ou
local. Il peut savrer ncessaire de dvelopper de nouvelles comptences professionnelles chez les acteurs
locaux ou rgionaux (Finn 2000; Greffe 2003). Dautre part, il y a souvent un dcalage entre les
responsabilits dlgues et les ressources financires et techniques transfres par le gouvernement
central aux niveaux infranationaux, ce qui peut limiter considrablement la flexibilit et les capacits
effectives des acteurs locaux ou rgionaux (Greffe 2003). titre dexemple, dans le contexte du PTE de la
rgion de Marinha Grande au Portugal, les responsabilits alloues aux acteurs locaux taient sous-
utilises, selon Valadas (2006), en raison dun manque de ressources techniques et financires au niveau
local. LItalie prsente une situation semblable; tandis que de 1995 2004, la dcentralisation a t
constamment accrue, durant la mme priode, les transferts de ltat central vers les paliers infranationaux
ont grandement diminu et les autorits rgionales et municipales nont pu accrotre leur niveau de
taxation (Kazepov 2008). Selon Kazepov, cela a eu pour effet dinstitutionnaliser davantage les disparits
infranationales dans les droits des citoyens et loffre des services, puisque certaines rgions (Nord de
lItalie) et municipalits ont une plus grande capacit de taxation et sont donc moins dpendantes des
transferts financiers centraux.

La multiplication des acteurs engendre par la dcentralisation (surtout dans le cas des partenariats locaux)
soulve une autre difficult potentielle; cela peut compliquer le processus de prise de dcision et faire en
sorte que beaucoup de temps et defforts sont consacrs assurer une bonne coordination entre les acteurs
(Greffe 2003; Kazepov 2008). Selon Regalia (2003), les pactes locaux amnent souvent les participants
mettre laccent davantage sur le processus de concertation que sur les problmes rsoudre. Comme le
suggrent Genova et Kazepov (2006), la coordination entre les divers acteurs peut tre difficile parce

11
quelle nimplique pas seulement lchange dinformations, mais aussi de visions. Or, les acteurs que lon
cherche faire travailler en partenariat ne partagent pas ncessairement les mmes objectifs et les mmes
visions des problmes, et ne privilgient pas ncessairement les mmes moyens pour sattaquer ces
derniers. Les acteurs doivent galement sentendre sur la division du travail et lallocation des ressources.
On comprend donc que les divergences peuvent tre nombreuses entre les acteurs impliqus dans les
partenariats locaux, compliquant ainsi le processus de dcision et minant potentiellement la confiance
ncessaire au bon fonctionnement des partenariats.

La dcentralisation peut galement poser un dfi au devoir dassurer la responsabilit des acteurs
impliqus dans la gestion des politiques (Greffe 2003; Kazepov 2008). La multiplication des acteurs rend
plus difficile le fait dimputer telle action tel ou tel acteur. De plus, garantir la responsabilit des acteurs
au regard des critres et conditions poss par le niveau central peut reprsenter un fardeau administratif
lorsque les acteurs locaux ou rgionaux doivent rendre des comptes sur diffrentes mesures diffrentes
units administratives (Greffe, 2003).

Enfin, un inconvnient majeur de la dcentralisation est la perte de contrle sur les actions des entits
dcentralises (Gigure, 2003). Celles-ci risquent dutiliser leur autonomie accrue pour poursuivre des
objectifs diffrents des objectifs nationaux. Dans une tude sur la dcentralisation des PAMT en Sude,
Lundin et Skedinger (2000) ont constat une divergence non ngligeable entre les objectifs des
reprsentants des municipalits et ceux du gouvernement central. Pour prvenir de telles situations, les
gouvernements (ou agences centrales) tendent aujourdhui rguler le comportement des acteurs locaux
ou rgionaux laide de cibles de performance (tablies dans des contrats) et dincitatifs financiers. En
Suisse par exemple, les rsultats atteindre par les entits dcentralises ainsi que des indicateurs de
performance sont fixs dans des contrats qui lient le gouvernement central aux cantons, puis ces derniers
aux organisations du tiers secteur impliques dans la mise en uvre de lactivation (Bonvin et Moachon
2007). Des contrats similaires sont en place en Belgique pour rguler laction des gouvernements
rgionaux, des SPE rgionaux et des SPE locaux (Struyven et Verhoest, 2005). Struyven et Verhoest
soulignent que les contrats de performance entre le gouvernement flamand et son SPE sont devenus de
plus en plus exigeants quant aux modalits que les bureaux locaux du SPE doivent respecter. Aux Pays-
Bas, la dvolution dautorit aux municipalits a t accompagne dune responsabilit financire locale
pour le rgime dassistance sociale, de faon accrotre les incitatifs, pour les municipalits, rintgrer
le plus de bnficiaires possibles en emploi (van Berkel 2006). Selon van Berkel, cela a contribu faire
de la rduction du nombre de bnficiaires lobjectif premier des autorits locales et orienter les
programmes dactivation municipaux vers une approche work first.

Plusieurs auteurs soutiennent que, dans un contexte de dcentralisation, la gouvernance axe sur les
rsultats et les cibles de performance inhibe fortement la flexibilit locale. Certains parlent mme dune
dcentralisation centralise o lautonomie est fortement restreinte par les objectifs et les rgles tablis
au niveau central (van Berkel 2006; Newman 2007; Eichhorst et Konle-Seidl 2008). Selon Gigure
(2003), la flexibilit relle au niveau local ou rgional dpend largement de la faon dont les cibles sont
fixes et par qui; il est prfrable que les objectifs soient dfinis de manire suffisamment flexible pour
que lentit dcentralise puisse apporter une valeur ajoute au processus de mise en uvre des politiques.
Or, il semble qu bien des endroits, la dcentralisation soit encore limite sur le plan de la flexibilit
effective quelle offre. Dans une tude rcente, Froy et Gigure (2009) ont montr que dans plusieurs
pays, les SPE locaux sont restreints quant au degr auquel ils peuvent influencer la conception des
politiques, dplacer leur financement selon les lignes de budget, ngocier les objectifs de performance et
choisir les groupes cibles locaux. Dans ce contexte, le potentiel des partenariats dans lesquels sengagent
frquemment les SPE locaux est limit.

12

Tableau 2.1 Avantages et inconvnients de la dcentralisation
Avantages Inconvnients

Adaptation des politiques au contexte
local/rgional

Innovation; exprimentation de nouvelles
pratiques

Propice une approche multidimensionnelle

Dialogue social

Disparits infranationales prjudiciables au
principe dgalit des citoyens lchelle nationale

Requiert des capacits financires, techniques et
professionnelles substantielles au niveau
local/rgional

Propice aux problmes de coordination entre les
acteurs

Plus difficile dassurer la responsabilit des acteurs
impliqus dans la mise en uvre des politiques

Perte de contrle sur les acteurs locaux/rgionaux

Requiert des mcanismes pour assurer la
conformit locale/rgionale avec les objectifs
nationaux; cela peut aboutir une perte de
flexibilit effective



2.2 Coopration inter-agences et intgration des services

Tel qu'on l'a indiqu prcdemment, les politiques d'activation cherchent renforcer le lien entre l'octroi
de prestations et les efforts d'intgration en emploi. Ces deux lments tant traditionnellement grs par
des organisations publiques distinctes, les politiques dactivation ont pour implication logique un besoin
accru de coopration, voire dintgration, entre ces dernires (van Berkel et Borghi 2008a). Dans cette
optique, des rformes rcentes ont t adoptes afin daccrotre la coopration entre les agences publiques
responsables de diffrents types de services (en particulier entre le SPE et les agences responsables des
prestations) et, dans plusieurs cas, dintgrer divers services dans un mme lieu (ce que l'on appelle
points de services uniques ou one-stop shops) (van Berkel et Borghi, 2008a; Eichhorst et Konle-
Seidl, 2008; Minas 2009)
10

.
Les rformes en faveur de la coopration interagences et de l'intgration des services ont eu la plus grande
porte au Royaume-Uni et en Norvge, pays o elles ont entran la fusion des organisations nationales
charges des prestations et des services d'emploi, et la cration d'une nouvelle agence responsable de
toutes les catgories de sans-emploi (van Berkel et Borghi, 2008a). Au Royaume-Uni, l'agence publique
Jobcentre Plus a succd en 2002 l'Agence des prestations et au SPE (Karagiannaki 2007). Dans ses
diverses succursales locales, Jobcentre Plus offre un seul point de services pour toutes les catgories de
prestataires en ge de travailler. On vise ainsi renforcer le lien entre les prestations et le travail non
seulement pour les chmeurs, mais galement pour d'autres groupes cibles comme les sans-emploi en
situation de monoparentalit et ceux atteints d'un handicap. En Norvge, la mise en place d'un
Dpartement de l'emploi et de la Scurit sociale (NAV), fusionnant le SPE et l'administration en charge
de l'assurance sociale, est en cours depuis 2006 et doit prendre fin en 2010 (Christensen et al. 2007; Minas
2009). De plus, en vertu de cette rforme, le NAV doit tablir une coopration formelle (entrine par
contrats) avec les municipalits (qui administrent les services sociaux relatifs l'assistance sociale) et

13
mettre en place avec celles-ci des points de services locaux rassemblant dans un mme lieu les services
offerts par la NAV et les municipalits.

Contrairement aux cas britannique et norvgien, les arrangements intgrs mis en place dans d'autres pays
europens ont gnralement maintenu une segmentation des services d'activation en fonction des groupes
cibles (en particulier, en fonction des rgimes d'assurance et d'aide sociales) (Minas 2009). En Finlande,
des centres de services intgrs - rassemblant les services du SPE, des municipalits et de l'assurance
sociale - ont t crs au dbut des annes 2000, mais ils ont t diviss en deux sections: une partie des
centres one-stop dessert les sans-emploi les plus distants du march du travail (centres LAFOS) et une
autre assure les services aux clients plus faciles placer en emploi (Minas 2009). Les points de services
LAFOS reprsentent nanmoins un degr important d'intgration des services, puisquils rassemblent les
SPE, les services de l'agence pour l'assurance sociale, des services sociaux et de sant et d'autres services
spcialiss au besoin (Genova, 2008). LAllemagne prsente un cas similaire: des agences one-stop
(Bundesagentr fr Arbeit - BA), intgrant le paiement des prestations et les services demploi, existaient
depuis longtemps (80 ans) pour les prestataires de lassurance sociale, mais depuis 2005, un nouveau
rseau de points de services intgrs (ARGEn) a t cr pour les bnficiaires de l'aide sociale afin
dinclure ce groupe dans les programmes dactivation (Konle-Seidl, 2008)
11

. En plus du paiement des
prestations et des services demploi, les ARGEn offrent des services de support psycho-sociaux. Au
Danemark, dans la majorit des municipalits, les autorits locales et les fonctionnaires du SPE sont runis
dans des centres demploi one-stop ouverts aux bnficiaires tant de l'assurance que de l'aide sociale
(Lindsay et McQuaid 2008; Minas 2009). Malgr ces points d'entre uniques, une dualit persiste puisque
les fonctionnaires municipaux et du SPE travaillent avec leur clientle traditionnelle: les premiers
s'occupent des prestataires d'assistance sociale et les seconds des chmeurs assurs. De mme, des points
dentre uniques dans le systme de scurit sociale et d'activation (Centres pour lEmploi et le Revenu
CWI) ont t crs en 2001 aux Pays-Bas, rassemblant des employs des anciens SPE, des municipalits
et de lagence nationale pour lassurance sociale (UWV) (Sol et al. 2008; Lindsay et McQuaid 2008). Or,
les CWI nadministrent pas les prestations, qui demeurent sous la responsabilit des municipalits et de la
UWV, et n'offrent que des services de base (e.g. placement direct, valuation des besoins des clients). Ils
rfrent les individus ncessitant des services plus labors aux municipalits dans le cas des prestataires
d'aide sociale et la UWV dans le cas des bnficiaires d'assurance sociale.
Au-del des exemples nationaux soulevs jusqu' maintenant, qui reprsentent les cas les plus avancs
d'intgration des services, des rformes plus modestes ont t entreprises dans d'autres tats europens
(e.g. Suisse, Sude, Italie, Pologne); elles sont souvent limites des efforts accrus de coopration
verticale et horizontale entre les agences publiques impliques dans les politiques d'activation (Minas
2009). Par exemple, en Suisse, la coopration a rcemment t accrue entre les fonctionnaires de
l'assurance chmage et de l'assistance sociale et une coopration obligatoire a t instaure entre les
centres d'emploi et les services sociaux rgionaux (Minas 2009). De mme, en Sude, les autorits
municipales ont coopr de plus en plus ces dernires annes avec les SPE locaux pour la mise en uvre
des programmes d'activation (Lundin 2007).

Avantages et inconvnients

Tel que mentionn plus tt, la coopration, ou lintgration, des agences charges des services demploi et
des prestations sinscrit dans la logique mme des politiques dactivation. En ce sens, lavantage premier
de ce type darrangement institutionnel est de faciliter la mise en uvre effective et efficace du lien entre
laccs aux prestations et la participation des programmes demploi (Minas 2009; van Berkel et Borghi
2008a). En outre, lorsque la coopration interagences et lintgration vont au-del des services strictement
relis aux prestations et lemploi, et incluent dautres types de services, comme du support
psychologique, des services de sant, etc., lactivation est plus susceptible dtre efficace auprs des
individus dont le chmage ou linactivit est relie des problmes complexes (Minas 2009; van Berkel et

14
Borghi 2008a; Greffe 2003). Comme on la mentionn prcdemment, ces problmes englobent souvent
des enjeux relatifs, par exemple, la sant physique ou mentale, au logement, la situation familiale (e.g.
monoparentalit), etc. Ainsi, la coopration interagences et lintgration de services ont le potentiel
daccrotre lefficacit de lactivation en offrant une approche multidimensionnelle.

La coopration inter-agences et lintgration des services peuvent galement amliorer la gouvernance
dans les domaines de la scurit sociale, de lemploi et des services sociaux. Elles favorisent la
communication et le partage dinformations entre les organisations et les professionnels de ces domaines,
permettant ainsi dviter la duplication des efforts et damliorer lefficacit densemble de
ladministration publique (Lindsay et McQuaid 2008; Minas 2009). Les ressources peuvent aussi tre
potentiellement accrues en combinant les budgets de diverses organisations. Du point de vue des usagers,
les services intgrs ont pour avantage de simplifier et dacclrer leurs dmarches, en leur permettant, par
exemple, de ne fournir leurs informations personnelles quune seule fois et dviter davoir contacter
plusieurs agences fonctionnant diffremment (Stafford 2003; Greffe 2003; Minas 2009).

Parmi les quelques valuations menes sur lintgration des services
12

, les tudes menes par Corkett et al
(2005) et Karagiannaki (2007) ont toutes deux abouti la conclusion que lintgration des services au sein
des agences Jobcentre Plus avait eu un effet positif sur le nombre dentres sur le march du travail; pour
tous les groupes de clients (chmeurs, personnes monoparentales, personnes handicapes) selon
Karagiannaki, ou seulement pour les personnes handicapes daprs Corkett et al. Une tude sur la
coopration entre les SPE locaux et les municipalits en Sude tablit quant elle que plus les tches sont
complexes ce qui est souvent le cas en matire dactivation - plus la coopration interorganisationnelle
est bnfique (Lundin, 2007). La mise en uvre des mesures lendroit des chmeurs de longue dure a
pu tre amliore en Sude grce une telle coopration.
Dun autre ct, la littrature souligne que la coopration inter-agences et lintgration des services
impliquent souvent un processus dadaptation long terme afin de rallier les diffrentes cultures et
structures bureaucratiques des diffrentes organisations et de dvelopper chez les fonctionnaires impliqus
les nouvelles comptences ncessaires (van Berkel et Borghi, 2008b; Christensen et al. 2007; Stafford,
2003). Comme dans le cas de la dcentralisation, la coordination des acteurs est susceptible de requrir
considrablement de temps et defforts dans le contexte de la coopration interagences et de lintgration
des services tant donn les cultures bureaucratiques souvent diffrentes des diverses agences publiques
(Christensen et al. 2007). Dans cette optique, les tudes comparatives menes par Minas (2009) et Genova
(2008) suggrent que, moins il y a d'acteurs coordonner, plus simple sera le processus de coopration et
dintgration des services publics. Ltude de Lundin (2007) cite plus tt soulve quant elle le fait que
la coopration peut tre superflue et nuire lefficacit des services lorsque les tches accomplir sont
simples (en loccurrence, dans le cas des sans-emploi faciles rintgrer en emploi).

Les tudes consacres lexprience britannique dintgration des services soulvent par ailleurs de
srieuses rserves. Selon Karagiannaki (2007), les agences Jobcentre Plus ont entran une baisse de la
qualit des services relis aux prestations pour tous les groupes de clients. En outre, Karagiannaki ainsi
que Carmel et Papadopoulos (2003) dplorent le fait que lintgration des services sous lgide de
Jobcentre Plus a eu pour corollaire un accent accru sur les besoins des employeurs et la rintgration
rapide en emploi, ce qui est inappropri pour les clients qui ont des besoins multiples et qui ne sont pas
encore prts travailler. Pour Karagiannaki, lexprience de Jobcentre Plus montre quune attention
spciale est requise dans la conception dagences multifonctionnelles pour quilibrer les diffrents types
de services; il faut viter que lintgration ait pour effet de prioriser le retour rapide en emploi au
dtriment dune approche plus holistique, i.e. permettant de rpondre aux besoins multiples de certains
individus.

15

Tableau 2.2 Avantages et inconvnients de la coopration inter-agences et de lintgration des services

Avantages Inconvnients
Meilleure rponse aux problmes
multidimensionnels (si des services autres que
ceux relatifs aux prestations et lemploi sont
inclus)

Gouvernance plus efficace, surtout pour les
tches complexes (communication, duplication
des efforts vite, etc.)

Services simplifis pour les usagers
Long processus d'adaptation pour rallier les
diverses cultures bureaucratiques et atteindre une
coordination efficace

Peut compliquer laccomplissement des tches
simples

Effet potentiellement ngatif sur la qualit des
services et risque de prioriser certains types de
services (tel quillustr par le cas britannique)




2.3 Marchandisation

Une autre tendance majeure dans la gouvernance de lactivation en Europe est la marchandisation des
services de rintgration. Elle implique la sparation des rles dacheteurs et de fournisseurs de ces
services et lintroduction de comptition entre les fournisseurs, par lentremise dappels de soumission
(van Berkel et Borghi, 2008b). Dans la plupart des cas, le rle dacheteur est rserv aux agences de ltat
plutt quaux usagers des services, raison principale pour laquelle on parle alors de quasi-marchs (van
Berkel et Borghi, 2008a)
13
. De mme, ladministration des prestations demeure gnralement sous la
responsabilit du secteur public, seuls les services dactivation tant soumissionns, en tout ou en partie,
des fournisseurs externes (un contre-exemple est celui des zones demploi au Royaume-Uni). Ceux-ci
peuvent tre des organisations but lucratif ou non lucratif (tiers secteur, ONG) ou encore, des
organismes publics (e.g. institutions dducation publiques) oprant sous les mmes termes que les
fournisseurs privs. Suite lappel de soumission, les acheteurs tablissent par contrat avec les
soumissionnaires qui ont t choisis les modalits et les rgles qui doivent tre observes pour la
fourniture des services (Sol et Westerveld, 2005)
14

.
Le recours des fournisseurs privs pour la fourniture de certains services demploi nest pas une
nouveaut en soi dans plusieurs pays, du moins pour ce qui est du recours des fournisseurs but non
lucratif (Struyven 2005). Mais comme le soutient Struyven, la tendance actuelle se distingue surtout par le
fait que la rgulation publique tend tre plus rduite, au profit dune discrtion accrue pour les
fournisseurs. Comme dans le cas des entits publiques dcentralises, la gouvernance des fournisseurs
privs tend privilgier les incitatifs plutt que la rgulation, en particulier en liant la rmunration des
fournisseurs leur performance (e.g. nombre de clients rintgrs en emploi). Un fournisseur qui ne
performe pas selon les cibles fixes est pay moins et risque de ne pas pouvoir renouveler son contrat, ce
qui peut ultimement causer la faillite des fournisseurs non performants. Il faut souligner que la
marchandisation sinscrit le plus souvent dans un rseau dincitatifs outrepassant la relation entre
acheteurs et fournisseurs : les acheteurs publics (souvent des entits dcentralises) tendent tre soumis
eux-mmes des contrats de performance ou dautres types dincitatifs (e.g. responsabilit financire
des municipalits aux Pays-Bas) tablis par le gouvernement central (Sol et Westerveld, 2005; van Berkel
2006). Cette tendance la gouvernance base sur les incitatifs et la performance sinscrit dans le courant
du New Public Management (Bonvin et Moachon, 2007).


16
En Europe, des quasi-marchs de lactivation ont t mis en place depuis le dbut des annes 2000 aux
Pays-Bas, au Danemark, au Royaume-Uni ( Employment Zones ) et en Allemagne notamment. Les
quasi-marchs de ces pays diffrent toutefois maints gards, notamment en ce qui a trait ltendue des
services impartis ainsi quau degr et la nature de la rgulation tatique (van Berkel et Borghi, 2008a;
Sol et Westerveld, 2005). Cest aux Pays-Bas que lon retrouve le type le plus pouss de marchandisation :
toutes les personnes sans emploi depuis plus de six mois peuvent tre rfres par la UWV (chmeurs
assurs) ou les municipalits (rcipiendaires daide sociale) des fournisseurs privs (Sol, 2005; van
Berkel et Borghi, 2008a)
15

. De plus, les dpartements de lancien SPE en charge des services de
rintgration y ont t privatiss afin quils comptitionnent avec les fournisseurs privs (Sol et al. 2008).
La marchandisation mise en place dans les autres pays est plus modeste quaux Pays-Bas; la part des
services soumissionns au secteur priv a t moins importante quaux Pays-Bas, bien quelle tende
slargir, et il ny a pas eu de privatisation des SPE (Sol, 2005; Bruttel 2005; Bredgard et Larsen 2007). Il
faut souligner galement que les Pays-Bas octroient le paiement presque entirement sur la base de la
performance, contrairement aux autres pays qui ont une approche plus modre, combinant un
financement initial un paiement dpendant de la performance (Sol et Westerveld, 2005).
Avantages et inconvnients

Lutilisation des mcanismes de march a pour avantage une grande flexibilit pour les gouvernements
(Sol et Westerveld, 2005; Bredgaard et Larsen, 2007). En effet, ce systme permet daugmenter ou de
rduire le niveau dactivits en achetant plus ou moins de services de la part des fournisseurs, en fonction
notamment des taux de chmage. Comme le soulignent Bredgaard et Larsen (2007, 297), lorsque le taux
de chmage est bas, il est sans doute plus facile de renvoyer un fournisseur priv quun fonctionnaire. En
dautres termes, les rigidits bureaucratiques peuvent tre contournes plus facilement, ce qui peut
permettre des rductions de cots (Sol, 2005).

En outre, sil y a suffisamment de fournisseurs sur le quasi-march, la marchandisation peut en thorie
accrotre le choix dont disposent les utilisateurs des services dactivation. La littrature montre cependant
que la libert de choix savre assez limite dans les faits (e.g. Bredgaard et Larsen, 2007). Dune part, ce
sont le plus souvent les institutions publiques qui font le choix des fournisseurs auxquels sont rfrs les
prestataires (van Berkel 2007). Dautre part, dans les quelques cas o ces derniers peuvent choisir eux-
mmes un fournisseur (voir note 13 supra), souvent ils ne possdent pas une information adquate pour
faire un choix clair selon leurs prfrences (Struyven et Steurs 2005; Hipp et Warner, 2008; Schmid,
2008).

Par ailleurs, en principe, la marchandisation des services dactivation est promue pour son potentiel
amliorer la qualit des services et mieux rpondre aux besoins individuels (van Berkel et Borghi
2008a). Or, un tel effet dpend grandement, en ralit, de la faon dont le quasi-march est organis et
gr par les acheteurs (van Berkel et Borghi 2008b). Notamment, la qualit des services dpend des
mcanismes dinformation encadrant le quasi-march (Sol et Westerveld, 2005; Bruttel 2005; van Berkel
et Borghi 2008b). Dans la phase pr-contractuelle, les acheteurs publics doivent tre bien informs de
diverses caractristiques des groupes cibles et des services qui conviennent tel ou tel type de clients.
Sils ne possdent pas ces informations, les acheteurs ne peuvent tre en mesure de choisir efficacement
les fournisseurs offrant les meilleurs services pour une clientle donne (Sol et Westerveld, 2005; van
Berkel et Borghi 2008b). Il nest pas simple toutefois damasser ce type dinformations et dailleurs, les
systmes publics accusent souvent des lacunes importantes cet gard (Sol et Westerveld 2005). Les
acheteurs doivent aussi amasser de linformation sur les services offerts par les fournisseurs afin den
contrler la qualit. Selon Sol et Westerveld (2005), en Europe, aucun pays na russi mettre en place un
systme dvaluation des fournisseurs adquat, capable de tenir compte de diverses donnes au-del du
placement en emploi, comme la situation du march du travail local et les caractristiques des clients
16
.
Par exemple, aux Pays-Bas, des donnes sur la rintgration des clients sont amasses, mais sans tenir

17
compte des caractristiques de la population ou de la vitesse avec laquelle les clients sont assigns un
fournisseur (Sol 2005). Pour complter ce systme public dvaluation (trs sommaire), les compagnies de
rintgration nerlandaises ont dvelopp un sceau de qualit (attribu par lassociation des fournisseurs),
mais les critres en vertu desquels il est attribu font abstraction du droulement du processus
dactivation, de la faon de personnaliser les services et de la faon dont sont traits les clients (van Berkel
et van der Aa, 2005). Bref, dans le contexte dun quasi-march, il nest pas simple dassurer la qualit des
services; soit le gouvernement assume un certain fardeau administratif pour mettre en place des
mcanismes de contrle de la qualit, soit il se fie davantage lautorgulation du march, mais risque,
dans ce dernier cas, de mettre en pril la qualit des services (Bredgaard et Larsen, 2007; Konle-Seidl
2008; Sol et Westerveld 2005; van Berkel et Borghi, 2008b).

La qualit des services dpend aussi grandement des incitatifs contenus dans les contrats dimpartition.
Par exemple, le fait que ceux-ci lient de plus en plus le financement des soumissionnaires au nombre de
prestataires quils ont russi placer en emploi risque fort dinciter les fournisseurs se concentrer sur les
clients les plus faciles placer (problme dcrmage), et consacrer moins de temps aux clients plus
distants du march du travail (problme de mise lcart) (van Berkel et Borghi, 2008b). Lcrmage et la
mise lcart de certains clients sont des problmes trs couramment signals dans la littrature sur la
marchandisation de lactivation (e.g. van Berkel et van der Aa, 2005; Struyven et Steurs, 2005; Bredgaard
et Larsen, 2007; Davies 2008). Dans une tude sur les quasi-marchs du Danemark et des Pays-Bas, par
exemple, Bredgaard et Larsen (2007) ont not une tendance la passivisation des clients les plus
difficiles placer et une priorit donne aux chmeurs par rapport aux bnficiaires daide sociale. De
mme, dans le cas de la marchandisation en Allemagne, plusieurs auteurs ont constat un traitement
diffrenci de diffrents groupes cibles, les groupes de clients plus difficiles rintgrer tant ngligs
(Konle-Seidl, 2008; J ahn et Ochel, 2007; Hipp et Warner, 2008; Schmid, 2008). Laccent des contrats sur
des cibles de performance quantitatives peut galement nuire linvestissement des fournisseurs dans les
activits de formation spcialises et dans des services innovateurs. Bredgaard et Larsen (2007) ont
constat quau Danemark et aux Pays-Bas, les fournisseurs privs utilisent seulement de faon limite les
activits de formation visant accrotre les comptences spcialises des clients. Labsence dinitiatives
innovatrices de la part des fournisseurs est aussi constate par plusieurs auteurs (e.g. van Berkel et van der
Aa, 2005, 338; Bredgaard et Larsen, 2007, 297; Sol 2005). Les comportements opportunistes voqus
jusquici (crmage et mise lcart, manque dinnovation et dinvestissement dans la formation) peuvent
tre accentus ou crs galement par une forte comptition entre les fournisseurs et des contrats de courte
dure puisque ces conditions rendent les fournisseurs plus rticents prendre des risques (van Berkel et
Borghi, 2008b; Schmid 2008).

Confronts des problmes comme ceux que nous venons dvoquer, plusieurs gouvernements ayant mis
en place des quasi-marchs de lactivation se sont retrouvs dans un processus continuel dadaptations et
dajustements du systme (Struyven et Steurs, 2005, 225) afin de remdier ces problmes (Bredgaard
et Larsen, 2007; Sol et Westerveld, 2005; van Berkel et Borghi, 2007a). Cette situation reflte la difficult,
dans le contexte dun quasi-march, datteindre un quilibre entre la logique du march et celle des
objectifs sociaux (Bredgaard et Larsen, 2007; Struyven 2005). Pour assurer la ralisation des buts sociaux
long terme, il apparat ncessaire daccompagner les mcanismes de march de rgles et de mcanismes
de contrle, mais cela implique moins de flexibilit pour les fournisseurs et un fardeau administratif plus
important pour les deux parties impliques, qui devront sastreindre, notamment, des procdures de
supervision (e.g. rapports dactivits) (van Berkel et Borghi 2008b). Soulignons que le fardeau
administratif des parties dpend galement du nombre de fournisseurs et de la dure des contrats; bien que
favorable la nature comptitive dun quasi-march, un grand nombre de fournisseurs et des contrats de
courte dure augmentent la complexit des tches de ngociation des contrats, de mise en uvre et de
supervision (Sol, 2005; Hipp et Warner, 2008). Bref, la gouvernance dans les quasi-marchs est beaucoup
plus complexe que dans de simples bureaucraties, requrant des formes de rgulation bien plus
intelligentes quauparavant (Sol et Westerveld, 2005, 393).

18

En plus dtre assez complexes, les quasi-marchs de lactivation ne sont pas davantage efficaces que la
bureaucratie traditionnelle, selon plusieurs auteurs, pour rintgrer en emploi les bnficiaires de chmage
ou daide sociale (e.g. Struyven et Steurs, 2005; van Berkel et van der Aa, 2005; Konle-Seidl, 2008; J ahn
et Ochel, 2007; Hipp et Warner, 2008). Pour Struyven et Steurs (2005), les mcanismes de march
permettent gnralement des gains defficacit pour des tches simples et rptitives, mais dans le cas de
services sociaux complexes comme les services demploi, il est beaucoup moins vident quil en va de
mme. Dans le cas nerlandais, van Berkel et van der Aa (2005) soutiennent que les rsultats ne
rencontrent pas les attentes en termes daugmentation de la participation au march du travail et de
rduction de la dpendance aux prestations. Konle-Seidl, pour sa part, constate quen Allemagne les
effets directs sur lemploi dune privatisation accrue des services demploi semblent plutt limits
(2008, 22).

Tableau 2.3 Avantages et inconvnients de la marchandisation
Avantages Inconvnients

Flexibilit : possibilit dajuster plus
facilement le niveau dactivits selon les
besoins et les cycles conomiques

Potentiel dune libert de choix accrue pour les
utilisateurs des services, si ceux-ci peuvent
choisir eux-mmes un fournisseur parmi
plusieurs

Fardeau administratif reli la gestion des
contrats et la ncessit de mettre en place des
mcanismes dinformation et de contrle

Complexit : des incitatifs inadquats et des
lacunes dans la rgulation du quasi-march
peuvent crer des problmes comme lcrmage
et la mise lcart; en revanche, la rgulation du
march rduit la flexibilit et accrot le fardeau
administratif

Ne semble pas plus efficace


2.4 Individualisation des services

Comme on la dj mentionn, les politiques dactivation mettent laccent sur la fourniture de services
individualiss (van Berkel et Borghi, 2008b). Lun des traits majeurs de la gouvernance de lactivation est
donc lindividualisation des services. Celle-ci se traduit notamment par un suivi rgulier de la situation du
client et par lutilisation de plans daction individuels.

La plupart des pays utilisent des entretiens approfondis obligatoires entre un conseiller personnel et les
personnes sans emploi (OCDE 2007). Les premiers entretiens - effectus parfois ds l'enregistrement
initial (e.g. Autriche, Pays-Bas) mais plus souvent entre une semaine et un mois aprs l'enregistrement -
permettent notamment dtablir une valuation dtaille de la situation des individus (MISEP 2008). Par la
suite, la frquence des rencontres varie grandement selon les pays, et parfois selon les cas individuels ; en
moyenne, la plupart des pays pratiquent de tels entretiens quatre fois par an, mais certains, comme le
Royaume-Uni, font un suivi intensif avec des entretiens aux deux semaines (MISEP 2008). Lors de ces
rencontres, les conseillers personnels peuvent, par exemple, offrir des conseils sur la faon deffectuer la
recherche demploi, sur les entretiens dembauche, la rdaction du CV, etc. En outre, afin de contrler les
activits de recherche d'emploi des prestataires, ceux-ci sont souvent tenus de faire rgulirement tat de
leur situation et des dmarches quils ont poursuivies, que ce soit en personne au SPE, par Internet ou par
tlphone (OCDE 2007). Certains pays, comme la France, attitrent galement aux prestataires un
conseiller unique pour effectuer leur suivi tout au long de leur priode de chmage ou dinactivit (MISEP
2008).

19

Lun des lments cls de lindividualisation des services est lutilisation de plans daction individuels
(PAI) sous forme de contrats signs par le conseiller du SPE et le prestataire (van Berkel et Borghi, 2007c;
Sol et Westerveld, 2007). Le PAI (ou contrat individuel ) dfinit, en fonction de la situation de
lindividu, les actions que celui-ci devra entreprendre, les conditions respecter (obligations), ainsi que les
prestations et laide (droits et services) qui lui seront fournies par le SPE (voir tableau 1.1; OCDE 2007).
Llaboration, le suivi et la rvision des PAI seffectuent au cours des entretiens approfondis, selon des
chanciers qui varient dun pays lautre, voire dune rgion et dun individu lautre. La mise en place
dun PAI est obligatoire dans tous les pays europens, sauf en Pologne et en Rpublique tchque, et il y a
une tendance croissante utiliser cet instrument pour tous les groupes de clients tant donn le succs
qu'ils ont dmontr (OCDE 2007). Dans la plupart des pays, le conseiller du SPE a lautorit dimposer
des sanctions au prestataire en cas de non-respect des exigences tablies dans son PAI (MISEP 2008).

Lindividualisation des services est galement poursuivie dans le cadre de la mise en place de quasi-
marchs de lactivation. Lintroduction de comptition entre les fournisseurs de services dactivation est
souvent prsente comme un corollaire de lindividualisation des services, notamment parce quelle
donnerait une plus grande libert de choix aux prestataires (van Berkel 2007). La combinaison de la
marchandisation et de lindividualisation des services a donn lieu aux Pays-Bas la cration (en 2004) de
lAccord de rintgration individuel (IRO). Disponible principalement pour les prestataires de la UWV,
lIRO permet au client de choisir lui-mme une compagnie de rintgration et dlaborer plus librement
son PAI. En Allemagne, une partie des prestataires reoivent des bons de placement ou de formation qui
leur permettent de choisir individuellement un fournisseur de services sur le march (Bruttel 2005).

Avantages et inconvnients

Lorsquelle prend effectivement en compte les caractristiques individuelles, lindividualisation peut
permettre de mieux rpondre aux besoins des prestataires quune approche standardise, et ainsi favoriser
la russite du processus dactivation (van Berkel 2007). Toutefois, les pratiques dindividualisation
nimpliquent pas ncessairement une attention accrue aux besoins et aux aspirations des individus; comme
nous venons de le montrer, un lment majeur des pratiques en la matire est le suivi troit des individus
et cette pratique nest pas toujours mancipatrice pour lindividu, comme nous le signalerons un peu plus
loin (van Berkel et Borghi, 2007c; Sol et Westerveld, 2007). Quoi quil en soit, daprs lOCDE, le suivi
individualis et rgulier des prestataires semble avoir un impact positif sur lintgration en emploi : un
certain nombre dtudes consacres au suivi intensif du SPE font tat deffets importants sur la dure
dindemnisation et les taux de reprise demploi (OCDE 2007, 233). Lorsque le suivi est effectu par un
conseiller unique, cela peut en outre permettre dviter la duplication des dmarches et dtablir une
relation de confiance productive entre le conseiller et la personne sans emploi (MISEP 2008).

Par ailleurs, lorsquils favorisent limplication des clients en leur donnant une relle influence sur leur
dmarche dactivation, les contrats individuels risquent dtre plus motivants et valorisants pour le client
que des mesures sappliquant tous de la mme manire (Westerveld et Faber, 2005). En Finlande, des
clients ayant expriment une dmarche dactivation avant et aprs lintroduction des contrats individuels
ont rapport se sentir en meilleure position pour exprimer leurs prfrences dans le cadre de la dmarche
contractuelle (Keskitalo, 2007, 161). Aux Pays-Bas, le contrat IRO offre une certaine libert de choix au
client (Westerveld et Faber, 2005, 183). Ce type de contrat est dailleurs trs populaire auprs des
chmeurs nerlandais; plus de 50% des clients ligibles le choisissent et il serait de 1.3 (handicaps) 1.1
(chmeurs) fois plus efficace que la dmarche rgulire pour rintgrer les clients en emploi (selon des
donnes de 2007 cites dans Sol et al. 2008, 195).

En dfinissant les droits et devoirs de chaque partie, les PAI contribuent galement ce que les mthodes
de travail des services de rintgration et lensemble du processus dactivation soient clairs et prvisibles

20
pour les personnes actives (Keskitalo, 2007). Selon certains, les obligations mutuelles tablies dans les
PAI, et les sanctions prvues en cas de manquement celles-ci, encouragent les parties exprimer leurs
vritables prfrences, ce qui favorise lefficacit du processus dactivation (Westerveld et Faber, 2005).
Abondant en ce sens, Sol et Westerveld (2007) soutiennent que la signature de contrats individuels rduit
le risque que la personne sur laquelle du temps et des ressources sont consacrs ne soit pas rellement
intresse par le rsultat final. En somme, les contrats individuels peuvent faciliter la relation entre les
employs des services de rintgration et leurs clients (Keskitalo, 2007).

Cependant, comme le souligne lOCDE (2007, 254; voir aussi Sirovatka 2007), il y a parfois un cart
entre les procdures prvues pour le suivi individuel et la capacit des SPE les mettre en uvre.
Lindividualisation des services requiert en effet une capacit administrative considrable. Un nombre
important demploys doit tre mobilis pour assurer un ratio personnel/client adquat et les conseillers
doivent possder de solides comptences, en particulier en ce qui a trait aux interventions auprs de la
clientle la plus dsavantage (Daguerre 2009; OCDE 2005). Dautre part, certains soutiennent quil est
inutilement coteux dentamer des dmarches individualises trs tt dans la priode de chmage, puisque
certains individus peuvent facilement trouver un emploi dans un dlai relativement court sans intervention
de la part dun conseiller du SPE (MISEP 2008). Inversement, le suivi intensif dindividus trs distants
du march du travail risque dtre inefficace sil est centr uniquement sur la recherche demploi, comme
cela tend tre le cas dans certains pays (e.g. Royaume-Uni) (Grubb 2008). La conclusion dun PAI
risque aussi de savrer inapproprie pour ces mmes individus lesquels forment un groupe considrable
de sans-emploi dans plusieurs pays puisque les aptitudes attendues de la part des clients laborant un
PAI - e.g. valuation raliste de soi-mme et de sa situation; fixation dobjectifs et actions en consquence
sont souvent peu dveloppes chez ces personnes selon certains auteurs (Westerveld et Faber 2005;
Ebsen, 2005).

Parmi les diverses tudes sur les PAI en Europe, un constat domine : le modle utilis est hirarchique,
sans la rciprocit inhrente au modle contractuel dans lequel sinscrivent ces plans (Sol et Westerveld,
2007; Westerveld et Faber, 2005; Ebsen, 2005; J acobi et Mohr, 2007; Keskitalo, 2007). Certes, les
diffrents cas nationaux reprsentent diffrents degrs de rciprocit et dautonomie laisse aux individus,
la pratique en vigueur au Royaume-Uni tant parmi les plus hirarchiques en Europe (Daguerre 2009;
Freedland et King, 2005). Mais mme l o les contrats comportent moins daspects coercitifs - comme en
Finlande par exemple - le processus demeure dsquilibr; les clients nont pas rellement doption
alternative exempte de consquences ngatives puisquils dpendent des prestations du gouvernement
(Keskitalo, 2007; van Berkel et Borghi, 2007c). Qui plus est, des mcanismes semblent rarement mis en
place pour que les clients puissent faire valoir leurs droits dans le cas o les engagements contracts
envers eux par les services de rintgration nont pas t respects (Keskitalo, 2007; Ebsen 2005; J acobi et
Mohr 2007). Les employs, en revanche, ont souvent un pouvoir de discrtion pour dcider des actions
prendre par le client. Selon Ebsen (2005) et Keskitalo (2007), des dispositions lgales compensatoires sont
requises pour contrebalancer la relation asymtrique caractrisant les contrats individuels et garantir les
droits sociaux et le traitement gal des citoyens. En somme, pour plusieurs auteurs, les contrats individuels
sont des instruments disciplinaires axs sur les obligations des prestataires et limplication des clients ne
joue bien souvent quun rle marginal (Westerveld et Faber 2005; Freedland et King, 2005; J acobi et
Mohr 2007).








Sondage sur les PAI en France
Un sondage men en 2003 par le Ministre franais de lemploi a rvl
que seulement 33% des chmeurs engags dans un PAI considraient
quils avaient conclu un contrat. Prs de 50% dentre eux croyaient en
outre que cet instrument ntait pas bas sur des engagements (Kerschen,
2005, 322).

21
Tableau 2.4 Avantages et inconvnients de lindividualisation
Avantages Inconvnients
Peut permettre de mieux rpondre aux besoins des
prestataires

Semblent avoir un impact positif sur la dure
dindemnisation et les taux de reprise demploi

Effets de motivation des PAI (contrats
individuels)

Libert de choix dans certains cas (bons en
Allemagne ou IRO aux Pays-Bas)

PAI favorisent la clart et la prvisibilit du
processus dactivation; peuvent ainsi rduire les
comportements indsirables de la part des
prestataires


Requiert des capacits administratives
importantes

Risque de cots engloutis inutilement pour
certains types de sans-emplois

Les PAI (contrats individuels) tendent
mettre laccent sur les obligations des
prestataires au dtriment de leurs droits


CONCLUSION

Ce document a identifi quatre tendances majeures dans la gouvernance de lactivation en Europe.
Lanalyse de la littrature europenne sur ce sujet nous a permis dexposer les principaux avantages et
inconvnients de chacun de ces modes de gouvernance.

Sagissant premirement de la dcentralisation, elle saccorde bien avec lobjectif, souvent inhrent aux
politiques dactivation, dun suivi individualis des personnes dpendantes de lassurance chmage ou de
lassistance sociale. Les acteurs locaux sont gnralement mieux informs sur les caractristiques du
march du travail ainsi que les ressources et les opportunits disponibles dans lenvironnement local de
ces individus. Cela accrot le potentiel de russite de lactivation, en permettant une rponse adapte aux
besoins individuels et aux conditions des marchs du travail locaux. En lien troit avec ce bnfice, par la
mobilisation dune diversit dacteurs locaux, la dcentralisation peut favoriser la mise en uvre de
solutions innovantes de mme quune approche multidimensionnelle, i.e. qui tient compte des multiples
facteurs en cause dans les situations de chmage, dinactivit prolonge et dexclusion sociale. Toutefois,
la dcentralisation requiert des capacits administratives et des ressources substantielles au niveau
rgional ou local. Un dcalage entre les responsabilits dlgues et les ressources financires et
techniques la disposition des acteurs infranationaux est videmment contreproductif au regard de
lefficacit des politiques dactivation. En outre, la dcentralisation peut savrer problmatique au regard
du droit de chaque citoyen de recevoir un traitement quivalent peu importe o il vit sur le territoire
national. En effet, les diffrentes capacits administratives et/ou priorits politiques des entits
dcentralises peuvent constituer un obstacle loffre de services quivalents lchelle nationale. Par
ailleurs, la multiplication des acteurs engendre par la dcentralisation a gnralement pour corollaire la
complication du processus de prise de dcision, de mise en uvre et de supervision eu gard aux
politiques dactivation. En ce qui a trait la supervision, la faon dont ladministration centrale tente de
contrler les actions des entits dcentralises peut aisment aboutir la perte de flexibilit effective pour
les acteurs locaux ou rgionaux.

Sagissant de la coopration inter-agences et de lintgration des services, elles sont dans une certaine
mesure incontournables pour les systmes nationaux dont les services lis lactivation sont
traditionnellement grs par des entits distinctes (e.g. existence dun SPE et dune agence administrant
lassurance chmage). Dans ce contexte, elles permettent en principe, par le travail troitement coordonn
des diffrents acteurs bureaucratiques concerns, la mise en uvre effective du lien de conditionnalit
entre laccs aux prestations et les efforts soutenus dintgration en emploi. Plus largement, elles sont
propices la mise en place dune approche multidimensionnelle ciblant des problmes complexes et de
diverses natures chez les chmeurs ou les bnficiaires dassistance sociale. Du point de vue des usagers,
les services intgrs devraient galement comporter lavantage de simplifier les dmarches administratives
(et dautre nature ventuellement) lies leur statut de chmeur ou de bnficiaire daide sociale. En
revanche, tout comme la coordination de divers acteurs nest pas ncessairement aise dans un contexte de
dcentralisation, la coopration troite - voire lintgration au sein dune mme entit - dacteurs
bureaucratiques traditionnellement spars risque fort dimpliquer un processus dadaptation long terme
afin que ces acteurs apprennent travailler efficacement ensemble et, le cas chant, quils dveloppent la
matrise de nouvelles comptences. En outre, il apparat que les arrangements bass sur la coopration
inter-agences peuvent compliquer inutilement la prestation de services relativement simples, notamment
les services destins aux chmeurs les moins distants du march du travail. Enfin, il faut noter que les
valuations des cas europens de coopration inter-agences et dintgration des services demeurent rares
au moment o sont crites ces lignes. Lexprience britannique, avec lagence Jobcentre Plus, est
probablement celle qui a fait lobjet du plus grand nombre dtudes (du moins dans la littrature
anglophone et francophone). Il va de soi que dans lanalyse des avantages et des dsavantages illustrs par
un seul cas national tel que le cas britannique, il faut tenir compte de la nature spcifique des politiques
menes en matire dactivation dans ce pays (politiques work-first dans le cas britannique). En ce sens,

23
tandis que les agences Jobcentre Plus semblent avoir eu un effet positif sur le nombre dentres en emploi,
certains auteurs (Karagiannaki 2007; Carmel et Papadopoulos 2003) dplorent une orientation trop troite
de ces agences sur lobjectif du retour rapide en emploi au dtriment dune offre de services plus
approfondis, lesquels seraient plus susceptibles de produire de bons rsultats long terme.

En ce qui concerne la marchandisation, son principal attrait est de permettre aux gouvernements dajuster
plus aisment que dans un systme bureaucratique traditionnel - loffre de services dactivation selon la
conjoncture conomique, ce qui permet ventuellement de rduire les dpenses publiques. Cependant, la
littrature sur les expriences europennes de marchandisation met en exergue les difficults relies la
gestion, par les acheteurs publics, de ce type darrangement en matire dactivation. Tandis que des
mcanismes dinformation, de rgulation ou de contrle public distance sont ncessaires pour assurer
la qualit des services dactivation, il apparat difficile dassurer un certain quilibre entre, dune part, la
ncessit de tels mcanismes et, dautre part, la volont dassurer suffisamment de flexibilit aux
fournisseurs privs et de limiter le fardeau administratif de lensemble des parties. Selon les auteurs
stant penchs sur la question, malgr la complexit des quasi-marchs de lactivation sur le plan
administratif, les expriences europennes cet gard nont pas dmontr une plus grande efficacit que
les arrangements entirement publics.

Enfin, en ce qui a trait lindividualisation des services dactivation, elle est favorable lefficacit du
processus dactivation lorsquelle donne lieu llaboration de contrats individuels o les droits et devoirs
de chaque partie sont clairement dfinis et o les clients sont en mesure dtre rellement impliqus dans
la mise en uvre dune dmarche dactivation, plutt que simplement sujets un contrle hirarchique de
la part des autorits. la lumire des expriences europennes, plusieurs auteurs prconisent un certain
rquilibrage des dmarches dindividualisation de faon mieux protger les droits des clients. Par
ailleurs, il convient videmment dajuster les ressources utilises (personnel; frquence des rencontres
individuelles, utilisation de PAI, etc.) en fonction des besoins de certains sous-groupes de prestataires :
par exemple, les clients les plus autonomes et les moins distants du march du travail ne requirent peut-
tre pas un suivi rgulier ds le dbut dune priode dindemnisation. De telles considrations dcoulent
naturellement du fait que des ressources considrables sont requises pour assurer le suivi individualis et
rgulier des prestataires dassurance chmage ou dassistance sociale.


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1
Barbier et Sylla (2006) distinguent cinq angles potentiellement complmentaires - sous lesquels ce concept est
abord dans la littrature scientifique: i) restructuration des systmes de protection sociale; ii) ensemble de
reprsentations nouvelles sur les systmes de protection sociale et les marchs du travail; iii) programme
daction/politiques ; iv) nouvelle thique citoyenne; v) nouveau mode de gouvernement des individus.
2
LOCDE (2003, 41) dfinit le SPE comme lensemble des dpartements, services ou agences du gouvernement
chargs du placement en emploi, de ladministration du chmage et des prestations correspondantes, et de la mise en
uvre des mesures actives pour promouvoir lemploi .
3
La notion de politique active a t invente en Sude dans les annes 1950 (Barbier et Sylla, 2006, 31).
4
En ce qui concerne lOCDE, elle a lanc en 1993 la Stratgie pour lemploi, laquelle visait proposer des moyens
de contrer le chmage persistant dans ses pays membres. La Stratgie soulve notamment les effets potentiellement
ngatifs des prestations sociales et propose des moyens de renforcer les incitatifs au travail et daccrotre lefficacit
des PAMT (Eichhorst et al. 2008a, 10).
5
Depuis 2005, les lignes directrices concernant l'emploi sont intgres avec les politiques macroconomiques et
microconomiques et sont tablies pour une priode de trois ans. De plus, la MOC dans le cadre de la SEE a t
spare en deux sections : une MOC sur la protection sociale et linclusion sociale et une autre sur lemploi (Carmel
et al. 2007).
6
En juillet 2010, de nouvelles lignes directrices ont t adoptes par les tats membres de lUE, dans le cadre de la

30

nouvelle stratgie "Europe 2020" pour l'emploi et la croissance. Parmi les dix lignes directrices, trois concernent
directement lactivation : (7) accrotre la participation au march du travail et diminuer le chmage structurel; (8)
dvelopper une main-duvre qualifie en mesure de rpondre aux besoins du march du travail, promouvoir des
emplois de qualit et lducation et la formation tout au long de la vie; (10) promouvoir linclusion sociale et lutter
contre la pauvret (Conseil de lUE, juillet 2010). En outre, dans le cadre de la stratgie Europe 2020 , lUE vise
dsormais un taux demploi total de 75% (Conseil de lUE, mars 2010).
7
Puisque la notion de gouvernance est plutt polysmique, soulignons que nous employons ce terme pour dsigner
la faon dont les politiques sont administres et mises en uvre par les institutions et les acteurs (van Berkel et
Borghi 2007a). Lattention est porte en particulier sur les modles de prestation des services.
8
Lintgration des SPE et des services offerts par les municipalits sera aborde dans la prochaine section.
9
Une rforme en 2001 a dlgu aux rgions des pouvoirs lgislatifs en matire de politique sociale (Bifulco et al
2008).
10
La coopration interorganisationnelle dont il est question ici se distingue des partenariats abords dans la section
sur la dcentralisation; bien que les deux phnomnes soient troitement lis (et parfois traits conjointement dans la
littrature), dans cette section nous faisons rfrence une coopration limite aux organisations publiques, dans la
perspective de lintgration des services. Les partenariats abords plus tt englobaient quant eux la coopration
entre les organisations publiques et le secteur priv ( but lucratif et non lucratif), afin dadapter les politiques au
contexte local/rgional.
11
Les ARGEn n'existent toutefois pas dans toutes les municipalits allemandes (Konle-Seidl 2008).
12
Van Berkel et Borghi notent la raret des valuations sur la coopration interagences en matire dactivation
(2008a, 397).
13
Certains, comme lAllemagne, utilisent un systme de bons par lequel les prestataires peuvent choisir eux-mmes
leur fournisseur priv. Dans ce cas, les individus agissent davantage en tant quacheteurs sur un march des services
dactivation (Van Berkel et van der Aa, 2005). Ces systmes de bons individuels sont abords dans la prochaine
section, sur lindividualisation des services, puisquils favorisent la libert de choix de lindividu.
14
Limplication dacteurs privs dont il est ici question se distingue des partenariats abords dans la section sur la
dcentralisation, bien que les contrats dimpartition constituent aussi une forme de dcentralisation. Les partenariats
rfrent une relation de coopration entre des acteurs se trouvant dans une relation relativement galitaire, o il ny
a pas ncessairement de sparation entre les rles dacheteurs et de fournisseurs de services et de comptition entre
ces derniers. Les propos dun fonctionnaire nerlandais sur la marchandisation de lactivation abondent dans le sens
de cette sparation des deux notions : Il ny a certainement aucun partenariat. Cest une relation contractuelle.
Nous avons des discussions et les compagnies prsentent ce quils peuvent offrir. (Lindsay et McQuaid, 2008,
359).
15
La UWV doit soumissionner au moins 70% des services de rintgration auprs de fournisseurs privs. Depuis
2006, chacune des municipalits peut choisir doffrir elle-mme les services de rintgration ou de les
soumissionner; environ 25% des municipalits offrent elles-mmes les services. Au total, les quelque 400
municipalits achtent annuellement environ 75 000 programmes de rintgration auprs de fournisseurs privs (Sol
et al. 2008, 191).
16
Seul le quasi-march de lactivation en Australie comporte un systme dvaluation de la performance efficace,
selon Sol et Westerveld (2005, 392).