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Federalismo brasileiro e sua nova tendncia de recentralizao

Jair do Amaral Filho
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Introduo

A exemplo de muitos temas das cincias sociais, o federalismo no um tema
popular, mas apesar disso tem-se observado nas duas ltimas dcadas um forte crescimento
do interesse pelo assunto. Isto resultou na abertura de um espao importante para estudos e
discusses sobre muitos aspectos do federalismo. Antes discutido apenas por especialistas
jurdico e poltico, preocupados com a Teoria Geral do Estado, a questo do federalismo
passou a ser largamente discutida pelos economistas, sob o tema do federalismo fiscal
(ver Oates, 1972).

Vrias foram as razes que embalaram esse interesse: (i) desintegrao da URSS e
do bloco socialista do Leste europeu, acompanhada de conflitos tnicos importantes como
foi o caso da Ex-Iuguslvia, e tem sido o caso da Chechnia; (ii) processo de unio dos
pases europeus; (iii) valorizao das iniciativas locais e regionais, at mesmo como reao
ao risco de perda de autonomia e de identidade regional-local em razo da globalizao;
(iv) processo de atomizao das iniciativas e das decises propagado pelos fundamentos do
liberalismo econmico, cujo canal tem sido a descentralizao poltico-administrativa.

Na Amrica Latina, o debate sobre o federalismo emerge com fora aps o
desmoronamento dos regimes militares centralizados e com ele a recuperao da
democracia e da descentralizao. Os planos de estabilizao, acompanhados de ampla
retirada do Estado da economia e dos processos de descentralizao, do poder e dos

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Doutor em Economia pela Universit de Paris XIII e Professor Titular em Desenvolvimento Econmico do
Departamento de Teoria Econmica-DTE da Universidade Federal do Cear-UFC. E-mail:
amarelo@fortalnet.com.br. Fortaleza, setembro de 2004.
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recursos, estimularam os economistas, sobretudo do Fundo Monetrio Internacional-FMI e
do Banco Mundial-BIRD e da Comisso Econmica para a Amrica Latina-Cepal, a se
debruarem sobre o tema do federalismo no continente.

No caso do Brasil, apesar de seu sistema federal existir desde a proclamao da
Repblica, em 1889, no h no pas uma tradio intelectual de se pensar e discutir o
federalismo, como tambm no h uma tradio poltica federalista. Essa preocupao
relativamente recente e ela advm menos de aspectos tnicos e culturais do que poltico,
econmico, fiscal e financeiro. O fato que a crise fiscal do Estado Federal, combinada s
alteraes promovidas pela Constituio de 1988, levaram os estados e municpios a lutar
mais abertamente pela repartio dos recursos pblicos disponveis. A principal motivao
do debate recente sobre a federao brasileira est na reforma fiscal e tributria que ganhou
impulso no ano de 2003, cujo epicentro passou a ser a concorrncia fiscal entre os estados,
mas tambm entre estes e o governo federal. No conflito vertical, entre governos estaduais
e governo federal, o que vem mobilizando o debate , sem dvida, a nova guinada
centralizao.

Princpios do Federalismo

A questo do federalismo tratada de duas formas diferentes pela literatura, uma
conduzida por uma abordagem jurdica na qual privilegia os aspectos da organizao
poltico-adeministrativa do Estado, outra procurando utilizar uma abordagem poltica,
institucional e econmica para dar conta das relaes contraditrias e cooperativas entre os
entes federados. Para a primeira o federalismo uma questo de Estado e para a segunda
ele uma questo de sociedade e de suas instituies. Apesar das diferenas nas
abordagens, ambas mantm o ponto comum segundo o qual o federalismo se define pela
negao da estrutura do estado centralizado, embuido de poderes absolutos. Neste sentido,
pode-se dizer que a atitude federalista no um monoplio das naes constitudas por
regimes federais, podendo ser manifestada por qualquer sociedade insatisfeita com o
absolutismo e o centralismo do Estado. Aqui procurar-se- identificar os princpios
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centrais do federalismo que, uma vez se manifestando e se interagindo, daro a dinmica e
a plenitude do seu funcionamento.

Burdeau (1967) define a organizao federal do Estado por dois princpios bsicos,
a saber: o da autonomia e o da participao. O primeiro refere-se ao princpio mais
caro para o federalismo, o principio da auto-determinao conquistada mas garantida
institucionalmente pela Constituio s partes federadas; o segundo diz respeito
responsabilidade que cabe a cada subsistema federativo na gesto macroeconmica do pas,
responsvel pela governana do sistema. Este ltimo princpio nos remete diretamente para
a noo de cooperao das aes entre os entes federados aqui entendida como uma
cooperao no s horizontal, pactuada entre as unidades federadas, ou subnacionais, mas
tambm a cooperao vertical praticada de baixo para cima,, para atender os interesses da
Unio naquilo que diz respeito satisfao das demandas sociais e ao equilbrio
macroeconmico do pas.

A questo da autonomia est no centro de qualquer sistema federal, seja por
questes ticas e polticas, com respeito liberdade, seja por questes de racionalidade
econmica. Por causa disso, a conseqncia prtica da autonomia a descentralizao do
poder no sentido do fortalecimento dos entes sub-nacionais. No perodo recente, formou-se
um amplo consenso em relao idia de que as instncias locais e seus processos de
deciso levam enorme vantagem sobre as instncias governamentais centrais, na medida em
que os primeiros esto melhor situados em termos de proximidade com relao aos usurios
finais dos bens e servios. Nessa perspectiva, as instncias locais podem manter uma
relao em tempo real com os consumidores de bens e servios pblicos.

Conforme resenha realizada por Tanzi (1995), podem ser identificadas, na Teoria
Econmica, duas linhas importantes de argumentos a favor da relao entre
descentralizao e alocao eficiente dos recursos:

(i) a primeira liga-se ao teorema da descentralizao (Oates, Cremen, Estache
e Seabrigh), e tem, como argumento de defesa, de um lado o fato de nem
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todos os bens pblicos terem caractersticas espaciais semelhantes e, de
outro, o fato de os governos locais terem vantagem comparativa superior, em
relao ao governo central, em supri-los. A concluso mais direta desse
teorema que nem todos os governos e comunidades locais esto dispostos a
receber um pacote de bens pblicos que nada tem a ver com suas
necessidades, e tampouco com suas maneiras de execut-los;

(ii) a Segunda tem como argumento a vantagem oferecida pela concorrncia
entre governos locais (Israel e Tiebout), e diz que esses esto mais bem
dotados para identificar as preferncias da populao, e, assim, aqueles que
melhor perceberem essas preferncias colhero melhores benefcios. Nesse
caso supe-se que a concorrncia entre os governos locais engendra um
processo virtuoso de eficincia na alocao dos recursos.

Em resumo, os argumentos favorveis descentralizao da ao pblica esto
baseados em trs elementos-chave, a saber: (i) o da proximidade e da informao, isto , os
governos locais esto mais prximos dos produtores e dos consumidores finais de bens e
servios pblicos (e privados), e por isso so melhor informados que os governos centrais a
respeito das preferncias da populao; (ii) o da experimentao variada e simultnea, ou
seja, a diferenciao nas experincias locais pode ajudar a destacar mtodos superiores de
oferta do servio pblico; e (iii) o elemento relacionado a tamanho, quer dizer, quanto
menor o aparelho estatal melhor o resultado em termos de alocao e de eficincia da
ao.

No que pese a importncia ocupada pela autonomia, ou descentralizao, no sistema
federal h que reconhecer que ela deve estar sempre associada ao princpio da cooperao,
sem a qual no h governana e sustentabilidade para o referido sistema. Muito
apropriadamente, Abrucio & Costa (1998) argumentam que a compatibilidade entre
autonomia e cooperao fundamental para o xito do arranjo federativo. Como se pode
ver, esses dois princpios esto fortemente associados s esferas federadas, ou subnacionais.

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Todavia, as trajetrias dos sistemas federados, na Amrica como na Europa, assim
como os processos recentes de descentralizao em todo o mundo, tm demonstrado que
esses dois princpios so insuficientes para levar a cabo uma regulao satisfatria do
federalismo. Isto pode ser entendido da seguinte maneira: no processo dinmico do
federalismo as partes federadas acabam dando muito mais nfase ao princpio da autonomia
do que propriamente ao princpio da participao, no sentido de colocarem em prtica uma
certa cooperao espontnea que vise ao equilbrio estrutural e fiscal, e estabilizao
macroeconmica de toda a federao.

A bem da verdade, normal que algumas formas de cooperao espontnea acabem
surgindo entre os entes federados, mesmo que se constatem procedimentos extremamente
competitivos entre esses segmentos, como, por exemplo, disputas fiscais entre os mesmos.
O surgimento da cooperao pode perfeitamente acontecer num ambiente competitivo,
desde que algumas condies estejam presentes, dentre elas a oportunidade de interao
contnua entre os entes federados. Portanto, a cooperao no um princpio totalmente
ausente na relao entre os estados federados, mas a sua manifestao espontnea no um
resultado que se pode garantir antecipadamente, necessitando assim de um mecanismo
central de coordenao.

No por acaso que se observa na literatura dedicada ao federalismo fiscal uma
preocupao bastante acentuada em relao a dois outros princpios, que so o da
coordenao, entre a Unio e as partes federadas, e o da equalizao estrutural (ver
Amaral Filho, 1999). Ao contrrio dos dois princpios anteriores, que esto a cargo dos
subsistemas, esses dois outros devem estar sob a responsabilidade do governo federal ou da
Unio. Musgrave (1959), com muita propriedade, h muito definiu trs funes chave para
o Governo Central, quais sejam, as de (i) alocar, (ii) distribuir e (iii) redistribuir recursos
materiais e financeiros entre os governos sub-nacionais. Com essas funes o governo
central procura manter o equilbrio estrutural entre os entes federados, atravs de polticas
de correo, ao mesmo tempo que procura estabelecer um quadro de justia fiscal.

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O princpio da coordenao, manifestada normalmente por meio das polticas fiscal,
monetria e financeira em poder dos subsistemas nacionais, cresceu muito de importncia
dentro dos pases bem como dentro da literatura recente [Buiter & Kletzer (1994);
Commission des Communauts Europennes (1990), Muet (1995)]. Essa importncia est
associada s repercusses de que os dficits fiscais e as dvidas pblicas, desmesuradas e
desordenadas, causam sobre a poupana privada, assim como sobre a estabilizao
macroeconmica. Tais repercusses so considerveis, quando se trata de um ambiente
federativo, devido ao conflito que as dvidas provocam entre as unidades federadas, assim
como entre estas ltimas e o governo federal. Quanto maior esse universo, maior o conflito
entre os interesses individuais, conflito esse que se complica ainda mais no caso de haver
uma assimetria acentuada entre aquelas unidades (no que tange aos tamanhos das
economias, suas inseres internacionais, bem como suas dotaes de recursos).

Em outras palavras, o exerccio da maximizao da autonomia que goza cada uma
das partes federadas faz com que as unidades federadas com mais condies de tirar
melhores resultados desse exerccio acabem transferindo para o resto da Federao os
resultados negativos do seu prprio bem-estar. Isso tende a se agravar ainda mais com a
instalao de medidas que visem maior descentralizao fiscal e administrativa para os
governos subnacionais.

A federalizao das externalidades negativas, fruto da concorrncia anrquica entre
as unidades federadas, bem como dos desequilbrios estruturais entre essas unidades, tem
por efeito uma maior agravao dos desequilbrios estruturais na Federao, o que provoca,
por sua vez, aumento do conflito interestadual, desestabilizao macroeconmica e
aumento do custo de correo dos desequilbrios estruturais por parte do governo central, a
Unio. Tendo em vista esse problema conflitual entre as partes federadas, torna-se
fundamental a interferncia da coordenao do poder central, da Unio, a fim de que a
coeso da Federao seja preservada.

Por fim o princpio da equalizao estrutural. Sabe-se que as disparidades regionais
ou as desigualdades estruturais entre as economias subnacionais podem enfraquecer o
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sistema federativo, seja porque permitem a constituio de plos econmicos desiguais seja
porque criam condies propicias para o fortalecimento do poder central, com a desculpa
de que a centralizao pode apaziguar os conflitos federativos advindos das estruturas
desiguais. O melhor nesse caso, que o governo central mantenha uma agenda preventiva
visando a equalizao estrutural entre as regies e as unidades federadas. Atravs do
oramento federal, canalizado por meio dos ministrios e instituies federais, o governo
central deve ter uma preocupao permanente de procurar compensar as regies
desfavorecidas com obras e projetos de infra-estrutura que sejam capazes de incluir e
integrar essas regies.

Trajetria do Federalismo brasileiro

O sistema federal brasileiro foi inspirado no sistema federal dos Estados Unidos da
Amrica, apesar disso sua emergncia se deu de maneira oposta, isto , foi criado por
decreto, de cima para baixo. Pelo Decreto n.1 de 15 de novembro de 1889, a Repblica
Federativa foi, provisoriamente, proclamada e declarada como forma de governo. Na
poca, a Repblica Federativa do Brasil contava com 19 provncias. Hoje conta com 26
estados, 1 distrito federal e mais de 5.000 municpios. Sua evoluo segue um caminho
tortuoso e pendular, ora pendendo para o centralismo ora pendendo para o descentralismo,
mas em grande parte fortalecendo a primeira tendncia.

Ao criar o sistema federal no Brasil, a Constituio de 1891 promoveu, como afirma
Oliveira (1995), uma substituio dos poderes oligrquicos locais e regionais pelo estatuto
do Estado federado autnomo. O Imprio transferiu para aquelas oligarquias muitas de
suas funes clssicas tais como a coleta de impostos, a guarda nacional, os bancos oficiais
com poder de emisso etc. efetuando assim uma transferncia direta de poderes pblicos
para poderes privados, geograficamente j definidos pela histria da colonizao. Essa fase
do federalismo ficou marcada tanto pela descentralizao e autonomia dos estados como
pelo forte peso poltico dos estados de So Paulo e Minas Gerais, que, por meio de um
conluiu poltico passaram a dominar a poltica nacional at o inicio dos anos 1930.

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A Revoluo de 1930 teve por conseqncia colocar um fim nesse desequilbrio de
poder dentro da federao brasileira ao mesmo tempo que procurou, de um lado, esvaziar as
oligarquias regionais por intermdio da federalizao de rgos e polticas estaduais e, de
outro lado, fortalecer os sistemas administrativos e a burocracia federais. Entretanto,
apesar da oligarquia cafeeira de So Paulo ficar politicamente enfraquecida dentro da nova
federao ela continua a receber do governo federal benefcios financeiros e fiscais
especiais devido sua importncia na gerao de divisas proporcionada pela exportao do
caf.

A Constituio de 1934 procurou inovar com relao ao reequilibro entre estados-
membro e governo central, mas essa tentativa logo foi interrompida pelo golpe de Estado e
a criao do Estado Novo em 1937, pelo prprio Getlio Vargas, lder do movimento de
1930 e no poder desde ento. A Nova Carta Constitucional de 1937 conservou o sistema de
estado federal, mas pelo Decreto Lei Federal n.1.202 de abril de 1939, que regulava sobre
as administraes estaduais e municipais, transforma os estados-membros em
coletividades territoriais descentralizadas. Por esse instrumento, os estados federados
passam a se submeter superviso, controle e fiscalizao do presidente da Repblica.
Fica assim institudo o regime de tutela administrativa, poltica e financeira dos estados-
membros ao Chefe de Estado.

A nova Constituio de 1946, liberal na sua forma e contedo, procurou recuperar o
esprito federalista presente na Constituio de 1934, qual seja, aquele em que prope uma
diviso mais cooperativa entre Estado Central e Estados membros. Entretanto, dada a
calcificao da estrutura centralizada da organizao administrativa-tecnocrtica a rediviso
do poder aconteceu pela via do federalismo fiscal-financeiro, isto , maior repartio das
receitas e despesas federais. A relao financeira do Estado Federal foi estabelecida atravs
do oramento federal, do Banco do Brasil assim como pela via de aes diretas do
Governo Federal.

Interessante notar que j a partir dessa fase o apoio s regies desfavorecidas
economicamente (Norte e Nordeste) recebe uma modificao significativa. Agora o apoio
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financeiro a essas regies no viria apenas em carter emergencial ou ad hoc, para atender
s calamidades pblicas, mas em carter mais sistemtico e estrutural, com o objetivo de
valorizar e aproveitar economicamente as regies da Amaznia e do vale do So
Francisco. Foi tambm nessa poca, no governo de Gaspar Dutra, que se elabora o
primeiro plano nacional (Plano Salte) de obras destinado a melhorar o estoque de capital
em infra-estrutura, mas que no entrou em prtica por causa dos limites financeiros do
governo federal.

Encontram-se a as primeiras preocupaes e os primeiros mecanismos objetivando
um certo reequilibro estrutural e compensatrio entre os Estados membros da federao
brasileira. Esta tnica voltada para o desenvolvimento regional passar a ocupar um maior
espao nos governos posteriores presidncia do general Gaspar Dutra. Por exemplo, no
segundo governo de Getlio Vargas (1951-1954) este cria o Banco do Nordeste do Brasil
(BNB) e Juscelino Kubitshek de Oliveira (1956-1961) cria, por sua vez, a Superintendncia
de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).

Esse movimento de descentralizao fiscal-financeira da Unio em direo dos
subsistemas nacionais foi novamente detido a partir do golpe militar de 1964, que
promoveu uma nova modificao no interior da organizao federal brasileira, pela via de
uma nova Constituio em 1967. No bojo das reformas institucionais implementadas pelos
militares nesse perodo, encontravam-se profundas reformas nos campos fiscal e financeiro,
alterando voluntria e diretamente a relao fiscal-financeira entre estados, municpios e
governo federal. Essa alterao fez com que o pndulo do federalismo retornasse mais uma
vez para o lado da centralizao.

O regime militar promoveu uma reforma fiscal dentro da qual procurou-se o
equilbrio oramentrio e criou um novo modo de financiamento para o setor pblico, no
qual uma das bases foi a reforma tributria. Na diviso dos poderes sobre a cobrana dos
impostos, o Governo Federal passou a se responsabilizar pela maioria deles, dos quais o
Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produo Industrial (IPI) eram os principais. O
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Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM) ficou a cargo dos estados e o Imposto
Territorial (IT) e o Imposto Sobre Servios (ISS) a cargo dos municpios.

A reforma do federalismo fiscal-financeiro deste perodo trouxe algumas
particularidades relevantes, cuja associao pode ser feita tanto com o comportamento
centralista-autoritrio do regime militar quanto com os objetivos de estabilizao
macroeconmica e de disciplina e coordenao fiscais entre as vrias instncias do Estado.

Entre essas particularidades podem-se citar trs delas:

(i) a primeira, era que parte do IPI e do IR fosse destinada para a formao do
Fundo de Participao de Estados e Municpios, mecanismo fiscal-financeiro
criado para realizar a distribuio dos recursos federais para as esferas sub-
nacionais;
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(ii) a segunda, era que os estados e municpios no tivessem autonomia para
fixar as alquotas dos impostos que cobravam, embora apropriassem deles;

(iii) a terceira, que o Governo Federal passasse a vincular as despesas dos
estados federados s receitas, seja de fonte prpria ou transferida.

Com a restrio imposta sobre a autonomia e as competncias dos estados federados
vis--vis da estrutura tributria-fiscal, o governo federal introduziu alguns mecanismos que
iriam inibir e mesmo impedir a desordem e a concorrncia fiscal entre os estados e
municpios por um longo perodo, que vai at pelo menos o incio da dcada de 1980,
quando j se percebe uma certa desordem fiscal-financeira em nvel das contas dos estados
subnacionais.


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O que entra em cena no apenas o mecanismo de compartilhamento dos recursos federais com estados e
municpios, mas o princpio de se fazer justia fiscal, ou seja, passar a destinar mais recursos para aquelas
unidades federadas com baixa capacidade fiscal, levando em conta novas variveis como populao e renda.
Para uma leitura mais aprofundada sobre essa questo sugere-se ver Cialdini (1997).
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Uma outra particularidade tambm deve ser destacada, agora no campo do
reequilibro estrutural entre as regies. Na dcada de 1960, j se fazia sentir claramente o
declnio das economias regionais perifricas em funo da integrao do mercado
nacional, que se intensifica aceleradamente no regime militar. Face a essa evidncia, o
governo militar institucionaliza, explicita e amplia a poltica de desenvolvimento regional,
transformando a Superintendncia de Desenvolvimento para o Nordeste (Sudene), o Banco
do Nordeste do Brasil (BNB) a Superintendncia de Desenvolvimento para a Amaznia
(Sudam) e a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa) nos principais
smbolos dessa poltica. Com essa poltica o regime militar promove uma substituio da
federao dos estados pela federao das regies, como observa Oliveira (1995).

Tal poltica tinha como fonte de financiamento os incentivos fiscais federais, isto
, a troca de dedues do Imposto de Renda por aes relacionadas aos empreendimentos
naquelas regies, e este fundo sendo transferido como emprstimo aos interessados em
realizar efetivamente os investimentos.

Constituio de 1988 e a nova guinada do pndulo federal

A nova Constituio de 1988 redefiniu o quadro das competncias tributrias
prevalecentes desde 1967, atribuindo ao governo federal a tributao sobre Produo
Industrial, Operaes Financeiras, Importao e Exportao, Propriedade Rural, Grandes
Fortunas, Lucro (Contribuio Social) e Faturamento (Contribuio Social); ao governo
estadual a tributao sobre Circulao de Mercadorias e Servios-ICMS, Transmisso de
Propriedade Imobiliria causa mortis, Propriedade de Veculos-IPVA e Adicional de IR
Federal; e ao governo municipal a tributao sobre Prestao de Servios, Propriedade
Imobiliria Urbana e Transmisso de Propriedade Imobiliria inter-vivos. No bojo da
redefinio das competncias, na qual o governo federal perde fora, a grande inovao
introduzida pela Nova Carta foi transformao dos municpios em membros da federao,
no mesmo nvel dos estados.

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Alm disso, ela tambm promoveu no interior do sistema federal brasileiro a maior
descentralizao fiscal em sua histria, alm de aumentar consideravelmente a carga
tributria em relao ao Produto Interno Bruto (PIB).
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certo que as correntes polticas
dentro da Assemblia Nacional Constituinte eram predominantemente descentralizadoras,
ou municipalistas como ficaram conhecidas, mas a descentralizao fiscal no foi um
fato isolado e exclusivo ao Brasil. Nesse momento, a descentralizao era um movimento
de mbito internacional que atingiu tanto paises com sistemas federais como aqueles no
federais. J o aumento da carga tributria obedeceu ao aumento da necessidade financeira
do setor pblico, em funo do aumento do endividamento e dos encargos financeiros.
Como ficar claro ao final deste texto, esses dois movimentos, descentralizao fiscal e
aumento da carga fiscal, no caminharam juntos ao longo destes anos pois, com o
agravamento da crise fiscal federal, o aumento da carga fiscal implicou no sacrifcio da
descentralizao.

Em 1980, momento anterior aprovao da nova carta, a carga tributria dos trs
nveis de governo sobre o PIB era de 24,63%, mas em 1988, ano da aprovao da mesma,
essa carga era de 22,43% e em 1995 ela j atingia 28,51%. Desses totais as participaes
por nvel de governo eram as seguintes: em 1980, o Governo Central (gc) participava com
18,50%, o Governo Estadual (ge) com 5,41% e o Governo Local (gl) com 0,71%. Para os
anos de 1988 e 1994 as participaes desses governos eram, respectivamente, de 15,82% e
18,95% para o Governo Central (gc), 5,95% e 8,18% para o Governo Estadual (ge) e de
0,66% e 1,38% para o Governo Local (gl) [Afonso (1995) e Afonso & Ramundo (1996)].

Mais interessante notar, segundo as mesmas fontes, que pelo lado da composio
dos tributos em 1980 o Governo Central (gc) participava com 75,1%, o Governo Estadual
(ge) com 22,0% e o Governo Local (gl) com 2,9%. Em 1988, ano de aprovao da nova
Carta, as participaes eram, respectivamente, de 70,5%, 26,5% e 2,9%. J para o ano de
1994, ano em que os impactos da nova Carta j se faziam sentir, as participaes relativas
se comportavam da maneira seguinte: 66,5% para o Governo Central (gc), 28,7% para o
Governo Estadual (ge) e 4,8% para o Governo Local.

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Rezende (2001) chama a ateno para o fato de que a descentralizao j vinha acontecendo paulatinamente
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Por esses dados percebe-se que houve, de fato, um processo de descentralizao
fiscal entre os entes federados brasileiros aps a promulgao da nova Carta Constitucional
de 1988. O que se pode notar de remarcvel que no s o Governo Central perdeu receita
para os estados e municpios, mas que estes ltimos passaram a ter uma participao
considervel na composio da arrecadao. Do lado dos gastos constata-se um igual
movimento de descentralizao quando se analisa 04 tipos deles: (i) consumo corrente; (ii)
transferncias de assistncia e previdncia, (iii) investimento e (iv) gastos fiscais (consumo
corrente, subsdios e investimentos) mais transferncias de assistncia e previdncia.

Ainda segundo aqueles autores, no primeiro tipo de gasto, em 1980 o Governo
Central (gc) participava com 44%, o Governo Estadual (ge) com 39% e o Governo Local
(gl) com 17%. J em 1994, o primeiro passou a participar com 39%, e os dois restantes
com 36% e 25% respectivamente, revelando assim uma clara descentralizao do consumo
corrente. Entretanto, alguns autores (ver por exemplo Rezende, 2001) tm identificado, no
perfil dessa descentralizao, um certo abuso na expanso dos gastos correntes efetuados
pelos entes federados subnacionais, especialmente pelos municpios. Sugerem, neste caso,
que os governos subnacionais confundiram descentralizao com liberdade para gastar.

No havendo instrumentos efetivos e eficazes de controle sobre esse tipo de gasto,
os resultados no foram os desejados. Vale lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal
s ganhou vida em 2000, antes disso os mecanismos eram limitados aos controles de
endividamento, como (i) resolues do Banco Central ou do Conselho Monetrio Nacional;
(ii) controle das aprovaes de projetos com apoio financeiro externo; (iii) limitao dos
emprstimos das instituies financeiras federais; (iv) regras limitando a rolagem e
ampliao da dvida bancria e (v) restries ao endividamento mobilirio, efetuadas pelo
Congresso. Mais para o final da dcada de 1990 vieram as privatizaes dos bancos
estaduais, a limitao na contratao de antecipaes de receita oramentria-AROs e
renegociao das dvidas dos Estados. (Giambiagi & Alm, 2000).


desde 1982, quando ocorreu a recuperao da autonomia poltica de Estados e Municpios.
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No segundo tipo de gasto, isto , transferncias de assistncia e previdncia, em
1980 o Governo Central participava com 88%, o Governo Estadual com 10% e o Governo
Local com 2%. Em 1994, o primeiro passou a participar com 83%, o segundo com 13% e o
terceiro com 4%. Observa-se neste item uma certa rigidez na descentralizao devido
incapacidade dos governos subnacionais em absorver esse tipo de tarefa, fato que reforou
a tese pessimista em relao descentralizao pois os governos subnacionais no tiveram
a capacidade esperada para assumir parte da oferta das polticas sociais descentralizadas.
Neste aspecto, um dos pontos crticos verificados foi o fato de a Constituio de 1988 ter
beneficiado mais os municpios pequenos, com menos problemas sociais, em detrimento
dos municpios maiores, onde se concentram a maior parte das demandas sociais (ver
Rezende, 2001). Tal problema teve como efeito colateral a proliferao de novos
municpios, j que polticos locais se sentiram incentivados para tal fim.

No terceiro tipo, o investimento, em 1980 o Governo Central tinha uma participao
de 30%, o Governo Estadual 39% e o Governo Local 31%. Em 1994, o Governo Central
passa para 22%, o Governo Estadual para 43% e o Governo Local para 35%. Com relao
a este item, interessante notar que, j em 1980, a participao do Governo Central nos
investimentos j estava menor do que a dos governos estaduais, apontando um efeito da
crise fiscal do estado federal e uma desacelerao nos grandes investimentos que
caracterizaram a economia brasileira nos anos 1970. Em 1994, com o agravamento da crise
fiscal, somado ao fator da descentralizao dos gastos, a participao do governo federal
caiu espetacularmente, sem significar que os governos estaduais estivessem realizando a
contento os investimentos necessrios.

Finalmente, para o item gastos fiscais, em 1980, o Governo Central participava
com 66%, o Governo Estadual com 23% e o Governo Local com 11%. Mas em 1994, a
participao do primeiro caiu para 52%, e as participaes dos outros dois nveis
aumentaram respectivamente para 29% e 19%.

Tanto com relao diviso de competncias tributrias quanto com relao
diviso de competncias do gasto pblico a realidade do sistema fiscal federal brasileiro se
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aproximou, na poca, aos parmetros ideais de descentralizao recomendados pela
literatura especializada, em relao aos quais apresentava pequenas divergncias (Saha,
1990 e1994). Dentro desse quadro de divergncias pode-se apontar, como exemplo, o caso
mais significativo que o do Imposto sobre Valor Agregado-IVA, que universalmente
realizado pelo governo federal (base de clculo, fixao da alquota e
arrecadao/administrao). Mas no caso do Brasil, a base de clculo assim como a fixao
da alquota so realizados por ambos os governos, federal e estadual, mas a arrecadao e a
administrao so realizadas pelo governo estadual.

Alguns autores, diante desse processo, como Afonso & Ramundo (1996) e Saha
(1994), chegaram a quantificar e comparar os ndices de autonomia dos estados sub-
nacionais de alguns pases. Pelos seus clculos, o Brasil alcanou um coeficiente de 0,67
em 1992, contra 0,88 dos Estados Unidos (1988), 0,79 da Alemanha Ocidental (1988), 0,79
do Canad (1988), 0,65 da Malsia (1984-1988), 0,53 do Paquisto (1987-1988), 0,50 da
Colmbia (1979-1983), 0,45 da India (1982-1986), 0,43 da Austrlia (1987) e 0,19 da
Indonsia (1990). Isso demonstrava no s um grau relativamente elevado da autonomia
dos Estados subnacionais brasileiros, sobretudo em relao aos pases em desenvolvimento,
mas tambm a existncia de uma multiplicidade de federalismo no mundo, visto pelo
ngulo do grau de centralizao do poder nas mos do governo central. [ver May (1969) e
Elezar (1987)].

Se, de um lado, promoveu-se um aumento do grau de descentralizao e de
autonomia fiscal dos estados subnacionais, de outro, houve tambm um crescimento da
preocupao regional e uma multiplicao dos mecanismos visando ao esforo na
diminuio dos desequilbrios estruturais entre as regies. Os constituintes fizeram constar
na Nova Carta Constitucional 07 (sete) artigos concernentes questo regional e criaram 03
(trs) novos Fundos Constitucionais objetivando o desenvolvimento regional: (1) o Fundo
Constitucional do Norte (FNO), (ii) o Fundo Constitucional do Nordeste (FNE), e (iii) o
Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO).
4
O financiamento desses fundos tem sua

4
Esses fundos so formados por 3% da receita do Imposto de Renda-IR e Imposto sobre Produtos
Industrializados-IPI.
16
origem numa poro de 3% da arrecadao dos Impostos sobre a Renda (IR) e sobre os
Produtos Industrializados (IPI).

Esses fundos se juntaram ao elenco de mecanismos de incentivos fiscais j
existentes antes de 1988 e receberam tambm o reforo do Fundo de Participao (FPE)
dos Estados e Municpios (FPM)
5
, que j sendo um mecanismo de distribuio e
transferncia dos recursos federais e estaduais para os sistemas subnacionais passou
tambm a servir como mecanismo de compensao fiscal e regional. Cabe lembrar que 2/3
das transferncias governamentais passaram a beneficiar as regies Centro-Oeste, Norte e
Nordeste. Autores como Lavinas, Magina & Silva (1995) chegaram a concluir que houve
uma descentralizao espacial dos recursos federais em benefcio das regies Norte,
Nordeste e Sul, o que poderia ser verdade caso no tivesse ocorrido a recentralizao dos
recursos nas mos do governo federal, em funo do elevado nvel do endividamento
pblico federal.

Apesar da incontestvel descentralizao experimentada pelo sistema federal
brasileiro, indicada pela elasticidade da autonomia dos estados em termos de receitas e
gastos e, apesar do esforo desempenhado pelo governo federal no sentido de promover o
desenvolvimento regional, a federao brasileira continuou sofrendo de dois problemas
estruturais, quais sejam, (i) o conflito de interesses e de funes entre os entes federados,
principalmente pela falta de mecanismos de controle e de comprometimento no momento
adequado, e (ii) a desigualdade regional. Este sugere que um processo de descentralizao
dos poderes dentro de um sistema federal no implica automaticamente em
desconcentrao do poder econmico, indicando que a transferncia, pura e simples, de
recursos financeiros para estados e municpios no so suficientes para atacar esse tipo de
problema.


5
O Fundo de Participao dos Estados constitudo por 21,5% do Imposto de Renda-IR e Imposto sobre
Produtos Industrializados-IPI. O Fundo de Participao dos Municpios formado por 22,5% do Imposto de
Renda-IR e Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI. Como transferncias h tambm a transferncia, dos
governos estaduais, de 25% do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias-ICMS e 50% das receitas obtidas
pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos para os Municpios.
17
No tocante ao segundo problema, constata-se que da soma total do Produto Interno
Bruto do pas (a preo corrente) em 2001, a regio Sudeste participava com 57,12%,
enquanto o Sul tinha uma participao de 17,80%, o Nordeste de 13,12%, o Centro-Oeste
7,20% e o Norte de 4,76% (cf. IBGE). Comparada, por exemplo, ao ano de 1985 pode-se
dizer que a desconcentrao das atividades econmicas foi pequena, pois a regio Sudeste
detinha nesse ano 60,2% do PIB nacional, enquanto o Sul tinha 17,1%, o Nordeste 14,1%,
o Centro-Oeste 4,8% e o Norte 3,8% (cf. IBGE). De 1985 para 2001, as regies que mais
se beneficiaram dessa pequena desconcentrao foram a regio Centro-Oeste, que subiu 2,4
pontos percentuais e a regio Norte, que ganhou 0,96 pontos percentuais. A regio Sul
permanece no mesmo nvel e o Nordeste perde posio.

Descentralizao formal e recentralizao real

Sem dvida alguma a Constituio de 1988 fez com que o pndulo histrico do
federalismo brasileiro inclinasse a favor dos estados e municpios. Entretanto, j na
primeira metade dos anos 1990, vrias circunstncias e medidas concorreram para que um
novo processo de recentralizao se verificasse. No se trata porm de uma conseqncia
provocada por reformas constitucionais, ao ponto de desfazer os avanos federalistas
conquistados pela Constituinte de 1988, mas sim de um processo de enfraquecimento
fiscal-financeiro dos estados e municpios, em beneficio do fortalecimento do Governo
Federal.

s vezes mal interpretada, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que passa a vigorar a
partir de 2000, no pode ser confundida com as circunstncias culpadas pela
recentralizao. No lugar de ser um mecanismo de centralizao a referida Lei tem o papel
saudvel de coordenar e alinhar as polticas financeiras executadas pelos trs nveis de
governo, inibindo assim a m gesto dos recursos pblicos e o desequilbrio
macroeconmico. Entretanto, na medida que no seguida rigorosamente por alguns
estados da federao, principalmente aqueles de grande porte, ela contribuiu para gerar uma
assimetria nos resultados gerados pela execuo oramentria dos entes federados.

18
A propsito da recentralizao e do enfraquecimento fiscal-financeiro, estes vm
sendo patrocinados por algumas circunstncias e medidas formadas e decididas nos ltimos
dez anos, pelo menos, a saber:

(i) estrangulamento e dependncia financeira dos estados e municpios, em
decorrncia da recesso econmica e das altas taxas de juros, das
renegociaes das dvidas e do comprometimento de uma parte importante
da Receita Lquida ao pagamento da dvida junto ao Governo Federal. Com
exceo dos Estados de Amap e Tocantins todos os Estados da federao
assinaram contratos de refinanciamento de suas dvidas com o Governo
Federal durante os anos 1997, 1998 e 1999. Em sua maioria, esses
contratos foram fixados em 30 anos de validade, envolvendo taxas de
comprometimento que vo de 6,79% a 15% da Receita Liquida.

(ii) criao de novos impostos e contribuies por iniciativa do Governo
Federal, cujas receitas no so compartilhadas com Estados e Municpios.
Dentre eles se encontram (1) a Contribuio Provisria sobre Movimentao
ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira-
CPMF (Lei n. 9.31de 24 de outubro de 1996); (2) a Contribuio de
Interveno no Dominio Econmico-CIDE, o chamado Imposto sobre o
Combustvel (Lei n.10.168 de 29 de dezembro de 2.000); (3) a Contribuio
para Financiamento da Seguridade Social-Cofins, devida pelas pessoas
jurdicas (Lei Complementar 70 de 30.12.1991 e Artigo 18 da Lei
10.684/2003 de 01.09.2003).

Em cima dessas inovaes fiscais o atual governo efetuou algumas
alteraes com a finalidade de aperfeioar sua eficcia, o que promoveu um
aumento da arrecadao. Essas alteraes se fizeram conhecer atravs da (1)
Cofins no cumulativa; (2) Cofins sobre importados; (3) Aumento da Cofins
sobre entidades financeiras; (4) Aumento da Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido das empresas-CSLL e (5) Aumento da Imposto sobre
19
Produtos Industrializados-IPI dos cigarros (este, compartilhado com os entes
federados).

(iii) Lei Kandir, ou Lei Complementar n.87 de 13 de setembro de 1996,, que
isenta as exportaes de bens do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Servios-ICMS e compensa os estados pelas perdas. Desde ento os Estados
no vm sendo compensados adequadamente por essa iseno.

(iv) Conteno de parte das transferncias referentes aos Fundos de Participao,
devido ao aumento do comprometimento do supervit primrio gerado pelo
governo federal e estados subnacionais;

(v) Compresso dos investimentos pblicos federais nas economias estaduais.

(vi) No cumprimento do Governo Federal referente sua cota parte, de R$9,00
reais por aluno, no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio-Fundef. (criado pela Emenda
Constitucional n.14 de setembro de 1996 e regulamentado pela Lei n.9.424
de 24 de dezembro de 1996, pelo Decreto n.2.264 de junho de 1997).

Estes problemas foram debatidos no Congresso Nacional, em 2003, em decorrncia
do Projeto de Reforma Tributria, quando ento foram decididos trs pontos de inflexo: (i)
elevao da compensao das perdas dos Estados com a Lei Kandir; (ii) criao do Fundo
de Desenvolvimento Regional; e (iii) Repartio da CIDE com os Governos Estaduais, que
passariam a ficar com 25% do total arrecadado. Apesar dessas mudanas, h um grande
esforo a ser realizado pelo Congresso Nacional para que a tendncia de recentralizao das
receitas, a favor do Governo Federal, seja revertida. Como pode ser observado no Grfico
I, essa tendncia est muito acentuada e tender a aumentar ainda mais caso no seja detida.
Em 2003 a soma das receitas tributrias federais atingiu R$ 115.051 (milhes) enquanto a
soma das receitas com contribuies (no compartilhadas) chegou a R$ 229.273 (milhes),
20
ou seja um hiato de 99,28%. Para o ano de 2004, de acordo com o mesmo grfico, essa
diferana atingir 121,05% e no ano de 2005 129,75%.

COMPOSIO DAS RECEITAS FEDERAIS
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
400.000
450.000
1995 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ano
R
$

M
i
l
h

e
s
Tributria
Contribuies

Obs: Valores entre 2004 e 2008 so estimados
Fonte: Informaes Complementares da Proposta Oramentria de 2005; Secretaria de Oramento Federal;
Confederao Nacional dos Municpios-CNM


Concluses

O federalismo digno de seu nome deve mobilizar quatro noes-chave, a saber,
autonomia, cooperao, equilbrio estrutural e coordenao. A grande onda de
descentralizao fiscal que se propagou quase que em todo mundo nesses ltimos anos no
pode ser confundido com a idia de federalismo. Se esse processo serviu para dar maior
autonomia aos governos sub-nacionais isso no significa que ele tenha mobilizado as outras
trs noes.

21
Alguns indicadores nos permitem afirmar que a propagao do liberalismo
econmico
6
entre os estados-naes vem tendo como conseqncia a desestabilizao dos
sistemas federativos, na medida que seus princpios privilegiam uma nica noo, a da
autonomia. As outras trs noes so bastante estranhas para os dogmas liberais, a menos
que as foras do mercado se encarreguem de cumpri-las. O mesmo pode-se dizer para o
processo de globalizao, tendo em vista a fora que este tem para fraturar a coeso e a
solidariedade entre as regies de um pas. Nesse sentido pode ser notado um estranho
paradoxo no quadro atual do debate, ao mesmo tempo que se discute tanto o tema do
federalismo neste momento que este vem se fragilizando, a exemplo do processo de
recentralizao, no s no Brasil mas em outros sistemas federais. No Brasil esse processo
tem ocorrido muito claramente por meio dos mecanismos fiscais, mas em outros sistemas
federados a centralizao tem se manifestado pela via das instituies polticas, a exemplo
da Venezuela e da Rssia.

bem verdade que no Brasil no h uma tradio interna de pensar e discutir seu
prprio federalismo. O sistema federativo brasileiro aparece como um deus ex machina,
ou seja, de cima para baixo. Se durante toda sua histria ele sempre esteve em dvida com
a utopia do federalismo pelo menos avanos foram dados no sentido de preencher
aqueles quatro requisitos. Entretanto, nas duas ltimas dcadas, quando ento pensava-se
que o federalismo finalmente seria atingido com a forte descentralizao fiscal ao mesmo
tempo que com a multiplicao dos mecanismos formais de poltica de desenvolvimento
regional, v-se, ao contrrio, que esse objetivo ficou um pouco mais distante. Ao mesmo
tempo que a descentralizao fiscal imprimiu uma autonomia jamais vista aos estados
federados brasileiros, assiste-se fragilizao da cooperao entre os estados,
aprofundamento dos desequilbrios estruturais entre regies e estados e, mais recentemente,
um forte processo de recentralizao fiscal-financeira.




6
Interessante notar que a Inglaterra foi um dos raros pases a manter firmemente seu sistema de centralizao
poltico-administrativo, sem que com isso se defenda o mesmo modelo. Apenas para sugerir que os liberais
ingleses no passaram para o mundo a receita completa do neo-liberalismo atual.
22
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