1

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE ECONOMIA


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS
PBLICAS, ESTRATGIAS E DESENVOLVIMENTO






BNDES e o Desenvolvimentismo do Sculo 21:
Estado, Democracia e Sustentabilidade







Leonardo de Moura Perdigo Pamplona













Julho / 2011
2

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO


INSTITUTO DE ECONOMIA


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS
PBLICAS, ESTRATGIAS E DESENVOLVIMENTO





Leonardo de Moura Perdigo Pamplona





BNDES e o Desenvolvimentismo do Sculo 21:
Estado, Democracia e Sustentabilidade

Orientadora:
Prof Dr. Sol Garson Braule Pinto


Dissertao apresentada como requisito
parcial para a obteno do ttulo de Mestre em
Polticas Pblicas, Estratgias e
Desenvolvimento.






Rio de Janeiro

Julho/2011
3

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO


INSTITUTO DE ECONOMIA


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS
PBLICAS, ESTRATGIAS E DESENVOLVIMENTO


Leonardo de Moura Perdigo Pamplona

BNDES e o Desenvolvimentismo do Sculo 21:
Estado, Democracia e Sustentabilidade

Dissertao apresentada Banca Examinadora da Universidade Federal do Rio
de Janeiro, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em
Cincias, em Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento.


APROVADA EM ___ / ___ / ______

BANCA EXAMINADORA




____________________________
Dr Sol Garson Braule Pinto
(Orientadora)




_________________________________
Dr Eli Roque Diniz
Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ




____________________________
Dr Helena Maria Martins Lastres
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES
4
DEDICATRIA















































5
















O desenvolvimento a transformao do conjunto das estruturas de uma sociedade em
funo de objetivos que se prope alcanar essa sociedade.
1



Est na moda dizer que o estatismo ruiu com o muro de Berlim, e o neoliberalismo com
o muro de Wall Street. Morreram, na realidade, as vises simplificadoras dos processos
decisrios da sociedade.
2



O segredo do desenvolvimento no reside em dons naturais, na acumulao de riqueza,
nem mesmo nas capacidades humanas, mas nas instituies, nas formas de coordenar a
ao dos indivduos e dos grupos sociais.
3





1
Furtado (1968: 103).
2
Sachs, Lopes e Dowbor (2004: 11).
3
Abramovay (2001: 4).
6
AGRADECIMENTOS

7
RESUMO

A presente dissertao trata dos desafios do Estado para a implementao de estratgias
bem sucedidas de desenvolvimento no sculo 21, cuja agenda tem trs dimenses bsicas,
ligadas ao fortalecimento do arcabouo institucional do Estado, necessidade de aprofundar
os laos de relacionamento do Estado com a sociedade e aos desafios de reduo dos
desequilbrios econmicos, sociais e regionais brasileiros, que passam pela discusso do
conceito de sustentabilidade do processo de crescimento.
As polticas de desenvolvimento territorial recentemente implementadas no Brasil
foram escolhidas como objeto de pesquisa por contemplarem de forma mais direta, em sua
concepo, as dimenses elencadas acima.
Adicionalmente se discute, com base na pesquisa empreendida, o papel do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES no contexto dos desafios que a
instituio encara em busca de aderir agenda do sculo 21.
Palavras-chave: desenvolvimento; Estado; sustentabilidade; territrio; sociedade.

8
ABSTRACT


9
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAES

ADT Agenda de Desenvolvimento para o Territrio
APL Arranjo Produtivo Local
AS rea de Desenvolvimento Social
AS rea Social
BASA Banco da Amaznia
BNB Banco do Nordeste
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESPar BNDES Participaes
BNH Banco Nacional de Habitao
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CAE Comit de Articulao Estadual
CAR-IMA Comit de Arranjos Produtivos e Desenvolvimento Regional, Inovao
e Meio Ambiente
CAUC Cadastro nico de Convnios
CC Casa Civil da Presidncia da Repblica
CEPAL Comisso Econmica Para a Amrica Latina
CHESF Companhia Hidreltrica do So Francisco
CMBEU Comisso Mista Brasil-Estados Unidos
CMDR Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
CODETER Colegiados de Desenvolvimento Territorial
Codevasf Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba
CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CONJUS Conselho Juruti Sustentvel
CONSAD Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional
CONSERVE Programa de Preservao do Meio Ambiente
CONVIVER Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido
CVSF Comisso do Vale do So Francisco
EMATER Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Embramec Mecnica Brasileira S.A.
FCO Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
Fibase Insumos Bsicos S.A. Financiamento e Participaes
FINAME Agncia Especial de Financiamento Industrial
FINSOCIAL Fundo de Investimento Social
FMM Fundo da Marinha Mercante
FMR Fruns das Mesorregies
FNDR Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
FUNJUS Fundo Juruti Sustentvel
GEE Gases de Efeito Estufa
GIFE Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas
GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
I PND I Plano Nacional de Desenvolvimento
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
10
Ibrasa Investimentos Brasileiros S.A.
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDT Instncias Deliberativas Territoriais
II PND II Plano Nacional de Desenvolvimento
INAE Instituto Nacional de Assistncia ao Educando
INAN Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
ISE Linha de Investimentos Sociais de Empresas
LEADER Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MI Ministrio da Integrao Nacional
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MR Mesorregio
MTur Ministrio do Turismo
NICs New Industrialized Countries
OGU Oramento Geral da Unio
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAI Programa Amaznia Integrada
PAIS Programa de Apoio a Investimentos Sociais
PAS Plano Amaznia Sustentvel
PCO Programa do Centro-Oeste
PDFF Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
PDP Poltica de Desenvolvimento Produtivo
PDR Programa de Dinamizao Regional
PEC Programa Especial de Crdito
PIB Produto Interno Bruto
PITCE Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
PNC Programa Nordeste Competitivo
PND Programa Nacional de Desestatizao
PNDR Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
PNOT Poltica Nacional de Ordenamento Territorial
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PPA Plano Plurianual
PROLCOOL Programa Nacional do lcool
PROINF Programa Nacional de Apoio Infraestrutura e Servio nos Territrios
Rurais
PROMESO Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAT Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais
PSI Programa de Sustentao do Investimento
PTC Programa Territrios da Cidadania
PTDRS Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
RECONVERSUL Programa de Fomento e Reconverso Produtiva da Metade Sul do Rio
Grande do Sul
11
SAR Secretaria de Arranjos Produtivos e Inovativos e Desenvolvimento
Regional e Local
SRI Secretaria de Relaes Institucionais
SUDAM Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste
TC Territrio da Cidadania

12
SUMRIO

INTRODUO.........................................................................................................................14
CAPTULO 1. Estado e Polticas Pblicas: Desafios para o sculo 21 ................................16
Introduo....................................................................................................................................16
1.1. O desenvolvimentismo no sculo 21....................................................................................17
1.1.1 Desenvolvimentismo e macroeconomia........................................................................17
1.1.2 Desenvolvimentismo e instituies ...............................................................................19
1.1.3 Lies dos pases asiticos ............................................................................................22
1.1.4 Desenvolvimentismo do sculo 21................................................................................24
1.2. Estado e polticas pblicas no Brasil....................................................................................26
1.2.1. 1500-1930: Pr-Estado Nacional..................................................................................26
1.2.2. 1930-1980: Consolidao do arcabouo institucional..................................................27
1.2.3. Ps-1980: O processo de democratizao ....................................................................30
1.2.4. Consideraes sobre a capacidade de implementao de polticas pblicas................37
1.3. Polticas de reduo das desigualdades regionais no Brasil.................................................40
1.4. Concluso.............................................................................................................................46
CAPTULO 2. Trajetria das polticas pblicas para o desenvolvimento territorial no
Brasil...........................................................................................................................................48
Introduo....................................................................................................................................48
2.1. Motivaes da abordagem territorial no Brasil ....................................................................48
2.2. Algumas polticas desenvolvidas no perodo recente ..........................................................53
2.2.1. Poltica Nacional de Ordenamento Territorial .............................................................54
2.2.2. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional .........................................................54
2.2.3. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento..................................................60
2.2.4. Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais..............65
2.2.5. Programa Territrios da Cidadania ..............................................................................69
2.2.6. Outras polticas com enfoque no territrio...................................................................74
2.3. Integrao de polticas pblicas e qualificao da participao social: uma pesquisa
exploratria em territrios selecionados .....................................................................................76
2.3.1. Gestores pblicos federais ............................................................................................77
2.3.2. Representantes das IDTs ..............................................................................................87
2.4. Concluso.............................................................................................................................98
CAPTULO 3. O BNDES e o desenvolvimentismo do sculo 21 ........................................101
Introduo..................................................................................................................................101
3.1. O BNDES e o desenvolvimento brasileiro.........................................................................101
3.2. O BNDES e as questes ambientais, sociais e regionais ...................................................108
3.2.1. O tratamento das questes ambientais........................................................................108
3.2.2. O tratamento das questes sociais ..............................................................................110
3.2.3. O tratamento das questes regionais ..........................................................................112
3.2.4. Convergncia das abordagens ambiental, social e regional no BNDES ....................117
3.2.5. O BNDES na tica da sociedade civil organizada .....................................................119
3.3. Concluso...........................................................................................................................122
CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................125
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................128
ANEXOS ..................................................................................................................................135


13
NDICE DE FIGURAS

Figura 1 Mapa do territrio brasileiro com base na tipologia da PNDR..................................56
Figura 2 Mapa dos Territrios priorizados no mbito da PNDR.............................................57
Figura 3 Mapa dos recortes bsicos propostos pelo estudo do MPOG.....................................61
Figura 4 Territrios homogneos propostos pelo estudo do MPOG........................................62
Figura 5 Macrorregies propostas pelo estudo do MPOG.......................................................63
Figura 6 Macro-plos propostos pelo estudo do MPOG..........................................................63
Figura 7 Mapa dos Territrios Rurais ......................................................................................67
Figura 8 Mapa dos Territrios da Cidadania............................................................................70
Figura 9 Distribuio regional dos desembolsos do BNDES: 1952-2010 (%) ......................112
Figura 10 Distribuio dos desembolsos do BNDES por regio: 2003-2010 (%).................113
Figura 11 Distribuio regional dos desembolsos do BNDES 2003-2010 (R$ bilhes em
valores correntes) ......................................................................................................................114
Figura 12 Participao regional nos desembolsos do BNDES sobre a participao regional no
PIB nacional ..............................................................................................................................115


NDICE DE TABELAS

Tabela 1 Execuo dos programas da PNDR: 2007-2010 .......................................................58
Tabela 2 Operaes contratadas pelos Fundos Constitucionais: quantidade e valor por setor
(2007-2010).................................................................................................................................59
Tabela 3 Operaes contratadas pelos Fundos Constitucionais: quantidade e valor por porte
do empreendimento (2007-2010) ................................................................................................59
Tabela 4 Dimenses e Escolhas estratgicas definidas no Estudo da Dimenso Territorial para
o Planejamento ............................................................................................................................64
Tabela 5 Estatsticas selecionadas sobre os territrios rurais...................................................68
Tabela 6 Estatsticas selecionadas sobre os territrios da cidadania........................................71
Tabela 7 Execuo das aes do PTC, em R$ (janeiro 2008 - outubro 2010).........................72

14
INTRODUO

A presente dissertao trata dos desafios do Estado para a implementao de estratgias
bem sucedidas de desenvolvimento no sculo 21.
Essa agenda tem trs dimenses bsicas. A primeira ligada ao fortalecimento do
arcabouo institucional do Estado, para dar conta de liderar a articulao de atores em um
contexto de crescente complexidade. Para os fins do presente trabalho, isso significa que deve
haver maior integrao dos atores pblicos com o objetivo de promover polticas pblicas
articuladas para atender s necessidades da populao de forma adequada.
A segunda dimenso est relacionada necessidade de aprofundar os laos de
relacionamento do Estado com a sociedade em busca de construir processos decisrios mais
legtimos, o que passa pelo desafio de gerar capacidade de planejamento e deliberao sobre
polticas pblicas. Trata-se de fomentar uma cultura democrtica que aprimore os
mecanismos de participao social nos processos de elaborao e implementao de polticas
de desenvolvimento.
A terceira dimenso diz respeito aos desafios de reduo dos desequilbrios econmicos,
sociais e regionais brasileiros, que passam pela discusso do conceito de sustentabilidade do
processo de crescimento. Na presente dissertao, o conceito de desenvolvimento
sustentvel compreendido como redundante, uma vez que, sem sustentabilidade, o que h
um processo de crescimento desequilibrado. Ou seja, o desenvolvimento contm
intrinsecamente o atributo da sustentabilidade. Trata-se de criar condies para o avano das
foras produtivas, nas quais o processo de crescimento oferea oportunidades para todos, no
presente e no futuro, o que passa tambm pela discusso da preservao dos recursos naturais
do planeta para as geraes que esto por vir.
Assim, um dos objetivos do trabalho analisar como vm evoluindo algumas
experincias de polticas pblicas de desenvolvimento territorial implementadas no Brasil.
Essas polticas foram escolhidas como objeto de estudo por contemplarem de forma mais
direta, em sua concepo, as dimenses elencadas acima. Adicionalmente, se faz pertinente
um olhar sobre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, um
dos mais importantes agentes estatais para a implementao de estratgias de crescimento
econmico, por conta dos desafios que a instituio encara em busca de aderir agenda do
sculo 21.
15
Dessa maneira, no primeiro captulo ser apresentada a contribuio terica que
subsidia a elaborao dessa agenda, consubstanciada no conceito de desenvolvimentismo do
sculo 21. Alm disso, e voltando a discusso para a realidade brasileira, ser abordada, em
linhas gerais, a trajetria da constituio do arcabouo institucional do Estado no Brasil, com
destaque para as principais dificuldades e obstrues para a implementao de polticas
pblicas. O caso das polticas de reduo das desigualdades entre as regies ser abordado,
apresentando os reflexos dos problemas gerais e concluindo com as condies que levaram
elaborao das polticas recentes de desenvolvimento territorial.
Essas polticas so analisadas no Captulo 2, com base em uma pesquisa bibliogrfica e
uma pesquisa de campo na qual foram entrevistados gestores pblicos federais e
representantes pblicos e privados de institucionalidades territoriais. A pesquisa pode ser
classificada como exploratria, na medida em que essas polticas possuem pouco tempo de
existncia. Dessa maneira, buscou-se levantar um conjunto de percepes sobre a evoluo
dos processos de integrao de polticas pblicas e de institucionalizao da participao
social na deliberao das estratgias de desenvolvimento dos territrios.
O Captulo 3 mostra a trajetria do BNDES e a importncia de sua atuao na
consolidao de novos paradigmas para o desenvolvimento. Dessa maneira, so discutidas as
atuais tendncias de atuao alinhadas agenda desenvolvimentista do sculo 21, e o
potencial de sinergia existente entre a estratgia do Banco e as concluses obtidas na pesquisa
empreendida no Captulo 2. Feito isso, so tecidas algumas consideraes finais para concluir
a dissertao.


16
CAPTULO 1. Estado e Polticas Pblicas: Desafios para o sculo 21

sem Estado desenvolvimentista, no
h desenvolvimento
4


Introduo

O captulo est estruturado em quatro sees, alm desta introduo.
Inicialmente, apresenta-se o marco terico sobre o qual a dissertao se apoia, que trata
da configurao das instituies necessrias para a sustentao de estratgias de
desenvolvimento de longo prazo, no contexto dos desafios e complexidades inerentes ao
sculo 21. Aps uma breve apresentao sobre o conceito de desenvolvimentismo,
delineado um panorama das discusses presentes na literatura internacional sobre o tema da
organizao do Estado com o objetivo de promover o bem-estar da populao, no contexto
das atuais mudanas na economia poltica mundial
5
.
A segunda seo do captulo consiste em um resgate da trajetria brasileira, no qual as
principais concluses tericas sobre os problemas estruturais da organizao do Estado no
Brasil se posicionam na mesma direo das diretrizes apontadas na primeira seo do captulo
e delineiam uma agenda especfica para o caso brasileiro.
As diretrizes apontadas nas duas primeiras sees do captulo embasam a terceira seo,
que focaliza as polticas pblicas de reduo das desigualdades sociais e regionais no Brasil.
A definio desse foco de anlise se deu por conta de essas polticas, que possuem uma
abordagem territorial do desenvolvimento, preconizarem uma agenda plenamente alinhada
que ter sido apresentada nas sees anteriores. A quarta seo conclui o captulo.



4
No developmental state, no development (Evans, 2010: 37, traduo livre).
5
A referncia principal utilizada Peter Evans, cuja trajetria de pesquisa inclui a investigao sobre o papel do
Estado na industrializao, e tem na obra Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation (1995) o
trabalho de maior destaque. Seu estudo sobre os laos entre o Estado e as elites industriais se desdobrou,
posteriormente, em trabalhos sobre as relaes entre instituies pblicas e comunidades menos privilegiadas,
onde o capital social laos de confiana e associativismo que criam redes relacionais potencializadoras de
ganhos maiores do que quando considerados sob uma perspectiva individual (Ferrarezi, 2003) ferramenta
importante para criar meios endgenos de desenvolvimento (Evans, 1996). Em Evans (2008), o autor, em busca
do Estado Desenvolvimentista do sculo 21, sintetiza as diretrizes principais para a construo de uma ambincia
favorvel ao desenvolvimento no presente sculo.
17
1.1. O desenvolvimentismo no sculo 21

O conceito de desenvolvimentismo tem a ver com a construo de um arcabouo
institucional que favorea o desenvolvimento. Dessa maneira, considerando o desgaste que o
conceito de desenvolvimentismo sofreu ao longo das dcadas mais recentes, importante
resgatar o que h de positivo, no sentido de fazer valer a mxima apresentada na epgrafe do
captulo: sem Estado desenvolvimentista, no h desenvolvimento.

1.1.1 Desenvolvimentismo e macroeconomia

Dando destaque Amrica Latina, a partir de meados do sculo 20, podem ser
denominados desenvolvimentistas os pensadores que formularam, a partir das correntes
clssicas de Smith e Marx, da macroeconomia keynesiana e da teoria estruturalista construda
pela Comisso Econmica Para a Amrica Latina - CEPAL, planos e estratgias que
buscavam o alcance gradual, por parte dos pases latino-americanos, do nvel de
desenvolvimento dos pases centrais, nos quais o Estado tinha um papel fundamental de
planejamento e coordenao da economia (Bresser Pereira, 2006; Bielschowsky, 2004).
As crticas decorrentes das diversas crises e contradies inerentes ou no ao modelo
acabaram por associ-lo ao populismo ou irresponsabilidade em matria de poltica
econmica (Bresser Pereira, 2006: 8). De fato, a industrializao nos pases latino-americanos
teve como caracterstica central um elevado grau de assimetria em conjunto com uma
debilidade considervel no que diz respeito capacidade de incluir a populao em geral no
processo de crescimento, ao no lograr a incorporao do progresso tcnico em setores chave
e a elevao da produtividade (Sicsu, de Paula e Michel, 2005). Assim, o crescimento
econmico e da competitividade tiveram uma trajetria errtica nesses pases, incluindo um
processo grave de concentrao de riquezas e ampliao das desigualdades regionais como
conseqncia.
derrocada do desenvolvimentismo do sculo 20 se seguiu o avano de um
receiturio de reduo do papel do Estado e reformas microeconmicas orientadas para
oferecer liberdade plena s foras de mercado, tidas como nica soluo possvel para as
mazelas do modelo anterior. No Brasil, esse processo tem incio ainda na dcada de 1980,
mas aparece com mais fora a partir do incio dos anos 1990. Paralelamente, alguns pases
asiticos demonstraram que polticas tidas como desenvolvimentistas poderiam ser
18
utilizadas, atendendo s especificidades de cada pas e com resultados positivos em
termos de desenvolvimento nacional, como ser comentado a seguir.
As polticas de reduo do papel do Estado, implementadas na dcada de 1990 em
grande nmero de pases
6
, geraram resultados insatisfatrios em termos da disseminao do
desenvolvimento no mundo, o que suscitou a revitalizao de teorias calcadas no
fortalecimento do papel do Estado na conduo das estratgias de desenvolvimento nacional
7
.
No Brasil, na tentativa de preencher o vcuo terico existente entre a perda de
hegemonia do iderio pr-mercado e a construo de uma nova agenda, alguns autores
elaboraram um conjunto de diretrizes que buscam resgatar o papel do Estado para o
desenvolvimento em novas bases, o que foi chamado de novo-desenvolvimentismo (Bresser
Pereira, 2006; Sicsu, de Paula e Michel, 2005).
Para esses autores, torna-se fundamental, no sculo 21, que se criem bases para uma
transformao produtiva que eleve a produtividade da mo-de-obra e incorpore progresso
tcnico e prticas gerenciais inovadoras. Para tanto, apontam diretrizes eminentemente
macroeconmicas que contribuiriam nessa direo, o que inclui: poltica industrial;
desenvolvimento de uma infraestrutura voltada para a competitividade sistmica; qualificao
da mo-de-obra; e a necessidade de instituies pblicas capazes de articular agentes
produtivos, educativos, de pesquisa e de financiamento (Sicsu, de Paula e Michel, 2005).
A perspectiva novo-desenvolvimentista indica que o crescimento econmico a taxas
elevadas e continuadas condio fundamental para a reduo do problema da desigualdade.
Sendo apenas condio necessria, mas no suficiente, esse crescimento deve vir
acompanhado de polticas sociais e educacionais para a incluso econmica dos extratos mais
vulnerveis da populao e consequentemente para a melhoria na distribuio de renda.
Dessa maneira, pode-se sintetizar a proposta por meio da expresso crescimento com
redistribuio, cujo significado essencial criar mecanismos de direcionamento dos recursos
gerados pelo crescimento para investimentos que promovam a gerao de empregos de

6
Baseadas na desregulamentao, privatizao e reduo de gastos sociais tanto em sade e educao quanto em
proteo aos direitos trabalhistas (uma vez que o mercado era entendido como o alocador preferencial de
recursos), as polticas implementadas resultaram em um processo de desarticulao do setor produtivo nacional,
no crescimento do desemprego e das desigualdades sociais tanto internas quanto entre pases, na ampliao das
fragilidades macroeconmicas e da dependncia externa para financiar o crescente dficit pblico. Para uma
leitura mais aprofundada das conseqncias da implantao dessas polticas, ver Anderson (1995) e Benjamin
(1998).
7
Processo que foi reforado pela aguda crise econmica que se instaurou globalmente no final da primeira
dcada do sculo 21, em que pese a grande fora ainda existente do atual modelo econmico.
19
qualidade e promovam, populao pobre, acesso aos bens e servios bsicos, por meio
da reduo de seus preos relativos (Salm, 2005: 195).

1.1.2 Desenvolvimentismo e instituies

Por outro lado, Peter Evans (2008), a partir de uma abordagem institucionalista, traz
elementos importantes para qualificar o debate sobre o desenvolvimentismo do sculo 21,
enfatizando as estruturas estatais e seu relacionamento com as estruturas da sociedade civil.
Para Evans, as instituies estatais devero cumprir papel crucial na produo de
estratgias bem sucedidas de desenvolvimento. Assim, um Estado desenvolvimentista
pressupe instituies robustas e competentes no centro da matriz institucional de um pas.
Considera, ainda, que no h modelo universal para tal tarefa, e que somente processos
flexveis de experimentao que considerem as especificidades de cada ambiente institucional
tero sucesso
8
.
A expresso chave para o papel requerido para o Estado no sculo 21 o de expansor
de capacidades, o que, segundo Evans, no apenas simplesmente uma meta de bem-estar:
um fundamento inescapvel do crescimento sustentado da economia.
Segundo Evans (2010), a expanso de capacidades depende da proviso eficiente de
bens coletivos, como servios de sade e educao. O autor destaca, tambm, a importncia
de um transporte pblico eficiente, uma vez que a facilidade de locomoo fundamental
para um maior acesso educao, treinamento e oportunidades de utilizar habilidades em um
trabalho. De acordo com Evans (2010: 39), sem ampliar o Estado de Bem Estar para toda a
populao, a performance social e econmica tende a se deteriorar.
Em Evans (2008), o autor faz uma reviso das tendncias contemporneas da teoria do
desenvolvimento, e apresenta trs vertentes que considera relevantes para a sua construo
terica do modelo de Estado necessrio para o sculo 21: (1) a nova teoria do crescimento
9
;
(2) abordagens institucionais para o desenvolvimento
10
; e (3) a abordagem das capacidades
11
.
As trs vertentes partem de pontos diferentes, porm chegam a uma lista bastante similar de
implicaes para a agenda do Estado desenvolvimentista do sculo 21.

8
Nesse sentido, afirma que a iluso do sculo 20 foi acreditar que a expanso do capitalismo industrial iria se
disseminar e homogeneizar o desenvolvimento.
9
Cujos principais expoentes so Lucas, Romer, Aghion & Howitt e Helpman (Evans, 2008: 2).
10
Que tem como autores de referncia Acemoglu & Robinson, Hoff & Stiglitz e Rodrik, dentre outros (idem)
11
Sen e Ul Haq so os autores nos quais Evans (2008: 2) se baseia em relao a essa vertente terica.
20
A primeira vertente apresentada, relativa nova teoria do crescimento, coloca o
foco no papel do capital humano (em uma perspectiva mais abrangente do que apenas oferta
de educao) e das idias como chaves para o crescimento.
O crescimento do emprego no setor de servios e a queda no emprego no setor
manufatureiro esto em linha com esse enfoque (Evans, 2008: 9). A manufatura ainda um
elemento central de uma economia em desenvolvimento, assim como a agricultura, mas no
mais o setor que conduz mudana ou a principal fonte de emprego ou bem estar ampliado.
Isso altera os desafios para o Estado, que deve focar nas pessoas e suas habilidades ao invs
de em mquinas e seus donos.
A segunda vertente para a construo da abordagem de Evans a emergncia da
abordagem institucional
12
na teoria do desenvolvimento. Ela enfatiza o papel central de
expectativas compartilhadas relacionadas perenidade das regras do jogo para permitir
ao econmica no longo prazo. Assim, mais do que as dotaes de recursos ou a acumulao
de capital, a existncia de um conjunto de instituies que promovam investimentos e
inovaes que explica as diferenas entre os processos de crescimento da renda nacional
(Evans, 2010: 42)
13
.
Um dos exemplos citados por Evans (2010) diz respeito questo fundiria. Duas
pesquisas apresentadas, estudando sia e Amrica Latina no que diz respeito concentrao
da propriedade da terra, concluram que garantir direitos de propriedade aos pequenos de
forma abrangente promove o crescimento. Segundo esses estudos, nos casos em que as elites
monopolizaram a terra e foraram um grande contingente da populao a engrossar as fileiras
dos trabalhadores rurais sem terra, nem os proprietrios nem os trabalhadores tiveram o
estmulo ou a preocupao com o investimento em capital humano. Enquanto isso, nos pases
onde a estrutura de negociao era maior entre grandes e pequenos, a induo acumulao
de capital humano gerou dinmicas econmicas mais consistentes.
Amalgamando as duas primeiras vertentes apresentadas, a questo central passa a ser
que tipos de arranjos institucionais melhor permitiro s sociedades construir as organizaes
e redes necessrias para gerar novas habilidades por meio dos novos conhecimentos e idias, e
difundir e tirar vantagem desses ativos intangveis.
Adicionalmente, Evans inclui em seu raciocnio a abordagem das capacidades de

12
Institutional Turn, na definio de Evans (2010).
13
Hoff e Stiglitz (2001, apud Evans, 2008: 3) defendem que o desenvolvimento no deve ser mais visto apenas
como um processo de acumulao, mas como um contnuo processo de mudana e evoluo das organizaes.

21
Amartya Sen (2005), que defende que o crescimento do PIB no um fim em si mesmo,
mas apenas um dos indicadores a serem considerados na medio das melhorias no bem estar
humano, esse sim o objetivo final de uma sociedade.
Uma afinidade poltica com os institucionalistas emerge da insistncia de Sen (2005) em
afirmar que, se o desenvolvimento trata de bem-estar e capacidades, as estratgias de
desenvolvimento e as polticas pblicas no podem ser formuladas por tecnocratas, mas
devem derivar da deliberao pblica democraticamente organizada. Alguns autores
institucionalistas tambm enfatizam a importncia dos processos de tomada de deciso
democrticos. Para Rodrik (1999: 19), a democracia uma meta-instituio que promove
instituies de alta qualidade, que por sua vez promovem o crescimento econmico. Nesse
sentido, para esse autor, til pensar em instituies polticas participativas como meta-
instituies, que extraem e agregam conhecimentos locais e assim ajudam a construir
melhores instituies.
Em suma, a caracterizao de Sen de que as capacidades so meios e fins a mais
central para conectar sua abordagem com as outras duas. Um projeto de expanso de
capacidades deve se delinear com base no recurso mais abundante nos pases em
desenvolvimento: pessoas. Assim, expanso de capacidades acima de tudo uma construo
poltica. Como enfatizou Ostrom (1996, apud Evans, 2008: 16), os servios de expanso de
capacidades devem ser sempre co-produzidos por seus beneficirios. Sem o seu engajamento,
tanto as comunidades como a proviso de servios no atingem seus fins. Segundo a autora,
tratar os cidados como destinatrios passivos tende a produzir resultados sub-timos ou
mesmo contraproducentes.
Pode-se, ento, sintetizar a convergncia das trs vertentes para a produo de uma
agenda para o estado desenvolvimentista do sculo 21, da seguinte maneira: acelerar, de
forma sustentvel, o crescimento econmico no presente sculo requerer expanso do acesso
ao estoque de idias existente, aumento da utilizao efetiva desse estoque e gerao de
novas idias adequadas s circunstncias especficas de cada pas. Tudo isso depende da
expanso das capacidades humanas (Evans, 2008: 13).
Dessa maneira, o arcabouo terico desenvolvido preconiza que, para ser
desenvolvimentista, o Estado deve ter dois papis gerais. O primeiro deles o de suportar a
distribuio de direitos bsicos aos indivduos, especialmente sade e educao de qualidade.
Adicionalmente, o Estado deve ser veculo para a tomada de decises pblicas e a definio
de metas coletivas de desenvolvimento. essa funo que coloca a efetiva participao social
22
no topo da lista de capacidades que o Estado deve promover, como forma de criar
melhores instituies.
A questo da sustentabilidade ambiental tambm no poder ser negligenciada no
sculo 21. Ela ser to mais bem sucedida quanto melhor for a proviso de capacidades por
parte do Estado, especialmente a construo da democracia deliberativa o que depende,
tambm, da qualidade das instituies pblicas. Considerando que muitas vezes os agentes
econmicos individuais se beneficiam da negligncia em relao a externalidades ambientais
negativas de seus investimentos, e que geralmente quem paga o custo da degradao do meio
ambiente a sociedade, o clculo coletivo de longo prazo muito mais benfico natureza
(Evans, 2010: 53).
A chamada democracia deliberativa, para alm da democracia participativa,
segundo Sen (2005), a nica maneira de definir adequadamente quais os fins desejados.
Uma vez que a capacidade de decidir uma das mais importantes capacidades humanas,
processos de participao e deliberao pblicos devem ser entendidos como partes
constitutivas dos fins do desenvolvimento.
Como produto dessa construo terica, impe-se uma agenda para qualquer nao que
queira (re)construir seu aparato estatal e se tornar efetivamente desenvolvimentista. As
principais questes dizem respeito a quais estruturas so requeridas para cumprir essa agenda
e que tipo de laos entre o Estado e grupos privados, comunidades e outros atores polticos
faro o sistema funcionar politicamente.

1.1.3 Lies dos pases asiticos

Aprender com experincias do sculo 20 e pensar criativamente sobre como tirar
vantagem das lies um comeo. Evans (2008) utiliza como exemplos os pases do Leste
Asitico conhecidos como NICs New Industrialized Countries
14
para pensar a construo do
Estado desenvolvimentista do sculo 21. A habilidade para criar laos de relacionamento
suficientemente densos com as elites industriais no sculo 20 que gerou o conceito de
insero
15
foi importante como uma fonte de informao e para assegurar que as estratgias
escolhidas eram factveis. Na viso de Evans, a manuteno da matriz institucional que logrou

14
Coria do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura so os mais emblemticos.
15
A obra de referncia Embedded Autonomy autonomia inserida (Evans, 1995) em traduo corrente. A
verso do livro traduzida ao portugus recebeu o ttulo de Autonomia e Parceria.
23
sucesso no sculo 20 importante, mas outras capacidades mais avanadas sero
necessrias no sculo 21. Entender como co-produzir a expanso de capacidades um dos
maiores desafios das burocracias estatais nesse novo paradigma proposto.
O Estado exerceu papel central no milagre asitico, que transformou alguns pases em
desenvolvidos no curto perodo de duas dcadas. As duas caractersticas principais desse
Estado so a existncia de uma burocracia coerente e de qualidade
16
e a natureza da insero,
materializada nos laos do Estado com as elites industriais. Sem esses laos, as burocracias
estatais no saberiam quais projetos eram viveis em termos da estratgia de desenvolvimento
nacional ou quanto risco se poderia persuadir o capital privado a tomar. A conexo entre
burocracia e empresrios facilitou o processo de transformao industrial que gerou o salto
econmico observado nesses pases.
Pode se dizer que havia situaes especficas que contriburam para o sucesso da
estratgia desses pases. A ausncia de conflitos com a elite agrria poupou esforos para o
foco nas elites industriais, naquele momento ainda frgeis e carentes de proteo para a
ampliao de sua competitividade, o que estimulou a aliana com o Estado (Evans, 2010: 46).
Esse, ento, pde orquestrar projetos concretos de desenvolvimento nacional, baseados num
denso conjunto de laos interpessoais que permitiu que agncias especficas construssem
projetos em parceria no nvel setorial.
A disciplina imposta pelo Estado ao setor privado, para evitar a corrupo e manter
coerncia com os projetos nacionais de desenvolvimento, foi um dos fatores definidores da
autonomia inserida dos Estados desenvolvimentistas da sia Oriental.
Outra lio desses pases asiticos foi a combinao das altas taxas de crescimento do
emprego industrial, resultado da estratgia anteriormente citada, com alto nvel de
investimentos na expanso de capacidades, por meio de uma ampla reforma fundiria,
construo de infraestrutura de energia e transportes, proteo agricultura voltada
produo de alimentos, educao e saneamento bsico e abrangentes sistemas de sade.
Uma outra capacidade relevante desses pases foi a de conseguir captar recursos de
tributos das elites para financiar elevados nveis de investimento em expanso de
capacidades
17
.

16
Estudos mostraram que investimentos em melhorias na capacidade burocrtica possuem retornos significativos
em termos de crescimento do PIB (especialmente NICs). (Evans, 2010: 45).
17
Segundo Fitzgerald (2006, apud Evans, 2008: 14), os pases da Amrica Latina mostraram dificuldades na
taxao das elites, que historicamente apropriaram grande parte dos produtos coletivos nacionais, contribuindo
para os processos de concentrao de renda observados.
24
Como essas caractersticas se relacionam com as trs vertentes tericas
apresentadas? Os casos mostram alinhamento com as recomendaes da nova teoria do
crescimento, no que se refere ao estmulo produo local de idias e expanso do acesso
ao estoque de idias existente. Alm disso, a facilidade histrica de manter uma estrutura de
propriedade fundiria bem distribuda coerente com a viso institucionalista, a despeito das
polticas autoritrias e inclinadas represso observadas nos NICs
18
. O investimento na
expanso de capacidades tambm est em linha com o proposto pela abordagem de Sen
(2005).

1.1.4 Desenvolvimentismo do sculo 21

No sculo 21 sero requeridos novos tipos de capacidades, em especial a habilidade de
promover uma forma mais abrangente de inseres. Se no sculo 20 a gama de parceiros era
mais restrita (a elite industrial), no sculo 21 as redes de relacionamento so mais complexas.
Saber se um projeto vivel no depender de simples medidas tecnocrticas ou clculos de
retornos privados, mas de uma complexa rede de consensos com as comunidades que sero
beneficirias ou impactadas. Dessa maneira, segundo Evans (2010: 49), as instituies
deliberativas so contribuintes chave, tanto no contexto da crucialidade da existncia de
informao acurada para a eficincia do Estado, quanto para a construo da democracia. O
autor defende que, no sculo 21, o desenvolvimento deliberativo fundamento para uma
estratgia econmica eficiente e tambm para a efetividade das polticas pblicas.
Engajar atores sociais na implementao crucial para a expanso de capacidades, da
mesma maneira que engajar firmas (e foi, no sculo 20) crucial para estratgias industriais.
Nesse sentido, para criar efetivos laos com a sociedade, o Estado tem como misso
promover a organizao das contrapartes na sociedade civil. Da mesma maneira que no sculo
20, quando o Estado auxiliou as elites industriais a se tornarem uma classe mais coerente, um
Estado expansor de capacidades deve fazer o mesmo para uma parcela mais abrangente da
sociedade. A insero deve permitir s comunidades a construo de objetivos
compartilhados, cuja concreta implementao pode ento ser co-produzida com as agncias

18
A despeito de polticas autoritrias voltadas ao trabalho e de um sistema previdencirio baseado
essencialmente nas empresas, tanto os salrios urbanos quanto a renda dos residentes rurais cresceram de forma
articulada, gerando um perfil distributivo muito menos polarizado do que qualquer experincia latino-americana
ou africana (Medeiros, 2002: 200).
25
pblicas. Essa tarefa politicamente desafiadora, pois a sociedade civil formada, na
prtica, por uma complexidade de relaes e conflitos particulares de interesse.
Segundo o arcabouo terico apresentado, no ser mais possvel pensar em modelos
nos quais as polticas de desenvolvimento estejam desconectadas das polticas de expanso de
capacidades (que podem ser entendidas como polticas sociais ou de bem-estar), que sero
pr-condio para o sucesso daquelas polticas. Esse reconhecimento requer uma
remodelagem dos laos do Estado com os empresrios.
No que diz respeito aos riscos e ameaas, duas armadilhas gmeas apontadas por
Evans so (1) a captura pelo mercado e (2) a tendncia a manter relaes cegas e de cima
para baixo entre Estado e sociedade.
Em primeiro lugar, a dificuldade de engajar o capital privado em projetos conjuntos de
expanso de capacidades tem implicaes mais fortes para a insero do que para as
dimenses internas da capacidade estatal. Empresrios costumam ser hostis expanso de
capacidades, especialmente se os projetos forem desenhados para responder s preferncias da
comunidade, ao invs de serem simplesmente focados nas qualificaes dos seus prprios
profissionais ou simplesmente investimento em imagem de responsabilidade social. Nesse
caso, alguns tipos de laos com as elites privadas podem ser canais para a busca de agendas
privadas que minam a habilidade do Estado de atuar de forma estratgica na expanso de
capacidades.
Em segundo lugar, negligenciar a participao social e a deliberao pblica por conta
da resistncia dos experts tecnocratas um erro. Tecnocratas se sentem mais confortveis
lidando com gerentes do que com lderes comunitrios. A soluo de mercado
politicamente atrativa, mas no far funcionar o modelo de Estado desenvolvimentista no
sculo 21. A busca democrtica por acordos e consensos pode ser extremamente complexa.
Dessa maneira, muitos tecnocratas, incomodados por essa confuso, tendem a buscar alguma
frmula maravilhosa que traria medidas prontas e plenamente corretas (Sen, 2005: 99). Num
contexto deliberativo, no qual exista um sistema de co-produo de metas e prestao de
servios, tecnocratas no devem possuir o monoplio do conhecimento de valor, devendo
estar mais prximos dos cidados.
Em sntese, pode-se afirmar que so dois os pilares de uma estratgia de
desenvolvimento no contexto do sculo 21: um aparato burocrtico robusto e de qualidade e
uma profunda insero e complementaridade do Estado com a sociedade organizada. Para os
fins do presente trabalho trata-se, de um lado, de racionalizar a oferta de polticas pblicas e,
26
do outro, de qualificar a demanda por elas, no intuito de produzi-las em conjunto e assim
favorecer melhores resultados econmicos, sociais e ambientais, pois pactuados desde o
primeiro momento entre todos os atores interessados. Entende-se, assim, que o foco da anlise
deve recair sobre as condies de governana, entendida como a capacidade do Estado de
coordenar atores e esforos em prol da formulao e implementao de polticas pblicas
apropriadas aos fins do desenvolvimento.
Essa mensagem central para o prosseguimento da linha de raciocnio proposta na
dissertao. Assim sendo, nas prximas sees ser realizado um resgate do comportamento
do Estado brasileiro ao longo do tempo, com a finalidade de compreender suas dificuldades
histricas relacionadas com a formulao e implementao de polticas pblicas em prol do
desenvolvimento nacional e, especificamente, que logrem resultados concretos na reduo das
desigualdades sociais e regionais.

1.2. Estado e polticas pblicas no Brasil

Esta seo busca uma compreenso sobre a evoluo da organizao do Estado
brasileiro. Sero explicitadas caractersticas marcantes e de difcil superao, originadas desde
a sua formao colonial. Assim, conceitos como patrimonialismo, clientelismo, centralismo,
autoritarismo, corporativismo, fragmentao e descoordenao so marcas da histria com as
quais a sociedade e o Estado precisam lidar para prosseguir no processo de consolidao da
democracia, sob pena de manter vigente um modelo scio-econmico concentrador de
riquezas e mantenedor de desigualdades sociais e regionais.

1.2.1. 1500-1930: Pr-Estado Nacional

A herana portuguesa, do Estado absolutista, foi decisiva para definir o carter
patrimonialista e autoritrio do Estado brasileiro. Desde o perodo colonial (at 1822),
passando pelo Imprio (1822 a 1889) e chegando Repblica Velha (1889 a 1930), as
prticas polticas e administrativas possuem como caracterstica marcante um elevado grau de
indistino entre o pblico e o privado.
No perodo colonial, a ocupao extensiva do territrio se deu mediante a concesso de
terras aos membros da nobreza que se dispusessem a arcar com os custos da explorao. As
27
capitanias hereditrias respondiam e pagavam tributos ao poder central do Rei de
Portugal, e a administrao do territrio estava dispersa entre os concessionrios escolhidos
pelo monarca.
As primeiras atividades econmicas essencialmente extrativistas eram monoplio do
Estado e a sua operao era restrita a uma pequena parcela de pessoas relacionadas Coroa,
que acumulava o exerccio das funes pblicas. Tambm a produo dos engenhos de
acar, bem como a de outros produtos, dependia da licena do Estado, e sua comercializao
na Europa era mantida como monoplio da Coroa. Dessa forma, a iniciativa privada
permanecia incubada no Estado, inserida na estrutura da poltica mercantilista.
A independncia manteve as foras polticas fragmentadas, dispersas entre as
oligarquias regionais que constituam a fonte real do poder poltico (Faoro, 2000: 310). O
poder pessoal do Imperador moderava e disciplinava as lutas pelo poder entre oligarquias
locais.
A proclamao da Repblica no alterou o quadro de domnio poltico das oligarquias
regionais. As mais fortes, de So Paulo e Minas Gerais, se revezaram no poder entre 1894 e
1930, quando se iniciou um grande movimento reformador no Estado brasileiro.

1.2.2. 1930-1980: Consolidao do arcabouo institucional

A Revoluo de 1930, favorecida por fatores externos (crise econmica) e internos
(crescente descontentamento com o modelo oligrquico) que abalaram as bases do acordo
entre as oligarquias, aglutinou em torno de si os interesses das oligarquias estaduais
dissidentes, dos setores urbanos emergentes (classe mdia e industriais) e dos militares
tenentistas. Assim, favoreceu um movimento na direo do fortalecimento do poder central,
em nome das mudanas necessrias ao pas.
As mudanas, iniciadas j em 1930 e ampliadas no sentido autoritrio e intervencionista
em 1937, se expressaram por trs dimenses mutuamente condicionadas, quais sejam: a
dinmica de fortalecimento do poder central; o projeto nacional-desenvolvimentista; e a
criao de um aparelho de Estado burocrtico, baseado em princpios orientadores calcados na
profissionalizao, na idia de carreira, na hierarquia funcional, na impessoalidade, no
formalismo seguindo, em linhas gerais, o modelo racional-legal weberiano.
Uma passagem de Igncio Rangel importante como sntese histrica sobre esse
perodo:
28

Com efeito, o pacto fundamental do poder estabelecido em conseqncia da Revoluo de 30
consagrava a aliana entre o latifndio sado da Abolio da Escravatura e da 1 Repblica, com o capital
industrial nascente. () [Assim,] havia condies para a industrializao, sem prvia mudana da estrutura
agrria circunstncia esta que situamos na origem de toda a nossa presente problemtica econmico-social
(Rangel, 1986: 41).

Essa uma caracterstica importante observada ao longo da histria brasileira, qual seja,
o persistente predomnio do poder aristocrtico, cujos representantes se tornam os burocratas
de mais tarde, representando uma mudana de acomodao, no estrutural. Essa elite se
apropriou, ao longo do tempo, das oportunidades econmicas de desfrute dos bens, das
concesses e dos cargos, caracterizando uma simbiose entre o setor pblico e o privado.
Apesar das profundas inovaes introduzidas, o novo modelo administrativo de Estado
no conseguiu eliminar por completo as peculiaridades da cultura poltica brasileira, como o
clientelismo, que passa a ter lugar a partir do controle do Estado, mediante a atuao dos
interventores em cada unidade subnacional. O modelo baseava-se na distribuio de
subsdios, isenes e empregos pblicos e na incorporao dos trabalhadores, mediante a
adoo de um sistema corporativista voltado para enquadrar principalmente as massas
operrias urbanas. Alm disso, criou uma legislao trabalhista e polticas sociais que at
ento no existiam no Brasil. Consolidou-se ento um sistema hbrido, com interpenetrao
de caractersticas do modelo racional-legal com o autoritarismo e a dinmica clientelista.
As dificuldades de reforma do servio pblico em direo a formas meritocrticas de
seleo implicaram na adoo de uma estratgica alternativa: a da criao de ilhas de
eficincia fora da burocracia tradicional (Arretche, 1996), caracterizando a modernizao do
aparelho estatal brasileiro mais como uma estratgia de acrscimos e emendas do que como
uma reviso estrutural do Estado (Evans, 1993: 140).
O Governo Juscelino Kubitschek experimentou de forma mais intensa a tendncia
chamada administrao indireta, considerada mais gil e flexvel do que a administrao
direta. Sua aplicao se deu no contexto de um projeto de desenvolvimento nacional que
implicava uma vigorosa interveno do Estado na economia, cujo principal instrumento foi o
Plano de Metas. Essa opo exigia a criao de um ncleo tcnico capaz de formular e
implementar polticas para a construo da base industrial pesada e de alta tecnologia no pas,
objetivando a autossuficincia em infraestrutura e a produo de bens de consumo de massa.
O governo, no vendo possibilidade de superao da estrutura clientelista no Estado, criou
29
estruturas paralelas, emancipadas do clientelismo e insuladas, visando atingir os
resultados almejados. Isso significou um reforo do poder central com o objetivo de dar conta
dos desafios colocados.
O regime militar representou novo movimento de reforo da centralizao do poder
estatal, cuja justificativa era basicamente a necessidade da segurana nacional, ameaada,
segundo os militares, por foras polticas associadas ao comunismo. O enfraquecimento do
Congresso e dos partidos polticos e a substituio da poltica pela tcnica, por meio do
reforo do padro insulado e fragmentado de negociao entre as elites empresariais e
estatais, foram acompanhados de uma ampla reforma administrativa.
A reforma administrativa do regime militar introduziu conceitos gerenciais na
administrao pblica, como a nfase na flexibilidade da administrao indireta e na dotao
de uma maior autonomia para a gesto de seus recursos e execuo das polticas centrais.
Buscava, assim, superar a rigidez do modelo burocrtico anterior, deslocando atividades para
autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista, de forma a adquirir maior
dinamismo operacional. Isso acarretou nova ampliao da estrutura de administrao pblica,
tanto na administrao direta como na indireta que passou a ter critrios prprios de
contratao, remunerao e benefcios (Martins, 1997: 21).
A burocracia tradicional, como conseqncia, reforou prticas de defesa dos prprios
interesses e de clientelismo partidrio como forma de proteo poltica, visando compensar o
declnio do seu prestgio e a reduo de seu poder aquisitivo. Do outro lado, a tecnocracia
(grupo de executivos pblicos muito bem pagos, com alta qualificao profissional e dotados
de ampla autonomia face ao governo) buscou articular-se com grupos de empresrios,
formando o que foi chamado de anis burocrticos (Cardoso, 1975). Estes seriam crculos
de informao e presso que permitiam a articulao entre setores do Estado e determinados
segmentos da sociedade (empresrios), para garantir-lhes acesso privilegiado a certas decises
pblicas, mediante concesso de apoio aos tecnocratas responsveis.
A estratgia de reforma por acrscimo resultou em uma expanso descoordenada, que
reduziu a coerncia organizacional do aparelho estatal, gerando uma complexidade
prejudicial, pois alm de dificultar a coordenao poltica, passou a estimular solues
personalistas.
Resumidamente, pode se dizer que o Estado brasileiro cresceu e se expandiu de forma
fragmentada, o que permitiu a existncia de rgos e instituies superpostas e de burocracias
difusas, cujo controle e possibilidade de coordenao extremamente difcil. Em tais rgos e
30
instituies convivem burocracias meritocrticas e patrimonialistas, em graus distintos
de importncia e peso poltico. Dessa forma, as polticas emanadas do centro do sistema
poltico em direo sua periferia combinaram, ao longo do tempo, polticas clientelistas,
baseadas na distribuio de favores, e polticas caracterizadas por processos de inovao
institucional (Arretche, 1996: 11).
Valendo-se do conceito apresentado por Evans (2008) na seo anterior, pode se afirmar
que o carter da insero da estrutura interna do Estado atrapalhava a construo de um
projeto de transformao industrial em conjunto com as elites industriais. No obstante a forte
presena estatal no desenvolvimento econmico e social desde a Colnia, importante levar
em conta que a capacidade do governo sempre dependeu, em maior ou menor grau, da
cooperao com as elites tradicionais.
Apesar do aumento do peso do capital industrial na economia, a herana persistente do
poder rural continuou a moldar o carter do Estado, tentando utiliz-lo como instrumento de
reforo de suas redes clientelistas. Assim, o Estado teve sempre de confrontar essas elites
tradicionais ameaadas pela transformao das relaes de classe rurais, no tendo capacidade
de se concentrar no relacionamento com o capital industrial desafio majorado por conta do
cenrio de antiga e firme presena do capital industrial transnacional no Brasil. Como visto na
seo anterior, essa uma diferena crucial quando se compara a trajetria brasileira com a
dos pases asiticos que tiveram sucesso na sua estratgia de desenvolvimento no sculo 20.
Em sntese, as reformas do Estado mais importantes realizadas no Brasil durante o
sculo 20, nas dcadas de 1930 e 1960, se deram sob governos autoritrios. Dessa maneira, os
longos perodos de centralizao do poder poltico favoreceram a consolidao de um estilo
de presidencialismo dotado de amplas prerrogativas, com um grande desequilbrio entre as
trs esferas do poder pblico.

1.2.3. Ps-1980: O processo de democratizao

Na dcada de 1980, a retomada do processo de democratizao, alimentada pelas
demandas por participao poltica de diversos segmentos sociais, e que culminou no
estabelecimento de um novo texto constitucional em 1988, mostrou-se, a princpio,
incompatvel com o modelo centralizador vigente nas dcadas anteriores, visto como causa
principal dos problemas estruturais do Estado.
31
Dois movimentos simultneos podem ser observados na segunda metade da dcada
de 1980, no quadro da emergncia das demandas sociais reprimidas ao longo do perodo de
governo militar, cujo pano de fundo comum foi a crise econmica e a emergncia de uma
agenda que propunha a reduo do papel do Estado.
O primeiro movimento a ser destacado nesse perodo foi, aparentemente de forma
contraditria, o reforo do poder decisrio central.
A observao do conceito de poder apresentado por Michael Mann (1986) interessante
para subsidiar o entendimento do processo de transio democrtica ocorrido no Brasil. Sua
teorizao distingue duas dimenses analticas do poder autnomo do Estado em relao
sociedade: o poder desptico, que a capacidade das elites poltico-administrativas de tomar
iniciativas sem a negociao institucionalizada com grupos da sociedade civil; e o poder
infraestrutural, que a capacidade do Estado de penetrar na sociedade e implementar decises
polticas por todo o seu domnio.
A penetrao e o enraizamento das instituies nas sociedades que so conformadas por
uma delimitao de base territorial, social e poltica, respondem pelo poder infraestrutural do
Estado. Para Mann, esse poder se efetiva na medida em que um processo de incorporao
ampla, que busque a igualdade entre a populao, se realize.
Os Estados modernos mais eficazes, segundo Mann, so aqueles cuja sociedade
suficientemente homognea e igualitria para permitir o desenvolvimento de um sentido
comum de cidadania nacional. Os Estados podem, dessa forma, desenvolver poderes
infraestruturais efetivos para mobilizar recursos e promover o desenvolvimento. No longo
prazo, tais Estados se faro tambm democrticos.
Segundo Domingues (2005), o poder infraestrutural na Amrica Latina sempre se
mostrou relativamente baixo, embora mais recentemente seja clara a tendncia ao
desenvolvimento e estabilidade dos elementos formais da democracia. Esses Estados
evidenciam um conhecimento pouco profundo das sociedades e populaes que os compem,
capacidade limitada de interveno e controle, e relativamente baixa capacidade de
mobilizao da coletividade de modo a aumentar o poder da sociedade nacional conformada
por eles.
Com base nessa teorizao, possvel afirmar que, nos primeiros anos da Nova
Repblica, ao contrrio das expectativas trazidas pelo processo de redemocratizao, o poder
desptico se fortaleceu, com base na concentrao do poder de deciso na elite tcnica da
burocracia. Concomitantemente, houve enfraquecimento do poder infraestrutural, produto de
32
uma conjuno de fatores: uma grave crise fiscal e de autoridade decorrente do fracasso
dos planos de combate inflao, desvalorizao dos valores da Repblica e perda da
capacidade operacional do Estado, o que aprofundou os problemas sociais e do sistema
poltico
19
.
A associao entre fracasso das medidas de estabilizao e avano da democracia gerou
argumentos favorveis ao reforo da capacidade decisria do poder Executivo como forma de
bloquear a interferncia das foras sociais e/ou polticas e conferir celeridade execuo das
medidas julgadas necessrias. A busca por maior eficcia e rapidez na administrao da crise
econmica suscitou o recurso frequente s decises enclausuradas nas tecnocracias, o que
configurava a manuteno das tendncias centralizadoras das decises em crculos restritos,
sem consulta sociedade (Diniz, 1995: 387).
Havia um claro descompasso entre a crescente densidade organizacional da sociedade
civil e a capacidade do Estado de atender a essa complexidade. Alm das motivaes
decorrentes da crise econmica, situadas no plano mundial, a dinmica interna, relacionada
transio de um regime autoritrio para a democracia, ampliava o grau de dificuldade do
Estado.
A nascente democracia era vista naquele perodo como ingovernvel. Dessa maneira, a
transio para o regime democrtico foi marcada por um alto grau de continuidade nas
instituies e nas elites dirigentes do regime militar.
A assimetria de poder degrada as relaes entre o Executivo e o Legislativo (que vira
refm) e, ao submeter este a uma lgica que lhe escapa do controle, produz incentivos ao
comportamento irresponsvel do Congresso, reforando a tendncia populista dos
parlamentares. A fragmentao decorrente na agenda legislativa favorece, dessa maneira,
comportamentos assistencialistas por meio de projetos pontuais criados por parlamentares
para atender determinadas populaes com o objetivo de torn-las redutos eleitorais. Nveis
de corrupo mais elevados esto associados com esse tipo de comportamento, realizado por
meio das emendas parlamentares (Sodr e Alves, 2010).
Num contexto no qual os direitos so compreendidos como benevolncia, que obriga o
beneficiado a retribuir com sua lealdade (Carvalho, 2001: 126), os grupos sociais passaram a

19
Sob o impacto da conjugao desses fatores, reduziu-se drasticamente a capacidade do Estado de penetrar no
conjunto do territrio nacional e de incluir em seu raio de ao os diferentes segmentos da sociedade, garantindo
de forma universalista o acesso aos servios pblicos essenciais, bem como a eficcia de seus ordenamentos
legais. (Diniz, 1998: 98).

33
se organizar para lutar por seus interesses particulares, defender e, se possvel, aumentar
os privilgios distribudos pelo Estado. Nas palavras de Jos Murilo de Carvalho,

a ausncia de ampla organizao autnoma da sociedade faz com que os interesses corporativos
consigam prevalecer. A representao poltica no funciona para resolver a maioria dos problemas da populao.
O papel dos legisladores reduz-se, para a maioria dos votantes, ao de intermedirios de favores pessoais perante
o Executivo. O eleitor vota no deputado em troca de promessas de favores pessoais; o deputado apia o governo
em troca de cargos e verbas para distribuir entre seus eleitores. Cria-se uma esquizofrenia poltica: os eleitores
desprezam os polticos, mas continuam votando neles na esperana de benefcios pessoais (Carvalho, 2001:
223-224).

Dessa forma a poltica pblica perde coerncia, uma vez que a tendncia
discricionariedade favorece uma ao pblica que caminha ao sabor da circunstncia, sem
estratgia definida e, por isso, ineficiente (Diniz, 1995: 398).
Para alm da viso dominante poca sobre o diagnstico da crise do Estado, Diniz
(1995: 393-394) apresenta uma abordagem terica sobre a governabilidade na qual a questo
central a relao entre os grupos organizados e o processo de formao de polticas,
colocando em evidncia trs dimenses fundamentais: a capacidade do governo de identificar
problemas crticos e formular as polticas apropriadas; a capacidade de mobilizar os recursos e
meios necessrios execuo (mais do que a formulao, a implementao); e a capacidade
de liderana do Estado.
A concluso desse conjunto de anlises sobre as condies de sustentao das polticas
de ajuste implementadas em reao crise da dcada de 1980 que o maior gargalo est na
implementao das polticas, e no na formulao.
A deficincia no quesito implementao, segundo Diniz (1995: 398), baseava-se em trs
aspectos: (1) o Estado brasileiro no dispunha de instrumentos e condies operacionais
satisfatrios; (2) as estratgias de implementao formuladas pelas elites governamentais
eram inadequadas do ponto de vista da mobilizao de apoios externos (insulamento); e (3) os
fracassos sucessivos provocados por bloqueios na implementao, gerando a perda da
credibilidade do governo, contriburam para deslanchar uma resistncia passiva ao poder
estatal.
Some-se a isso, num cenrio de crise econmica e atribuio de culpa pelos problemas
ao modelo estatista anterior, um processo de desmantelamento do aparato institucional do
34
Estado, visto como anacrnico, o que reduziu ainda mais a sua capacidade operacional
(Diniz, 2000: 49).
Falco Martins (2003) em estudo sobre a descontinuidade e baixa implementao de
polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002, desenvolve uma teoria da fragmentao,
com base na qual apresenta evidncias de que a fragmentao pode ser creditada atuao de
fatores que, mal trabalhados, a potencializam. Esses fatores dizem respeito liderana
executiva; estratgias, entendidas como o resgate de um sistema de planejamento nacional de
longo prazo; ajustamento mtuo entre os rgos envolvidos nas polticas e as estruturas; e
processos organizacionais e pessoas (que conformam as redes de relacionamento e
articulao).
Destaque-se o problema da sedimentao de posies de poder, uma vez que, da
perspectiva individual do gestor, h situaes nas quais uma coordenao ineficiente pode ser
vantajosa, tornando-se uma perversa inteligncia por trs dos arranjos de coordenao.
Algumas trajetrias e casos exemplificados por Falco Martins (2007: 56), para as polticas de
gesto pblica, ocorreram sob a jurisdio de um nico ministrio e, ainda assim, verificaram-
se problemas de integrao. As questes de coordenao intraministerial foram relacionadas
ao perfil dos ministros, integrao entre secretarias e a arranjos e posies integradoras no
mbito intraministerial.
O segundo movimento observado na dcada de 1980 tem a ver com a defesa, por amplo
espectro poltico, de um processo de descentralizao das polticas pblicas.
Para os defensores da radicalizao democrtica, a descentralizao representava uma
estratgia pela qual deveriam ser criadas ou consolidadas instituies que viabilizassem a
participao dos cidados nas decises pblicas. Conferir poder efetivo aos gestores das
cidades significava criar (ou fortalecer) instituies que, prximas dos cidados, poderiam
superar os vcios do velho aparato do Estado Nacional (Arretche, 1996). A descentralizao
seria um instrumento de fortalecimento da democracia cvica.
A CEPAL, instituio historicamente defensora do papel do Estado, tambm atribuiu
importncia ao conceito de descentralizao, caracterizando-o como elo perdido na cadeia do
desenvolvimento produtivo com equidade social. A possibilidade de superar o atraso
econmico na Amrica Latina e incorporar o atributo social ao desenvolvimento econmico
estaria vinculada, em grande medida, descentralizao do aparelho estatal (Affonso, 2000).
Por outro lado, o fim da experincia socialista e a crise do Estado de Bem Estar Social
(re)colocaram em evidncia um iderio que defendia atributos como a desregulamentao, a
35
privatizao e a abertura da economia aos investimentos externos, significando uma
tendncia ao enfraquecimento do poder regulatrio dos Estados nacionais. A descentralizao
tambm estava inserida nesse receiturio, com o objetivo de aumentar a eficincia do setor
pblico como prestador de servios populao. Descentralizar, nessa viso, parecia ser um
novo paradigma para a eficincia no setor pblico. Alm de corresponder prescrio de
diminuio do tamanho do Estado, aculturava o setor pblico para as regras de
comportamento privado, estimulando uma maior concorrncia nas esferas descentralizadas
de governo e criando condies para a exigncia de servios pblicos eficientes por parte dos
cidados-clientes (Affonso, 2000: 128).
Alm da influncia do contexto mundial, a defesa da descentralizao se baseou na
experincia trazida do perodo de ditadura militar, caracterizado por um alto grau de
centralizao de recursos e poder. Isso gerou certa vinculao, pelo movimento
democratizante, da centralizao a algo nefasto, gerando uma radicalizao da defesa da
descentralizao das polticas pblicas. Por outro lado, a crise econmica ocorrida no Brasil
foi atribuda quase que exclusivamente ao modelo de Estado existente, tendo sido vencedora a
agenda poltica cuja execuo pressupunha a reduo do tamanho do governo central.
A evoluo das experincias de descentralizao, entretanto, mostrou que havia uma
srie de entraves para a sua efetiva implementao. Especialmente a partir de 1990, as
reformas administrativas contriburam para a ampliao da debilidade do aparato estatal, e a
descentralizao exerceu papel fundamental nesse contexto, transferindo recursos e
responsabilidades da Unio para estados e municpios.
A reforma, dirigida por uma elite com vis tecnocrtico e caracterizada por uma
insuficincia de mecanismos de coordenao, manteve a fragmentao de aes,
aprofundando as distores, na medida em que no foi acompanhada de uma redefinio das
atribuies correspondentes a cada esfera. Isso gerou um ambiente de instabilidade, no qual se
observou aumento das transferncias automticas, baixo controle sobre a execuo dos
recursos e uma ampliao dos poderes tributrios das instncias subnacionais,
desacompanhada de uma definio concreta das responsabilidades da Unio, dos estados e
dos municpios (Palermo, 2000).
Assim, Ribeiro (2004: 4) afirma que o contexto de crise e o foco na questo do tamanho
do Estado desviaram a ateno da importncia do equilbrio federativo. Assim, a distribuio
de competncias e responsabilidades entre os entes da Federao ocorreu sem planejamento,
prejudicando o processo de implementao das polticas pblicas.
36
A falta de planejamento e de uma pactuao mais aprofundada acabaram por impor
aos municpios atribuies para as quais no estavam preparados, dada a descoordenao
entre os fluxos de receitas e as responsabilidades que adquiriram. Outras situaes tambm
incrementaram o problema como, por exemplo, a existncia de presses feitas pelos
defensores de um retorno centralizao. As prprias especificidades regionais, na ausncia
de regras claras que disciplinassem as relaes federativas, contriburam para potencializar os
conflitos, dadas diferenas scio-econmicas e as demandas decorrentes (Affonso, 2000:
149).
Um fator adicional e preponderante nas dificuldades de se implementar uma
descentralizao efetiva foi o contexto macroeconmico dos anos 1990. As dificuldades
financeiras de todos os nveis federativos, dado o elevado nvel da dvida pblica,
prejudicavam a autonomia municipal e estadual e a capacidade de coordenao da esfera
federal, que no conseguia implementar seus instrumentos redistributivos (Affonso, 2000).
Segundo Arretche (1996), o processo de descentralizao decorreu primordialmente de
um impulso democrtico associado eroso da capacidade de sustentao poltica e financeira
do nvel central de governo, no tendo sido um resultado de uma poltica de rearranjo
institucional dos entes federativos, nem de qualquer preocupao com o processo de
coordenao das aes intergovernamentais. Na viso de alguns autores, seria at mesmo
impreciso afirmar a existncia, naquele perodo, de um processo de descentralizao de
estruturas administrativas do Estado, dada a ausncia de um programa nacional de
descentralizao que, sob o comando da Unio, se propusesse ao rearranjo das estruturas
poltico-institucionais do Estado (Draibe e Arretche, 1995).
Registra-se, na literatura especializada sobre o tema, sistematizada em Ribeiro (2004),
uma quase unanimidade entre especialistas quanto ao fato de o processo de descentralizao
de recursos e competncias para estados e municpios ter sido acompanhado da perda de
governana federal.
A fragmentao de agendas e de arenas de deciso, decorrente de uma descentralizao
realizada sem planejamento, refora o carter predatrio e no-cooperativo do federalismo
brasileiro. Isso pode ser relacionado com as caractersticas estruturais da construo do
sistema poltico brasileiro, no qual ainda h a presena forte do clientelismo e no qual a
disputa eleitoral o motor das aes governamentais em muitos casos, e o estmulo
cooperao tende a ser baixo (Abrcio e Soares, 2001: 58).
No caso brasileiro, a falta de estruturas institucionais projetadas para coordenar polticas
37
pblicas, dentre outros fatores, leva a um padro de colcha de retalhos nas relaes inter-
governamentais (Ribeiro, 2004: 7). Esses aspectos da cultura poltica e administrativa
brasileira dificultam a formao de uma agenda que d conta da dimenso do dficit
institucional presente no pas.
Assim, a tendncia a sobreposio de polticas pblicas, dada a falta de articulao
tanto entre os governos federal, estaduais e municipais, quanto entre os ministrios ou
secretarias de um mesmo nvel de governo. corriqueiro observar a criao de projetos
semelhantes por rgos de governo que no se comunicam entre si, nem com as prefeituras ou
a sociedade civil ou qualquer outra esfera pblica. Isso caracteriza uma situao na qual as
propostas de ao no esto conectadas s verdadeiras causas dos problemas, seja por falta de
informao e comunicao, seja pelo antagonismo poltico entre os responsveis por
diferentes rgos, que disputam influncia junto aos seus superiores hierrquicos. Quando os
projetos tratam de um mesmo tema, so pulverizados de acordo com a interpretao
especfica de cada agncia sobre o problema, dando origem a variadas solues que no
dialogam em busca de sinergia.

1.2.4. Consideraes sobre a capacidade de implementao de polticas pblicas

Em relao hiperatividade decisria contrastando com a baixa capacidade de
implementao, as consideraes tericas suscitam o estabelecimento de mecanismos que
favoream processos de construo de consensos. A necessidade de um Estado forte significa
que esse deve ser capaz de coordenar um sistema de governana com responsabilidades
descentralizadas, porm organizadas (Diniz, 1995: 399). Considerando a experincia
brasileira recente, o desafio a compatibilizao de um aparato estatal eficiente e uma
democracia fortalecida. Assim, Diniz (1995) tambm preconiza, como crucial para a eficcia
das polticas pblicas, o dilogo e negociao junto aos grupos afetados pelas mesmas,
conforme passagem a seguir.

Aumentar os graus de governabilidade em uma ordem democrtica implica no apenas melhorar o
desempenho da mquina burocrtica, mas ampliar a responsabilidade do Estado em face das metas coletivas e
das demandas sociais () Reforma do Estado [implica em] expanso da capacidade de comando, coordenao e
implementao do Estado, o que, em ltima instncia, requer uma estratgia poltica para conduzir acordos e
alianas, articulando arenas de negociao s instituies estatais. (Diniz, 1995: 408).

38
Segundo a autora, para gerar adeso e garantir sustentabilidade poltica para a
implementao das decises tomadas, deve ser fomentada a construo de um sistema de
governana econmica e social que suporte a estratgia governamental. Isso deve ocorrer por
meio do estabelecimento de vnculos da sociedade com o Estado, de forma planejada e
coordenada para garantir que a gesto pblica seja efetivamente beneficiada com essa relao.
Complementarmente, a reforma do Estado necessita do fortalecimento de mecanismos
de promoo de maior transparncia das aes estatais, com base na prestao de contas e na
responsabilizao dos agentes pblicos pelos seus atos, atributo que costuma ser sintetizado
por meio do termo accountability
20
.
Em relao baixa eficcia do processo de descentralizao de polticas pblicas, ,de
despeito da crescente nfase em conceitos como governana, participao, accountability e
controle social, ainda h um longo caminho a percorrer, para alm do vis tecnocrtico que
fragmenta as aes, em busca de uma maior coordenao entre o Estado e a sociedade. H
ainda grandes desafios na definio de fronteiras de responsabilidade pelos resultados das
polticas pblicas, na viabilizao de accountability no plano federativo, na eliminao de
gargalos burocrticos e na superao da lgica fragmentria das polticas pblicas, para que se
evite o desperdcio de recursos pblicos, seja por ineficincia, seja por corrupo.
Em linha com as diretrizes apontadas pela literatura internacional apresentada na seo
1.1, Ribeiro (2004: 14) indica um conjunto de premissas importantes para o avano
pretendido: a formulao deve ser necessariamente participativa e interativa, com vistas a
assegurar a troca e a transferncia de experincias e de conhecimentos; e as instncias de
articulao nacional devem ser fortalecidas, fomentando a cooperao federativa horizontal e
vertical e o compartilhamento de solues, com impacto sobre a eficincia na utilizao dos
recursos, e a diminuio das assimetrias institucionais entre as unidades da federao. O
modelo de execuo dever guardar coerncia com o processo participativo de formulao.
Em relao descentralizao, as concepes que a relacionaram com a democratizao
tm em comum a expectativa de que a escala ou mbito no qual se processam as decises
polticas viabilizem a realizao de determinados contedos do ideal democrtico. Entretanto,
a realizao deste ideal depende menos do nvel de governo encarregado que do desenho de

20
A accountability vertical relacionada com os sistemas eleitorais, e a accountability vertical, que tem a ver
com os freios e contrapesos institucionais no mbito do arcabouo estatal (ODonnell, 1998). Atualmente, h a
emergncia do conceito de accountability societal, que trata de novos mecanismos utilizados pela sociedade civil
para controlar os resultados da ao governamental (Smulovitz e Peruzzoti, 2000). Os conselhos municipais,
estaduais e nacionais so experincias nesse sentido, como espaos de deliberao, definio de agendas e
monitoramento da implementao de polticas pblicas.
39
instituies que criem incentivos ao comportamento responsvel por parte do governo
(Arretche, 1996). O fato de determinadas questes ou polticas serem geridas pelo nvel
central no indicador de uma gesto mais ou menos democrtica. Segundo Arretche,
contrariamente s teses que advogam a reduo do escopo de atuao do governo federal, o
sucesso da descentralizao depende de uma redefinio do papel estratgico do governo
federal em um novo arranjo federativo.
Para PrudHomme (1994), em geral o problema no tanto se um certo servio pode ser
provido por um governo central, regional ou local, uma vez que o servio geralmente deve ser
prestado com a participao de todos os nveis de governo. O desafio real como organizar a
produo conjunta das polticas. O conceito principal abordado pelo autor a massa crtica
existente para que os benefcios da descentralizao aflorem. A massa crtica aumentada
pelo treinamento de pessoal e o fortalecimento institucional. O problema determinar como
os diferentes nveis de governo podem e devem cooperar. Apenas o governo central pode
desempenhar a tarefa da coordenao, sob pena de que se aprofundem as desigualdades
regionais.
A teoria da fragmentao sugere que a descentralizao e outras formas de
autonomizao controlada, ingredientes no apenas da democracia, mas tambm da atualidade
da gesto pblica, so potencial, mas no necessariamente fragmentrios. Em todo caso,
diferentes arranjos de integrao so necessrios em diferentes nveis (Falco Martins, 2003:
221).
A transio para um Estado mais eficiente supe necessariamente que o centro do
sistema (a Unio) seja administrativa e institucionalmente forte. Portanto, antes que um
esvaziamento das funes dos nveis centrais de governo, o sucesso da descentralizao supe
sua expanso seletiva, vale dizer, um reordenamento das agncias do governo central em
direo a novas atividades (Arretche, 1996).
Uma vez mais corroborando as teorias apresentadas na seo 1.1, Arretche (1996)
preconiza que as possibilidades de elevao dos nveis de imparcialidade na alocao de
recursos pblicos estariam associadas consolidao de burocracias relativamente insuladas
das presses partidrias para seu uso clientelstico. Por outro lado, para evitar abusos de poder
por parte da burocracia e, por extenso, do prprio Estado, so necessrias instituies que
permitam aos cidados controlar as aes do governo. Assim, para um bom governo
necessrio que os agentes do Estado tenham instrumentos efetivos de interveno, o que
40
supe relativa autonomia s presses do tipo particularista. Mas tambm necessrio
que os governos possam ser punidos quando no agem no sentido das necessidades dos
cidados.

1.3. Polticas de reduo das desigualdades regionais no Brasil

O diagnstico apresentado nas sees anteriores aponta para as polticas de reduo das
desigualdades regionais, uma vez que, nas formulaes recentes, as mesmas trazem como
premissa, justamente, o fortalecimento da governana dentro na estrutura do Estado e entre o
Estado e a sociedade. Assim, para embasar a apresentao das polticas recentes, que ser
realizada no Captulo 2, pertinente compreender a trajetria do tema das desigualdades
regionais no Brasil, que se enquadra na trajetria geral do Estado brasileiro apresentada na
seo 1.2.
O Estado brasileiro, a partir da dcada de 1930, iniciou um processo de mudana
estrutural de grande magnitude, cujo carter era marcadamente desenvolvimentista, porm
conservador, autoritrio e centralizador. Dessa maneira, promovia o crescimento econmico
mas no transformava as relaes sociais historicamente arraigadas, conforme observado
anteriormente.
O resultado das polticas focadas no crescimento com base na industrializao, tendo as
polticas sociais como mero apndice compensatrio, foi a construo, em curto perodo
histrico, da oitava economia do mundo, ao mesmo tempo em que, contraditoriamente,
constituiu-se um dos mais graves quadros de desigualdades sociais e regionais observados no
mundo (Arajo, 2003).
O que se pretende na presente seo apresentar, de forma sinttica, a trajetria da
construo dessas desigualdades econmicas regionais no Brasil, no intuito de esboar um
panorama geral das polticas pblicas que geraram e das que buscaram superar esse quadro.
Desde o incio da colonizao at o sculo 19, o pas foi constitudo com um perfil rural,
escravocrata e exportador de produtos primrios. Apenas no sculo 20 o pas consolidou seu
carter urbano-industrial, processo iniciado timidamente no sculo anterior. A economia foi
montada com base em plos dispersos em diversas regies, constitudos ao longo do litoral,
como um arquiplago de regies que parcamente se comunicavam entre si dado seu perfil
voltado eminentemente aos mercados externos (Arajo, 1999).
41
Na Era Vargas, com a extino das barreiras fiscais estaduais que restringiam a
circulao de mercadorias entre regies e a expanso dos investimentos em infraestrutura de
transportes e energia, criaram-se condies para o forte crescimento do comrcio inter-
regional e para o incio da construo de um mercado nacional integrado, no intuito de
superar a lgica do arquiplago historicamente constituda at aquele momento (Cano,
2002: 276).
A construo da base industrial nacional, favorecida pela capacidade de acumulao e
diversificao do complexo cafeeiro paulista, e aliada constituio de um sistema de
transportes em torno regio de So Paulo, tendeu a concentrar a produo na Regio
Sudeste, que chegou a responder, em 1970, por 81% da atividade industrial, sendo que apenas
So Paulo era responsvel por 58%. As distncias das demais regies em relao aos centros
dinmicos do pas, ampliadas pela precariedade de infraestrutura, dificultavam bastante a sua
ocupao e integrao (Campolina Diniz, 2002: 248). Nas dcadas de 1940 e 1950, observou-
se o incio de um movimento de desconcentrao, por meio da ocupao da fronteira
agropecuria no Sul e mais tarde na direo do Centro-Oeste, Norte e da parte oeste do
Nordeste.
Nessa poca, a criao de mecanismos de estmulo ao investimento nas regies menos
desenvolvidas do pas possibilitou que houvesse, ainda que timidamente, uma
desconcentrao industrial, revertendo, em algum grau, a polarizao em So Paulo. A
criao da Comisso do Vale do So Francisco CVSF (embrio da Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf), da Companhia
Hidreltrica do So Francisco CHESF, do Banco do Nordeste BNB, do Banco da
Amaznia BASA e outros bancos estaduais, e de rgos como a Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste SUDENE e a Superintendncia para o Desenvolvimento da
Amaznia SUDAM so exemplos que demonstram o carter explcito das polticas para a
reduo das desigualdades regionais a partir daquele momento. Segundo Arrais (2009), esse
perodo, pautado na atuao dessas grandes agncias, caracterizou um padro de interveno
vertical e autoritrio, subordinando as regies ao projeto de nao emanado do governo
central.
A partir dos anos 1970, o processo de desconcentrao se expandiu para atividade
industrial. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (I e II PNDs) tiveram grande
importncia para o processo de reverso da concentrao espacial da atividade produtiva
nacional.
42
Para Campolina Diniz, quatro blocos de polticas, atuando de forma concomitante,
devem analisados para uma avaliao dos resultados das polticas regionais (Campolina
Diniz, 2001: 13). Em primeiro lugar, considera-se que a construo de Braslia foi o elemento
de maior impacto na integrao econmica do territrio, a partir dos grandes troncos
rodovirios que constituiu: Braslia-Belm; Braslia-Belo Horizonte; Braslia-So Paulo;
Braslia-Cuiab; Braslia-Barreiras; e as respectivas ramificaes.
Adicionalmente, os incentivos fiscais, a despeito dos casos de corrupo, foram de
grande importncia para a atrao de projetos para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
resultando em expanso produtiva e no consequente aumento da oferta de emprego e renda.
Alm disso, referindo-se ao terceiro e ao quarto blocos, tanto os investimentos em
infraestrutura (estradas, energia eltrica, telefonia etc) quanto os investimentos produtivos das
estatais (minrios, ao, petrleo, papel, petroqumica etc) ocorreram, em grande parte, nas
regies menos desenvolvidas do pas, o que tambm deu impulso atividade econmica e
desconcentrao produtiva.
O movimento de desconcentrao produtiva, diferentemente do preconizado pelos
formuladores das polticas regionais
21
que imaginavam um processo de industrializao
autnoma para essa regio , foi comandado a partir de So Paulo. Assim, a integrao
produtiva do territrio nacional foi construda com base na expanso do plo paulista,
vinculando as demais regies dinmica observada no plo concentrador (Arajo, 1999:
145). Para Guimares Neto (1997 apud Ismael, 2008: 97), a desconcentrao econmica no
resultou de nenhuma poltica explcita, mas do prprio processo de integrao produtiva das
regies perifricas com o centro dinmico. Isso teria tornado as economias daquelas regies
mais atreladas trajetria da economia nacional, tornando-as mais sensveis s polticas
nacionais focadas nas regies mais industrializadas do pas.
Na dcada de 1990, por conta da crise econmica e da crise do modelo estatista de
interveno na economia, o Estado passou a ter crescentes dificuldades em implementar
polticas regionais.
Em 1990, a participao da regio Sudeste na indstria havia cado para 69%, e a de So
Paulo para 49%. O setor tercirio tambm apresentou tendncia de desconcentrao, a

21
Para o Nordeste, especificamente, destaca-se a criao, em 1956, no mbito do Plano de Metas do Governo
JK, do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), com a misso elaborar um diagnstico
da regio, apontar os principais problemas e as solues para reduzir a desigualdade em relao regio Centro-
Sul do pas. O coordenador do GTDN foi Celso Furtado, que desenvolveu o estudo com base nas idias trazidas
da CEPAL (Rotta, 2007).
43
reboque da agricultura e da indstria. Em suma, apesar de ainda apresentar uma estrutura
produtiva fortemente concentrada regionalmente, o grau de concentrao naquele momento
apresentava um nvel menor do que o de vinte anos antes.
A desconcentrao entre as regies foi acompanhada, entretanto, de um processo de
crescente concentrao intra-regies. As cidades de Salvador e Recife, no Nordeste, e de
Manaus, no Norte, se transformaram nos plos concentradores nessas regies, espelhando o
processo de concentrao e desigualdades observado em nvel nacional.
Cano (2008) periodiza o processo de desconcentrao em trs momentos. O primeiro,
na dcada de 1970, onde a desconcentrao foi virtuosa, pois ancorada num processo de
alto crescimento de todas as regies, tendo a periferia superado o centro (So Paulo). Nesse
perodo as conexes inter-regionais foram fortalecidas e a estrutura industrial se diversificou,
com ampliao da produo de bens intermedirios de capital e de consumo durvel maior do
que os bens de consumo no durveis. O segundo perodo, relativo dcada de 1980, com um
cenrio de inflao alta e crescimento baixo, foi caracterizado por Cano como um perodo de
desconcentrao espria, uma vez que a economia como um todo foi afetada pela crise,
tendo a regio mais desenvolvida apresentado resultados piores que a mdia nacional. A
dcada de 1990 (o terceiro perodo) tambm foi classificada como de desconcentrao
espria, no contexto da permanncia das fragilidades macroeconmicas concomitantes a um
processo de redefinio do modelo econmico, e tambm intensificao de um processo de
rivalidade entre os estados, em busca da atrao de investimentos por meio de incentivos
fiscais.
As novas tendncias de polticas econmicas na dcada de 1990, conforme apresentado
previamente, trazem consigo uma abordagem por meio da qual as estratgias de
especializao regional so reforadas. Assim, o receiturio focava na atrao de
investimentos com base nas condies de competitividade dos territrios, e enfraquecia o
papel pr-ativo do Estado ao definir o mercado como o melhor alocador de recursos (Arajo,
1999: 152). Era a emergncia das teses sobre o poder local para enfrentar os desafios da
globalizao (Cano, 2002: 281)
22
.
Dessa maneira, segundo Arajo (1999), na dcada de 1990 observou-se uma mudana
de tendncia, na direo de um processo de desintegrao ou fragmentao do pas, com a

22
Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atrao de capitais, marketing urbano se transformam
nos principais instrumentos de um planejamento estratgico que no faz seno preparar a submisso da nao
fragmentada a uma globalizao que se projeta sobre os lugares (Vainer, 2007: 13).
44
(re)emergncia de uma estratgia de criao de ilhas de dinamismo envoltas de
pobreza e estagnao e a desconstruo do mercado interno nacional.
Essa estratgia acabou por fomentar um processo de reconcentrao produtiva, pois os
investidores, de modo geral, tendem a aplicar seus recursos nas regies mais dinmicas,
deixando margem as regies com menor potencial. A estratgia de fomentar focos
dinmicos, voltados prioritariamente para a exportao, acabou tambm por colocar em
segundo plano a integrao produtiva nacional, reforando o processo de concentrao nas
regies mais competitivas. Ou seja, o interesse nacional foi colocado de lado em nome de
interesses privados pouco afeitos s conseqncias em termos sociais e regionais dos seus
investimentos.
A descentralizao em diversos mbitos, objeto da seo 1.2.3, contribuiu para
dificultar um tratamento mais consistente da questo das desigualdades regionais, justamente
por enfraquecer tanto poltica quanto financeiramente o governo federal (Souza, 1998). A
atitude passiva do Estado gerou um cenrio de ausncia de polticas efetivas de
desenvolvimento regional no pas (Arajo, 1999: 152), cuja marca a diminuio da sua
importncia na estrutura do Estado
23
.
Essa situao favoreceu um cenrio de disputa entre os estados pelos investimentos, por
meio da guerra fiscal, na qual se buscava, de alguma maneira, criar condies de
competitividade via reduo de tributos o que contribuiu para uma crise adicional, que
chegava naquele momento s relaes federativas.
Ao longo da dcada de 1990, a proposta de poltica dita regional de maior relevncia foi
o estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, que buscou estabelecer
diretrizes de desenvolvimento diferenciado para as diversas regies brasileiras, de forma a se
criar efeitos complementares entre infraestrutura fsica e social e atividades produtivas
(Simes, 2002: 231).
Campolina Diniz (2002: 266) apresentou algumas crticas a esse estudo, no que tange
desconsiderao da dimenso urbana, de seus eixos, reas de influncia e espaos polarizados;
falta de foco na necessidade de arbitragem de projetos pelo Estado; e a tendncia, segundo o
autor, ao aprofundamento da concentrao regional brasileira, a despeito da inteno
preconizada. Dessa maneira, o fundamental seria a retomada de um processo de planejamento

23
A pasta de poltica regional perdeu o status de Ministrio no governo Collor (1990-1992), quando foi criada a
Secretaria de Desenvolvimento Regional, e no 1 governo Fernando Henrique (1995-1998), em razo da criao
da Secretaria Especial de Polticas Regionais, enfraquecendo, assim, sua relao com o Ministrio da Fazenda e
demais membros do primeiro escalo do governo federal. (Ismael, 2008: 101).
45
nacional, o estabelecimento de uma nova regionalizao considerando diferentes escalas
e a centralizao de recursos voltados ao desenvolvimento regional em um Fundo nico,
dentre outras recomendaes.
Em relao aos resultados das polticas regionais apresentadas, Campolina Diniz (2001)
faz um balano geral. So citados documentos, ainda da dcada de 1970, que apresentavam
uma viso relativamente positiva sobre os resultados at ento alcanados. Outros estudos
24
,
entretanto, focalizando o Nordeste, eram crticos em funo da frustrao do projeto original
da SUDENE e pela dificuldade em se superar de forma consistente os problemas sociais
naquela regio.
Mais recentemente, algumas tentativas de entender e redesenhar a poltica regional
brasileira foram empreendidas, com base no cenrio de esvaziamento poltico-institucional da
SUDENE e da SUDAM, das dificuldades de manuteno da Zona Franca de Manaus, da
guerra fiscal entre os estados e da prpria percepo dos exemplos de poltica regional
empreendidos entre os pases da Unio Europia (Campolina Diniz, 2001: 12). Alm disso,
buscavam superar as deficincias apontadas no estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e
Desenvolvimento.
Pode-se citar, por exemplo, Arajo (1999), em artigo que serviu de base para a
elaborao, alguns anos mais tarde, da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR). Nesse artigo, a autora afirma que a tendncia de desintegrao produtiva nacional
deveria ser combatida por meio da retomada das polticas ativas de desenvolvimento regional
que, a partir de uma viso nacional, buscassem a reduo sistemtica das desigualdades
regionais, sem deixar de lado questes como eficincia e competitividade. Segundo Arajo,

importante que, atravs de um projeto nacional, a nova poltica de desenvolvimento regional considere
entre seus objetivos bsicos a integrao dos espaos regionais, atravs de uma diviso espacial de trabalho que
articule no interior da economia nacional das diferentes regies, difundindo em todas elas os efeitos positivos do
crescimento da economia e da insero cada vez maior do pas no mercado mundial (Arajo, 1999: 157).

Fernandes e Cano (2005: 283) defendem que no h uma escala ideal para se contrapor
ao modelo orientado pelo mercado, considerando entretanto a importncia do mbito local.
Assim, as estratgias deveriam articular mltiplas escalas com base em princpios de

24
Campolina Diniz cita, em especial, Celso Furtado e Francisco de Oliveira.
46
igualdade de oportunidades, o que suscita reflexo sobre quais so os atores envolvidos
na promoo dessas coalizes transescalares.
Os autores concluem que o local deve ser um espao de mobilizao da sociedade no
sentido de instaurar a esfera pblica e possibilitar estratgias capazes de apontar para o
caminho de um desenvolvimento equilibrado entre regies, com base no interesse nacional.

1.4. Concluso

Na perspectiva geral do Estado brasileiro, pde-se identificar como caracterstica
central, com base na seo 1.2, as dificuldades de implementao de polticas pblicas
decorrentes da falta de coordenao das instituies estatais, que por sua vez so produto de
tendncias patrimonialistas, clientelistas e centralizadoras historicamente arraigadas.
Os problemas de articulao, tanto horizontal quanto vertical, derivados da crise fiscal
que comprometeu a capacidade financeira e operacional tanto do governo federal quanto dos
entes subnacionais, e de um processo de descentralizao realizado sem planejamento, alm
das questes polticas inerentes ao sistema poltico e federativo que suscita disputas muitas
vezes bloqueadoras da ao estatal so elementos adicionais aos desafios do Estado.
Da contribuio terica apresentada na seo 1.1, duas diretrizes destacadas apontam o
caminho para a soluo desses problemas: um aprimoramento da institucionalidade estatal
que potencialize as complementaridades e amplie a eficincia da ao pblica, o que passa
pela ateno qualidade da burocracia e aos pactos federativos; e o fomento constituio de
uma arena pblica efetiva, por meio da qual a sociedade possa se organizar e contribuir para a
coordenao das polticas pblicas. A sntese dos desafios colocados est na consolidao da
democracia, que deve caminhar para o efetivo alinhamento das polticas pblicas com as
demandas organizadas da populao. Esse pode ser considerado o centro de uma abordagem
desenvolvimentista no sculo 21.
Considerando que as recentes polticas de reduo das desigualdades regionais no Brasil
trazem como premissas as diretrizes elencadas como relevantes para estratgias bem
sucedidas de desenvolvimento, as mesmas foram escolhidas como objeto de estudo da
dissertao. Assim, a apresentao de um panorama geral do tema e sua trajetria no Brasil do
sculo 20, na seo 1.3, teve como objetivo contextualizar a pesquisa a ser apresentada no
prximo captulo. Com efeito, as regies menos desenvolvidas devem ter prioridade nas
polticas de desenvolvimento, justamente por sua menor densidade institucional, cujo
47
aprimoramento fundamental para a construo de um pas desenvolvido, que
possibilite o aproveitamento das potencialidades existentes em todo o territrio nacional.
Dessa maneira, ser discutido, a seguir, em que medida a nova gerao de polticas
pblicas com foco territorial vem contribuindo para a superao das fragilidades apontadas
neste captulo, a partir de pesquisa empreendida junto aos atores-chave na elaborao e
implementao das polticas e aos seus beneficirios.
48
CAPTULO 2. Trajetria das polticas pblicas para o desenvolvimento
territorial no Brasil

Introduo

O presente captulo tem como objetivo apresentar algumas das recentes polticas de
reduo das desigualdades econmicas e sociais entre as regies do pas, contextualizadas no
Captulo 1, e discutir os avanos institucionais na direo do que foi denominado estado
desenvolvimentista do sculo 21. Ou seja, em que medida vem evoluindo a capacidade
estatal para formular e implementar polticas pblicas, cuja expresso fundamental pode ser
expressa pelo binmio burocracia eficiente e aderncia entre a oferta e a demanda por
polticas pblicas. No h a pretenso de se chegar a concluses definitivas sobre a evoluo
institucional do Estado brasileiro. O objetivo detectar pistas sobre os rumos das polticas
pesquisadas.
Alm desta introduo o captulo dividido em quatro sees. A primeira apresenta um
panorama geral da origem e trajetria da abordagem territorial do desenvolvimento. Na
segunda seo, realizada uma breve retrospectiva da construo conceitual e implementao
de algumas polticas no Brasil no perodo recente. A terceira seo apresenta a metodologia e
os resultados da pesquisa de campo, e a quarta seo conclui o captulo.
Para os fins do presente trabalho, considera-se os conceitos de territrio e regio como
representativos de diferentes escalas geogrficas. Quando se falar da abordagem ou do
desenvolvimento territorial ou regional, o territrio ser considerado como parte de uma
regio. Dessa maneira, entende-se que o desenvolvimento territorial, objeto das polticas a
seguir analisadas, contribui para o desenvolvimento regional, cujo significado a reduo das
desigualdades econmicas e sociais entre as regies do pas.

2.1. Motivaes da abordagem territorial no Brasil

Sem pretender esgotar o tema, pode-se dizer que a emergncia da abordagem territorial
possui quatro motivaes bsicas, quais sejam: a reemergncia do planejamento; a
necessidade de reduo das desigualdades regionais; um movimento de reao s tendncias
fragmentadoras da globalizao; e uma nova viso que se passou a ter das regies rurais.
49
Em primeiro lugar, a importncia do planejamento preconizada pela Constituio
Federal do Brasil, em seus artigos (a) 21, Inciso IX: elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; (b) 43: para
efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo
geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e reduo das desigualdades
regionais; (c) 174, pargrafo primeiro: a lei estabelecer as diretrizes e bases do
planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento; e (d) 165, por meio do qual
estabeleceu-se a necessidade da realizao dos planos plurianuais (PPA).
Naquele momento, a crise econmica vigente colocou a tema do planejamento em
segundo plano. Mesmo que no se possa afirmar, ainda, que exista um processo de
planejamento adequado no Brasil, a partir de meados da dcada de 1990, com a estabilizao
macroeconmica proporcionada pelo controle da inflao, foi possvel voltar a se pensar em
planejamento. Uma das diretrizes principais dessa retomada do exerccio de planejamento foi
a valorizao da dimenso territorial como ferramenta bsica para formulao de polticas
pblicas, o que foi preconizado j na definio do PPA, cuja orientao era na direo de
planos regionalizados. Segundo Pereira,

Devido crise econmica e inflacionria que assolava o pas, os primeiros PPAs elaborados ps-1988
tiveram o intuito de cumprir um dispositivo legal e, por isso, chegaram a ser considerados peas de fico. De
qualquer forma, o texto constitucional de 1988 j apontava na direo de que seria importante tomar o territrio
o fundamento bsico de formulao de polticas pblicas. Portanto, a aposta no territrio j estava anunciada,
mas diante das condies adversas ao planejamento, ela s veio de fato a se pronunciar a partir do PPA 1996-
1999 (Pereira, 2010: 2).

A segunda motivao tambm est expressa na Constituio. No Artigo 3, Inciso III,
est o objetivo fundamental de erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais. Esse compromisso constitucional revela a magnitude do
problema da m distribuio de riquezas no Brasil, processo construdo ao longo de sculos e
que gerou uma situao de crescente insustentabilidade. Considerar efetivamente essa misso,
no contexto vigente da poltica brasileira, um grande desafio. H indcios de que se ensaia
um processo de superao desse quadro na medida em que h uma retomada, no incio do
sculo 21, das polticas que visam a reduo das desigualdades regionais, (re)emergentes aps
50
um perodo de ostracismo no qual a livre atuao das foras de mercado era vista como a
nica sada para o desenvolvimento.
Com efeito, no incio da vigncia da Carta Magna, a crise econmica e o vis de
reduo do tamanho do Estado prejudicaram a implementao de polticas regionais,
conforme apresentado no Captulo 1. Finda a primeira dcada aps a promulgao da
Constituio, a estratgia de desenvolvimento dita regional construda ao longo do perodo
25

que tratava de privilegiar focos de competitividade conectados diretamente ao mercado
internacional sem a intermediao do nvel nacional, num contexto em que a prpria validade
do conceito de nao estava sendo questionada , contribua para a fragmentao do pas, ao
invs da sua integrao (Arajo, 1999).
Em contraposio a esse cenrio, uma terceira motivao para a abordagem territorial
relacionada com a emergncia de atores locais ativos que buscavam se articular para a
elaborao de estratgias soberanas de desenvolvimento local e regional. Uma das bases
conceituais dessas estratgias de reao aos processos fragmentadores foi a do
desenvolvimento sustentvel, que, alm de reforar a dimenso scio-ambiental, enfatizava a
necessidade de afirmao das identidades locais, ameaadas pelas tendncias da globalizao
de vinculao subordinada dos territrios lgica do mercado global.
A experincia internacional, em especial a levada a cabo na Unio Europia, com as
polticas de investimentos nos pases menos desenvolvidos com o objetivo de equilibrar o
desenvolvimento nos pases-membro, tambm serviu como exemplo da pertinncia de
polticas ativas de desenvolvimento regional no Brasil, tendo sido amplamente discutida no
processo de retomada das polticas regionais que se verificou no incio do sculo 21
26
.
A abordagem territorial foi a opo metodolgica escolhida na busca da construo
desse novo paradigma do desenvolvimento, em contraposio abordagem da
desterritorializao que o processo de globalizao engendrou, por meio da fragmentao
da articulao intra e entre territrios e regies de um mesmo pas em prol da insero no
mercado internacional (Arajo, 2009: 36).
Assim, por considerar que o territrio tem como fundamento bsico a construo social,
no podendo ser visto como mera plataforma de operao de um conglomerado

25
Cuja maior expresso foram os Eixos Nacionais de Desenvolvimento, apresentados no Captulo 1.
26
O livro Polticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas luz das experincias da Unio
Europia e do Brasil (Campolina Diniz, org, 2007) traz um amplo conjunto de contribuies para o
entendimento da poltica europia e seus instrumentos, cujo aprofundamento extrapola o escopo desta
dissertao.
51
multinacional, as estratgias territoriais e regionais ganharam fora no sentido de
reafirmar identidades e constituir atores ativos nos processos de desenvolvimento, em
contraposio s foras de dominao econmica que chegavam de fora dos territrios, mas
em busca de uma integrao soberana no contexto inescapvel de interdependncia que a
globalizao pressupe (idem: 37).
O que se props, a partir de ento, que a abordagem territorial surja de dentro dos
prprios territrios, a partir das especificidades e potencialidades prprias de cada um, e no
como fora imposta de fora. Conforme ressaltado no Captulo 1, a instncia nacional tambm
ganhou fora nesse contexto, uma vez que deve ser o lcus estratgico do planejamento do
desenvolvimento, e que as estratgias locais devem dialogar entre si e com as escalas
superiores no mbito de um projeto de Nao.
Em relao quarta motivao mencionada, Favareto (2010) destaca a discusso, ao
longo das dcadas finais do sculo 20, na Europa, sobre os conceitos de rural e urbano,
derivada da interpenetrao das duas realidades.
A notada insuficincia da interpretao do rural como foco de polticas exclusivamente
agrcolas foi, assim, um dos marcos iniciais para a introduo da idia de desenvolvimento
territorial. Ela pressupunha a existncia de um conjunto de polticas integradas que
diversificasse a infraestrutura e a economia das zonas rurais, obviamente mantendo a
agricultura como importante vetor econmico, ainda que no o predominante. As polticas
voltadas ao desenvolvimento das zonas rurais deveriam servir tambm para regular os fluxos
migratrios em direo s zonas ditas urbanas, sendo um lcus de qualidade de vida e
proximidade com a natureza.
A experincia italiana a mais destacada quando se trata de desenvolvimento territorial,
sendo a obra do socilogo Arnaldo Bagnasco uma primeira referncia sobre o tema
27
. Esse
autor explica as condies que possibilitaram o desenvolvimento do territrio denominado de
Terceira Itlia
28
, onde a existncia de uma diversidade econmica distribuda entre um grande
nmero de pequenas empresas com forte base familiar, aliado a um padro de urbanizao
que, por conta da geografia e do tamanho das cidades, facilitava a integrao entre a zona
rural e a zona urbana, criou condies para o florescimento de uma dinmica econmica
intensa e frutfera.

27
Bagnasco (1977) apud Favareto, 2010.
28
Regio italiana que se diferenciava do Norte desenvolvido e do Sul pobre daquele pas.
52
Abramovay (2000) aponta que os estudos sobre a Terceira Itlia tm em comum a
nfase ao grau de enraizamento das atividades econmicas na teia relacional existente em
dada base territorial. Em sntese, trata-se da conjugao entre uma viso do territrio e os
efeitos da proximidade entre os agentes, e um elevado nvel de capital social que fortalece
vnculos de interdependncia e estratgias de ao conjuntas
29
.
Favareto (2010) destaca, entre as experincias europias, o programa LEADER
Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais, lanado em 1991 num
contexto de grande preocupao com as desigualdades entre as regies. A sua inovao foi
trazer como premissa justamente a viso territorial, superando o vis setorial geralmente
vinculado s aes nas reas rurais, e trazendo como dimenso central um conjunto de aes
elaboradas de baixo para cima, envolvendo os diversos atores locais, os diversos nveis de
governo e a promoo de uma dinmica inovativa com base na integrao dos setores
agrcolas com setores empresariais. O rural passava a ter outra conotao, o que implicava na
definio de novas polticas que dessem conta de abarcar sua diversidade e complexidade. A
abordagem territorial ganhava fora tambm com base nessas consideraes.
Destaque-se, no contexto da emergncia do territrio como lcus de planejamento, a
elaborao do conceito de arranjo produtivo local (APL), que teve rpida absoro por parte
dos formuladores de polticas pblicas, por trazer a preocupao com a viso sistmica do
processo de desenvolvimento, com as relaes intersetoriais e interregionais e com a
importncia do capital social e da governana entre a diversidade de atores presentes nos
territrios
30
.
Considerando que as polticas de desenvolvimento regional tradicionais foram voltadas
para a promoo do crescimento considerando a escala macrorregional, que no atende de
forma satisfatria a complexidade do tema, a premissa das polticas desenhadas no perodo
mais recente passou a ser a busca por novos recortes territoriais capazes de conferir maior
eficcia s aes.
As duas premissas principais associadas abordagem territorial foram a integrao de
polticas pblicas, considerando todas as necessidades relacionadas ao desenvolvimento dos
territrios, e a participao da sociedade civil organizada no processo de elaborao e
implementao das aes, uma vez que ela quem tem condies de apresentar com maior
preciso os gargalos a serem solucionados. Essas premissas esto em linha com as diretrizes

29
Sobre esse caso particular, Putnam (2002) uma referncia fundamental.
30
Snteses recentes sobre o tema podem ser encontradas em Lastres et alli (2010) e Coutinho (2009).
53
apresentadas no Captulo 1, portanto de interesse para os fins da presente dissertao
compreender como as polticas vm sendo formuladas e implementadas, e buscar uma
percepo sobre os seus efeitos na direo da superao dos gargalos histricos para as
polticas pblicas no Brasil.
Mapeamento realizado pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI, 2011) mostra a
profuso de cursos universitrios relacionados ao desenvolvimento regional e territorial nos
anos recentes, o que um indicador da crescente relevncia dada ao tema
31
.

2.2. Algumas polticas desenvolvidas no perodo recente

Sero apresentadas a seguir algumas polticas de desenvolvimento regional e territorial
elaboradas e implementadas nos anos recentes, especialmente pelos Ministrios da Integrao
Nacional (MI), do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), rgos cujas atribuies so as mais aderentes ao tema. O MI deve ser o
responsvel, no governo federal, pelo estabelecimento de estratgias de integrao das
economias regionais e pela ordenao territorial
32
, o MPOG pela participao na
formulao do planejamento estratgico nacional
33
e o MDA pela promoo do
desenvolvimento sustentvel do meio rural constitudo pelos agricultores familiares
34
.
Considerando que a abordagem territorial apresentada traz como pressupostos a integrao de
polticas pblicas e a abertura participao da sociedade civil organizada, na forma de
instncias deliberativas territoriais (doravante, IDT) ser enfatizada, nessa contextualizao, a
maneira como essas duas questes foram tratadas, bem como o grau de concretizao que
apresentaram.
Vislumbrar a trajetria dessas polticas tem como objetivo compreender os avanos e
limites s caractersticas do Estado brasileiro apontadas no Captulo 1, no que diz respeito
fragmentao e sobreposio de polticas pblicas, eficincia e racionalidade da burocracia e
sintonia com as demandas da populao.


31
A base de dados apresentada, com informaes de 2009, aponta para a existncia de cerca de 100 programas
de ps-graduao, direta (35%) ou indiretamente (65%) ligados ao tema do desenvolvimento regional. Em
relao distribuio regional, 30% dos programas mapeados so na regio Nordeste; 26% no Sudeste; 22% no
Sul; 12% no Centro-Oeste e 10% na regio Norte.
32
Lei n 10.683/2003, de 28 de maio de 2003, Artigo 27, Inciso XIII.
33
Idem, Inciso XVII.
34
Idem, Inciso VIII.
54
2.2.1. Poltica Nacional de Ordenamento Territorial
35


No Brasil, a construo de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT)
foi iniciada em 2003, com base na atribuio definida ao MI pela Lei n 10.683/2003, que
definiu as misses de cada ministrio. De competncia da Unio, o objetivo da PNOT, como
poltica transversal, deveria ser o de

estimular o uso e a ocupao racional e sustentvel do territrio, com base na distribuio mais
equnime da populao e das atividades produtivas, garantindo s geraes presente e futuras o usufruto
sustentvel dos recursos naturais, promovendo a integrao nacional e contribuindo para a soberania nacional e a
integridade territorial; valorizando as potencialidades econmicas e as diversidades scio-culturais das regies
brasileiras; e reduzindo as disparidades e desigualdades espaciais, inter e intra-regionais (MI, 2006).

A PNOT tinha como diretrizes de ao, no mbito poltico institucional, a articulao de
polticas pblicas, a integrao das mltiplas escalas espaciais da municipal e
microrregional at a continental. Entre as suas estratgias tambm estava prevista a gesto
participativa, por meio da deliberao em conjunto com a sociedade civil e o setor produtivo,
visando a descentralizao administrativa e o controle social.
A PNOT parece no ter sido levada adiante, conforme pode-se perceber pela ausncia
de menes desde o incio do ano de 2007 na pgina do MI na Internet
36
. Segundo Leito
(2009), a despeito da contribuio terica dos estudos elaborados para dar suporte proposta
da PNOT, a mesma no avanou para a proposio de polticas, estando ainda em meio a uma
discusso conceitual inconclusa.

2.2.2. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

Em 2003, foi elaborada, tambm pelo MI, a proposta de uma Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), com o objetivo de promover estratgias de reverso das
desigualdades regionais e explorar potenciais de desenvolvimento endgeno existentes nas

35
A principal referncia na discusso conceitual sobre ordenamento territorial a Carta Europia de Ordenao
do Territrio CEOT, de 1983, definindo-o como a expresso espacial da harmonizao de polticas
econmica, social, cultural e ambiental micro e macrorregionais, ora cincia, ora tcnica administrativa, ora
poltica, concebida com enfoque interdisciplinar e global, cujo objetivo o desenvolvimento equilibrado das
regies e organizao fsica do espao segundo uma diretriz (Becker, 2005: 71).
36
Utilizando-se da ferramenta de busca em www.integrao.gov.br.
55
diversas realidades locais
37
. Somente depois de alguns anos a PNDR foi instituda como
poltica, por meio do Decreto n 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.
O documento original divulgado em 2003 propunha trs diretrizes centrais, quais sejam,
a integrao institucional no mbito governamental com o objetivo de reduzir as
desigualdades regionais; a estratgia multiescalar, em contraposio ao enfoque
macrorregional tradicional; e a criao de uma poltica institucionalizada por lei, que se
tornasse poltica de Estado. Alm disso, foi proposta a recriao da SUDAM e da SUDENE
(o que s se efetivou em 2007) e a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional FNDR (o que ainda no ocorreu), buscando recuperar a dimenso nacional do
desenvolvimento regional.
A PNDR dava destaque ao conceito de mesorregio (doravante, MR), uma escala menor
do que a macrorregional entendida como importante, mas que no dava conta de tratar as
desigualdades dentro dessas regies. O atributo nacional representava um reforo do papel
do governo federal na coordenao das aes em prol da reduo das desigualdades entre as
regies.
Foi empreendida uma anlise de indicadores scio-econmicos
38
dos municpios
brasileiros e construdo um mapa onde foram definidas quatro tipologias diferentes que
traduziam diferentes estgios de desenvolvimento: regies (1) de baixa renda; (2) estagnadas;
(3) dinmicas; e (4) de alta renda, sendo as regies de baixa renda e as estagnadas definidas
como prioritrias para as aes da poltica. O mapa a seguir apresenta o territrio brasileiro de
acordo com a tipologia da PNDR.


37
Esse documento foi fruto da discusso ocorrida nos anos anteriores, cujo documento de referncia Arajo
(1999) Por uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
38
O mapeamento utilizou duas variveis: o Rendimento Mdio Mensal por Habitante e a Taxa Geomtrica de
Variao dos Produtos Internos Brutos Municipais por Habitante. Dessa maneira, tinha-se o objetivo de
considerar tanto o nvel de renda como o dinamismo econmico das regies.

56
Figura 1 Mapa do territrio brasileiro com base na tipologia da PNDR























Fonte: MI.

Para implementar a PNDR foram criados trs programas especficos, com o objetivo de
atender s diversas necessidades apontadas para o tema do desenvolvimento regional. Foram
definidas, nesse sentido, Mesorregies Diferenciadas
39
e reas especiais como o Semi-rido
nordestino e as faixas de fronteira.
O Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO) busca induzir
a atuao na escala das mesorregies, especialmente as que apresentam os piores
indicadores econmicos e sociais, tendo como premissas a participao da sociedade civil e a
articulao das aes governamentais, em prol da estruturao produtiva voltada para o
crescimento econmico e com base no associativismo e no cooperativismo.

39
A idia da mesorregio considerar uma escala inferior macrorregional como mais adequada
implementao de polticas pblicas. A origem do mapeamento das mesorregies foi um estudo do Ministrio do
Planejamento, por meio da Secretaria Especial de Polticas Regionais (o embrio do MI) de 1998. Esses
territrios foram definidos com base nas microrregies definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), que tambm estipulavam mesorregies, como conjuntos de microrregies. Por serem recortes
diferentes dos estipulados pelo IBGE que foram denominadas, no mbito da PNDR, de mesorregies
diferenciadas.
57
Alm do PROMESO, foram criados o Programa de Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira (PDFF) e o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido
(CONVIVER), com os mesmos objetivos do PROMESO. O PDFF tem foco especfico nas
regies fronteirias, buscando ativar potencialidades no contexto da integrao com os demais
pases da Amrica do Sul, e o CONVIVER voltado para o desenvolvimento da regio
semirida nordestina. Cada programa estabelece a necessidade de criao de IDTs, para
discutir as polticas a serem implementadas, com a participao de representantes dos
governos locais e estaduais e da sociedade civil. Assim, foram criados Agncias das Sub-
regies e Fruns das Mesorregies (doravante, FMR). O mapa a seguir apresenta as reas
prioritrias dos programas do MI.

Figura 2 Mapa dos Territrios priorizados no mbito da PNDR
Fonte: MI.

Alm desses programas, foram elaborados planos regionais de desenvolvimento, tanto
no nvel macro quanto no sub-regional, a exemplo do Plano Amaznia Sustentvel (PAS), no
58
caso macrorregional e o Plano de Desenvolvimento da rea de Influncia do Projeto So
Francisco, no mbito sub-regional, alm dos planos especficos das mesorregies.
Os programas da PNDR possuem, em grande medida, o foco no apoio a atividades
produtivas geradoras de emprego e renda, com base no conceito de APL, e contam com
recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) e dos fundos constitucionais (Fundo
Constitucional de Financiamento do Norte FNO; Fundo Constitucional de Financiamento
do Nordeste FNE e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO)
40
para
realizar os investimentos. A viso da PNDR a de fomentar, com os recursos no
reembolsveis do OGU, a estruturao de cadeias produtivas que, uma vez maduras, devero
captar recursos para projetos de maior porte por meio dos fundos constitucionais.
Segundo informaes obtidas em entrevistas com gestores do MI, o insucesso da
aprovao do FNDR, proposto para ser a principal ferramenta de financiamento da PNDR,
parece ter sido o principal motivo dos pequenos resultados apresentados pelos programas.
Assim, dada a pouca disponibilidade de recursos do OGU, no foi possvel cumprir
satisfatoriamente a tarefa da estruturao de projetos para o acesso ao crdito dos fundos
constitucionais, o que gerou descoordenao entre as duas ferramentas, como especificado
adiante. A maior parte das aes dos programas foi realizada com recursos oriundos de
emendas parlamentares, o que demonstra a fragilidade da sua institucionalizao. Essas
limitaes oramentrias do MI podem ser observadas com base nos dados apresentados na
tabela a seguir.

Tabela 1 Execuo dos programas da PNDR: 2007-2010

Valor aplicado (R$ mil) N de projetos R$ mil / projeto
PROMESO 47.306 160 296
CONVIVER 9.299 19 489
PDFF* 74.590 203** 367
TOTAL PNDR 131.195 382 343
Fonte: MI (2010b).
* Inclui emendas parlamentares.
** N de municpios beneficiados.

40
A Lei n 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou o Artigo 159, inciso I, alnea "c" da
Constituio Federal, de 1988, criou os Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), do
Nordeste (FNE) e do Norte (FNO). A fonte de recursos para os Fundos Constitucionais corresponde a trs por
cento da arrecadao federal (impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos
industrializados art. 159, inciso I).
59
Em relao aos fundos constitucionais, uma das dificuldades foi a de efetivamente
realizar investimentos que atendessem ao objetivo de desconcentrao, por conta talvez da
ausncia de vinculao de recursos para as reas preferenciais (Leito, 2009: 188). Grande
parte dos recursos dos fundos constitucionais, operados pelo Banco do Nordeste (BNB) e pelo
Banco da Amaznia (BASA), vm sendo aplicados em territrios de renda acima da mdia e
em empresas que poderiam acessar os recursos de outras fontes, conforme pode ser
observados nas tabelas a seguir, que apresenta dados das contrataes dos fundos
constitucionais por setor e porte da empresa.

Tabela 2 Operaes contratadas pelos Fundos Constitucionais: quantidade e
valor por setor (2007-2010)


N de
operaes
Valor
PRONAF
41
A 3,5% 2%
PRONAF Demais 84,1% 12%
Outro Rural 5,3% 28%
Indstria 1,1% 22%
Turismo 0,4% 3%
Comrcio e Servios 5,5% 20%
Infraestrutura 0,01% 13%
Fonte: MI.

Tabela 3 Operaes contratadas pelos Fundos Constitucionais: quantidade e
valor por porte do empreendimento (2007-2010)

Mini/Micro/Pequeno Mdio Grande
Quantidade 97,5% 2% 0,5%
Valor 32% 17% 51%
Fonte: MI.

Alm disso, com base na anlise do relatrio de gesto para o perodo 2007-2010 (MI,
2010b), a PNDR parece no ter avanado na medida das suas intenes quanto s diretrizes de
integrao com as polticas de outros ministrios, tendo ficado restrita ao relacionamento com

41
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar.
60
prefeituras e rgos estaduais. Quanto ao objetivo de ampliar o dilogo com a sociedade,
o tema ser discutido na seo 2.3 da dissertao.
No fim de 2010, foi lanado pelo MI um documento cujo objetivo fazer um balano
dos resultados da PNDR e propor melhorias na poltica, o que denominado de PNDR
Fase II. O maior desafio para a institucionalizao dessa poltica, segundo o documento, a
ampliao das fontes de recursos para financiamento dos programas. O FNDR enfatizado,
uma vez que ainda no aprovado pelo Congresso Nacional. Alm disso, destacada a
necessidade de expanso do alcance a projetos de pequeno porte, tanto de infraestrutura como
de produo. O papel dos estados tambm passou a ser fonte de preocupao na PNDR Fase
II. A idia aproveitar as vantagens institucionais desses entes federativos para a
intermediao entre o governo federal e as mesorregies, que no tm uma institucionalidade
poltica definida.
Alm disso, o documento enfatiza a necessidade de institucionalizar a questo da
integrao de polticas, com a criao de um Conselho Nacional de Integrao de Polticas
Regionais, de uma Cmara de Gesto de Polticas Regionais, Comits Estaduais de Gesto de
Polticas Regionais e instncias operadoras das novas institucionalidades, como os fruns,
agncias de desenvolvimento, consrcios etc. Esse modelo de governana deveria, segundo o
documento, ser coordenado pelo ministrio responsvel pela integrao de polticas pblicas
(naquele momento, a Casa Civil) e, no nvel da Cmara de Gesto, pelo MI (MI, 2010a).

2.2.3. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento

No ano de 2006, por iniciativa do MPOG, foi iniciado um estudo da dimenso territorial
com vistas a subsidiar a elaborao do PPA 2008-2011. A concepo bsica desse estudo a
de que o olhar sobre o territrio facilita a ao sobre as desigualdades econmicas e sociais,

superando entraves importantes ao desenvolvimento, pois sintetiza e espelha as mltiplas
potencialidades e problemas do desenvolvimento brasileiro. Para alcanar a condio de pas desenvolvido, o
Brasil deve patrocinar uma maior coeso da populao e assegurar que os impulsos dinmicos do
desenvolvimento encontrem melhor distribuio territorial, social e econmica (MPOG e CGEE, 2006: 1).

61
O contexto para tais mudanas foi relacionado s necessidades de adaptao a uma
nova realidade, composta de crescente mobilidade dos investimentos produtivos e do
comrcio
42
.
O Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento, lanado em 2008, aborda,
como diretriz fundamental, a viso territorial como metodologia de planejamento
governamental, o que implica considerar a ao pblica desde a formulao, com base na
identificao das demandas pelos cidados, at a avaliao dos resultados das polticas.
O territrio considerado como plataforma de integrao de polticas pblicas, por ser
base das demandas sociais, o que facilita o diagnstico das necessidades existentes e o
ordenamento estratgico das aes a serem executadas, e contribui para a melhoria da
eficincia e qualidade do gasto pblico (MPOG, 2008: 12). Assim, afirma-se que a dimenso
territorial do desenvolvimento deve ter como bases um constante dilogo federativo e uma
efetiva participao social na elaborao e controle da execuo das polticas pblicas.
A viso estratgica proposta pelo estudo, com horizonte at o ano de 2027, apresenta
um novo olhar sobre o territrio nacional, propondo um redesenho territorial que reflete a
diversidade econmica do pas. Assim, os recortes territoriais superpostos definiram seis
grandes espaos homogneos, conforme pode ser observado nos mapas a seguir.

Figura 3 Mapa dos recortes bsicos propostos pelo estudo do MPOG










Fonte: MPOG, 2008

42
O processo de globalizao tende a comprimir o espao-tempo e a reduzir a importncia do espao fsico com
a desvinculao das relaes econmicas, sociais e polticas de suas condies locais e regionais prvias. Em
oposio, a herana histrica e o capital imobilizado impedem, contrariam ou condicionam esse movimento
(MPOG e CGEE, 2006: 11).

62
Na Figura 3 a linha de cor vermelha representa a diferenciao Norte-Nordeste X
Centro-Sul, determinada com base em um conjunto de indicadores scio-econmicos, como
nveis de renda, sade e educao. A linha na cor preta separa o bioma amaznico, o litoral e
o centro do pas, enquanto a linha azul separa o semi-rido nordestino da regio centro-norte.

Figura 4 Territrios homogneos propostos pelo estudo do MPOG




















Fonte: MPOG, 2008.

A Figura 4 a representao detalhada dessa diviso do territrio, sobrepondo, ainda,
um novo recorte com 11 macrorregies e 118 sub-regies
43
.

43
Para a delimitao das regies nas duas escalas foi utilizado o modelo gravitacional proposto por Walter
Isard. Pelo modelo, feita a hierarquizao dos centros urbanos brasileiros, por meio da comparao de seus
ndices de terceirizao, e calculado o ndice de interao entre esses centros e as demais localidades
geogrficas. O modelo gravitacional permitiu a definio da regio de interao de um plo, ou seja, a
demarcao de sua rea de influncia, levando em conta o poder de atrao, determinado pela densidade do setor
servios e dos fluxos migratrios, tomando as distncias reais, transformadas em tempo de acesso, entre os
plos, segundo a malha rodoviria e fluvial. Os resultados apontados pelo modelo foram ainda analisados luz
de critrios ambientais, sociais e institucionais, o que permitiu a realizao de alguns ajustes regionalizao
(MPOG, 2008: 29).
63
Figura 5 Macrorregies propostas pelo estudo do MPOG














Fonte: MPOG, 2008.

Figura 6 Macro-plos propostos pelo estudo do MPOG


















Fonte: MPOG, 2008.


Macro-plos consolidados
Novos macro-plos
Aglomeraes sub-regionais
Aglomeraes locais
Aglomeraes geopolticas

Macrorregies
Belm-So Lus
Belo Horizonte
Brasil Central
Brasil Central Ocidental
Extremo Sul
Fortaleza
Manaus
Recife
Rio de Janeiro
Salvador
So Paulo




64
A Figura 5 apresenta a diviso em macrorregies de forma mais clara, enquanto o
mapa da Figura 6 inclui as 29 cidades plo eleitas como foco para as aes governamentais,
com o objetivo de construir uma rede policntrica de cidades.
Foram elaboradas diversas notas tcnicas relacionadas a 42 setores e temas julgados de
maior potencial de repercusso na organizao territorial brasileira. Essas notas foram
sistematizadas em sete dimenses, que se desdobraram em 14 escolhas estratgicas, conforme
tabela a seguir:

Tabela 4 Dimenses e Escolhas estratgicas definidas no Estudo da Dimenso
Territorial para o Planejamento

Dimenses Escolhas Estratgicas
Infraestrutura econmica
Base produtiva industrial
Base produtiva rural
Meio-ambiente
rea social
Infraestrutura urbana
Temas transversais

Cincia, tecnologia e inovao
Competitividade sistmica
Multimodalidade e opes integradoras de logstica
Telecomunicaes e incluso digital
Usos mltiplos da gua
Restaurao de servios de ecossistemas e adaptao a mudanas
ambientais
Agriculturas territoriais
Padro de financiamento e gesto de riscos agronmicos e de preos
Qualidade de produtos e processos da base agrcola
Agroenergia
Segurana alimentar e nutricional
Assentamentos e reforma agrria
Reduo das desigualdades via polticas urbanas
Reduo das desigualdades via polticas sociais.
Fonte: MPOG, 2008.

Para cada escolha estratgica foram identificadas linhas de ao para investimento que,
por sua vez, subsidiaram a elaborao de uma carteira de investimentos projetada para 2027,
sintetizando as contribuies do mapeamento de potencialidades que gerou a proposta das 29
cidades plo.
Num contexto no qual vinham sendo elaboradas algumas polticas com enfoque
territorial, como as apresentadas anteriormente, o estudo do MPOG teve dificuldades de
aceitao junto aos ministrios afins ao tema da pesquisa. Um fator que contribuiu para a
baixa adeso ao estudo que o mesmo no considerou os acmulos tericos e prticos das
polticas existentes, como a PNDR e o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel
65
dos Territrios Rurais (PRONAT). O no aproveitamento do estudo
44
no diminui sua
importncia como pea de planejamento, sendo uma referncia importante para qualquer
reflexo que se faa sobre desenvolvimento regional no Brasil, considerando a necessidade de
se alinhar com as demais polticas de desenvolvimento territorial e regional existentes.

2.2.4. Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais

Echeverri (2010) aborda a evoluo institucional das polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento territorial com foco nos territrios rurais.
No Brasil, diversos estudos na dcada de 1990 introduziram o conceito de agricultura
familiar na academia e nas polticas pblicas, cujo desdobramento principal naquele momento
foi a criao, em 1996, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAF
45
.
Uma das caractersticas centrais do PRONAF foi a descentralizao da execuo, num
esquema de gesto que envolvia municpios e estados, em conjunto com os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural CMDR e Conselhos Estaduais do PRONAF
posteriormente CEDRS e, no plano federal, o MDA e o Conselho Nacional do PRONAF,
posteriormente Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CONDRAF
46
. A
esses Conselhos, inicialmente, foi dada uma atribuio consultiva, de apoiar a execuo dos

44
Segundo Leito (2009: 213), o objetivo original do estudo, de subsidiar a elaborao do PPA 2008-2011, no
se efetivou. O prprio nome do estudo, que originalmente era Estudo da dimenso territorial para o PPA, foi
alterado para Estudo da dimenso territorial para o planejamento, possivelmente por conta do atraso na
concluso do estudo.
45
Com o estmulo da crescente presso poltica originada da mobilizao de movimentos sociais ligados
agricultura familiar, em 1999 foi criado o Ministrio de Poltica Agrcola e Desenvolvimento Agrrio,
retomando uma institucionalidade especfica que houvera sido extinta dez anos antes no contexto das reformas
estruturais que visavam a reduo do aparato estatal. No ano seguinte, a denominao foi alterada para
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, cuja relevncia foi definida ao conferir-lhe a responsabilidade
pela operacionalizao do PRONAF, programa de crdito para projetos de infraestrutura, servios municipais
entre outras aes destinadas ao desenvolvimento produtivo do pblico alvo da reforma agrria e da agricultura
familiar.
46
O PRONAF, juntamente com os CMDR, os Conselhos Estaduais do PRONAF e o Conselho Nacional do
PRONAF foram institudos pelo Decreto n 1.946, de 28 de junho de 1996, do Governo Federal. O Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural CNDR, que substituiu o Conselho Nacional do PRONAF, o foi por meio
do Decreto n 3.200, de 6 de outubro de 1999. Pelo Decreto n 3.508, de 14 de junho de 2000, o CNDR foi
substitudo pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS, ocasio na qual os
Conselhos Estaduais passaram a ser denominados, da mesma maneira, de Desenvolvimento Rural Sustentvel,
tendo como sigla CEDRS. O Decreto n 4.854, de 08 de outubro de 2003, criou o CONDRAF, mantendo o nome
anterior e alterando apenas a sigla do CNDRS. O PRONAF veio sendo aprimorado a cada nova reviso dos
decretos.
66
recursos do PRONAF, por meio da aprovao de planos de investimento e ao das
instituies relacionadas ao MDA (Echeverri, 2010: 86).
As diretrizes polticas trazidas com o novo governo federal, a partir de 2003, trouxeram
como princpios a ampliao da participao social e, especificamente para as regies mais
atrasadas, a adoo de uma abordagem territorial que integrasse as diversas dimenses
necessrias ao efetivo desenvolvimento dessas regies. O CONDRAF passou a ter
responsabilidades de planejamento e definio das diretrizes gerais da poltica pblica, em
suas mais diversas dimenses, sendo um marco importante na evoluo institucional das
IDTs
47
. O Decreto de criao do CONDRAF tambm estabelece a necessidade de considerar
o territrio rural como foco do planejamento e da gesto de programas, a partir das
articulaes entre os espaos rurais e urbanos.
Isso significou a necessidade de se extrapolar o mbito municipal e passar a pensar as
polticas pblicas num contexto intermunicipal, entendendo que essa escala espacial era mais
adequada para potencializar o desenvolvimento rural. Como premissa para o sucesso dessa
estratgia, foi apontada a necessidade de se ter Planos de Desenvolvimento Territorial, no
sentido de pensar os projetos estruturantes com base na concertao entre os atores dos
territrios.
A emergncia da abordagem territorial fez com que fosse criada uma institucionalidade
especfica para lidar com o tema, dentro do MDA, o que se deu ainda em 2003, com a criao
da Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT. Nesse contexto, o PRONAF muda o
foco passando a privilegiar a escala territorial. Inicia-se ento um processo de definio de
territrios, com base nas microrregies do IBGE, e em critrios de contigidade geogrfica,
incluindo zonas rurais e urbanas (com nfase para a ruralidade), e caractersticas econmicas,
ambientais e, sobretudo, scio-culturais, comuns. A dimenso territorial foi definida como
uma escala intermediria entre o municpio e o estado, por considerar que este nvel melhor
trabalha a questo dos laos de proximidade entre os atores, fator entendido como central para
as estratgias de desenvolvimento rural (Echeverri, 2010: 93).
Aps uma primeira etapa de identificao com base nos critrios tcnicos acima
mencionados, foi realizada uma convocao aos atores locais para participarem do

47
O CONDRAF consolidou uma ampla presena de setores sociais, em especial organizaes rurais, na sua
composio, diferentemente do Conselho original, cuja maioria era composta por representantes do Governo
Federal. Enquanto o Conselho Nacional do PRONAF era composto por 10 membros, sendo que seis
representantes do Governo Federal, um representante de todos os Estados e trs da sociedade civil, o
CONDRAF, aps avanos ao longo das sucessivas atualizaes dos decretos, composto por 38 membros,
sendo que 24 so representantes dos atores sociais.
67
refinamento dos recortes territoriais inicialmente desenhados, permitindo flexibilidade
suficiente para que, ao longo do tempo, pudessem ser feitas alteraes oriundas das
experincias vividas nos territrios. O resultado desse processo pode ser visto no mapa a
seguir.

Figura 7 Mapa dos Territrios Rurais

















Fonte: MDA. O Anexo 1 apresenta a lista completa dos territrios rurais e informaes sobre os municpios
que os compem.

A Tabela 5 apresenta alguns dados relacionados aos territrios rurais.
A partir da definio dos territrios rurais (inicialmente 40, em 2003, atualmente 164),
instituiu-se o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
PRONAT, que estabeleceu quatro reas de resultado, a saber: (1) o fortalecimento da gesto
social; (2) o fortalecimento das redes de organizaes sociais; (3) a dinamizao da economia
local; e (4) a articulao das polticas pblicas.

68
Tabela 5 Estatsticas selecionadas sobre os territrios rurais

% do Pas
N de Municpios 2.500 45%
Populao Total 54, milhes 29%
Populao Rural 16,4 milhes 55%
Agricultores Familiares 2,5 milhes 58%
Assentados da Reforma Agrria (Famlias) 645 mil 73%
Bolsa Famlia (famlias) 4,8 milhes 44%
Pescadores (Famlias) 458 mil 57%
Comunidades Quilombolas 1.077 71%
Terras Indgenas 377 56%
Fonte: MDA. Sistema de Informaes Territoriais SIT. www.sit.mda.gov.br

A primeira culminou com a criao dos Colegiados de Desenvolvimento Territorial
(doravante, CODETER), formados pelos atores representativos da sociedade civil local, em
especial o pblico-alvo do MDA, que so os agricultores familiares, mas tambm por
representantes dos poderes municipais, estaduais e federal. Houve aproveitamento do capital
social existente e fomento a lideranas em locais menos articulados, para ampliar o nvel de
participao e representatividade, respeitando o princpio da paridade entre governo e
sociedade civil.
Os CODETERs tiveram como primeira tarefa a elaborao dos Planos Territoriais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel PTDRS, que continham um diagnstico sobre a
realidade dos territrios e estipulavam as necessidades de investimento para cada um. O MDA
incentivou os territrios nesse processo, no apenas financiando a mobilizao e a elaborao
dos PTDRS, mas tambm disponibilizando recursos, provenientes do seu Programa Nacional
de Apoio Infraestrutura e Servio nos Territrios Rurais PROINF, para uma experincia
inicial de empoderamento para deliberao sobre o investimento pblico. As regras do
PROINF permitiam a definio, pelos CODETERs, do apoio ao(s) projeto(s) que
entendessem prioritrio(s) no mbito dos seus planos, restritos disponibilidade oramentria
definida para cada territrio
48
.
A segunda rea de resultado foi estabelecida com o objetivo de ampliar o estoque de
capital social e criar nveis de confiana necessrios para a pactuao das aes no contexto
de um projeto territorial, alm de aprimorar as capacidades de elaborao e gesto de projetos.

48
Em mdia, o oramento disponibilizado para cada territrio foi de cerca de R$ 1 milho.
69
A terceira rea de resultado buscava a ativao dos potenciais endgenos aos
territrios, a partir das cadeias produtivas de maior relevncia que pudessem se conectar a
instncias territoriais mais abrangentes. A quarta foi considerada premissa fundamental para
proporcionar ao integral nas regies mais pobres e o atingimento de resultados mais
consistentes, lastreados nos processos de participao e deliberao existentes nos territrios.
Estudo sobre a o PRONAT (Dias e Favareto, 2007) aponta que os principais avanos
ocorreram no nvel de controle social sobre a destinao dos recursos, devido maior
transparncia decorrente da crescente participao da sociedade civil organizada nos anos
recentes. Esses avanos dizem respeito evoluo do carter das IDTs, cujo papel
anteriormente era geralmente fiscalizatrio. Por outro lado, o estudo afirma que os impactos
das aes econmicas no vinham demonstrando potencial de alterao nas realidades locais,
dada a pequena escala das atividades beneficiadas e a sua pouca capacidade de gerao de
trabalho e renda.
Dessa maneira, ressaltado que a limitao setorial do PRONAT agricultura familiar,
a despeito da busca por integrao de polticas, seria insuficiente para levar a cabo um
processo de desenvolvimento nesses territrios, pois no aparentavam ter potencial para
proporcionar saltos qualitativos nos sistemas econmicos locais. A capacidade institucional
do MDA de coordenar polticas pblicas era limitada multidimensionalidade que podia
oferecer com base nas suas prprias polticas.

2.2.5. Programa Territrios da Cidadania

Uma forma de avanar na estratgia do PRONAT e ampliar seu foco na articulao de
polticas, foi a criao do Programa Territrios da Cidadania PTC, em 2008. O objetivo era
unificar as aes de ministrios e rgos federais e priorizar a execuo nesses territrios
rurais considerados mais pobres
49
. A idia era fazer as polticas necessrias aos mais pobres
chegarem de uma s vez, trazendo oportunidades de um desenvolvimento pleno para as

49
Atualmente participam a Casa Civil; Planejamento, Oramento e Gesto; Secretaria de Relaes Institucionais;
Desenvolvimento Agrrio (esses quatro primeiros como membros do Comit Executivo do Programa); Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA); Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; Minas e
Energia; Sade; Fundao Nacional de Sade (FUNASA); Integrao Nacional; Trabalho e Emprego; Meio
Ambiente; Cidades; Desenvolvimento Social; Educao; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres;
Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial; Pesca e Aqicultura; Justia; Funai; Comunicaes;
Cincia e Tecnologia; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cultura; Fazenda; Banco do Brasil (BB); Banco
da Amaznia (BASA); Caixa Econmica Federal (CEF); Banco do Nordeste do Brasil (BNB); Desenvolvimento
e Comrcio Exterior; e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).

70
populaes rurais, aliado possibilidade de fazer valer suas demandas por meio dos
processos participativos.
O PTC trouxe como diretrizes o aprimoramento das aes sociais do governo, com foco
nas regies mais pobres, o que pressupunha a melhoria da integrao das polticas pblicas e
das relaes federativas.
A definio dos primeiros 60 territrios da cidadania (doravante, TC) foi feita com base
nos seguintes critrios: ser um territrio rural do PRONAT; menores ndices de
desenvolvimento humano IDH; maior concentrao de agricultores familiares ou assentados
da reforma agrria; maior concentrao de comunidades tradicionais (ribeirinhos, indgenas,
quilombolas); mais baixo dinamismo econmico (considerando o critrio da PNDR
anteriormente apresentado) e considervel capital social. O nmero de TCs foi ampliado para
120 em 2009, conforme apresentado no mapa a seguir.

Figura 8 Mapa dos Territrios da Cidadania
















Fonte: MDA. A lista completa dos TCs est destacada entre os territrios rurais apresentados no Anexo 1.

A Tabela 6 apresenta alguns dados relacionados aos TCs.
60 Territrios de 2008
60 Territrios de 2009
71

Tabela 6 Estatsticas selecionadas sobre os territrios da cidadania
% do Pas
N de Municpios 1.852 33%
Populao Total 42,4 milhes 23%
Populao Rural 13,1 milhes 46%
Agricultores Familiares (Famlias) 1,9 milho 46%
Assentados da Reforma Agrria (Famlias) 525 mil 67%
Bolsa Famlia (Famlias) 3,9 milhes 36%
Pescadores (Famlias) 211 mil 54%
Comunidades Quilombolas 810 66%
Terras Indgenas 317 52%
Fonte: MDA. Sistema de Informaes Territoriais SIT. www.sit.mda.gov.br

A gesto do PTC composta por um Comit Gestor Nacional, uma Secretaria
Executiva, um Comit Tcnico e Comits de Articulao Estadual (CAEs), alm dos
CODETERs.
O Comit Gestor Nacional, composto pelos ministrios participantes do programa, tem
como atribuio aprovar diretrizes, organizar as aes federais, adotar medidas para a
execuo do programa, avali-lo, mobilizar os atores federativos e definir novos territrios. A
Secretaria Executiva ficou a cargo da Casa Civil da Presidncia da Repblica, juntamente
com a Secretaria de Relaes Institucionais (SRI) e o MPOG, ministrios que tinham a
atribuio, no Governo Federal, de coordenar os programas que contivessem aes
interministeriais. O MDA, como responsvel conceitual pelo PTC, tambm representado
nessa instncia. Aos membros do Comit Tcnico cabe coordenar as aes do PTC em cada
ministrio e subsidiar a Secretaria Executiva com informaes sobre o andamento dos
trabalhos. Aos CAEs formados por representantes pblicos dos nveis federal, estadual e
municipal cabe o apoio organizao e mobilizao dos territrios, apresentao e
articulao de propostas, acompanhamento da execuo, fomento integrao de aes,
sugesto de novos territrios e divulgao do PTC. Os CODETERs, por sua vez, tal como
estruturados no PRONAT, so os espaos onde se discutem e definem os planos de
desenvolvimento dos territrios, bem como onde se articulam, acompanham e controlam as
aes. Foi criada tambm uma rede de articuladores locais, consultores contratados nos
prprios territrios e capacitados pelo MDA, para fomentar a elaborao dos projetos e seu
alinhamento viso estratgica territorial.
72
Pela tica da oferta de polticas pblicas, o governo federal vem apresentando, a
cada ano, uma matriz de aes, um conjunto de propostas ou de aes para os territrios, com
dados de metas fsicas e financeiras para as aes de cada ministrio ou rgo. Essa matriz
deve ser debatida nos CODETERs que, luz do seu planejamento, devem definir as
demandas prioritrias, e articular os poderes municipais ou estaduais para que possam servir
de intermedirios para o atendimento dessas demandas. Da discusso sai um Plano de
Execuo, base para o monitoramento e o controle social da realizao das aes pactuadas.
As aes so estruturadas em trs eixos principais: Apoio a Atividades Produtivas;
Cidadania e Direitos; e Infraestrutura
50
. A tabela a seguir apresenta um balano dos principais
investimentos realizados nos TCs at outubro de 2010.

Tabela 7 Execuo das aes do PTC, em R$ (janeiro 2008 - outubro 2010)
META EMPENHADO PAGO
NE 18.579.713.801,76 58% 13.326.763.519,02 59% 17.107.155.698,02 59%
N 5.295.681.186,21 16% 3.875.993.068,77 17% 4.950.697.702,35 17%
SE 4.538.266.281,29 14% 2.735.312.816,98 12% 3.826.915.877,69 13%
CO 1.668.930.208,89 5% 1.426.315.216,23 6% 1.703.796.424,12 6%
Cidadania e
Direitos
S 2.058.165.293,22 6% 1.282.069.033,16 6% 1.524.898.117,04 5%
32.140.756.771,37 100% 22.646.453.654,16 100% 29.113.463.819,22 100%


NE 7.183.896.984,37 56% 5.563.774.645,34 54% 6.081.545.233,49 51%
S 2.664.691.645,22 21% 2.376.954.675,63 23% 2.647.800.809,18 22%
SE 1.567.860.259,34 12% 1.251.808.749,15 12% 2.031.683.831,75 17%
N 951.940.377,10 7% 600.712.305,32 6% 702.296.145,28 6%
Apoio a
Atividades
Produtivas
CO 503.305.282,37 4% 417.086.741,39 4% 532.521.059,23 4%
12.871.694.548,40 100% 10.210.337.116,83 100% 11.995.847.078,93 100%


NE 4.334.016.119,92 40% 1.996.168.169,84 42% 2.217.737.313,76 46%
N 2.906.578.813,96 27% 1.149.422.029,91 24% 1.007.910.919,98 21%
SE 1.475.543.274,19 14% 501.120.242,34 11% 766.732.680,80 16%
CO 1.424.083.317,39 13% 692.481.123,10 15% 468.853.887,87 10%
Infraestrutura
S 714.372.259,08 7% 413.176.983,45 9% 392.646.444,20 8%
10.854.593.784,54 100% 4.752.368.548,64 100% 4.853.881.246,61 100%

TOTAL 55.867.045.104,31 37.609.159.319,63 45.963.192.144,76
Fonte: Elaborao prpria com base em dados extrados do sistema de gesto do PTC.


50
Esses eixos se desdobram em sete temas: Organizao Sustentvel da Produo; Aes Fundirias; Educao e
Cultura; Direitos e Desenvolvimento Social; Sade, Saneamento e Acesso gua; Apoio Gesto Territorial e
Infraestrutura. O Anexo 2 apresenta a lista completa de aes do programa em 2010.
73
Nesses trs eixos de atuao, h clara concentrao de investimentos na regio
Nordeste, enquanto a regio Norte, apesar de ser bem contemplada, demonstra maior
dificuldade de acesso a recursos para atividades produtivas.
Nas aes de Cidadania e Direitos, 73% dos recursos pagos so concentrados em trs
aes: Programa Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para Idosos e BPC
para Deficientes Fsicos. As trs rubricas, em conjunto, respondem por 46% dos recursos
pagos de todo o PTC desde 2008. Nas aes de Apoio a Atividades Produtivas, 76% dos
recursos pagos esto concentrados no PRONAF e no Programa Cresce Nordeste (crdito a
juros baixos, com recursos do FNE e apoio a todos os setores e portes de empresa). Esses dois
programas em conjunto representam 20% de todos os recursos pagos pelo PTC desde 2008.
Na vertente Infraestrutura, trs programas correspondem a 56% do total pago (Programa Pr-
Moradia, Programa de Acelerao do Crescimento PAC Favelas e Programa Luz Para
Todos). Somados, esses trs programas correspondem a 6% do total dos recursos pagos pelo
PTC desde 2008.
Inicialmente, algumas crticas foram feitas em relao permanncia do duplo vis
limitante do PRONAT no PTC, qual seja, o foco em aes de combate pobreza e o foco no
pblico da agricultura familiar, o que, na viso de Favareto (2009a), um fator restritivo para
a dinamizao econmica dos territrios. O autor entende que, a despeito de a agricultura
familiar ser a vocao natural desses territrios, as aes realizadas no so capazes de elevar
o patamar produtivo e tecnolgico a ponto de se poder considerar que as economias locais
esto dando um salto qualitativo no seu processo de desenvolvimento.
O autor cita, no momento da realizao de sua pesquisa, a ausncia, nas articulaes do
PTC, do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), do Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (MDIC) e do Ministrio do Turismo (MTur), entre as instncias
federais, e, nas representaes dos CODETERs, de organizaes de setores para alm do
agro, cuja representao observada de forte exclusividade.
ressaltado pelo autor que, para incorporar de maneira efetiva a abordagem territorial,
como preconizada pelos exemplos de sucesso oriundos da experincia europia, necessria a
superao da dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica.
Em relao articulao de polticas pblicas, Favareto (2009b: 64) afirma, com base
na anlise de diversas polticas com foco territorial, que persiste uma viso de falta de
integrao de aes, como se os territrios fossem encarados ainda como meros repositrios
de investimentos. Assim, os governos estariam simplesmente ofertando aes j definidas nos
74
PPAs, no havendo espao para dilogo sobre o que poderia ser melhor ou como criar
sinergia entre as diversas polticas ofertadas.

2.2.6. Outras polticas com enfoque no territrio

Favareto (2009a) apresenta, em estudo realizado no mbito do Programa Dinamicas
Territoriales Rurales, do Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural - Riminsp, cerca
de 60 polticas e programas ditos de desenvolvimento territorial no Brasil, agrupados de
acordo com a seguinte tipologia: polticas nacionais ou estaduais, por um lado; e polticas de
desenvolvimento territorial ou com denominao territorial mas enfoque setorial, por outro.
Algumas experincias de mbito nacional so destacadas, como as do Ministrio da
Integrao Nacional (MI) e as do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), j
apresentadas, as do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e as do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
De acordo com o estudo realizado, no havia nenhum programa que adotasse,
efetivamente, a abordagem territorial, ainda que algumas das experincias observadas
trouxessem consigo, na viso do autor, potencial para se consolidar como poltica de
desenvolvimento territorial. Uma dificuldade crucial levantada foi a de superar a lgica
setorial dos programas e promover intervenes que contemplassem amplamente as
necessidades dos territrios.
As polticas do MI, na anlise do autor, no estavam articuladas com iniciativas de
outros ministrios, como propunham. As aes do Programa de Segurana Alimentar e
Nutricional implementado pelo MDS, que tambm estimularam um processo de
territorializao baseado na segurana alimentar e nutricional, a despeito da criao de
instncias de interlocuo importantes com a sociedade (os Conselhos de Segurana
Alimentar e Nutricional CONSADs), eram restritas a aes relacionadas ao seu tema
especfico. A Agenda 21 do MMA tambm um programa que criou fruns participativos e
planos com base em uma metodologia interessante, mas tambm no foi alm das aes
relacionadas conservao ambiental, o que segundo Favareto (2009a) no configura uma
75
poltica de desenvolvimento territorial, mas sim uma poltica setorial com enfoque
territorial
51
. Segundo Favareto (2009a),

o que chama a ateno nestes programas o fato de que todos eles prevem: a) a elaborao de planos
locais de desenvolvimento; e b) a constituio de fruns participativos para a gesto das polticas contidas nestes
planos e que sero parcialmente apoiadas pelos programas. Contudo, inexiste qualquer tentativa de
harmonizao dos planos ou de concertao entre os fruns criados (Favareto, 2009a: 16).

O autor aponta que o movimento em direo a uma abordagem territorial do
desenvolvimento representa mais uma inovao retrica do que uma mudana institucional,
dadas as dificuldades existentes para se operar mudanas profundas na cultura organizacional
do Estado e, tambm, para se alterar a cultura no mbito da sociedade civil, que no est
acostumada deliberao pblica. (Favareto, 2010a: 299).
Dessa maneira, parece ocorrer uma incorporao de novas diretrizes que mantm velhos
valores e hbitos de ao dos agentes sociais, o que chama de inrcia institucional, no
mbito do conceito de dependncia da trajetria
52
.
A despeito dessa mirade de iniciativas ainda estar num estgio inicial de
desenvolvimento, importante ressaltar, como mrito, a emergncia da abordagem territorial
em diversas organizaes pblicas, o que sinaliza a crescente preocupao com o tema.
Parece natural, com o pequeno espao de tempo percorrido at o momento, considerando
ainda a cultura setorial histrica na gesto pblica, a existncia de diversas polticas que a
princpio no dialogam entre si. medida que avana a preocupao, a tendncia deve ser a
crescente busca por convergncia.
A concluso do estudo de Favareto (2009a) a de que ainda h um longo caminho para
a efetivao de polticas realmente territoriais, uma vez que bastante complexo superar, dada
a tradio, o vis setorial e o vis de poltica social presente nos programas com enfoque em
territrios mais pobres, o que dificulta a sua plena insero no tecido econmico nacional. O
autor enxerga que o PTC possa representar um salto de qualidade em relao s dificuldades
apresentadas, a despeito do seu pouco tempo de existncia. Segundo ele, o programa,

51
Alm desses, o Programa Luz Para Todos, do Ministrio de Minas e Energia, tambm tinha o enfoque de
integrao de polticas. Apesar da sua abordagem setorial, o programa buscou se articular pontualmente com
outros ministrios para levar polticas complementares chegada da energia eltrica.
52
Recentemente algumas vertentes da teoria econmica vm incorporando a idia de que a histria importa. O
conceito de dependncia da trajetria preconiza que uma trajetria construda por sucesses de pequenos
eventos geralmente restringe o conjunto de decises possveis no futuro. Assim, uma vez trilhando determinado
caminho, existem foras que deixam-no cada vez mais rgido e difcil de ser alterado.
76

embora no tenha superado o duplo vis limitante () traz uma condio indita na histria brasileira
recente: pela primeira vez se reconhece a necessidade de uma poltica de grande envergadura para o Brasil rural,
e pela primeira vez as polticas voltadas a este intuito so colocadas sob a gesto de uma instncia com real
capacidade de articulao intersetorial e interministerial, a Casa Civil (Favareto, 2009a: 4).

O prprio Presidente da Repblica elegeu o PTC como referncia de atuao territorial,
vinculando-o coordenao da Casa Civil e de certa forma subordinando as demais aes
territoriais a ele
53
. Nos seus discursos, sempre ressaltava a relevncia do PTC, justamente por
conta do potencial de integrao de polticas pblicas e do aprendizado democrtico que
representava o protagonismo das populaes na discusso e elaborao do seu
planejamento
54
. Assim, por ter sido considerado a poltica de maior potencial integrador entre
as analisadas, o PTC foi especialmente focalizado na pesquisa de campo apresentada a seguir.
No obstante, foram consideradas as relaes do mesmo com outras polticas.

2.3. Integrao de polticas pblicas e qualificao da participao social: uma
pesquisa exploratria em territrios selecionados

Dado o pouco tempo de existncia formal dos principais programas de desenvolvimento
territorial e regional no Brasil, no seria possvel realizar uma avaliao aprofundada sobre
seus resultados. Dessa maneira, buscou-se explorar, por meio de entrevistas
55
, as percepes
de um conjunto de gestores pblicos e representantes da sociedade civil, em Braslia e em trs
territrios selecionados, sobre o andamento das polticas de desenvolvimento territorial at o
presente momento.
A metodologia da pesquisa consistiu em uma reviso bibliogrfica apresentada na
seo 2.2 e em uma pesquisa de campo. A sistematizao da literatura recente teve o
objetivo de (1) ordenar cronologicamente os conceitos e as experincias, (2) realizar um

53
H outras motivaes para a escolha do PTC como programa prioritrio de governo para a questo social que a
presente dissertao no pretende aprofundar, em especial a questo poltico-partidria que envolvia os
ministrios responsvel pelas polticas de desenvolvimento regional e territorial. Supondo uma concorrncia
entre as polticas do MI e do MDA; a no aprovao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, como
fator de limitao oramentria para os programas da PNDR; e o fato de os recursos liberados pelo PRONAF
terem sido multiplicador por oito (de R$ 2 bilhes no perodo 1995-2002, chegou-se a R$ 15 bilhes de 2003 a
2007) tambm favoreceram uma maior visibilidade para a poltica do MDA.
54
Por exemplo, no proferido em 23/03/2010 na ocasio do II Salo dos Territrios Rurais, ocorrido em Braslia,
onde declarou entender o PTC como o mais perfeito programa de governo que j tinha visto.
55
O Anexo 3 apresenta a lista dos entrevistados.
77
levantamento das crticas existentes e (3) definir os temas a serem aprofundados nas
entrevistas
56
.
A pesquisa de campo foi realizada em duas etapas. A primeira etapa consistiu de
entrevistas com gestores e ex-gestores pblicos federais. A segunda etapa consistiu na visita a
trs territrios selecionados, conforme critrios explicitados adiante neste captulo, onde
foram entrevistados gestores pblicos locais, representantes de organizaes da sociedade
civil e empreendimentos econmicos locais.
Os dois modelos de questionrio, um para os atores federais e outro para os atores
locais, buscaram compreender como est evoluindo a conscincia e a prtica da integrao de
polticas pblicas, e como a sociedade local est assumindo relevncia na definio das
estratgias de desenvolvimento de seus territrios. Todas as entrevistas foram realizadas com
base em um mtodo semi-estruturado, no qual as perguntas-base eram utilizadas de maneira
flexvel com o objetivo de maximizar o aproveitamento das especificidades de cada
entrevistado. As entrevistas tambm foram fundamentais no preenchimento de lacunas
existentes na bibliografia pesquisada, o que possibilitou uma caracterizao mais precisa das
polticas apresentadas.
As entrevistas com os gestores federais ocorreram em Braslia, onde, dentre outras
questes, se focalizou o tema da integrao de polticas pblicas e os desafios para a
institucionalizao desse tipo de prtica no mbito dos ministrios. As entrevistas nos trs
territrios selecionados deram maior nfase ao processo de institucionalizao das IDTs,
buscando compreender o caminho trilhado at o momento no que diz respeito ao
empoderamento das populaes envolvidas e sua conscientizao acerca do papel de
protagonista de seu desenvolvimento.

2.3.1. Gestores pblicos federais

Foram entrevistados 22 gestores, de 12 Ministrios, considerando que em alguns deles
representantes de diferentes secretarias foram ouvidos. Dentre eles, ministrios e secretarias
que tinham forte relacionamento conceitual e prtico com a abordagem territorial e estavam

56
Para tanto, foram utilizadas como base as reas de resultado definidas pelo PRONAT, quais sejam: articulao
de polticas pblicas, fortalecimento das redes sociais de cooperao; fortalecimento da gesto social e
dinamizao econmica. A PNDR no possui instrumentos para avaliao nos mesmos moldes, porm as
necessidades da pesquisa foram plenamente atendidas com base na forma elaborada no mbito do PRONAT.
78
includos em alguma medida no PTC
57
, bem como outros que tinham abordagem
territorial mas no estavam presentes no arranjo
58
. Alm desses, foram consultados tambm
ministrios e secretarias responsveis pela coordenao do PTC
59
e alguns ministrios cujas
polticas se integraram por demanda da coordenao
60
.
O questionrio elaborado para aplicao com os gestores federais tinha seis temas
gerais: (1) processo de integrao das polticas pblicas; (2) relao entre os diversos recortes
territoriais; (3) processo de institucionalizao e legitimao das IDTs; (4) capacidade de
acesso aos programas pblicos considerando a fragilidade dos atores locais para adequao s
exigncias legais e burocrticas; (5) desafios para a superao das caractersticas histricas da
poltica brasileira, relacionadas ao clientelismo e patrimonialismo; e (6) capacidade das
polticas que esto chegando aos territrios de transformao da dinmica econmica local.
Em relao ao primeiro tema o processo de integrao de polticas pblicas foi
consenso que a cultura setorial difcil de ser superada, e de que esse um trabalho de longo
prazo. Lanar um programa em meio vigncia de um PPA significou a possibilidade,
naquele primeiro momento, de apenas elencar as aes realizadas, por coincidncia, nos
territrios definidos como prioritrios para o PTC. Foi clara a percepo de que as polticas
ainda precisam ser muito mais discutidas para poderem se caracterizar como propriamente
territoriais, ou seja, com uma viso articulada de todo o territrio ao se pensar as intervenes.
Antes disso, trata-se apenas de um conjunto de polticas sendo realizadas ao mesmo tempo

57
Como o Ministrio da Pesca e Aqicultura (MPA), a Secretaria Nacional de Economia Solidria do
Ministrio do Trabalho (SENAES/MTE) e a Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel do
Ministrio do Meio Ambiente (SDS/MMA), a Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) e a Secretaria de
Programas Regionais (SPR) do Ministrio da Integrao Nacional (MI) alm, obviamente, da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) e da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF) do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA).
58
Como a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/MMA),
que no estava na matriz apesar de investir, por coincidncia, em territrios da cidadania, por meio do Programa
gua Doce, que disponibiliza equipamentos para dessalinizao de gua salobra e gerao de renda por meio da
piscicultura e caprinocultura associadas; a Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo do
Ministrio do Turismo (SNPDT/MTur), por meio das suas aes de turismo de base comunitria e a Secretaria
de Articulao e Incluso Produtiva do Ministrio do Desenvolvimento Social (SAIP/MDS), por meio dos
programas Compromisso Nacional pelo Desenvolvimento Social CNDS.
59
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(SPI/MPOG), a Subchefia de Assuntos Federativos da Secretaria de Relaes Institucionais (SAF/SRI/PR),
responsvel pelo relacionamento entre governo federal, estaduais e municipais, e a Subchefia de Articulao e
Monitoramento da Casa Civil da Presidncia da Repblica (SAM/CC/PR), responsvel por coordenar a
elaborao e execuo da matriz de aes do PTC.
60
Como a Secretaria de Energia Eltrica do Ministrio de Minas e Energia (SEE/MME), por meio do Programa
Luz Para Todos de eletrificao rural e a Secretaria de Cincia e Tecnologia para a Incluso Social do
Ministrio da Cincia e Tecnologia (SIS/MCT) para implantao de telecentros para incluso digital e centros
vocacionais tecnolgicos (CVTs - unidades voltada para a difuso do conhecimento cientfico e tecnolgico,
conhecimentos prticos na rea de servios tcnicos, alm da transferncia de conhecimentos tecnolgicos na
rea de processo produtivo).
79
nos territrios, sem uma viso de conjunto. Tal situao aconteceu devido s aes j
estarem estabelecidas no PPA 2008-2011, o que restringia as possibilidades de flexibilizao
que pudessem atender, naquele primeiro momento, a diretriz da viso territorial. Apesar do
relato da coordenao de que h uma prtica de ordenamento das aes para estabelecer os
encadeamentos necessrios entre os projetos, essa no foi uma percepo generalizada entre
os demais representantes de ministrios. Alguns demonstraram apenas conhecer as aes que
estavam sendo realizadas, enquanto outros nem isso conseguiam vislumbrar.
Entretanto, a integrao de polticas pblicas no deve ser apenas entre ministrios, mas
tambm deve considerar as relaes entre os diferentes nveis federativos. Houve consenso
sobre a dificuldade de trazer para a discusso os governos estaduais, especialmente os
representados por partidos polticos de oposio ao governo federal. Apesar de estarem
representados de alguma maneira nos CODETERs, geralmente por meio de suas empresas de
assistncia tcnica e extenso rural (EMATER) ou congneres, no apiam de forma
consistente, seja com aes, seja fomentando a cooperao entre municpios para a discusso
de projetos de mbito intermunicipal.
Em relao aos rgos federais participantes, apesar do discurso geral de interesse e
apoio abordagem territorial, percebeu-se que o grau de comprometimento foi diverso,
alguns apenas informando as aes coincidentemente existentes nos territrios, outros
adaptando suas normas para atender a territrios menores, outros adotando por completo a
abordagem territorial, ao passo que alguns sem interesse em participar, seja por entender que
o foco na agricultura familiar no comporta discusso com outros setores, seja por enxergar
pouco potencial na iniciativa de integrao do PTC. Verificou-se que muitas aes poderiam
ter sido elencadas nas matrizes de ao mas no o foram.
No que diz respeito s relaes entre os diversos nveis federativos, h percepo de
alguma melhoria por conta das dinmicas colocadas pelo PTC. Apesar disso, foi ressaltada a
clareza quanto perspectiva de longo prazo que deve ser adotada quando se busca a
superao das dificuldades histricas de relacionamento federativo.
De qualquer maneira, a percepo sobre o PTC de que se trata de uma forma indita
de buscar a integrao de polticas pblicas, o que antes era feito pontualmente de forma
bilateral (um ministrio com outro) ou ento discutido em fruns interministeriais sem
avanos concretos. H a compreenso de alguns entrevistados de que o PTC apenas um
conjunto disperso de aes sem encadeamento, baseadas em uma convocao da Casa Civil
80
para priorizao de aes nos territrios selecionados. Por muitos, ainda encarado
puramente como cobrana do atingimento de metas de execuo financeira nesses territrios.
De acordo com os responsveis pela coordenao do PTC, trata-se de uma etapa do
processo, cuja pretenso , num segundo momento, organizar a oferta de polticas pblicas
para seleo pelas IDTs e, num terceiro momento, passar a elaborar as polticas considerando
as demandas explicitadas pelos planejamentos dos territrios (PTDRS). Alguns ministrios j
adaptaram aes s peculiaridades dos territrios priorizados, e h uma expectativa de que o
prximo PPA aborde de maneira mais estruturada a questo territorial, endereando os planos,
programas e aes dos ministrios, com prioridade aos TCs.
Mas para chegar na situao, idealizada por muitos, de os ministrios absorverem os
planos territoriais e elaborarem seus programas com base nessas informaes vindas dos
territrios, ser necessrio um tempo considervel de maturao, na opinio de diversos
entrevistados. Isso porque a cultura de elaborao de polticas pblicas nos gabinetes, sem
conversa entre os diferentes rgos, mesmo internamente a um ministrio, e sem consulta s
necessidades do pblico a quem os investimentos sero destinados.
De qualquer maneira, grande parte dos entrevistados compreende a necessidade de um
meio termo entre as diretrizes da burocracia federal e as orientaes dos planos territoriais
para a definio das aes a serem realizadas, ou seja, importante haver equilbrio entre
oferta e demanda de polticas pblicas.
Um mrito inicial comentado por diversos entrevistados foi o de que, ao criar o mtodo
da matriz de aes, preenchida pelos rgos federais vinculados ao PTC, e divulgar as
polticas pblicas que estavam sendo executadas nos territrios, possibilitou-se uma
ampliao no grau de transparncia e visibilidade da ao pblica. Isso traz como vantagem a
capacidade de os CODETERs comearem a compreender a dinmica do territrio com base
nos fluxos de recursos existentes, facilitando possveis reordenamentos e redefinies do
destino dos recursos.
A maior crtica presente nas falas dos gestores diz respeito falta de fora da instncia
de coordenao, que ficou restrita a uma equipe reduzida na Casa Civil, sem capacidade de
ordenar as aes no grau necessrio para constituir uma efetiva poltica de desenvolvimento
territorial. Foi bastante enfatizada a necessidade de aprimorar a institucionalidade de
coordenao, que deve estar subordinada a uma pasta operacional que seja tcnica e
politicamente capaz de convocar e ordenar as aes dos diferentes rgos envolvidos no PTC.
At porque, em tese, todos concordam que a integrao de polticas pblicas fundamental,
81
porm na ausncia de um poder constitudo com o propsito especfico de realizar a
integrao, as dificuldades so ampliadas.
Uma outra questo ressaltada em algumas falas foi a necessidade de que se elabore um
verdadeiro planejamento estratgico nacional que oriente as polticas pblicas, pois, na sua
ausncia, o voluntarismo inerente fragmentao da estrutura administrativa do Estado, tpica
da necessidade de compor coalizes, leva existncia de uma mirade de estratgias difusas
que, ao apontar para diversos lados, contribui para a manuteno da ineficincia do conjunto
das polticas pblicas. Apesar de no haver planejamento de porte no Brasil h dcadas, foi
ressaltado por alguns entrevistados que o PTC resgata de certa forma um planejamento
estratgico a partir das bases da sociedade, o que foi considerado positivo como primrdio de
um processo nacional.
O segundo tema um desdobramento da questo da integrao de polticas pblicas.
Trata-se da questo da convivncia, e possvel sobreposio, de diferentes recortes territoriais,
o que confunde a populao beneficiria e acaba contradizendo os objetivos das polticas, pois
se cada uma afirma uma diretriz de integrao mas na prtica no se integra, permanece um
conjunto de iniciativas isoladas que no respondem s necessidades existentes.
Foi citado o fato de o MDA ter relacionamento mais direto com os movimentos sociais,
o que teria dificultado, num primeiro momento, o avano das relaes federativas.
Inicialmente, o problema teve a ver com as diferenas entre os recortes territoriais estaduais e
o federal, mas tambm com os conflitos polticos com alguns governos estaduais e com a
dificuldade de conquistar o apoio das prefeituras Essas, em muitos casos, entendem o
CODETER como uma ameaa ao seu poder.
So basicamente trs os recortes analisados na presente dissertao: o da PNDR, o do
PRONAT/PTC e o do estudo do MPOG. Foi observado por grande parte dos entrevistados
que, por ser o incio de uma trajetria, talvez seja at positivo que existam diversas propostas,
o que denotaria a crescente preocupao com o tema. Foi reconhecido de forma generalizada
que possvel haver recortes diferentes quando se trata de polticas setoriais mas, em se
tratando de desenvolvimento territorial, no faz sentido haver mais de um tipo de recorte.
Ficou claro que escalas diferentes (uma macrorregio, uma mesorregio e uma microrregio)
podem ser considerados recortes diferentes, mas necessariamente devem dialogar entre si, o
que ainda um processo bastante incipiente, conforme relatado pelos representantes dos
ministrios mais envolvidos com a temtica. A necessidade de haver integrao entre as
lgicas da PNDR e do PTC tambm foi reconhecida pelos representantes dos ministrios
82
responsveis, mais uma vez demonstrando a carncia de uma instncia de coordenao
poltica com capacidade de lidar com os mais diversos ministrios e conferir legitimidade a
uma autntica poltica nacional de desenvolvimento regional.
Outra informao relevante acerca da trajetria do processo de integrao de polticas
pblicas diz respeito ao crescente movimento realizado por estados no sentido de convergir
suas regionalizaes de acordo com os territrios rurais definidos no PRONAT, entendendo
que essa escala a mais prxima do cidado e, portanto, a mais adequada para se implementar
polticas de desenvolvimento territorial. At o momento j so 13 as unidades federativas que
implementaram essa convergncia
61
, o que posteriormente deve se desdobrar na convergncia
das IDTs e nos planos de desenvolvimento, traando perspectivas positivas para o sucesso da
estratgia de desenvolvimento proposta. medida que os resultados comecem a ocorrer, a
expectativa demonstrada de que sirvam de exemplo para que se consiga, posteriormente,
uma convergncia a nvel nacional de recortes territoriais.
Avanando em relao ao terceiro tema, a necessidade de harmonizao entre diversos
recortes territoriais tambm vale para as IDTs do PTC e da PNDR, que em muitos casos se
sobrepem, possuindo a mesma composio e tratando dos mesmos temas. Ainda que em
escalas diferentes, possuem pouco dilogo entre si, como poder ser observado nas entrevistas
realizadas nos territrios. De qualquer maneira, foram citadas algumas experincias j em
curso de dilogo entre CODETERs e FMRs, o que um indicativo positivo para a evoluo
da integrao de polticas pblicas. Alguns Conselhos de Segurana Alimentar (CONSADs),
inclusive, foram considerados, em algumas localidades, o prprio CODETER, dado o seu
adiantado processo organizativo e sinergia com as aes em favor da agricultura familiar. A
inteno manifesta pelos representantes dos ministrios que esse processo de convergncia
entre diferentes recortes e IDTs venha a ser completado em um curto espao de tempo.
Tambm sobre o terceiro tema, foi feita uma pergunta relacionada percepo sobre a
capacidade dos CODETERs de elaborarem demandas de maneira adequada, com o objetivo
de compreender como os gestores pblicos federais esto observando o processo de
institucionalizao das IDTs e como entendem sua pertinncia.
Foi uma percepo comum dos gestores federais que a abordagem territorial vem
trazendo ganhos para a compreenso das necessidades do pblico alvo, e que a participao
da sociedade civil nas discusses tem crescido de forma considervel, o que visto

61
Dentre os mais destacados, a Bahia, o Cear e o Sergipe, os trs governados por partidos da base aliada do
governo federal quando do lanamento do PTC.
83
positivamente na medida em que, potencialmente, uma maneira mais legtima de
estruturar e organizar a oferta de polticas pblicas. Para isso, porm, ressaltou-se como
fundamental o investimento na capacidade de planejamento e deliberao das IDTs, para que
elaborem demandas qualificadas.
A compreenso geral de evoluo, sempre considerando o horizonte de longo prazo
necessrio para a sua consolidao. Foi destacada a importncia de se fornecerem insumos
informacionais e metodolgicos, alm de ferramentas de mediao de conflitos, para
capacitao das IDTs, para que sejam elaborados melhores planos. Antes, a sociedade civil
apenas se manifestava para cobrar ou criticar, hoje tem a possibilidade de elaborar diretrizes
de ao para as polticas pblicas por meio dos seus planos de desenvolvimento. Obviamente
que h diferenciaes no nvel de organizao dos territrios, o que traz implicaes para a
priorizao de aes nos mais desarticulados. J se observa um processo de associao de
CODETERs, inicialmente em mbito estadual, e j est em discusso a proposta de uma
associao nacional de CODETERs. Esse processo compreendido como de grande
importncia na sistematizao das demandas dos territrios e na consequente apresentao das
propostas de polticas pblicas de forma mais organizada ao governo federal. Uma diretriz
que vem sendo desenvolvida junto aos CODETERs a definio dos chamados Projetos
Estratgicos Territoriais, por meio de um exerccio de priorizao de aes nos mbitos
produtivo, social e de infraestrutura, o que tambm considerado importante para o processo
de convergncia entre a demanda e a oferta de polticas pblicas.
A institucionalidade das IDTs foi um ponto de destaque nas entrevistas. Apesar de ser
percebida a evoluo da conscientizao sobre o papel das organizaes da sociedade civil na
definio das estratgias de desenvolvimento territorial, e da paulatina transio poltica na
qual governantes tradicionais vm sendo substitudos por polticos mais progressistas, as IDTs
ainda apresentam grande fragilidade por conta da sua institucionalidade, que no est prevista
juridicamente. rara a existncia de CODETERs constitudos como associaes ou
organizaes do gnero.
A prpria institucionalidade do territrio tambm no est formalmente constituda,
sendo a existncia de consrcios intermunicipais ainda uma experincia bastante incipiente.
H dificuldades para o fortalecimento das institucionalidades pblicas por conta das
rivalidades polticas entre as prefeituras envolvidas na discusso territorial, especialmente
sobre quem ser o proponente/beneficirio dos investimentos, o que prejudica o avano dos
projetos mais estruturantes.
84
Some-se a essa situao as questes abordadas com relao ao quarto tema, que
foram a incapacidade tcnica para elaborar projetos e as no-conformidades documentais
existentes nas prefeituras de municpios pequenos, que geram uma espiral de dificuldades
para acesso a recursos de outras esferas.
Uma situao recorrente a contratao de consultorias para a elaborao dos projetos,
o que tambm contribui para a baixa qualidade dos mesmos, uma vez que, em geral, os
consultores contratados no conhecem as especificidades locais e acabam elaborando projetos
padronizados cuja execuo tm baixa probabilidade de sucesso.
A coordenao do PTC informou que, para o ano de 2011, foi programado o incio de
um conjunto de aes voltadas para o apoio elaborao de projetos nos mais diversos
setores, especialmente a instalao de escritrios para apoiar e orientar o levantamento
documental e a resoluo de pendncias restritivas ao acesso a recursos, incluindo
flexibilizaes nas regras do Cadastro nico de Convnios (CAUC)
62
para viabilizar as aes
nos TCs. Essa flexibilizao
63
considerada positiva, na medida em que permite apenas o
acesso aos programas elencados na matriz do PTC, o que obriga os municpios a utilizarem o
recurso em aes consideradas prioritrias para o desenvolvimento territorial.
Outra idia interessante, defendida por alguns entrevistados, a de que a elaborao dos
projetos, em sua maioria dependentes de proposio pelas prefeituras, poderia ser mais bem
tratada se houvesse uma instncia intermunicipal como um consrcio pblico. Esse arranjo
pode conferir escala no mbito tcnico e financeiro aos municpios consorciados, facilitando a
discusso, elaborao e execuo de projetos territoriais. Os principais desafios colocados em
diversas entrevistas so (1) fazer com que as prefeituras compreendam os benefcios da
cooperao, j que a cultura poltica competitiva, alm de o consrcio ser encarado como
mais uma instncia a ser gerenciada em meio s dificuldades administrativas j existentes nos
municpios; e (2) gerar capacidades locais que possam conduzir o processo de cooperao e
elaborao de projetos com viso territorial, com o objetivo de eliminar a dependncia de
consultorias externas.
Diversos gestores federais apontaram a necessidade de que se invista fortemente na
institucionalizao, tanto dos consrcios pblicos quanto das IDTs, o que requer assessoria,

62
Ferramenta de gesto no mbito do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(SIAFI), cujo objetivo simplificar a verificao do atendimento, pelos beneficirios de transferncia voluntria
de recursos da Unio, das exigncias estabelecidas pela legislao aplicvel, por meio da reduo do trabalho
burocrtico de conferncia documental. Fonte: www.tesouro.gov.br.
63
Liberao da resoluo de pendncias que no tenham relao com o projeto especfico a ser apoiado no
mbito do PTC. Em situao normal, qualquer pendncia restringe a aprovao de um novo projeto.
85
capacitao e acompanhamento por um prazo suficiente para que a transio de
paradigma acontea. Foi argumentado, por grande parte dos entrevistados, que o maior
estmulo que pode ser oferecido para essa mudana de postura a possibilidade de acesso
mais facilitado aos recursos.
No mbito do PTC, h um projeto piloto em 11 territrios selecionados nos quais j
havia presena de conselhos de segurana alimentar (CONSADs). O critrio de escolha foi a
organizao social, naturalmente maior nos territrios com alguma experincia anterior.
Nesses locais, foi definida a criao de um consrcio para alm do CODETER/CONSAD.
Esse um desenho institucional entre diversos possveis, j que, como colocado nas
entrevistas que enfatizaram o tema, pode haver situaes onde se decida por uma
convergncia pactuada entre CODETERs e consrcios, criando uma instituio nica que
contemple as instncias de controle social que contrabalancem o poder das prefeituras. Esse
desenho conformaria uma institucionalidade favorvel aos desgnios do desenvolvimento
territorial pactuado com a sociedade, mas tem suas dificuldades de viabilizao no presente,
dada a desconfiana da sociedade organizada em participar de instncias onde seu espao e
poder poltico estejam ameaados pela fora da institucionalidade pblica do consrcio.
Mais uma vez, as perspectivas, a despeito de positivas, no devem deixar de considerar
que o caminho de longo prazo, portanto o fortalecimento da organizao social
fundamental para resistir a possveis abalos que naturalmente esto sujeitos a ocorrer nas
esferas polticas a cada ciclo eleitoral.
Um dos entrevistados citou que a regionalizao e o fomento cooperao entre os
municpios deve ser uma atribuio dos estados, o que no vem sendo praticado de maneira
consistente. Dessa maneira, apesar das dificuldades que o PTC teve na questo da articulao
federativa, por sua origem ligada aos movimentos sociais
64
, h o mrito de problematizar a
questo, o que favorece o tratamento do tema por fora da necessidade de se criar maneiras
mais adequadas de acesso a recursos para projetos com alcance territorial.
Quanto ao quinto tema, a maioria dos entrevistados ressaltou que o aprimoramento das
instncias de coordenao poltica e tcnica e o fortalecimento institucional das IDTs so
elementos vitais para a superao do clientelismo e patrimonialismo. Isso significa que as
IDTs devem ampliar a representatividade hoje existente perante a sociedade, uma vez que, no

64
Conforme j exposto, o MDA no tem um histrico de implementao de polticas que tenha articulao com
estados e municpios, uma vez que se concentrou no apoio aos agricultores familiares. Por essa razo,
relacionou-se diretamente com as organizaes da sociedade civil representativas desse pblico.
86
caso do PTC, por exemplo, continuam muito setorialmente concentradas em instituies
ligadas agricultura familiar. Alm disso, as IDTs tm dificuldade em se abrir a demandas de
segmentos sociais menos organizados, o que pode gerar a captura da instituio pelos grupos
de interesse mais estruturados. A diversidade de vises e a amplitude geogrfica podem
contribuir para a tomada de decises mais pactuadas e, consequentemente, efetivas para o
desenvolvimento territorial.
Muitos entrevistados ressaltaram o desafio de romper com as tendncias de prefeitos e
governadores de atuarem na lgica das emendas parlamentares, que favorecem a visibilidade
desses polticos locais mas enfraquecem a abordagem territorial e a importncia da
participao social. J vem ocorrendo, segundo algumas percepes, a exigncia dos atores
sociais de que se discutam as emendas junto aos CODETERs, o que pode favorecer a
legitimidade dos investimentos dessa natureza. Isso faz parte de um processo mais estrutural
de crescimento da percepo da sociedade dos benefcios da criao de instncias de
discusso, planejamento e deliberao pactuada, e da substituio dos polticos ainda
tendentes tratar o pblico como privado.
No sexto tema, por fim, foi aprofundada a questo relativa capacidade de as polticas
realizadas no mbito do PTC impulsionarem novas dinmicas e possibilitarem uma mudana
de patamar econmico dos territrios.
Os gestores mais envolvidos com a coordenao e com a origem do PTC, vinculada ao
PRONAT, apesar de afirmarem a prioridade da questo econmica nas aes realizadas,
reconhecem a falta de capacidade de dinamizao das economias locais, nesse curto perodo
de tempo, dado o foco inicial no apoio agricultura familiar relacionado com o combate
pobreza no campo. Entretanto, foi ressaltado que esse processo natural por conta da sua
origem, e que a criao do PTC justamente buscava a superao do enfoque agrrio de baixa
renda.
clara a percepo acerca da necessidade de articulao de outros setores sociais,
polticos e econmicos na discusso do desenvolvimento territorial. A iniciativa privada e as
aes de responsabilidade social das grandes empresas foram colocadas como fundamentais
para que os impactos positivos de grandes projetos de investimento nas economias locais
sejam maximizados. Os prprios CODETERs comeam a sentir essa necessidade de maior
articulao, conforme ser apresentado a seguir.
O programa LEADER, implementado na Europa na dcada de 1990, foi lembrado como
referncia de poltica de desenvolvimento territorial que englobou com sucesso os diversos
87
setores da economia. Foi ressaltada em uma entrevista a importncia de se priorizar a
integrao econmica interna aos territrios, para gerar independncia produtiva e capacidade
de agregao de valor, como forma de insero soberana das sociedades locais s dinmicas
mais macro.

2.3.2. Representantes das IDTs

Uma das questes mais importantes para a pesquisa era compreender a relao entre
CODETERs e FMRs, no intuito de estudar as perspectivas de convergncia entre os mesmos.
Outra questo interessante de se analisar era a relao de um territrio com a dinmica gerada
por um grande projeto de investimento, buscando compreender a dinmica que pode ser
impulsionada pelo aumento dos fluxos econmicos no entorno do projeto. Dessa maneira,
foram escolhidos trs territrios para a realizao da pesquisa de campo, introduzindo ainda
um critrio de diversidade regional. Assim, foram definidos os territrios do Serid, no Rio
Grande do Norte e Vale do Ribeira, no Paran, ambos representando locais onde h presena
simultnea de TC e MR; e o terceiro territrio foi o do Baixo Amazonas, no Par, TC onde
existe um grande projeto de minerao de bauxita localizado em um dos seus municpios, e
onde a empresa vem realizando aes de responsabilidade social junto comunidade
65
em
bases semelhantes do TC. Nesse TC foi possvel aprofundar a discusso de como articular
grandes investimentos com o tecido econmico local, dinamizando os circuitos produtivos
para que no fiquem deriva quando da concluso do projeto, ou degradem o meio-ambiente
e o tecido social por conta da atrao descoordenada de pessoas para a proximidade da
dinmica econmica. Ao todo foram entrevistados 13 representantes de IDTs, incluindo
membros de CODETERs e FMRs.
O questionrio elaborado para essa etapa da pesquisa de campo focou os seguintes
temas
66
: (1) processo de formao do CODETER/FMR, considerando as possveis
contradies entre os programas do MDA e do MI, quando cabvel, e a representatividade
perante a sociedade local; (2) questes relacionadas elaborao dos planos territoriais de
desenvolvimento; (3) processo de implementao e gesto desses planos; (4) percepo sobre
a importncia da participao da sociedade civil para o desenvolvimento do territrio; e (5)

65
O municpio Juruti, e a empresa operadora da mina a Alcoa. Maiores informaes sobre o projeto e as
aes sociais podem ser encontradas em www.alcoa.com/brazil/pt/custom_page/ environment_juruti.asp.
66
O trabalho realizado por Galindo et alli (2010), no qual foi realizada pesquisa de campo em quatro TCs, foi
utilizado como referncia para a elaborao do questionrio.
88
como est colocado o desafio de dinamizao econmica desses territrios.
Especificamente para o territrio do Baixo Amazonas foram feitas perguntas relacionadas s
relaes do projeto da mina de bauxita com o territrio, seus impactos e perspectivas no
mbito das discusses do colegiado municipal.
O TC do Serid contempla 25 municpios do estado do Rio Grande do Norte, enquanto
a MR do Serid abrange 54 municpios, sendo 28 do Rio Grande do Norte mais 26 da Paraba.
O TC Vale do Ribeira composto por sete municpios do estado do Paran, enquanto a MR
Vale do Ribeira-Guaraqueaba abarca 16 municpios paranaenses e mais 23 municpios do
estado de So Paulo. J o TC da regio Norte denominado Baixo Amazonas do Par,
formado por nove municpios desse estado, e assim chamado por haver, no Amazonas, um TC
vizinho que o Baixo Amazonas-AM
67
. Em todos os casos, j havia, quando da chegada do
PTC e da PNDR, a caracterizao geogrfica dos territrios, originada pelo recorte do IBGE.
No caso do Serid, o mesmo tambm considerado regio administrativa do Estado do
Rio Grande do Norte. L, observou-se um histrico de organizao social antigo, que
resultou, na dcada de 1990, na elaborao de um Plano de Desenvolvimento Sustentvel para
a regio. No Vale do Ribeira, foi informado no haver organizao social consistente quando
da chegada das polticas federais de desenvolvimento territorial, apenas a denominao
geogrfica, que no tinha operacionalidade. No Baixo Amazonas, o territrio j era
considerado como lcus de planejamento antes da chegada dos programas citados, por conta
da organizao da sociedade civil oriunda do movimento sindical, que h algumas dcadas
lidera as discusses no territrio.
No geral, a territorializao do MDA convergiu para o que foi apresentado como o
recorte considerado pela sociedade civil local. Nos casos onde h MR, a informao foi que o
MI apresentou para a sociedade um recorte j definido pela PNDR, e no houve espao para
dilogo ou ajustes. Tanto no Serid quanto no Vale do Ribeira se afirmou a falta de
identificao com as partes do territrio situadas em outro estado, apesar de haver um mnimo
contato (natural) entre as cidades fronteirias. No caso do Serid, houve discrepncia quanto a
essa viso, sendo que a maioria afirmou no haver relao, enquanto um dos entrevistados foi
enftico no que diz respeito relao de proximidade entre os territrios dos dois estados,
possivelmente por ser habitante de um municpio fronteirio.
Em relao ao primeiro tema de pesquisa junto aos territrios, no caso do Serid e do
Vale do Ribeira, em ambos h a presena de CODETERs e FMRs. Pelo que pde se

67
O Anexo 4 apresenta os mapas dos territrios visitados.
89
compreender, ambas as instncias possuem como membros, em geral, as mesmas
instituies, e discutem basicamente os mesmos assuntos gerais ligados ao desenvolvimento
das regies. A MR foca mais as discusses em temas mais relacionados a questes urbanas,
grandes projetos de investimento, como estradas, barragens etc, e de escala estadual, enquanto
o CODETER discute temas mais voltados ao agricultor familiar daquele TC.
Quando perguntados sobre por que no h integrao entre as duas instncias, a resposta
geral foi que ainda no houve iniciativa de convergir as discusses, o que parece curioso
considerando que so os mesmos atores. Da mesma maneira, todos acreditam que a
convergncia um caminho positivo para o aprimoramento das discusses, apesar de no se
avanar concretamente nessa direo. Um problema que pode explicar tal situao foi
levantado em uma das entrevistas, e diz respeito alta rotatividade dos membros tanto do
CODETER quanto do FMR. Dessa maneira, geralmente as pessoas esto sempre num
processo inicial de discusso e no conseguem aprofundar os temas relevantes.
No Vale do Ribeira, o CODETER participa das reunies do FMR, apenas quando
convidado mas, pelo que pde se perceber, as demandas do TC no esto conseguindo se
viabilizar nas discusses da MR. Por outro lado, os representantes da MR no se interessam
em participar das reunies do CODETER.
No Serid, houve depoimentos onde se afirmou que a viso das prefeituras de uma
diviso entre as duas instncias, sendo o FMR mais prestigiado pelos prefeitos e o CODETER
pela sociedade civil. De fato, segundo os relatos, a sociedade se faz mais bem representada no
CODETER, espao desvalorizado pelas prefeituras, ao passo que as mesmas se interessam
mais em participar dos FMR. Nos dois casos, o CODETER pareceu ser mais atuante e
considerado pelos entrevistados, ao passo que o FMR chegou a ser desconhecido por alguns
entrevistados.
Em relao representatividade, realmente so as organizaes ligadas agricultura
familiar as que predominam na composio dos CODETERs. No caso do Serid, conforme
mencionado, essas organizaes dominam as discusses; no Vale do Ribeira so as prefeituras
as mais presentes no CODETER; j no Baixo Amazonas, h um maior equilbrio entre
representantes dos pequenos agricultores e das prefeituras, em geral representadas pelas
secretarias municipais de agricultura. As organizaes representantes dos governos estaduais
geralmente so as empresas de assistncia tcnica, universidades ou secretarias ligadas ao
tema da agricultura. Os representantes do governo federal em geral so os prprios
articuladores contratados pelo MDA.
90
Ao serem indagados sobre a necessidade de ampliao da representatividade para
outros setores alm dos agrcolas, todos concordaram que importante trazer outros atores
para a discusso do desenvolvimento do territrio, apesar de esse esforo no estar sendo feito
de forma sistemtica. Em geral compreendido o limite gerado pela origem rural que foi o
PRONAT, e que a tendncia ampliar a participao de diferentes segmentos da sociedade.
As reunies dos CODETERs so abertas participao, e tem sido observado crescente
interesse de outros atores, como empresas, em participar dessas reunies. No caso do Serid,
o desafio ainda trazer as prefeituras, alm dos demais setores atualmente ausentes. No Vale
do Ribeira, a sociedade civil que enfraqueceu sua participao nos ltimos anos,
possivelmente por desacreditar do processo, por conta da ausncia de resultados palpveis
observados, segundo alguns entrevistados.
Em relao aos FMRs, em geral so compostos pelo mesmo perfil de atores de um
CODETER (membros da sociedade civil e de governos municipais, estaduais e federal). As
reunies ocorrem em frequncia menor do que as dos CODETERs. A participao da
sociedade civil foi vista como baixa, seja por falta de incentivo seja por conta de que as
discusses geralmente so distantes da sua realidade, no dialogando com suas necessidades
mais imediatas.
No que diz respeito ao segundo tema o planejamento do territrio , o Serid
apresenta uma trajetria mais extensa por ter elaborado seu Plano Territorial, com
participao social, ainda na dcada de 1990. Dessa maneira, o PTDRS elaborado no mbito
do PTC se baseou amplamente no Plano Territorial para traar as estratgias prioritrias para
o territrio. A MR no tem plano elaborado para o Serid. O prprio Plano Territorial original
utilizado como base para as aes no Rio Grande do Norte, enquanto as aes na Paraba se
utilizam de um outro plano elaborado naquele estado. Ou seja, no h um plano unificado
para a MR do Serid.
No Vale do Ribeira, o primeiro plano est sendo elaborado no momento, por iniciativa
mais pronunciada das prefeituras que compem o territrio. Segundo informaes de alguns
entrevistados, isso ocorre por conta da desarticulao mais recente da sociedade civil, o que
prejudica o processo pela tendncia a gerar um plano que no contempla o conjunto das
vises existente, e fica restrito s idias das poucas pessoas que participam, comprometendo o
contedo do documento final. A aprovao do plano foi considerada demorada por conta
dessas dificuldades para que seja um plano legtimo.
91
J o Baixo Amazonas est em processo de elaborao do seu PTDRS, tarefa
confiada ao grupo que coordena o CODETER. So tambm instituies pblicas que, com
base em questionrios aplicados em todos os municpios do territrio, fizeram uma avaliao
e um relatrio apresentado no ms de maro de 2011, para iniciar a discusso sobre os
prximos anos.
No que concerne ao terceiro tema, o processo de implementao e gesto das polticas
pblicas propostas tanto pelo PTC quanto pela PNDR vem caminhando a passos lentos nos
territrios pesquisados. Ainda persiste a cultura dos membros de se trabalhar apenas pelo
benefcio do seu prprio municpio, sendo incipiente a discusso sobre as aes de mbito
intermunicipal. Alm desta dificuldade, outras foram levantadas, dentre as quais: dificuldades
de elaborao de projetos, de oferecer contrapartidas financeiras e burocracias dos rgos
financiadores e do governo federal para viabilizar os projetos, o que acaba resultando em
baixo nvel de execuo e gerando uma reao de desestmulo da populao a participar de
um processo que no apresenta resultado. A necessidade de capacitar as pessoas, sejam
representantes da sociedade civil sejam dos governos municipais, muito clara para todos.
Projetos mal elaborados ou executados certamente geram desperdcio de recursos e problemas
cadastrais para os municpios, inclusive criando entraves para outros projetos.
O foco central das crticas elaboradas pelos entrevistados foi a questo da integrao das
aes em uma lgica de desenvolvimento territorial. Confirmou-se que as polticas ainda
chegam desconectadas, e que a capacidade tanto do MDA como do MI em integrar baixa.
Em relao ao MDA, o entendimento de que as aes que compem o PTC, principalmente
as relacionadas a sade e educao, j so recebidas rotineiramente como repasses
obrigatrios, tendo sido incorporados ao PTC apenas como nmeros para ampliar a sua
visibilidade.
A Tabela 6, apresentada na seo 2.2.5, confirma esse entendimento, j que ficou
demonstrado que cerca de metade dos recursos se refere a trs programas de transferncia de
renda (Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada para Idosos e Deficientes). Se
forem considerados os recursos investidos em programas de sade e educao, esse percentual
chega a cerca de 60%. Considerando, ainda, que cerca de 20% dos recursos pagos no mbito
do PTC se referem a linhas de crdito do BNB e do PRONAF, cujo acesso majoritariamente
de pessoas e empreendimentos melhor estruturados, pode-se estimar, conservadoramente, que
cerca de 20% dos recursos do PTC foram destinados a aes de fomento populao de baixa
renda que, sem o Programa, no aconteceriam. Isso significa, calculando uma mdia simples
92
por territrio, recursos da ordem de R$ 25 milhes/ano para cada territrio, sendo a
mdia por municpio ainda inferior a esse valor. Considerando a mdia de 15 municpios por
TC, chega-se ao valor de R$ 1,6 milho/ano para dar conta de uma diversidade de demandas
existentes em todos os campos.
Nos trs territrios, foi opinio geral de que os CODETERs e FMRs esto conseguindo
concretizar algumas aes discutidas nas suas reunies, o que, se no comprova que
conseguem influenciar a oferta de polticas, indica ao menos que a compreenso das
necessidades nem sempre antagnica entre poder pblico e sociedade civil. A diferena
talvez esteja na capacidade de as polticas pblicas atenderem de maneira satisfatria a um
conjunto mnimo de necessidades colocadas pela populao.
No Serid, um grande entrave relatado foi a tendncia de os prefeitos desvalorizarem o
processo territorial por meio de emendas parlamentares que beneficiem diretamente o seu
municpio, o que para eles poupa tempo e desgaste para discutir com outros atores, ao mesmo
tempo em que confere maior visibilidade aos seus nomes. Dessa maneira, inclusive boicotam
projetos discutidos no mbito do CODETER, pois ainda iro lhe demandar recursos de
contrapartida. A percepo de uma tendncia de mudana muito sutil, uma vez que em
alguns lugares h pessoas que parecem trabalhar contra essa lgica tradicional da poltica, em
especial no Nordeste. Foi citada a fala de um poltico da regio na qual, no demonstrando
preocupao com o que o povo pensava de seu governo, afirmou que eleio se ganha no
prprio dia da eleio, s sair de casa com R$ 50 mil reais no bolso e distribuir. Ainda no
percebida, nesse territrio, a possibilidade de se discutir as emendas parlamentares junto ao
territrio, mas essa discusso j foi colocada em pauta nas reunies do CODETER junto aos
representantes do poder pblico municipal.
No caso do Vale do Ribeira, como foi explicitado, a sociedade civil reduziu seu nvel de
participao por conta da ausncia de resultados significativos. Por outro lado, a capacidade
de elaborao de bons projetos foi considerada uma causa para os maus resultados, o que foi
atribudo prpria liberdade oferecida s organizaes sociais num primeiro momento, sem
um investimento de qualificao para a elaborao dos projetos, para construir suas
demandas. Outro fator de dificuldade o fato de a maioria das prefeituras do territrio estar
inadimplente, o que representa mais um entrave para o acesso a recursos oriundos de
transferncias voluntrias
68
do governo federal, contribuindo para a viso negativa da

68
Transferncias voluntrias so os recursos financeiros repassados pela Unio aos Estados, Distrito Federal e
Municpios em decorrncia da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja
93
populao. Some-se a isso um processo recente de cassao de mandatos de diversos
prefeitos da regio, atribudo ao trabalho mais rigoroso do poder judicirio local, que tem
enquadrado diversos governantes, seja por improbidade administrativa, seja por manipulao
eleitoral (um dos municpios chegou a ter cinco prefeitos em uma legislatura de quatro anos).
J houve maior colaborao entre municpios, tanto para elaborao de projetos
conjuntos (onde um municpio se colocava como proponente junto ao governo federal e
distribua os investimentos aos demais municpios) quanto nas discusses sobre a criao de
um consrcio intermunicipal para o territrio. Segundo informaes, as discusses sobre
consrcio voltaram a acontecer recentemente, mas com a preocupao j colocada no que diz
respeito s eleies de 2012 e possibilidade de o estgio das negociaes recuar novamente.
Nesse TC, a aderncia das aes s discusses do CODETER ainda pequena, so
poucos os projetos que conseguem ser beneficiados, e muitas polticas ainda so realizadas
sem consulta aos atores locais. Tambm foi relatada no Vale do Ribeira a tendncia de os
prefeitos buscarem emendas com parlamentares para beneficiar os seus municpios, o que vai
contra a lgica territorial por no dialogar com os atores do territrio sobre a pertinncia e a
oportunidade do investimento. Ainda so poucos os casos em que os prefeitos se interessam
pela discusso territorial e fomentam aes e discusses que sejam realizadas de forma
cooperada.
No Baixo Amazonas, uma preocupao levantada foi a da concentrao das aes no
municpio principal Santarm, que leva uma quantidade maior de representantes s
reunies. Mas as discusses no CODETER parecem apontar para uma maior cooperao para
alocao dos investimentos nos municpios membro. O CODETER inclusive estaria
elaborando, poca da entrevista, uma proposta para ser inserida no PPA estadual, o que
denota um certo grau de maturao nas suas discusses.
O quarto tema relacionado propriamente participao da sociedade. Expressou-se a
percepo, de uma maneira geral, de que o nvel de conhecimento sobre as aes existentes no
territrio est melhorando, inclusive por conta de investimentos em aes de mobilizao que
vm sendo realizadas, o que contribui para o aprimoramento das discusses sobre o
desenvolvimento do territrio como um todo. No caso do Serid j havia um frum local e um

finalidade a realizao de obras e/ou servios de interesse comum e coincidente s trs esferas do Governo.
Conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal, entende-se por transferncia voluntria "a entrega de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade." Fonte:
www.tesouro.gov.br.
94
planejamento anterior ao PTC e PNDR, enquanto no Vale do Ribeira no havia
discusso conjunta das organizaes da sociedade civil, tendo sido criado o CODETER por
estmulo do MDA. No Baixo Amazonas, havia, desde o incio da dcada de 2000, uma
Comisso de Implantao de Aes Territoriais (CIAT) que, em fevereiro de 2008, se
transformou no CODETER, no mbito do PRONAT/PTC.
Atualmente, vem se discutindo, nos trs territrios, em maior ou menor grau, sobre
como trazer mais atores representativos da indstria e do comrcio, bem como as empresas
que realizam grandes projetos nesses territrios e outros atores sociais relevantes. A
percepo do interesse de alguns atores em participar foi exemplificada com base em casos j
ocorridos de instituies inicialmente resistentes em ir a alguma reunio mas que, ao
participar da primeira, no deixaram mais de estar presentes, dada a relevncia dos temas
tratados.
Outro ponto positivo a percepo de uma crescente capacidade dos atores sociais de
dialogarem entre si e com os governos para a realizao dos investimentos tidos como
necessrios por esses atores, em que pesem os problemas ainda existentes e o longo caminho
ainda a ser trilhado. Vem se percebendo que a organizao social, ainda que incipiente,
favorece a implementao de melhores aes, em contraposio situao relatada na qual os
recursos oriundos de emendas parlamentares, conquistados pessoalmente pelos prefeitos, em
geral, no condizem com as necessidades manifestas pela sociedade. Ainda assim, a sociedade
como um todo se encontra pouco representada, pois a sua parcela organizada contempla ainda
uma parte pequena do total da populao.
Tanto no Serid quanto no Vale do Ribeira, o CODETER parece mais bem institudo do
que o FMR, no apenas por estar h mais tempo vigente, mas tambm por abarcar uma escala
territorial menor, o que, segundo algumas falas, facilita a interlocuo entre os atores e agiliza
a execuo de algumas aes.
Em relao participao das prefeituras, bastante diversa a situao, ainda que se
analise um mesmo municpio. Em geral os prefeitos mandam representantes, sendo que,
muitas vezes, a cada reunio comparece uma pessoa diferente, o que prejudica a continuidade
das discusses sobre o desenvolvimento. A tendncia a se buscar as emendas individuais
direcionadas para municpios tambm desestimula a participao dos mesmos, isso quando
no so de partidos polticos diferentes das representaes da sociedade civil e entram em
conflito nos CODETERs.
95
No geral, a percepo transmitida foi a de que, apesar das dificuldades, a situao
melhor que antes, ou seja, ao menos o potencial de resultados da abordagem territorial e da
participao social comea a ser vislumbrado pela populao. Apesar da clareza com que foi
expresso o entendimento de que se trata de um processo de longo prazo, algumas falas
ressaltaram a necessidade de que se viabilizem resultados de curto prazo. Assim, o principal
risco para a ruptura do processo de institucionalizao dos CODETERs e FMRs a
dificuldade de fazer acontecer as aes estruturantes, o que leva ao descrdito dos atores
sociais, frustrando suas expectativas e esvaziando as discusses, conforme ocorreu no Vale do
Ribeira. Esse TC, no momento, est buscando resgatar um nvel precedente de participao e
mobilizao, reestruturando suas instncias e elaborando pela primeira vez um regimento
interno.
As tendncias observadas nos territrios visitados sugerem que, apesar do vis positivo
no que diz respeito percepo da sociedade organizada quanto importncia de sua
presena na discusso sobre o desenvolvimento territorial, a poltica nacional deve estar
sempre atenta para que no arrefea o estmulo participao, fundamental para a execuo
de aes mais adequadas s necessidades.
Quanto ao quinto tema a questo da dinamizao econmica , ficou claro que o foco
produtivo desses territrios, naturalmente, a agropecuria de pequeno porte, bem como a
pesca, no caso do territrio do Baixo Amazonas. So essas as atividades alvo das aes
econmicas mas, na viso entrevistados, de uma maneira geral, o impacto das aes ainda
baixo. Foi entendimento generalizado de que essas cadeias produtivas possuem capacidade de
gerar uma dinmica econmica que leve o territrio a um outro patamar econmico, o que
visto como fundamental para o combate ao xodo rural, realidade ainda existente nas cidades
interioranas.
O problema que as aes realizadas ainda contemplam muito pouco os investimentos
estruturantes. Estes so mais complexos e dependem mais das prefeituras como convenentes e
repassadores de recursos. Isso se d pois os recursos para investimento oriundos do governo
federal possuem uma burocracia complexa para poderem ser transferidos diretamente para
organizaes da sociedade civil, cujo apoio recebido fica restrito, praticamente, a recursos e
custeio. Dessa maneira, houve algumas reclamaes relativas a investimentos isolados,
dependentes de complementos para que funcionem adequadamente e que restringem o pleno
96
aproveitamento das potencialidades econmicas
69
, da mesma maneira que a falta de
assistncia tcnica permanente e de qualidade um entrave ao desenvolvimento produtivo
desses pequenos empreendimentos.
Como j mencionado, os CODETERs e FMRs no restringem a participao de
representantes da indstria e do comrcio, que ainda insignificante. Esforos vm sendo
empreendidos para trazer esses atores para as discusses, no apenas no que diz respeito
complementaridade possvel entre os pequenos empreendimentos da agricultura familiar e as
mdias e grandes empresas
70
, mas tambm para discutir os impactos sociais e ambientais dos
projetos dessas empresas, bem como as medidas mitigantes dos efeitos negativos.
Ressalte-se, porm, uma viso comentada e que se relaciona com a postura de alguns
movimentos sociais ligados agricultura familiar de restringir a participao de outros setores
econmicos, com receio de perda de poder e de subordinao econmica dos pequenos aos
grandes empreendimentos. Entretanto, conforme posicionamento dos representantes da
coordenao do PTC, o objetivo dos CODETERs justamente colocar num mesmo ambiente
diferentes pontos de vista para que haja debate o mais amplo possvel, sendo saudvel at
certo ponto a existncia de divergncias como essa evitada por algumas organizaes sociais.
Foi ressaltada a necessidade de se estimular, no territrio, as discusses sobre os impactos de
grandes projetos de infraestrutura e indstria, uma vez que atualmente apenas h cincia, mas
no dilogo sobre as possveis interaes, problemas e oportunidades a serem trabalhados.
Essa realidade foi observada mesmo no Baixo Amazonas do Par, onde a empresa
responsvel pela mina de bauxita, para melhorar sua imagem e aceitao perante a populao
local, estimulou um processo de dilogo sobre as aes de desenvolvimento possveis de
serem realizadas, s que apenas no mbito do municpio onde se localiza a mina (Juruti), a
partir de meados da dcada de 2000. Dessa maneira, alm dos investimentos obrigatrios
exigidos pelos rgos ambientais
71
, foram realizados investimentos sociais pela empresa, em

69
Um exemplo dado foi o da cadeia da pecuria leiteira no Serid, na qual esto chegando investimentos para a
construo de pontos de armazenamento e resfriamento de leite para algumas comunidades, mas sem a
perspectiva de se ter um caminho para fazer o transporte das unidades produtivas at o ponto de maneira
sanitariamente adequada, bem como a ausncia de perspectiva de agregao de valor ao leite resfriado por meio,
por exemplo, da construo de um laticnio.
70
Ponto ao qual h reivindicao, por parte de alguns entrevistados, de que o processo seja realizado de forma
soberana e justa, ou seja, que a relao entre grandes empresas e os agricultores familiares seja realizada em
benefcio de todos, sem explorao do elo mais fraco pelo mais forte.
71
Relativos ao Plano de Controle Ambiental, cujos investimentos foram da ordem de R$ 30 milhes.
97
sade, educao, segurana, cultura, infraestrutura urbana e rural e meio ambiente
72
.
Todo o processo de implantao da mina gerou, segundo relato de membros do CODETER,
uma migrao intensa para o municpio, reduzida com a entrada em operao do projeto, mas
que ainda gera presso das populaes dos municpios vizinhos por conta da concentrao de
servios pblicos em Juruti, tendo trazido tambm alguns distrbios como violncia,
prostituio infantil etc.
Foi criado, em 2008, um conselho em moldes semelhantes aos preconizados pelos
CODETERs (participao da sociedade civil, governo municipal, governo estadual, por meio
da EMATER e, nesse caso especfico, a empresa), porm com abrangncia municipal, o
Conselho Juruti Sustentvel CONJUS. Esse conselho se rene para discutir as aes
relevantes necessrias ao desenvolvimento do municpio, e criou um fundo com recursos da
empresa para investir em projetos na regio
73
. Os projetos produtivos e sociais apoiados por
esse fundo, no geral, tambm so de pequeno valor e dispersos, apoiando inclusive alguns
municpios do territrio.
Apesar de alguns membros do CONJUS participarem do CODETER, o que possibilita
algum tipo de contato entre as duas instncias, as duas instncias no se integram, o que foi
atribudo ao pouco tempo de existncia do CONJUS. De qualquer maneira, segundo os
relatos, apesar de haver cincia, as discusses sobre grandes projetos e suas implicaes no
territrio so praticamente inexistentes, tendo sido reconhecida a necessidade de se discutir
mais sobre esses assuntos.
Segundo os entrevistados, deve ser uma tarefa do CODETER do TC Baixo Amazonas
realizar esse processo de integrao de agendas, pois os impactos do projeto certamente fazem
diferena na regio. Alm disso, no se circunscrevem apenas aos municpios onde esto
localizados os empreendimentos, o que suscita uma discusso territorial sobre os fluxos
econmicos e de pessoas, para melhor compreenso das dinmicas geradas e das aes
necessrias para mitigar efeitos negativos e potencializar efeitos positivos.




72
Esses investimentos, realizados no mbito da chamada Agenda Positiva pactuada pela empresa junto
sociedade local, foram da ordem de R$ 50 milhes. Fonte: www.alcoa.com/brazil/pt/custom_page/
environment_juruti.asp.
73
Fundo Juruti Sustentvel FUNJUS. O primeiro aporte foi oriundo da Alcoa, no valor de R$ 2 milhes.
98
2.4. Concluso

A pesquisa sobre as recentes polticas de desenvolvimento territorial no Brasil, por um
lado, confirmou algumas constataes apresentadas na literatura, no que diz respeito
incipincia dos resultados concretos at o momento apresentados. Por outro lado, foi possvel
perceber que a integrao de polticas pblicas e a participao social, diretrizes que alinhadas
aos aspectos centrais das teorias apresentadas no Captulo 1 (capacidade de governana do
Estado e insero junto sociedade) esto gradativamente sendo absorvidas pelos atores
polticos e sociais, demonstrando que um caminho de evoluo est sendo trilhado.
O processo de absoro de uma cultura democrtica, tanto pela populao em geral
quanto pela classe poltica, ainda incipiente, o que explica as dificuldades observadas na
implementao das polticas de desenvolvimento territorial estudadas. O aparato estatal ainda
carrega os vcios da tradicional forma de fazer poltica, ou seja, o patrimonialismo e o
clientelismo, enquanto a sociedade permanece com dificuldade de enxergar caminhos pelos
quais tenha o poder de ordenar o Estado para que atenda aos seus interesses.
Mesmo as diversas reas do Estado onde h esprito pblico e compromisso com o
desenvolvimento, ainda impera a cultura da fragmentao setorial, na qual cada agncia
especfica compreende ser auto-suficiente e sem necessidade de dialogar com seus pares em
busca de ampliar a racionalidade da ao estatal. Ainda menos comum a consulta
sociedade quanto pertinncia das formulaes, j que corriqueira a viso de muitos
burocratas de que, possuindo um nvel de conhecimento suficiente para estar em determinadas
posies na hierarquia pblica, no esto sujeitos a questionamentos ou correes.
A histria ensina que a resoluo de sculos de problemas polticos, sociais e
econmicos acumulados no se d em curtos perodos de tempo. A construo da democracia
no Brasil um processo ainda bastante recente. No conta ainda cinco dcadas a experincia
brasileira com regimes democrticos, ainda assim de forma no contnua (o atual perodo
conta 26 anos). Isso no quer dizer que no haja a possibilidade de que se realizem aes que
contribuam para acelerar o processo.
A mensagem mais importante que se pode extrair das entrevistas a do imperativo do
fortalecimento das institucionalidades, de uma maneira geral, para a efetivao de uma
legtima poltica de desenvolvimento regional.
Do ponto de vista mais macro, deve ser desenvolvida uma institucionalidade no mbito
do governo federal que tenha poder de comando para articular as diferentes partes do todo e
99
implementar polticas pblicas integradas e consistentes. Isso contempla um trabalho de
convergncia de recortes territoriais, federais e estaduais
74
, e metodologias de interveno que
racionalizem a utilizao de recursos pblicos e potencializem os resultados das aes
implementadas.
Descendo na escala geogrfica, a articulao com os demais nveis federativos
fundamental para a citada convergncia. O estmulo participao dos estados e ao processo
de consorciamento entre municpios, no intuito de ampliar a escala tcnica e financeira para a
elaborao e execuo de projetos e a prpria viso do desenvolvimento territorial, deve ser
prioritrio. Isso inclui as metrpoles, lcus de grande parte dos problemas sociais brasileiros,
dado o processo no planejado de crescimento econmico que inchou as principais capitais do
pas
75
.
Por fim, a institucionalizao da participao da sociedade civil organizada no
planejamento e deliberao sobre o desenvolvimento territorial a tarefa mais importante de
todo o processo
76
. Cada recorte deve contemplar a existncia de institucionalidades capazes
de conduzir um processo de discusso que englobe o poder pblico e a sociedade civil
organizada, para identificar as grandes questes estratgicas para o desenvolvimento de cada
territrio. Isso significa que cada microrregio deve ter a sua IDT, que indicar representantes
para a discusso mesorregional que, por sua vez, indicar representantes para uma discusso
estadual, cujos representantes discutiro em uma escala macrorregional e tambm compor
uma discusso nacional. O prprio Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
(CDES)
77
poderia ter sua representatividade e legitimidade fortalecidas com a participao de

74
Essa coordenao deve estar amparada em um desenho do territrio, que seja de fcil compreenso, ou seja,
apesar da possibilidade da existncia de diferentes recortes, deve haver complementaridade entre eles. Uma
macrorregio, por exemplo, pode ser internamente dividida em mesorregies, que por sua vez, podem se dividir
em microrregies. Todas as instituies pblicas devem ter em conta que, se for necessrio um recorte diferente,
por exemplo, o de bacias hidrogrficas, no caso do meio ambiente, esse recorte deve dialogar com as meso e
microrregies que esto inseridas nele.
75
Apesar de prximas do ncleo mais dinmico da economia, as periferias metropolitanas e reas dentro dos
prprios ncleos regionais reproduzem, ou mesmo exacerba o quadro de forte desigualdade da sociedade
brasileira, com poucos similares em nvel mundial. A questo metropolitana vem sendo crescentemente
percebida pelos que tm influncia na vida poltica nacional a includos no apenas os agentes pblicos, mas
tambm o setor privado e a sociedade em geral que vive nos grandes centros. No entanto, apenas em poucos
casos as polticas pblicas se estruturam com viso territorial, sendo a poltica de sade a nica que se pode
citar (Garson, 2009: 191).
76
O papel das instituies de ensino e pesquisa so fundamentais nessas instncias, por conta de seu aporte
metodolgico e capacidade de elaborao de tecnologias processuais e produtivas necessrias tanto para o
prprio desenvolvimento institucional das IDTs quanto para os projetos voltados dinamizao econmica dos
territrios.
77
Cuja atribuio assessorar o Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes especficas, e
apreciar propostas de polticas pblicas estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam
100
representantes oriundos das discusses microrregionais, mesorregionais estaduais e
macrorregionais.
O investimento nas capacidades organizacionais e deliberativas da populao, na viso
da grande maioria dos entrevistados, o caminho para o ordenamento e integrao das
polticas pblicas, uma vez que o Estado no tem condies de conhecer profundamente as
realidades locais e que, sendo pressionado por uma sociedade consciente das suas
necessidades, apresenta maiores possibilidades de se estruturar para oferecer polticas
pblicas melhores. Afinal de contas, est sujeito lgica eleitoral.
O desdobramento dessa construo institucional o resgate do planejamento estratgico
nacional de longo prazo, tema enfatizado em diversas entrevistas. Essa uma diretriz
constitucional ainda hoje no plenamente realizada, e que deve ser concretizada com base na
estruturao das capacidades, tanto da sociedade civil, quanto da burocracia pblica, de se
articularem em prol do desenvolvimento nacional.
O prximo captulo abordar a trajetria do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES, um dos mais relevantes atores quando se trata de polticas de
desenvolvimento. Como poder ser observado, crescente a relevncia do tratamento dos
impactos ambientais, sociais e da necessidade de reduo das disparidades regionais na
elaborao das suas linhas e programas de financiamento. Isso contempla, necessariamente,
polticas pactuadas com as empresas e o poder pblico, no mbito de um planejamento
estratgico do desenvolvimento que desa escala estadual e territorial, mas sobretudo o
dilogo com a sociedade para uma melhor compreenso desses impactos onde eles so ou
sero sentidos. o que ser analisado.

submetidas pelo Presidente da Repblica, com vistas na articulao das relaes de governo com representantes
da sociedade (Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003).
101
CAPTULO 3. O BNDES e o desenvolvimentismo do sculo 21

Introduo

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), desde sua
criao, em 1952, um dos principais agentes estatais para a promoo do desenvolvimento
brasileiro. Atualmente, tem como misso promover o desenvolvimento sustentvel e
competitivo da economia brasileira, com gerao de emprego e reduo das desigualdades
sociais e regionais.
Alm desta introduo, o captulo est estruturado em trs sees, sendo que as duas
primeiras trataro da histria do BNDES. Inicialmente, ser apresentada sucintamente a
evoluo geral da atuao do Banco no apoio ao desenvolvimento nacional. Em seguida,
focalizar-se- a abordagem em relao s questes ambientais, sociais e regionais ao longo do
tempo, bem como a percepo da sociedade civil organizada sobre o BNDES. O objetivo
dessas duas sees iniciais discutir a aderncia da trajetria do BNDES s premissas
tericas apontadas no Captulo 1.
A concluso, apresenta na terceira seo, discute a evoluo das prticas do BNDES em
comparao com as experincias apresentadas no Captulo 2 e elenca sinteticamente os pontos
de convergncia e o possvel aproveitamento mtuo do potencial de cada uma das trajetrias.

3.1. O BNDES e o desenvolvimento brasileiro

Em 1952, data de criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE,
o Brasil vivenciava um processo ainda incipiente processo de industrializao, calcado,
basicamente, na substituio de importaes de bens de consumo durveis (Batista, 2003: 39).
Importantes gargalos de infraestrutura restringiam, quela poca, o crescimento econmico do
pas, em especial os setores de energia eltrica e transportes
78
. Dessa maneira, as primeiras
misses do Banco foram o reaparelhamento da malha ferroviria nacional e um extenso
programa de eletrificao. At 1956, 95% dos recursos desembolsados foram destinados para
esses dois setores (Viana, 1981: 94).

78
Setores recomendados como prioritrios pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), formada em
1950 para analisar projetos com potencial para eliminarem os entraves ao crescimento do pas, por meio do
Plano de Reaparelhamento Econmico.
102
Na sequncia do processo de industrializao, j sob o governo de Juscelino
Kubitschek, o BNDE focou sua atuao na estruturao do setor siderrgico nacional, dando
suporte ao florescimento das indstrias pesadas. Tambm participou ativamente da elaborao
e execuo do Plano de Metas daquele governo, cujo objetivo era acelerar o processo de
industrializao do pas
79
. Dentre as principais metas estavam investimentos em gerao de
energia eltrica, produo de petrleo e carvo, construo e aprimoramento de ferrovias e
rodovias, ampliao da siderurgia, da produo de cimento, da mecnica, material eltrico
pesado e consolidao da indstria automobilstica (Batista, 2003: 43). Nesse perodo, o
investimento do BNDE esteve focado no cliente setor pblico.
Na dcada de 1960, o BNDE ampliou o nmero de setores atendidos, direcionando de
forma crescente recursos para o setor privado nacional
80
. Assim, destaca-se o
desenvolvimento tecnolgico
81
e um foco estratgico em pequenas e mdias empresas
82
, para
cujo atendimento implementou-se o modelo de operao com base em uma rede de agentes
financeiros repassadores de recursos do Banco.
Em 1964, em busca de aprimorar o atendimento s crescentes necessidades do processo
de desenvolvimento brasileiro, o BNDE criou a Agncia Especial de Financiamento Industrial
(FINAME), cujo objetivo era promover a ampliao e consolidao da indstria nacional de
mquinas e equipamentos.
A partir de 1974, o Banco passou tambm a oferecer a possibilidade de capitalizao
das empresas nacionais com participao acionria, com base na criao de trs novas
subsidirias: a Mecnica Brasileira S.A. (Embramec), a Insumos Bsicos S.A. Financiamento
e Participaes (Fibase) e a Investimentos Brasileiros S.A. (Ibrasa), em 1982 fundidas para a
criao da BNDES Participaes (BNDESPar). A filosofia subjacente era a da participao

79
O Plano de Metas foi grandemente inspirado nos estudos elaborados pelo Grupo Misto CEPAL BNDE,
criado por meio de um convnio entre o BNDE e a CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina). Foi
formado um grupo de tcnicos das duas instituies, coordenados por Celso Furtado, que realizaram entre 1953 e
1955 diversos estudos que compuseram um quadro geral da economia brasileira e seus desafios, sistematizados
no relatrio Esboo de um Programa de Desenvolvimento para a Economia Brasileira no Perodo 1955-62
(Monteiro Filha e Modenesi, 2002).
80
Najberg (2002) demonstra que o governo militar alterou radicalmente o perfil dos emprstimos concedidos
pelo BNDE. Se, em 1952, 100% das operaes aprovadas foram destinadas ao setor pblico, tendo permanecido
o ndice em mdia no patamar de 90% at 1964, em 1970 o percentual j havia cado para 35%, e ao final da
dcada atingiu o patamar de 15%. Segundo Costa (2003: 35), a expanso do nmero de empresas estatais e a
criao de fundos de financiamento especficos para as mesmas realizarem seus investimentos, contriburam para
a diminuio da sua dependncia dos recursos do BNDE, que naturalmente foram direcionados para o apoio s
empresas privadas nacionais.
81
Por meio do Programa de Desenvolvimento Tecnolgico (FUNTEC) em 1964.
82
Por meio do Programa de Financiamento a Pequenas e Mdias Empresas (FIPEME) em 1965, na dcada
seguinte incorporado ao Programa de Operaes Conjuntas (POC).
103
minoritria, com prazo estipulado de desinvestimento, objetivando estimular o
desenvolvimento do mercado de capitais.
Um outro papel relevante foi cumprido pelo BNDE na execuo do segundo Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND), cuja misso era sustentar a trajetria de crescimento
econmico observada no perodo 1968/1973, no contexto da crise do petrleo. Os setores
priorizados no perodo foram os de bens de capital e insumos bsicos (papel e celulose,
petroqumica, fertilizantes, cimento, minerao, metalurgia e siderurgia), consolidando o mais
completo e integrado parque industrial da Amrica Latina (BNDES, 1992). Segundo Lima
(2006), a criao das trs subsidirias de participao acionria visava viabilizar os projetos
do II PND, facilitando a realizao do potencial de crescimento das empresas nacionais.
No incio da dcada de 1980, a crise econmica internacional, intensificada a partir de
1979, afetou fortemente a economia brasileira, que havia financiado seu processo de
crescimento com base em endividamento externo a taxas flutuantes. Assim, com o aumento
nas taxas de juros a nvel mundial, o Brasil ampliou sobremaneira sua dependncia frente ao
mercado financeiro internacional
83
.
Porm, mesmo antes da crise, j ficava claro que o processo de crescimento econmico
no atendia s expectativas de distribuio eqitativa das riquezas acumuladas. Com efeito, a
desigualdade econmica foi crescente entre as dcadas de 1960 e 1980
84
. O Brasil vivenciou
um dos mais acelerados processos de crescimento econmico no perodo 1930-1980, ao passo
em que se tornou um pas com uma dos mais altos nveis de desigualdades sociais em nvel
mundial. A crise econmica contribuiu para aprofundar o quadro de pobreza e misria no
pas, tanto nos grandes centros, que atraram contingentes numa escala acima do que podiam
absorver como mo-de-obra, quanto nas regies interioranas, em especial nas regies Norte e
Nordeste. O governo federal, nesse contexto, criou o Fundo de Investimento Social
(FINSOCIAL), com o objetivo de apoiar aes sociais no pas, em complemento s fontes de
recursos dos Ministrios ligados ao tema. O BNDE foi escolhido como gestor do

83
A fase de descenso cclico da economia est associada a um agravamento das restries externas e a um
despropositado encurtamento dos prazos de rolagem da dvida pblica interna. Reforados pela indexao
generalizada da economia, os desequilbrios financeiros interno e externo, interligados via taxa de juros,
contriburam para alimentar o processo inflacionrio, que atingiu nveis nunca registrados no pas (Funaro,
1985: 59).
84
Em 1960, o extrato da populao que representava os 10% mais ricos absorvia 39,6% da renda nacional,
enquanto os 50% mais pobres eram responsveis por 17,4%. Em 1980, os 10% mais ricos ampliaram sua
participao para 51%, enquanto os 50% mais pobres passaram a responder por 12,7% da renda nacional
(Medeiros, 2002: 214).
104
FINSOCIAL, o que motivou a alterao, em 1982, do nome do Banco. Assim, passa a se
denominar BNDES, agregando o desenvolvimento social s suas atribuies
85
.
No incio da dcada de 1980, alm do FINSOCIAL, houve algumas iniciativas
importantes. O Banco concluiu aes relacionadas aos investimentos do II PND
86
, passou a
investir de forma mais robusta no setor agropecurio, tornou-se gestor do Fundo da Marinha
Mercante (FMM), destinado construo de navios e embarcaes em estaleiros nacionais,
foi o operador do Programa Nacional do lcool (PROLCOOL) e comeou a financiar
projetos de infraestrutura urbana (especialmente transporte pblico de passageiros).
Entretanto, a retrao geral da economia foi acompanhada pela retrao da atividade do
BNDES, que passou a atuar sem uma diretriz estratgica definida. Foi adotada uma postura
defensiva, com a realizao de operaes de saneamento financeiro e mesmo aquisio de
empresas apoiadas, que com a crise passaram a sofrer dificuldades e colocar em risco o
pagamento de suas dvidas. As operaes de saneamento financeiro chegaram a representar,
em 1983, cerca de um tero dos desembolsos do Banco, e 22% em 1984, sendo as empresas
estatais as maiores beneficirias, contando com 56% dos recursos liberados entre 1982 e 1986
(Costa, 2003: 55).
Segundo Curralero (1998: 63), essa estratgia possibilitou a sobrevivncia de diversas
empresas, reduzindo sua vulnerabilidade no contexto da crise econmica e das polticas de
ajuste que se fizeram necessrias. Ao final da dcada, a tendncia de focalizar o investimento
no setor privado foi retomada
87
.
Em relao misso estratgica do BNDES, em meados da dcada de 1980 o
diagnstico que prevaleceu foi o de que o processo de substituio de importaes j se havia
esgotado e que, considerando a crise econmica, era necessrio planejar as aes para o novo
cenrio que se apresentava. O planejamento estratgico de 1988-1990, elaborado ao longo dos
dois anos anteriores, apontou, para alm do reforo do papel promotor da empresa privada
nacional, a necessidade de uma integrao competitiva, que visava (1) apoiar investimentos

85
A necessidade de atenuar os desnveis sociais e regionais, assim como de intensificar o apoio produo de
bens de consumo essenciais e a programas que visassem a melhoria da qualidade de vida da populao j
estavam presentes no Plano de Ao 1978-1981, elaborado pelo Banco. Este plano visava a continuidade do
processo de desenvolvimento pela atenuao dos desequilbrios regionais e sociais da renda e pelo
fortalecimento da empresa privada de efetivo controle nacional. Pensava-se em alcanar estes objetivos, por
meio do aumento das exportaes, substituio de importaes, melhoria na eficincia das empresas e no
contexto geral da economia, nos esforos de racionalizao dos servios de infraestrutura, no aumento de oferta
de servios e de bens de consumo essenciais para o mercado interno (Costa, 2003: 56).
86
No perodo 1981-1983 os desembolsos para metalurgia, qumica, papel e papelo, servios industriais de
utilidade pblica e transportes representaram 70% do total (Curralero, 1998: 55).
87
Em 1989 os desembolsos para o setor privado corresponderam a 89% do total, contra 35% em 1983.
105
em empresas para a melhoria da posio de mercado tanto interna quanto externamente e
(2) aprimorar o potencial exportador da indstria nacional. Inicia-se, naquele momento, o
processo de privatizao de empresas, por aquelas que haviam sido adquiridas pelo Banco
para saneamento financeiro no contexto da crise econmica (Costa, 2003: 98). Essa estratgia
foi entendida como a mais adequada para liberar recursos para investimento em projetos
sociais, evitar a continuidade de utilizao das empresas com fins polticos e aperfeioar os
mecanismos de formao de preos no mercado (idem: 135).

Idias como a de modernizao e enxugamento do Estado, abertura da economia com o objetivo de
estimular a competitividade, fim da proteo tecnolgica, da reserva de mercado e da diferenciao entre capital
nacional e capital estrangeiro, privatizaes com o objetivo de melhorar a eficincia e competitividade dos
servios e liberar recursos para outros setores, passaram a ser defendidas e apresentadas pelos representantes do
Banco como soluo para os problemas do Brasil. Isto , o BNDES atuou como ator fundamental e contribuiu
para a consolidao de um iderio que ganhava cada vez mais espao e que obteve hegemonia na dcada de
1990 (idem: 143).

Por conta do pioneirismo da estratgia de integrao competitiva, iniciada na segunda
metade da dcada de 1980, Costa (2003) sustenta que o BNDES foi um dos principais
precursores do processo de privatizao ocorrido no Brasil na dcada de 1990. Nessa dcada,
o Banco assumiu a responsabilidade de coordenar o Programa Nacional de Desestatizao
(PND), tendo sido essa a sua principal atribuio ao longo do perodo. Segundo Curralero
(1998: 120), esse movimento, ao focalizar exclusivamente critrios de rentabilidade
financeira, descaracterizaram o BNDES como banco de desenvolvimento. Dessa maneira, o
Banco, alinhado aos propsitos do governo federal, exerceu mais um papel de apoio o
equacionamento dos problemas macroeconmicos do pas. As linhas de crdito voltadas para
setores especficos afetados pela abertura econmica, a partir de 1995, se inserem nesse
contexto.
A despeito disso, houve iniciativas positivas, com destaque para o incio do
financiamento s exportaes, por meio da criao, em 1991, da linha Finamex
88
. O setor de
comrcio e servios tambm passou a receber apoio do BNDES, especialmente shopping
centers, supermercados, turismo, edio e impresso de livros e audiovisual.

88
Posteriormente ampliada e transformada em BNDES-Exim. Essa linha mais tarde deu origem rea de
Exportao do Banco, e atualmente est institucionalizada na subsidiria Exim Brasil.
106
Uma mudana de orientao se deu a partir de 2003, com o novo governo federal
eleito no ano anterior. De incio, h uma profunda alterao organizacional com o objetivo de
retomar uma trajetria de Banco de Desenvolvimento (BNDES, 2004). Dessa maneira, a viso
dos novos dirigentes do Banco era a da necessidade de retomar a misso desenvolvimentista
original, tida como desconsiderada na dcada anterior.
Ao longo da dcada de 2000, o BNDES aprofundou sua atuao no apoio s
exportaes (incluindo a internacionalizao de grandes empresas brasileiras), s micro e
pequenas empresas
89
, ao desenvolvimento do mercado de capitais (com destaque para
pequenos negcios inovadores) e, sobretudo, infraestrutura. Tambm se passou a dar maior
ateno inovao e aos ativos intangveis das empresas.
O Brasil vivenciou um importante ciclo de crescimento econmico nesses anos, o que
foi acompanhado de uma elevao, de maneira geral, da participao do crdito no PIB
90
.
Nesse contexto, o BNDES ampliou de forma acelerada seus desembolsos para todos os
setores da economia
91
, conforme apresentado na Figura 12 adiante. Na primeira metade da
dcada, o Banco participou da formulao da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio
Exterior (PITCE). A partir de 2007, o Banco se engajou no Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), com destaque para as reas de energia e logstica. Tambm assumiu
papel relevante na nova poltica industrial do governo federal, a Poltica de Desenvolvimento
Produtivo (PDP), participando de sua Secretaria Executiva.
Em 2008, a crise financeira internacional teve efeitos no Brasil, e o BNDES exerceu
papel central nos esforos para mitig-los, suprindo a escassez de crdito do sistema
financeiro, por meio do Programa Especial de Crdito (PEC), alm do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI).
O cenrio para o papel do BNDES na dcada de 2010 aponta para a continuidade de
uma atuao relevante no financiamento ao investimento no pas, tendo inclusive recebido
significativos aportes de recursos do Tesouro Nacional
92
para fazer frente s expectativas para
os prximos anos
93
.

89
Com destaque para as operaes do Carto BNDES, ferramenta que multiplicou o nmero de beneficirios dos
recursos do BNDES. O nmero de cartes emitidos e os valores desembolsados para detentores do carto vm
crescendo de forma exponencial desde sua criao.
90
A participao do crdito total no PIB passou de um piso de 23,8%, atingido em maro de 2003, para 46,4%
em maro de 2011, mantendo ao longo do perodo uma tendncia estvel de crescimento.
91
Em especial para os setores de petrleo, alimentos e material de transporte, pela indstria, e energia eltrica e
transportes, pela infraestrutura.
92
At 2009, foram cerca de R$ 180 bilhes destinados, pelo Tesouro, para a realizao de financiamentos a
projetos pelo BNDES e, em maro de 2011, foi autorizado novo aporte de R$ 55 bilhes. Estudo realizado pelo
107
Em que medida a histria do BNDES pode ser identificada com os apontamentos
tericos apresentados no Captulo 1? O Banco foi um dos principais agentes de articulao do
Estado com os empresrios para viabilizar o processo de industrializao por substituio de
importaes no pas, fundamental para a formao e fortalecimento de uma burguesia
nacional e para a superao do atraso econmico
94
. Entretanto, o modelo brasileiro no
contemplou, como nos pases asiticos apresentados no incio da dissertao, investimentos
direcionados ampliao de capacidades, o que aprofundou a concentrao de renda e as
disparidades sociais e regionais.
De acordo com a linha terica que orienta a presente dissertao, ser fundamental, no
sculo 21, ampliar o horizonte da insero o estabelecimento de laos de relacionamento
pelo Estado junto sociedade necessria para implementar estratgias bem sucedidas de
desenvolvimento. Saber se um projeto vivel no depender de simples medidas
tecnocrticas ou clculos de retornos privados, mas de uma complexa rede de consensos com
as comunidades que sero beneficirias ou impactadas.
A promoo da sustentabilidade, como tema emergente, suscita a ampliao da viso
sobre os impactos de cada projeto, seja industrial ou de infraestrutura. Da a emergncia de
uma abordagem territorial, que considere as diversas facetas do processo de desenvolvimento.
A estratgia de competitividade territorial baseada na soma da competitividade das
empresas localizadas em dado territrio, em voga especialmente na dcada de 1990, no
apresentou os resultados esperados em termos de dinamizao desses territrios. Ao contrrio,
gerou processos de concentrao de renda e fragmentao do territrio nacional.
O problema desse conceito de competitividade o seu foco nas rendas privadas, de uma
empresa ou grupo de empresas em comparao com outro conjunto semelhante, sem

Banco afirma que os emprstimos do Tesouro, at 2010, geram impactos positivos nas contas pblicas da ordem
de R$ 79 bilhes, entre aumento dos lucros (direcionados Unio, controladora do Banco) e aumento da
arrecadao de impostos por conta da ampliao dos fluxos econmicos derivados dos emprstimos realizados.
Fonte: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Institucional/Sala_de_Imprensa/Galer
ia_Arquivos/apresentaxaotesouro.pdf
93
No objetivo do presente trabalho discutir os aspectos macroeconmicos que se colocam como
condicionantes para a realizao de um cenrio positivo, como por exemplo a poltica cambial, que pode
favorecer ou prejudicar a indstria nacional.
94
Este objetivo, definido nas fases iniciais da industrializao substitutiva, teve continuidade quer sob a
vigncia do nacional-desenvolvimentismo, entre os anos 50 e 60, quer sob a gide das diretrizes consagradas
pelos governos militares (1964-1985), responsveis pela implantao do modelo do trip, calcado num relativo
equilbrio entre empresa estatal, estrangeira e nacional, segundo a frmula desenvolvimento-segurana nacional.
Sob suas diferentes configuraes, portanto, a coalizo desenvolvimentista conferiu um peso especfico
empresa nacional, que ocupava um espao bem demarcado entre os demais agentes dinmicos da economia. Em
outros termos, esta empresa tinha um significado econmico, ocupava uma posio reconhecida pelo Estado e
cumpria um papel poltico expressivo enquanto integrante do pacto de sustentao da estratgia de
desenvolvimento em vigor (Diniz, 2004: 6).
108
considerar o territrio onde se insere e as dinmicas geradas nele e a partir dele. O que
precisa ser aprofundado o conceito de empresa que, sem perder sua competitividade,
internalize os custos sociais e ambientais gerados pelo investimento e contribua para a
dinamizao econmica do entorno de seu projeto. Isso significa, conforme Echeverri (2009:
30), que o Estado deve considerar, quando analisa o apoio a um investimento empresarial, a
maximizao do retorno social, que est alm do retorno privado do investimento. Esse tipo
de postura, inclusive, pode ser benfico para a prpria empresa.
Ao longo de sua histria, o Banco sempre liderou iniciativas inovadoras tanto de
polticas quanto de processos de gesto, tendo sido considerado referncia em diversas frentes
de atuao, o que refora o seu papel agregador, de apontar direes e ser seguido pelos
demais atores. Dessa maneira, a prxima seo dar nfase forma pela qual o BNDES est
ampliando suas formas de insero, por meio de uma a atuao cada vez mais pr-ativa em
relao s questes ambientais, sociais e regionais.

3.2. O BNDES e as questes ambientais, sociais e regionais

Esta seo est dividida em cinco subsees. As trs primeiras abordaro as trs
perspectivas propostas, enquanto a quarta apresentar o processo de convergncia das
mesmas, iniciado recentemente, e a quinta, a viso da sociedade civil organizada sobre a
atuao do BNDES.

3.2.1. O tratamento das questes ambientais

Pode se considerar que a preocupao com os impactos do processo econmico no meio
ambiente comeou a se consolidar, a nvel mundial, a partir de 1972, com a primeira
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, Dinamarca.
No Brasil, j em 1976, o BNDE firmou convnio com a Secretaria Especial de Meio
Ambiente existente poca, buscando compatibilizar desenvolvimento com preocupao
ecolgica. Desde ento, o Banco considera formalmente a varivel ambiental no seu processo
de concesso de crdito.
Na dcada de 1980, foi criado o Programa de Preservao do Meio Ambiente -
CONSERVE, em parceria com o Banco Mundial, para apoio conservao, recuperao e
controle ambiental dos projetos industriais financiados, bem como a projetos de coleta de lixo.
109
Alm disso, por fora da Lei n 6.938, de 31/08/1981, que instituiu a Poltica Nacional
do Meio Ambiente, os projetos apoiados pelo Banco passaram a ter, como condicionante, a
regularidade ambiental concedida pelo rgo competente. No fim dessa dcada, instalou-se a
primeira unidade administrativa com o objetivo de internalizar a varivel ambiental no
processo operacional, contexto no qual foram aprofundadas as condies ambientais
especficas para diversas atividades produtivas. Tambm foi definida uma classificao dos
projetos por categorias de impactos ambientais, que determinava recomendaes
diferenciadas de acordo com o grau de efeitos a serem causados pelos projetos.
Na dcada de 1990, o BNDES foi signatrio de diversos documentos em prol do meio
ambiente, dentre as quais se destaca o Protocolo Verde, cujo compromisso era o de introduzir
a varivel ambiental nas operaes de crdito dos bancos pblicos, e a Declarao dos Bancos
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento Sustentvel, no mbito do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA).
Em 2006, o BNDES institucionalizou sua Poltica Ambiental, na qual explicitava seu
compromisso com o desenvolvimento sustentvel, consolidando algumas diretrizes
defensivas, que objetivam minimizar impactos ambientais negativos, e estabelecendo
diretrizes proativas, que so os programas e linhas de financiamento voltadas para
recuperao florestal, reduo de emisses, combate ao desmatamento, equacionamento de
passivos ambientais, reciclagem, saneamento, uso da gua, energia renovvel e eficincia
energtica (Mello e Costa, 2010: 394). Foi tambm elaborado um guia de procedimentos a ser
adotado pelos tcnicos do Banco, orientando as medidas a serem tomadas no enquadramento,
na anlise e no acompanhamento dos projetos.
Em 2009, o Departamento de Meio Ambiente, ligado rea de Planejamento do
BNDES, teve sua estrutura ampliada, com a criao da rea de Meio Ambiente. A criao
dessa rea, alm de dar um carter mais estratgico ao tema ambiental, tambm foi motivada
pela misso dada ao Banco de ser o gestor do Fundo Amaznia, iniciativa internacional que,
com base em captao de doaes, aplica recursos em projetos de preveno e reduo do
desmatamento. A rea de Meio Ambiente tambm vem fomentando projetos de mecanismos
de desenvolvimento limpo MDL e projetos que contribuam para o desenvolvimento de
mercados de carbono, bem como o apoio por meio de fundos de investimento ou participao
acionria direta a empresas ligadas ao meio ambiente.

110
3.2.2. O tratamento das questes sociais

Para o BNDE, a percepo da importncia de se tratar a problemtica social j estava
presente no Plano de Ao 1978-1981 (Costa, 2003: 56). Conforme mencionado, em 1982 o
BNDES cria uma rea Social (AS) e passa a operar o FINSOCIAL. Os investimentos
deveriam ser realizados em alimentao, habitao popular, sade, educao e amparo ao
pequeno agricultor. Instituies como o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio
(INAN), o Instituto Nacional de Assistncia ao Educando (INAE), o Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) e o Banco Nacional de Habitao (BNH), estados,
municpios e outros rgos pblicos vinculados a esses entes passaram a receber recursos do
FINSOCIAL, repassados pelo BNDES (Curralero, 1998: 49).
Nos primeiros anos de atuao do FINSOCIAL, seus desembolsos chegaram a
representar 15% do total do BNDES, como em 1983 e 1984. Ao longo da dcada, sua
importncia decresceu por conta da presso dos ministrios pela gesto daqueles recursos
95

(idem: 50), sendo que em 1990 os recursos do fundo pararam de ser direcionados ao Banco.
Somente em 1996 foi retomada a questo social no BNDES de forma estruturada, com a
criao da rea de Desenvolvimento Social (tambm denominada AS). A atuao da AS,
desde ento, se deu no apoio a projetos sociais bsicos (sade e educao); modernizao da
gesto pblica nos nveis municipal (desde 1996) e estadual (desde 2007); infraestrutura
urbana, especialmente saneamento bsico e transporte pblico; investimentos multissetoriais
integrados para reas urbanas degradadas; e programas de gerao de trabalho e renda,
incluindo microcrdito, apoio a empresas industriais recuperadas autogestionrias e aes de
desenvolvimento local (a partir de 2003 focadas em cadeias produtivas de baixa renda com
carter coletivo).
Em 1997, foi criado o Fundo Social, constitudo com base em uma parcela do lucro do
Banco, para financiar, de maneira no reembolsvel, projetos voltados para a populao de
baixa renda. Inicialmente, o foco era o atendimento a crianas e jovens em situao de risco
social, por meio de projetos voltados educao, sade, gerao trabalho e de renda etc, no
intuito de fortalecer iniciativas passveis de reaplicao. A partir de 2003, o foco das aes do
Fundo Social do BNDES passou a ser o apoio a projetos de gerao de trabalho e renda,
especificamente cooperativas de produo (Neves e Leal, 2011).

95
Representatividade dos desembolsos do FINSOCIAL em relao ao total do BNDES ao longo da dcada de
1980: 1982: 5%; 1983: 15%; 1984: 15%; 1985: 8%; 1986: 1%; 1987: 1%; 1988: 3%; 1989: 1%.
111
Outra vertente da atuao social diz respeito crescente preocupao com os
impactos promovidos pelos projetos que o BNDES apoia
96
. Dessa maneira, ainda na dcada
de 1980, o Banco passou a considerar a necessidade de estimular investimentos sociais por
parte das empresas beneficirias de recursos, tanto no mbito interno s suas atividades
quanto nas comunidades e territrios com os quais os projetos se relacionavam. O primeiro
registro que se tem notcia de 1988, no qual um empreendimento do setor de papel e
celulose, ao ser implantado na regio sul da Bahia, foi instado a construir infraestrutura
pblica para absorver tanto os funcionrios que iriam trabalhar na planta industrial quanto a
populao do entorno geogrfico que seria atrada pela dinmica econmica gerada com o
empreendimento.
A partir de ento, passou-se a fomentar, em determinados casos, esse tipo de
investimento por parte das empresas, por meio de um sub-crdito social vinculado ao projeto,
mas de maneira dispersa, muitas vezes por conta da iniciativa de um tcnico ou gestor do
BNDES. Ainda no estava presente, na cultura das empresas, o hbito de realizar
investimentos sociais no mbito das comunidades onde estavam inseridas. Essa viso tambm
no era enraizada na cultura dos analistas do Banco. Apenas em 2003 foi sistematizado um
conjunto de diretrizes, na forma do Programa de Apoio a Investimentos Sociais PAIS,
transformado, trs anos mais tarde, na Linha de Investimentos Sociais de Empresas ISE.
Com o objetivo de internalizar a varivel social no BNDES, foi criado um grupo de
trabalho permanente, cujas atribuies so criar ferramentas que possam ser incorporadas no
processo operacional do Banco, disseminar conhecimento sobre o tema, discutir formas de
abordagem junto s empresas, dentre outras, com destaque, para o desenvolvimento de
instrumentais analticos para avaliao dos impactos sociais dos grandes projetos
demandantes de apoio financeiro do BNDES.
Segundo informaes obtidas em entrevistas com tcnicos do Banco, h iniciativas de
organizao e fomento ao tema, e o investimento social de empresas vem sendo ampliado,
apesar de continuar acontecendo de maneira no sistematizada, em geral baseado na iniciativa
de fomento da equipe de analistas
97
. Em geral, as empresas no tem projeto social definido e,
ao serem convencidas de realizar algum investimento, ficam de apresentar o projeto j na fase

96
As informaes sobre esse tema foram obtidas mediante entrevistas com funcionrios do BNDES.
97
E, em raras ocasies, da prpria cultura da empresa, j que atualmente o ISE j vem sendo, crescentemente,
enfatizado como ferramenta de responsabilidade empresarial. Um aprofundamento sobre as prticas de
responsabilidade social empresarial (RSE) e ISE pode ser encontrado em Goulart Coutinho (2005) e Neves e
Leal (2010).
112
de desembolsos de recursos do projeto principal. Ocorre muitas vezes de os projetos
simplesmente no acontecerem, por ficarem dependentes da iniciativa das empresas, que
muitas vezes no tm noo de como fazer para realizar algum investimento social. Ou,
quando acontecem, a possibilidade de estarem desconectados das demandas locais
significativa. O acompanhamento dos investimentos sociais, dada a baixa internalizao do
conceito de impacto social por parte dos tcnicos do Banco, acaba ficando restrita execuo
fsico-financeira, sem um monitoramento adequado de indicadores de resultado.

3.2.3. O tratamento das questes regionais

Quanto questo regional, a trajetria dos desembolsos do BNDES reflete, com
pequenas variaes, a trajetria da concentrao do crescimento econmico no plo dinmico
do Centro-Sul do pas, em especial a regio Sudeste (Silva Jr., 2009). Embora minorada ao
longo do tempo, a participao do Sudeste, tanto no que diz respeito participao no PIB
quanto nos desembolsos do BNDES permanece em um patamar acima de 50% do total
nacional.

Figura 9 Distribuio regional dos desembolsos do BNDES: 1952-2010 (%)

Fonte: Silva Jr. (2009) at 2002, e elaborao prpria (2003-2010).

Com base na Figura 9 percebe-se que, aps a queda na participao do Sudeste nas duas
primeiras dcadas, a tendncia de desconcentrao dos desembolsos bastante tnue, tendo
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
1952-1958 1959-1967 1968-1981 1982-1989 1990-2002 2003-2010
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
113
sido impactada de maneira relevante apenas em algumas situaes especficas, como o
exemplo do perodo do II PND, onde houve investimentos de grande porte na regio
Nordeste, apesar da concentrao, sobretudo na Bahia
98
, mas tambm em Pernambuco. A
desconcentrao alcanada na dcada de 1970 foi ligeiramente aprofundada na dcada de
1980 e, recentemente, retornou a uma trajetria padro, especialmente quando se observa a
trajetria do Sudeste e a do Nordeste. Na regio Norte destaca-se, na dcada de 1980, a
implantao da mina de Carajs no Par (que representou concentrao de 75% dos recursos
desembolsados para a regio) e a criao da Zona Franca de Manaus. No Centro-Oeste, o
destaque foi o avano acelerado do agronegcio a partir da dcada de 1990. Na dcada de
2000, h uma tendncia de estabilidade nos percentuais de participao no desembolso por
regio, conforme pode se observar na Figura 10.

Figura 10 Distribuio dos desembolsos do BNDES por regio: 2003-2010 (%)
Fonte: BNDES. Elaborao prpria.

Entretanto, os anos recentes apresentam dados que indicam uma mudana de trajetria.
No ano de 2009 os desembolsos para as regies Norte e Nordeste deram um salto em sua
importncia proporcional, por conta de grandes projetos de infraestrutura e indstria, do
avano expressivo da atuao com micro e pequenas empresas, em especial do Carto
BNDES, e das operaes de financiamento a investimentos pblicos dos Estados
99
. Essa

98
Especialmente nos setores de papel e celulose, aos investimentos do programa PROLCOOL, a Companhia
de Eletricidade e o Departamento de Estradas de Rodagem da Bahia e o Plo Petroqumico de Camaari.
99
Em relao aos grandes projetos, podem ser citados: o complexo industrial de SUAPE, em Pernambuco; a
Ferrovia Transnordestina (Pernambuco, Cear e Piau); o Porto de Pecm, no Cear; energia elica, na Bahia;
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
114
participao foi reduzida a um patamar anterior em 2010, a despeito do aumento nos
valores liberados, dado o aumento mais pronunciado dos desembolsos na regio Sudeste,
conforme Figura 11
100
. Para os prximos anos, h previso de continuidade dos investimentos
em grandes projetos, o que indica a manuteno de uma trajetria de crescimento da
participao das regies Norte e Nordeste nos desembolsos do Banco
101
.

Figura 11 Distribuio regional dos desembolsos do BNDES 2003-2010
(R$ bilhes em valores correntes)
102

Fonte: BNDES. Elaborao prpria.


usinas hidreltricas em Rondnia e Tocantins/Maranho; e papel/celulose e refino de petrleo no Maranho. O
apoio aos investimentos pblicos dos estados foram motivados, inicialmente, pela crise financeira, que motivou
o BNDES a abrir linha de crdito especial (Programa Emergencial Fiscal PEF). Posteriormente, vislumbrando
a possibilidade de apoiar os planos de investimentos dos estados, foi criado o Programa BNDES Estados. As
regies Norte e Nordeste receberam cerca de 80% dos recursos, tanto do PEF quanto do BNDES Estados.
100
Os principais setores que receberam recursos do BNDES foram: qumica e petroqumica; comrcio e servios
e transportes.
101
Usinas hidreltricas, petroqumica, papel e celulose, siderurgia, cimento, automobilstica, arenas da Copa do
Mundo, energias renovveis e investimentos pblicos dos Estados. Esses investimentos, lastreados na poltica
socioambiental e com a abordagem de atuao no entorno dos projetos (a serem explicitadas adiante), devem ser
considerados como propulsores de dinmicas econmicas autnomas nos territrios relacionados, multiplicando
ainda mais os desembolsos do BNDES para as regies Norte e Nordeste e gerando um crculo virtuoso nas
mesmas. Dessa maneira, a tarefa do Banco de estimular a localizao de investimentos fica facilitada por conta
da dinmica gerada pelos grandes projetos em andamento ou perspectiva, que podem contribuir para que a
atratividade para novos investimentos seja disseminada territorialmente.
102
Em 2009 e 2010 operaes de petrleo na regio Sudeste distorceram a trajetria padro dos desembolsos,
tendo representado cerca de 30% do total desembolsado pelo BNDES. Somente a capitalizao da Petrobrs foi
responsvel por R$ 24,7 bilhes para a regio Sudeste.
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
115
A Figura 12 apresenta a relao entre a distribuio regional dos desembolsos do
BNDES e a participao das regies no PIB nacional. Observa-se que a regio Sudeste
manteve uma tendncia de equilbrio entre sua participao no PIB e nos desembolsos do
Banco, e o Sul aparece como regio mais privilegiada no que diz respeito relao
desembolsos sobre PIB regional, apesar da queda da mesma nos anos recentes. A trajetria
desse indicador nas demais regies apresenta um comportamento instvel, sendo que o
Nordeste s teve desembolsos proporcionalmente maiores que sua participao no PIB
brasileiro no ano de 2009.
Como o Nordeste e o Norte so as regies mais atrasadas economicamente, para que os
desembolsos do BNDES sejam considerados promotores da reduo das desigualdades
regionais, ainda h um grande caminho para expanso da sua atuao nessas regies. A
considerar os grandes projetos, j em fase de financiamento ou previstos para os prximos
anos, e o carter conjuntural do recente avano nas liberaes para a regio Sudeste, pode-se
esperar que uma tendncia de desconcentrao dos desembolsos se realize. A proatividade do
Banco em estimular investimentos nessas regies pode contribuir com esse objetivo,
considerando ainda a necessidade de evitar a concentrao intrarregional dos investimentos.

Figura 12 Participao regional nos desembolsos do BNDES sobre a participao
regional no PIB nacional
103

Fonte: BNDES e Ipeadata. Elaborao prpria.

103
Frmula: Percentual de participao da regio nos desembolsos do BNDES / Percentual de participao da
regio no PIB Nacional. Os dados da distribuio do PIB entre as regies nos anos de 2009 e 2010 foram
estimados com base na trajetria histrica da participao de cada regio, uma vez que os dados do PIB regional
disponveis no IBGE esto atualizados at 2008.
-
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Centro-Oeste
Norte
Nordeste
Sul
Sudeste
116
O BNDES j experimenta, desde a dcada de 1990, a realizao de polticas
explcitas para a localizao de investimentos. Num cenrio de marginalizao das polticas
de desenvolvimento regional, o Banco teve a sua primeira iniciativa por meio da criao, em
1993, de programas que ofereciam melhores condies de financiamento para
empreendimentos localizados em territrios priorizados. Foram elaborados o Programa
Nordeste Competitivo PNC, o Programa Amaznia Integrada PAI, o Programa do Centro-
Oeste PCO e o Programa de Fomento e Reconverso Produtiva da Metade Sul do Rio
Grande do Sul RECONVERSUL (BNDES, 2002). Entretanto, alm dos incentivos serem
pequenos (aumento de at 5% na participao do BNDES no financiamento do projeto e
reduo de at 1% ao ano na taxa de juros), a viso macrorregional no levava em
considerao as diferenas intra-regio. Ou seja, os poucos projetos que se enquadraram
nesses programas no necessitariam de estmulo para se localizar, por haver outros fatores
relevantes para determinar sua localizao, como oferta de matria prima ou mo de obra.
Alm disso, na grande maioria dos casos, os investimentos eram realizados na parte mais rica
e dinmica dessas macrorregies. Alm disso, segundo Gaspar e Ramos (2010), a guerra
fiscal foi uma ferramenta mais poderosa para atrair financiamentos do que condies
financeiras de acesso a crdito
104
. Sendo assim, tais programas no configuraram dinmica
significante o suficiente para que pudessem ser considerados efetivamente como programas
de desenvolvimento regional.
Em 2005, com o objetivo de corrigir as distores dos programas anteriores, foi criado o
Programa de Dinamizao Regional PDR, que, adotando como referncia conceitual a
classificao regional elaborada no mbito da PNDR, redefiniu as regies prioritrias, porm,
estimulando o investimento da mesma maneira que a realizada anteriormente (taxas e nvel de
participao no investimento). Apesar de a concepo original do PDR elencar setores
prioritrios (que necessitariam de estmulos para localizao), aos poucos o programa foi
abarcando cada vez mais setores, o que gerou os mesmos problemas dos programas que o
antecederam. Assim, muitos projetos beneficiados no necessitavam de incentivos, por conta
da prpria natureza do setor, como por exemplo minerao, papel e celulose, o que contribua
para distorcer os indicadores regionais de desembolsos do Banco, que deveriam considerar

104
Uma outra iniciativa da qual o BNDES participou foi da elaborao do Estudo dos Eixos Nacionais de
Integrao e Desenvolvimento. Em 1997, o Banco foi responsvel pela contratao de um consrcio formado por
empresas internacionais de consultoria para formular o Estudo dos Eixos, que deveria servir de base para uma
estratgia de desenvolvimento regional e para a elaborao do PPA 2000-2003. As crticas ao Estudo esto
apresentadas no Captulo 1.
117
apenas os investimentos que efetivamente fossem induzidos pelo PDR (Gaspar e Ramos,
2010: 5). Atualmente, o PDR encontra-se em fase de reviso.

3.2.4. Convergncia das abordagens ambiental, social e regional no BNDES

A partir de 2007, o BNDES passou a dar maior nfase mobilizao de potencialidades
regionais derivadas dos projetos apoiados, especialmente os grandes, e da necessidade de
dinamizao dos territrios onde a presena dos recursos do Banco era pequena, em sua
grande maioria no interior do Brasil e, principalmente, nas regies Norte e Nordeste.
Para cumprir com tal atribuio, foram criados uma instncia especfica ligada
Presidncia do Banco (a Secretaria de Arranjos Produtivos e Inovativos e Desenvolvimento
Regional e Local SAR) e um comit no qual devem participar os superintendentes
responsveis por aes correlatas ao tema (Comit de Arranjos Produtivos e Desenvolvimento
Regional, Inovao e Meio Ambiente CAR-IMA).
Foram estabelecidas quatro diretrizes centrais para o tratamento desse desafio: (1) o
espraiamento do desenvolvimento no entorno de grandes projetos
105
; (2) a atenuao de
desequilbrios inter e intrarregionais nos territrios com menor atendimento pelo BNDES (os
chamados vazios econmicos)
106
; (3) o aprimoramento dos produtos financeiros
disposio dos empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento regional e
socioambiental; e (4) o apoio a programas nacionais e iniciativas voltadas a APLs, inovao e
desenvolvimento regional e socioambiental (Coutinho, 2009).
O Planejamento Estratgico 2009-2014, pela primeira vez, colocou como orientao
estratgica a necessidade da adoo de uma abordagem integrada dos aspectos sociais,
ambientais e territoriais nos projetos a serem apoiados pelo BNDES. Dessa maneira, criou-se,
em 2009, um Departamento de Articulao, vinculado rea de Planejamento, com a
atribuio de coordenar o processo de elaborao e implementao das polticas chamadas
transversais (socioambientais, regionais e de inovao), articulando as diferentes reas do

105
Relacionados infraestrutura, energia, logstica e insumos bsicos, por meio do adensamento de APLs, da
agregao de valor aos bens e servios produzidos no local e ao compromisso assumido pelos empresrios de
contribuir para o desenvolvimento local integrado, com especial foco na questo socioambiental.
106
A atuao nesses casos deve ser baseada no apoio a planos de investimento de governos estaduais que dem
nfase o desenvolvimento dos vazios econmicos de maneira integrada, por meio de investimentos em
capacitao e infraestrutura produtiva e inovativa para empreendedores e APLs; ao planejamento territorial,
socioambiental e gesto pblica; e ao saneamento, urbanizao, sade, educao, cultura e patrimnio histrico
(Coutinho, 2009).
118
Banco para busca de sinergias e complementaridades e sensibilizando o corpo tcnico
para o tema da responsabilidade socioambiental.
Dessa forma, o BNDES estabeleceu, como desdobramento do seu planejamento, um
conjunto de polticas transversais, para dar conta de internalizar, nos procedimentos de crdito
do Banco, as preocupaes definidas nas suas diretrizes estratgicas, dentre as quais se
destacam a Poltica Socioambiental e a Poltica de Atuao no Entorno de Projetos.
A Poltica Socioambiental uma evoluo da j existente Poltica Ambiental. Prev a
anlise dos impactos sociais e ambientais de qualquer projeto apoiado financeiramente e
tambm o financiamento a investimentos que gerem benefcios diretos sobre a qualidade
ambiental e a diminuio das desigualdades sociais e regionais no pas
107
. Com base na
anlise mencionada
108
, o Banco pode adotar medidas diversas no sentido de aprimorar o
projeto para que considere os aspectos da poltica socioambiental, com ou sem financiamento,
inclusive podendo negar projetos que no atendam de maneira satisfatria as exigncias
mitigadoras dos impactos constatados
109
.
Em relao Poltica de Atuao no Entorno de Projetos
110
, seu objetivo atuar nas
regies onde ocorrem investimentos de projetos com grande potencial de impactos sociais e
ambientais
111
, de forma integrada, com base no planejamento e pactuao territorial
juntamente ao empreendedor, ao poder pblico e aos atores da sociedade civil interessados.

107
Iniciativas recentes so a elaborao de guias socioambientais setoriais, metodologias de avaliao dos
aspectos intangveis dos beneficirios, de avaliao de risco de crdito e de monitoramento e avaliao de
impacto dos empreendimentos apoiados.
108
Para a concesso do apoio financeiro, so observados: as legislaes aplicveis; as normas setoriais
especficas; a poltica de responsabilidade social e ambiental do beneficirio; a regularidade ambiental; o risco
ambiental do empreendimento; alm de prticas socioambientais que elevem o patamar de competitividade das
organizaes e dos setores econmicos e contribuam para a melhoria de indicadores sociais e ambientais no s
dos empreendimentos, mas tambm do pas. Informaes obtidas na pgina do Banco na Internet:
www.bndes.gov.br.
109
O tratamento das dimenses social e ambiental considerado estratgico na anlise de concesso de crdito,
na gesto dos ativos e na anlise de risco de clientes. Algumas diretrizes da Poltica incluem a promoo: da
adoo de processos e produtos social e ambientalmente sustentveis; da adoo de medidas preventivas e
mitigadoras de impactos negativos; da atualizao constante das informaes sobre padres tecnolgicos de
desempenho socioambiental nos principais setores econmicos; e da ampliao permanente do conhecimento
sobre desenvolvimento sustentvel e responsabilidade socioambiental, incluindo o compartilhamento de
informaes e experincias com seus clientes e parceiros. Nas operaes indiretas, realizadas por meio da rede
de agentes financeiros, de responsabilidade dos mesmos a comprovao das regularidades necessrias. Fonte:
www.bndes.gov.br.
110
Num primeiro momento, o conceito adotado para o entorno a rea de influncia dos estudos de impacto
ambiental elaborados para um determinado projeto.
111
Concentrao espacial e temporal de investimentos, induo de atividades produtivas, gerao de empregos,
receitas tributrias, atrao populacional, aumento da demanda por servios pblicos (sade, educao,
habitao, saneamento e transporte) etc. Inicialmente, foram escolhidos alguns grandes projetos para a
experimentao da adoo da poltica, como por exemplo: o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro
(COMPERJ), o Complexo Industrial e Porturio de SUAPE - Pernambuco, o Complexo Mineral na Regio de
119
A idia construir a interlocuo, inicialmente com a prpria empresa investidora,
e posteriormente com os agentes polticos, econmicos e sociais mais atuantes na regio,
idealmente por meio do que se denomina institucionalidade ampliada
112
, antes mesmo da
implantao do projeto
113
, e elaborar uma Agenda de Desenvolvimento para o Territrio
(ADT)
114
. A metodologia da ADT possui, em grande medida, aderncia com as experincias
de planos territoriais de desenvolvimento apresentadas no captulo anterior, tendo a
preocupao de equilibrar as demandas locais com a racionalidade e a capacidade operacional
e financeira da empresa e dos rgos pblicos.
Com o objetivo de minimizar os impactos negativos e maximizar os impactos positivos
dos projetos que financia, o BNDES busca se colocar como indutor dos investimentos
definidos na ADT, com todo o seu leque de produtos financeiros, seja para fortalecer a gesto
pblica, outros empreendimentos de qualquer porte relacionados ou no ao empreendimento,
e mesmo o desenvolvimento da denominada institucionalidade ampliada
115
, buscando
fortalecer a gesto social da ADT.

3.2.5. O BNDES na tica da sociedade civil organizada

Considerando que o dilogo com a sociedade civil destacado da dissertao, cabe
verificar como o tema vem sendo tratado relativamente ao BNDES. Esta subseo apresenta o
entendimento de uma parte da sociedade civil organizada sobre a atuao do BNDES,
preocupada com que o Banco cumpra com seu papel perante a sociedade brasileira.

Alto Paraopeba Minas Gerais, as Usinas Hidreltricas no Rio Tocantins (Estreito Tocantins) e no Rio
Madeira (Santo Antonio e Jirau Rondnia), a Ferrovia Transnordestina e a hidreltrica de Belo Monte.
112
Para ser minimamente representativo, entende-se necessria a participao do poder pblico, da empresa
investidora e de outro(s) ator(es) local(is), seja agente financeiro, entidade de classe, sistema S, instituies de
ensino e pesquisa, trabalhadores, organizaes da sociedade civil etc.
113
A idia que nesse momento j haja uma sistematizao das informaes relativas aos impactos sociais e
ambientais do empreendimento, e algum avano na discusso com os atores locais, bem como noo das cadeias
produtivas associadas ao negcio, a montante e a jusante, para verificar a possibilidade de organizar redes de
fornecedores locais ou regionais etc.
114
So cinco os eixos principais de atuao em uma ADT: (1) planejamento e ordenamento territorial e
ambiental; (2) infraestrutura regional e desenvolvimento urbano, social, ambiental e cultural; (3) fortalecimento e
modernizao de gesto; (4) educao e formao dos recursos humanos, capacitao e qualificao da mo-de-
obra e mobilizao dos sistemas de conhecimentos locais e regionais; e (5) desenvolvimento econmico cadeia
produtiva, aglomerao, arranjos produtivos e inovativos e ampliao do efeito trabalho e renda.
115
Desde que seja constituda com personalidade jurdica e apresente os requisitos especficos para as formas e
modalidades de apoio de que o BNDES dispe.
120
Ao longo da dcada de 2000, diversos movimentos sociais
116
aglutinaram massa
crtica a ponto de criarem um observatrio das polticas do Banco, chamado Plataforma
BNDES, considerada representativa o suficiente para ser tratada como objeto de estudo.
A Plataforma BNDES desenvolveu uma srie de discusses e mobilizaes relacionadas
com a atuao do BNDES no financiamento de projetos, que podem ser resumidos em cinco
grandes crticas
117
.
A primeira delas seria a falta de um compromisso real com os impactos sociais e
ambientais dos projetos. Isso se refletiria numa postura legalista quanto s exigncias
ambientais, satisfazendo-se apenas com o licenciamento em que pese o reconhecimento das
dificuldades dos rgos ambientais de realizarem anlises adequadas e pouca preocupao
com os impactos sociais. Assim, os processos do Banco seriam negligentes e sem
compromisso com uma avaliao e acompanhamento srio dessas questes. Segundo os
crticos, os aspectos sociais e ambientais questionados nos roteiros de projeto possuem baixa
capacidade de gerao de condicionantes ou salvaguardas, sendo meramente um levantamento
de informaes sem utilidade prtica.
Essa falta de pr-atividade, especialmente na questo ambiental, atribuda segunda
grande crtica, de ser o BNDES um agente financeiro preocupado apenas em atender
demanda por crdito, ao invs de assumir seu papel de indutor do desenvolvimento. Isso
implicaria em uma postura preocupada em viabilizar operaes independentemente da
qualidade do licenciamento ambiental, premido pelas presses das grandes empresas
tomadoras de recursos.
A terceira crtica, por conta da perda do perfil indutor do desenvolvimento, diz respeito
falta de um estmulo ao transbordamento dos benefcios dos projetos apoiados nos territrios
onde se inserem. Isso se daria por conta da crescente demanda por recursos do BNDES e a
consequente dificuldade operacional de lidar com as questes sociais, ambientais e regionais
relativas aos projetos, que acabariam sendo deixadas em segundo plano. Questiona-se se
realmente melhor expandir os desembolsos para projetos no enquadrados no conceito de

116
Dentre os quais: Central nica dos Trabalhadores (CUT); Confederao Nacional dos Trabalhadores da
Agricultura (CONTAG); Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE); Federao
Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (FETRAF); Frum Brasileiro de ONGs e
Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS); Frum Brasileiro de Economia
Solidria (FBES); Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN); Instituto Brasileiro de
Anlises Sociais e Econmicas (IBASE); Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); Instituto Polticas
Alternativas para o Cone Sul (PACS); Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB); Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST); Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais e Rede
Brasileira pela Integrao dos Povos (REBRIP).
117
Farto material encontra-se disponvel na pgina www.plataformabndes.org.br.
121
sustentabilidade ou vale a pena dar mais ateno aos critrios sociais, ambientais e
regionais de forma estratgica, mesmo que signifique atender a um nmero menor de clientes.
Da mesma maneira, a quarta crtica relaciona-se com o baixo volume de investimento
em projetos sociais como microempreendimentos de baixa renda, por conta das restries da
poltica de crdito. A argumentao de que esses empreendimentos possuem grande
capacidade de gerao de emprego e renda e dinamizam o mercado interno, alm de poder
estimular prticas ambientalmente corretas, como no caso da agricultura familiar. Outra
demanda de maior investimento em infraestrutura social, como saneamento, sade e
educao, com base na alegao de que esses so investimentos considerados imprescindveis
ao desenvolvimento econmico e social. O cerne da crtica est vinculado a uma viso de que
o BNDES no financia esses setores sociais porque direciona seus fundos para projetos de
grandes empresas, no necessariamente intensivos em gerao de postos de trabalho e muitas
vezes causadores de impactos sociais e ambientais relevantes.
A quinta crtica diz respeito falta de transparncia e abertura ao dilogo com a
sociedade por parte do BNDES. A despeito de algumas iniciativas de divulgao de projetos
apoiados, permanece a crtica quanto ao pouco detalhamento e complexidade na forma das
informaes prestadas sociedade, bem como a desconsiderao das medidas propostas ao
Banco para aprimorar sua atuao.
Ainda que os movimentos sociais, aglutinados na Plataforma BNDES, possam fazer
algumas crticas infundadas sobre a atuao do Banco, talvez por um julgamento que as
mudanas devam ocorrer em tempo mais rpido do que a realidade permite, ou mesmo por
falta de informao decorrente do pouco dilogo, muitos apontamentos podem ser
considerados para uma reflexo de como o BNDES pode melhorar sua atuao no sentido do
desenvolvimento nacional pleno. Em especial, a proatividade necessria para que se considere
os potenciais impactos ambientais, sociais e regionais dos projetos financiados, e a imperativa
interlocuo com os diversos atores interessados em cada caso, no mbito de uma viso
ampliada sobre risco e retorno dos investimentos.
A subseo anterior adiantou as aes que o Banco j vem adotando, coincidentemente
ou no com a emergncia do conjunto de crticas apresentado, para tratar de forma adequada
os aspectos ambientais, sociais e regionais subjacentes aos seus financiamentos. Alm disso, o
BNDES vem buscando ampliar os canais de dilogo com a sociedade, em especial com a
Plataforma BNDES, para esclarecer os questionamentos e atender as demandas apresentadas.
122
Especificamente, em relao estratgia de atuao nos entornos territoriais de
projetos, o dilogo com a sociedade civil organizada central para a realizao de
intervenes bem sucedidas. Desse modo, deve ser promovido crescente conhecimento e
fortalecimento dos sistemas de governana locais e, na ausncia deles, o estmulo sua
criao e consolidao. A prxima subseo tratar desse tema, ao abordar os pontos de
convergncia entre as estratgias recentes do BNDES e as polticas de desenvolvimento
territorial objeto da pesquisa de campo apresentada no Captulo 2.

3.3. Concluso

Conforme apresentado, o BNDES vem adotando aes em busca da convergncia das
abordagens sociais, ambientais e regionais relacionadas com os projetos que financia.
Empreender uma avaliao dos resultados dessas aes, da mesma forma que as polticas
estudadas no captulo anterior, no uma tarefa possvel, por conta do pouco tempo de
existncia de uma postura integrada para abordar os impactos dos projetos financiados.
possvel perceber que a trajetria observada nas sees anteriores representa uma
indicao positiva de que o Banco est evoluindo em linha com as diretrizes gerais de
sustentabilidade e democracia, pilares do desenvolvimentismo do sculo 21. Dessa maneira,
cabe analisar como essa trajetria se relaciona com os recentes avanos no que concerne s
polticas de desenvolvimento territorial apresentadas no Captulo 2, em busca de compreender
as possibilidades de atuao do BNDES luz das concluses da pesquisa realizada.
Essas concluses podem ser resumidas em quatro pontos principais, que giram em torno
do tema do fortalecimento institucional: (1) a definio de uma instncia nacional de
coordenao com capacidade tcnica e poltica para integrar atores e aes; (2) a
racionalizao de recortes territoriais; (3) o fomento institucionalizao ou consolidao
de IDTs nos diversos recortes territoriais, de maneira que haja representatividade e
complementaridade entre as regies; e (4) a elaborao de um planejamento estratgico
nacional que contemple cada realidade local e integre os diversos recortes territoriais.
Assim, nesse contexto, o papel do BNDES passa, inicialmente, pela participao e
colaborao com a instncia de coordenao nacional das polticas pblicas. O governo
federal d indcios, no incio do ano de 2011, que seguir nessa direo, ao organizar os
123
ministrios em quatro reas estratgicas
118
, cada uma com uma coordenao especfica e
mandato poltico para ordenar as suas aes. No que diz respeito presente dissertao, a rea
de desenvolvimento social e erradicao da misria a mais condizente com o que foi exposto
ao longo do trabalho. Os desafios para o BNDES so significativos, pois esse tema deve
perpassar toda a sua ao, no mbito da poltica socioambiental e da atuao nos entornos de
projetos.
Para isso, importantssimo que haja clareza quanto aos recortes territoriais a serem
abordados. Isso torna a participao do Banco ainda mais fundamental, uma vez que as reas
de impacto dos projetos financiados devem coincidir com as microrregies definidas pela
instncia de coordenao nacional, para facilitar o processo de interlocuo com as IDTs, que
j devero existir.
O S do BNDES pode ter um papel fundamental no fomento ao desenvolvimento
institucional de prefeituras de municpios de pequeno porte e rgos pblicos locais e
formao e consolidao de consrcios pblicos, IDTs e redes de IDTs em todo o territrio
nacional. No longo prazo, essas institucionalidades podero ter o papel de fornecer ao Banco
informaes sempre atualizadas sobre as caractersticas de cada territrio e os impactos,
existentes e potenciais, gerados pelos projetos financiados nesses locais, bem como discutir de
forma mais embasada e legtima as aes necessrias e oportunas a serem apoiadas para a sua
dinamizao econmica e o seu desenvolvimento social, sempre considerando a questo
ambiental vinculada.
Por fim, h um resgate necessrio a ser feito no que diz respeito ao papel de formulao
que o BNDES exerceu ao longo de sua trajetria, conforme apresentado na seo 3.1. O
imperativo de um planejamento estratgico nacional, que ordene e equilibre o processo de
formulao e deliberao em cada recorte territorial definido, pode ter no BNDES uma
importante contribuio.
A capacidade tcnica e financeira do Banco, seu histrico papel preponderante na
elaborao e/ou execuo dos principais planos nacionais de desenvolvimento e em recentes
aes governamentais como o PAC e a PDP, alm da viso privilegiada que tem sobre a as
dinmicas econmicas nacionais, o credencia como um dos possveis articuladores do esforo

118
Com o objetivo de aprimorar a gesto, o governo federal dividiu sua estrutura em quatro reas temticas, para
facilitar a integrao de polticas, o acompanhamento de projetos e o cumprimento de metas. As reas so:
Gesto, Infraestrutura e PAC (sob coordenao do Ministrio do Planejamento); Desenvolvimento Econmico
(sob a coordenao do Ministrio da Fazenda), Direitos da Cidadania e Movimentos Sociais (sob a coordenao
da Secretaria Geral da Presidncia) e Desenvolvimento Social e Erradicao da Misria (sob a coordenao do
Ministrio do Desenvolvimento Social).
124
de elaborao do planejamento estratgico nacional de longo prazo. Esse trabalho dever
ser realizado em conjunto com os demais bancos pblicos federais, bancos regionais de
desenvolvimento, a rede de agncias de fomento, a esplanada dos ministrios, com destaque
natural ao MPOG, e demais instituies vinculadas ao tema.
Esse processo de planejamento, que emerge da base da sociedade com a coordenao e
a ponderao de uma estrutura de gesto a nvel nacional, que podem levar a uma efetiva
integrao de polticas pblicas para a realizao de investimentos mais adequados aos
objetivos de desenvolvimento do pas, considerando o equilbrio entre os diversos territrios e
regies.
Com a criao desse arcabouo institucional, o BNDES ter instrumentos para
aprimorar seu papel indutor de investimentos, estimulando uma melhor alocao de projetos
ao longo do territrio nacional. Para isso, pode utilizar como insumo principal os estudos de
potencialidades econmicas e necessidades de infraestrutura fsica e social realizados no
mbito das IDTs, vinculando mdios e grandes projetos dinamizao dos chamados
vazios econmicos.
Ou seja, a construo das Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADTs), para alm
do seu papel atual de definir aes nos entornos de projetos que chegam ao Banco, pode ser
uma ao constante de fomento da atuao do BNDES, podendo para tanto ser construdo um
sistema de informaes sobre grandes projetos de investimento. Esse sistema pode servir
como base para o estmulo locacional adequado e, no caso do atendimento da demanda que se
apresentar (atualmente a forma usual de atuao do Banco), deve ser condio para o
enquadramento do projeto
119
. A viabilizao dessa estratgia depende de uma ao vigorosa
de estmulo ao fortalecimento institucional nos diversos recortes territoriais, pois as IDTs
que elaboraro os PTDRS que devero servir de insumo para a definio das ADTs.
Dessa maneira, fortalecido o papel do Banco de, a partir do financiamento, integrar
polticas pblicas para potencializar os resultados dos projetos produtivos, em parceria com as
IDTs, e tambm o de estimular o crescimento das prticas de responsabilidade social das
empresas (RSE), que tambm podero fazer parte daquelas instncias.

119
O enquadramento da operao o primeiro passo ao longo do processo operacional do BNDES, seguido da
anlise, aprovao (ou no) pela Diretoria e contratao, fase aps a qual se d incio aos desembolsos e
execuo do projeto, com seu devido acompanhamento.
125
A definio de uma agenda de alteraes nas rotinas operacionais do BNDES,
necessrias para internalizar as novas ferramentas, bem como as regras de transio em
direo a uma nova cultura organizacional, no cabem no escopo da presente dissertao.
126
CONSIDERAES FINAIS

O presente trabalho discorreu sobre as diretrizes de atuao do Estado para a
implementao bem sucedida de estratgias de desenvolvimento no sculo 21. Investir nas
capacidades das pessoas foi considerado, dessa maneira, a melhor forma de criar condies
para a gerao de conhecimento e inovaes necessrios para superar as lacunas econmicas e
sociais existentes. Promover investimento em sade, educao e infraestrutura social
(transporte pblico, saneamento, acesso gua, habitao, energia, comunicao) deve ser
foco prioritrio de ao.
A implementao integrada dessas aes central para que sejam obtidos os melhores
resultados possveis. Aliada proviso de bens e servios bsicos populao, necessria
uma estratgia de dinamizao econmica de regies pobres, no interior do pas ou no entorno
das metrpoles, com o objetivo de gerar oportunidades de trabalho condizentes com a
demanda. Grandes projetos de indstria e infraestrutura podem contribuir apoiando o
enraizamento das dinmicas nos seus entornos e consolidando tecidos econmicos de micro e
pequenas empresas, grandes geradoras de postos de trabalho.
O tema da sustentabilidade ambiental uma grande oportunidade para o Brasil nesse
sentido, dado o potencial em setores ligados biodiversidade, para os quais o foco na
agricultura familiar promissor para potencializar a gerao de trabalho e renda e a promoo
de uma crescente conscientizao em relao preservao do meio ambiente. Isso inclui a
permanente evoluo das tcnicas produtivas na direo da reduo das necessidades de
extrao de bens da natureza, processo no qual a reciclagem tem uma funo vital.
Conforme visto, a democracia fundamental para a definio das melhores estratgias
de desenvolvimento. Segundo Sachs, Lopes e Dowbor (2010)
120
, em um cenrio de arraigados

120
O que emerge como eixo central de reflexo, portanto, a inadequao dos processos decisrios nas diversas
tendncias crticas que temos que enfrentar. Enfrentar o desafio ambiental planetrio exige processos
colaborativos e a construo de uma cultura de pactos pelo bem comum, ou pelo menos para evitar o desastre
comum. A ruptura do ciclo da pobreza e da desigualdade implica no deslocamento da viso tradicional que atrai
investimentos para onde se situa a capacidade de compra, e portanto envolve a mudana da chamada governana
corporativa. O processo de incluso produtiva dos quase dois teros de excludos envolve uma outra lgica de
emprego, formas mltiplas e diferenciadas de insero na produo de bens e servios. O resgate dessas
prioridades reais do planeta e da humanidade envolve por sua vez uma participao muito mais significativa do
Estado, que com todas as suas fragilidades ainda constitui o melhor instrumento de coordenao de esforos
sociais de que dispomos. Mas se trata de um Estado muito mais regulador do conjunto de esforos da sociedade.
indispensvel o resgate da viso sistmica, da viso de longo prazo, e dos mecanismos de planejamento.
Estamos falando, na realidade, da construo de uma outra cultura poltica (Sachs, Lopes e Dowbor, 2010: 7)
127
desequilbrios econmicos, sociais e ambientais a nvel mundial, a lgica privada pura e
simples mostra no ser adequada para definir os rumos da humanidade.
Os novos paradigmas da sociedade do conhecimento e da revoluo informacional
pressupem novos mecanismos de regulao social. O papel do Estado primordial para
exercer esse papel regulador, e uma das suas principais tarefas para fortalecer os laos com a
sociedade capacit-la para uma melhor participao no processo de planejamento e
execuo das estratgias de desenvolvimento. Essa ampla concertao dever ter um papel
central na alocao de investimentos produtivos e na complementaridade entre a expanso do
ncleo modernizador da economia e o universo dos empreendimentos de pequeno porte que
constituem a maior parte dos tecidos econmicos em qualquer territrio.
Uma das principais questes para a dissertao foi a busca de uma compreenso sobre a
trajetria das polticas de desenvolvimento territorial formuladas e implementadas nos anos
recentes, pois as mesmas trazem, em seu arcabouo conceitual, as diretrizes de integrao de
polticas e participao da sociedade civil nos processos deliberativos relacionados ao
desenvolvimento dos territrios. O objetivo foi verificar como essas polticas esto avanando
na direo das diretrizes do desenvolvimentismo do sculo 21.
Apesar do pouco tempo de existncia das polticas, foi possvel perceber que, a despeito
das dificuldades de superao de uma cultura organizacional e poltica arraigada no Brasil, h
melhorias claras e animadoras. Evidentemente, considerando a necessria viso de longo
prazo e a manuteno do esforo observado, tanto em termos do estmulo interlocuo entre
rgos pblicos e a integrao das aes quanto do fomento organizao social. Assim, foi
enfatizada a necessidade de fortalecimento institucional em todas as escalas territoriais (que
necessitam de uma maior harmonizao) e em todos os nveis federativos, principalmente o
nacional, que tem o papel de coordenar um processo de planejamento estratgico e de
concertao dos diversos atores.
O papel do BNDES foi analisado no sentido de vislumbrar como o Banco vem se
enquadrando no paradigma do desenvolvimentismo do sculo 21 e como pode aproveitar as
sinergias possveis com as experincias de desenvolvimento territorial analisadas na pesquisa
de campo. Dessa forma, alm de um papel de fomento ao fortalecimento institucional em
todas as escalas e nveis federativos, cabe ao BNDES um papel importante no apoio
elaborao do planejamento nacional de longo prazo, bem como alocao de projetos com
128
objetivos de desenvolvimento regional
121
e adoo de boas prticas socioambientais
por parte de seus beneficirios.
Como ressalva final, o fortalecimento institucional preconizado para as diversas escalas
territoriais tambm deve ser considerado como prioritrio no interior dos rgos pblicos
federais, o BNDES incluso. Para alm de uma atuao setorializada, essas organizaes
devem dar nfase capacitao dos corpos tcnicos para a abordagem que integre os aspectos
econmico, social, ambiental e territorial, incluindo o dilogo com os pares e com as IDTs em
uma ampla concertao para a elaborao de um planejamento estratgico nacional. Isso
implica na necessidade de investir na expanso das capacidades da burocracia pblica, o que
significa no apenas treinamento mas tambm, em alguns casos, a reduo do nmero de
cargos de livre nomeao
122
e o estmulo mais firme carreira pblica com base na
meritocracia.


121
Uma vez que as polticas voltadas diretamente ao tema, em geral, apesar do mrito, no possuem o mesmo
alcance potencial de um grande investimento industrial ou de infraestrutura para a dinamizao econmica do
entorno territorial e o fortalecimento do seu tecido econmico.
122
Segundo Diniz (2007), os cargos de livre nomeao no Brasil sempre foram bastante superiores maioria dos
pases, o que vem mantendo prticas clientelistas que restringem a capacidade de implementao de polticas
pblicas efetivas, em prejuzo do interesse pblico.
129
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ANEXOS

ANEXO 1 Territrios Rurais e Territrios da Cidadania (em negrito e sublinhados)
Regio UF Territrio
N de
Municpi
os
Populao
Total
Populao
Rural
%
Municpios
c/piores
IDEBs
% de
Municpios
c/ IDH <
0,60
CENTRO-OESTE DF/GO/MG
Das guas Emendadas -
DF/GO/MG 11 2.898.988 146.190 0 0
CENTRO-OESTE GO Chapada dos Veadeiros - GO 8 62.656 20.546 25 0
CENTRO-OESTE GO Estrada De Ferro - GO 14 136.408 36.835 21 0
CENTRO-OESTE GO Mdio Araguaia - GO 19 145.897 31.989 0 0
CENTRO-OESTE GO Vale do Paran - GO 12 107.305 38.088 58 0
CENTRO-OESTE GO Vale Do Rio Vermelho - GO 16 156.393 33.059 6 0
CENTRO-OESTE GO Vale Do So Patrcio - GO 14 201.714 30.380 0 0
CENTRO-OESTE MS Cone Sul - MS 8 137.215 37.053 50 0
CENTRO-OESTE MS Da Reforma - MS 11 230.739 59.653 45 0
CENTRO-OESTE MS Grande Dourados - MS 12 352.056 54.532 17 0
CENTRO-OESTE MS Vale do Ivinhema - MS 10 143.895 35.597 40 0
CENTRO-OESTE MT Alto Paraguai - MT 14 249.151 39.754 21 0
CENTRO-OESTE MT Baixada Cuiabana - MT 14 976.064 77.147 21 0
CENTRO-OESTE MT Baixo Araguaia - MT 15 125.127 51.355 20 0
CENTRO-OESTE MT Grande Cceres - MT 20 286.168 73.272 15 0
CENTRO-OESTE MT Noroeste - MT 7 122.256 44.798 0 0
CENTRO-OESTE MT Portal Da Amaznia - MT 16 258.013 85.035 6 0
NORDESTE AL Da Bacia Leiteira - AL 11 125.693 59.046 64 73
NORDESTE AL Do Agreste - AL 16 578.296 256.791 69 81
NORDESTE AL Do Alto Serto - AL 8 169.107 91.231 88 63
NORDESTE AL Do Litoral Norte - AL 12 180.788 55.706 100 67
NORDESTE AL Do Mdio Serto - AL 9 153.422 83.638 100 78
NORDESTE AL Mata Alagoana - AL 16 321.674 93.947 69 69
NORDESTE BA Bacia Do Jacupe - BA 15 263.766 119.632 53 13
NORDESTE BA Bacia Do Rio Corrente - BA 11 200.872 107.479 18 0
NORDESTE BA Baixo Sul - BA 14 336.624 151.614 64 21
NORDESTE BA Chapada Diamantina - BA 24 376.467 189.114 25 17
NORDESTE BA Do Sisal - BA 20 582.331 333.149 85 35
NORDESTE BA Irec- BA 20 403.070 155.392 15 30
NORDESTE BA Litoral Sul - BA 26 772.694 139.828 73 19
NORDESTE BA Piemonte Do Paraguau - BA 12 251.833 95.528 67 42
NORDESTE BA Semi-rido Nordeste II - BA 18 407.964 224.676 56 67
NORDESTE BA Serto do So Francisco - BA 10 494.624 178.664 50 20
NORDESTE BA Serto Produtivo - BA 19 444.616 201.347 21 5
NORDESTE BA Velho Chico - BA 16 370.102 197.622 56 19
NORDESTE BA/PE Itaparica - BA/PE 13 301.355 106.851 31 23
NORDESTE CE Baturit - CE 13 230.557 118.315 31 8
NORDESTE CE Carir - CE 27 892.558 266.418 33 26
NORDESTE CE Inhamuns Crates - CE 20 524.175 235.562 25 10
NORDESTE CE Serto Central - CE 12 362.091 158.415 8 8
137

NORDESTE CE Sertes De Canind - CE 6 195.314 86.314 17 17
NORDESTE CE Sobral - CE 17 450.391 128.767 6 18
NORDESTE CE
Vales do Curu e Aracatiau -
CE 18 571.045 259.456 6 11
NORDESTE MA Alto Turi e Gurupi - MA 18 288.985 113.135 39 72
NORDESTE MA Baixada Ocidental - MA 19 388.861 206.007 32 58
NORDESTE MA Baixo Parnaba - MA 16 411.525 219.641 38 100
NORDESTE MA Campo e Lagos - MA 12 319.761 181.264 33 58
NORDESTE MA Cocais - MA 17 767.787 233.853 71 88
NORDESTE MA
Lenis Maranhenses/Munim -
MA 12 252.306 153.344 50 75
NORDESTE MA Mdio Mearim - MA 16 262.320 110.335 13 75
NORDESTE MA Vale Do Itapecuru - MA 10 268.335 127.814 40 80
NORDESTE PB Borborema - PB 21 671.244 143.258 48 43
NORDESTE PB Cariri Ocidental - PB 17 121.544 45.483 12 29
NORDESTE PB Cariri Oriental - PB 14 83.670 40.748 29 14
NORDESTE PB Curimata - PB 10 99.217 37.202 80 60
NORDESTE PB Mdio Serto - PB 24 232.614 55.707 63 54
NORDESTE PB Zona Da Mata Norte - PB 19 431.170 106.639 74 79
NORDESTE PB Zona Da Mata Sul - PB 13 990.875 55.741 46 54
NORDESTE PE Agreste Central - PE 11 709.321 115.522 45 27
NORDESTE PE Agreste Meridional - PE 20 587.086 257.840 45 75
NORDESTE PE Mata Norte - PE 19 577.793 135.717 47 16
NORDESTE PE Mata Sul - PE 19 468.853 134.707 37 42
NORDESTE PE Serto do Araripe - PE 10 307.658 142.520 40 30
NORDESTE PE Serto Do Paje - PE 20 395.293 153.673 15 25
NORDESTE PE Serto Do So Francisco - PE 7 434.835 154.008 43 0
NORDESTE PI Carnaubais - PI 16 168.037 84.421 44 75
NORDESTE PI Cocais - PI 22 374.139 173.593 59 86
NORDESTE PI Entre Rios - PI 30 1.159.041 194.952 53 37
NORDESTE PI Serra Da Capivara - PI 18 140.761 79.133 50 44
NORDESTE PI Tabuleiros Do Alto Parnaiba - PI 12 80.859 22.725 25 8
NORDESTE PI Vale do Canind - PI 17 121.120 62.858 29 71
NORDESTE PI Vale do Guaribas - PI 39 340.286 180.816 33 72
NORDESTE PI Vale do Sambito - PI 15 113.342 45.601 33 47
NORDESTE RN Au-Mossor - RN 14 455.589 87.030 57 0
NORDESTE RN Alto Oeste - RN 30 196.280 69.115 53 13
NORDESTE RN Mato Grande - RN 15 223.761 114.246 87 47
NORDESTE RN Potengi - RN 11 82.277 37.895 64 27
NORDESTE RN Serid - RN 25 295.748 70.676 36 8
NORDESTE RN Serto Do Apodi - RN 17 157.247 55.790 59 12
NORDESTE RN Trair - RN 15 141.860 47.982 40 13
NORDESTE SE Alto Serto - SE 7 146.529 78.198 86 86
NORDESTE SE Baixo So Francisco - SE 14 125.193 52.536 57 29
NORDESTE SE Serto Ocidental - SE 19 455.524 193.099 68 26
NORDESTE SE Sul Sergipano - SE 12 279.015 123.736 50 33
NORTE AC Alto Acre e Capixaba - AC 5 67.465 24.643 100 0
NORTE AC Baixo Acre - AC 6 408.970 65.940 67 0
NORTE AC Vale Do Juru - AC 5 131.396 55.742 100 60
138

NORTE AM Alto Juru - AM 4 83.267 33.627 75 100
NORTE AM Baixo Amazonas - AM 7 242.180 103.711 14 0
NORTE AM Madeira - AM 5 165.027 75.111 60 0
NORTE AM Manaus e Entorno - AM 13 2.159.393 187.755 62 0
NORTE AM Mdio Juru - AM 3 44.562 14.648 33 100
NORTE AM
Rio Negro da Cidadania
Indgena - AM 3 81.148 44.129 33 67
NORTE AM
Mesorregio Alto Solimes -
AM* 9 224.068 94.007 56 67
NORTE AP Centro Oeste - AP 4 37.779 14.314 50 0
NORTE AP Dos Lagos - AP 3 24.223 8.929 67 0
NORTE AP Extremo Norte - AP 2 29.390 8.216 100 0
NORTE AP Sul Do Amap - AP 3 69.280 12.858 67 0
NORTE PA Baixo Amazonas - PA 12 678.936 271.161 50 0
NORTE PA Baixo Tocantins - PA 11 739.881 390.579 73 0
NORTE PA BR 163 - PA 6 209.209 91.825 83 0
NORTE PA Maraj - PA 16 487.161 275.700 69 19
NORTE PA Nordeste Paraense - PA 20 734.545 353.352 70 15
NORTE PA Sudeste Paraense - PA 14 634.707 179.680 57 7
NORTE PA Sul Do Par/Alto Xingu - PA 15 473.042 173.040 47 0
NORTE PA Transamaznica - PA 10 340.056 154.179 80 0
NORTE RO Central - RO 13 321.719 106.764 54 0
NORTE RO Madeira Mamor - RO 5 519.099 61.701 80 0
NORTE RO Rio Machado - RO 7 165.801 46.309 0 0
NORTE RO Vale Do Jamar - RO 9 222.665 85.599 67 0
NORTE RR Sul De Roraima - RR 5 65.613 31.491 80 0
NORTE RR
Terra Indgena Raposa Serra
do Sol e So Marcos - RR 3 27.521 19.611 67 33
NORTE TO APA Canto - TO 9 41.297 19.549 0 0
NORTE TO Bico Do Papagaio - TO 25 196.389 66.533 32 36
NORTE TO Jalapo - TO 8 30.644 11.551 50 25
NORTE TO Mdio Araguaia - TO 10 47.219 18.986 10 0
NORTE TO Sudeste - TO 21 123.805 35.085 5 0
SUDESTE ES Capara - ES 11 179.622 68.230 45 0
SUDESTE ES
Das Montanhas e guas do
Esprito - ES 13 322.408 146.279 23 0
SUDESTE ES Juparan - ES 7 308.392 56.216 0 0
SUDESTE ES Norte - ES 17 440.148 130.141 47 0
SUDESTE ES Plo Colatina - ES 12 260.427 81.945 8 0
SUDESTE ES Sul Litorneo - ES 8 246.541 47.063 38 0
SUDESTE MG Alto Jequitinhonha - MG 20 270.516 97.184 0 0
SUDESTE MG Alto Rio Pardo - MG 15 192.118 86.210 7 20
SUDESTE MG Alto Suaui Grande - MG 7 60.067 32.555 14 0
SUDESTE MG Baixo Jequitinhonha - MG 16 179.711 51.457 6 6
SUDESTE MG Mdio Jequitinhonha - MG 19 287.396 128.117 5 0
SUDESTE MG Mdio Rio Doce - MG 17 361.451 45.436 12 0
SUDESTE MG Noroeste De Minas - MG 22 313.495 82.938 5 0
SUDESTE MG So Mateus - MG 11 79.671 21.855 0 0
SUDESTE MG Serra do Brigadeiro - MG 9 184.757 49.863 0 0
139

SUDESTE MG Serra Geral - MG 16 285.678 105.196 13 13
SUDESTE MG Serto de Minas - MG 17 247.546 45.804 0 0
SUDESTE MG Vale Do Mucuri - MG 27 438.247 149.091 19 19
SUDESTE RJ Baa de Ilha Grande - RJ 5 430.502 39.127 40 0
SUDESTE RJ Noroeste - RJ 13 317.476 55.149 0 0
SUDESTE RJ Norte - RJ 9 849.302 100.716 56 0
SUDESTE SP Andradina - SP 11 181.704 21.458 0 0
SUDESTE SP Noroeste Paulista - SP 36 266.894 30.599 0 0
SUDESTE SP Pontal Do Paranapanema - SP 32 583.766 59.911 3 0
SUDESTE SP Sudoeste Paulista - SP 15 312.073 67.415 0 0
SUDESTE SP Vale Do Ribeira - SP 25 443.325 114.995 4 0
SUL PR Caminhos do Tibagi - PR 8 181.211 49.071 0 0
SUL PR Cantuquiriguau - PR 20 232.546 107.473 10 0
SUL PR Centro Sul - PR 12 236.789 106.426 8 0
SUL PR Norte Pioneiro - PR 29 312.660 77.149 14 0
SUL PR Paran Centro - PR 18 341.696 108.788 11 0
SUL PR Sudoeste Paranaense - PR 42 587.505 174.881 5 0
SUL PR Vale Do Ribeira - PR 7 100.880 43.131 43 0
SUL RS Alto Uruguai - RS 32 221.450 62.905 3 0
SUL RS Centro Serra - RS 12 79.332 41.981 0 0
SUL RS Mdio Alto Uruguai - RS 34 189.946 91.610 6 0
SUL RS Misses - RS 25 248.068 72.151 4 0
SUL RS Noroeste Colonial - RS 34 373.369 99.695 3 0
SUL RS Regio Central - RS 34 647.823 125.974 9 0
SUL RS Zona Sul Do Estado - RS 25 863.956 151.765 36 0
SUL SC Alto Uruguai - SC 16 146.022 51.026 6 0
SUL SC Alto Vale do Itaja - SC 32 299.259 112.991 3 0
SUL SC Alto Vale do Rio do Peixe - SC 13 205.239 37.294 31 0
SUL SC Meio Oeste Contestado - SC 29 271.996 72.666 17 0
SUL SC Oeste Catarinense - SC 25 325.747 73.029 16 0
SUL SC Planalto Catarinense - SC 13 122.479 25.149 31 0
SUL SC Planalto Norte - SC 14 357.082 84.430 7 0
SUL SC Serra Catarinense - SC 18 286.291 50.451 6 0
2.509 55.181.171 16.559.656
Fonte de Dados: Nmero de Municpios: IBGE, 2010. Populao Total: IBGE, 2010.




140
ANEXO 2 Aes oferecidas no mbito do Programa Territrios da Cidadania

Direitos e Desenvolvimento Social
1 Fomento s Aes de Acesso e Manuteno dos Benefcios Sociais e Previdencirios
2 Registro Civil de Nascimento de Povos Indgenas - RCNI
3 Localizao e Proteo de Povos Indgenas Isolados ou de Recente Contato
4 Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural (PNDTR)
5 Assistncia Social, Tcnica e Jurdica s Famlias Acampadas
6 Programa Bolsa Famlia - Benefcio Bolsa Famlia
7 Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa com Deficincia
8 Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa Idosa
9 Programa de Ateno Integral Famlia
10 Servio Socioeducativo do PETI
11 Programa Bolsa Famlia - ndice de Gesto Descentralizada
12 Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social - CREAS

Organizao Sustentvel da Produo
13 Aquisio de Imagens ALOS para o Maraj
14 Aquisio de Produtos Agropecurios
15 Apoio a Projetos de Pesquisa e Transferncia de Tecnologia para Insero Social
16 Desenvolvimento de Servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER nas Regies Produtoras
de Cacau do Brasil
17 Desenvolvimento de Pesquisa e Gerao de Tecnologias Agrcolas Sustentveis nas Regies Produtoras
de Cacau do Brasil
18 Desenvolvimento de Aes de Controle Integrado da Doena Vassoura de Bruxa nas Regies Produtoras
de Cacau do Brasil
19 Desenvolvimento de Potencialidades Agroenergticas das Regies Produtoras de Cacau do Brasil
20 Aquisio de Mquinas e Equipamentos
21 Programa Embrapa Agrofuturo - Ncleos Piloto de Informao e Gesto Tecnolgica para a Agricultura
Familiar
22 Desenvolvimento de Ensino Tcnico Profissional nas Regies Produtoras de Cacau do Brasil
23 Sistemas de Produo Sustentvel
24 Desenvolvimento do Cooperativismo e do Associativismo Rural
25 Programa de Implementao e Modernizao de Centros Vocacionais Tecnolgicos - CVT
26 Apoio a Pesquisa e Inovao em Arranjos Produtivos Locais - APLs
27 Cresce Nordeste
28 Nordeste Territorial
29 Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais - CONVIVER
30 Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais - PROMESO
31 Promoo da Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER
32 Funcionamento de Estaes e Centros de Pesquisa em Aqicultura
33 Apoio Estruturao de Arranjos Produtivos Locais (APLs)
34 Primeiro Emprego - Projeto Amanh
35 Implementao da Criao Intensiva de Peixes em Tanques-Rede em Rios e Grandes Reservatrios
36 Apoio Estruturao de Arranjos Produtivos Locais (APLs) - Organizao Social
37 Aproveitamento de Canais de Permetros de Irrigao para Piscicultura
38 Promoo do Etnodesenvolvimento em Terras Indgenas
39 Apoio e Implantao de Infraestrutura Aqcola e Pesqueira
40 Capacitao de Profissionais de Aqicultura e Pesca
41 Apoio Assistncia Tcnica e Extenso Pesqueira
42 Monitoramento da Atividade Aqcola e Pesqueira
43 Apoio ao Funcionamento de Unidades Integrantes da Cadeia Produtiva Pesqueira
44 Fomento a Unidades Produtoras de Formas Jovens de Organismos Aquticos
45 Implantao da Aqicultura em guas Pblicas
46 Apoio ao Funcionamento de Unidades Integrantes da Cadeia Produtiva Aqcola
47 Registro Geral da Pesca
48 Estudo para o Desenvolvimento Sustentvel da Aqicultura e Pesca
49 Implantao de Unidades Demonstrativas de Aqicultura
141

50 Apoio a Unidades de Ensino em Aqicultura e Pesca
51 Apoio Renovao da Frota Artesanal
52 Fomento a Atividades Pesqueiras e Aqcolas sob Formas Associativas
53 Apoio a Projetos Demonstrativos na Atividade da Pesca
54 Crdito Pronaf
55 Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados
56 ATER/Agricultores Familiares
57 Infraestrutura e Servios nos Territrios Rurais
58 Programa de Aquisio de Alimentos - PAA
59 Garantia Safra
60 Apoio a Empreendimentos Cooperativos e Associativos
61 Projeto Dom Helder Cmara
62 Biodiesel
63 Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) para Mulheres Rurais
64 Manejo de Recursos Naturais em Projetos de Assentamento da Reforma Agrria
65 Organizao Produtiva das Mulheres Trabalhadoras Rurais
66 Disponibilizao de Insumos para a Agricultura Familiar
67 Licenciamento Ambiental de Assentamentos da Reforma Agrria
68 Terra Sol
69 Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) Quilombolas
70 Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas
71 Programa de Aquisio de Alimentos - PAA Leite
72 PAA - Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar
73 Fomento Gesto Ambiental em Terras Indgenas
74 Curso de Capacitao em Manejo Florestal e Agrofloresta para Agentes de ATES/ATER
75 Apoio Produo e ao Uso Sustentvel em Unidades de Conservao Federais
76 Capacitao de Comunidades Tradicionais
77 Gesto de Conselhos nas Unidades de Conservao Federais
78 Fomento a Projetos Demonstrativos na Amaznia e na Mata Atlntica
79 Elaborao de Termos de Compromisso entre Comunidades Tradicionais e a Gesto de Unidades de
Conservao
80 Construo e Implementao de Planos de Gesto Integrada (Plano de Administrao Conjunta) de
Unidades de Conservao Federais e Terras Indgenas
81 Apoio ao Desenvolvimento do Ecoturismo de Base Comunitria
82 Capacitao em Ecoturismo
83 Qualificao do Jovem para o Mercado de Trabalho
84 Qualificao Social e Profissional de Trabalhadores para o Acesso e Manuteno ao Emprego, Trabalho e
Renda em Base Setorial (PlanseQs)
85 Qualificao Social e Profissional de Trabalhadores visando a Insero no Mercado de Trabalho
(PlanteQs)
86 Fomento a Finanas Solidrias com Base em Bancos Comunitrios e Fundos Solidrios
87 Cadastro de Empreendimentos e Entidades de Apoio para Manuteno e Ampliao do Sistema de
Informaes em Economia Solidria - SIES
88 Formao de Formadore(a)s, Educadore(a)s e Gestore(a)s Pblico(a)s para Atuao em Economia
Solidria

Sade, Saneamento e Acesso gua
89 Programa de Revitalizao do So Francisco e do Parnaba - Esgotamento Sanitrio
90 Programa de Revitalizao do So Francisco e Parnaba - gua para Todos
91 Programa de Revitalizao do So Francisco e do Parnaba - Resduos Slidos
92 Programa de Revitalizao do So Francisco e do Parnaba - Processos Erosivos
93 Projeto de Irrigao Sampaio (1.000 ha) na regio do Bico do Papagaio no Estado do Tocantins
94 Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios Ateno Bsica por meio da Estratgia Sade da
Famlia
95 Ampliao da Cobertura do Trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade Populao dos Territrios da
Cidadania
96 Implantao e Melhoria de Sistemas Pblicos de Esgotamento Sanitrio em Municpios de at 50.000
hab., exclusive de Regies Metropolitanas ou Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico
(RIDE)
142

97 Implantao e Melhoria de Sistemas Pblicos de Abastecimento de gua em Municpios de at
50.000 hab exclusive de Regies Metropolitanas ou Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico
(RIDE)
98 Ampliao do Acesso Sade Bucal na Ateno Bsica
99 Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Especiais - Assentamentos e
Comunidades Rurais
100 Ampliao da Cobertura Vacinal da Populao dos Territrios da Cidadania
101 Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Rurais e reas Especiais -
Quilombolas
102 Implantao de Melhorias Habitacionais para Controle de Doena de Chagas
103 Implantao de Melhorias Sanitrias Domiciliares para Preveno e Controle de Agravos
104 Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios da Cidadania Ateno Sade Mental por meio da
Implantao dos Centros de Ateno Psicossocial - CAPS
105 Ampliao do Acesso da Populao Brasileira Ateno Bsica por meio dos Ncleos de Apoio Sade
da Famlia - NASF
106 Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Indgenas
107 Ampliao dos Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs) - Programa Brasil Sorridente nos
municpios dos Territrios da Cidadania que cumpram os critrios para os Centros de Ateno
Especializada em Odontologia
108 Ampliao do Acesso da Populao aos Medicamentos Essenciais por meio da Farmcia Popular do
Brasil
109 Saneamento nas Escolas
110 Qualidade da gua
111 Drenagem em Municpios com Alta Incidncia de Malria
112 Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios da Cidadania aos Servios de Atendimento Mvel de
Urgncia - SAMU 192
113 Programa Cisternas
114 Acesso gua para a Produo de Alimentos (2 gua)
115 Atlas do Abastecimento Urbano de gua - Complementao para o Brasil

Educao e Cultura
116 Programa Nacional de Incluso Digital
117 Cine Mais Cultura
118 Edital das Culturas Populares
119 Instalao de Bibliotecas Pblicas
120 Modernizao de Bibliotecas Pblicas
121 Revelando os Brasis
122 Pontos de Cultura
123 Expanso das Escolas Tcnicas
124 Proinfncia
125 Programa Dinheiro Direto na Escola
126 Brasil Alfabetizado
127 ProJovem Campo - Saberes da Terra
128 ProInfo Rural e Urbano
129 Escola Ativa
130 Construo de Escolas no Campo
131 Construo de Escolas em Comunidades Quilombolas
132 Expanso das Instituies Federais de Ensino Superior
133 Salas de Recursos Multifuncionais
134 Construo de Escolas em Comunidades Indgenas
135 Caminho da Escola
136 Programa BNB Cultura 2010 - Parceria BNDES
137 Implantao de Pontos de Cultura Indgena
138 Implantao/Implementao dos Territrios Etnoeducacionais
139 Apoio a Estudantes Indgenas Fora da Aldeia
140 Curso de Formao de Professores Indgenas (Magistrio e Licenciatura)
141 Operao do Sistema de Acesso Banda Larga
142 Implantao de Telecentros para Acesso a Servios Pblicos
143 Capacitao de Multiplicadores
143

144 Capacitao e Formao Profissional de Nvel Mdio e Superior para a Reforma Agrria
145 Concesso de Bolsas de Capacitao e Formao Profissional em Assistncia Tcnica, Pedaggica
e Social.
146 Programa Arca das Letras
147 Articulao para Implantao das Casas Digitais Rurais

Infraestrutura
148 Implementao do Programa de Moradia
149 PAC - Urbanizao de Favelas e Saneamento Integrado (contrataes 2007 e 2008)
150 PR-MORADIA - Programa de Atendimento Habitacional atravs do Poder Pblico (contrataes 2007,
2008 e 2009)
151 FNHIS - Urbanizao de Assentamentos Precrios (contrataes de 2007, 2008 e 2009)
152 FNHIS - Habitao de Interesse Social (contrataes 2007, 2008 e 2009)
153 FNHIS - Planos Habitacionais de Interesse Social (contrataes 2007, 2008 e 2009)
154 FNHIS - Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social (contrataes 2007 e 2008)
155 Instalao de Postos de Servios de Telecomunicaes - PST
156 Programa Luz Para Todos
157 Reestruturao de Unidades Produtivas Financiadas pelo Fundo de Terras e da Reforma Agrria
158 Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas
159 Implantao e Recuperao de Infraestrutura de Projetos de Assentamento
160 Demarcao Topogrfica em Projetos de Assentamento

Apoio Gesto Territorial
161 Programa de Monitoramento de reas Especiais - ProAE
162 Programa SipamCidade
163 Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais - PDFF
164 Diagnstico Etnoambiental em Terras Indgenas
165 Apoio ao Fortalecimento da Gesto Social nos Territrios
166 Formao de Agentes de Desenvolvimento
167 Apoio s Organizaes das Comunidades Tradicionais
168 Apoio ao Fortalecimento da Gesto Social nos Territrios
169 Apoio Elaborao dos Programas Territoriais de Pesca e Aquicultura

Aes Fundirias
170 Regularizao de Terras Indgenas
171 Demarcao de Terras Indgenas
172 Identificao de Terras Indgenas
173 Obteno de Terras para Assentamento de Trabalhadores Rurais
174 Terra Legal - Regularizao Fundiria de Imveis Rurais na Amaznia Legal
175 Programa Nacional de Crdito Fundirio
176 Pagamento de Indenizao aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes
Quilombolas
177 Georreferenciamento da Malha Fundiria Nacional
178 Reconhecimento, Demarcao e Titulao de reas Remanescentes de Quilombos
179 Regularizao Fundiria de Imveis Rurais
180 Terra Legal - Regularizao Fundiria de Ncleos Urbanos na Amaznia Legal
144
ANEXO 3 Lista dos entrevistados

Entrevistado Instituio Municpio Territrio
Data da entrevista
1 Roberto Marinho Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE Braslia-DF -
24/01/2011
2 Janine Mello Casa Civil da Presidncia da Repblica - CC/PR
Braslia-DF
-
25/01/2011
3 Manoel Vital Filho Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA
Braslia-DF
-
25/01/2011
4 La Contier de Freitas Ministrio da Cincia e Tecnologia - MCT
Braslia-DF
-
25/01/2011
5 Arnaldo Faria Ministrio das Minas e Energia - MME
Braslia-DF
-
25/01/2011
6 Humberto Oliveira Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA
Braslia-DF
-
25/01/2011
7 Roseli Andrade Ministrio da Pesca e Aquicultura - MPA
Braslia-DF
-
26/01/2011
8 Thais Mello Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS
Braslia-DF
-
26/01/2011
9 Renato Saraiva Ministrio do Meio Ambiente - MMA
Braslia-DF
-
26/01/2011
10 Paula Ravanelli Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica - SRI/PR
Braslia-DF
-
26/01/2011
11 Ktia Silva Ministrio do Turismo - Mtur
Braslia-DF
-
26/01/2011
12 Roberto Vizentim Ministrio do Meio Ambiente - MMA
Braslia-DF
-
27/01/2011
13 Ronaldo Garcia Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS
Braslia-DF
-
27/01/2011
14 Arnoldo Campos Ministrio do Desenvolvimento Agrrio - MDA
Braslia-DF
-
27/01/2011
15 Henrique Villa Ministrio da Integrao Nacional - MI
Braslia-DF
-
27/01/2011
16 Leandro Couto Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG
Braslia-DF
-
27/01/2011
17 Marcio Gimene Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG
Braslia-DF
-
27/01/2011
18 Thiago Varanda Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS
Braslia-DF
-
27/01/2011
19 Tnia Bacelar Ex- Ministrio da Integrao Nacional - MI / UFPE Recife-PE -
15/03/2011
20 Marcia Damo Ex- Ministrio da Integrao Nacional - MI Florianpolis-SC -
16/03/2011
21 Jonas Secretaria de Governo Juruti / CODETER Juruti-PA Baixo Amazonas/PA
22/03/2011
22 Francisco Pescador / CONJUS / CODETER Juruti-PA Baixo Amazonas/PA
23/03/2011
23 Raimundo Articulador Territorial MDA Santarm-PA Baixo Amazonas/PA
23/03/2011
24 Emdio Articulador Territorial MDA Caic-RN Serid/RN
31/03/2011
25 Diana Secretaria Infraestrutura So Jos do Serid / CODETER Caic-RN Serid/RN
01/04/2011
26 Marcos UFRN / Vereador / CODETER / FMR Caic-RN Serid/RN
01/04/2011
27 Galvo OSCIP / CODETER / FMR Caic-RN Serid/RN
01/04/2011
28 Poliana EMATER / CODETER Caic-RN Serid/RN
01/04/2011
29 Pedro EMATER / CODETER Caic-RN Serid/RN
01/04/2011
30 Patrcia Patrcio Articulador Territorial MDA Bocaiva do Sul-PR Vale do Ribeira/PR
04/04/2011
145

31 Alexandre Sindicato Trabalhadores Rurais / CODETER Bocaiva do Sul-PR Vale do Ribeira/PR
04/04/2011
32 Lucimeri Franco Prefeitura de Bocaiva do Sul / CODETER / FMR Bocaiva do Sul-PR Vale do Ribeira/PR
04/04/2011
33 Fabiano UFPR / CODETER Bocaiva do Sul-PR Vale do Ribeira/PR
04/04/2011
34 Angela Macedo BNDES Rio de Janeiro-RJ -
20/04/2011
35 Dbora Albuquerque BNDES Rio de Janeiro-RJ -
09/05/2011
36 Gustavo dos Santos BNDES Rio de Janeiro-RJ -
10/05/2011
37 Ana Christina Maia BNDES Rio de Janeiro-RJ -
21/03/2011
146
Anexo 4 Mapas dos Territrios da Cidadania visitados na pesquisa de campo

a.1. Territrio da Cidadania do Serid Rio Grande do Norte
123



















a.2. Mesorregio do Serid Rio Grande do Norte e Paraba
124



123
Acari, Bod, Caic, Carnaba dos Dantas, Cerro Cor, Cruzeta, Currais Novos, Equador, Flornia, Ipueira,
Jardim de Piranhas, Jardim do Serid, Jucurutu, Lagoa Nova, Ouro Branco, Parelhas, Santana do Matos, Santana
do Serid, So Fernando, So Joo do Sabugi, So Jos do Serid, So Vicente, Serra Negra do Norte, Tenente
Laurentino Cruz e Timbaba dos Batistas.
124
Os mesmos acima, mais Augusto Severo, So Tom e Triunfo Potiguar, no Rio Grande do Norte, e Arara,
Barana, Barra de Santa Rosa, Cubati, Cuit, Damio, Frei Martinho, Juazeirinho, Junco do Serid, Nova
Floresta, Nova Palmeira, Olivedos, Pedra Lavrada, Picu, Pocinhos, Remigio, Salgadinho, Santa Luzia, So Jos
do Sabugi, So Mamede, Serid, Soledade, Sossego, Tenrio, e Vrzea, na Paraba.

147
b.1. Territrio da Cidadania do Vale do Ribeira - Paran
125





















b.2. Mesorregio Vale do Ribeira/Guaraqueaba Paran e So Paulo
126





125
Bocaiva do Sul, Tunas do Paran, Adrianpolis, Rio Branco do Sul, Itaperuu, Cerro Azul e Dr. Ulisses.
126
Os mesmos acima mais Antonina, Campina Grande do Sul, Guaraquecaba, Guaratuba, Matinhos, Morretes,
Paranagu, Pontal do Paran e Quatro Barras, no Paran, e Apia, Barra do Chapu, Barra do Turvo, Cajati,
Canania, Eldorado, Iguape, Ilha Comprida, Iporanga, Itaoca, Itapirapu Paulista, Itariri, Jacupiranga, Juqui,
Juquitiba, Miracatu, Pariquera-Au, Pedro de Toledo, Registro, Ribeira, So Loureno da Serra, Sete Barras e
Tapira, em So Paulo.

Itaperuu
Adrianpolis
Bocaiva do Sul
Cerro Azul
Tunas do Paran
Dr. Ulisses
Rio Branco do Sul
148
c. Territrio da Cidadania do Baixo Amazonas do Par