ZMOR, Pierre. La Communication Publique. PUF, Col. Que sais-je ? Paris, 1995.

Traduo resumida do livro: Prof. Dra. Elizabeth Brando

CAP TULO 1 - O CAMPO DA COMUNI CAO PBLI CA
I. Comunicao e Domnio Pblico
O domnio da Comunicao Pblica se define pela legitimidade do interesse geral. Ela
ultrapassa o domnio pblico, tomado no estrito senso jurdico. As atribuies dos poderes
pblicos e as misses dos servios pblicos implicam as disposies constitucionais, legais e
regulamentares prprias a um Estado de direito. A Comunicao Pblica acompanha, portanto,
a aplicao das normas e regras, o desenvolvimento de procedimentos, enfim, a tomada de
deciso pblica. As mensagens so, em princpio, emitidas, recebidas, tratadas pelas
instituies pblicas em nome do povo, da mesma forma como so votadas as leis ou
pronunciados os julgamentos.
Logo, esta comunicao se situa necessariamente no espao pblico, sob o olhar do
cidado. Suas informaes, salvo raras excees, so de domnio pblico, pois assegurar o
interesse geral implica a transparncia. A Comunicao Pblica ocupa portanto, na
comunicao natural da sociedade, um lugar privilegiado ligado aos papis de regulao, de
proteo ou de antecipao do servio pblico.
Se as finalidades da Comunicao Pblica no devem estar dissociadas das finalidades
das instituies pblicas, suas funes so de: a)informar (levar ao conhecimento, prestar
conta e valorizar); b)de ouvir as demandas, as expectativas, as interrogaes e o debate
pblico; c)de contribuir para assegurar a relao social (sentimento de pertencer ao coletivo,
tomada de conscincia do cidado enquanto ator); d) e de acompanhar as mudanas, tanto as
comportamentais quanto as da organizao social.
Por conseqncia, a Comunicao Pblica a comunicao formal que diz respeito
troca e a partilha de informaes de utilidade pblica, assim como manuteno do liame
social cuja responsabilidade incumbncia das instituies pblicas.
1

O desenvolvimento da comunicao, notadamente a do servio pblico, uma resposta
complexidade crescente das nossas sociedades; ela facilita a busca do interesse geral que
resulta de uma arbitragem difcil entre interesses singulares e categorias. A Comunicao
Pblica responde a uma busca de significao, bem como a uma necessidade de RELAO.
Dar sentido um atributo do poder, significa o engajamento da palavra pblica. O
espao pblico, por definio, aberto a todos e que no deve ser opressor das liberdades,
freqentemente ameaado de ser manipulado por atores ou pela mdia, que quando so
perdidos de vista os interesses gerais ou os direitos do Homem.
preciso distinguir em meio a abundncia atual da comunicao, uma Comunicao
Pblica que no pode esperar muito das prticas usadas no marketing dos produtos de
consumo ou da comunicao de empresas concorrentes no mercado, na medida em que o
cidado de uma democracia, que ao mesmo tempo usurio e decisor legtimo dos servios
pblicos, no pode se satisfazer com as prticas unvocas da informao ou com comandos.
Espera-se da Comunicao Pblica que sua prtica contribua para alimentar o conhecimento
cvico, facilitar a ao pblica e garantir o debate pblico.

1
preciso levar em conta, na definio de Zmor, que na Frana a distino entre Estado e Governo bastante
clara, o que nem sempre acontece no Brasil, apesar das novas configuraes que as organizaes da sociedade civil
no Brasil esto tomando.
1
II. NATUREZA DAS MENSAGENS DOS PODERES E SERVIOS PBLICOS
Ser portador do interesse geral marca profundamente a natureza das mensagens da
Comunicao Pblica. As informaes de utilidade pblica so muitas vezes complexas e suas
trocas difceis.
Em primeiro lugar, porque o interesse geral resulta de um compromisso de interesses
entre os indivduos e os grupos da sociedade que consentem em um contrato social, no qual se
inscrevem leis, regulamentos, jurisprudncia. Um compromisso advindo de um debate, de
negociaes, freqentemente da relao de foras dos interesses em jogo e, mesmo que, em
determinado momento, ele seja fixado em normas e legislaes, no pode ser considerado
como definitivamente adquirido. O interesse geral est sempre aberto controvrsia, assim
como ao recurso dos indivduos ou das minorias frustradas por uma deciso pblica.
Em segundo lugar, as mensagens pblicas so complexas porque tm por objetivo
contribuir para a regulao, a proteo ou a antecipao que so incumbncias do poder
pblico.
A regulao consiste em assegurar o funcionamento e a manuteno do equilbrio do
complexo sistema que constitui um pas moderno. preciso fazer com que esse sistema seja
reconhecido bem como informar sobre suas regras e partilhar sua aplicao. A mensagem
pblica trabalha no mbito da legalidade e informa sobre a oportunidade de uma dmarche,
sobre um procedimento a seguir, sobre informaes que devem ser fornecidas, sobre
interesses coletivos ou os inconvenientes e as sanes. O contedo dessas comunicaes ,
por natureza e muitas vezes tambm por insuficiente esforo de apresentao , difcil de
exprimir. No tem nada a ver com a simplicidade da promoo de um produto de consumo ou
da prestao de um servio comercial.
Pode-se dizer o mesmo da funo proteo, quer diga respeito segurana dos bens
ou das pessoas, tratando-se de recomendao, preveno ou represso, quer diga respeito ao
social ou sade. Geralmente, a respeito desses temas, as mensagens pblicas em uma
democracia veiculam direitos e obrigaes dos cidados e das instituies pblicas, com toda a
dificuldade que existe em ajustar a oferta e a demanda desses direitos.
Bem longe desta complexidade est a simplicidade da informao publicitria que se
ocupa do marketing dos produtos culturais. Os servios pblicos tratam de decises que se
impem por sua legitimidade e, em algumas situaes, so monoplios.
Neste mesmo sentido, est o carter abstrato dos projetos pblicos. O poder pblico
deve antecipar, preparar o futuro. Os atores privados no esto naturalmente preparados para
assumir os riscos da coletividade e, mais ainda, de seu futuro longnquo. Cabe ao servio
pblico as tarefas da pesquisa fundamental, da educao geral, da proteo do meio ambiente,
bem como dos investimentos a longo prazo, reservas financeiras, ordenao do territrio,
infraestrutura, equipamentos etc, ou seja, onde a rentabilidade no est perceptvel para o
horizonte da iniciativa privada.
A Comunicao Pblica sobre estes temas se faz com o inconveniente suplementar de
acompanhar as polticas e as estratgias cujos resultados no sero adquiridos e visveis
seno em um ou vrios decnios.
IV. COMPLEXIDADE DA RELAO COM O CIDADO RECEPTOR
Na Comunicao Pblica o cidado um interlocutor ambivalente. Ao mesmo tempo
em que ele respeita e se submete autoridade das instituies pblicas, ele protesta sobre a
falta de informao, ou sobre suas mensagens mal construdas, incompletas ou mal
divulgadas.
Na Frana, nos ltimos anos, houve um esforo por parte do governo para mudar a
atitude da administrao pblica francesa. O Estado consentiu em descer de seu pedestal e
falar, escutar e at dialogar com estas pessoas, os cidados, que no constituam, at ento,
seno uma massa indiferenciada onde eram etiquetados como, contribuinte, eleitor,
usurio e outros. A palavra de ordem foi tratar o cidado como o cliente do servio pblico,
2
isto , tratava-se de satisfaz-lo, de antecipar seus desejos, de seduzi-lo, sob a inspirao dos
ensinamentos consumistas.
Se foi possvel obter efeitos benficos advindos deste modelo cliente-fornecedor
aplicado ao servio pblico, rapidamente ele alcanou seu limite porque, nesta relao, de uma
parte, o fornecedor no est participando de uma concorrncia nem livremente escolhido e,
de outra parte, o cliente ao mesmo tempo contribuinte e eleitor. Assim como na empresa
privada, o cliente pblico uma espcie de cliente acionrio ou um assinante que j tendo
contribudo com os custos da estrutura vai quitar o custo de um servio por um eventual
complemento de preo.
Enquanto eleitor, o usurio do servio pblico detm o poder de deciso junto a seu
fornecedor, pois do legislador, da autoridade federal, estadual ou municipal que vem a
autoridade e a legitimidade poltica e das decises, tomadas pelos representantes do poder
pblico. deste estatuto de co-decisor que provm a ambivalncia, talvez mesmo a
ambigidade, da ligao com o sistema pblico e das crticas do usurio. Nesta relativa
empatia com o servio pblico, o cidado espera uma relao de natureza paternal. Ele deseja
ser informado, levado em considerao, escutado. Suas crticas se revestem de um carter de
familiaridade, do tipo critico justamente porque me importo. A propenso a intervir se justifica
pela esperana de ver modificados os procedimentos.
Por exemplo, comparar o comportamento em uma fila de um guich de servio pblico
e de um caixa de comrcio revela que, no caso do servio pblico, a fila leva ao protesto contra
as regras que obrigaram o cidado a fazer a fila, contra a forma de organizao do servio e
at mesmo contra a poltica vigente. No caso do comrcio, no passa pela cabea do
consumidor discutir, quando est decidindo sua compra, as estratgias de desenvolvimento da
empresa que seu fornecedor. Da mesma forma, subjacente relao que um estudante ou
seus pais tm com a escola pblica, aparecem as interrogaes sobre os horrios, os
calendrios e os programas pedaggicos que so considerados como determinantes para a
qualidade do servio oferecido.
O cidado no pode ser unicamente um usurio do servio pblico sem renunciar a
desempenhar um papel de decisor, ainda que limitado, por pouco tempo e com pouco poder.
A relao colocada com o cidado pelos servios pblicos no tem a simplicidade da
relao comercial ou a clareza da relao contratual. A comunicao de uma instituio pblica
supe uma troca com um receptor que tambm mais ou menos emissor. Na verdade, a
caracterstica ativa do receptor que estabelece a comunicao. A passividade pressupe um
distanciamento ou uma fascinao frente autoridade do emissor pblico.
Alm disso, justamente por causa desta complexidade colocada acima que os
servios oferecidos ao usurio pblico no podem ser reduzidos a um produto descrito em um
catlogo ou exposto em uma vitrine. Os casos apresentados em uma administrao pblica
demandam um tratamento personalizado. O servio deve ser ajustado, a aplicao das regras
adaptadas ao interlocutor, os procedimentos corrigidos em seus detalhes. O servio , desta
forma, quase que co-produzido com o usurio, o reclamante. A troca e a comunicao fazem
parte integrante do servio finalmente prestado.
A importncia da relao, fundada sobre esta co-deciso virtual e sobre a co-produo
do servio, faz com que a Comunicao Pblica no deva nem possa se contentar com os
princpios utilizados no mercado de produtos ou no marketing. Esses objetivam,
essencialmente, modificar as condies de oferta e demanda e interferir e talvez mudar as
condies de mercado em que esto atuando os competidores. No que concerne
Comunicao Pblica, no lhe resta seno acompanhar a oferta pblica, pois no pode operar
sobre a demanda e a oferta.
Se for til para o servio pblico analisar a satisfao dos cidados, bem como suas
expectativas, esses estudos tm por objetivo, alm da avaliao das polticas pblicas, a
qualidade da relao com os usurios bem como a pertinncia da informao que lhes
destinada.
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V - OS PRINCPIOS GERAIS E A PRTICA DA COMUNICAO PBLICA
1. FINALIDADES DA COMUNICAO E MEIOS DE COMUNICAO
Os encantamentos da sociedade de comunicao, denunciados por numerosos autores,
fazem com que o papel da comunicao esteja hipertrofiado pelo embuste suscitado por certos
meios e modalidades de informao. Antes de apreciar a eficcia promocional da publicidade
ou o impacto das imagens e mensagens televisadas, os praticantes da Comunicao Pblica
devem se interrogar sobre a adequao desses meios aos objetivos perseguidos em nome da
utilidade pblica. No caberia circunscrever a prtica da comunicao definio que lhes d
os profissionais das modalidades mais espetaculares. Essas, de uma maneira geral,
respondem mal s necessidades, j analisadas, do apelo cvico de interesse coletivo, da
explicao da complexidade, ao ajustamento das mensagens s preocupaes particulares,
tanto de cidados como de instituies, enfim de relaes diretas e interativas.
um erro pensar que o apelo afetivo praticado pela publicidade, ou os sentimentos
mobilizados pela imagem podem substituir a relao direta. A ausncia de feedback, que no
seja aquele feito pela anlise das decises de compra ou de uma pesquisa, determinante. A
ausncia de influncia imediata do receptor sobre a mensagem relega estas modalidades de
comunicao s formas teis, porm redutoras, da informao de massa.
O excesso de virtudes ou de indignidades atribudas s formas publicitrias ou
miditicas da comunicao fazem perder de vista as funes da Comunicao Pblica que, em
uma democracia, so informativas, didticas, respeitosas quanto ao debate contraditrio e
atenciosas no que se refere ao sentido do coletivo. Portanto, a escolha da mdia e fora dessas,
dos meios, das dmarches e dos suportes prprios Comunicao Pblica essencial para a
legitimidade pblica.
2. ESCLARECIMENTO DA COMUNICAO
Este primeiro princpio se aplica a 3 diferentes tipos de comunicao:
a) de informao e de explicao, intimamente ligada legitimidade mesmo da mensagem
pblica, quer se trate das informaes sobre o funcionamento institucional prtico que os
servios devem fornecer aos cidados, quer se trate das regras do jogo cvico que convm
serem lembradas repetidamente;
b) de promoo ou de valorizao das instituies e de seus servios, dos seus temas e
das grandes causas sociais;
c) de discusses ou de proposies ao debate de projetos de mudanas institucionais, de
escolhas de sociedades e de ofertas polticas.
necessrio separar a comunicao institucional e a comunicao poltica
2
, mas o
respeito a tais fronteiras implica, na prtica, em vrias dificuldades. Os dois principais
obstculos so a gesto tecnocrtica e o desvio poltico
3
. O "poltico" tem legitimidade para
gerir o servio pblico mas preciso que as preocupaes pessoais e partidrias, geralmente
ligadas conquista do poder ou modificao das regras de exerccio do poder, no interfiram
sobre a conduo institucional e cotidiana do servio pblico, onde as regras fixadas
necessitam ter uma certa estabilidade.
Da mesma maneira, a comunicao poltica precisa ser diferenciada da Comunicao
Pblica, ainda que, na prtica, muitas vezes esteja identificada na comunicao institucional
feita pelos responsveis polticos e pelos eleitos e que normalmente realizada pelas
assessorias de comunicao dos rgos do governo.
Um parmetro ser bastante til para se fazer esta distino: longo e curto prazo.

2
O autor cita a lei de 15 de janeiro de 1990 relativa ao financiamento das atividades polticas.
3
o autor usa o termo politicien que, em francs, significa pessoa que exerce uma ao poltica no governo ou na
oposio.
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O tratamento da atualidade e das situaes de crise diz respeito aos polticos, uma vez
que se acha na zona de incerteza da deciso pblica. Pertence tambm ao curto prazo poltico,
os anncios de solues ou de reformas, mesmo se para sua realizao se levar um longo
tempo. Em contrapartida, a relao com o pblico implica em uma organizao e uma atividade
que se beneficiar da serenidade de um longo prazo de tempo.
3. AS CONDIES DA COMUNICAO PBLICA
Uma vez que a Comunicao Pblica baseia sua legitimidade no receptor, ela uma
Verdadeira Comunicao, a autntica, isto , aquela praticada nos dois sentidos com um
cidado ativo.
A satisfao dessa condio repousa sobre a existncia de uma boa relao entre as
instituies pblicas e seus usurios. As instituies, ao afirmar claramente sua identidade,
assumem a responsabilidade pela qualidade de vida da relao. Aos decisores pblicos cabe a
iniciativa de informar e de fazer com que a comunicao balize os processos de deciso.
O estabelecimento de uma relao depende tambm dos interlocutores do servio
pblico: acolher sugesto, escutar as questes colocadas, dar tratamento diferenciado ou
segmentado, para usar a expresso do marketing. Uma vez estabelecidas as condies da
comunicao entre o agente do servio pblico e o cidado, a linguagem ou o cdigo da
mensagem podem ser, assim como o contedo, adaptados. Essas condies prticas de
acesso informao tendem a responder exigncia de transparncia dos atos pblicos. No
somente os dados pblicos devem ser colocados disposio, mas tambm as decises
devem ser motivadas e os cidados consultados sobre os projetos.
Zmor insiste muito na idia de ambivalncia (que considera inevitvel e essencial) do
cidado frente s instituies pblicas e afirma que nesta ambivalncia e na utilidade pblica
contida nas mensagens pblicas que Comunicao Pblica encontra seus fundamentos.
CAP TULO 2 - AS FORMAS DA COMUNI CAO PBLI CA
As formas de fazer Comunicao Pblica esto ligadas sua misso e devem ser
delimitadas porque implicam em graus bastante diversos da necessidade de comunicar.
Zmor identifica cinco categorias da Comunicao Pblica, de acordo com sua misso:
1) responder obrigao que tm as instituies pblicas de levar informao a seus
pblicos;
2) estabelecer a relao e o dilogo de forma a desempenhar o papel que cabe aos
poderes pblicos, bem como para permitir que o servio pblico atenda s necessidades
do cidado de maneira mais precisa;
3) apresentar e promover cada um dos servios oferecidos pela administrao pblica;
4) tornar conhecidas as instituies elas mesmas, tanto por uma comunicao interna
quanto externa;
5) desenvolver campanhas de informao e aes de comunicao de interesse geral.
A essas cinco categorias, o autor agrega tambm a da comunicao do debate pblico
que acompanha as tomadas de deciso ou que pertencem prtica poltica.
I - DISPONIBILIZAO DOS DADOS PBLICOS
1. A OBRIGAO DE COMUNICAR E A DIFUSO DE INFORMAO
Dados pblicos: cadastros em geral, registro civil, cartografia, recenseamento,
convenes, legislao, normas, decises pblicas, estatsticas, bibliotecas e arquivos
pblicos, histricos etc.
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dever do poder pblico disponibilizar essas informaes e dados para o conhecimento
da populao, bem como fornecer as regras do jogo coletivo (procedimentos e normas) e de
prestar contas de utilidade pblica
Em princpio, toda essa massa de informaes e dados est potencialmente destinada
ao pblico. Mas deve-se levar em conta a quantidade (volume) e a tecnicidade desses dados
que dificultam a sua apreenso (a comunicao) pela populao. Esses dados s so teis
quando disponibilizados sob forma reduzida, simplificada, transformados em informaes
prticas e, ainda assim, limitados aos usurios mais freqentes, gerentes e empresas. Essas
informaes sobre procedimentos e formalidades administrativas so, portanto, destinadas a
facilitar o exerccio dos direitos e deveres das pessoas.
2. ACESSO INFORMAO
O acesso informao pblica um direito. Todo documento deve ser comunicvel,
passvel de ser consultado gratuitamente ou copiado.
A acessibilidade informao est submetida simplicidade das condies de uso dos
dados. Algumas condies desfavorveis para a acessibilidade dos dados so a proliferao
das normas pblicas, muitas vezes contraditrias, a profuso de textos e dos prprios dados e
informaes (hiperinformao) que concorrem para a entropia da Comunicao Pblica. Em
contrapartida, uma condio favorvel seria simplificar os procedimentos para poder tornar
claros os dados e informaes que so levados ao pblico.
3. COMERCIALIZAO DE DADOS PBLICOS
A obrigao de disponibilizar dados coletados e tratados pelas instituies pblicas tem
conseqncias econmicas. Por um lado, legtima a valorizao dos esforos pblicos de
informao, to custosos para constituir; por outro lado, a informao pblica essencial a
todos os agentes econmicos e base para seus trabalhos e para a concorrncia no mercado
(caso de dados econmicos). A dificuldade reside na fixao dos custos destes servios, de
acordo com o tipo de informao que ofertada, se informaes brutas, semitratadas ou
completas e tratadas.
Essas razes e a concorrncia entre suportes pblicos e mdia tornam delicadas as
relaes entre os responsveis pelas funes de Comunicao dos servios pblicos e os
jornalistas e editores, submetidos ao dever de informar ao pblico.
II. AS RELAES DOS SERVIOS PBLICOS COM OS USURIOS
Disponibilizar o acesso s informaes e dados pblicos no um remdio suficiente
para o cidado dar conta da complexidade dos textos e dos procedimentos, e nem sempre
resolve as freqentes dificuldades em que se encontram os cidados. O dilogo e a assistncia
personalizada so necessidades que se impem se pensamos a Comunicao Pblica como
uma relao.
1. ATENDIMENTO
Para que se estabelea uma relao entre o servio pblico e o usurio, preciso antes
de tudo que o cidado seja acolhido, recebido e orientado. A funo de recepo comea com
a sinalizao nas cidades (sinalizao clara dos locais que oferecem atividades de natureza
pblicas); com a identificao do mobilirio urbano (pontos de nibus, caixas postais,
indicativos de metr, hospitais, delegacias, telefones pblicos, banheiros pblicos etc).
A imagem que at hoje perdura do funcionrio pblico inacessvel, atrs do vidro de um
guich, perde sentido na medida em que o conceito de Comunicao Pblica passa a fazer
parte da natureza do servio pblico e apreendido a assumido pelas autoridades e
funcionrios do servio pblico.
A Comunicao Pblica se esfora para:
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a) tornar mais acessvel o servio pblico
b) facilitar os contatos com o usurio
c) redesenhar a arquitetura interna dos locais a fim de evitar filas ou contribuir para que
elas sejam mais suportveis;
d) estimular formas de trocas mais pessoais e conviviais com os usurios;
e) adaptar os horrios de funcionamento dos locais pblicos para melhor atender o
usurio;
f) facilitar pequenos servios necessrios (posto bancrio no local e em horrio
compatvel, fotocopiadora, etc)
g) servio de tele-atendimento (e no telemarketing), o que exige um tipo de treinamento
diferente daquele que se faz para o mercado;
h) atualizao das informaes nos postos, no tele-atendimento, na internet.

preciso ressaltar que a recepo e treinamento dos funcionrios do servio pblico, e
isso diz respeito comunicao interna, tem uma influncia marcante sobre a maneira como
esses funcionrios fazem o atendimento do usurio do servio pblico. A relao que a
verdadeira Comunicao Pblica impe com o usurio depende em grande parte da aptido
para ouvir.
2. O ATO DE OUVIR O USURIO
Ouvir o usurio significa ter capacidade para dar uma resposta no estereotipada, levar
em considerao o usurio e o contedo preciso do problema que ele est colocando.
3. O DILOGO
O dilogo instaurado entre o servio pblico e o usurio depende mais de atitudes do
que de disposies regulamentares. (Ainda que na Frana haja uma legislao de 1983,
concernente ao assunto, que estipula a obrigao de acusar recebimento de documento, de
encaminhamento de problemas, as condies para apresentar recursos etc)
O dilogo uma forma de avaliao do servio pblico e de recolher idias, propostas,
medir o grau de satisfao, formas de melhoria etc. como uma pesquisa qualitativa cotidiana.
Uma questo que se coloca na Frana a possibilidade de se institucionalizar uma
representao de usurios do servio pblico. Certamente existem associaes diversas mas,
geralmente, elas tm um objetivo preciso, durante determinado perodo de tempo ou por
determinada causa, e desaparecem com o tempo ou com o fim da contenda. A histria do
servio pblico nunca favoreceu a emergncia de uma expresso organizada de usurios. O
approche consumista no produziu eco na administrao pblica, em vista, justamente, da
insuficincia da abordagem cliente-fornecedor que no d conta da relao do cidado com
as instituies pblicas.
Qual seria o papel a desempenhar se isso fosse possvel? Qual a diferena que haveria
entre associaes de usurios e sindicatos, associaes em prol de determinados assuntos,
grupos de presso etc?
4. A COMUNICAO NO RELACIONAMENTO
A Comunicao Pblica objeto de um paradoxo. Todos os cidados tm direito
informao. No se poderia, ento, informar massivamente usando os veculos e os apelos da
publicidade, aptos a reduzir e simplificar as mensagens?
A resposta negativa. A igualdade visada pela obrigao de informar no sinnimo
de unicidade da mensagem. A diversidade das situaes de recepo e a complexidade das
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mensagens pblicas que devem se adaptar a essas variedades descartam esta possibilidade
em grande parte dos casos.
Diante do desafio de dar um tratamento individualizado a uma informao complexa, a
mdia trabalha apenas com a iluso da eficcia publicitria, ou com o tratamento do leitor ou
espectador como um cidado mdio, portador de uma reclamao ou de um desejo mdio.
Esta posio no nega a eficincia de determinadas campanhas pblicas (de sade, de
educao, de trnsito, as sazonais como carnaval, seca etc) cujas mensagens so destinadas
realmente ao grande pblico.
Se se admite a importncia do meio para a mensagem, evidente que quanto mais a
mediao humana, personalizada, mais o contedo tomado em considerao e apreendido.
A interatividade que nasce de uma relao cujos componentes so irracionais e afetivos,
implica o receptor. A integrao das informaes e sua memorizao se fazem melhor desde
que o receptor seja ativo.
Deve-se lembrar que a prpria comunicao comercial caminha j h alguns anos neste
sentido, de segmentao de pblico, de marketing direto, atendimento personalizado, etc.
A relao est na origem de uma forma particular da comunicao quando, no servio
pblico, ela responde a quatro exigncias:
1) informar por dever e, na maioria das vezes, em uma situao de falta de desejo ou de
motivao de compra por parte do pblico;
2) assegurar a pedagogia indispensvel para transmitir uma mensagem complexa;
3) incluir a comunicao no processo de identificao e deliberao do servio;
4) enfim, contribuir para restituir o sentido de vida coletiva.
III. A PROMOO DOS SERVIOS PBLICOS
As duas formas de Comunicao Pblica vistas nos dois itens anteriores so misses
da Comunicao Pblica. Este item, Promoo dos Servios Pblicos, e o prximo, Promoo
dos Servios e Valorizao das Instituies, tratam mais do fazer saber (levar informao a...)
e do "saber valorizar" .
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Trata-se agora de uma comunicao mais clssica, no sentido dado
pelos publicitrios ou RPs.
Os servios ofertados ao pblico, como todo produto ou servio, aspiram notoriedade
e qualidade de sua imagem junto a esse pblico. O mercado potencial dos usurios
interessados bem amplo, o que justifica o apelo s tcnicas de informao de massa que
foram classificadas como inadequadas comunicao de relao, em condies aonde o
usurio vai ao encontro de uma situao de troca no guich dos servios pblicos.
1. A PUBLICIDADE SOBRE OS SERVIOS OFERTADOS
Para informar (dar a conhecer e fazer utilizar) uma oferta pblica, preciso usar os
mtodos de informao e de publicidade, no entanto, com algumas cautelas na escolha da
linguagem, da expresso publicitria ou dos suportes e dos veculos.
A finalidade do uso da publicidade na Comunicao Pblica a de fazer saber, isto ,
levar ao conhecimento do pblico a oferta do servio. Anuncia-se, portanto, atravs da
publicidade tradicional, os horrios de atendimento, as datas limite para isso ou aquilo
(impostos, por exemplo), etc.
Ainda que a caracterstica da linguagem publicitria no seja a de mensagens longas,
nela pode-se dar pequenas explicaes sobre um assunto, como por exemplo, sobre desvios
de trnsito, transtornos ocasionais na oferta do servio pblico etc. Seja de carter nacional,
regional ou de vizinhana, essas mensagens se prestam a levar uma informao.

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Em francs o autor utiliza a expresso "faire-valoir" que significa: pessoa que coloca em destaque uma outra
pessoa, deixando-lhe (cendendo) em primeiro lugar. Ex: Seu marido serve-lhe de faire-valoir..
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As dificuldades que a publicidade encontra para veicular mensagens sobre servios
pblicos reside na caracterstica permanente da Comunicao Pblica (sua misso). Ora a
poltica publicitria depende, para um produto, da fase de seu ciclo de vida. E no se pode
fazer saber (levar ao conhecimento), tudo, para todo mundo, o tempo todo. As mensagens
acabam sendo asfixiadas pelo barulho que engendram em suas multiplicaes.
A publicidade sobre novos servios, criaes, melhoramentos e outros servios, tem um
lugar prioritrio na Comunicao Pblica, quando se trata de levar o fato ao conhecimento da
populao. Em compensao, a publicidade de assuntos j conhecidos, mas que, mesmo
assim, precisam ser esclarecidos ou relembrados para uma parte da populao, no funciona,
no tem eficcia.
Desenvolve-se assim uma certa forma de comunicao, que pode ser chamada de
circunstancial , que trata de eventos/fatos determinados, com base s vezes na publicidade, s
vezes nas Relaes Pblicas. Ela se apia sobre momentos singulares da vida da instituio,
tanto como sobre o valor dos servios ofertados. As autoridades so vidas de comemoraes
e inauguraes, vrios rgos pblicos multiplicam as operaes portas abertas e anunciam
isso. Esses eventos so fabricados na medida em que os instantes importantes no so
suficientes para reter a ateno. A publicidade, como a mdia, se alimenta de atualidades e por
isso h a necessidade de renovar, ao menos na forma, ou de tornar atual os servios que
queremos promover.
2.CONSUMIDOR OU CIDADO? SERVIOS DE CONCORRNCIA OU SERVIO UNIVERSAL?
Zmor faz uma diferenciao entre servio pblico e setor pblico, este ltimo
caracterizado pela deteno pblica do capital das empresas, como Renault, Air France etc. O
setor pblico tem seus produtos concorrendo no mercado como qualquer outra empresa. Neste
caso, as dmarches do marketing se aplicam perfeitamente: informao, persuaso, tentativa
de influenciar a deciso e compra do produto, etc. Aqui no se pode falar de Comunicao
Pblica seno como um abuso de linguagem.
A situao mais complexa quando se trata de qualificar a publicidade de servios
que, apesar de ofertados pelas instituies pblicas, so concorrentes. Por exemplo, os vrios
servios dos correios na Frana, a France Tlecom, publicaes etc.
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Mas no setor cultural, de
transportes pblicos, INPI, universidades e outros a diferena de conceituao pode ser
utilizada.
IV CAMPANHAS DE INFORMAO DE INTERESSE GERAL
1. A COMUNICAO CVICA
Entendida como o conjunto das instituies pblicas nas suas relaes permanentes
com os cidados, sobretudo a nvel local, mas tambm os atores sociais mais marcantes para
os cidados, por exemplo, no local de trabalho. A informao cvica tem por objetivo o
conhecimento de base necessrio ao funcionamento institucional e poltico.
No entanto, o apelo para participar da vida poltica, ou a chamada clssica versando em
torno de direitos e deveres do cidado esto se mostrando cada dia mas fracos e hoje um
desafio que se coloca para a classe poltica e para os responsveis polticos. Constata-se
atualmente um fraco nvel de cultura cvica, uma espcie de dficit cvico que torna
insuficiente todos os esforos da comunicao neste sentido.
Em primeiro lugar, diga-se novamente, porque no h comunicao se o receptor no
ativo. Ora, a ausncia de discusso ou de participao torna o cidado passivo frente aos
problemas pblicos sobre os quais ele no pode opinar, tomar partido, mas apenas aceitar ou

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A diferena entre servio pblico e setor pblico colocada por Zmor implica em uma abordagem interessante e
uma reviso dos conceitos no Brasil, principalmente ps-privatizao. Como definir hoje as obrigaes do setor que
presta servios pblicos, como telefonia, energia etc?
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recusar, sim ou no. Situao que se repete no que diz respeito participao do cidado no
modo de funcionamento dos partidos e estruturas polticas.
Em segundo lugar, a coisa pblica no chama ateno na medida em que ela se torna
cada vez mais um affaire apropriado por especialistas de um mundo poltico-administrativo,
fechado sobre si mesmo pela seleo, cooptao administrativa e pelo prolongamento dos
mandatos polticos.
O contra veneno buscado pela comunicao para banir as idias recebidas e o jargo,
desenvolver a ouvidoria social, multiplicar as reportagens ou tentar as operaes porta
aberta. O esforo em acompanhar constantemente a vida poltica deve tornar mais acessvel
as instituies polticas, judicirias e administrativas.
Em terceiro lugar, as dificuldades da comunicao cvica esto diretamente ligadas com
a opinio pblica, habitualmente estruturada por grupos sociais mais ou menos organizados
(partidos sociais, sindicatos, profissionais, culturais, associativos etc) mas que atualmente
parece atravessada por influncias efmeras ou de correntes socioculturais fortemente
dispersas. Complexidade de mensagens e heterogeneidade das disponibilidades acarretam a
necessidade de substitutos de informao e uma real mediao.
A comunicao cvica opera o movimento do conjunto da comunicao pblica. Ela
favorece a comunicao em rede (coletividades territoriais, intermedirios sociais,
estabelecimentos, associaes...), a proximidade dos emissores, a cotidianidade e o carter
concreto das mensagens. Paralelamente, a fraca cobertura que a mdia reserva para os temas
da vida dos cidados faz com que a comunicao cvica no possa esperar muito da
informao de massa.
Ressalte-se no entanto que formas novas e contedos tambm novos esto
aparecendo sobre este tema. O campo da comunicao cvica estende-se s empresas que se
dizem e se querem cidads, e que ensaiam um mecenato cvico, encorajando as motivaes
altrustas de seus funcionrios. Cada vez mais as empresas privadas reorientam sua prtica
para causas sociais e/ou de natureza humanitria.
2. AS GRANDES CAUSAS SOCIAIS.
As campanhas de informao sobre causas sociais encontram menos dificuldades de
recepo junto opinio pblica e, por conseguinte, junto mdia. Preveno da AIDS, luta
contra as drogas, contra o fumo, contra o alcoolismo, de violncia e outras constituem temas
freqentes de campanhas de sensibilizao da opinio pblica.
Na mesma categoria de temas prioritrios figuram igualmente o das campanhas de
informao do governo a respeito de suas polticas sociais ou de carter social, como de
empregabilidade, de formao de mo-de-obra, proteo social, dados sobre produo cultural
etc. A distino difcil entre, de uma parte, os temas que dizem respeito comunicao
governamental propriamente dita e que devem contribuir para a execuo e o sucesso de
medidas governamentais tais como o combate ao desemprego, ensino tcnico, fundamental e
outros, e, de outra parte, os temas chamados de sociedade e que visam a evoluo dos
comportamentos dos cidados no que diz respeito aos direitos, a seguridade social ou sade.
Os exemplos fornecidos por Zmor nesta parte do livro s ficam compreensveis
quando se entende mais ou menos a organizao da sociedade francesa. No entanto, percebe-
se que o que ele quer reforar a dificuldade de separar as fronteiras entre campanhas cvicas
de cunho poltico governamental e campanhas cvicas que independem do governo. No Brasil,
pode-se perceber isto claramente durante as eleies de 2002 quando o Ministro da Sade
Jos Serra e o Ministro da Educao Paulo Renato, ambos concorrendo condio de
indicado do Governo a Presidente, disputavam acirradamente a presena na mdia com a
divulgao de dados e informaes sobre temas de sade e educao, de interesse cvico.
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3. CONSENSO OU DEBATE: EDUCAO CVICA OU PROPAGANDA?
Zmor se pergunta neste ponto do seu livro, se a necessidade de informao cvica no
estimula a tentao para a personalizao das campanhas e at mesmo por sua apropriao. .
Se a apropriao privada de uma causa de finalidade pblica procura o benefcio da
notoriedade, este corre o risco de ser adquirido ao preo de uma negligncia de autenticidade,
at mesmo do sacrifcio da honestidade. O desvio de legitimidade assim provocado pode
render popularidade eficaz mas mancha sua reputao e considerao. Quando um fabricante
internacional de roupas instrumentalisa, para a publicidade de sua marca, uma causa
humanitria qual a opinio pblica sensvel, ele perde em prestgio o que ele ganhou em
ateno por parte do pblico.
A tica da comunicao pblica, que inclui a procura pela eficcia, repousa sobre o
respeito por cada emissor pblico do grau de consenso social incorporado mensagem. A
informao cvica, fundada sobre um contrato tcito com o cidado, deve ser diferenciada da
comunicao poltica das idias que esto em debate, da promoo prpria para servir aos
interesses concorrenciais de mercado, particulares ou partidria, a fortiori da propaganda.
V. A VALORIZAO DAS INSTITUIES PBLICAS
A quinta forma de comunicao do servio pblico a comunicao institucional. Este
termo pode ser aplicado ao conjunto dos registros (informao obrigatria ou cvica, relao
com os usurios ou ainda promoo de servios) a partir do momento que eles so os fatos de
uma instituio pblica e fazem parte das atribuies dos servios encarregados da sua
divulgao. Cabe portanto comunicao institucional, a responsabilidade da coerncia global.
A comunicao institucional tem por objetivo esclarecer as atribuies da instituio,
afirmar sua identidade e sua imagem, prestar contas do conjunto de suas atividades e, mais
geralmente, acompanhar a poltica da instituio. Trata-se portanto de uma comunicao global
que s pode ser executada a srio quando ela assume ao mesmo tempo a funo de fazer a
comunicao externa e a comunicao interna.
1. A COMUNICAO DA POLTICA INSTITUCIONAL
Comunicar bem supe primeiramente que o emissor deixe claro o seu papel. A
importncia da comunicao institucional reside no fato de que ela deve ser anterior s outras
formas de comunicao. Ela a encarregada de valorizar a poltica das empresas que
compreende, pelo menos, 3 faces.
A primeira face a estratgica. Este termo no necessariamente diz respeito apenas s
situaes de mercado e pode perfeitamente concernir tambm s estratgias de
relacionamentos que, em determinadas reas de atividade podem substituir o parmetro de
valor de um setor (lucro, taxa de crescimento, competitividade) pelo da segurana
(desenvolvimento de relaes privilegiadas, integrao...). As instituies pblicas se adaptam
melhor ao termo misso (conferido em funo do interesse geral).
A comunicao contribui para a anlise do meio ambiente; alocao de verbas
financeiras, tcnicas e humanas; repartio de tarefas; planejamento e avaliao das polticas
pblicas. Considerando a necessidade de transparncia intrnseca ao servio pblico, as
tarefas de definir ou atualizar o planejamento global de aes de um ministrio ou de uma
cidade, em qualquer caso a comunicao tem um lugar essencial para identificar as opinies,
mediar essas opinies e avaliaes junto ao corpo dirigente das instituies ou rgos e levar
ao conhecimento do pblico o que faz o rgo.
Pode-se representar, por crculos concntricos o campo interveno da comunicao
institucional. O primeiro crculo o que se refere rea interna, de pessoal. Depois, vem o
ambiente operacional (ou micro-ambiente) que o da comunicao com os usurios. a rea
que trata de disponibilizar os dados pblicos, o atendimento, a oferta de servios do rgo e as
relaes pblicas que devem ser desenvolvidas com vrios parceiros ou interlocutores
(associaes locais, categorias, mdia).
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As campanhas publicitrias peridicas ou eventuais reforam a comunicao com o
meio ambiente setorial (ou meso-ambiente), as relaes interministeriais, estratgico-polticas
com os representantes habilitados dos atores sociais e com a imprensa. o campo privilegiado
da justificao e da valorizao institucional.
Por fim est o ambiente geral (ou macro ambiente, na linguagem empresarial) onde se
faz a comunicao s vezes cvica, s vezes poltica cuja finalidade a difuso das regras do
Estado de direito, a mudana de comportamentos sociais, ou mudanas sociais e polticas e
onde as relaes entre poderes pblicos e cidados so objeto de numerosas mediaes,
sobretudo as que so feitas com os jornalistas e a mdia.
A segunda face da poltica institucional e de sua comunicao concerne s estruturas,
isto , a organizao dos meios prprios (inerentes) misso da instituio. A atuao da
comunicao importante para na escolha do tipo de estrutura. Seja qual for a estrutura
adotada na instituio, a mobilizao dos funcionrios para atuar nesta estrutura depende em
grande parte do trabalho da comunicao interna.
A terceira face da poltica institucional sua face quase oculta mas essencial na medida
em que condiciona a misso e a estrutura: trata-se da identidade
2. IDENTIDADE, IMAGEM E LEGITIMIDADE DOS SERVIOS PBLICOS.
Em matria de poltica institucional, a identidade o que permite a uma organizao
desenvolver um sentimento de existir enquanto ser coerente e especfico, assumindo sua
histria e reconhecendo seu lugar em relao aos outros.
O imaginrio organizacional est fundado sobre trs imagens (ou projees) internas: a
da instituio para aqueles que dela fazem parte; a das qualidades ideais ticas e profissionais
que estabelecem sua vocao e sua misso; e por fim, a dos grupos influentes, internos ou
externos ao servio pblico.
A identidade est no corao da comunicao de um emissor institucional, pois ao
mesmo tempo, ela forja o clima interno e marca o discurso externo. Ela se manifesta nas
produes simblicas: estilo de discurso oficial, de conduzir reunies, ritmos de atividade,
organizao do tempo, ritos e hbitos, distribuio e design dos espaos internos traduzindo
poder (organograma) e influncia (sociograma); histria de seus mitos, tabus... Existe assim
uma verdadeira cultura organizacional que se transmite notadamente pelo recrutamento e pela
cooptao do corpo de funcionrios de acordo com um perfil ou um molde de identidade.
Mas, mesmo lentamente, a identidade evolui: a identidade uma trajetria.
A identidade de uma instituio pblica, fundada sobre o sentimento de pertencer de
seu pessoal, est associada a sua legitimidade. A imagem que o servidor pblico tem de seu
papel est fortemente marcada por aquela que o usurio (cidado) tem da funo pblica. O
funcionrio sofre influncias das idias recebidas (por ele percebida no trato com o pblico)
sobre a administrao e a prtica institucional do servio pblico aquela percebida pelo
pblico.
A legitimidade se refere pode provir por vezes do sagrado, por vezes da histria e
portanto da reverncia feita tradio por vezes do respeito lei. No servio pblico, o foco
est mais geralmente voltado tanto para o funcionamento institucional herdado do passado
quando sobre os procedimentos legais guiados pela racionalidade. Se existe crise de
legitimidade do servio pblico que esta racionalidade no est suficientemente partilhada
com os cidados. Se o dilogo deve acompanhar os procedimentos, sobre o servio ofertado
que pode se operar, com uma legitimidade renovada, uma melhor identificao da instituio
pblica.
Desta inevitvel aproximao entre identidade e legitimidade nascem os conflitos que
afetam a imagem que se quer do servio pblico.
Em primeiro lugar, a imagem percebida no exterior no pode, pelo menos por muito
tempo, ser diferente da imagem real que existe no interior de uma instituio pblica. O
respeito ao princpio da transparncia condiciona a longo prazo a legitimidade. A afinal de
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contas, o funcionamento interno do servio pblico conhecido pelo pblico em geral, pois
uma parte considervel da populao trabalha em funes pblicas ou semi pblicas.
A autenticidade portanto, uma regra fundamental para a Comunicao Pblica. Esta,
alis, uma exigncia por vezes difcil de ser cumprida, uma vez que os polticos eleitos ficam
sempre tentados a ultrapassar sua legitimidade, promovendo uma imagem do local ou da
instituio, muito pouco identificada com a que o povo tem.
A estabilidade e a coerncia da imagem institucional correm tambm perigo devido a
diversidade de atividades agrupadas em um mesmo rgo, dificultando a formao de uma
imagem coesa e coerente. Por isso, assim como pela preocupao com a imagem pblica,
muitas vezes os mltiplos servios so oferecidos de forma desordenada e se multiplicam as
peas de comunicao, slogans e campanhas divulgadas e distribudas de qualquer maneira
no espao pblico. Isso apenas obscurece os objetivos do servio pblico e a legitimidade dos
atores.
2. A COMUNICAO INTERNA
Para conduzir a poltica de um servio pblico, mobilizar sua estrutura, assegurar a
informao e a formao de pessoal, seu atendimento e o dilogo interno e contribuir para a
formao permanente, a comunicao interna tem por base a identidade.
Sua funo primeira de ouvir. Hoje em dia existem novas e variadas tcnicas de
trabalhar com o pblico interno, que vo desde sondagens, estudos qualitativos, reunies,
debates alimentados por relatrios, apresentao de proposies at difuso de entrevistas
filmadas com membros do pessoal, alm dos canais mais tradicionais.
Enfim, a comunicao interna tem tambm por objetivo se preocupar em fazer com que
os membros de uma instituio sejam na medida do possvel, os primeiros informados e tomem
conhecimento do que est ocorrendo no rgo dentro dele mesmo e no por fontes externas.













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INSTITUIO PBLICA CAMPO DA COMUNICAO FINALIDADES DA
COMUNICAO
REFERENTES
LINGUAGEM
FORMAS E MODALIDADES DA
COMUNICAO DAS INSTITUIES
INTERIOR Pessoal (funcionrios)
estado maior
staf
fonctionnels
departamentos e servios
servios externos, rattachs
gabinetes, tutelas
qualidade de ao dos agentes
e condies de trabalho
mobilizao interna
preparao para a
comunicao externa


identidade



legitimidade


Comunicao Interna
ligaes hierrquicas e funcionais
procedimentos, instncias internas
decises, negociaes
sistemas de informao
reunies, participao

MEIO AMBIENTE
OPERACIONAL
(micro-ambiente)







MEIO AMBIENTE SETORIAL
(mdio meio ambiente)





MEIO AMBIENTE GERAL
(macro-ambiente)

Usurios
usurios individuais
empresas
outras instituies pblicas
Parceiros
associaes de funcionrios
associaes de usurios
administrao indireta
Imprensa e Mdia Especializada

Sindicatos e Associaes
interlocutores interministeriais ou
intersetoriais e experts jurdico-
administrativo

Lideranas Polticas e Partidos
Lideres de opinio
Mdia
Relaes internacionais

obrigao de informar
eficcia e qualidade das
operaes de servios
(transaes, decises)
notoriedade e imagem dos
servios ofertados
notoriedade e imagem do
rgo
mudanas institucionais


mudanas sociais e polticas
mudana do comportamento
social
difuso do saber cvico


relacionamento
(proximidade)



Servios Pblicos
imagem
misso





Poderes Pblicos
interesse geral
democracia


Disponibilidade dos Dados Pblicos
(acesso, consultas, difuso)

Relao com Usurios
(atendimento, consultas, tratamento)

Promoo de Servios Ofertados
publicidade
relaes pblicas

Comunicao Institucional
acompanhamento da poltica da instituio e
de seus valores agregados
campanhas publicitrias
relaes pblicas
coordenao, coerncia, outras formas de
comunicao (externas e internas)
patronato, mecenato

Comunicao Poltica
formulao da oferta poltica (acompanhamento
do exerccio do poder)

Comunicao Cvica e de Interesse Geral
ouvidoria social, campanhas
c
i
d
a
d

o
s


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