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DEFESA DA CONCORRNCIA
E TRIBUTAO
A wi no ,\im> t4frA m COSFrmJiAo
Ji)sc Lus Ribeiro Bngina
Fundamcnlns do Imposto dc Renda
Rinmht Mariz de Olh eint
OhrBnai) Tribulria-
Fato Gerador c Tipo
Fenumdo urciin 'Zilveti
Direito Trihulrio- lIomcnaRcm a Paulo
dc Burros Canalho
Coorenoii:
Ui{s Eduanh Schniier
Aplicao dc ThiUidos Intcmadoiiais
contra a nitrliul^o
Rodrffo Muinn da Silveira
O Princpio da Capacidade Contrbuva
no [uslndo Democrtico dc Direito
(Dii^nidade. Igualdade e Progredi vida dc
na 'IVi)utaro)
.Xarcelo Saldanha RohenknhI
Da tica Geral a tica F.mpresarial
Newiim De Uicca
Tributao das Empresas
Coordenao:
Eurco Marcos Dnz de Sanii
Fernando Autvlo ZUveti
Roberto Qidmfa iMosjaera
Direito Tribilrio Empcsarial
Jos Eduardo Soares dc Melo
Tributao das Operaes Imobilirias
AIr.wndre Tadeu Navarn)
Peneira Gonalves
ISS - do texlo u norma > -
Maneio Camn BapUsia
Princpios e Umiles du Tributao -
Volumes I e 2
Coonlcn^o:
Roberto Ferraz
Pnccsso Administrativo Tributrio
Coordcnao:
Andrv Rocha - Estudos cin
Homenaifem ao Pmfessor Aurlio Piunva
Seixas Filho
DEFEMPA CONCORRNCIA
TRIBUTAO
LUZ DO ARTIGO 1 4 6 - A DA CONSTITUIO
SRIE DOUTRINA TWBUTARIA VOL. II
IIDT - tmuua Diuritin) A Dinffl TtOuUl M
QUARTIER LATIN
IST MttjB SicMn at eba TnMm
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JOS LUI S RI BEI RO BRAZUNA
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Matre cm Dirto Eeotimico e Finiincfiro ptla RicuUaJi Je
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Amitdo ao Instituto Brasileiro de Direito Tributrio (IBDT)
Juiz do Tribunal de Impostos e Taxas (TTT) da Secretaria da '
Fazenda do Estado de So Paido
DEFESA DA CONCORRNCIA
E TRIBUTAO
LUZ DO ARTI GO 1 4 6 - A DA CONSTITUIO
SiuEDoimuNATiiiiiurAiiiA VoL.n
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Coordenao Editorial: Vincius Vieira
Diagramao: Miro Issamu Sawada
Reviso Gramatical: Silvana Mordi Vicente Dias
Capa: Miro Issamu Sawada
BIWZUNA, Jos LUSRibeiro. Dcfcsu da Concor-
rncia e Tribunio - luz do >\rtigo 146- A da
Consttuio - Srie Doutrina Tributria Vol. Il
- Sfio Pnulo; Qiinrticr Latn, 2009.
1. Direito Tributrio. I. Ttulo
ISBN: 85-7674-433-3
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1. Brasil: Direito Tributrio
TC1D0S 0S Ditturras linSiaiVAUOS, rniliruli > rcimxlutiu Intal III luicU, iir qiuliiucr rann uu pniroio, csjn^
ciilinouc |itfriiurtltu prifwiM, imcniniininK, riitn,-;raijat4, lrim'i;rlfii.i, fiirnijxjnrirt, viJnij^rifinw. \ cduta a tlicnuiriciviu d
inj airL-tipriui^i tiital iitl piniUl. knt ttnnii A iiiLlmin de i|tutipirr parle ilu nlin cm qualiiucnislciiu dc pnk-csvami-nln ilc
lULn J^u piilii^iV) jpljtani'te uinli^n ii ura^-lrmtiai KTillc2i lU nlira c ^iiu ci^
(am. IUI a 11(1 >la Ixi ').M0, Jr l').n:.IV)g. lari Ah IJmriim AutmaiO.
SUMRIO
Agradecimentos 11
Abreviaturas e Siglas 13
Prefacio 17
Introduo 25
1. Organizao da atiwdade econmica c o Estado 25
1.1. Liberdade e interveno do Esfado 25
1;2. Histrico constitucional brasileiro 2S
1.3. Consideraes sobre a ordem econmica na
Constituio Federal 31
2. A tributao como instrumento voluntiirio de
interferncia na alocao dos recursos econmicos 40
3. Objeto de estudo 55
3.1. A introduo do artigo 146-A pela EC 42/03 55
3.2. Importncia, limitaes e plano de estudo 60
Cafidol
Dfesa da Concorrncia, 65
1.1. Livre concorrncia 66
1.1.1. Concorrncia perfeita e as falhas dos
seus pressupostos 66
1.1.2. Falhas de estrutura e condutas 69
1.1.3. Livre concorrncia como esrado de equilbrio 76
1.2. Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)... 79
1.2.1. Instituies envolvidas e arcabouo legislativo 79
1.2.2. Instrumentos de preveno e represso 89
1.3. Medidas no contexto do comrcio internacional 103
Capitulo n
Contedo do Artigo 146-A, 109
II. 1. Tributao para prevenir desequilbrios
da concorrncia ; 110
II.l.l. Consideraes gerais sobre a isonomia 110
11.12. Prinapio da isonomia tributria 115
II.1.3, Fiscalidade, extrafiscalidade e induo 124
n.1.4. Natureza da regra do artigo 146-A 128
U.2. Princpio da neutralidade tributria 141
n.2.1. Neutralidade perante o fenmeno
concorrencial 141
n.2.2, Neutnilidade como limitao ao
poder de tributar 144
Captulo EI
Compctcvn, Tributos Alcanados e Limites para
Aplicao do Artigo 146-A, 147
111,1. Competncia para o uso da tributao para
prevenir desequilbrios da concorrncia 148
lH.l.l. Possveis leituras do artigo 146-A 148
111.1.2. Competncia concorrente para legislar
sobre direito econmico 150
in.1.3. Competncia da Unio para a defesa
da concorrncia 157
HI.1.4. Retomando s possveis leituras do
artigo 146-A 162
IH.2. Tributos que podem ser utilizados para prevenir
desequilbrios da concorrncia 168
m.2.1. Impostos . 169
ni.2.2. Taxas ....170
IiEI.2.3. Contribuies de melhoria 173
II1.2.4. Emprstimos compulsrios 175
IH.2.5. Contribuies sociais 178
III.2.6. Contribuies de interveno no
domnio econmico 181
IH.2.7. Contribuies de categorias profissionais
ou econmicas 185
n u . Alcance do prinapio da neutralidade tribut;iria 1S7
in.3.1. Tributos alcanados pdo prindpio.......... 3S7
i n. 32. Efeitos da aplicao do princpio..., ISS
in.3.3. Instituies competentes para a
proteo do princpio 192
III.4. Limites consrimcionais ao artigo 146-A 193
in.4.1. Limites no contexto da ordem econmica ....193
ni.4.2. Limites no contexto do sistema
tributrio nacional 197
Capitulo IV
Hipteses de Aplicao do Artigo 146-A, 205
IV.l. Tributao para prevenir desequilbrios
da concorrncia 206
IV.1.1. Descumprimento da legislao tributria 206
IV.1.2. Guerra fiscal do ICMS 212
IV.1.3. Imposto sobre lucros no distribudos 217
IV.1.4. CIDE sobre atos de concentrao 219
IV.1.5. Induo internalizao de custos de
atividades poluidoras 221
IV.1.6. Induo s boas prticas concorrenciais 223
IV.2. Princpio da neutralidade tributilria 223
IV.2.1. Cumulatividade 224
IV.2.2. Critrios de fixao da base de clculo do
ICMS por substituio tributria 230
Sntese Conclusiva 235
Anexo 249
Quadro Comparativo - PEC 41/03 -ucrstis EC 42/03....249
Referncias bibliogrficas 265
Jurisprudncia 290
Acesso eletrnico 293
A minha Ltiisa, par tudo que voei para
mim, ao Francisco, pela alegria que
trouxe para a nossa vida, e ao bebi que
est para chegar.
\
AGRADECIMENTOS
A Deus.
Ao Professor Lus Eduardo Sclioueri, por sua amizade e orien-
tao na elaborao da dissertao que deu origem a esta obra.
Aos Professores Fbio Nusdeo e Roberto Catalano Botelho
Ferraz, pelas preciosas sugestes durante a minlia banca de mestrado.
Ao Instmto Brasileiro de Direito Tributrio - IBDT, na pes-
soa do seu Presidente, Dr. Paulo Celso Bergstrom Bonilha, pelo
apoio na publicao desta obra.
E Faculdade de Direito do Largo de So Francisco, vellia e
sempre nova Academia, to importante na minlia vida profissio-
nal e pessoal.
ABRB'IATURAS E SIGLAS
ADCT - Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
ANA Agncia Nacional dc Agiias
ANATEL - Agncia Nacional dc Tclccomunic.ics
ANCINE - Agncia Nacional do Cinema
ANEEL - Agncia Nacional dc Energia Eltrica
ANP - Agncia Nacional de Petrleo
ANS - Agncia Nacional de Sade Suplementar
ANTAQ_- Agncia Nacional de Tnmsportes Aquaviiirios
ANTT - Agncia Nadonal de Transportes Terrestres
yySIVISA - Agncia Nacional dc VigUncia Sanitria
C, CIVIL - Casa CivU
CA - Comtitiional Amendment
CADE - Consellio Administrativo de Defesa Econmica
CD- ROM - Compact Disc Read Only Memory
C.F. - Consttuio Federal
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
CONFAZ - Conselho Nacional de PoUtica Rizend;iria
CPA - Conselho de PoUtca Aduaneira
CPAIF- Contribuio Pro\stia sobre Movimentao ou trans-
misso dc valores e de crditos e direitos de natureza Financeira.
CTN - Cdigo Tributrio Nacional
EC - Emenda Constitucional
E.M.I. Exposio de Motivos Interministerial
ETCO - Instituto de tica Concorrencial
GATT- General Agreement on Tariffs and Trade {hcoro Geral
de Tarifas e Comrcio)
ICMS - Imposto sobre operaes relativas Circulao dc
Mercadorias e sobre prestaes de Servios de transporte interes-
tadual e intermunicipal c de comunicaes
Inc. -Inciso
lOF - Imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguro,
ou.relativas a ttulos ou valores mobilirios
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores
ITBI - Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
ITCMD - Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao
ITR - Imposto Territorial Rural
LC - Lei Complementar
MDIC - Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Co-
mrcio Exterior
MF - Ministrio da Fazenda
IVJ - IVIinistrio da Justia
OMC - Organizao Mundial do Comrcio
PC do B - Partido Comunista do Brasil
PDT - Partido Democrtico Trabalhista
PEC - Proposta de Emenda Constituio
PFL - Partido da Frente Liberal
PL - Partido Liberal
PLO - Projeto de Lei Ordinria
PLP - Projeto de Lei Complementar
PM3DB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PNBE - Pensamento Nacional das Bases Empresariais
PP - Partido Progressista
PPS - Partido Popular Sodalista
PRO-DF H - Programa de Apoio ao Empreendimento Pro-
dutivo no Distrito Federal
PSL - Partido Social Liberal
PT - Partido dos Traballiadores
PTB - Partido Tnihalhisw Brasileiro
PV - Partido Verde
SBDC - Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
SDE - Secretaria do Direito Econmico
SEAE - Secretaria de Acompanlv.miento Econmico
SECEX - Secretaria de Comercio Exterior
SNDC - Sistema Nacional de Defesa do Consumidor
SNDE - Secretaria Nacional de Direito Econmico
\
PREFCIO
Dentre os economistas, voz corrente que a tributao ntor
gerador de ineficincia, por mudar as condies do equilbrio
competitivo rimo de Pareto. Com efeito, desequilbrios apenas
poderiam ser entados se a triburao se desse a partir de critrios
luinpsum, i.., montantes fixos de dinlieiro que os indiWduos pag-.uyjem
independentemente de suas escolhas. Tal seria o caso de tributos per
capita ou baseados cm caractersticas pessoais inalteniveis, como idade,
sexo etc. Dadas a evidente injustia de f.iis critrios e a imnabilidade
pnitica de tais tributos, o sistema tributilrio moderno estruturou-se
com base cm sinais observveis de capacidade contributiva, como a
renda e o consumo'. Esta circunstncia abre espao para que os
indiwduos alterem suas aes concernentes obteno de renda ou
ao consumo (visando a reduzir a carga tributria), modificando o
resultado do equilbrio antes existente.
Diante da queda do mito da neutralidade do tributo-, t;un-
bm aos juristas incumbe avaliar, cm perspectiva pragintica, os
efeitos indutores da norma tributria, a partir da anlise de pre-
ceitos jurdicos provenientes tanto da ordem tributria quanto da
ordem econmica constitucionais.
Nesse contexto, merece especial considerao a circunstncia
de que, h pouco mais de um lustro, o Congresso Nacional apro-
vava a Emenda Constitucional n 42/2003, que, dentre outras
medidas, inseriu no texto constitucional o artigo 146-A. O refe-
rido dispositivo conferia Lei Complementar o papel de estabe-
lecer "critrios especiais de tributao", visando a "prevenir
desequihTjrios de concorrncia". Conforme constata Brazuna em
Cf. SIQUEIRA, Rozane Biaerra de; NOGUEIRA, las Ricardo; BARBOSA, An,i
Luiza Neves de Holanda. Teoria da Iributno llma". In: [conomia da Sflor
Pblico no Urasil. BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo (OG.). Rio de laneiro:
Elsevier, 2004, p. 173 (175).
Cf. LrrTMANN, Konmd. "Ein Valei dem LoIstunBsIilhiBkeilsprlnzip". In: Thuario
und Prax/j des linampolilisdiL-n Inlfrvcntianiimus. HALLER, Heinz; KULLMER
L; SHOUP, Carl S.; TIMM, Herbert (OIB.). Tbingen: J.CB. Mohr (Paul Siebeck),
1970, p. 113 (128).
sua pesquisa, o referido dispositivo no era objeto da PEC 41/03
nem em suas 466 emendas; surgiu no calor dos debates da vota-
o da referida Emenda em circunstncias bastante curiosas: como
se v na pesquisa de Brazuna, essa apenas se concluiu s 2:10
horas da madrugada seguinte. A partir de ento, seu texto seguiu
inclume na segunda votao, no merecendo, ainda, qualquer
destaque nas discusses que se deram no Senado.
Eis, cm sntese, o cenrio em que desponta o presente estudo.
Se o tema da concorrncia j era tratado na ordem econmica cons-
titucional, enquanto princpio inserido no artigo 170, IV, o consti-
tuinte derivado insere, sem maiores indicaes, dispositivo que revela
preocupao com os desequilbrios concorrenciais no campo da tri-
butao e dobi o legislador complementar de competncia para sua
preveno. Diante da fiilta de material histrico legislativo, assume
Brazuna a misso de investigar o contedo (natureza da regra que
autoriza o uso de critrios especiais de tributao e contedo do
princpio da neutralidade tributria); competncia (quem pode
estabelecer aqueles critrios especiais de tributao); tributos al-
canados (quais as espcies tributrias a serem utilizadas para pre-
venir tais desequilbrios e quais os tributos sujeitos observncia
da neutralidade); limites constitucionais e anlise crtica.
Aps breve descrio do sistema brasileiro de defesa da concor-
rncia, o autor dobra-se sobre o contedo do artigo 146-A, identi-
ficando ali tanto as caractersticas de uma regra (autorizao para
estabelecimento de critrios especiais de tributao para prevenir
desequiMjrios) quanto de um prinapio (neutralidade tributria).
A anlise da regra assim apontada faz-se luz do princpio
da isonomia e do aspecto indutor das normas tributrias. Af i -
nal, o autor sustenta que o artigo 146-A trata de autorizao
constitucional para que o legislador intervenha na ordem eco-
nmica por induo, com o objetivo de prevenir dcsequibrios
concorrenciais. Seriam normas especiais de inddncia, capazes
de induzir comportamentos por parte dos agentes econmicos,
com o objetivo de prevenir desequiHbrios na concorrncia.
claro - c esse aspecto no passa desapercebido pelo autor
que mesmo antes da introduo do artigo 1-16-A no texto cons-
titucional, a norma tribuniria j poderia ter o carter indutor no
campo concorrencial. A partir da, Brazuna v no dispositivo a
funo de ex-pliciror o que antes j era implcito no tcxro consti-
tucional, mas, ao fiiz-lo, o constituinte derivado houve por bem
limitar a edio das normas indutoras nesta seara, j que regula
"quem" poder utilizar tal instrumento de induo e "como" isso
ser feito. Ademais, o dispositivo teria reservado essa tarefa s
normas que veiculam a prpria imposio do tributo, afastando,
da, a utilizao de normas de outra natureza, como as de impo-
sio de deveres instrumentais, para tiil finalidade.
Sob o prisma da neutralidade, a norma do artigo 146-A
vista como instrumento veiculador de um princpio. Neutralida-
de, aqui, no se apresenta como a mibdma da kavc-them-m-you-
find-them rule of taxation, de carter utpico, mas antes sob o
enfoque da ausncia de efeitos contrrios vre-concorrncia. A
ao arrecadadora do Estado no haver de provocar, ela prpria,
desequilbrios na concorrncia.
Em seu Captulo Hl, a presente obra investiga a competncia
para o uso da tributao para prevenir desequihlDrios da concor-
rncia. Admitem-se quatro leituras: (i) o Congresso estabeleceria
critrios especiais para todos os tributos, valendo-se de lei com-
plementar no caso de tributos que fogem competncia federal;
ou (ii) haveria lei complementar dos Estados, Distrito Federal ou
Municpios, para estabelecer critrios especiais de tributao para
os tributos de suas respectivas competncias, sem prejuzo de lei
federal ser editada para os tributos de competncia da Unio; ou
(i) o Congresso poderia, mediante lei complementar, estabelecer
parmetros para Estados, Distrito Federal e Municpios fuarem,
por leis prprias, os critrios especiais de tributao para prevenir
desequilbrios de concorrncia, o que tambm poderia ser feito
pela Unio, por lei ordinria; ou, finalmente, (iv) por meio de lei
complementar, o Congresso poderia estabelecer critrios especiais
de tributao, com o objetivo dc prevenir desequilbrios da con-
corrncia apenas com relao aos tributos federais, podendo a
Unio continuar a, por meio dc lei ordinria, utilizar outros ins-
trumentos preventivos de defesa da livre concorrncia.
Dessas quatro leituras possveis, a segunda pode ser imediata-
mente descirtada, j que no h previso constitucional de leis com-
plcment:u-es estaduais, distritais ou municipais. Alm disso, implicaria
autorizar a c.vistncia de 27 leis estaduais, uma distrital e mais de
5.500 leis municipais estabelecendo normas tributrias indutoras
com o objetivo de prevenir desequihbrios de concorrncia.
Melhor sorte no se reserva primeira leitura, diante da obser-
vao dc Brazuna, para quem ela resultaria numa reduo do uni-
verso de instrumentos dc induo tributria que poderiam ser
empregados para fins do artigo 146-A, j que a induo mediante
a tcnica de desagravamento, com o uso de normas de iseno tri-
butilria, esbarnu-ia na vedao do artigo 151, IH, do texto constitu-
cional, que probe a concesso, pela Unio, de isenes heternomas.
O autor nega, aindii, a possibilidade da terceira leitura, valendo-se
do alimento de que a referida norma conteria outorga de compe-
tncia direta ao legislador para estabelecer, ele prprio, os critrios
especiais de tributao. Efetivamente, se o artigo 146-A autorizar
que se estabeleam os critrios da hiptese dc incidnda, ento so-
mente o legislador competente para tanto que poderia faz-lo; se,
entretanto, o dispositivo apenas autorizar que se disdplinem os cri-
trios que podero, nos limites da lci complementar, sofirer variaes
com tal finalidade, ento a terceira leitura no ser to fadlmente
afiistada. Afinal, compatvel com o ordenamento constitudonal que
a lei complementar defina o fato gerador dos impostos previstos na
Constituio (artigo 146, HI, "a"). No seria de estranhar, da, que o
constituinte tivesse previsto que o mesmo instmmento (lei comple-
mentar) previsse as hipteses em que o fiito gerador definido pudesse
sofirer variaes em nome da defesa da concotrnda.
Finalmente, cm coerncia com suas premissas, o autor defende
a quarta leitura, reduzindo, da, o papd do legislador complcmen-
-J
tar aos tributos federais. O entendimento c bem defendido, m;is,
como toda tese juridici, esr sujeito a criticas. No o maior
bice est na enorme reduo do escopo da norma do artgo 146-
A- Inclusive, se o dispositivo apenas alam-a os tributos federiiis,
no estil clara a razo da exigncia de lei complementar, quando
mera lei ordinria j basta para definir o fiito gerador dos tributos.
Seni que, dali em diante, o legislador ordinrio ter competncia
para definir todos os aspectos da hiptese de incidncia dos tribu-
tos federais, inclusive com seus aspectos indutores cm geral, mas
ficar obrigado a editar lei complementar se, entre os efeitos indu-
tores, houver algum que previna desequilbrios dc concorrncia? E
esse o entendimento de Brazuna, para quem o artigo 146-A sub-
mete a instituio das normas tributilrias indutoras a uma maior
reflexo por parte dos Podercs Legislativo e Executivo. Por outro
lado, observada a competncia federal, o autor v algumas restri-
es quanto s espcies tributrias que poderio vciculiu- tais nor-
mas indutoras e identifica aquelas que, por sua natureza, se mostmm
especiahnente vocacionadas para esse fim, cabendo ao legislador
compreender que o princpio da livre-concorrncia - defendido
pela norma tributria indutora agir em conjunto com os demais
princpios da ordem econmica e com os previstos no sistema tri-
butrio nacional, em constante desafio de ponderao.
Para que a obra no fique apenas no campo terico - como se
isso no bastasse para justificar sua leitura atenta - Brazuna re-
servou seu Captulo IV para especular acerca de hipteses cm
que o artigo 146-A encontraria espao dc aplicao.
Dc imediato, surge a hiptese de alguns agentes econmicos, ao
descumprirem a legislao tributria, provocarem dcsequilibrios
concorrenciais, j que acabam por suportar encargo menor que aque-
les contribuintes diligentes. Embora Brazuna veja ali um proble-
ma concorrencial, no Uie parece ser esse o espao do artgo 146-A.
Afinal, medidas de controle de sonegao se fazem por meio dc
deveres instrumentais, espao que, ao ver do autor, ultrapassaria o
artgo 146-A. O efeito prtico desse raciocnio que ele dispensa
as formalidades da lei complementar; por outro lado, fica o legisla-
dor nacional impedido de prevenir distrbios de concorrncia quan-
do o relaxamento da fiscalizao se der nas esferas estadual, distrital
ou municipal. A preveno da guerra fiscal no mbito do ICMS
seria outro campo arto para a pesquisa sobre distrbios concorren-
ciais. Entretanto, dada a restrio do alcance da norma do artigo
146-A proposta por Brazuna, tampouco ali haveria espao para a
atuao do legislador complementar.
Espao onde o autor reconhece a possibilidade de interveno
por meio do artigo 146-A c o da concentrao econmica, que seria
combatida mediante a criao do cliamado imposto sobre lucros no
distribudos. A concentrao de poder de mercado poderia, ainda, ser
tolhida por CEDE ou por emprstimo compulsrio. Tratamentos
tributrios benficos poderiam ser criados, tambm, para a induo
de "bom comportamento concotiendal". Estendendo os distrbios
concorrendais aos impactos ambientais, o autor v o combate s ex-
ternalidades ambientais como correo de fallia estrutural que fius-
tra o normal fiindonamento das leis de mercado, ensejando, da,
tributao corretiva. Indusive a no cumulatividade, ao servir de ve-
culo para assegurar a neutralidade tributria, parece ser campo de
atuao do artigo 146-A do texto constitudonaL
Conclui-se, dessa breve passagem pelo texto que ora se apresen-
ta, que o artigo 146-A continua a oferecer incertezas quanto a seu
alcance. A refiexo de Brazuna revda uma serie de campos em que
a rdao entre a tributao e a livre-concorrnda se torna proble-
mtica; entretanto, as restries que o autor enxerga no texto cons-
timdonal acabam por frustrar o jurista, esperanoso de que a
neuo:alidade tributria se concretize em nosso ordenamento.
Apenas a experinda jurdica concreta que confumar o al-
cance do artigo 146-A da Constituio Federal - a meu ver mais
amplo que o proposto pdo autor. A leitura atenta dos argumentos
aqui sustentados e, prindpalmente, dos problemas que o referido
dispositivo enfrenta - ou, lamentavelmente, deixa sem soluo
constitui importante ferramenta para a reflexo do jurista preocu-
pado com a concretizao dos valores constitudonais. A neutrali-
dade tributria tema que se inseriu dc forma definitix-a no texto
constitudonal, afastando o ceticismo daqueles que, em nome da
pureza, pretendem ver o Direito Triburrio destacado da Ordem
Econmica com a qual se rdaciona e da qual depende. Os efeitos
indutores da norma tribunria entram na ordem do dia. Jos Luis
Ribeiro Brazuna percebeu esse fenmeno e enfrenta, com cora-
gem, os desafios da decorrentes.
Assim como essas idias surpreenderam, positivamente, a banca
formada pela Comisso de Ps-Graduao da Faculdade de Di -
reito da Universidade de So Paulo, a qual, para minha honra,
presidi ao lado dos Professores Fbio Nusdeo e Roberto Catalano
Ferraz, estou convicto de que sua publicao seni bem recebida
pela comunidade jurdica, a quem cabe aplaudir aqudes que tm
a ousadia dc enfrentar temas inexplorados. Se as concluses no
alcanarem unanimidade - infeliz o trabalho jurdico que tenha
tal pretenso - pelo menos provocaro novas reflaxes e debates.
Ganha, com isso, a dnda jurdica.
So Paulo, janeiro dc 2009
Lus EDUARDO SCHOUERI
Prtfessar Titular de Direito Tributrio da
Faculdade de Direito da Universidade dc So Paulo
1 :
JosC Lu RIMIRO BKVUSA - 25
INTRODUO
1. ORGANIZAO DA ATIVIDADE ECONMIG\ E O ESTADO
1.1. LIBERDADE E INTERVENO DO ESTADO
Partindo do pressuposto da e.vistnda de liberdade para o de-
sempenho de atividades econmicas, encontramos, no histrico d.is
doutrinas econmicas, uma evoluo de idias a respeito da organi-
zao dessas atividades, que comea com os ideais de absoluta cren-
a nos mecanismos de regulao do mercado e ausncia total de
interfernda do Estado, pregados pela chamada Escola Cl.ssica, c
chega constatao, pela Escola Ke)Tiesiana, da ineficincia das
foras de autoajustamento da economia, abrindo-se espao para a
interveno do Estado e a formulao de poUtcas econmiciis'.
Percebe-se ao longo desse processo, indusive pela fora dos fatos
como o desemprego na Inglaterra na dcada de 1920, a quebra da
Bolsa de Nova Iorque^ e a crise financeira mun^al de 2008, que as
leis de mercado e a "mo invisvel" de Adam Smidi no eram capazes,
por si s, de assegurar uma dinmica virtuosa de trocas e administra-
o da escassez dos bens econmicos, na qual no surgissem fiitores
de deteriorao do prprio sistema, como o desemprego e a distri-
buio e.xcessivamente desigual e arbitrria da renda e da riqucz.T\
A crena no mercado como um sistema'' de livre interao entre
oferta e procura, em que os agentes se comportam de mimeira radon;,
em um moddo terico de concorrncia perfeita, do qu; surgiriam,
de forma espontnea, impessoal e objeva, os preos de cada produto
1 ARAIO, Carlos Roberto Vieira. Histria do pensamento ccanmico: uma
abordagem introdutria. SJo Pnulo: Atlas, 19B.
2 HUCON, Paul. Histria das doutrinas econmicas. M' ' ed. SHo Paulo: All.is
19B4, p. 406.
3 ARAIO, Carlos Roberto Vieira. Obra cilada, nola n' l , p. I I I .
4 Para Fbio Nusdeo, sislema econmi co o conjunlo orgnico de insliluiOcs
atravs do qu,nl a sociedade enfrenta o seu problema oconmico de administra-
o da escassez {Curso de economia. Inuaduu ao Direito Econmico. 3" ed.
rev. e at. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2001, p. 20 c 97).
26 - DIRISA DA CONCOSRTNOA t TRIBUTAO - LUZ DO ARUCO 1 46-A DA CONSTITUIO
cservio.ccde lugar verificao da imperfeio dos seus pressupostos
e ineficincia dos seus resultados concretos.
Assim, a absoluta liberdade da atividade econmica^ sucumbe
aceitao do Estado como agente de inter\'eno''' no mercado e
de correo daquelas suas imperfeies, mediante o controle inte-
gral dos meios de produo e/ou meios de troca em determinado
setor de atividade econmica, em regime de monoplio (inter-
veno por absoro), o controle de parcela desses meios de pro-
duo e/ou meios de troca, em regime de competio com os
demais agentes privados (interveno por participao), o esta-
belecimento de mecanismos e normas de comportamento com-
pulsrio para os agentes privados (interveno por direo), ou a
manipulao de instnimentos de incentivo do comportamento
desses agentes (interveno por induo)^-".
A preocupao central em tomo do crescimento econmico, do
acmulo de riqueza e da eficincia esttica da economia ultrapas-
Dornv.intc, qunndo nos referimos "ntividadc econmica", esiamos falando
cm atividade cconmica em sentido estrito, o que exclui os servios pblicos
e as atividades ilcitas. Quando exerce atividade econmica cm funo dc
imperativo dc segurana nacional ou para atender a relevante interesse cole-
tivo, o Estado desenvolve atividade econmica em sentido estrito e, quando
exerce alividnde econmica para prestar acalnmenlo ao interesse social, est o
Estado a prestar servio pblico (GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na
ConsUtuiSo de 19B0. 10^ ediSo, revista e atualizada. So Paulo: Malheiros
Editores, 200S, p. 92-130),
Sobre as distines enire intervencionismo, planejamento o interveno, vide
Eros Roberto Grau {Planejamenlo econmico c regra jurdica. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 1970, p. 22).
GRAU, Eros Roberto. Obra citada, nota n" 5, p. 140-149. Acrescentamos
que, segundo o autor, a interveno por induo pode ser positiva ou
negativa (item, p. 149-150). Terminologicamente, Eros Roberto Grau agrupa
as inlervenOes por absorSo e por participao na categoria de "interven-
o no domnio econmi co", pois nesses casos o Estado intervm c omo
agente econmico, enquanto as intervenes por direo e por induo so
agrupadas como liipteses de "interveno sobre o domnio econmi co" ,
pois o Estado atua como agente regulador das atividades econmicas sobre
as quais intervm.
A respeito de outros critrios de classificao de modalidades de interven-
o do Estado no domnio econmico, vide Washington Peluso Albina de
Souza [Primeiras linhas de direito econmico, G'' edi o. So Paulo: Ltr,
2005, p. 320-330).
lost LULSRinriRO BR.\71INA - 2 7
sada pela dinmica do desenvolvimento', cujo foco recai sobre uma
abordagem no meramente quanritativ-a da ati\ndade econmica,
mas essencialmente qualitariTO'", com preocupao voltada para a
redistribuio da riqueza, o pleno emprego, a promoo de ndices
sociais relevantes, alm do desenvolvimento de novos mecanismos
de produo para tornar tal processo sustcnnivel.
A abertiu-a de foco promovida pela preocupao com o desen-
volvimento e os valores sociais a ele inerentes, cm um contexto de
manuteno da premissa da liberdade econmica, abre margem,
ento, para um jogo muito mais complexo de interao dos agen-
tes econmicos e o Estado, que faz com que o Direito aparea
como importante instrumento de hierarquizao e ponderao
dos valores econmicos e sociais", no s p'.mi o preenchimento
das tradicionais fimcs de organizao e ordenao das relaes
humanas, mas tambm como instrumento da prpria implanta-
o de polticas pblicas do Estado'-.
9 Na lurminologia utilizada por F.ibio Nusdeo ( Desenvol vi mento cconf l mi -
c o - Um retrospecto c algumas perspectivas. Resuho a Dt-sonvolvimen-
to. SALOMO FILHO, CalTxto Icoord. ] . Sil Pnulo: Mal hei ros Editores,
2002, p. 12), o crescimento representa npenns o resultado d.i ef i ci nci a
esttica da economi a do um pafs, ao passo que o desenvol vi mento pode
ser visto c omo resultado da cnci(:ncia dinmica, no qual o cresci mento se
faz presente concomitantemcnte c o m profundas alteraes na estrutura do
pafs, trazendo mudanas nSo apenas de ordem econmi ca, c o mo tambm
psicolgicas, culturais e sociais. De modo semelhante, Raimundo Bezerra
Falco (TiibuljSo e mudana social. Rio do Janeiro: Ed. Forense, 1901, p.
70) diferencia o desenvolvimento do mero progresso, afirmando ter este
um sentido linear, enquanto o desenvolvimento assumiria uma expresso
cbica: "1...I c omo que um progresso que se verincasse em todas as dire-
e s . Desenvol vi ment o nSo apenas c r e s c i me nl o c c o n mi c o , nem
t ampouc o si mpl es pr odu o de ri queza. Pressupe di st ri bui o, ou
redistribuiao, dessa riqueza, em favor do bem-estar social, o participao
da soci edade, portanto, c m benef f ci os diversos, c o mo a educ a o, boas
condi es sanitrias, oportunidades de trabalho, lazer, al i mentao ade-
quada, entre vrios outros aspectos, "
10 BRUNA, Seigio Varella. O poder econmico c a conceituaro do abuso em seu
exerccio. T ed., 2'' tir. So Paulo: Editorn Revista dos Tribunais, 2001, p. 1<)5.
11 FALCO, Raimundo Bezerra. Obra citada, nota n" 9, p. 2*17.
12 SOUZA, Washington Peluso Albino do. Obrn cilada, nota n" O, p. 26; SCOTT,
Paulo Henrique Rocha. Direito constitucional econmico: Estado e normali-
zao da economia. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2000, p. 97.
2N - DEI CSA DA COSCOKBLSOA t TKINUTAO - A luzDO ARIICX) 146- A DA CossrmjiAo
1 . 2 . HISTRICO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
A evoluo da dinmica econmica e da interferncia sobre ela
exercida pelo Direito , pode ser percebida em uma breve anlise
histrica das Constituies Brasileiras, na qual se constata o au-
mento de temas econmicos, evidenciando a "juridicizao" do
assunto cm grau constitucional".
Vejamos:
- Comtitnio dc 1824: seguia a ideologia liberal em termos de
poltica econmica; admitia o trabalho escravo; atribua delibera-
es econmicas para a Assemblia Geral; restringia podercs po-
lticos em razo da renda lquida anual do cidado; o direito de
propriedade era pleno, no havendo desapropriao; garantia a
propriedade dos inventores sobre suas descobertas ou produes;
abolia as corporaes dc ofcios'"';
- Constituio de 1S91: consagrava o regime republicano federa-
tivo e captava elementos tradicionais da ideologia liberal; ampliava
os podercs do Congresso em matria econmica, cabendo-lhe, dentre
outras coisas, ''animar, no pais, o desenvolvimento das letras, artes e
cincia, bem como a imigrao, a agricultura, a indtistria e o comrcio^
(artigo 35, 2); direito dc propriedade passava a poder ser objeto
de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica; a LIVTC
iniciativa era expressamente garantida no artigo 72, 24'^;
- Constituio de 1934: influenciada pela Constitmo de Weimar
de 1919 e pela Constituio Republicana Espanliola de 1931, trazia
13 SOUZA, Washington Peluso Albino dc. Obra cilada, nola n" B, p.. 209-224.
14 NOGUEIRA, Ociaciano. Consiiiuies Brasileiras: 1024. Braslia: Senado Fe-
deral c Minislrio da Oencia c Tecnologia, Centro de Estudos Estratgicos,
1999. Observe-se que, para o Constituinte de IU24, era constitucional ape-
nas a matria que disHssc respeito aos limites e s atribuies respectivas dos
Podercs Polticos e aos Direitos Polticos e individuais dos cidados, sendo
toda a matria restante, constante do texto constitucional, passvel de altera-
o pela legislao ordinria (artigo 17U).
15 BALEEIRO, Aliomar. ConMuies Brasileiras: IWJl Braslia: Senado Federal
o Ministrio da Cincia e Tecnologia, Centro de Estudos Estratgicos, 1999.
Dizia o artigo 72, 24: " garantido o livn; exerccio de qualquer pron.S53o
moral, intelectual e industrial".
|cr LutsRiKiiKO - 29
profundiLS mudanp.is, dentre as quais: ganinria a liberdade econmica
dentro dos limites do prindpio da jiLstiu e das necessidades da \-ida
nadonal, de modo a assegurar a todos existnda digna^*"; autorizara
Unio o monoplio de indstrias ou atividades econmicas, por
motivo de interesse pblico; determinava que a Id promovesse o
fomento da economia popular, o desenvolvimento do crcto e a
nadonalizao de bancos, empresas de seguro, minas, jadas minerais,
quedas d'agua e outras fontes de energia; reconheda os sindicatos e
concedia ampla gama de direitos aos traballiadores; autorizava o
usucapio laborai e reduzia impostos sobre propriedade mnil de
pequeno porte; limitava a propriedade de empresas jomabstcas apenas
para brasileiros; previa a fiscalizao dos lucros dos concessionrios
de servios pblicos, para que no excedessem a "justa retribuio do
capital"; atribua a empresas industriais ou agrcolas a responsabilidade
por propordonar ensino primrio gratuito a flincionimos e fiUios de
flmdonrios analfabetos; proibia a usura'^;
- Constituio de 1937: inspirada na Constituio Polonesa
de 1935, teve por tendncia consolidar um modelo de Estado
Social, ampliando as hipteses de interveno do Estado na eco-
nomia, o que explidtamente poderia revestir a forma "do con-
trole, do estmulo ou da gesto direta"; criava o Conselho da
Economia Nadonal; limitava a liberdade econmica a restries
impostas pelo bem pblico, afirmando serem a riqueza e a pros-
peridade nadonal fiindadas na "iniciativa individual, no poder
de criao, de organizao e de inveno do indivduo"; qualifi-
cava o trabalho como dever social, mas criava proibies ao tra-
balho de menores de idade e mulheres; eqivalia os crimes contra
a economia popular aos crimes contra o Estado'";
I & "Art. 115. A ordem uconmicn deve ser organizndn confomic os princrpios da
justia c as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a Iodos
existncia digna. Dentro desses limites, garantia da liberdade econmica. "
17 POLETTI, Ronaldo. Conslituies Orasihiras: l'J3-t. Braslia: Senado l^ederal e
Ministrio da Cincia e Tecnologia, Centro de Estudos Estrnlgicos, 1 ' j yj .
1B COSTA PORTO, Vk/aller. ConsiituiOn Or.is/cvr.n: 1037. Braslia: Ministrio da
Cincia e Tecnologia, Centro do Estudos Estratgicos, 1999. Como referncia.
30 DTRISA DA CONCORBNOA t TRIBUTAO - luz DO AKTJCO 146-A DA CONSTITUIO
- Constituio de 1946: a Uberdade de iniciativa passava a se
vincular valorizao do traballio humano, organizando-se a or-
dem econmica conforme os princpios da justia social; autori-
zava a interveno da Unio no domnio econmico,
monopolizando determinada indstria ou atividade, tendo por
base o interesse pblico e por limite os direitos fijndamentais; o
uso da propriedade era condicionado ao bem-estar social, poden-
do ser promovida a sua justa distribuio mediante desapropria-
o; previa a represso a toda e qualquer forma de abuso de poder
econmico que tivesse por fim dominar mercados nacionais, eli-
minar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os lucros''^; e
- Constituio de 1967 (e Emenda Constitucional n 1/69): a
ordem econmica passava a ter por finalidade promover a justi-
a social e o desenvolvimento nacional, com base nos prinapios
da livre iniciativa, valorizao do traballio como condio da
dignidade humana, flino social da propriedade, harmonia e
solidariedade entre as categorias sociais de produo, represso
ao abuso do poder econmico (caracterizado pelo domnio dos
mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio
de lucros) e expanso das oportunidades de emprego produtivo;
autorizava o monoplio da Unio sobre determinada ati\dade
por motivo de segurana nacional ou quando ela no pudesse
ser desenvolvida com eficcia no regime de competio e liber-
dade de iniciativa; o Estado podia organizar e explorar direta-
mente a atividade econmica apenas em carter suplementar da
vale transcrever o contedo do artigo 135: "Art. 135. Na Iniciativa individual, no
pmicr do criao, dc oiganizao e de interveno do indivduo, exercido nos
limites do bem pbllco, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A Interven-
o do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as deficincias da
iniciativa individual e coordenar os fatores da produo, de maneira a evitar ou
resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competies Individuais o
pensamento dos interesses d Nao, representados pelo Estado.
A imervono no domnio econmico pode ser mediata o imediata, revestin-
do a forma do controle, do estmulo ou da gostilo direta."
19 BALEEIRO, Aliomar; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Coni(;u/es Brasitems:
. m o . Braslia: Ministrio da Cincia e Tecnologia, Centro de Estudos Estra-
tgicos, 1999.
lost Lus RIBEIRO BRAZUMA - 31
inidatira pri\'ada, que deveria ser csriniulada e apoiada; caso o
Estado explorasse atividade no monopolizada, ficava sujeito ao
mesmo regime tribut:lrio aplicvel s empresas priradas; previa
que o mau aproveitamento da terra impediria o proprietrio de
receber incentivos e auxlios do Governo-".
1.3. CONSIDERAES SOBRE A ORDEM ECONMICA NA
CONSTITUIO FEDER,\L
Dentre os sentidos possveis para a expresso "ordem econ-
mica", ser presentemente adotado o correspondente piucela da
ordem jurdica que regula os fiitos econmicos^'. Essa parcda, na
viso de Eros Roberto Grau-, instmmento de implementao
de poUticas pblicas e do exerccio, por parte do Estado, das se-
guintes fiines:
constituio e preservao do modo de produo capitalis-
ta^, proteo do sistema de mercado contra efeitos secundilrios
autodestmtveis^"', garantir as premissas de produo dentro da eco-
nomia global^, promoo da capacidade da economia nacion;d para
20 CAVALCANTI, Themfstocles Brand.lo; BRITO, Luiz Navarro de; BALEEIRO,
Aliomar. Constituici Brasileiras: 1967. Braslia: Ministrio da Cincia c
Tecnologia, Centro de Estudos Btratgicos, 1999.
21 Segundo Ricardo Seibel de Freitas Lima, sSo trCs os sentidos possveis da
cxpressiio 'ordem econmi ca' , a saber: (i) modo de ser emprico de uma
determinada economi a; (ii) conjunto de Iodas as normas, no somente as
jurdicas, que regulam as aes dos agentes econmicos; e (iii) ordem jurdica
da economia, i.e., parcela da ordem jurdica {Livre Concanncin u o Dever de
Neutralidade Tributria. Dissertao de mestrado. Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2005, p. 17).
22 Obra citada, nota n" 5, p. 15, 21, 22 e 60-G7.
23 Apesar disso, o prprio Eros Roberto Grau v a Constituio de 190B como
um instrumento de transformailo da sociedade que, mesmo adotando o
modelo capitalista, busca o Estado do Bem-Estar Social (Obra cilada, nola n"
5, p. 47, 172, 215, 217 e 312-355). Em sentido semelhanle, Lus Eduardo
Schoueri entende que o Constituinte de 19U8 nSo se conformou com a
ordem econmica e social que encontrara, tendo, em razSo disso, enumera-
do uma srie de valores sobre os quais se deveria firmar o Btado na sua
interveno na economia {Normas IributArias indularas e Interveno eco-
nmica. Rio de laneiro: Forense, 2005, p. 1).
24 Regulando jornada de trabalho, legislao aniitrusic, eslabilizano do sistema
monetrio etc.
25 Mediante a promoo de educao, transportes e comunicaes ele.
32-DiriSAOACo.scoiistsciArTKiDurACAa-ujZDoARTico I46-ADACO5TITL'I,O
competir intemadonalmcnte^' e reproduo^ pela conserv-ao da
integridade nadonal;
- complementao do mercado, adequando o sistema jurdi-
co a novas formas dc organizao empresarial, indusive atravs de
manipulao do sistema fiscal;
- substituio do mercado, cm reao debilidade das foras
motrizes econmicas^"; e
- compensao das disfijnes do processo de acumulao,
que se manifestam no seio de certas parcelas do capital, da classe
operria ou de outros grupos organizados*''.
Com nitidez, o texto constitucional de 1988 instituiu uma or-
dem jurdica voltada transformao da sodedade, criando um
Estado que no passivo^' perante a reaHdade econmica e sodal.
Se, por um lado, adotou a economia de livre mercado, ao de-
terminar que a ordem econmica observe os princpios da livre
inidatva, da propriedade privada e da livre concorrncia (artigo
170, caput, incs. II e IV), por outro, induiu nessa mesma ordem
princpios protecionistas c de ordem sodal, tais como a dignidade
i 26 Por meio de poldicn comercial e aduaneira.
27 No entendimento de Fbio Ulhoa Coelho, os prncrpios da legalidade, igual-
dade e legilimidade, apresentados em geral como uma conquista da civiliza-
o, sao na verdade Instrumentos de reproduo das relaes de poder, da
prpria dominao, do modo de produo capitalista (Direito o poder: ensaia
de epistemalogia jurdica. S3o Paulo; Saraiva, 1992, p. 75).
I 20 Mediante inverso dc bons de uso improdutivo; organizao estatal do pto-
i gresso tcnico-cientlico; qualificao profissional de trabalhadores etc.
i 29 Assumindo efeitos externos da economia privada, assegurando a capacidade de
sobrevivncia do setores ameaados, atravs da regulao e/ou interveno.
;; 30 GRAU, Oras Roberto. Obra citada, nota n"5, p. 217, 351-352; FERRAZ JNIOR,
V Tercio Sampaio. Notas sobro Contribuies Sociais e Solidariedade no Con-
I texto do Estado Democrtico do Direito, Solidariedade social e tributao.
Coordenadores Marco Aurlio Greco e Marciano Seabra de Codoi . So Paulo:
' j Dialtica, 2005.
' 31 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. I. Destacamos que o
autor utiliza, na verdade, a expresso "neutro". Preferimos, em razo de con-
,!, I cliises .'is quais chegaremos ao longo deste estudo, utilizar o temio "passivo",
,1 , para afinnar que, segundo a ordem constitucional de I9BB, o Btado no foi
l i constitudo para atuar de maneira passiva perante a realidade econmi ca e
| | ; social a ele apresentada.
Jost LuisRnuiRD - 33
da pessoa humana, a justia social, a sobeninia nacional, a fiino
social da propriedade, a defesa do consumidor e do meio ambien-
te, a reduo de desigualdades regionais c sociais, a busca do ple-
no emprego e o favorecimento de empresas de pequeno porte
(lutigo 170, caput, c incs. I, III, V e a IX).
Ao mesmo tempo em que assegurou o livre e.\-crdcio de qual-
quer atividade econmica pela iniciativa privada (artigo 170, pa-
rgrafo nico), autorizou a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado, quando necessilrio l segurana nacional
ou ao relevante interesse coletivo (artigo 173), bem como atri-
buiu expressamente ao Estado o papel de agente normativo e
regulador da atividade econmica, exercendo as funes de fisca-
lizao, incentivo e planejamento (artigo 174),
Assim foram traadas as diretrizes econmicas do Estado Bra-
sileiro, em harmonia com os seus fimdamentos e seus objetivos,
descritos nos artigos 1 e 3, da Constituio de 1988, que igual-
mente equilibram valores liberais com valores sociais''^-''\
Ao longo de todo o texto constitudonal, foram estabelecidas
regras relativas a cada um desses fimdamentos e princpios, dan-
do-lhes maior concretude, valendo destacar, no que diz respeito
aos fimdamentos da ordem econmica, isto , aos objetivos que
devem ser buscados pela economia organizada segundo os dita-
mes constimdonais, o seguinte:
- quanto dignidade da pessoa humana: a giu-antia do segu-
ro-desemprego, da proteo ao trabalhador cm situao de de-
semprego involuntrio (artigos 7, inc. II, e 201, inc. I) e do
salrio mnimo nadonalmente unificado, para atender s neces-
32 Confonne Washington Peluso Albino de Souza (Obra citada, nota n" O, p. 32-
33), a ordem econmica instituda na Constituio de 1900 mescla princpios
liberais (propri edade privada e livre concorrnci a) c o m pri nc pi os
intervencionistas / socializantes (soberania nacional, funo social da propri-
edade, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, redu.lo das desi-
gualdades regionais c sociais, busca do pleno emprego e trat.imcnto favoreci-
do para empresas de pequeno porte).
33 SCOTT, Paulo Henrique Rocha. Obra citada, nota n 12, p. 90-92.
34 - DifcsA DA C0NC0stf3A tTRffiuTACAo - LUZ DO ARTIGO 146-A DA CoNSTin.U;AO
sidadcs vitais bsicas do trabalhador c da sua famlia, com mora-
dia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, trans-
porte e previdncia social, inclusive para trabalhadores que
percebem remunerao varivel (arrigo 7, incs. IV e Vil), dentre
outras tantas garantias previstas no arrigo 7; a vedao a qual-
quer espcie de discriminao quanto a salrio e critrio de ad-
misso do trabalhador portador de deficincia (artgo 7, inc.
XXXI); a determinao para que se leve cm considerao o bem-
estar do trabalhador como elemento de cumprimento da fiino
social da propriedade rural (artigo 186, inc. IV); a restrio
propaganda comercial de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos,
medicamentos e terapias, exigindo, quando necessrio, advertn-
cia sobre os malefcios decorrentes do seu uso (artgo 220, 4);
- quanto justa sodal: a determinao de que o sistema finan-
ceiro nadonal seja estmturado de maneira a servir aos interesses da
coletividade (artigo 192); o apoio por Id ao cooperatvismo e outras
formas dc assodativismo (arrigo 174, 2 a 4), indusive mediante
adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pdas
sodedndes cooperativas (artigo 146, inc. IH, alnea "c"); o usucapio
da propriedade urbana e rural, quando destinada utilizao para
moradia do possuidor ou de sua fiunlia (artigos 183 e 191);
- quanto A^alorizao do trabaUio humano: os direitos e as
garantias previstos nos artigos 7 a 11, alm dos benefcios da
previdnda e da assistncia sodal previstos nos artigos 201 a 204;
autorizao para a diferendao de aUquotas ou base de clculo
da contribuio sodal devida pelo empregador, cm razo da utili-
zao intensiva de mo-de-obra ou da condio estrutural do
mercado de trabalho (artigo 195, 9); o apoio c o estmulo por
lei s empresas que invistam em formao e aperfeioamento de
seus recursos humanos c que pratiquem sistemas de remunerao
ao empregado desvinculada do salrio c que lhe assegure partid-
pao nos ganhos econmicos resultantes da produtividade do
seu trabalho (artigo 218, 4"); e
- quanto livre inidativa: a garantia ao vre exertcio de qual-
quer atividade econmica, salvo nos casos previstos cm lei e salvo
j o y Lins RistiifO - 3 5
nas hipteses de atividades cuja explorao dependa, por expUci-
ta determinao consttudonal, de autorizao, permisso ou con-
cesso, como so as hipteses, por exemplo, dos arrigos 21, incs.
XI, Xn e XXHI, 25, 2", 176, 1", 177. 1, 220, 6".
Quanto aos prinapios que devem reger e ser respeitados para
o desenvolvimento das atividades econmicas, a fim de se atngi-
rem os objetivos acima, a Constituio os concretiza em diversas
regras presentes no seu texto, videndo desracar:
- quanto soberania nadonal: a atribuio de competncia
Unio para autoriziu e fiscalizar a produo e o comrcio de mate-
rial blico (artgo 22, inc. VI), administrar as reservas cambiais do
Pas e fiscalizar operaes de natureza financeira, seguros e previ-
dnda privada (artigo 21, inc. Vm), bem como para legislar sobre
o comrdo exterior e interestadual (artigo 22, inc. VIII), cujos con-
trole e fiscalizao so considerados essendais defesa dos interes-
ses fazendrios nadonais (artigo 237); a detemiinao para que a
lei discipline os investimentos de capital estrangeiro, incentive os
reinvestimentos e regule a remessa de lucros para o exterior (artigo
172)^''; a ressalva da e.\-plorao direta de atividade econmica pelo
Estado quando necessria a imperativos de segurana nadonal ou a
relevante interesse coletivo (artigo 173, capii{)\ a determinao para
que a Id complementar, ao regulamentar o sistema fmanceiro nado-
nal, disponha sobre a partidpao do capital estrangeiro nas insti-
tuies que o integram (artgo 192), ficando vedados a instalao
de novas agndas de instituies financeiras domiciliadas no e.vte-
rior e o aumento de partidpao de pessoas fi'sicas ou jurdicas
domiciliadas no exterior no capital das instituies financeiras com
sede no Brasil (artigo 52, ADCT); a vedao partidpao direta
ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistnda
sade no Pas (artigo 199, 3); o apoio e o estmulo por lei s
34 SILVA. Jos Afonso da. Coment.lro Contextual Constituio. 4-' edio, de
acordo com .1 Emenda Constitucional 53, de 19.12.2006. SSo Paulo: Malheiros
Edilores, 2007, p. 715.
36 - DtFtSA DA CascoREfiOA c RinurAt - iijz DO AOTCM 146-A DA toOTiuiAo
empresas que invistam em pesquisa e criao de tecnologia (artigo
218, 4); a integrao do mercado interno ao patrimnio nado-
nal, prevendo o seu incentivo de modo a viabilizar o desenvolvi-
mento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a
autonornia tecnolgica do Pas (artigo 219); a reserva da proprie-
dade de empresa jomalstica e de radiodifiiso sonora e de sons e
imagens aos brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos
ou a pessoas jurdicas constimdas sob as leis bnisUeiras e que te-
nham sede no Brasil (artigo 222);
- quanto propriedade privada e sua fiino sodal: a veda-
o utilizao de tributos com efeito de confisco (artigo 150, inc.
IV) e a possibilidade de interveno do Estado no patrimnio pri-
vado^' cm casos de: desapropriao por necessidade, utilidade p-
blica ou interesse social, mediante justa e prvia indenizao em
dinheiro (artigo 5, inc. XXIV); parcdamento ou edificao com-
pulsria, para promoo da adequada utilizao do imvel urbano
(artigo 182, 4", inc. I); progressividade do IPTU no tempo, para
o proprietrio de solo urbano no edificado, subutlizado ou no
utilizado (artgo 182, 4, inc. H); desapropriao por falta de
utilizao, subutilizao ou m utilizao de imvel urbano, fiice
poUtica de desenvolvimento e de expanso urbana estabdedda no
plano diretor, mediante indenizao paga com ttulos da dvida
pblica (artgo 182, 4, inc. M); desapropriao de imvd rural
para fins de reforma agrria, mediante indenizao em ttulos da
dvida agnria (artgo 184); requisio da propriedade privada, em
35 Alm das hipteses inetcntes cobrana de tributos, pre\.'istas no texto consti-
tucional: (i) para o (inanciamento das atividades ordinrias do Estado; (ii) pata
atender a despesas extraordinrias ou para Investimentos pblicos urgentes e de
relevante interesse nacional; (iii) para o financiamento de atividades ordinrias
e atividades especificas da seguridade social; (iv) para a inten/enao no domnio
econmico ou para a atuao no interesse de categorias profissionais ou econ-
tnicas; (y) para o custeio da iluminao pblica; (vi) para despesas extraordin-
rias, na iminncia ou no caso de guena externa; (vii) para desesiimular a manu-
teno de propriedades improdutivas; (viii) para adequar o aproveitamento do
imvel ao plano diretor do municpio; lix) para desestimular a manuteno de
propriedades rurais improdutivas; e (x) para penalizar o proprietrio do solo
urbano no edificado, subutlizado ou no utilizado.
)cs{ Lus Ri si i o - 3 7
caso de iminente perigo pblico, cabendo ao Estado indenizar pos-
teriormente o seu timlar, se hom-er dano (artigos 5", inc. XX\'', e
22, inc. Hl); expropriao imediata de glebxs utilizadas para cul-
turas ilegais de plantas psicotrpicas (xrtigo 243);
- quanto livre concorrncia: a obrigatoriedade de licitao
para fornecimento de bens e servios para o Poder Pblico (artgo
37, inc XXI); a represso ao abuso do poder econmico que vise
dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao au-
mento arbitrrio dos lucros, bem como a submisso das empres;us
pblicas e privadas ao mesmo regime jurdico, inclusive quanto a
direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios, ve-
dando-se qualquer espcie de privilgio fiscal s empresas pblicas
e sodedades de economia mista no extensivo s empresas do setor
privado (artgo 173); a vedao ao monoplio ou oligoplio nos
meios de comurcao sodal (artigo 220, 5)^'";
- quanto defesa do consumidor a determinao (artigo 48,
do Ato das Disposies Constitudonais Transitrias) para que o
Congresso Nadonal elabore, dentro de 120 dias da promulg;io
da Constituio, um cdigo de defesa do consumidor (posterior-
mente materializado na Lei n 8.078, de 11 de setembro de
1990), bem como medidas para que os consumidores sejam es-
darecidos acerca dos impostos inddentes sobre mercadorias e ser-
vios (artgo 150, 5);
- quanto defesa do meio ambiente: a atribuio de compe-
tnda Unio, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar
concorrentemente sobre proteo do meio ambiente e controle
da poluio (artgo 24, inc. VI); a autorizao para que se estabe-
leam tratamentos diferenciados entre produtos e servios, em
razo do seu impacto ambiental e do impacto de seus processos
de elaborao e prestao (artigo 170, inc. VI); a determinao
pani que se leve em considerao a preservao do meio ambiente
36 Alm, evidente, da prpria norma do artigo M6- A, sobre a qual discorreremos
nesta obra.
i
I )
30 DtTLSA I3A CONCORRfNaA TKIDlfTACt - tUZ DO ACTCO 146- A DA CorJSTtruiO
como elemento de cumprimento da fiino social da propriedade
mral (artigo 186, inc. 11), que o sistema nico de sade colabore
na proteo do meio ambiente (artgo 200, inc. VHI) e que se
estabeleam meios de defesa contra propaganda dc produtos, pr-
ticas e servios nocivos ao meio ambiente (artgo 220, 3", inc.
n), alem de todas as demais competncias previstas no arrigo 225;
- quanto reduo das desigualdades regionais e sociais: a
atribuio de competncia Unio para elaborar e axecutar pla-
nos nacionais c regionais de ordenao do territrio e dc desen-
volvimento econmico c social (artigo 21, inc. DC) c para insttuir
diretrizes para o desenvolvimento urbano (artigo 21, inc. XX); a
determinao para que a Unio artcule sua ao em complexos
gcocconmicos e sociais, visando ao seu desenvolvimento e re-
duo das desigualdades regionais, mediante planos regionais e
nacionais dc desenvolvimento econmico c social e incentivos
regionais de tarifas, fretes, seguros e outros custos e preos de
responsabilidade do Poder Pblico, alm de juros favorecidos
para financiamento dc atwdades prioritrias e incentivos de tri-
butos federais (artigo 43); autorizao para a Unio conceder
incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do desen-
volvimento socioeconmico entre as diferentes regies do Pas
(artigo 151, inc, I); regras privilegiadas de repartio da arreca-
dao dos impostos sobre a renda e proventos dc qualquer na-
tureza e sobre produtos industrializados, para utilizao em
planos regionais de desenvolvimento (artigo 159, inc. I, alnea
"c"); a delegao para a lei estabelecer diretrizes e bases do pla-
nejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, incorpo-
rando e compatibilizando os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento (artigo 174, 1); a determinao para que o
sistema financeiro nadonal seja estruturado de forma a promo-
ver o desenvolvimento equilibrado do Pas (artigo 192); a de-
terminao para que a Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios promovam e incentivem o turismo como fator de
desenvolvimento social e econmico (artigo 180);
Joj^ LinsRmriKO BRIZUSA - 3fl
- quanto busca do pleno emprego: a proteo ao mercado
de trabalho da mulher (artigo 7, inc. XX); a proteo do traba-
lhador em face da automao, na forma da lei (artigo 7, XXXHl);
a atribuio de competncia Unio para legi-ilar sobre o sistema
nacional de empregos (artigo 22, inc. XVI); a detemiinao para
que se promova, pela assistncia social, a integrao do cidado ao
mercado de trabalho (arrigo 203, inc. HI); a qu;ilificao da edu-
cao como um direito de todos, visando qualificao do cida-
do para o traballio (artigos 205, caput, e 214); e
quanto ao favorecimento de empresas de pequeno porte: a
determinao para que lei complementar estabelea tratamento
diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas
de pequeno porte (arrigo 146, inc. M, ahnea "d"); a determinao
para que a Unio, Estados, o Distrito Federal e os Municpios
fixem tratamento jurdico diferenciado s microempresas e
empresas de pequeno porte, visando a incentiv-las pela
simplificao de suas obrigaes administrativas, tributirias,
previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas
por meio de lei (artgo 179).
Vemos no te.xto constitucional, portanto, vrias hipteses de
interveno estatal no domnio econmico, em todas as modali-
dades j mencionadas. Exemplificativamente, temos: (i) inter-
veno por absoro, naquelas hipteses dos artigos 21, incs. XI,
xn e xxnn, 25, 2, 175, 1M77, l", 220, 6, em que o
Estado pode assumir atividades econmicas em sentido estrito,
atuando inclusive em regime de monoplio; (ii) interveno por
participao, conforme previsto no artgo 173, caput, podendo
exercer atvidade econmica em regime de competo com em-
presas privadas; (iii) interveno por direo, como no caso do
artgo 173, 4, ou da imposio de restries propaganda co-
mercial de determinados tpos de produtos (artgo 220, 4); e
(iv) interveno por induo, como o apoio a empresas que inves-
tirem em pesquisa e tecnologia (artgo 218, 4), a progressivi-
dade de impostos para promoo da fiino social da propriedade
(artgos 153, 4, inc. I, e 182, 4, inc. H) ou a possibilidade
40 - DtriA DA QINCORHL'-OA C TRIIIUTAAO - LUZ DO RTICO 146-A DA CoNinTuiAo
dc tratamentos difcrcntados para produtos e scnos em prol do
meio ambiente (artgo 170, inc. VI).
A normatzao dos fatos econmicos complc.\a na Const-
mio Brasileira, como se v. Por isso, c importante prestar muita
ateno ao interpretar e aplicar o seu te.xto, como bem observa
Eros Roberto Grau:
t...] a Constituio do Brasil h dc ser interpretada de
modo que do seu texto seja extrada a normatividade
indispensvel construo dc uma sociedade livre, justa
e solidria; garantia do desenvolvimento nacional;
erradicao da pobreza e da marginalizao, bem assim
reduo das desigualdades sociais c regionais; promo-
o do bem de todos; afirmao da soberania, da cida-
dania c do valor social do trabalho, bem assim do valor
social da livre iniciativa; realizao da justa social."^'
2. A TRIBUTAO COMO INSTRUMENTO VOLUNTRIO DE
INTERFERNCIA NA ALOCAO DOS RECURSOS ECONMICOS
Do ponto de wsta clssico, o mercado funcionaria como um
sistema dc interao a partir do qual surgiriam os preos de pro-
dutos e servios. Essa interao decorre das variveis oferta (quan-
tidade que os produtores desejam vender por unidade de tempo)
e procimi (desejo do consumidor de adquirir determinado pro-
duto ou servio), que sc encontrariam em um ponto de equbrio
no qual "a quantidade do bem que os compradores desejam e
podem comprar c exatamente igual quantidade que os vende-
dores desejam e podem vender". Esse ponto denominado preo
de equililirio ou preo de ajustamento do mercado^.
Oferta e demanda variam em fiino de uma srie de fatores. A
demanda varia conforme o preo pelo qual os bens c os servios rela-
37 GRAU, Eras Roberto. Obra cilada, nola n" S, p. 355.
3 O MANKIW, N. Gregor)'. Introduo economia. Traduo Allan V/idigal Hastings.
S.lo Paulo: Pioeneira Thomson Learning, 2005, p. 76.
LOST Lus RIBEIRO BRAZIM\ - .41
donados so ofertados e tambm pela renda do consumidor, por seu
gosto e suas expectanvius, pdo nmero de compradores dispostos a
adquirir o mesmo bem. A oferta, por sua vez, sofre interfernda
direta do preo que o bem pode alcaniu- no mercado, sendo influen-
dada, ainda, pelo preo dos insumos nccess;mos svui produo, pda
tecnologia disponvd, pdas expectatK-as e, finalmente, pelo nmero
de fornecedores dispostos a ofertar o mesmo bem-^''.
Com base nessas variveis, o prprio mercado chegaria s suas
solues para o chamado "problema econmico";"', que consiste
cm saber:
- o que produzir, de acordo com a demanda de consumo, preos
e expectativa de lucro, os detentores dos fiitores de produo ded-
diriam onde investir seus recursos e, consequentemente, no que e
no quanto produzir. Como regra, cada agente produtor procuraria
produzir at o ponto em que seu custo marginal (aumento de
custo para a produo de uma unidade adidonal) igualasse a sua
recdta marginal (aumento de receita pda produo de uma uni-
dade adidonal), o que determinaria o preo de mercado. Da mes-
ma forma, o comprador consumiria at o ponto em que o benefcio
adidonal obtido da compra de uma unidade a mais do bem (valor
marginal) fosse equivalente ao custo adicional gerado por essa com-
pra (despesa marginal), ou seja, ao preo imposto pelo mercado;
- como produzir, em razo dessas variveis e considerados, ain-
da, preos de insumos e custos de produo, os detentores dos
fatores de produo deddiriam por quais mtodos produzir, e
-para quem produzir, cada agente (consumidor e produtor) no
mercado derivaria sua renda do preo alcanado pdos prprios
bens econmicos que produz, a partir disso se estabelecendo o
que cada qual poderia ou no consumir.
Pelas regras de mercado, o aumento no preo de um bem acarre-
taria diminuio na sua demanda, mas essa tendnda depende do
39 MANKIW, N. Cregory. Obra citada, nota n" 38. p. G7-69 e 73-75.
40 NUSDEO, Fbio. Obra citada, nota 0 - 4 , p. 116-121.
42 - DOCA DA CWICOIITNA\ t TSINUTA<;O- A LUZ DO ARUCO 146-A DA CQrSRFNJIRAQ
grau de essencialidade desse bem e, ainda, da disponibilidade ou no
de bens ^bsttutos pramos, isto , dc bens que possam ser consu-
midos no seu lugar (exemplo: margarina em relao manteiga).
Quanto mais essencial o bem, menor ser a variao na sua de-
manda; quanto mais bens substitutos houver, maior ser a diminui-
o da procura pelo bem que teve seu preo aumentado. A medida
dessa variao, cliamada dc elastiddadc-prco da demanda, dada
pelo quociente entre a variao percentual da quantidade demanda-
da c a variao percentual do preo, de tal forma que, quanto maior
ou menor a variao, fola-se em demanda elstica ou inelstica.
A relao existente entre o aumento do preo do bem e a varia-
o na demanda do bem substituto tambm pode ser medida,
mediante a diviso da variao da quantidade demandada do bem
substituto pela variao do preo daquele outro bem, o que deno-
minado dc clastddadc-preo cruzada da demanda.
Mencione-se, ainda, a situao dos chamados bens complemen-
tares, cuja demanda diretamente afetada por outros bens, como
o caso das cmaras de ar cm relao aos pneumticos ou da mantei-
ga em relao ao po. Nesses casos, a dastiddade-preo da deman-
da do bem complementar tende a acompanhar a do bem principal.
A dinmica da demanda tambm reage, por fim, ao aumento
da renda do consumidor (elastiddade-renda da demanda), de
diferentes formas. Considerando os chamados bens normais, o
consumo aumenta necessariamente em fiino do aumento da
renda (elastiddade-renda positiva). Se se tratar dos chamados bens
de consumo sadado, o consumo no alterado (indasticidade-
renda). E sc dos chamados bens inferiores, o consumo reduz
com o aumento da renda, ou seja, a sua elastiddade-renda nega-
tiva (exemplo: a demanda por carne de segunda se reduz quando
o consumidor aumenta seus ganhos).
Do lado da oferta, verificaremos que, diante do aumento do
preo que o mercado est disposto a pagar por determinado bem,
haver novos recursos aplicados na sua produo. Esse aumento
tambm poder decorrer da reduo de preos dos insumos utili-
Ics Lus RiaiKO BR'^ZL'^i^ - 4 3
zados na produo ou do avano tecnolgico que aprimore os
processos produtivos. A relao existente entre o aumento do preo
e da oferta, denominada elastiddadc-prco da oferta, dada,
ento, pela v-ariao percenmal da quanridade oferfada vcmisvy.-
riao percentual do preo.
inegvel, vista resumidamente a lgica da aloaio dos re-
cursos econmicos, que praricamente tod;is as \-.uiveis envolvidas
podero ser afetadas pda atvidade estatal de cobnna e arrecada-
o de tributos'".
O primeiro elemento que pode ser afetado o preo, seja me-
diante a insttuio de tributos sobre o consumo, seja sobre a
produo. O nus tributrio impactani os preos ds insumos
adquiridos e dos bens e servios ofertados ao consumo.
Seja a imposio criada por alquota especfica, seja por al-
quota varivel {ad valorem), o lanamento do tributo sobre a pro-
duo ou sobre o consumo interferir no equilbrio normal do
mercado, elevando preos e reduzindo quantidades ofertadas no
ponto de ajustamento""-, eliminando, indusive, os produtores mar-
ginais e.xistentes no mercado.
O tributo poder afetar o ponto de equilbrio no apenas ao
inddir sobre a produo e o consumo de determinado bem, mas
41 ROTHBARD, Murray N. Thu Mylh of Neutral Taxation. In: T/ie ioic oi Aclion
Tivo. Chellenham. UK: Edward Elgar, 1997, p. 70; SCHUARTZ, Luis Fernando
Schuartz. Contribuies do Inlcrvenilo no Domnio Econmico o Alua.lo
do Estado no Dom ni o Econmi co. In: Canlrlbuifs do inwrvuna no
domnio cconmico t> figuras afins. GRECO, Marco Aurlio (coord.). So
Pnulo: Dialtica, 2001, p. 36.
42 MONTORO FILHO, Andr Franco. Teoria Elementar do Funcionamento do
Mercado. In: Manual du economia. PINHO, Diva Benevides; VASCONCELLOS,
Marco Antonio Sandoval de (coord.). 5 ed. SHo Paulo: Saraiva, 2004, p. 154-
150. No caso de imposto por alquota cspccfica, a cutva da oferta desloca-se
para a esquerda; se for cobrado por alquota ad valowm, o imposto provoca uma
alterao angular na curva de oferta, cm relaSo curva original. De qualquer
maneira, ' num mercado competitivo, a incidncia real independe do tipo de
imposto (se especfico ou ad valorem) e da incidncia legal (se sobre os vende-
dores ou os compradores)" (SIQUEIRA, Marcelo Lcttieri; l?AMOS, Francisco 5.
Incidncia tributria. In: Economia do setor pblico no Brasil. Rio do laneiro:
Elsevier, 2004, p. 160).
44 - DtftSA DA COFCOWFNCIA T TIUDUTAAO-A IUZDO RTICO 146-A D\CorisinuiQ
Rimbm quando onerar seus bens substtutos e/ou complemen-
tares, cujos preos geram igualmente efeitos na alocao da renda
no consumo do bem principal, conforme visto.
O ponto de ajustamento do mercado tambm ser afetado
pela imposio de tributao sobre a renda, o que reduzir a de-
manda e eliminar os consumidores marginais de determinado
bem. Tambm reduzir as expectativas de lucratividade dos pro-
dutores, o que provocar aumento de preos e excluso dos pro-
dutores marginais.
Em qualquer situao, seja cobrado do vendedor, seja do com-
prador, seja sobre a produo, seja sobre o consumo, seja sobre a
renda, o tributo interferir no equilbrio de mercado e no ne-
cessariamente ter o seu nus financeiro arcado por aquele que
foi escolhido pelo legislador para efetuar o seu pagamento ao
Estado''\ mas, sim, por aquele a quem o nus puder ser transfe-
rido conforme as leis de funcionamento do mercado e de aloca-
o dos recursos econmicos''"'.
Em sua obra de referncia, Edvnn R. A. Sdigman"*' ensina
que, diante da imposio tributria, h quatro reaes possveis
que podem ser adotadas pelo agente econmico afetado:
shifting/ repercusso; processo de transferncia do
nus financeiro do tributo daquele que o paga {original
incidence/'mmd^ ori^al) para outra pessoa que
efetivamente o ir suportar {incidence / incidncia),
podendo isto ocorrer do comprador para o vendedor
{shifting backward / repercusso "para trs") ou do
vendedor para o comprador {shifting forward /
repercusso "para a frente");
>
43 MANKIW, N. Gfgory. Obra cilada, nola n" 30, p. 127.
44 "Os legisladores podem decidir se um imposto sai do bolso do comprador ou
do vendedor, mas nSo podem legislar sobre o verdadeiro nus do imposto.
Mais e.xatamcnte, a incidncia tribulria depende das foras de oferta e de-
manda." (MANKIW, N. Gregory. Obra cilada, nola n" 38, p. 120).
45 r/ie Shitns and Incidcncc of Taxation. 3" ediiJo. New York: The Columbia
University Press, 1910, introduo.
Jc6 Lus RIHIISO BK.<JU>\ - 43
capitalization i amortizao; processo de reduo
antecipada do preo de um bem de acordo com o
valor dos tributos que sobre ele incidiro ate o
consumo. Assim como o fenmeno da repercus-
so, a amortizao ocorre pelas relaes de com-
pra e venda""";
tramformation / transformao; processo de recu-
perao do tributo pago atravs de aprimoramento
do processo produtivo, de maneira a compensar o
custo tributrio com a reduo de outro custo en-
volvido na produo. Trata-se de reao que ocorre
no pelas relaes de compra e venda, mas pela revi-
so do processo produtivo; e
emasion: alterao de comportamento dos agentes
econmicos de maneira a no efetuar o pagamento
do tributo cobrado, o que pode ser feito de maneira
lcita {legitimate evasion/&m) ou ilcita {illegitimate
evasion / evaso). Em relao legitimate evasion, h
situaes em que o prprio legislador deseja que o
tributo no seja pago {intentional legitimate evasion),
impondo o tributo com fins sociais e no fiscais, e
situaes em que essa reao inesperada
{unintentional Ultimate evasion).
Didaticamente, tais reaes tributao foram representadas
pelo autor em um fluxograma bastante sinttco"'^ que ababco
adaptamos da seguinte maneira:
46 -In the case of apitjllzation lhe purchaser indeed pays the tax, but the initial
possessor or vendor reduces the price by a sum equal to all the future taxes
which the purchaser expects to be called upon to pay.' (SELICMAN, Edwin R.
A. Obra citada, nota n" 45, p. 4).
47 Obra cilada, nota n" 45, p. 10.
4fi - OtrriA DA COR;CDRF;JNA t TwnufAt - A ai z DO ARTICO 1 46-A DA CO^.-STTRUICTO
Tributr.
I
P.igamcnto
Reinc de
compra c venda
No Ragamcnlo
1
Reviso do
processo
produtivo
ShifitinB Cipitaiizalion Tmnsformation LeBitimnte
Repercusso Amortizao Transformao Eiiso
Evasion
I
llcgitimnte
/
Evaso
1
Forvvnrd Uaciward
/ /
Para a frente Para trs
Intcntionni Unintentionnl
Paul Hugon''", aproveitando cm parte as idias do econornista
norte-americano, separa em quatro os efeitos que a tributao
exerce sobre a economia, a saben
percusso: impacto do tributo sobre o indivduo que
o paga em primeiro lugar,
repercusso (econmica): transferncia do nus do
tributo, por aquele que o pagou, para outra pessoa;
incidncia'" (econmica): impacto do tributo para
aquele que no consegue transferir o seu nus para
outrem, nem rejeit-lo. Essa pessoa denominada
"portador definitivo"; e
; i
> L
48
49
O impsio - tvoria madcriui e principais sistemas - o sistema tributrio
brasileiro. edi.lo revista e aumentada. Rio de Janeiro: Edies Financei-
ras S.A., s/d.
Richard Abel Musgrave diferencia a incidncia jurdica da incidncia econ-
mici d tributo utilizando, para a primeira, a expresso incidncia de impacto
e, para esta, incidncia efetiva (Teoria das linanas pblicas: um estuda da
econoni/ii gowrnmwntal. Traduo Auriphebo Berrance Simes. S.lo Paulo:
Atlas, 1973, P. 207-2B9).
JCST LUG RWNO - 47
difuso: ocorre quando o pagiidor do tributo no
consegue repercutir a totalidade do que foi recolhi-
do, sendo portador definitivo da parcela do imposto
no transferida.
Portanto, a imposio tributria acarreta necessariamente:
- aumento no custo da mercadoria ou do servio (percusso),
que o produtor procurar incorponu- ao rc.spectivo preo (reper-
cusso econmica); ou
- se as condies de mercado no lhe permitirem a elevao
do preo, o produtor ser obrigado a retirar o custo tributrio
dos seus lucros, completa (incidncia econmica) ou parcial-
mente (difiiso).
Ocorrendo os fenmenos da incidncia econmica ou da di-
fiiso, a produo do bem ou servio tender a diminuir. Assim,
os produtores marginais sero obrigados a suspender sua produ-
o, deslocando os respectivos fatores produtivos, se possvel, para
a produo de outros bens ou servios no tributados ou sujeitos
a um menor nus fiscal.
A sada desses produtores marginais do mercado provocan
uma reduo na oferta do respectivo bem ou servio, causando
elevao do preo, o que, finalmente, eqivaler repercusso
econmica para o consumidor daquele aumento original da
carga tributria.
A ocorrncia de tais fenmenos depender sempre das carac-
tersticas especficas do mercado em que cobrado o tributo e
das elasticidades-preo da demanda e da oferta envolvidas, de
tal forma que:
- em um mercado com oferta altamente elstica e demanda
relativamente inelstica, temos o seguinte quadro'":
50 MANKIW^, N. CrL-ijory. Obra citada, nola n" 38, p. 129.
40 - DrrtiA OA COMRCRRF.SCWc Ti(:AU7A(;Ao - A LUZ DO ARTIGO 146-A DA CONSTITUIO
1, QuanrJo a oforla c mais
Preo
elstica do que a dum.inda... ^
Prno p.iRD pelos
\
. Oferta
compradores
" \
1 >
\ /
/ li
Imposto
1
/ 'i
i'
Prcn s(!m
'
. 2. ...a incidncia Iribul.ria -l
n imptiiln
( rec.ii mais pc5.idamcnte 1
J
' y^ \ sobre os consumidores...
Proo rcceliitlo
pelos vunilvdorcs
/
A 1. ...do que \
/
n
produtores. \
n
Quantidade
- cm um mercado com oferta relativamente inelstica e de-
manda muito elstica, a repercusso econmica do tributo se d
de maneira diferente, conforme o quadro abaixo':
Preo
Ptt pago pdos
compradores
Preo sem
o imposto
l'ren recclildo
pulos vendedores
1. Quando a demanda mais
/ elstica do que a oferta.
Oferta
3. ...do que
sobre os
consumidores.
incidncia^
Iributiiria
recai mais Demanda
pesadamente
sobre os produtores...
Quantidade
51 Idem anterior.
JCIS LUTI RmtlCi BTVNVS - 4!)
Disso se conclui que "o nus de um imposto rccii mais pesada-
mente sobre o lado menos elstico do menrado"^, pois a babca ehist-
cidade da demanda revela que os compradores no tm boas
alternativas ao consumo do bem cm questo, ao passo que a babca
elasticidade da oferta implica que os vendedores no tm boxs alter-
nativas produo do bem em quesro. Assim, quajido h a cobran-
a do tributo, o lado com o menor nmero de alternativas no pode
delw o mercado com timta facilidade, sendo obrigado, ento, a ;irc.u-
com a maior parcela do nus do tributo cobrado pelo Estado^'V
Avaliando o impacto tributiirio na alocao de reairsos econ-
micos, Bernard Salani'"' nos d a exata noo dessa dinmica,
valendo destacar como exemplos:
- o impacto da criao ou do aumento de um tributo sobre
foUias de salrios, o qual, independentemente de quem efema o
seu recolliimento ao Estado, provocar: (i) diminuio dos salrios
h'quidos, se a demanda por emprego for mais elstica do que a
oferta; () aumento dos salrios brutos, se a demanda de emprego
for menos elstica do que a oferta; ou (i) diminuio geral no
mvel de emprego, quanto mais demanda e oferta forem ehsticas; e
- o impacto da criao ou aumento de um imposto sobre valor
agregado incidente em operaes com veculos automotores, que pode
provocar (i) aimiento de preos dos automveis, se a elasticidade da
sua demanda for menor do que a da oferta; (ii) reduo de preos, se
a elasticidade da oferta for menor do que a da demanda; (iii) reduo
do nmero de veculos vendidos em estado de equilbrio, se deman-
da e oferta forem mais elsticas; (iv) se a demanda for muito mais
52 MANKIW, N. Gregory. Obra ciladn, nota n" 38, p. 130.
53 Nesse mesmo sentido, vide SIQUEIRA, Marcelo Lettieri; RAMOS, Francisco S.
Obra citada, nota n" 42, 2004, p. 160; c OVLIENDO, Paulo. Princpio da
Neutralidade Fiscal - Conceito e Aplicao. In: Princpios t/e Direito Finan-
ceiro c Tributrio. Estudos em Homenagem ao Professor Ricardo Lobo Tones.
PIRES, Adilson Rodrigues; TRRES, Heleno Taveira (org.). Rio de laneiro:
Renovar, 2006, p. 522.
54 IThorie conomique de Ia Rscalltl The economics of taxation. Cambridge:
The MIT Press, 2002, p. 17-20.
50 - DtTSA DA CoscoRRfNCiA R TRIIUTAAO - A LUZ DC ARTIGO I IG-A DA CONsmuiAo
clstici do que a oferra, dificilmente haveni interfernda no preo;
ou, (v) se a oferta for muito mais elstca que a demanda, o imposto
ser totalmente transferido para o consumidor.
Ocorrer com diferentes intensidades o fenmeno da reper-
cusso econmica, ainda, de acordo com a dinmica dos custos
envolvidos na produo do bem. Assim":
- se o custo da produo for decrescente conforme aumente a
quantidade produzida (economias de escala), a imposio de
tributo provocar alta de preo, levando o produtor a repassar a
elevao do custo por unidade produzida;
- SC o custo dc produo for constante, aumentando propordo-
nalmcntc ao aumento da quantidade produzida, a repercusso eco-
nmica do imposto poder ser maior, c
- se o custo de produo for crescente, a imposio de um tri-
buto acarretar um forte aumento de preo, a retrao da procura e
a queda da produo, de maneira que, quanto mais a produo cair,
menor ser o custo por unidade e maior o lucro do produtor.
Tambm podero ser diferentes os efeitos conforme o tipo de
tributo e.vigido, de tal forma que: (i) tributo geral versm tributo
especfico"': quanto mais geral for o tributo, mais difcil ser a
sua repercusso econmica; e (ii) tributo "pesado" versm tributo
"leve": quanto mais pesado for o seu nus financeiro, maior ser a
sua repercusso econmica"
Outro efeito da inddenda tributria sobre a economia, que no
pode debcar de ser mencionado, o chamado efeito deadweight lass
ou "peso morto" da tributao.
55 HUCON, Pnul. Obra cilada, nom n" 40, p, 100-107.
5 G A respeito da imposio de tributos espcclicos sobre a produo dc artigos de
luxo, por exemplo, MANKIW (Obra citada, nota n" 38, p. 130) retrata um
exemplo concreto dos efeitos decorrentes desse tipo do cobrana na alocao
de recursos no mercado, ocorrido nos Estados Unidos da Amrica no infcio da
dcada de 90.
57 HUCON, Paul. Obra cilada, nota n" 40, p. 99-100.
J c Ll 'B RiriiiKO BAZH^i^- 51
A insttuio ou o aumento de determinado tributo provoca,
como vimos, aumentos de preos, reduo de oferta, reduo de
demanda, eliminao de consumidores e produtores marginais, o
que causa a diminuio dos excedentes do consumidor e do pro-
dutor e, consequentemente, do bem-esuur econmico.
Excedente do consumidor corresponde diferena entre aquilo
que estaria ele disposto a pagar por determinado bem e aquilo que
acaba efetvamente pagando, em conformidade com o preo estabe-
lecido pelas leis de mercado. Trata-se, portanto, da medida do bene-
ficio que os compradores obtm por sua participao no mercado.
Excedente do produtor, por sua vez, equivfale medida do be-
nefcio que ele obtm do mercado, consistente na quantia que o
vendedor recebe pelo bem, menos seu custo de produo. O soma-
trio dos dois excedentes pode ser utilizado, assim, como medida
do bem-estar econmico gerado pelo mercado para os agentes
envolvidos, representado graficamente da seguinte maneira^":
Preo
Preo de
equi l bri o
^A
D
Oferln
Excodenl eN.
do consumidor 1
<R
Exccilenlu
dn produlfir JT
<R
i
i
^ Demanda
B
1
Quanl i dade de
equilbrio
Qunnliaiic
SB MANKIW, Gregory N. Obra citada, nola n" 30, p. I37-1S5.
52 - Dcrtw OA CNCDKSTNCIA T TwnifTAAo-M LUZ DO Amico I DA uaNsrmjiAa
A cfidcnda na alocao dos recursos econmicos ocorre quan-
do ambos os excedentes so maximizados^', o que se d no cha-
mado "timo de Pareto"'"".
Introduzindo-se ou aumentando-se o tributo sobre a produ-
o ou o consumo de bem determinado, tendemos a observar o
aumento do preo e a diminuio da quantidade demandada,
afetando o bem-estar econmico pela reduo dos c.xcedentes do
consumidor e do produtor. Assim'*':
Treo
Preo paijo pelos
compMilores = /',
Preo sem o
Imposln = P,
Prno rcccliitlo
pcins vendedores = P,
Oferta
B
cNv
D
\ 1
Demanda
0
Q, Q.
Quantidade
Sem Imposto Com Imposto
Variao
Excvdcntc do Consumidor A+B+C A - ( B+Q
ExcL-dcntc do Produtor D+E+F F
- ( D+F)
Receita Tributria Ncnhum.1 B+D
+ (B+D)
ExcedunteTot.il A+B+C+D+E+F A+B+D+F
-(C+E)
A rea C+E mostra a qUL>da do excedente total e c a perda de peso morto do imposto.
59 PINDYCK, Roljeti S.i RUBINFELD, Daniel L Miaoeconamia. 5" ed. TiTiduo e
rcvisrio lcnica: Prof. Eleulrio Prado. Sao Paulo: Ptenllce Hall, 2002, p. 292.
GO ' O conceito de alocao eficiente de Pareto, dc natureza normativa, defini-
do, neste contexto, c o mo aquela al ocao econOmi ca tal que nao existe
nenhuma outra capaz de aumentar a utilidade de pel o menos um indivduo
sem gerar a perda de utilidade por pane de um outro i ndi v duo qualquer."
(FAGUNDES, Jorge Luiz S. S., Fundamentos Econmicos das Polticas de
Defesa da Canconncia - Eficincia Econmica e Distribuio de Renda em
Anlises Antitrusle. SSo Paulo: Singular, 2003, p. 43) .
61 MANKIW, Crcgo7 N. Obra cilada, nota n" 30, p. 162. No quadro seguinte, Q,
representa a quantidade sem imposto e Q, , a quantidade c o m i mposto.
Jcst Lus Ri acso BKAn,v^ - 33
O impacto variar conforme o nvel de carga tributria exi-
gida, sendo maior a perda de excedentes econmicos quanto
maior o percentud de tributo exigido, enquanto a receita arre-
cadada apenas aumenta at determinada medida de tributo
exigido, passando a partir desse ponto a se reduzir, conforme a
curva de Lafer''-.
Alm do prprio impacto da tributao, considerado o peso
que as obrigaes acessrias impostas juntamente com os tribu-
tos podem ter, no se pode debcar de admitir como relevantes os
efeitos por elas gerados sobre a alocao de recursos e as perdas
de excedentes econmicos provocadas, as quais sero to maio-
res quanto maiores os custos de conformidade tributao"
impostos pelo Estado.
Sem a pretenso de reduzi-los s hipteses acima, parece
estar demonstrado serem variados os efeitos diretos provocados
pela tributao na alocao dos recursos econmicos'"'', deven-
do ser, por esse motivo, reconhecida a tributao como um im-
portante instrumento voluntrio e consciente de interferncia
62 MANKIW, Cregory N. Obra cl.ida, nola n" 30, p. 169-171.
63 Sobre o tema, vide BERTOLUCCI, Aldo Vicenzo. Quanto cuata pagar tributos.
Sao Paulo: Atlas, 2003. Vide, ainda, matria divulgada no portal de O Btado
de So Paula (Brasil campei o em horas gastas para pagar impostos. Dispon-
vel em: <httpVAvww.estadao.com.br/economia/not_eco04537,0.htm>, aces-
so em 3.12.2007), segundo a qual o Brasil o pas campeo na quantidade de
horas gastas para que uma empresa faa o pagamento de todos os tributos
devidos ao Estado. Essa matria faz referncia ao estudo Paying Ta\es 2000 -
The Global Picture, el aborado pel o Banco Mundial em conjunto c om a
empresa internacional de auditoria PricewaterhouseCoopers. Disponvel em:
<hltp://ww\v.estadao.com.br/ext/especiais/2007/ll/p_lax_2000.pdf>, acesso
cm 3. 12. 2007.
64 Os nicos tributos incapazes de distorcer a aloca.lo dos recursos econOmicos
sAo aqueles que recaem sobre fatos cm relao aos quais nSo h nada que os
indivduos possam fazer para alterar o montante devido ao Estado. Seriam
exemplos hipotticos desse tipo de tributo: imposto per capita ou imposto
baseado em alguma caracterstica inaltervel dos indivduos (cor dos olhos)
(SIQUEIRA, Rozane Bezerra de; NOGUEIRA, |os Ricardo; BARBOSA, Ana
Luiza Neves de Holanda. Teoria da tributaJo tima. In: conomia do setor
pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p. 173-174).
54 - DtrtsA DA CONCOWTVAA t TPJAITA<,^O - luz DO AHTICO 146-A DA QjNsnnjio
do Estado sobre a economia, concluso que apoiada, dentre
; ' outros''"^, por:
, / - Ricliard Abel Musgrave, que defende a utilizao de tributos
.: para melhorar a eficincia da alocao de recursos ou para provocar
mudanas estruturais na organizao econmica, em razo de polti-
cas governamentais determinadas, reconliecendo que, apesar do seu
custo social mais elevado, a tributao pode ser utilizada com prop-
sitos regulatrios"';
;; . - Celso Furtado, para quem a estrutura da carga fiscal pode
; ser um mecanismo de redistribuio dc renda era favor de uns ou
outros gmpos";
: - Raimundo Bezerra Falco, que defende a utilizao "mudan-
' ; cista" da tributao, para a promoo, dentre outros objetivos: da
redistribuio dc riquezas, do incentivo produo e produtivi-
dade, do controle de preos, do equilbrio do balano de pagamen-
to, do estmulo educao e pesquisa cientfica, da ordenao das
r*' ,^ ^ tendncias populacionais, dos fluxos migratrios e da densidade
.;;, / ] demogrfica regional, do planejamento fiuniliar etc''^ Alm disso,
fala explicitamente na possibilidade dc "tributao extrafiscal" para
o Estado exercer controle de preos''';
- Washington Peluso Albino de Souza, para quem instrumen-
tos tributrios podem ser utilizados na poltica econmica desen-
volvimentista, como, por exemplo, incentivos a investimentos;
65 SALOMO FILHO, Cnlixio. Regulao c desenvolvimento. In: Rego/ao c
Desenvolvimento. SALOMO FILHO, Calixto (coord.). Sao Paulo: Malheiros
Editores, 2002, p. 41-44; NUSDEO, Fbio. Obra citada, nota n 4, p. 159;
SARAIVA FILHO, Oswaido Othon de Pontes. Iseno - Microempresas (Exce-
o de algumas empresas, especialmente dos representantes comerciais). In:
to /sla de Direito Tributrio n" 5J, 1990, p. 101; e MARTINS, Ives Gandra da
Silva. Incentivos fiscais para reteno de remunerao de investimentos es-
trangeiros no pas - A Integrao do D.L. 1215/72 e das resolues 432 e
1460 do Banco Central - Parecer. In: Rc\ista da Imposto de Renda - Cetlr, Ano
XXXIII, n" 261. sao Paulo, 19119, p. 9-11.
66 Obra citada, nota n" 49, p. 22U.
67 formao econmica da Mirica Latina. 2'' ed. Rio de janeiro: Lia. Editor
S.A., 1970, p. 107/109.
60 FALCO, Raimundo Bezerro. Obra citada, nota n'^ 9, p. 327.
69 FALCO, Raimundo Bezerra. Obra citada, nota 9, p. 299-300.
70 SOUZA. Washington Peluso Albino de. Obra citada, nota n" U, p. 145.
Ic5 LusRIEPSO B.N21'S.N . 53
- Eros Roberto Grau, que reconhece que a intcrvxno por
induo sobre o domnio econmico pode se operar pelo uso da
tributao"; e
- Geraldo Biasoto Jnior, para quem o sistema tributrio
pode se torn:ir mn elemento condicional da evoluo da estm-
tura industrial"-.
3. OBJETO DE ESTUDO
3.1. A INTRODUO DO ARTIGO 146-A PELA EC 42/03
Diante do conte.\-to normativo de interveno do Esfado sobre a
economia e dos efeitos econmicos provocados pela atvidade estatal
de arrecadao de tributos, vistos adma, diama a ateno, no te.vto da
Constituio Federal Brasileira, o disposto no seu artigo 146-A,
luz do qual c,\aminaremos a defesa da concorrncia e a tributao.
O artigo 146-A foi introduzido por meio da EC 42/03, com
a seguinte redao:
"Art. 146-A. Lei complementar poder estabelecer oitcrios
especiais de tributao, com o objetivo dc prevenir
desequilbrios da concorrnda, sem prejuzo dacompctn-
da de atlnio, por lei, estabdccer normas de igual objctvo."
Em sua origem, a EC 42/03 surgiu de um esforo conjunto dos
governos federal, estaduais, distrital e munidpais em promover uma
"reforma estmtural" do sistema tributirio nadonal, wsando "eleva-
o da sua efidnda econmica, estimulando a produo, o investi-
mento produtivo e a gerao de emprego e renda", o que se encontrara
consubstandado no Projeto de Emenda Constimclond n" 41/2003
(PEC 41/03), que foi apresentado Cmara dos Deputados por
mdo do ofdo EJV1.L n 84/IVIF/C.Civil, de 30 de abril de 2003.
71 Obrn citada, nota n" 5, p. 149-150. No mwmo sentido, turnos SOTTO, Dbo-
ra. Tributao da Micraemprfsa t; da Empresa de Pequeno Parte. S3Q Paulo:
Quartier Latin, 2007, p. 311.
72 Tributao: princpios, evoluo e tendncias recentes. Oimpinas: UNICAMP/
IE, 1993, p. 10.
56 - Drrrw DA OYICCNFFAAA tTRIBUTAO - A LUZ DO ARTIGO 146-A A-. CONSTITUIO
Segundo a mensagem de encamnliamento do projeto Cmara,
as mudanas que se pretendia introduzir no texto constucional com-
preendiam o seguinte: (i) eliminao da eragnda de lei comple-
mentar para regulamentar o imposto federal sobre grandes fortunas;
(ii) transfercnda da competnda para cobrana do ITR para os Es-
tados e Distrito Federal, mantendo a sua regulamentao por lei com-
plementar, e destinao dc parte da arrecadao para os Munidpios
de localizao do imvd; (i) progressividade do ITR para desest-
mular a manuteno dc propriedades rurais improdutivas; (iv) pro-
gressividade do rrCMD; (v) uniformizao da legislao do ICMS
(mediante lei complementar c regulamentao por rgo colegiado
dos representantes das Fazendas estaduais c distrital), a fim de fad-
litar a administrao, a arrecadao e a fiscalizao do imposto, alm
dc apaziguar os graves problemas econmicos gerados pda diversida-
de dc tratamentos fuscais cstabdeddos pelos Estados, causadores de
desequilbrios concorrenciais e insegurana na definio de investi-
mentos; (vi) uniformizao das alquotas do ICMS, em no mximo
dnco, a serem estabdeddas pelo Senado Federal, cabendo ao referi-
do rgo colegiado definir as mercadorias, os bens e os servios a que
tais alquotas seriam aplicadas; (vii) cobrana do ICMS sobre opera-
es interestaduais na Unidade Federada dc origem; (viii) vedao
concesso dc bencfidos e incentivos fiscais ou financeiros rdativos ao
ICMS, a fim de eliminar a competio predatria entre os Estados e
a meUiora da efidcnda arrecadatria do imposto; (Lx) garantir a de-
sonerao do ICMS sobre as exportaes, assegunmdo o aprovdta-
mcnto ou a manuteno dos crditos relativos aos insumos dos
produtos exportados; (x) progressividade do ITBI e aplicao dc
alquotas diferendadas cm razo da localizao e do uso do imvd;
(xi) criao da contribuio sobre movimentao ou transmisso de
Viilores e de crditos e dirdtos de natureza financeka, em substitui-
o CPMF; (xii) possibilidade de substituio, total ou pardal, da
contribuio sodal sobre folhas de salrios pda contribuio sobre
recdta ou fiituramento, na ibrma no-cumulativa; (xiii) alem de ou-
tras medidas dc ordem financeira, pertinentes s regras de distribui-
o do produto da arrecadao tributria entre as pessoas poHticas, e
J e LL s RiniKo Btvn!N.\ - 57
de ordem sodal, consistcnre na insero de um programa de renda
mnima no texto consrimdonal.
Apesar das referendas questo do desequilbrio concorren-
dal provocado pelos diferentes regimes tributrios relativos ao
ICMS e da competio desleal gerada por pnitcas sonegatrias"-\
no constava da PEC 41/03 qualquer tipo de alterao concreta
do texto constitucional que se assemelhasse ao artigo 146-A.
Durante o seu trmite na Cmara dos Deputados, diversos
outros projetos de emenda Constituio, de iniciativa do pr-
prio Legislativo, foram sendo apensados !i PEC 41/03. Alm disso,
foram apresentadas 466 emendas ao seu te.\to original.
No obstante rpidas menes questo concorrcnd:d nos tra-
balhos legislativos de discusso da reforma^"*, nem nos projetos
apensados, nem nas emendas, houve qualquer referncia a dispo-
sitivo pareddo com o artgo 146-A.
O artgo 146-A tomou forma em 03 de setembro de 2003, por
ocasio da discusso e votao, em primeiro turno, na Cmara dos
Deputados, da Emenda Aglutinatva Substitutiva Global de Plen-
rio n 27^, condm'da s duas horas e dez minutos do dia seguinte.
73 ' As mudanas no sistcmn dc bcncficios tributrios tambm devero contribuir
para a ampliao da base impositiva e para o aumento do nmero de contri-
buintes, o que configurar grandes avanos para obteno do equilfljrio
concorrencial. I...I Reduzir a sonegao significa reduzir um dos mais injustos
nus sociais, pois c om essa prtica surge a concorrncia desleal, trazendo
vantagens econmi cas para sonegadores e reduzindo a competitividade dos
bons contribuintes.* (BRASIL Dirio da Omara dos Deputados, edio de 7
de maio dc 2003. p. 10421-10427. ).
74 Podemos citar, nesse sentido, o parecer do Deputado Virglio Guimares, dc
10 de agosto de 2003, segundo o qual: ' A tributao brasileira c multifoimc,
infqua, irracional, mal distribuda, regressiva, cara, burocrtica, paquidermica,
sobrecarrega o trabalhador fomial, alucina o contribuinte cumpridor de seus
deveres, aterroriza o contribuinte inadimplente, induz a sonegao, desestimula
o c mpr ec ndedor i s mo, prej udi ca a competi ti vi dade, compromet e a
empregabilidade, refora as desigualdades pessoais, setoriais e regionais, ini-
be o crescimcntD."(BRASIL. Cmara dos Deputados. Disponvel cm: <littp://
200.219.132.4/sileE/intcgras/155B30.htm>, acesso cm 1.3.2004).
75 Proposta, sem justificativas, pelas lideranas dos partidos PMDB, PP, PPS,
PCdoB, PDT, PV, PiyPSL, PT e PTB.
Sn OrriSA D^CONODRKF NOA C TRIBUTAO - luz DO AHTIDI I DA CoNSTraiiAo
jips aailoradas discusses em torno do trmite ento adotado para
votao de alteraes legislativas de tamanha importncia'^'.
it '
7f "O SR. lOS CARLOS ALELUIA - Posso nl.ir?
Sr. Prcsldcnlo, V. Exn. ouviu, como iodos ns, o discurso de um dos Deputa-
dos m.iis uxperienics da C,isa, o Deputado Alberto Goldman.
Nesta manh.1, em razSo do carinho que tenho por V. Exa., tomei o cuidado de
procur-lo o dizer que da forma como estava conduzindo os trabalhos da
Mesa, cedentJo em excesso .'is presses da b.ise do Governo, teria dificuldades
em conduzir l<1n diffcil sess,lo.
N.lo estamos reunidos para discutir um projeto du lei. NSo estamos discutindo
uma medida provisria, mas uma alterao da Constituio brasileira. Das
missas do parlamento - e vai da sua origem talvez a m.iis importante seja a
que fixa o c|uanto cada cidad.lo deve pagar para a manuteno do Estado.
Estamos aqui reunidos, Parlamentares experientes, sob os olhares do povo
br.nsileiro, para lixar as regras por meio das quais os Governos Federal, Estaduais
e Municipais devero extrair recur-sos do cidado, da sociedade brasileira pnra
orjjnnizar o Eslado. E o que vemos? So 23h19min4lj5eg, Pretendemos votar um
texlo, m.ns todos saliem que ele n.lo existo.
V. Exa. um homem do bom senso. No h como votar um texto que s
23h20min no do conhecimento de ningum.
1 . . . 1
A SRA. JUZA DENISE FROSSARD (PSDB-RJ. Pela ordem. Sem reviso da
oradora.) - Sr. Presidente, gostaria de obter um esclarecimento: este texlo que
tenho em mos o que vou votar? este o texto?
!...)
O Sn. JOS CARLOS ALELUIA (PFL-BA. Questo de ordem. Sem reviso do
orador.) - Sr. Presidente, V. Exa. est colocando em votao a preferncia para
que seja votado um texlo que (oi apiesentado h Mesa s 23h05min. O requeri-
mento que V. Exa. tem em mo das 21 h. Mesmo V. Exa. dizendo que foi no
infcio, como se pode pedir preferncia para algo desconhecido? Isso irracio-
nal. Ns estamos fazendo uma reunio Irracional. Estamos atentando contra
todos os princpios para o bom funcionamento de um pariamento...
I...1
O SR. ANTONlO CARLOS MENDES THAME (PSDB-SP. Pela ordem. Sem reviso
do orador.) - Sr. Presidente, diversos Deputados esclareceram que tm o texto e
querem ter tempo para l-lo. Ns nem o texto lemos. Fomos procur-lo em
diversos lugares e no o encontramos. Foram feitas cpias em niimero insuficiente.
I...I
O SR. EDUARDO PAES (PSDB-RJ. Sem reviso do orador.) - Sr. Presidente,
Sras. e Srs. Deputados, a refomia tributria , sem dvida, a mais importante
para o Pas.
I-.I
A Oposio suspendeu a obstmo sob o argumento de que haveria negocia-
o p.-ira que o texlo fosse melhorado quando a refonna estivesse no plenrio e
fosse discutida pelo Colgio de Lderes. E o que vemos, Sr. Presidente, uma
cena triste, lamentvel e absurda: a esta hora da madmgada - faltam 10 minutos
para 1 hora - estamos discutindo, como diz o Deputado |os Carlos Aleluia,
nas coxas, uma reforma que mexe com a vida de todos os cidados brasileiros...
JcKt Rinrio Btvi i >i s - 59
Aps 20 dias, acorreram a votao e a aprorao do projeto cni
segundo turno na Cmara dos Deputados, sem qu;\lquer disais-
so especial cm tomo do artigo 14D-A",
No trmite da matria no Senado Federal, o parecer proferido
pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania tambm no
teceu quidquer considerao sobre o artigo 146-A. tendo apenas
identificado o seu contedo como:
"g) previso da possibilidade dc lei complementar esta-
belecer critrios especiais de tributao para prevenir
descquiLiDrios da concorrncia (art. 146-A);
Aps aprovao pelo Senado Federal, em primeiro e segundo
turnos, nos dias 11 e 17 de dezembro de 2003, respectivamen-
te, a verso final do projeto de emenda foi finalmente promul-
gada, dando nascimento EC 42/03, cuja feio final acabou
bastante distinta do te.xto originalmente proposto pelo Poder
Executivo, na PEC 41/03"'^
[...i
o SR. PRESIDENTE dono Paulo Cunha) - Vou submcler a votos a Emenda
Aglulinativa n" 27, d 2003, ao substilulvo da Comisso Especial destinada a
proferir parecer Proposta de Emenda .i Constituio n" -tl-A, de 2003, dn Poder
Executivo, que altera o Sistema Tribui.irio Nacional e d outras prov^irinclas.
I...1
O SR. JOS CARLOS ALELUIA - Sr. Presidente, estamos infringindo o Regimen-
to, estamos infringindo a Constituio. Sabemos que o Governo est mudan-
do o texto agora. Nao podemos emprestar o nome do PFL e nosso voto para
legitimar uma vot.no s escondidas de um projeto que nilo conhecemos, que
no foi discutido, que nSo do agrado do cidado brasileiro, que nflo atende
aos interessas nacionais, que tem a discordncia do setor produtivo, (]ue tem
a discordncia dos trabalhadores, que tem a discordncia da Imensa maioria
dos Prefeitos o dos Governadores.
I - l
Sras. e Srs. Deputados, este projeto pretende regular a concorrncia por meio
de discriminao tributria, e ns, do PFL, no podemos concordar com essa
prtica..." {BR,\SIL. Dirio da Cmara dos Deputados, edio de 4 rie selem-
bro de 2003, p. ' )2303, 42305 a 42307, 42326, 42327 e 42U17).
77 BRASIL. Dirio da Cmara dos Deputados, edio de 25 de setembro de
2003, p. 5007B a 50139.
70 BRASIL, Dirio do Senado Federal, edio de 13 de novembm de 2003, p.
3G2U6.
79 Vide Anexo I.
GO - DcrtsA DA CONCORRTNAA t TRIOUTAAO - A luz DO ARTICO 146-A DA CONSTITUIO
3. 2. IMPORTNGA, LIMITAES E PLANO DE ESTUDO
Apesar da aparente falta de rele.\'o e discusso dos integran-
tes do Congresso Nacional a respeito do dispositivo introduzido
na Consttuio Federal, o fato que a EC 42/03 criou ura novo
instrumento de utilizao da tributao para fim diverso da mera
arrecadao de recursos para a manuteno do Estado.
O artigo 146-A contm, em primeiro lugar, uma regra const-
mtva de competncia legislatva, que permite o uso da tributa-
o para prevenir desequHbrios da concorrncia. Essa competncia
vem se juntar ao conjunto de outras hipteses de tributao ex-
trafiscal' at ento existentes no te.\to constitudonal e, do ponto
de vista da ordenao consttudonal da a\dade econmica, soma-
se ao emaranhado de regras e prinapios que regulam a interven-
o do Estado sobre o domnio econmico.
Alm disso, o artgo 146-A trouxe para o texto consttudonal
a consagrao do prindpio da neutralidade tributria^, passando
BO AVILA, Humbcno. Teoria dos Pnncfpios - da definio aplicao dos princ-
pios jurdicos. 7' ed. Sao Paulo: Malheiros Edllores, 2007, p. 81.
Dl Por ora, falamos em "e.xtra5calidade" como gneio, lembrando que o "I...I
genero da 'extralscalidade' Inclui todos os casos nao vinculados nem h
distribuio equitativa da carga tributria, nem simplificao do sistema
tributrio. No dizer de jos Marcos Domingues de Oliveira, a 'tributao
extrafiscal aquela orientada para fins outios que no a captao de dinheiro
para o Errio, tais como a redistribuio da renda e da terra, a defesa da
indstria nacional, a orientao dos investimentos para setores produtivos ou
mais adequados ao interesse pblico, a promoo do desenvolvimento regio-
nal ou setorial etc.' Inclui-se, neste sentido, alem de normas c om funo
indutora (que seria a extrafiscalidade em sentido estrito, como ser ver aljai-
xo), outras que tambm se movem por razOes n3o fiscais, mas desvinculad.is
da busca do impulsionamento econmico por parle do Estado." (SCHOUERI,
Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 32). O conceito de "extrafiscalidade"
ser visto, em profundidade, no tpico 11.1.3, Captulo II, adiante.
02 LIMA, Ricardo Seibel de Freitas. Obra citada, nola n" 21; FERRAZ lUNIOR,
Tercio Sampaio. Obrigao tribulria acessria e limites de i mposi o:
razoabilidade e neutralidade concorrencial do Estado. In: Principias c Umiles
da Tribulao. FERRAZ, Roberto (coord.). Sao Paulo: Quartier Lalin, 2005;
SCHOUERI, Lus Eduardo. Livre Concorrncia e Tributao. In: Grandes ques-
Ies aluais do direita tribultio. 11" volume. ROCHA, Valdir du Oliveira (coord.).
So Paulo: Dialtica, 2007; DERZI, Misabel Abreu Mac hado. No-
cumulatividade. Neutralidade, PIS e Cofins e a Emenda Constitucional n" 42/
03. In: Grandes questes aluais de direita tributrio, li" volume. ROCHA,
Valdir de Oliveira (coord.). So Paulo: Dialtica, 2004.
Jost LULS RinciRO BRAZU^I^- 61
a ser explcito que, se a tributao pode ser usada para prevenir
desequilbrios concorrenciais, ela necessariamente no deve dar
causa a esse tipo dc distoro. Assim, tanto o legislador, no mo-
mento de criar normas tributrias, quanto o operador do Direito,
no momento de aplic-las, deve levar em conta esse princpio como
requisito de constitucionalidade da tributao.
Nosso objetivo, diante desse novo dispositivo constitucional,
embora ainda no regulamentado pelo legislador, investigar os
seguintes aspectos:
contedo-, qual a natureza da regra que autoriza o
uso de critrios especids de tributao com. o objeti-
vo de prevenir desequilbrios da concorrncia e qual
o contedo do princpio da neutralidade tributria;
competncia-, quais as pessoas poUticas autorizadas
pelo artigo 146-A para estabelecer critrios espe-
ciais de tributao com o objetivo de prevenir de-
sequilbrios da concorrncia;
tributos alcanador. quais as espcies tributrias que
podem ser utilizadas para prevenir desequilbrios da
concorrnda e quais tributos se encontram sujeitos
ao princpio da neutralidade tributria;
limites constitucionais: quais os limites que a prpria
Constituio impe aplicao do artigo 146-A; e
anlise crtica: de hipteses que tm sido aventadas para
a aplicao do artgo 146-A, o que faremos sem a pre-
tenso de esgotar o assunto, procurando fazer um exer-
ddo em tomo da aplicabilidade prtica dos concdtos
desenvolvidos ao longo dos Captulos I a M.
As questes adma identficadas en&entam como limitaes
sua investigao os seguintes fatores: (i) falta de interao entre os
estudos doutrinrios nos campos do Direito Econmico e do
Direito Tributrio; (ii) necessidade de interdisciplinaridade en-
tre Direito e Economia; e (iii) reduzida produo acadmica a
respeito do tema em si, seja por conta do pouco tempo transcor-
62 - DrriA DA Co-.coiitrCiA i TicnuTAAo - luz DO ARUCO 146-A DA CON5TTTUI.^O
rido desde a EC 42/03, seja pela inexistncia de normas de simi-
lar contedo cm outros ordenamentos jurdicos.
Portanto, a carncia de produo acadmica precisa ser suprida e a
interao entre aquelas disciplinas ser estimulada. Fomentando-se o
debate e a reflexo cm tomo do tema, a fim de que sejam firmados os
alicerces para a .sistematizao de uma tributao coerente para a
defesa da concorrncia, cvitar-sc- que sc chegue a um estado de
desordenada ou arbitnria normatzao sobre o assunto, cm decor-
rncia da folta dc rcfle.\o e/ou do desejo de soluo casustca de
situaes concrccus que ocorrem cm determinados mercados ou com
determinados agentes econmicos.
Com efeito, o que se observa que, infelizmente, tal realidade j
comea a sc fonnar, porque j podem ser encontradas referncias
questo concorrencial em certos tc.xtos legislatvos tributrios"^ s
vezes sem o devddo embasamento terico, o que preciso se evitar.
n:i s.lo e.xempins dessa realidade, dentre outros: (i) o Convnio IQvtS n" 112/93,
aprovado pelo Conselho Nadonal de Poltica Fazendria (CONFAZ), que
consolidou o entendimento de que a imunidade constitucional s operaes
interestaduais com derivados dc petrleo c demais combustveis c lubrificantes
no poderia ser aplicada s vendas diretas para consumidores finais, o que
poderia levar ' concorrncia desleal entre empresas, ferindo o disposto no S
1" do an. 173 da Constituio Federal", aplicando-se a elas, ento, o regime
do substituio tributria previsto no Convnio ICMS n 105/92; (li) a Instruo
Normativa n" 13/99, da Secretaria Executiva da Fazenda do Estado do Para,
que criou o Ncleo de Monitoramento Fiscal por Segmento Econmi co,
considerando dever do Estado "combater a evaso f i scal , evi tando a
concorrncia desleal entre contribuintes, atravs de medidas preventivas e
corretivas no mbito da adminisuao tributria estadual"; (iii) a Lei Federal n
9.779/99, que, em seu artigo 2", delenninou que os rendimentos de fundos de
investimento imobilirio fossem tributados pelo imposto dc renda da pessoa
jurdica, sempre que aplicassem recursos em empreendimento imobilirio que
tivesse c omo incorporador, construtor ou sci o, cotista que possusse,
isoladamente ou em conjunto com pessoa a ele ligada, mais de vinte e cinco
por cento das quotas do fundo, fundamentando tal determinao no objetivo
de "evitar concorrncia predatria" (confonne exposio de motivos); (iv) o
Decreto n" 9.916/00, do Governador do Estado do Mato Grosso do Sul, que
fundamentou regras para o controle fiscal da entrada do telhas e tijolos no
Estado na necessidade de "inibir a concorrncia desleal que se verifica, no
comrci o desses produtos, sustentada pela sonegao fiscal"; (v) a Lei n"
2.070/00, do Btado do Mato Grosso do Sul, que estabeleceu regime tributrio
especial s empresas de pequeno porte, elegendo como objetivo de tal regime
"evitar a concorrncia predatria causada pela sonegao fiscal"; (vi) o Decreto
JC5 Lus Ricio BR.\,-US.\ - 63
Comea a se obsen-ar tambm a aplicao do prindpio da neu-
tralidade tributria pdos Tribun:iis Brasileiros, inspirados no ar-
tigo 146-A da Constituio"^, havendo situaes concretas,
portanto, em que normas tributrias esto sendo empregadas ou
afastadas como forma de se proteger o equilbrio concorrencial
entre os agentes econmicos.
Para alcanju- o objetivo de identifiau o c-vato ;dcance do arri-
go 146- A, inidaremos este estudo pela definio de "livre con-
corrncia" segundo o te.\-to consrimdonal dc 1988, identificando
n" 1.504/03, do Governo do Esl.ido de ALngoas, que autorizou a concesso cie
beneicio ou incentivo ilscai idntico ao que for concedido por outra Unidade
da Federao ao contribuinte estabelecido no territrio al.-igo.ino ou que venha
n nele se instalar, sempre que houver empresa em outra Unidade d.t l"eder.i.1(i
que seja "detentora dc estfmulo fiscal que esteja causando desequilbrios de
concorrncia"; (vii) a Lei n" 3.196/103, do Distrito Federal, que instituiu Progra-
ma de Apoio ao Empreendimento Produtivo no Distrito Federal - PRO-DI' II,
como forma de "estmulo .i livre concorrncia visando o aumento da oferta c a
diminuio do preo final do produto ou servio c da melhoria de sua qualida-
de"; (viii) a Instruo Nomiativa n 24/05, da Secretaria Executiva da Fazenda,
da Secretaria Adjunta da leceila Estadual, do Estado dc Alago.is, que tlrmou
regras para a excluso dc contrl)uintes do ICMS do regime de microemprcM,
empresa de pequena porte c ambulante, a fim de "evitar que contribuintes que
tenham excedido o limite para enquadramento no regime dc microemptesa,
empresa de pequeno poilc c ambulante, pcmiane,im fmindo deste tratamento
diferenciado c favorecido, provocando distores de concorrncia c deixando
de recolher o ICMS de acordo com sua capacidadc contributiva"; (ix| o Decreto
n 46. 598/ 05, da Prefeitura do Muni c pi o de So Paulo, que crinu a
obrigatoriedade dc inscrio em cadastra junto Secretaria Municipal de Finan-
as, para os prestadores de servio que emitirem nota fiscal autoriz.nda por outro
municpio para tomador dc set\'io no Municpio de SHo Paulo, sob pena de
responsabilidade pelo recolhimento do ISS para o tomador (nos "considerandos'
do decreto loi justificada "a necessidade de resguardar os contribuintes regular-
mente estabelecidos no Municpio de So Paulo da concorrncia predatria ric
empresas que, embora nele efetivamente operem, simulam seu estalielecimenlo
cm cidades onde as alquotas do imposto so inferiores .iqueias vigentes neste
Municpio"); c f.x) a Lei n" 12.294/06, do Estado de So Paulo, que alterou
regras da Lei n" 6.374/89 a respeito do cadastro de contribuintes do ICMS,
prevendo a cassao ou suspenso da eficcia da inscrio na hiptese dc
'prticas soncgatrias que levem ao desequililirio concorrencial".
84 BRASIL Supremo Tribunal FederaL Plenrio. Plenrio. Medida Cautclar em
Ao Cautclar n" 1.657-6-RI. Relator Min. Joaquim Barbosa. Dirio de Justia
de 31. 08. 2007; BRASIL Tribunal Regional Federal da f Regio. 7' Turma.
Apelao em Mandado de Segurana n 2004.30000312109. Rei. Des. Fede-
ral Cato Alves. Dirio de Justia de 5.10.2007.
i ' ,
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1 P
1 '
I

. .; quiiis so os instrumentos de preveno e represso existentes no
; ;. chamado Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC).
i Feito isso, pautando nossa pesquisa pelo mtodo da abduo',
! - ; examinaremos o contedo do artigo 146-A propriamente dito, que,
j ' a um s tempo, contem uma regra que autoriza o uso de critrios
j i .' especiais de tributao com o objetivo de prevenir desequilbrios da
j j I concorrncia e toma expbcito o prindpio da neutralidade tributaria.
j y Trataremos da competncia para o uso da tributao para pre-
I j venir desequilbrios da concorrnda e os tributos alcanados pelo
; i princpio da neutralidade tributria e, depois, veremos os limites
j I ; que se impem aplicao do artigo 146-A.
; 5 Por fim, sem a pretenso de esgotar o universo de possibilida-
j/; i,, des de aplicao desse mandamento constitucional, sero analisa-
das algumas hipteses aventadas para o seu emprego.
Ml
as ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio du R/oso/fa, Sao Paulo: Martins Fonics,
200J, p. 1-2.
I
DEFESA DA CONCORRNCIA
66 - DIRCSA OA CONCORRF-M t TRIBUTAO - l uz DO RTICO 146-A DA CONSTTIUIAO
1.1. LIVRE CONCORRNCIA
1.1.1. CONCORRNCIA PERFEITA E AS FALHAS
DOS SEUS PRESSUPOSTOS
A ideia de livre mercado como sistema de interao entre ofer-
ta e procura e de alocao dos recursos econmicos mostra-se su-
jeita a flilhas quanto ao seu pressuposto terico de edstncia de
concorrncia perfeita entre os agentes econmicos"'".
Em um cenrio de concorrncia perfeita, no qual nenhum dos
agentes tem poder dc mercado para ditar unilateralmente preos
e quantidades a serem ofertadas, seria possvel admitir que esses
preos e essas quantidades surgiriam naturalmente da conjugao
das foras econmicas (sistema de preos), de tal maneira que as
aes individuais de um comprador ou vendedor jamais teriam
impacto relevante sobre esse processo"^, gerando-se uma alocao
eficiente dos recursos econmicos".
Os pressupostos necessrios para tanto, porm, mostram-se
inexistentes na realidade concreta'-'"' porque, em primeiro lugar,
a concorrncia perfeita pressupe a atomizao dos agentes eco-
nmicos, isto , a existncia de uma multiplicidade de vendedo-
res e compradores no mercado.
Tal requisito terico contrasta com a e.\istnda de concentrao
econmica em determinados setores e, em espedal, com as situaes
86 Nns palavras de Fbio Nusdeo (Obra citada, nota n" 4, p. 263): "A concorrn-
cia perfeita representa na cincia econmica o que o vcuo ou a ausncia de
atrito reprc-scntam para a ffsica, isto c, situaes tericas cujo conhecimento se
revela necessrio para melhor apreenso do que se possa na prtica."
07 MANKIW, N. Cregory. Obra citada, nota n 30, p. 290. BRUNA, Srgio Varella.
Obra citada, nota n" 10, p. 160.
08 FAGUNDES, Jorge Luiz S. S. Obra cilada, nota n" 60, p. 47.
89 NUSDEO, Fbio. Obra citada, nota n" 4, p. 164; BRUNA, Srgio Varella. Obra
.; i cilada, nota n 10, p. 26-28; ARAJO, Carlos Roberto Vieira. Obra cilada,
; nota n" 1, p. 85-86; OLIVEIRA, Gesner e RODAS, loSo Grandino. Dreilo e
iii! I economia da concorrncia. Rio de laneiro: Renovar, 2004, p. 159; FAGUNDES,
I;: i Jorge Luiz S, S. Obra citada, nota n" 60, p. 20-20.
j; ( 90 FAGUNDES, Jorge Luiz S. S. Obra cilada, nota n" 60, p. 47-40:
Jcst Lus RiBtiKO BRAZUNA - 67
de monoplio natural, em que a atividade econmica ege im-csti-
mentos to elevados e gera resultados dc tal porte que a sua explora-
o comporta a estnda dc um nico agente econmico ou sc trata
de atividade que envolve fatores estratgicos que ensejam a opo
poltica de interveno por absoro por pane do Estado.
Tambm sc pressupe, no modelo terico de concorrncia per-
feita, a estncia dc ampla mobilidade dos fatores dc produo
(automatismo") ou seja, pressupe-se que no haja impedimen-
tos para o agente econmico migrar de uma atividade para a ou-
tra, devendo haver livre acesso s tecnologias e aos insumos
necessrios a qualquer uma delas.
Tal pressuposio contrasta com a existncia de custos eleva-
dos ou UTccuperveis para a migrao de atividade econmica {stmk
costs) e com a e.xistncia de barreiras entrada de novos agentes.
E preciso haver, ainda, homogeneidade dos produtos, no po-
dendo existir diferenciao por meio de marca, embalagem etc., para
que a alocao de recursos econmicos seja processada apenas pelo
sistema de preos. Ainda que os produtos no sejam homogneos, ao
menos deve haver elevada elastiddadc-prco cruzada da demanda, o
que tambm induziria o flindonamento do sistema de preos.
Essa condio tambm cosmma no se verificar. Na realidade
existe o fenmeno da diferenciao dc produtos cm razo dc
preferndas do consumidor por determinados bens especficos,
preferncias essas criadas a partir de marcas, reputao do fabri-
cante, publiddadc etc.
Pressupe-se, para o fiandonamento do sistema dc mercado,
que e.xista pleno acesso s informaes tanto para vendedores
91 Conforme Fabto Nusdeo (Obra citada, nota n" 4, p. t39): ' Uma presuno
bsica para a funcionalidade dos mercados sempre foi a de serem os fatores de
produo dotados de razovel mobilidade, a fim de poderem reagir aos sinais
Indicativos, representados pelos preos, os quais promoveriam em curto tem-
po os deslocamentos necessrios a fim de sc reverterem automaticamente
certas situaes indesejveis. A essa capacidade de aulocorrcJo do mercado
chamou-se de auiomatismo".
68
- DtrtSA DA CoNCOKRfNOA I TBINUTAAO - A luz DO ARTIGO 146-A DA CONSTITUIO
pi
i(
It
quanto para compnitdorcs, de forma que ambos os agentes te-
nham informaes suficientes para comparar preos e estabelecer
os respectivos patamares de oferta e procura.
Isto no ocorre em inmeros mercados", nos quais um dos
agentes detm informaes sobre variveis s quais a outra parte
da relao mercantil no tem acesso. Tal fenmeno c conheddo
como assimetria dc informao.
Pressupe-se, ainda, a auscnda dc economias de escala, ou
seja, de agentes econmicos organizados de tal maneira que o custo
unitrio de produo se reduz medida que o volume de produo
aumente. A existnda de economias dc escala bastante comum e
decorre naturalmente da evoluo tecnolgica aplicada produo
dc bens e servios e da busca pela reduo de custos".
Presume-se, finalmente, para fluir o jogo da concorrnda per-
fdta, a ausnda dc cxtemalidades, isto , a inexistnda de custos
ou benefiaos reladonados atividade econmica, que no reca-
em sobre a unidade responsvel pda sua produo.
Esse tltimo pressuposto pode ser considerado, "juntamente
com a concentrao, um dos grandes calcanhares de AquHes do
sistema de autonomia ou de mercado'"-''', pois so incontveis as
situaes cm que um agente econmico pode tanto tirar vanta-
92
93
9 4
Como sSo os casos dos mercados de automveis usados e planos de sade,
por exempl o (AKERLOF, George A. The Market for "Lemons": Quality
Uncertainly and the Market Mechanism. In: The Quarterly Journal of Economics.
n" 3. vol. 04, (Aug., 1970). p. 488-500).
Como bem sintetiza Fbio Nusdeo (Obra citada, nota n 4, p. 149): "Note-se
nao constituir o fenmeno das economias de escala um mal em si. Pelo
contrrio, ele representa um bem, na medida em que permite a reduflo de
custos e o maior acesso ao mercado pelas faixas de menor fenda. O prejuzo
por ele trazido diz respeito aos mecanismos de funcionamento do mercado
que SC tomam inoperantes como forma de coordenao das decisOes econ-
micas e do seu controle, quando as decises nele tomadas deixam de ser
impessoais c objetivas, para decorrerem da vontade e do planejamento dc
algumas poucas unidades aptas a imporem seus preos c seus interesses."
.Trata-se do chamado "paradoxo dc Bork" (SALOMO FILi-IO, Calinto. Direito
concorrencial - as estruturas. SOo Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 29).
NUSDEO, Fablo (Obra citada, nota n" 4, p. 151).
lest LU5 RIBEIRO BR.A2UMA - 69
gcm de externalidadcs ncgatiras"'^, cujo custo no c forado a
internalizar, quanto ser beneficiado por externalidadcs posiri-
vas''^ para cuja gerao no contribuiu, delas sc aproveitando sem
qualquer custo, fenmeno esse conhecido como frec ridcr.
I.L .2. FALHAS DE ESTRUTURA E CONDUTAS
A realidade no permite tomarmos o modelo terico de con-
corrncia perfeita como algo possvel. Por essa razo, a concorrn-
cia deve ser vista inevitavelmente como uma questo de grau'^.
Tal gradao pode ser assim representada'"':
O O O O O
Concorrncia Concorrncia Ol i gopl i o Monopl i o Monopl i o
perfeita Imperfeita ou (olgopsnlo) (monopsnio) (bilateral)
monopolista
Sendo o modelo de concorrncia perfeita distanciado da realida-
de, a interao entre os agentes econmicos fica sujeita s flilhas desse
regime terico, abrindo-se espao para a concentrao dc poder eco-
nmico", o que pode ocorrer em trs dimenses""', a saben
95 Exemplo clssico: a poluio ambiental (AMARAL, Paulo Henrique do. Direi-
to tributrio ambiental. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 40-
42; SCHOUERI, Lufs Eduardo. Normas Tributrias Indutoras em Matria
Ambiental. In: Direito Tributrio Ambiental. TRRES, Heleno Taveira (org.).
So Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 236-230).
95 Idem: bens coletivos.
97 O que Tercio Sampaio Ferraz Junior chama de "concorrencialidade' (Obra
citada, nota n" 02, p. 726).
90 NUSDEO, Fbio. Obra citada, nota n 4, p. 262-263.
99 "Assim, pode-se dizer que, pnra efeitos de sua disciplina jurfdica, poder econ-
mico a capacidade de determinar comportamentos econmicos alheios, em
condies diversas daquilo que decorreria do sistema de mercado, se nele
vigorasse um sistema concorrencial puro. Poder econmico no s, mas
fundamentalmente, o controle sobre os prc-os, uma vez C|ue a concorrncia,
muito embora tambm possa ocorrer em relao qualidade dos produtos
(concorrncia no de preos ou concorrncia de qualidade), com muito maior
freqncia ter nos preos seu foco principal." (BRUNA, Srgio Varella. Obra
citada, nota n" 10, p. 104-105).
100 NUSDEO, Fbio, Obra cilada, nota n' 4, p. 273-274.
70 DrrcsA DA CONCORKNOA D TRIDUTAI;AO - A luz DO ARTIGO 146-A DA CoNsrrtvjiAo
concentrao vertical: acmulo de virios estgios de
produo de um bem ou servo em uma mesma
empresa ou grupo;
concentrao horizontal: acmulo de fatores de pro-
duo num mesmo estgio produtivo; e
conglomerao: concentrao de atividades diversas (e,
s vezes, aparentemente desconexas) sob o comando
de um nico centro decisrio.
Como resultado da concentrao, podemos ter, em primeiro
lugar, o monoplio ou monopsnio, situao em que h apenas
um agente econmico vendendo ou comprando um dado produ-
to ou servio, c.xercendo a plenitude do poder econmico no res-
pectivo mercado, com condies de ditar simultaneamente as
variveis "preo" e "quantidade""".
O ponto de ajustamento do mercado fica deslocado para uma
menor quantidade ofertada a um maior preo, na hiptese de
monoplio, ou para uma menor quantidade demandada a um
menor preo, na hiptese de monopsnio, o que gera, em ambas
as situaes, ineficincia na alocao de recursos, com perdas de
bem-estar econmico {dead weight lossY^-.
Tambm possvel falar na ocorrncia do monoplio bilateral,
situao oposta concorrncia perfeita, na qual haveria apenas um
nico vendedor e um nico comprador. Assim como a figura da
concorrnda perfeita, porm, o monoplio bilateral tambm um
regime puramente terico, dificilmente verificvel na realidade.
101
1 0 2
Dcslacamos novamente a situao dos monoplios naturais, que ocorrem em
atividades para as quais os custos de produtos fixos sSo tSc elevados que
apenas se justifica a presena de um nico agente na respectiva explorao.
Na situao de monoplio, resultam preos mais altos e quantidades produ-
zidas mais baixas, gerando perda de excedente do consumidor. Alm disso, o
agente monopolista investe grandes .somas em esforos .socialmente improdu-
tivos, para adquirir, manter ou exercer o seu monoplio, fenmeno esse co-
nhecido como captura de renda ou rent seeWng (PINDICK, Robert S.;
RUBINFELD, Daniel L. Obra citada, nota n" 59, p. 345-346). Na hiptese de
monopsnio, por sua vez, hi reduflo de preos e dc quantidades vendidas,
provocando perda do excedente do produtor (idem, p. 355-356).
Jc3st Luis RmriRO BH^KIUNA - N
Podemos ter a simao de concorrncia imperfeita ou mono-
poUstca, em que h uma compartraentao do mercado em ra-
zo da possibilidade dc diferenciao de produtos e consequente
vinculao de consumidores a determinados fornecedores. Como
resultado desse fenmeno e da dificuldade de interligao entre
os compartimentos, os vendedores desfrutam dc uma posio
muito pr.xima do monopolista em seus respectivos mercados,
podendo obter preos mais altos (mas no muito mais altos) do
que o seu custo marginal de produo'-\
Apesar das perdas geradas em comparao ao regime dc con-
corrncia perfeita, na concorrncia monopohstica o poder de mer-
cado pequeno, pois h um nmero satisfatoriamente grande de
agentes concorrendo, ofertando produtos que, apesiu- dc diferen-
ciados, so satisfatoriamente substituveis entre si. Alm disso, a
ineficinda alocativa no pode deixar de ser contrabalanada com
o fato de que, aos olhos do consumidor, a diferendao de produ-
tos pode ser vista como um benefiao'*".
Podemos ter, ainda, o regime de oligoplio"" ou oUgopsnio,
em que a venda ou a compra do produto ou servio encontra-se
concentrada nas mos de poucos, havendo uma tendncia no sen-
tido de cooperao imphcita entre esses agentes econmicos para
imposio de preos"*^, quantidades ou qualidade dos servios ou
produtos vendidos ou adquiridos. Indusive, as empresas oligopo-
listas podem adotar medidas estratgicas para desestimular a en-
trada de novos concorrentes, criando barreiras sua entrada.
possvel falar, por fim, na ocorrnda concomitante dos fe-
nmenos do monopsnio/oligopsnio e do monoplio/oligo-
plio"'^ Nessa situao, praticamente ilimitado o poder do
103 PINDICK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L. Obra citada, nota n" 59, p. -22.
104 PINDICK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L Obra citada, nola rP 59, p. 425-426.
105 Costunna-se chamar de "duoplio" o regime de oligoplio em que o mercado
dividido entre dois agentes produtores.
106 PINDICK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L. Obra citada, nota n" 59, p. 444.
107 Caliwo Salomo Filho (Obra citada, nota n 93, p. 145-140) ch.ima a ateno
para essa hiptese, alegando que a situao de "monopsnio/oligopsfinio" no
72 - DtrriA DA CONCORKNOA E TRIDUTAAD - LUZ DO ARTIGO 146-A DA CONSTTTUI(;TO
agente econmico de ditar preos e quantidades e, consequente-
mente, e pouco provvel o repasse de qualquer espcie de reduo
dc preos ao consumidor final do produto ou servio.
Alem das distores acima, decorrentes de fihas estruturais
do modelo terico dc concorrncia perfeita, o equilbrio do jogo
de mercado pode ser afetado tambm por comportamentos des-
leais'"' dos agentes econmicos, com o fim de deturpar as rela-
es de troca baseadas na lei da oferta c da procura, reduzindo ou
eliminando a concorrncia.
Temos, ento, as condutas consideradas como concorrncia
desleal, que podem ser agrupadas em prticas restritivas hori-
I zontais ou prticas restritivas verticais, conforme se trate de
condutas que objetivem reduzir ou eliminar diretamente a con-
corrncia no mercado, no primeiro caso, ou de condutas que
imponham restries a fornecedores de insumos ou consumi-
dores de produtos em um determinado mercado, como forma
de criar mecanismos de excluso de rivais ou barreiras entrada
de novos concorrentes.
Dentre as prticas horizontais mais relevantes, podemos
mencionar:
(i) os cartis: acordos entre produtores que ajustam con-
dutas em conjunto para determinao de preos, n-
veis de produo, de distribuio ou diviso territorial
do mercado'"'';
costuma se verificar na pessoa do consumidor final do produto, mas muitas
vezes em agentes econmicos intermedirios, que, quando tambm detm
poder de "monopolistas/oligopolistas" no fornecimento do seu produto ou
servio, acabam concentrando poder de mercado praticamente Ilimitado.
100 Pata Calixto Salomo Rlho, o controle do comportamento dos agentes econ-
micos constitui verdadeira garantia sistmica para o equilbrio da concorrn-
j : cia (Obra citada, nola n 93, p. 77-70).
109 Nesse sentido, Cario BarbierI Filho UDisdplIna lurdica d,i Concorrnda - Abu-
so do Podar Econmico. S3o Paulo: Editora Resenha Tribulria, 1904, p. B-9)
classifica OScortis cfn: (Q) cnrtcis dc LIINITQTLO dc preos (b) cortcs dc imtt3-
ao de produo; (c) cartis de limitao dos mercados; e (d) cartis com
direo comercial por escritrio central de vendas.
Jost LUB R)BJRO BIWTD.VI . 73
() a prcdao; na sua forma mais tradicional, dc preos
predatrios, consiste no comporttimento do agente
econmico que incorre em prejuzos na cxpecRiriTO
dc eliminar o concorrente, vendendo seu produto ou
servio abaixo do custo varivel mdio, para, em mo-
mento posterior, pnitic;u- preos e lucros prximos ao
nvel monopolista. Tambm poder ocorrer preda-
o^'" se o preo for fixado em valor inferior ao de
mercado, como forma de sinalizao dc preos"' que
evite a entrada de concorrentes potenciais no merca-
do. Calbcto Salomo Filho"- alerta, ainda, para a pos-
sibilidade de predao tecnolgica, que consiste no
Lnvesmento substancial em qualidade do produto
sem o reflexo no respecdvo preo;
(i) a concorrncia parasitria: que se d com o apro-
veitamento do esforo allieio, mediante a explorao
do processo inovativo do concorrente ou da dinmi-
ca empresarial alheia, de maneira global, servil e sis-
temtica'"-^^''; e
110 FORCIONI, Pauln A. Os fundamentos do antitnistc. 2* od., 2' lir. rcv. c aluni. j
Sao Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005, p. 362. j
111 PINDYCK, Robert S.; RUBINFELD, Daniel L Obra citada, nota n" 59, p. 4'16-'M0. )
112 SALOMO FILHO, Calixto. Dinito Concomncial - As Condutas. Sao Paulo:
Malheiros Editores, 2003, p. 185 e segs. i|
113 ASCENSO, Jos de Oliveira. Concorrnda t/w/ea/. Coimbra: Almedina, 2002, j
p. 446- 447. :j
114 Importante diferenciar a concorrcncia parasilrtn da figura do "aproveita- V
mento parasitrio", que se caracteriza "pela conduta de um comerciante ou !
industrial que, mesmo sem inteno de causar dano, tira ou procura tirar
proveito da criao de obra artstica, literria ou intelectual de terceiro, ou do jj
renome alheio adquirido legitimamente, sem que haja identidade ou afinida- i;
de entre os produtos e os servios das empresas, pressupondo uma relao de
nao concorrncia" (SOUZA, Carlos Affonso Pereira de. Conconncia desleal. f ;
Di spon vel em: <http: / / acedcmi co. di rei l o- ri o. f gv. br/ ccmw/ i ndex. php/ .1/
Concorr'!i.C3"/!.AAncia_dcslcal>, acesso cm 25.11.2007). Apesar de haver j:
manifestaes contrrias s condutas de "aproveitamento parasitrio" (vide
BARBOSA, Denis Borges. Concorrncia sem Concor;nc/j. Disponvel cm:
<httpyydensfaarbosa.addr.com/ 13.doo, acesso em 25.11.2007), n3o h pre-
vIsSo legal expressa que as condene. Tanto 6 verdade que est cm tramite o j;
Projeto de Lei do Senado n 308/ 2006, por meio do qual SCpretende Introdu-
?
ii
i
i:
74 - Dtrcs\ DA CoNCOUBtfCiA CTributaAO - LUZ DO ARUCO 146- A DA toOTiuio
(iv) barreiras artifidals entrada: situaes criadas pe-
los detentores dc poder econmico para impecr o
ingresso de concorrentes no mercado de determina-
do produto ou servio"^.
Dentre as prticas verticais, por sua vez, podem ser atadas:
(i) a fixao de preos dc revenda, que ocorre quando
o produtor impe, mediante contrato, um preo de-
terminado a ser praticado por distribuidores ou re-
vendedores;
(ii) a diviso de mercado, hiptese em que o produtor
estabelece limitaes quanto rea de atuao de dis-
tribuidores ou revendedores, seja em fiino de abran-
gncia territorial, seja por base de clientes;
(iii) os acordos de exdusividade, vinculando os compra-
dores de determinados bens ou servos, que se com-
prometem a adquiri-los com exclusividade de
determinado produtor e vice-versa, ficando proibida
a negodao com rivais;
(iv) a recusa de negodao, figura em que o vendedor
ou comprador estabelece as condies em que se dis-
pe a negociar determinado bem ou servio, obri-
gando a outra parte a aderir, em razo da inexistnda
dc alternativa economicamente vivel;
(v) a venda casada, que ocorre quando o vendedor de
determinado bem ou servio condidona a sua venda
aquisi^o, pdo comprador, de outro bem ou scno; e
(vi) a discriininao de preos, que consiste na fixao
de preos diferenciados para o mesmo bem ou servi-
o em razo do comprador.
, ; zir disciplina a esse respeito na Lei n 9.279/96. Sobre a temtica, vide tam-
i; f bem Marcus Elidius Mlchclli de Almeida lAbusa do Direito e Concorrncia
' i Desleal. So Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 175-187).
I 115 BRUNA. Srgio Varella. Obra citada, nota n" 10, p. 58; SALOMO FILHO,
| i I i Calixto. Obra citada, nota n" 93, p. 168.
ID5 Lus RIBEIRO - 75
Para Tercio Sampaio Ferraz Jnior, possvel falar rambm em
concorrnda proibida, que consiste em comportamentos dc abso-
luta desobedincia lei, utilizados como meio de obteno dc van-
tagens competitivas. Tais condutas poderiam ser agrupadas em'"':
(i) cancarrnciaproibida absoluta: produo de efeitos an-
ticoncorrendais atravs dc conduta que \'iola uma
vedao legal de prtica de determinada atividade
considerada antijurdica; e
(ii) concorrcncia proibida relativa: descumprimento de
exigndas impostas pdo Poder Pblico para o e-\er-
ccio de determinada atividade econmica, que po-
dem gerar punies meramente administrativas, mas
que tambm geram efeitos anticoncorrendais.
Respeitada essa dassificao, parece-nos, na primeira hiptese,
que no estaramos propriamente diante de uma atvidade eco-
nmica em sentido estrito'", no se tratando de um problema de
ordem concorrendal (ainda que efeitos danosos possam vir a ser
provocados nesse sentido), mas, sim, de fiscalizao do cumpri-
mento da lei por parte do Estado.
Quanto segunda, parece-nos adequado adotar a lio de Jos de
Oliveira Ascenso"", no sentido de que, a bem da verdade, a questo
de se verificar se a conduta condenada sob o prisma concorrendal gera
irregularidade de outra ordem nada mais do que um concurso de
normas sobre o mesmo fato, o que deve ser analisado diiuite de cada
simao especfica, de acordo com os tipos de normas conconjentes'".
Finalmente, se estivermos diante de uma conduta de concor-
rnda desleal que tenha sido praticada en razo de uma anterior
116 Parecer para o Instituto de tica Concorrencial - ETCO, de 20.00.2005,
constante de Ils. 440/ 470 dos autos da Ao Cautelar n" 1.657-6-RI, no
Supremo Tribunal Federal.
117 Vide tpico 1.1, da Introduo.
118 ASCENSO, Jos de Oliveira. Obra citada, nola n 113, p. 327-353.
119 Em principio, confomi e veremos no tpico 1.2.2, adiante, a Lei n" 0.004/94
estabelece, em seu artigo 19, que "a represso das infraes da ordem econ-
mica no exclui a punio de outros ilfcitos previstos em lei".
I '
! : 76-D[rtSA^\Co^<ol ai t^cMcTKmuT/ ^t-Al uzooAKIIt
I
conduta ildta por parte do agente econmico, teremos, ao que
parece, dois ilcitos distintos a requererem a aplicao das respec-
' \ rivas normas sandonadoras,
r J I.l .3. LIVRE CONCORRNCIA COMO ESTADO DE EQUILBRIO
; ; Dentre os princpios da ordem econmica na Constituio
Federal de 1988, ganha destaque o prindpio da livre concorrn-
da que, de plano, no pode ser confundido com o ideal da con-
' c o r r n c i a perfeita, que, como wsto, e inalcanvel.
! O Constituinte Brasileiro reconhece a utopia liberal e admite,
e.xplicitamente, a concentrao e o uso do poder econmico, de-
ii terminando lei que reprima apenas o abuso no seu exertdo, o
que ocorrer quando sc tiver por fmalidade*^":
fo/7;//;/jr/7Xi7^flt'no sentido de, por mdos ardilosos, blo-
quear a renovao do mercado e impedir o advento de
novas foras econmicas ou a expanso das j existentes;
eliminar a concorrncia: ou seja, atentar contra a prpria
estrutura do mercado, fiizendo da competitividade uma
aparnda, da concorrnda um jogo previamente com-
binado, cm que as partes abrem mo da sua liberdade
em troca de uma vantagem que as tiraniza; e
aumentar arbitrariamente os lucros: no sentido de ob-
ter ardilosamente vantagens despropordonais aos
custos do investimento, conquistadas por meio de
posies de predominncia naturais ou artificial-
mente alcanadas.
Apesar disso, diante da mxima de que "no h poder de mer-
cado que no seja exerddo"'^', necessrio "[...] evitar a formao
I
120 FERRAZ JNIOR, Tcrdo Sampalo. Lei de Defesa da Concorrnda. Origem
Histrica o Base Constitucional. In: Ruvisia dos Meitranc/os em Direito Econ-
mico da UFBA n" 2. s/d, p. 72/73; SALOMO FILHO, Calixto. Obra cilada,
nota n" 112, p. 106-118.
121 Tmta-se do postulado do chamado "princpio da racionalidade monopolista",
da teoria econmica neodssica (SALOMO FILHO, Calixto. Obra dtuda,
! . ' nota n 33, 'p. 87).
lost Lus RIAIIO BK.AZUV\ - 7 7
do poder cconmico no mercado, e todos aqueles cm que a cons-
tituio dessa situao de poder no decorra cxclusi\'amcnte da
maior eficincia econmica"'.
O Constituinte reconhece a livre concorrncia como um esta-,
do ideal de coisas, em que se de\'e garantir a cvistncia de liberda-
de dc ao competitiva e a liberdade de oportunidades a todos os
agentes econmicos, exigindo-se deles o regular exerccio de sua
posio jurdica no mercado'^.
No visa o princpio da livre concorrncia a alcanar um estado
de equilbrio voltado efidnda econmica meramente alocado,
mas, pdo contrrio, sua meta e um estado dc equilbrio que deve se
prestar, segimdo os ditames da Constituio, de insorumento para
o dcance de bens maiores'-"' e, cm espedal, assegurar a todos exis-
tnda digna, confonne os valores da justia sodal e com funda-
mento na valorizao do traballio humano e na livre iniciativa.
nessa linha o pensamento de Paula Forgioni'^, apoiado pela
jurisprudnda do plenrio do Supremo Tribunal Federal'". Tam-
bm chegam a conduses semelhantes:
Leandro Ale Franco, para quem a concorrnda ins-
tmmento e objetivo dc poltica econmica para o cresd-
mento e desenvolvimento econmico e sodd do pas;'-''
Luis Fernando Schuartz, que afirma no ser a con-
corrnda um fmi em si mesmo, mas um meio para a
obteno de um resultado final abstratamente de-
122 SALOMO FILHO, Calixto. Obra citada, nola n" 93, p. 55-50.
123 LIMA, Ricardo Seibcl de Freitas. Obra citada, nota n" 21, p. 52/57.
124 NL)SD1:0, Fabio. Fundamentos para uma codilicao do direito econmica.
sao Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 26-27; BRASIL Conselho
Administrativo de Defesa Econmica. Consulta n" 0030/09, respondida em
22. 03. 2000. Conselheiro Marcelo Calliari, p. 26.
125 FORGIONI, Paula A. Obra cilada, nota n" 110, p. 190-192.
126 BRASIL Supremo Tribunal Federal. Plenrio. AJo Direta dc Inconstitucionalidade
n" 3ig-4-DF. Relator Min. Moreira Alves. Dirio da Justia de 30.4.1993.
127 FRANCO, Leandro AlexI. Os limites operativos do dreilo c a rcijulaao jurdi-
ca por incentivos para a reduo da concorrncln desleal. Revista do I1R/\C,
K 12, n"3, 2005, p. 13.
70 - OmsA DA TOJCCWRTICIA c TRIBUTAO - A l uz DO ARPCO 146-A DA CONSTTTUIO
I ; ;!
i : '
finido cm nossa ordem econmica constitudonal,
qual seja, o "bem dc todos";'*
Sergio Varella Bruna, que fida em imia "concorrnda
dcscjver, ou seja, uma concorrnda que propordone
o maior ganho sodal possvel, mesmo que isso repre-
sente a existncia de pouca ou de nenhuma concor-
rnda em determinado mercado, sendo predso sempre
valorar os interesses sacrificados, devendo ser eles me-
nores do que os interesses atingidos;'-' e
Carlos Jacqucs Vieira Gomes, que afirma que as nor-
mas destinadas a corrigir as felhas de mercado devem
tambm se inspirar nos objetivos e \'alores (liberais c
intcrvendonistas) da Consttuio Federal, de maneira
tal que o direito acabe distorcendo os mecanismos de
mercado, com o objetivo de promover justia sodaL-*"
Como garantdor da livre concorrncia, o Estado Brasileiro
assume, ento, o papel redistributivo e garantdor da igualdade
de condies nas relaes econmicas, em prol dos interesses dos
consumidores, dos participantes no mercado (concorrentes) e do
interesse institudonal da ordem concorrcndal'^-.
Para Eros Roberto Grau, que v na origem da livre concorrnda o
prindpio da livre inidativa^-^^-'^'', a ordem econmica desenhada na
Consttuio Federal de 1988 deve garantir, para atngir os seus fins:
12a
129
130
131
132
133
134
SCHUARTZ, Luis Fernando. Dogmtica Jurdica e te/ 0.884/04. Disponvel
em: <littp://www.ie.ufrj.br/grc/pdf5/dogmalica_juridica_e_lei_0OO4_94.pdf>,
acesso em 16.3.2006,
BRUNA, Sigio Varella, Obra citada, nota n" 10, p. 71 e 137-141.
Os escopos sociais do direito antitmste. Revista do IBRAC, v, 1 h n"2, 2004, p. 129.
Repare-se que Fbio Nusdeo ullliza o mesmo verbo "distorcer" para dizer que
o processo cie polftica econmica implica "a deliberada imposio dc distores
ao sistema como um lodo, tanto no seu segmento de mercado, quanto no
segmento pblico voltado correo ou compTementao daquele." (NUSDEO,
Fbio. Obra citada, nota n" 124, p. 26-27).
SALOMO FILHO, Calixto. Obra citada, nota n" 112, p. 51 e 61.
GRAU, Eros Roberto. Princpio da livre concorrncia - funo regulamentor o
funo normativa. In: Revista Trimestral de Direita Pblico 4/I9V3, p. 124.
Na mesma linha, temos Luciano BERNART. Uvre concorrncia coma limitao
iio poder de tributar. Dissertao (Mestrado em Direito Econmico e Social).
Pontifcia Universidade Catlica Paran, 2006, p. 33-34, 37 e 68.
u
Jost LL' Rintiso Bs:\n)s.\ - 79
(i) a liberdade de comrdo e de Indstria, que consiste
na no interfernda do Estado, garantindo-se aos agen-
tes prirados: (i.l) a faailadc de criar c explorar uma
atividade econmicr, e (i2) o direito dc no se sujeita-
rem a qualquer restrio estatal, seno em virtude de lei\
(ii) a liberdade de concorrnda, compreendendo: (ii.l)
afaaddade de conquistara clientela, desde que no atra-
vs de concorrncia desleal; (ii.2) a proibio de formas
de atuao que detenham a concorrncia-, e (ii.3) a neu-
tralidade do Estado diante do fenmeno concorrencial,
garantindo-se igualdade de condies aos concorrentes.
1.2. SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA
CONCORRNCIA (SBDC)
1.2.1. INSTITUIES ENVOLVIDAS E ARCABOUO LEGISUTIVO
Materializando a proteo consttudonal ao princpio da livre
concorrnda, estruturou-se na legislao infraconstitucional o que
se convendonou"'' chamar de Sistema BrasUeiro de Defesa da
Concorrncia (SBDC), isto , um conjunto de rgos estatais res-
ponsveis pelo controle da atuao dos agentes econmicos e pela
represso ao abuso do poder econmico.
Esse conjunto essencialmente composto pelo Consellio Ad-
ministrativo de Defesa Econmica (CADE), pela Secretaria de
Direito Econmico (SDE) e pda Secretaria de Acompanhamen-
to Econmico (SEAE).
O CADE, cujas origens remetem Comisso Administrati-
va de Defesa Econmica, rgo de efmera existncia no ano de
135 Conforme registro de Gesner Oliveira e Joo Grandino Rodas (Obra citada,
nota n" 39, p. 23), a primeira vez em que se utilizou a expresso "SDDC", em
documentos oficiais, foi na Mensagem Interministerial n" 537 Mi=/M), que
encaminhou ao Presidente da Repblica a proposio legislativa que deu
origem Medida Provisria n" 2.055, de II do agosto de 2000, posteriomien-
te transformada na Lei n" 10.149, de 21 de dezembro de 2000.
80 - DcrtSA DA Co.NCOTRtr3A E TRIBUTAO - A LUZ DO Ainico 146-A DA CoNsriTUto
:
I
1945'^^ foi originalmente criado na vigncia da Consttuio
dc 1946"^ pela Lei n" 4.137, dc 10 de setembro de 1962,
regulamentada pelo Decreto n 92.323, de 23 de janeiro de
1986, como um rgo vinculado Presidncia do Conselho dc
Ministros, com a incumbncia dc apurar e reprimir os abusos
do poder econmico.
Aps pouco mais de 30 anos de reduzida atvidade"^ o CADE
foi transformado cm rgo judicante com jurisdio em todo o
territrio nacional, consttuindo-se em autarquia federal vincula-
da ao Ministrio da Justa"'', conforme a Lei n 8.884, de 11 de
junho dc 1994, com competncia para: (i) decidir sobre a exis-
tncia de infrao ordem econmica e aplicar as penalidades
previstas cm lei; (ii) ordenar providncias que conduzam cessa-
o de infrao ordem econmica, dentro do prazo que deter-
minar, (iii) aprovar termos de compromisso de cessao de prtca
c dc compromisso dc desempenho; (iv) apreciar atos de qualquer
espcie que possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a
livre concorrncia ou resultar na dominao de mercado; (v) res-
ponder a consultas sobre matria de sua competncia; e (vi) ins-
truir o pblico sobre as formas dc infrao ordem econmica.
Para o cumprimento desses objetvos, o CADE autorizado
a: (i) requisitar informaes de quaisquer pessoas, rgos, autori-
dades c cntdades pblicas ou privadas, respeitando e mantendo
136
137
138
1 3 9
A Comisso Administrativa de Defesa Econmica foi criada pelo Decrelo-Lei
n" 7.666, de 22 de junho de 1945, e extinta em 31 de dezembro do mesmo
ano, pela revogao desse ato legislativo pelo Decreto-Lei n" 8.167.
Cujo artigo 148 detenninava que: "A lei reprimir toda e qualquer fonnn de
abuso do poder econmico, inclusive as unies ou agrupamentos de empre-
sas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim
dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrGncia e aumentar arbitra-
riamente os lucros."
Segundo registro feito por Vicente Bagnoli (Direito econmico. 2" ed. SSo
Paulo: Atlas, 2006, p. 146), a mdia mensal de julgamentos administrativos
pelo CADE, de 1963 a 1990, foi de 1,4 processos, mdia que caiu pura 1
processo, de 1992 a 1994.
Confomie o artigo 19, do Decreto-Lei n" 200, dc 25 de fevereiro de 1967,
lodo rgo da administrao federal, direta ou indireta, est sujeito supervi-
so do Ministro de Estado competentc.
)osi Lus RBHRO BRCIJM* - ai
o sigilo legal quando for o caso, bem como determinar as dilign-
cias que se fizerem necessrias ao exerccio das suas fimes; (ii)
requisitar dos rgos do Poder Executivo Federal e solicit:ir das
autoridades dos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territ-
rios as medidas necessrias; c (iii) firmar contratos e convnios
cora rgos ou entidades nacionais e submeter, pre^amente, ao
Ministro da Justia, os que dev.un ser celebrados com organismos
estrangeiros ou internacionais.
A SDE tem sua origem na Secretaria Nadonal de Direito Eco-
nmico (SNDE), rgo do Ministrio da Justia inidalmente criado
pda Lei n 8.158, de 08 de janeiro de 1991, e cx-tinto pela Lei n
8.884/94, para dar suporte de pessoal e administrativo ao CADE.
Com a promulgao da Lei n 8.884/94, a SDE permaneceu
vinculada ao Ministrio da Justia e passou a ter como atribui-
es: (i) monitorar e acompanhar as prticas de mercado; (ii) acom-
panhar, permanentemente, as atividades e prticas comerciais de
pessoas fisicas ou jurdicas que detiverem posio dominante em
mercado rdevante de bens ou servios, para prevenir infraes da
ordem econmica; (iii) proceder, em face de inddos de infi-ao
da ordem econmica, a averiguaes preliminares para instaura-
o de processo administrativo; (iv) cdebrar compromisso de ces-
sao e fiscalizar o seu cumprimento e sugeriro CADE condies
para a cdebrao de compromisso dc desempenho, fiscalizando o
seu cumprimento; (v) adotar medidas preventivas que conduzam
cessao de prtica que constitua infrao da ordem econmica;
(vi) orientar os r^os da administrao pblica quanto adoo
de medidas necessrias ao cumprimento da Ld n 8.884/94; (vii)
desenvolver estudos e pesqisas para orientar a poUtica de pre-
veno de infiraes da ordem econmica; e (viii) instmir o pbli-
co sobre as diversas formas de infirao da ordem econmica, bem
como os modos de sua preveno e represso.
Para o exerddo dessas tarefas, a SDE tambm autorizada a:
(i) requisitar informaes de quaisquer pessoas, rgos, autorida-
des e entidades pblicas ou privadas, mantendo o sigilo legal quim-
i
NZ - DIFISA DA CANCDSRLNOA r TRIBUTAO - A tuz OO AKTJCO I 46-A OA CA.'ISNRU!AA
I '
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i
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I I;
do for o caso, bem como determinar as diligncias necessrias; e
(ii) instaurar processo administrativo para apurao e represso
de infraes da ordem econmica, remetendo-o ao CADE, quan-
do entender configurada inflao da ordem econmica.
Alm dc compor o SBDC, a SDE tambm c integrante do
oficialmente chamado Sistema Nacional de Defesa do Consumi-
dor (SNDC), conforme Decreto n 2.181, de 20 de maro de
1997, tendo, por meio do .seu Departamento dc Proteo e Defe-
sa do Consumidor, atribuies diversas relacionadas poltica
nacional dc proteo c defesa do consumidor, dentre as quais des-
tacamos: (i) solicitar polcia judiciria a instaurao de inquri-
to para apurao de delito contra o consumidor, (ii) levar ao
conhecimento dos rgos competentes as infraes de ordem ad-
ministrativa que \nolarcm os interesses difijsos, coletivos ou indi-
viduais dos consumidores; (iii) auxiliar na fiscalizao de preos,
abastecimento, quantidade e segurana de produtos e servios;
(iv) fiscalizar e aplicar as sanes administrativas previstas no
Cdigo dc Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de 11 de se-
tembro de 1990); (v) celebrar convnios e termos de ajustamento
de conduta em defesa dos direitos do consumidor, e (vi) elaborar
e divulgar o cadastro nacional de reclamaes fimdamentadas con-
tra fornecedores de produtos e servios.
Finalmente, completando o ncleo do SBDC, temos a SEAE,
rgo do Ministrio da Fazenda criado pela Medida Provisria
n 813, de 1 de janeiro de 1995, com competncia para, atual-
mente, segundo o Decreto n 6.313, de 19 de dezembro de
2007: (i) delinear, coordenar e executar as aes do Ministrio
da Fazenda, no tocante gesto das politicas de regulao de
mercados, de concorrncia e de defesa da ordem econmica; ()
realizar investigaes de atos ou condutas limitadoras da con-
corrncia cm face dc indcios de infrao ordem econmica;
(iii) emitir pareceres econmicos relativos aos atos dc concen-
trao submetidos ao CADE; (iv) proceder anlise econmica
dc prticas ou condutas limitadoras da concorrncia; (v) acom-
panhar a implantao dc modelos de regulao e gesto desen-
icast Li' s RISURO BKAn.I\\ - 83
vohidos por agncias reguladoras, ministrios c outros tgos,
com o objetivo de garantir condies mximas dc concorrncia;
(vi) promover o desenvolvimento e o funcionamento adequado
dos mercados, acompanhando e analisando a evoluo das suas
variveis, inclusive a poltica nacional dc tarifas dc importao e
exportao; (vii) compatibilizar as medidas internas dc defesa
da concorrncia com as prricas internacionais; e (viii) formular
representao perante o rgo competente para que sejam ado-
tadas medidas legais sempre que identificada norma ilegal ou
inconstitucional que tenha carter anticompetitivo.
A SEAE deve interagir com rgos cnvohndos com a poltica
de comrcio exterior c promover a articulao com rgos pbli-
cos, setor privado e entidades no governamentais, quando neces-
srio para o cumprimento dc suas funes.
Alm do ncleo CADE/SDE/SEAE, no pode ser ignorado
o papel atribudo pela lei s agncias reguladoras, em diferentes
graus, para tomar medidas necessrias preveno e represso
de abusos do poder econmico, nos setores econmicos especfi-
cos por elas disciplinados. Nesse sentido, temos'"'":
- a Agncia Nacional dc Energia Eltrica (ANEEL), que, pela
Lci n 9.427, dc 26 de dezembro de 1996, deve: (i) zelar pelo
cumprimento da legislao de defesa da concorrncia, monitoran-
do c acompanhando as prticas de mercado dos agentes do setor dc
energia eltrica; c (ii) efetuar o controle prvio e a posteriori de atos
e negcios jurdicos celebrados entre concessionrias, permission-
rias, autorizadas e seus controladores, suas sociedades controladas
ou coligadas e outras sociedades controladas ou coligadas dc con-
trolador comum, impondo-lhes restries mtua constituio dc
140 Nada est dito a respeito da AgCncia Nacional de guas (ANA), criada pela
Lei n" 9.904, de 17 de julJio de 2000, haja vista ser esse 6rgao responsvel
nao por regular as atividades de agentes econmicos atuantes em determinado
setor, mas, sim, para promover a articulao dos planejamentos nacional,
regionais, estaduais c dos setores usurios elaborados pelas entidades que
integram o Sistema Nacional de Cerenciamenio de Recursos Hdricos e formu-
lar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
04 - DTRISA DA CANCORUFNCIA T TRIBUTAO - A l uz DO ARTICO 146-A DA CONSTITUIO
"i:
direitos e obrigaes, especialmente comerciais e, no limite, a abs-
teno do prprio ato ou contrato;
- a Agenda Nadond de Telecomunicaes (ANATEL), a quem,
segundo a Ld n 9.472, de 16 de julho de 1997, compete controlar,
prevenir e reprimir as infraes da ordem econmica, podendo indu-
sive intervir na concessionria e aplicar multas, ressalvadas as atribui-
es legais do CADE, que responde pela anlise dos atos de
concentrao de agentes prestadores de servios de tdecomunicaes;
- a Agenda Nadonal do Petrleo, Gs Natural e Biocombus-
tvel (ANP), que, pela disdplina da Ld n 9.478, de 06 dc agos-
to dc 1997, deve comunicar ao CADE qualquer fato de que
tomar conhedmento que possa configurar infirao ordem eco-
nmica, para que esse rgo tome as providndas cabveis, deven-
do posteriormente notificar a ANP daquilo que tiver sido feito;
- a Agenda Nadonal de Vigilnda Sanitria (ANVISA), res-
ponsvd, confonne a Lei n 9.782, de 26 de janebro de 1999, por
monitorar a evoluo dos preos de medicamentos, equipamentos,
componentesi insumos e servios de sade, podendo para tanto, quan-
do for verificada a existncia de inddos da ocorrnda de aumento
arbitrrio de lucros ou exertdo abusivo de posio dominante, me-
diante aumento injustificado de preos ou imposio de preos ex-
cessivos, convocar os responsveis para justificar a respectiva conduta
e, quando for o caso, aplicar a penalidade prevista no artigo 26'"", da
141 "Art. 26. A recusa, omlssSo, enganosidade, ou retardamento injustificado de
informao ou documentos solicitados pelo Cade, SDE, Seae, ou qualquer enti-
dade pblica atuando na aplicao desta lei, constitui infraSo punfvel com
multa diria de 5.000 Ulirs, podendo ser aumentada em at vinte vezes se
necessrio para garantir sua eiiccia em razSo da situao econmica do Infrator.
1" O montante fixado para a multa diria de que trata o caput deste artigo
constar do documento que contiver a requisio da autoridade competente.
2" A multa prevista nesie artigo ser computada diariamente at o limite de
noventa dias contados a partir da data fixada no documento a que se refere o
pargrafo anterior.
. 13" Compete a autoridade requisilanle a aplicao da multa prevista no caput
deste artigo.
4" Respondo solidariamente pelo pagamento da multa de que trata este artigo,
a filial, sucursal, escritrio ou estabelecimento, no Pais, de empresa estrangeira.
ICBt Lus RlBtlKO BK.\2UV^ 85
Lei n 8.884/94, pela recusa, omisso, enganosidade ou renirdamcn-
to injusttficado das informaes ou documentos solicitados;
- a Agencia Nadonal de Sade Suplementar (ANS), criada
pda Lei n 9.961, dc 17 dc juUio dc 2000, a quem cabe autori-
zar o registro e o fimdonamento das operadoras de planos prira-
dos de assistnda sade, bem como sua dso, fuso, incorporao,
alterao ou transfernda do controle sodcKrio, mas sem preju-
zo da competnda do CADE, e indusive adotar medidas neces-
srias para estimular a competo no setor;
- a Agnda Nadonal de Regidao do Transporte Terrestre
(ANTT) e a Agnda Nadonal de Regulao do Transporte Aqua-
virio (ANTAQl, insritm'das pela Ld n 10.233, de 05 de junho
de 2001, as quais, ao tomar conhecimento de fiito que configure
ou possa configurar infi:ao da ordem econmica, tm a obriga-
o legal de comunic-lo ao CADE, SDE ou SEAE; e
- a Agncia Nacional de Cinema (ANCINE), criada pela
Medida Provisria n 2.228-1, de 06 de setembro de 2001, a
quem compete, dentre outras atribuies, promover o combate
pirataria de obras audiovisuais"^
Quanto aos agentes do sistema financeiro nadonal, o Parecer
da Advocada Geral da Unio n" 20, de 05 de abril de 2001,
5 A falta injustificada do representado ou de terceiros, quando intimados
para prestar esclarecimentos orais, no curso de procedimento, de averigua-
es preliminares ou de processo administrativo, sujeitar o faltante multa
de RS S00, 00 (quinhentos reais) a RS 10.700,00 (dez mil e setecentos reais),
conf orme sua situao econmi ca, que ser aplicada mediante auto de
infrao pela autoridade requisitante.''
142 Ousamos discordar, quanto ANCINE, da observao feita por Gesner Oliveira
e loao Grandino Rodas (Obra citada, nota n" 09, p. 135, nota dc rodap n f),
no sentido de que tal agncia nao deveria ser considerada na anlise do papel
das agncias na disciplina do comportamento dos agentes de um detenninado
setor econmico. Ao contrrio do afimiado por aqueles autores, a ANCINE nao
tem por finalidade apenas o fomento ao mercado, mas tambm, cxpressamcnie,
a "regulao e fiscalizao da indstria cinematogrfica c videofonogrfica'
(artigo 5, da Medida Provisria n" 2.220-1/20001), finalidade essa pata a qual
essencial o combate pirataria de obias audiovisuais, prtica que configura
explicitamente crime de conconncia desleal, tipificado pelo artigo 195, inc.
Ill, da Lei n" 9.279/96.
06 - DlftSA DA CONCOaRtNOA EiRIOUTAipto - lUZ DO ARHCX 146-A DA CONCTinjlAo
resolveu, em reconhecimento ao disposto na Lei n 4.595"^, de
31 de dezembro de 1964, que:
"[...] a competncia para analisar e aprovar os atos dc
concentrao das instituies integrantes do sistema fi-
nanceiro nacional, bem como dc regular as condies de
concorrncia entre instituies financeiras, aplicando-lhes
as penalidades cabveis, c privativa, ou seja, exxlusiva do
Banco Central do Brasil, com excluso de qualquer outra
autoridade, inclusive o CADE."
Tambm no pode ser ignorada a importncia dos rgos que
atuam no controle do comportamento dos agentes econmicos no
comrdo internacional envolvendo o Brasil, notadamente o IVIinistro
do Desenvolvimento, da Indstna e do Comrdo Exterior (MDIC)
c o Ministro da Fazenda, aos quais compete a aplicao de medidas
\ dc salvaguardas, medidas compensatrias e dirdtos antidumping, o
j/-} J devidamente precedido de processo investigatrio ou de
parecer da Secretaria de Comrdo Exterior (SECEX), pertencente
, ao MDIC, conforme Decreto n 1.488, de 11 de maio de 1995.
i i, Destaque-se, ainda, o papel atribudo Comisso de Comrdo
j .' ' do Mercosul e ao Comit dc Defesa da Concorrnda do Mercosul,
I i.; pelo Protocolo de Defesa da Concorrnda do Mercosul""*, encon-
; trando-se ainda pendente de aprovao pelo Congresso Nadonal o
I ; ; Acordo sobre o Regulament do Protocolo de Defesa da Concor-
.'i rnda, assinado
em 05 de dezembro de 2002, em Braslia"^-''"'-
143 Cujo artigo 10, 2", diz que " o Banco Centrai do Brasil, no exerci'cio da
fiscalizao que lhe compete, regular as condi es de concorrncia entre
instituies financeiras, coibindo-lhes os abusos com a aplicao da pena nos
temios da lei", c cujo artigo 10, inc. X, ali'nea "c", atribui ao Banco Central a
competncia privativa para ' conceder autorizao s instituies financeiras, a
fim de que possam |...l ser transfomiadas, fundidas, incorporadas ou encampadas".
144 Promulgado pelo Decreto n 3.502, de 18 de setembro de 2000.
145 BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econmica. Assessoria Internacio-
nal. Mercac/o Comum c/o JuZ-Aercoiu/. Disponvel em: <http://www.cade.gov.br/
internadonal/Merc5ul,pdf>, acesso em 15.9.2007.
146 Vide as crticas de loo Leopoldlno da Fonseca ao Protocolo de Fortaleza, em
Lvl do proteo d concorrncia (Comentrios Legislao Anlitruste), Rio de
laneiro: Forense, 2007, p. 47.
lost LmRratiRO BR.vnj.s\ - 07
importante o registro, ainda, de que j foi aprorado, pela
Cmara dos Deputados, o Projeto de Lei Ordinria n" 3.937-B
(PLO 3.937-B/04) para alterao da organizao e do funciona-
mento do SBDC"^, segundo o qual:
- seria extinta a SDE", passando-se o SBDC a ser formal-
mente integrado pelo CADE e pela SEAE;
- o CADE passaria a ser composto de: (i) um Tribunal Admi-
nistrativo de Defesa Econmica, responsvel, dentre outras coisas,
por decidir sobre a existncia de infiaes ordem econmica e
aplicar as penalidades cabveis, aprovar os termos de compromisso
de cessao de prtica e de acordos em controle de concentraes,
apreciar processos administrativos de atos de concentrao econ-
mica, responder a constdtas sobre condutas em andamento e ins-
truir o pblico sobre as formas de infrao ordem econmicr, (ii)
uma Superintendncia-Geral, responsvel por monitorar e acom-
panhar as prticas de mercado, promovendo procedimentos prepa-
ratrios e inquritos administrativos em face de indcios de infrao
da ordem econmica, propor termo de compromisso de cessao de
prtica anticoncorrencial, sugerir condies para a celebrao de
acordo de controle de concentrao, adotar medidas preventivas
que conduzam cessao de prtica anticoncorrencial, desenvolver
estudos e pesquisas para orientao da poltica de preveno de
infraes da ordem econmica e, assim como o Tribunal, instruir o
pblico sobre as infraes da ordem econmica; e (iii) um Depar-
tamento de Estudos Econmicos, a quem incumbiria elaborar es-
tudos e pareceres econmicos; e
147 o PLO 3. 937-B/ 04 resultou da aglutinao dos projetos nos 5.877/OS, de
iniciativa do Poder Executivo, e do 3.937/04, dc autoria do Depuudo Federal
Carlos Eduardo Cndoca.
14B Observe-se que, aparentemente, o projeto de lei prev a extino da SDE sem
atentar para o seu duplo papel, atualmente imposto pela legislao em vigor,
de rgo integrante do SBDC e tambm do SNDC Ou seja, prev a extino
da SDE em razo da reestruturao do SBDC, mas no alenta para a rcdistribio
das atividades exercidas por esse rgo no mbito da defesa do consumidor.
Apenas algumas atribuies relativas a essa matria foram redirecionadas,
conformo o artigo 19, para a SEAE.
88 - DMSA OA CONCORRNOA c TRIBUTAO - A luz DO RTICO 146-A DA CONSTITUIO
- a SEAE passaria a ter por atribuies, dentre outras: (i) opi-
nar, quanto promoo da concorrncia, sobre proposies l e ^-
lativas em tramitao no Congresso Nacional e sobre propostas
de alteraes de atos normativos de interesse geral dos agentes
econmicos, de consumidores ou usurios dos servios; (ii) elabo-
rar estudos avaliando a simao concorrencial de setores especfi-
cos da atividade econmica nacional, de ofiao ou quando solicitada
pelo CADE, pela Cmara de Corhrcio Exterior ou pelo Depar-
tamento de Proteo e Defesa do Consumidor; (iii) elaborar es-
tudos setoriais que sirvam de insumo para a participao do
Ministrio da Fazenda na formulao de polticas pblicas seto-
riais; (iv) manifestar-se a respeito do impacto concorrencial de
medidas em discusso no mbito dos fruns negociadores relati-
vos s atividades dc alterao tarifria, ao acesso a mercados e
defesa comercial; c (v) celebrar acordos e convnios com rgos
ou entidades pblicas ou privadas, federais, estaduais, munici-
pais, do Distrito Federal e dos Territrios para avaliar e/ou sugerir
medidas relacionadas promoo da concorrncia.
Das inovaes contidas no projeto de lei referido, destacam-se,
ainda, as disposies relativas:
- imposio de prazo legal para que a Cmara de Comrcio
Exterior, ou o rgo que a -wer a suceder na estrutura do Minist-
rio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, se manifeste a
respeito de decises do Tribunal Administrativo de Defesa Eco-
nmica envolvendo as matrias de alterao tarifria, acesso a
mercados e defesa comercial (artigo 9, 6);
- atribuio de competncia SEAE propor reviso de leis,
regulamentos e outros atos normativos da administrao pblica,
inclusive nas esferas estadual, municipal e distrital, que afetem
ou possam afetar a concorrncia nos diversos setores econmicos
do Pas (artgo 19, inc. VI); e
- atribuio de competncia, tambm SEAE, para enca-
minha ao rgo competente representao para que, a seu crit-
rio, adote medidas legais cabveis, sempre que for identificado ato
normativo que tenha carter anticompetitivo (artigo 19, inc. VIU).
lost LUK RIBEIRO BR.A2UN.A - 89
Por fim, relevante registrar que, apesar de no compor o SBDC,
o Poder Judidrio pode"' ser adonado para a aplicao da legislao
de proteo da concorrnda, seja para dar cumprimento'"''' ou ques-
tionar'^' as dedses do CADE, sqa para apurar a ocorrnda de cri-
mes de concorrnda desleal'^- ou crimes contra a ordem econmica'",
indusive mediante ao dvil pblica'"* ou ao popular''.
1.2.2. INSTRUMENTOS DE PREVENO E REPRESSO
Reconhecendo que a liwe concorrnda pode ser afetada tanto por
fjilhas estruturais quanto por comportamentos dos agentes econ-
micos, a legislao brasileka aborda ambos os aspectos da defesa da
149 Por falia dc pertinOncia cm relao ao f oc o do presenie estudo, no nos
ateremos polmica cm tomo da possibilidade ou n3o dc o Poder ludicldo
reanalisar as decises do CADE, sendo a nosso ver literal a impossibilidade de
a lei, inclusive a lei antitrusle, excluir da apreciao do ludiciro qualquer
lesflo ou ameaa a diieito (artigo 5", inc. XXXV, da ConstiluiHo Federal).
150 Cuja competncia ser da justia Federal, seja no caso do artigo 54, da Lei n"
0. 004/ 94, seja nas hipteses do artigo 109, incs. 1 e VI, da Constituio
Federal de 1980.
151 O que tambm seria de competncia da justia Federal, conforme artigo 109,
inc. I, da Constituio Federal.
152 Nessa hiptese, dos crimes de concorrGncia desleal previstos no artigo 195,
da Lei n" 9.279/95, a competncia para julgamento da respectiva aflo penal
da justia Estadual (BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Conflitos do Com-
petncia nos 36. 390- CO e 5.773-RJ. Decises publicadas no Dirio dc lustl-
a dc 4.4.2005 e 21. 3. 1994, .respectivamente), especilicamente dos Juizados
Especiais Criminais (BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Habeas Corpus nos
32.g24-SP, 33.929-SP e 13.BOO-SP. Decises publicadas no Dirio de justia
de 14. 5. 2004, 20. 9. 2004 e 1. 12. 2003, ro.spectivamento).
153 Nesse caso, dos crimes tipificados nos artigos 4 a 5" da Lei n 0.137, de 27 de
dezembro de 1990, a competncia da Justia Estadual Comum (BRASIL.
Superior Tribunal de Justia. Conflitos de Competncias nos 42.957-PR e
37.225-SP. Decises publicadas no Dirio de Justia de 2.0.2004 e 1.7.2004,
respectivamente). O PLC 3.937-B/04 contm dispositivo (artigo 121) com o
propsito de concentrar na lustia Federal a competncia exclusiva para pro-
cessar e julgar os crimes contra a ordem econmica previstos nos artigos 4" a
5" da Lei n" 8. 137/ 1990.
154 Nos temios da Lei n 7.347, de 24 de julho de 19B5.
155 Para registro, parece-nos correto afirmar a possibilidade de propositura de
ao popular, na medida em que esse o inslrumonlo para que qualquer
cidado, conf orme artigo 5", inc. LXXlll, da Constituio Federal, anulo
"ato lesivo ao patrimnio pjlico ou de entidade de que o Estado partici-
pe".^ E, segundo o artigo 219 da Carta, " o mercado interno integra o
patrimnio naci onal ".
90 DIF ISA os GINCORRCNOA E TRIBUTAO - A LUZ DO RTICO 1 46-A DA CONTITNJIAO
l I.'
concorrnda, utilizando-sc dc instrumentos dc preveno e repres-
so, concentrados nas Leis n^s 8.884/94, 9279/96 e 8.137/90.
Trata-se de instmmentos compulsrios de controle e imposi-
o de comportamentos, o que configura interveno estatal por
direo sobre o domnio econmico"'^.
A Lei n 8.884/94 estabelece como mecanismo preventivo o
controle dos chamados atos de concentrao, devendo ser sub-
metidos ao CADE todos "os atos, sob qualquer fiarma manifesta-
dos, que possam limitar ou de qualquer forma prejudicar a livre
concorrncia, ou resultar na dominao de mercados rdevantes
dc bens ou servios" (artigo 54).
Conforme aponta Washington Pduso Albino de Souza'", nos-
so ordenamento jurdico pode tratar de trs formas distintas o
fenmeno da concentrao do poder econnco: estimulando-a,
consentindo com a sua existncia ou reprimindo-a.
Mediante o controle de atos de concentrao, o CADE tem a
atribuio de verificar se a concentrao econmica deve ser apro-
vada, cora ou sem restries, ou, pelo contrrio, desaprovada.
A obrigatoriedade de subnsso de atos de concentrao ao
CADE apenas ocorre em relao aos agentes econmicos que,
sob qualquer forma, alcancem participao de 20% no respectivo
mercado relevante ou quando qualquer desses agentes tenha re-
gistrado famramento bruto anual no ltimo balano equivalente
a RS 400.000.000j00 (quatrocentos milhes de reais)'5l
Mercado rdevaiite, conforme Lda Helena Salgado, um
concdto hbrido jurdicoeconmico utilizado com o objetivo de
delimitar as fironteiras do espao econmico para aplicao da le-
gislao de defesa da concorrnda'^'.
i
I
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i:; '1
H..
156
157
150
159
Vide tpicos 1.1 e 13, de Introduo.
ALBINO D; SOUZA, Wasliington Peluso. Obra citada, nota n" O, p. 250-259.
O ato deve ser apresentado para exame pelo CADE previamente ou no prazo
de 15 dias teis da sua realizao (artigd 54, 4, da Lei n 0.804/94).
SALGADO, tucia Helena. O conceito de mercado relevante (Texto preparado
pnra o III Seminrio Intcniadonal de Direito da Concorrncia - Competilion
Jc6 LUTSRIBEIRO BKAZIISA - 91
Trata-se de conceito mais predso utilizado pda Lci n" S.8S4/
94, em comparao com sua antecessora, a Ld n 4.137/62'", que
implica a identificao do conjunto de agentes econmicos, consu-
midores e produtores, que efiidvamcnte participam da fi.\ao dc
preos e quantidades de determinado produto ou servio, median-
te a delimitao da rea geogrfica em que a oferta do bem c econo-
micamente vivd (dimenso geogrfica"''') c dos respectivos bens
substimtos'" que lhe so prximos (dimenso produto)""'.
Considerados cs fiitores, o mercado relevante e definido com o
menor gmpo de produtos e a menor rea geogrfica necessrios para
que um suposto monopolista esteja em condies de impor um pe-
queno, porm significativo e no transitrio, aumento dc preos"'"'.
A concentrao econmica pode ser admitida, nada obstante se
condua pda possibilidade de prejuzo livre concorrnda ou pela
ocorrnda de dominao do respectivo mercado relevante, em foce
de determinadas situaes, que podemos denominar dc vlvulsus
dc escape, utilizando a terminologia de Paula Forgioni"^', a saben
Policy and Economic Reform, 10-13 jullio de 1997, Rio de laneiro, OECD,
CADE, IBRAC, WORLD BANK, FCV). In: Revista de Direito Econmico, l}rasilia,
sel./dez. 1997, p. 53.
160 Que, apesar de falar em domnio dos "mercados nacionais" (artigo 2"), deveria
ser aplicada, na opinio de Benjamin M. Shieber (Abusos do poder econmi-
co (direito e experincia antitruste no Brasil e nos EUA). S3o Paulo: Edilora
Revista dos Tribunais, 1966, p. 43-49) conforme o conceito do "mercado
relevante" criado na experiCncia dos Estados Unidos da Amrica na aplicao
da sua legislao antitruste.
161 Na viso de Paula Forgioni (Obra citada, nota n" 110, p. 230-241), os seguin-
tes fatores devem ser levados em conta para a delimitao geogrfica do
mercado relevante: (1) hbitos dos consumidores; () incidCncia de cu.itos de
transporte; (iii) caractersticas do produto; (iv) incentivos do autoridades lo-
cais ("[...j muitas vezes o incentivo governamental impede que os agentes
econmi cos estabeleam, entre si, uma relao de concorrOncia j...]"); (v)
existnda de barreias entrada de novos agentes; e (vi) taxa de cmbio.
162 Vide tpico 2, da Introduo.
163 No entender de Calixto Salomo Filho (Obra dtada, nota n 93, p. 90-99),
tambm preciso levar em conta uma dimenso temporal para a definio do
mercado relevante,
1 (>4 Trata-se do chamado "teste do monopolista hipottico", adotado pela Portaria
Conjunta SEAE/SDE n" 50, de 1" do agosto de 2001, que aprovou o guia para
anlise econmi ca do atos de concentrao horizontal.
1GS FORGIONI, Paula A. Obra citada, nota n" 110, p. 200-312.
1 ; ' '
I.- i
92 - DErtsA DA Cowow NaA c TwBUTAto - A l uz DO A mc o 146- A DA CoNsiiTuito
(i) regra da razo (artgo 54, 1, da Lei n" 8.884/
94): o ato de concentrao poder ser autorizado pelo
CADE se:
(1.1) cumulativa ou alternatvamente, tiver por ob-
jetivo: aumentar a produtividade, melhorar a
qualidade de bens ou servios, ou propiciar a
eficincia e o desenvolvimento tecnolgico ou
econmico;
(1.2) os benefiaos decorrentes sejam distribudos equi-
tatvamente cncre os participantes, de um lado,
' ^ e os consumidores ou usurios finais, de outro;
(1.3) no implique eliminao da concorrnda de parte
substandal do mercado rdevante respectivo; e
(1.4) sejam observados os limites estritamente ne-
cessrios para se atingir os objetivos visados; ou
(ii) ponderao de interesses protegidos (artigo 54, 2):
ainda que no atingidas todas as condies da regra da
razo, o ato de concentrao pode ser autorizado se,
; : verificadas pdo menos trs das condies adma, haja
j - "motivos preponderantes da economia nadonal e do
bem comum" para os quais a concentrao se fiia ne-
cessria, e desde que no haja prejuzo ao consundor
ou ao usurio final
No h concentrao econmica per se, deva ser desaprovada
j , pdo CADE, o que toma necessria a anlise de cada situao con-
i , i cretaj a fim de se verificar se a concentrao ter e^to lquido no-
' ' negativo sobre o bem-estar econmico, ou seja, se a concentrao:
(i) no gerar o controle de uma parcela substandal do
mercado; ou
(ii) ainda que gere controle de uma parcela substandal
do mercado, isso ocorra em mercado em que seja im-
provvel o exerddo do poder de mercado; ou
(i) ainda que gere controle de uma parcda substandal,
em mercado no qual seja provvd o axerado do po-
I,

1
i ,
*
!
i^

1 i-:|;
jD5 LuisRinriRO BRA2un.\ - 93
der de mercado, os potenciais efeitos negativos decor-
rentes no sejam superiores aos potenciais incremen-
tos de bem-estar gerados pela concentrao.
Essa a linha adotada, atualmente, pela SEAE c pela SDE na
anlise econmica de atos de concentrao horizontal""'', realiza-
da em cinco etapas, a saber:
- Etapa I: definio do mercado relevante;
- Etapa H: determinao da parcela de mercado sob controle dos
agentes econmicos que se concentraro. Nesse momento, a anlise
econmica somente prossegue se: (i) a participao no mercado rele-
vante resultante da concentrao for igual ou superior a 2096; ou (ii)
a concentrao tomar a soma da participao de mercado das quatro
maiores empresas igual ou superior a 75% e a participao da nova
empresa resultante da concentrao for igual ou superior a 10%;
- Etapa 10: exame da probabilidade de exertdo de poder de
mercado, o que verificado levando-se em conta as seguintes va-
riveis: (i) se as importaes e a possibilidade de importar so
fatores que inibem o poder de mercado; (ii) se a entrada de novos
competidores no mercado "provvel", "tempestiva" e "sufiden-
te""'^; (iii) se a competio entre o agente^ decorrente da concen-
trao e as demais empresas instaladas efetiva; e (iv) se h poucas
condies para que ocorra a coordenao de dedses entre os agen-
tes participantes do mercado. Se no houver probabilidade de
exertdo de poder de mercado, a anfise econmica no prosse-
gue, sendo aprovada a concentrao;
- Etapa IV: e.xame das efidndas econmicas geradas pdo ato,
considerando-se como tal os incrementos de bem-estar gerados pda
concentrao e que no poderiam ser obtidos de outra forma. Essa
verificao deve ser feita conforme os seguintes critrios: (i) redu-
106 Conforme Portnria Conjunla SEAE/SDE n" 50, de 1" du agosio de 2001, p cilada.
167 Nesse ponlo sao analisadas evenluais barreiras ;i enirada do novos concorremos
e a ex.Mi!ncia de custos irrecuperveis Lwnk cosi) para que esses agentes aijandev
nem seus mercados e ingressem no mercado em que a concentrao se verificar,
94 - DircSA DA C0NC0BRF><CIA C TRIUUTAAO - A LUZ DO Ai mc o 140- A DA CaNimuiAo
o nos custos mdios derivada da expanso da quanridade produ-
zida (economia de escala); (ii) reduo nos custos mdias derivada
da produo conjunta de bens distintos (economia de escopo);
i (iii) melhoria tecnologica"'"; (iv) gerao de cxtemalidades positi-
vas, eliminao de extemaUdadcs negativas ou apropriao de
cxtemalidades positivas; c (iv) se o aumento do poder econmico
na empresa concentrada no contribuir para a reduo do exerc-
cio de poder econmico no respectivo mercado de insumos; e
- Etapa V: avaliao da relao entre custos e benefcios deri-
vados da concentrao. Se as eficincias forem iguais ou superio-
res aos custos (efeito Uquido no-negativo), a concentrao deve
i! ser aprovada. Se no, a concentrao deve ser proibida ou poder
,; ser aprovada com restries.
As restries impostas aprovao do ato de concentrao po-
dem consistir cm medidas estruturais, tais como a alienao com-
IIH ,, pulsria de ativos, a venda de marcas ou fabricas e a quebra de
""T''- \ patentes, ou na celebrao dc compromissos de desempenho,
,, j mediante os quais sero fixadas metas qualitativas ou quantitati-
vas a serem atingidas, em prazos pr-determinados, pelo agente
; resultante da concentrao"".
I -
iij, A aprovao dos atos dc concentrao pelo CADE' poder
. I; ' ser revista, de ofiao ou mediante provocao da SDE, se for veri-
.!:' ficada a falsidade de informaes levadas em considerao para a
anlise respectiva ou se ocorrer o descumprimento das obrigaes
V}!' ou metas assumidas, no caso de aprovao condicionada a medi-
das estmturais ou a compromisso de desempenho.
I'
I i
I . '
16a Gonsidcrn-sc melhoria tecnolgica, inclusive, a substituio de uma equipe
de administradores ineficazes por outra capaz de viabilizar o aumento da
produtividade da empresa (confomie item 80, da Portaria Conjunta SEAE/SDE
n 50, do 1" de agosto de 2001).
169 Conforme alerta Calixto Salomo Filho (Obra citada, nota n" 93, p. 310-
317), o compromisso dc desempenho nao pode servir para a Imposio dc
planejamentos econmicos, o que s pode ser realizado medianlu lei (artigo
174, da Constituio).
170 Por no interessar ao objeto do pnisenle estudo, nao faremos referncias deta-
lhadas sobic o ptocedimenlo de anlise dos atos dc concentrao pelo CADE
JOS LUB Riiifiso BR.A2U.MA - 95
Alm do mecanismo preventivo dc controle dos atos dc con-
centrao, o CADE tambm atua na represso s condutas dc
concorrncia desleal, mediante a imposio dc penalidades ad-
ministrativas'^' diversas, determinadas ao final dc processo ad-
ministrativo prprio, que, caso instaurado pela SDE, poder ser
precedido de averiguaes preliminares, na hiptese de os ind-
cios de infirao ordem econmica no serem suficientes ins-
taurao imediata do procedimento'^-.
Tais condutas encontram-se identificadas na Lei n 8.884/
94, cujo artigo 20 delimita as respectivas hipteses tpicas, dizen-
do constiturem infiraes ordem econmica, independentemente
dc culpa'", os atos que tenham por objeto ou possam produzir
como efeitos: (i) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar
a livre concorrncia ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado
relevante de bens ou servios; (iii) aumentar arbitrariamente os
lucros; ou (iv) exercer de forma abusiva posio dominante.
A legislao vigente descaracteriza como infrao a conquista
de poder de mercado que ocorrer pelo processo natural de maior
eficinda do agente econmico em relao aos seus concorrentes.
A c-xistnda de posio dominante dcfmida por lei como o
controle, por uma empresa ou grupo de empresas, de parcela subs-
tandal do mercado rdevante, na condio de fornecedor, inter-
medirio, adquirente ou finandador de um produto, servio ou
de uma tecnologia. Presiune-se, para esse fim, que tal situao
acontece sempre que a empresa ou o grupo de empresas controlar
20% do respectivo mercado relevante, percentual esse que pode
171 Sobre a natureza jurdica das penalidades previstas nos artigos 23 a 27, da Lei
n" 0. 804/ 94, vide o voto do Min. Seplveda Pertence, na A3o Direta de
Inconstitucionalidade n" I.094-8-DF, no Plenrio do Supremo Tribunal Fede-
ral, em 21. 9. 1995 (deciso publicada no Dirio do lustia de 20.4.2001).
172 Novamente, por nSo ser necessrio ao desenvolvimento do objeto do presen-
te estudo, nao esmiuaremos os detalhes do procedimento administrativo
conduzido no flmbito do CADE.
173 A esse respeito, vide voto do Min. Carlos Velloso, na deciso proferida na
Ao Direta do Inconstitucionalidade n" 1.094-0-DF (nola n" 171).
i 'i
I . 1
I
1:1
96 - DRRCSA DA CONCOURNCIA E TRIBUTAO - LUZ DO ARTIGO 146-A DA CONSTHUIAO
ser alterado pelo CADE conforme as peculiaridades de cada se-
tor especfico da economia.
Exemplificativamente'^"', o artigo 21 relaciona comportamentos
que podero configurar as quatro infraes'" do artigo 20, sendo
necessrio que, comprovada a ocorrncia desses atos, sejam eles
capazes de produzir aqueles efeitos anticoncorrenciais. Ou seja,
ainda que realizada uma das condutas descritas no referido artigo
21, no haver infrao ordem econmica se nenhuma das hi-
pteses do artgo 20 se concretzar'^'*.
Incluem-se, nos comportamentos assim descritos na lei, prt-
cas de concorrncia desleal, tanto horizontais quanto verticais'",
dentre as quais podemos identificar hipteses tpicas de:
- formao de cartel, como so os casos dos incisos I ("fixar ou
pratcar, em acordo com concorrente, sob qualquer forma, preos
e condies de venda de bens ou de prestao de servios"), II
("obter ou influenciar a adoo de medidas de conduta comercial
uniforme ou concertada entre concorrentes"). Hl ("dividir os
mercados de servios ou produtos, acabados ou semiacabados, ou
as fontes de abastecimento de matrias-primas ou produtos in-
termedirios"), VM ("combinar previamente preos ou ajustar
vantagens na concorrncia pblica ou administratva") ou X ("re-
gular mercados de bens ou servios, estabelecendo acordos para
174 Sobie a polCmica em lomo da laxatividade ou nao das hipteses do artigo 21,
vide os comentrios do Gallxto Salomo Filho (Obra citada, nota n" 93, p. 76,
nota de rodap n" 00). Alm disso, vide Vicente Bagnoli (Obra cilada, noUi n"
13B, p. 163), para quem o rol do artigo 21 cxemplificalivo. Vle citar, por fim,
loao Bosco Leopoldino da Fonseca (Obra citada, nota n" 146, p. B9-190), que
compara as hipteses dos artigos 20 e 21, da Lei n" a.BB4/94, s prticas abusivas
nas relaes de consumo, descritas nos artigos 39 e 51, da Lei n" 8.070AJ0.
175 No entendimento dc Calixto Salomo Filho, o artigo 2", da Lei n" 0.0B4/94,
qualifica, na verdade, trs ilcitos concorrendais, na medida em que o aumen-
to arbitrrio de lucros nada mais do que uma hiptese particular dc abuso de
posio dominante (Obra dtada, nota n 93, p. 76, nota dc rodap n" 01).
176 FONSECA, Joo Bosco Leopoldino da. Obra dtada, nota n" 146, p. 103; Valo
do Min. Carlos Vcl l oso, na deci so proferida na A o Direta dc
Inconstitucionalidadc n 1.094-0-DF (nota n" 171).
177 Vide tpico L1.2, do Capftulo I.
Jost LULS RIBEIKO BR.UN.\ - 97
limitar ou controlar a pesquisa c o desenvoMmento tecnolgico,
a produo de bens ou prestao de servios");
-prtca de preo predatrio'^ou sinalizao de preos, con-
forme incisos IX ("utilizar meios enganosos para provocar a osci-
lao de preos de terceiros"), XVIII ("vender injusrificadamente
mercadoria ababco do preo de custo") ou XIX ("importar quais-
quer bens ababco do custo no pas exportador, que no seja signa-
trio dos Cdigos Antidiimping e dc Subsdios do GATT");
- criao de barreiras artificiais entrada de concorrentes, o
que pode ocorrer nos casos dos incisos IV ("limitar ou impedir o
acesso de novas empresas ao mercado"), V ("criar dificuldades
consttuio, ao fiincionamento ou ao desenvolvimento dc em-
presa concorrente ou de fornecedor, adquirente ou financiador de
bens ou servios"), VI ("impedir o acesso de concorrente s fontes
dc insumo, matrias-primas, equipamentos ou tecnologia, bem
como aos canais de distribuio"), X ("regular mercados dc bens
ou servios, estabelecendo acordos para limitar ou controlar a pes-
quisa e o desenvolvimento tecnolgico, a produo de bens ou
prestao de servios, ou para dificultar investimentos destnados
produo de bens ou servios ou sua distribuio") ou XXH
("reter bens de produo ou de consumo, exceto para garantir a
cobertura dos custos de produo");
- criao dc ^vises de mercado, conforme inciso Hl ("divi-
dir os mercados de servios ou produtos, acabados ou semiacaba-
dos, ou as fontes de abastecimento de matrias-primas ou produtos
intermedirios");
- imposio de acordos de exclusividade, hiptese que pode
sc subsumir descrio do indso VI ("impedir o acesso de con-
corrente s fijntes de insumo, matrias-primas, equipamentos ou
tecnologia, bem como aos canais de distribuio") ou do indso
' 70 Espccilicamcnic em relao prtica cie preos predatrios, vide Portaria S^ E
n" 70, de 12 de dezembro de 2002, que aprova o gula para anlise econmica
da prtica de preos predatrios.
GN - DrrtSA DA CoNCORRfNCiA EiRinuTAo - A luz DO ARTICO 146-A DA CONSTITUIO
: . I
i
1 , 1 .
Vn ("exigir ou conceder exclusividade para divulgao de publi-
cidade nos meios de comunicao de massa");
- recusa de negociao, o que pode ocorrer nos casos dos inci-
sos XI ("impor, no comercio de bens ou servios, a distribuidores,
varejistas e representantes, preos de revenda, descontos, condies
de pagamento, quantdades mnimas, margem de lucro ou qus-
quer outras condies de comercializao relativos a negcios des-
tes com terceiros"), XM ("recusar a venda de bens ou a prestao
dc servios, dentro das condies de pagamento normais aos usos e
costumes comerciais") c XTV ("dificultar ou romper a continuida-
de ou desenvolvimento dc relaes comerciais de prazo indetermi-
nado cm razo dc recusa da outra parte em submeter-se a clusulas
e condies comerciais injustificveis ou anticoncorrenciais");
- prtica de venda casada, exemplificada no inciso XXM ("su-
bordinar a venda de um bem aquisio de outro ou utilizao
de um servio, ou subordinar a prestao de um servio utiliza-
o dc outro ou aquisio de um bem"); e
- discriminao de preos, hiptese explicitada no inciso XH
("discriminar adquirentes ou fijrnecedores dc bens ou servios
por meio da fixao diferenciada de preos, ou de concfies ope-
racionais dc venda ou prestao de servios").
H condutas, finahnente, que se confimdem com o prprio
exerccio abusivo do poder econmico, na medida em que pres-
supem, necessariamente, a existncia de elevada concentrao
econmica no respectivo mercado, tais como as hipteses dos in-
cisos XV a XVn, XX, XXE c XXIV"' , do artigo 21.
Tal como ocorre na defesa da concorrnda do ponto dc vista es-
tratural, tambm nas hipteses dc averiguao das condutas conside-
1 .'i
ii i !
179
O inciso XXIV traia da imposio dc preos excessivos, que, no entendimento
de Paula Forgioni, deve ser vista como hiptese dc auferiao de lucros abusivos,
inltaao essa tipificada no artigo 20, inc. III, da Lci n" 8. 004/ 94, ou seja, *a
partir do momento cm que esse aumento nSo cqQitativo decorre do abuso de
poder ecoriinico c praduz o efeito tipificado no referido art. 20, caber.i ao
CADE reprimi-lo, confomie expressamente determinado no texlo nomialivo"
(Obra citada, nota n" 110, p. 351-360).
)Dst LUTS RIUNUO BR,\2U.NA - 99
radas desleais deve-se proceder aniisc econmica dos efeitos reais
ou potendais gerados pdos atos investigados, pautando-se o CADE
pdo prinapio da razoabilidade, a^-aliando os efeitos anticompctti-
vos gerados pda conduta e ponderando-os com os seus possveis be-
nefidos compensatrios. essa a tnica dos Anexos I e II, da Resoluo
CADE n 20, de 09 de junho de 1999, que veicula os critrios
bsicos na anlise econmica dc pnitcas restritivas.
Em qualquer fase do processo administrativo, tanto a SDE
quanto o CADE podero adotar as seguintes medidas:
medida preventiva e ordem de cessao: que consiste
na imposio de ordem para cessao da pratica ou re-
verso atuao anterior (quando possvel), com Exao
de multa diria contra o agente econmico representado
que, direta ou indiretamente, cause ou possa causar ao
mercado leso irreparvd ou de difcil reparao, ou tor-
ne ineficaz o resultado final do processo; e
compromisso de cessao: que consiste em acordo
cdebrado com o agente econmico representado, por
meio do qual de assume obrigaes no sentido de fa-
zer cessar a prtica investigada, submetendo-se a multas
dirias pdo seu eventual descimiprimento, bem como
a obrigao de apresentar relatrios peridicos sobre a
sua atuao no mercado.
Alm das infiraes adma, a Lei n 8.884/94 e.xplidtamente
faz a ressalva, em seu artigo 19, de que "a represso das infiraes
da ordem econmica no exdui a punio de outros iUdtos pre-
vistos em lei". Isto nos leva, ento, aos ihatos concorrendais qua-
lificados como crime em nossa legislao, portanto punidos com
penas restritivas de direitos ou penas patrimoniais.
Na Lei n 8.137/90"", encontram-se tipificadas as condutas
consideradas como crime contra a ordem econmica, apenadas com
180 Observe-su que 6 essa mesma loi, em seus artigos 1" e 2", que tipifica as
condutas qualificadas como criins contra a ordem tributria.
! . . 100 - DuriA DA CoNCORRtNOA C TRIHUTAAO - A LUZ DO RTICO M6-A DA CONSTITUIO
I rccIuso/dctcno ou multa, assim identificadas: (i) abusar do po-
: , der econmico, dominando o mercado ou eliminando, total ou
parcialmente, a concorrncia mediante ajuste ou acordo de empre-
' sas, aquisio dc acervos de empresas ou cotas, aes, ttulos ou
E direitos, coalizo, incorporao, fuso ou integrao de empresas,
^ concentrao dc aes, ttulos, cotas, ou direitos em poder de em-
presa, empresas coligadas ou controladas, ou pessoas fsicas, cessa-
: o pardal ou totd das atividades da empresa ou impedimento
, , constituio, funcionamento ou desenvolvimento de empresa con-
corrente; (ii) formar acordo, convnio, ajuste ou aliana entre ofer-
tantes, visando Exao artifidal de preos ou quantidades vendidas
ou produzidas, ao controle regionalizado do mercado por empresa
ou grupo de empresas ou ao controle, em detrimento da concor-
rnda, dc rede dc distribuio ou de fornecedores; (i) discriminar
preos de bens ou de prestao de servios por ajustes ou acordo de
gmpo econmico, com o fim de estabdecer monoplio, ou de eli-
minar, total ou pardalmente, a concorrnda; (iv) aambarcar, sone-
gar, destruir ou inutilizar bens de produo ou de consumo, com o
fim de estabdecer monoplio ou de eliminar, total ou pardalmen-
te, a concorrnda; (v) provocar osdlao de preos em detrimento
dc empresa concorrente ou vendedor de matria-prima, mediante
ajuste ou acordo, ou por outro mdo firaudulento; (vi) vender mer-
cadorias abaixo do preo de custo, com o fim de impedir a concor-
rncia; e (v) devar sem justa causa o preo de bem ou servio,
valcndo-se de posio dominante no mercado.
Constituem crime de mesma natureza, ainda, as seguintes
condutas: (i) e,\igir exdusividade de propaganda, transmisso ou
difiiso de publicidade, em detrimento de concorrncia; ()
subordinar a venda de bem ou a utilizao de servio aquisio de
outro bem, ou ao uso de determinado servio; (i) sujeitar a venda
dc bem ou a utilizao de servio aquisio de quantidade
arbitrariamente determinada; (iv) recusar-se, sem justa causa, o
diretor, administrador, ou gerente de empresa a prestar contas
autoridade competente ou prest-las de modo inc.xato, informando
L; ;! sobre o custo de produo ou preo de venda; (v) vender ou oferecer
Jost Luts RintiRo BVZUNA -101
venda mercadoria, ou contratar ou oferecer scr\'ii^o, por preo
superior ao oficialmente tabelado, ao regime legal de controle; (vi)
aplicar frmula de reajustamento de preos ou indexao dc contrato
proibida, ou diversa daquela que for legalmente estabelecida, ou
fixada por autoridade competente; e (vii) exigir, cobrar ou receber
qualquer vantagem ou importncia adicional de preo tabelado,
congelado, administrado, fixado ou controlado pelo Poder Pblico,
inclusive por meio da adoo ou de aumento de taxa ou outro
percentual, incidente sobre qualquer contratao.
Na Lei n 9.279/96, conhecida como Lei de Propriedade
Industrial, encontram-se tipificadas as condutas consideradas como
crime de concorrncia desleal, as quais podem ser punidas com
pena restritiva de liberdade ou multa. Configuram tal crime os
seguintes comportamentos: (i) publicar, por qualquer meio, lsa
informao, em detrimento dc concorrente, com o fim de obter
vantagem; (ii) prestar ou divulgar, acerca dc concorrente, falsa
informao, com o fim de obter vantagem; (iii) empregar meio
fiiudulento, para desviar, em proveito prprio ou alheio, clientela de
outrem; (iv) usar expresso ou sinal de propaganda alheios, ou imit-
los, de modo a criar confuso entre os produtos ou estabelecimentos;
(v) usar, indewdamcnte, nome comercial, ttulo de estabelecimento
ou insgnia alheios ou vender, e.\por ou oferecer venda ou ter em
estoque produto com essas referncias; (vi) substituir, pelo seu prprio
nome u razo social, em produto de outrem, o nome ou razo
social deste, sem o seu consentimento; (vii) atribuir-se, como meio
de propaganda, recompensa ou distino que no obteve; (vm) vender
ou e.xpor ou oferecer venda, em recipiente ou invlucro de outrem,
produto adulterado ou idsificado, ou dele sc utilizar para negociar
com produto da mesma espcie, embora no adulterado ou felsificado;
(bc) dar ou prometer dinheiro ou outra utilidade a empregado de
concorrente, para que o empregado, faltando ao dever do emprego,
lhe proporcione vantagem; (x) receber dinheiro ou outra utilidade,
ou aceitar promessa de paga ou recompensa, para, faltando ao dever
dc empregado, proporcionarvantagem aconcorrente do empregador,
(xi) divulgar, explorar ou utilizar-se, sem autorizao, de
102- DirtSA DA CoNcoRRthCiA r. TRinuTAt;Ao - A LUZ DO ARTICO 1 46-A DA CONSTNUITO
conhecimentos, informaes ou dados confidenciais, utilizveis na
indstria, comercio ou prestao de servios, exclm'dos aqueles que
sejam dc conhedmento pblico ou que sejam evidentes para um
tcnico no assunto, a que teve acesso mediante rdao contratual ou
cmpregatcia, mesmo aps o trmino do contrato; (xii) divulgar,
explorar ou utlizar-se, sem autorizao, dc conhedmentos ou
informaes a que se refere o item anterior, obtidos por meios iHdtos
ou a que teve acesso mediante firaude; (xi) vender, expor ou oferecer
venda produto, dedarando ser objeto de patente depositada, ou
concedida, ou dc desenlio industrial registrado, que no o seja, ou
mcndon-lo, em anncio ou papd comercial, como depositado ou
patenteado, ou registrado, sem o ser; e (xiv) divulgar, explorar ou
utiliz;u'-se, sem autorizao, de resultados de testes ou outros dados
no divulgados, cuja daborao envolva esforo considervd e que
j tenham sido apresentados a entidades governamentais como condio
\ piTii aprovar a comercializao de produtos.
Note-se que, dada a coinddnda de certas condutas descritas
na Ld n 8.884/94 e na Lei n 8.137/90, houve quem"" defen-
desse a revogao das normas punitivas desta lei pelas normas
daquela, atribuindo s hipteses dos seus artigos 20 e 21 nature-
za penal e, por cpnsequnda, interpretando-as de maneira estrita,
dado o princpio da tipiddade penaL
Entretanto, alteraes posteriores da Lei n 8.884/94, efetuadas
pela Ld n 10.419, de 21 de dezembro de 2000, evidendam que a
revogao jamais foi a inteno do legislador, pois, no texto daquda
lei, dentre outras coisas, foi indudo regramento expldto sobre a
suspenso do curso prescridonal, o impedimento do oferedmento
da dennda e a extino da punibilidade penal nas hipteses dos
crimes tipificados na Ld n 8.137/90, por conta da cdebrao e do
cumprimento dos chamados acordos dclehinda"'^.
: I
i :
) . I
,);:: j
' i ' (
V ' .
,'.,^1 I
101 Calixto SALOMO FILHO. Obta cilada, nota n" 93, p. 75, nota dc rodap n" BO.
102 O instituto do "acordo dc lenlOncla" foi introduzido na Lcl n 0.0B4/94 pela
Lei n" 10.419/00, com o objetivo de estimular a colaborao, c om as investi-
gaes da SDE,.por parte de agentes econmicos que forem autores de infra-
Jost LUB RIMIRO BR.UN.\ - 103
Finalmente, ainda em relao aos instmmentos de preveno e
represso tratados neste tpico, importante registrar que o PLO
3.937-B/04, alm de trazer as j analisadas alteraes na cstnmi-
ra e no fimcionamento do SBDC, igualmente procura consolidiu:
as normas tipificadoras das prticas anticoncorrenciais prewstas
nas Leis n'" 8.137/90 e 8.884/94, propondo a revogao desses
textos legais, bem como consolida e reformula as regras pertinen-
tes aos processos administrativos pertinentes no mbito do SBDC.
1.3. MEDIDAS NO CONTEXTO DO COMRCIO
INTERNACIONAL
Como se pode verificar do seu artgo 91, a Lei n" 8.884/94 res-
salva explidtamente a sua aplicao aos casos de dumping e subsdios
de que tratam os acordos intemadonais cdebrados pelo Brasil, para
implementao do artgo VI do Acordo Geral sobre Tariiis Adua-
neiras e Comrdo (GATT). Em seu artigo 21, inc. XDC, e.\'dui da
aplicao das penalidades adiante identificadas (artgos 23 a 27) a
importao de bens ababco do seu custo no respectivo pas exporta-
dor, quando esse pas for signatrio dos referidos acordos.
Isto nos leva a conduir que, assim como os instmmentos de
preveno e represso vistos no tpico 1.2.2 acima, militam tam-
bm em defesa da concorrncia as daamadas medidas dc salva-
guarda, medidas compensatrias e os direitos antidumping.
Trata-se, as trs figuras, de instmmentos de controle dos valo-
res das importaes que decorrem de acordos intemadonais cele-
brados pdo Brasil e do exercido dos poderes estatais de regular o
.lo ordem econmica e que se disponliam a comribuir mediante: li) identi-
ficao dos demais coautores da infrao ou (fi) fornecimento de Informaes
o documentos que comprovem a infrao noticiada ou sob investigao.
Atendidos os requisitos legais, o acordo de lenincia beneficia o agente
econmico com a extino da ao punitiva por parte do CADE ou a reduo
de um a dois teros da penalidade aplicvel, assim como impede o ofereci-
mento de denncia s hipteses tipificadas como crime pela Lei n" 0.137/90,
extinguindo em definitivo a punibilidade penal quando cumprido o acordo.
\ ;; 104 - DTRTSA DA GDNCORRNCIA C TRIDUTAO - LUZ DO ARTIGO 146-A DA CONSTITUIO
:
' R.: I
cmdrdo exterior, reprimir o abuso do poder econmico e regular
j' ; . a atividade econmica.
. j' I Calliari, Berenholc e Rezek'^ agmpam os trs institutos sob a
iV ; alcunha de medidas de defesa comercial, igualmente ao que
feito por Jos Roberto Pernomian Rodrigues'"''.
i; Esses instmmentos foram regulamentados, em mbito mun-
dial; (i) medidas dc salvaguarda, pelo artgo XIX do GATT 1994
e pelo Acordo sobre as Medidas de Salvaguardas; (il) medidas
compensatrias, pelo artgo VI do GATT 1994 e pelo Acordo
i i sobre Subsdios e Medidas Compensatrias; e (iii) direitos anti-
dumping, pelo artgo VI do GATT 1994 e pelo Acordo sobre a
Aplicao do Artgo VI do GATT 1994.
Internamente, os mecanismos de controle econmico esio sub-
metidos aos seguintes diplomas: (i) medidas de salvaguarda, ao
Decreto n 1.488, de 11 de mo de 1995; (ii) medidas compen-
satrias, Lei n" 9.019, de 30 dc maro de 1995, e ao Decreto n
1.751, de 19 dc dezembro de 1995; e (i) direitos antidumping,
Ld n" 9.019/95 e ao Decreto n 1.602, de 23 de agosto de 1995.
Resumidamente'^ as medidas de salvaguarda podem ser
adotadas quando se est diante de um aumento absoluto das
importaes de um determinado produto ou quando a situao
c de aumento relativo, ou seja, quando h uma retrao do
respectivo setor produtivo nadonal, passando as importaes a
causar (ainda que no aumentem) uma leso ou ameaa de leso
i
i
,f j
, j i;
: l-
183 . CALLIARI, Marcelo Procpio; BERENHOLC, Mauro; RESEK, Francisco Jos do
Castro. Prticas desleais no comrcio Internacional - defesa comercial. In:
Direito do comrcio internacional: aspectos fundamentais. AMAfJAL, Antonio
Cirlos Rodrigues do (coord.). S5o Paulo: Aduaneiras, 2004.
1 B-l O dumping como forma de expresso do abuso do poder econmico; caracteriza-
, f j o conseqncias. SSo Paulo: Faculdade de Direito da LJSP, 1939, p. 293.
' 105 Maiores detalhes sobro o tema deste tpico podem ser encontrados cm texto
de nossa autoria: Mecanismos de Controle do Valor das Importaes no
Direito Brasileiro. Direito Tributrio Atual n" 19. COSTA, Alcides lorge;
SCHOUERI, Lufs Eduardo; BONILHA, Paulo Celso Bergstrom (coord.). Sao
Paulo: Dialtica, 2005.
t
JOS Lus Ribiiro BRA2UM.A - 105
economia nacionaL'^ preciso, cm qualquer hiptese, que se
demonstrem o aumento das importaes, o prejuzo (ou a ameaa
dc prejuzo) indstria nacional e a existncia dc nexo causai
entre uma coisa e outra.
As medidas de salvaguarda podem consistir tanto na cobrana
de aL'quota ad valorem ou especfica (ou a combinao dc ambas)
sobre o valor das importaes do produto que est a afetar a pro-
duo nacional, quanto na imposio dc quotas de importao.
As medidas compensatrias so aplicadas na hiptese dc
importaes beneficiadas por subsdios proibidos ou por subs-
dios adonvds'% concedidos, no pas e.vportador, fiibricao,
produo, exportao ou ao transporte de mercadorias que aca-
bem por causar dano indstria nacional do pas importador.
Por subsdios, em linhas gerais, deve-se entender todo e qual-
quer ripo de contribuio financeira'" concedida pelo governo
do pas exportador, por rgo governamental ou por rgo priva-
do desempenhando fiines ripicamente governamentais, que be-
106 Classificao feita pela prpria Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Disponvel em: <http:/Avww.wto.org/spanisli/thewlo_s/whatls_s/tif_5/
agrmO_s.htm>, acesso em 19.6.205.
107 Confomie o Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias, so trfis os
tipos de subsdios, a saber: (i) subsdios proibidos: benefcios concedidos
em razo de desempenho de exportao ou do uso do insumos nacionais,
ao invs de estrangeiros, na fabricao do produto a sor exportado; (11)
subsdios acionveis: necessariamente especficos, os subsdios acioniSvels
devem provocar dano indstria domstica do produtos similares ou amea-
a do dano (inclusive, o retardamento sensvel na implantao do tal inds-
tria no pas importador dos produtos beneficiados com os subsdios), o que
dever levar em conta fatores o ndices econmicos pertinentes, inclusive
queda real e potencial da produo, das vendas, da participao no merca-
do, dos lucros, da produtividade, do retorno dos investimentos ou da ocu-
pao da capacidade instalada, efeitos negativos reais o potenciais sobre o
fluxo de caixa, estoques, emprego, salrios, crescimento o capacidade do
captar recursos ou investimentos, entre outros; e (iii) sijbsdios no-acionveis:
todos os subsdios que no forem especficos ou que no se enquadrarem
propriamente na definio du subsdio, alm do outras hipteses especficas
previstas nos artigos 11 a 13, do Decreto n" 1.751/95.
100 Segundo Lus Eduardo Schoueri, as nomias tributrias tambm podem caracte-
rizar subsdios (Tributao e Cooperao Internacional. In: Revista Frum do
Direito Tributrio - RFDT. n" 7. ano 2. jan./fev. 2004. Belo Horizonte: Frum,
2004, p. A2.).
1 0 6 - DtriSA OA CONCORRtNClA t TRIDUTAAO - 1UZ DO AhTICO 1 ' LE- A DA CONSMUIAO
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ncficic um dctemiinado produto a ser vendido era mercado es-
trangeiro. A definio detalhada de subsdios pode ser encontra-
da no art. 4, do Decreto n 1.751/95.
O objetivo das medidas compensatrias, portanto, neutrali-
zar os efeitos de subsdios concedidos pelo pas exportador, que
estejam a causar prejuzos ou ameaar a produo nacional do
pas importador. So cobradas mediante-a aplicao de alquotas
ad valorem ou especficas (ou a combinao de ambas) sobre o
valor das importaes.
Finalmente, temos a figura dos direitos antidinnping, aplica-
dos na hiptese de venda de mercadoria por preo inferior ao seu
valor normal, isto , por preo inferior quele praticado pelo ex-
portador para produto similar em seu prprio mercado interno.
Trata-se o dumping, portanto, de discriminao de preos em fiin-
o do mercado em que o produto ser comercializado, o que
configuraria conduta de concorrncia desleal, conforme j -wmos,
caso realizada no mercado interno. O dumping condenvel quan-
do, alem da diferenciao de preos, provoca dano indstria
nacional e h nexo causai entre uma coisa e outra.
Registre-se a controvrsia existente em relao sua natureza ju-
rdica, havendo quem afirme que se trata de instituto sui generis^^'',
que o direito antidumping tem a mesma natureza do imposto de
importao"", que se trata de autntica sano''', que se trata de
169
190
191
Parece ser esse o cnlendimenlo de Cuillermo Cabanellas, conf orme referncia
feila por Marcelo Jatob Lobo, c m A natureza jurdica dos direitos antidumping.
Diwito Tributrio Internacional Aplicada. TORRES, Hel eno Taveira (coord. ),
sao Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 407.
nesse sentido a ementa do acrdo n 301-30673, da 1" Cmara, do 3 Conse-
lho dc Contribuintes, do Ministrio da Fazenda, provavel mente inspirada na
prtica historicamente adotada pelo extinto Conselho de Poinica Aduaneira (CPA),
que, no exerccio da competncia que lhe era atribuda pel o art. 3, da Lei n
3.244, de 14 de agosto de 1957, utilizava o prprio imposto de importao como
um mecanismo de neutralizao do dumping (a Resol uo CPA n 1.227/07
considerava os direitos antidumping um adicional do imposto dc importao).
o que nos relata Welber Barrai, ao fazer referncia s l i es de Aquiles
Varanda (Dumping c medidas antidumping: sua pol mi ca natureza jurdica.
In: DiKito Tributrio Internacional Aplicado. TRRES, Hel eno Taveira (coord.).
Jost LUS RIBEIRO BRAZUNA - 107
exao administrativa no mbito dos ireitos aduaneiros'"'- c, final-
mente, que estamos diante de mais um mecanismo de interveno
de direito internacional econmico'".
Os direitos fln/rfH/M/in^ so cobrados por alquotas ad valorem ou
especficas (ou a combinao de ambas) sobre o valor das importaes.
Assun como os instrumentos de represso e preveno vistos
no tpico 1.2.2, os institutos adma podem ser indudos tambm
no gmpo de medidas dc interveno do Estado por direo sobre
o domnio econmico, na medida em que configuram instm-
mentos de imposio compulsria de comportamentos aos agen-
tes econmicos.
Sflo Paulo: Quarllcr Latin, 2003, p. 217. E como tambm entendi; Marcelo
Jatob Lobo (Obra citada, nota n" 109, p. 499).
192 CASSONE, Vittorio. Dumping - Direitos Antidumping o Compensatrios -
Conceito e Natureza lurfdica. In: KeWsta Frum du Dirdla TribatSria - RFDT. n"
7. ano 2. jan./fev. 2004. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 15.
l'J3 FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio; ROSA, Jos Del Chiaro Ferreira da;
GRINBERC, Mauro. Direitos anti-^dumping' e compensatrios: sua natureza
Jurdica e conseqncias de tal caracterizao. In: Revista de Direito Mercan-
til, Industrial. Econmico e Financeiro, 1994. vol. 96, p. 95.
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ARTIGO 146- A
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110- DtFTSA DA COSCCWKtNCIA C TRIIUlTAto - A LUZ DO AkHCO 146- A DA CbNSTmjl(;Ao
Trata-se o artgo 146-A de exemplo de dlspositvo que, confor-
me nos ensina Humberto vila""*, serve de ponto de partida tanto
para constmo dc uma regra (norma de competnda que autoriza o
cstabdccimento dc critrios espcdais dc tributao para prevenir
dcscquilibrios da concorrnda), quanto dc um prinapio (da neutra-
lidade tributria, limitando que a atividade estatal de cobrana e ar-
recadao dc tributos crie, da prpria, distrbios na livre concorrnda).
Esse primeiro aspecto do texto constitucional ora estudado
ser analisado no tpico inicial deste captulo, luz do prinapio
da isonomia tribut.iria c da possibilidade de utilizao dos tribu-
tos para fins diversos da mera arrecadao de recursos para o fi-
nandamcnto das atividades estatais.
; r I Na segunda parte do captulo, ser analisado o princpio da
neutralidade tributria propriamente dito, que foi e-xplicitado pdo
artigo 146-A como limite ao poder de tributar.

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II..TRIBUTAO PARA PREVENIR DESEQUILBRIOS
DA GONGORRNCIA
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j ij Do ponto de vista noitiinalista, a afirmao de que os homens
devem ser iguais entre si falsa, pois o que se encontra na realida-
de c, sempre c em qualquer poca da dvilizao, um cenrio de
desigualdade entre os seres humanos das mais diversas origens.
Em reao a essa constatao, os idealistas pregam que exa-
tamente a igjualdade absoluta que deve ser perseguida, eliminan-
do-se as desigualdades de ordem sodal criadas entre os homens.
Uma terceira viso sobre o assunto, dos realistas"^, encara as
desigualdades entre os homens individualmente considerados como
194 VlLA, Humberto. Obra cilada, nola n" 80, p. 70.
195 A icspoilo dessas itCs vises de igualdade, vide FARIA, Anacleto de Oliveira.
Do Princpioda Igualdade Jurdica. Sao Paulo: Ed. RT e Ed. USP, 1973,
captulo 11.
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naturais, mas prega a igualdade do ser humano cm termos uni- '
versais, reconhccendo-Ihes os direitos bsicos da pessoa, como a
vida e a liberdade.
Foi nesse sentido que caminharam tanto a Declarao dos Di- j
reitos do Homem c do Cidado, de 17S9, quanto a Declarao
Universal dos Direitos Humanos, de 1948, ao afirmarem que os ;
homens nascem e perduram iguais em direitos. Afum:mim, dessa '
forma, a igualdade jiundico-formal no plano poltico, visando cs- '
sendalmente a abolir privilgios, isenes pessoais c regalias de dasse. j
O que se verifica que essa igualdade formal, surgida do modo
de produo capitalista c de um estado pr-cxistentc de desigus- ^
dade de dasses, acaba levando tambm a uma idcia dc justia
formd, que serviria de instrumento de mera reproduo das rela-
es dc poder e de dominao em que se baseia aquele prprio ij
estado de desigualdade capitalista'"^. |j
Como reao a essa realidade, foi desenvolvida a idia de igual- ij
dade sodal na Constimio de Weimar e na Consttuio Italiana ;i
ps-guerra, reconhecendo-sc a todo homem, dm da igualdade ;ij'
formal perante a lei, tambm os meios de partdpao no bem- ji
estar sodal"^, o que conduzkia justa concreta ou material, vi- jj
sando eliminao das desigualdades. Com efeito: ii'
Torque estcm desigualdades, que sc aspira igualdade 'ii
real ou material que busque realizar a igualizao das condi-
es desiguais, do que se extrai que a lci geral, abstrata c
impessoal que inddc em todos igualmente, levando cm con-
ta apenas a igualdade dos indivduos c no a igualdade dos
grupos, acaba por gerar mais desigualdades c propiciar a
injustia, da por que o legislador, sob'o impulso das foras
criadoras do direito [como nota Gcoigcs Sarottc], teve pro-
gressivamente de publicar leis setoriais para poder levar cm
196 Nesse sentido, vide COELHO, Fbio Ulhoa. Obra cilada, nola n 27, p. 75 e 91.
197 f ar i a, Anaclelo de Oliveira. Obra cilada, nota n 195, p. 5-1-59.
112 - DtrcsA DA CBKCINI{.NAA c TKIBUTAAO - A luz DO Aimco 14 6-A DA CONSTITUIO
contadifomas nas ftmTcs c nos grapos sodais: o dirdto
do trabalho c um exemplo tpico' ."' "'
Outra distino que costuma ser feita da igualdade perante
alei, consistente na obrigao de se aplicarem as normas jurdicas
aos casos concretos sem discriminao, em relao igualdade na
lei, ou seja, na prpria norma jurdica criada pelo legislador.
Quanto ao ordenamento brasileiro, Jose Afonso da Silva con-
sidera a distino desnecessria, pois o princpio constitucional
da isonomia tem como destinatrios tanto o le^slador quanto os
aplicadores da lei'*'^.
Em sentido semelhante, Humberto vila^"" considera que a
igualdade tem um carter tridimensional, pois, a um s tempo,
deve ser encarada como: (i) princpio, na medida em que esta-
belece o dever dc buscar um ideal de igualdade, equidade, gene-
ralidade, impessoalidade, objetividade, legitimidade, pluralidade
e representatividade; (ii) regra, na medida em que descreve o com-
portamento a ser adotado pelo Poder Legislativo e pelo Poder
Executivo; e (iii) postulado, pois exige do aplicador a considera-
o e a avaliao dos sujeitos envolvidos, dos critrios de identifi-
cao e das finalidades justificadoras da diferenciao.
Em todas essas dimenses, a igualdade deve ser vista como
algo compatvel com a discriminao, mas no com o arbtrio*"".
Com efeito, ao se tratarem os iguais de maneira igual e os desi-
guais de forma desigual, na medida das suas desigualdades, obri-
gatrio que se faa algum tipo de discriminao, a qual no ser
arbitrria sc dela resultarem efeitos diferenciados compatveis com
cada categoria segregada e com o prprio fator de segregao.
190 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Consttudonal Brasileiro. 27' edio,
revista e atualizada. Silo Paulo: Malheiros Edllores, 2006, p. 213-214.
199 Idem anterior,
200 VILA, Humberto. Sistema constitudonal tributrio: de acordo com emenda
constitucional n 42, de 19.12.03. SHo Paulo: Saraiva, 2004, p. 334-335.
Vide anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, feita por Humberto
Avila (Obra citada, nota n 200, p. 340). Klaus Tpke registra que, para o Tribunal
Constitucional Alemo, o principio da igualdade acaba sc traduzindo na prpria
proibio da ariDtrariedade fTIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justa Fiscal c
Principio da Capacidade Contributva. S.lo Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 23).
2 0 1
]Q5 Lus Ri bwo B(l^2l^M^ - 113
-
Trata-se da clssica frmula defendida por Celso Antonio I
Bandeira de Mello, segundo a qual de\'e haver sempre correlao : i
l^ca, abstrata e concreta, entre o critrio diferenciador c as con-
sequncias jurdicas da diferenciao:
"Em suma: importa que exista mais que uma correlao ;;
lgiai abstrata entre o fato diferenciador c a diicrcncia-
lo conscqcntc. Exigc-sc, ainda, haja uma correlao
lgic.1 concreta, ou seja, aferida cm ino dos interesses ';
abrigados no direito positivo constitucional. E isto SC tra-
duz na consonncia ou dissonncia dela com as finida- -j
dcs reconliecidas como valiosas na Constmio."-"^
A discriminao legal deve obedecer a esse tipo de estratura : ;
para respeitar o princpio da igualdade, de maneira que objetive a ij !;
concretizao de algum valor constitucionalmente reconhecido c
legtimo a justificar o tratamento jurdico diferenciado.
A Constituio Federal Brasileira consagra a isonomia formal, ::
como vimos^"^, mas no se conforma com a ordem econmica e 'i i
social que encontrou, sendo, por isso, expKcita cm firmar como j';
objetivos republicanos (artigo 3): (i) a constmo de uma socieda-
de livre, justa e solidria; (ii) o desenvolvimento nacional; (iii) a
erradicao da pobreza e da marginalizao; (iv) a reduo das de- ;
sigualdades sociais e regionais; e (v) a promoo do bem de todos.
Ao firmar esses objetivos, o Constituinte foi expresso em proibir a
utilizao dos critrios de origem, raa, sexo, cor e idade como fetores
de discriminao, reafirmando a igualdade entre os homens e as mu-
lheres em nada mais do que trs passagens do arrigo 5" (duas vezes no
caput e uma no inciso I) e duas do artgo 7 (incs. XXX e XXXI).
Por esses critrios, valem apenas as discriminaes feitas pelo
prprio Consttuinte Originrio^, por exemplo: a restrio de
202 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Contedo lurdico do l'rncpio da
Igualdade. 3' ed. atual. Sao Paulo: Malheiros Edilores, 1900, p. 22.
203 Vide tpico 1.3, da Introduo.
204 Outras discriminaes n3o podero ser introduzidas pelo Constituinte Deriva-
do, em face do artigo 60, 5 4, da Carta.
114 - DrriiSADA CONCORUNCIA C TKINURATO- luzDO AR P C O 146-A DA CoNsmuio
determinados cargos exclusivamente a brasileiros natos (artigo 12,
3"); a limitao do direito a voto e a elegibilidade a brasileiros
natos, com restrio da elegibilidade em razo de idade (artigo
14, 1 a 3); regras diferenciadas quanto ao direito de
propriedade dos ndios e da sua representatividade em juzo
(artigos 231 e 232) e quanto propriedade das comunidades
quombolas (artgo 68, do Ato das Disposies Consttucionais
Transitrias); a diferena dc tempo de contribuio e de idade
para a aposentadoria da mullier (artigos 40, 1, inc. Hl, "a" e
"b", e 201, 7, incs. I e II); o foro privilegiado em razo da
qualidade dos litigantes (artigos 102, inc. 1,105, inc. I, e 29, inc.
X); e o sistema dc cotas dc acesso a cargos e empregos pblicos
para pessoas portadoras de deficincia (artgo 37, inc. VILI).
Em relao s liipteses cm que o legislador infiraconsttucional
pode dispor sobre a discriminao, com base em fator de discrmen
autorizado pelo Constituinte, preciso saber at que ponto a dis-
criminao pode ser feita, em prol da realizao dos valores const-
tucionais que a inspiram, sem que outros valores sejam afetados,
fiiistrando-sc o prprio princpio da igualdade em sua essncia-".
So os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade que
servem de ferramenta para a verificao dessa relao de coern-
205 D5cus.<lo cfcrvcsccnie nesse sentido gira em tomo das chamadas aes afinnati-
vas, por meio das quais poderiam ser criadas polticas de cotas de acesso a
universidades e Instituies de ensino reservadas a pessoas de origem negra,
matria essa que chegou a ser levada ao Supremo Tribunal Federal, na ASo Direta
de Inconstitucionalidade n" 2.050-DF, julgada prejudicada em iBzao da posterior
revogao dos dispositivos da legislao estadual do Rio de Janeiro que institua
tal poltica (vide petio inicial disponvel em: <http: / / www. stf, gov. br/
Jurisprudencia/ Peticao/ Frame. asp?classe=ADl&processo=2B5B&remonta
=2&primeira=1&ct=40>, acesso em 1.12.2006, e petio apresentada por diver-
sas instituies de defesas dos direitos dos cidados de origem negra, na condi-
o de amicus cure. Disponvel em: <http: / / j us2. uol . com. br/ pecas/
imprimir.asp?id=572>, acesso em 1.12.2006).
Ainda que a discriminafio fosse possvel, em razSo de um objetivo maior de
recompor urn cenrio de injustias histricas contra pessoas de origem negra,
a lei discriminatria deveria observar o princpio da proporcionalidade, sendo
necessrio checar, entSo, sc o fator de discriminao levaria a tratamento
discriminatrio adequado para aquele objetivo que inspira a discriminao
(recomposio do cenrio de injustias histricas).
206 SCHOUERI, Luis Eduardo. Obra cilada, nola n" 23, p. 292-295; FERRAZ lUNIOR,
Tercio Sampalo. Obra cilada, nota n" 82, p. 721-722; CRETON, Ricardo Aziz.
Os Princpios da Proporcionalidade e da Razoabilidade e sua Aplicao no Dreilo
Trbutrio. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2001, p. 74-75; VIL/\, Humberto.
Obra citada, nota n" 00, p. 165-173; AVILA, Humberto. Obra cilada, nota n"
200, p. 343; MENDES, Qlmar Fentra; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO,
Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. Saraiva, 2007, p. 311-
326; SCHUARTZ, Luis Fernando. Obra citada, nola n" 41, p. 51-52; TORRES,
Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio - Valows
e princpios constitucionais uibutrios. Rio de laneiro: Renovar, 2005, p. 223-
220; OLIVEIRA, Jos Marcos Domingues de. Legalidade tributria: o princpio
da proporcionalidade e a tipicidade aberta. In: Estudas dc direito tributria em
homenagem memria de Gilberto de Ulha Canto. CARVALHO, Maria Augusta
Machado de (coord.). Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 205-206.
207 O art. 203 da Constituio de 1946 previa que: 'Art. 203. Nenhum imposto
gravar diretamente os direitos de autor, nem a remunerao de professores e
jomalistas." No mesmo regime constitucional, foi dada inteipret.iao ampla ao
princfpio da irredutibilidade dos vencimentos dos magistrados (art. 95, inc. II),
beneficiando essa categoria com a iseno do imposto de renda (a esse respeito,
vide FARIA, Anacleto de Oliveira. Obra citada, nota n" 195, p. 256 e segs.).
Jost LUBRiniio Bll^Z^.>^L.^- 115
cia. Ou seja, a regra de discriminao ser admitida na medida cm
que: (i) for adequada consecuo do objetivo a que se prope
(adequao), (ii) for necessria para essa finalidade (neccs.sida-
de) e (iii) no houver meio menos gravoso para se promover o
mesmo fim (proporcionalidade em sentido estrito ou proibio : i:
do c-xcesso)-"''.
11.1.2. PRINCPIO DA ISONOMIA TRIBUTRIA
J na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, foi ;',!
dada especial ateno isonomia em matria de pagamento de ' i';
tributos, tendo o artigo 13 firmado o seguinte: li';
"Para a manuteno do poder pblico c para o custeio da
administrao absolutamente necessria uma contri-
buio de todos: essa contribuio deve ser igualmente
repartida entre todos os cidados do Estado na proporo
do seu patrimnio. "
Ciente de que nos regimes anteriores determinados pri\lgios tri-
butrios eram aceitos-"', a Constituio Federal de 1988 percebeu
que apenas a igualdade constante do artigo 5 no seria suficiente
- 1
116-DcrtSA DA CONCOBR NOARTRI AUTAAO- AI UZ DO ARTI CO 146-ADA CBNSTRTUIO
para impedir tais Ixincsses, tendo ento, no seu artgo 150, inc. II, sido
vedada a instituio de tratamentos desiguais entre contribuintes que
se encontrem em situao equivalente, proibindo-se expressamente
qualquer distino em razo de ocupao profissional, fiino exerci-
da ou denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.
Altm disso, a Constituio Federal de 1988 no aceitou que dis-
criminaes tributrias fossem feitas nas seguintes situaes: (i) con-
cesso dc priwlcgios pela Unio a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpios, salvo para promover o equiblario do desenvolvimento
socioeconmico entre as diferentes regies do pas (artigo 151, inc
(ii) discriminao tributria por parte dos Estados, Distrito Fede-
ral e Muniapios, cm relao a bens e servios em fiino da sua
procedncia ou destino (artigo 152); e (iii) privilgios tributrios
para empresas pijblicas e sociedades de economia mista, em detri-
mento do setor privado (artigo 173, inc. IE e 2).
Apesar dessas restries, a igualdade na tributao relativa,
podendo haver discriminaes tributrias diante de outras situa-
es que o prprio Constituinte autorizou, explcita ou implicita-
mente, para rcalizarvalores constimdonalmcnte relevantes, indusive
a prpria iguddade, na sua feio material. Nesse caso, o fiitor de
discriminao a ser utilizado a capaddade contributiva-"".
Com efeito, a primeira discriminao autorizada constitudo-
nalmentc encontra-se no artigo 145, 1, que determina que os
impostos, sempre que possvel, tenham carter pessoal e sejam
graduados segundo a capaddade econmica do contribuinte, po-
dendo a administrao tributria, para tanto, identificar o seu
patrimnio, os seus rendimentos e a sua atividade econmica.
Na opinio de Humberto wla, o prinapio da isonomia e o prin-
dpio da capaddade contributva tm o mesmo contciido normativo e
o mesmo mbito de aplicado-"", o que refora a ideia de que a capad-
200 OLIVEIRA, Jos Marcos Domi ngues de. Direito tributrio: capacidade
contributiva: contedo e eficcia do princpio. 2* ed. rev. e atual. Rio de
laneiro: Renovar, 1930, p. 51-52.
209 VILA, Humberto. Obra citada, nota n" 200, p. 356.
Icfo: Lus RistiKo BUAZUM^- 117
dadc conmbum-a c um direito fundamentai do ddado, integrando o
rol do artgo 6 0 , 4 , inc. H' ", da-Constituio Federal de GSS- ' " .
Assim sendo, comea a capaddade contributira a partu: da-
quela riqueza que j supera a satisfao do nnimo c.vistendal-".
Desse ponto, a carga tributria deve ser distribuda da maneira
mais justa e solidria-'-, fiindamentando-se a tributao no sacri-
fdo do ddado, que no pode ser meramente proporcional, mas
gravoso na medida da capaddade de contribuir revdada no .signo
presuntivo de riqueza que d base incidncia do imposto. No
entender de Ricardo Seibel de Freitas Lima:
" A capaddade contributiva o nico princpio ou
parmetro justo de comparao para apIicar-sc o princ-
pio da igualdade no direito tributrio, pois somente cia
pode mensurar o quanto cada contribuinte pode efetiva-
mente oferecer para o Estado, " - ' ^
na adequao da tributao capaddade contributiva que
se justificam, portanto, discriminaes como a progressividade
fiscal^"-^'^ e a seletividade-"--" da triburao^'"^''-bem como
210 BRAZUNA, Jos Luis Ribeiro. Progressividade do IPTU. In: Repertrio lOB de
lurisprudncia. Boletim n' 1/2003, Janeiro/2003. Em sentido semelhante, vide
ZILVETI, Fernando Aurelio. Prinapios dc Direito Tributrio e a Capacidade
Contributiva. Sao Paulo: Quartier Lalin, 2004, p. 159-163.
211 TIPKE, Klaus; VAMASHITA, Douglas. Obra citada, nota n" 201, p. 46 e 67.
212 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nola n" 23, p. 201.
213 Obra citada, nota n" 21, p. 79.
214 As hipteses de progressividade extrafiscal encontram justificativas em outras
valores constitucionais, como a funo social da propriedade, por exemplo,
na hiptese das progressividades do IPTU e do ITR no tempo, conforme
artigos 102, 5 4", Inc. II, e 153, 4, inc. I, respectivamente.
215 Destacamos, em sentido contrrio, a opinio de Humberto vila (Obra citada,
nota n 200, p. 300), para quem a progressividade no decorre propriamente
da capacidadc contributiva, mas, sim, do princfpio da solidariedade social.
De qualquer forma, sendo esse princfpio infomiativo da justia fiscal buscada
pela tributao conforme a capacidade contributiva, parece-nos que, ainda
que no se fundamentasse na capacidade contributiva, a progressividade
fiscal acabaria por levar satisfao desse ideal constitucional, na medida em
que serviria de adequao da carga fiscal 5 teoria do sacrifcio da tribulao.
216 nessa linha a opinio de Amrico Lacombe e Roque Carrazza, confomie nos
relata Humberto vila (Obra citada, nota n 200, p. 376-377).
217 SegundoMaialJ ustenFilho:"Essaseleaoimpoitaumadiscriminaoentresituate
que, por sua potencialidade econmica, exteriorizam a capacidade contributiva
rnr-O0TiA.CACc3NCCfiriv3.Kt Tc s u t a c Uj - Xi u z c o Aanc o 1-6-A DA CoN-sirruco
(rnCcu Eidhor, na sua ausncia-") que tambm sc flmdamen-
cimas imunldadcs constitudons subjetivas, dispostas no artigo
UOfno VI^ alneas "a" a "c", aplicveis a entidades que desem-ol-
'jT-r- sns avidades fora do mercado e em fiines inerentes ao
ELsndo (assistnda sodal, educao e servios pblicos em geral)
cc. acs seus firadamentos democrticos (valor sodal do trabalho,
mlimo polrico e liberdade dc crena e culto).
I mb m SC poderia ftindamentar nessa ausnda dc capad-
ckde- contributi\'a^ a imunidade do ICMS sobre servio dc
uccunicilo nas modalidades de radiodifuso sonora e de sons
eirnagens de recepo li\Te e gratuita, induda no texto consti-
sidonal pda EC 42/03 (artigo 155, 2, inc. X, ahnea "d")-' .
Acm da discriminao cm razo da capaddade contributix-a,
dzijs ainda inmeros outros fatores autorizados pelo Constituin-
Essalvados sempre com o objetivo de, por mdo da tributao,
cazar outros objeti\'os ou valores importantes para a ordem eco-
cmira ou sodal do pas, dentre os quais podemos dtan
o esrabdedmcnto de tratamento tributrio adequado ao aro
cncperarrvo praticado pdas sodedades cooperativas (artigo 146,
du modo mais ctTcaz.' (Princpios Constitucionais Tributrios. In: Odemo de
Pesquias Trbtiirjs n" W- Tema: Prndpos Canstitudonais Trtbuijrins. So
Paulo: CEU e Ed. Resenha Tribulria, 1993, p. 146-147). De enlendimena
semelhante temos Aurlio Pitanga Seixas Filho (Princpios Constitucionais
Trihurrios. In: Caderno de Pesquisas Tributrias n 18- Tema: Prinapios
Cani-ntudonais Tributrios. WAA, So Paulo: CEU e Ed. Resenha Tributria,
I993, p. 240.
i r a No entendimento de Custira Miguez de Mello: ' Os princpios da progressK-idada
e snletividade so princpios instrumentais do pri nc pi o da capaci dade
contributva' (Princpios Constitucionais Tributrios - Algumas Quesles tm-
pommes. In: Caderno da Pesquisas Tributrias n" 10- Tema: Prindpios Cons-
tiudcnais TribwJrios. So Paulo: CEU e Ed. Resenha Tributria, 1993, p. 123).
i r ) SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nota n 23, p. 314-320; VILA,
Humberto. Obra citada, nota n' 200, p. 215-210.
22X1 G^.RRA22A. Roque Antonio. Curso de direito constitudonal uibutrio. 22'
eio, revista, ampliada e atualizada at a Emenda Constitucional n ' 52/
2C06. So Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 704- 705.
Ob5 VMe que. mesmo antes da EC 42/ 03, a tributao pel o ICMS era aasa-
da pelos prprios Estados, exatamente em razo da ausncia dc contedo
]as LLS RS.-O - 1 1 9
inc. ni . alnea "c"). em prol co < e?tim;Jo ao coopcratvis-
mo e outras formas dr ojCviir-.-isrio ( ^g o s 174, 2" a 4. c
1S7, inc. V l ) ^
- a criao dc siburirio diferenciado e favore-
cido para microempresas e eprcsas de pequeno porte (arti-
gos 146, inc. I . alnea, " c l ern: cuniprimcnro determinao
do artigo 170. inc. M. e co~c> forma dc promover a livre-
concorrnda' (arrigo 170. izz. IV), reduzindo para esses
agentes econmicos a barrcrrji r_rraral entrada representada
pelas elevadas e complscs obrigaes tributrias^'' e-xistcntes
(artigo 179)--5;
- o estabeledmento de criric erpcdais de tributao pani
preverdr desequilbrios da c o no i ( a r r i g o 146-A), \sando
proteo do prindpio da. &.TE: crccDrrinda (arrigos 170, inc. IV,
e 173, 4)-^;
- a imunidade de Ih-ras, jortr^s, peridicos e do papd destina-
do sua impresso (arrigo i5C% izc. alnea "d"), como forma
de promoo das liberdades de nianresiao e expresso (artigos
5, incs. rV e IX, e 220, e 1" c
- a diferendao de alcuors ci: bsses dc clculo para as con-
tribuies sodais (arrigo 149) e312220 da ari\idade econmica.
econmi co, conf orme se pc c f e' . i f c j lsiosi Consulla n" 706/2001, da
Secretaria da Fazenda c o EiZido o So Paulo (Disponvel em: <http://
i n f o . f a z e n d a . s p . g o i r . b r / NXT / g ^ l e wa y . d l l / Re s p o s l a s . CT / i c ms /
7962001. htm f =tetnpl aresS: V. =dj j a- Ti E i s- f ramc. htm>, acesso cm
30. 11. 2006) .
222 CARRAZZA. Roque Artoca. Cc t a t3=a. nata n' 220. p. D73-B89.
223 SCHOUERI, Lus Eduardo. Cfcra c i a i i l o n ' 23, p. 100-101.
22-J Especialmente ofarigajCes crj ul i ra aassi ri as. cuj o custo de confomiidade
no Brasil um dos' rinfs ete-^^-s da crtndo. \'ide nota de rodap n 63.
225 PINGRET, Oovi s S Brino. O c s a r c a r o IbcrierRador da iniciativa privada: o
caso das micro-empresai. frr ItonOnico e Inlunvno do
Estado na OrdemCcnxtzixicr^ - ^rK- /-.-iCiO cmhomenagemao Pro-
fessor Washington Peiasa AJhro Sf-zs. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris Editor, 1593, p. 55 e 37.
226 SCHOUERI, Lus Eduardo. Ofcra drai a, nrjia fl 95, p. 2-6.
227 CARRAZZA. Roque Ancr.io. Ct r a isii. nota n" 220. p. 745-740.
i! 120-DtrtSADAOlNCORRfNaAcTRiBUTACto--AiiJZDoAimK) t46- ADACoNSTi ruu^
.
. ; '] da utilizao intensiva dc mo-de-obra, do porte da empresa ou
;' ' da condio estrutural do mercado de trabalho (artigo 195, 9),
i:"; ; cm prol da valorizao do trabalho humano (artigo 170, caput)-
; ; - a discriminao de setores de atividade econmica em que
j; : as contribuies sociais sobre receita ou faturamento e sobre
j importaes sero no-cumulativas (artigo 195, 12), hip-
l ; tese essa cm relao qual a no-cumulatividade pode se pres-
tar a garantir a livre-concorrncia (artgo 170, IV), como fator
.; inibidor da concentrao vertical-" do poder econmico (ar-
tigo 173,
- a promoo do equibltrio do desenvolvimento socioecon-
mico entre diferentes regies do Pas, mediante instituio de
tributo pela Unio de maneira no uniforme (artigo 151, inc. I),
como instrumento de planejamento do desenvoMmento nacio-
j nal equilibrado (artigo 174, 1) e da reduo das desigualdades
regionais (artigos 3, inc. Hl, e 170, inc. VH);
, iV - imunidade das exportaes ao IPI (artigo 153, 3, inc.
I IH) c ao ICMS (artigo 155, 2, inc. X, alnea "a") e das recei-
tas de exportao, em relao s contribuies sociais e de inter-
j vcno no domnio econmico (artigo 149, 2, inc. I), como
j medida de estmulo ao desenvolvimento nadonal (artgo 3, inc.
H) e de incentvo atividade econmica (artigo 174);
- reduo do impacto do H?I sobre a aquisio de bens de
! ' capital pdo contribuinte do imposto (artigo 153, 3, inc. Vt),
tambm como, forma de promover o desenvolvimento da econo-
mia nadonal e o incentvo atvidade econmica;
220 GOSTA, Alcides Jorge. /CA/ n j Constituio c na lei complementar. SSo Paulo:
Ed. Resenha Tributria, 1979, p. 7; UMA, Ricardo Seibel de Freitas. Obra
citada, nota n 21, p. 07; CALIENDO, Paulo. Obra citada, nota n" 53, p. 532;
' o ZLVETI, Fernando Aurlio. Variaes sobre o Princfpio da Neutralidade no
Direito Tributrio Internacional, Direito Tributrio Atual n" 19. S3o Paulo:
Dialtica e IBDT, 2005, p. 33.
229 Sobre esse tema, vitJe tpico IV.2.1, do Capitulo IV.
J cs LUR RimiRO BRAAINA . 121
- a progressividade do I TR com o objetivo de desestimular
a manuteno de propriedades rurais improdurix-as (arrigo 153,
4, inc. I) e a progressixdade do IPTU (arrigo 1S2, 4,
inc. II), com o objetivo de promoo da flino social da pro-
priedade (artigos 170, inc. III, e 186);
- a imunidade das pequenas glebas rurais ao ITR, quando
exploradas pelo proprietrio que no possua outro imvel (artgo
153, 4, inc. n) , como forma de valorizao do trabalho e da
livre iniciativa (artigos 1, inc. IV, 170, capnt), busca do pleno
emprego (artigo 170, inc. VIU) e cumprimento da Rmo soci;
da propriedade (artigo 170, inc. Hl);
- incidncia nica do ICMS (artigo 155, 2, inc. XII,
alnea "h") e no-incidncia sobre operaes interestaduais com
petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gaso-
sos e energia eltrica (artigo 155, 2, inc. X, alnea "b"), como
mecanismo de repartio da arrecadao tributria sobre essas
mercadorias entre os Estados de origem e consumo (artgo 155,
4, incs. I a
- a diferenciao de alquotas do IPVA em funo do tpo e
da utilizao do veculo automotor (artgo 155, 6, inc. 11)"^',
o que poderia ser utilizado como forma de adequar a tributao
a aspectos de preservao do meio ambiente (artigo 225, inc.
V), ordenao do transporte terrestre (artgo 178), promo-
o da educao no ensino fundamental-^^ (artigo 208, inc. VH)
I
230 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenrio. Recurso Extraordinrio n" 190.000-
5-SP. Plenrio. Dirio de Justia de 05.09.2003.
231 Para Roque Antonio Carrazza (Obra citada, nota n" 220, p. 105-106), o artigo
155, 6, i nc 11, autorizaria a progressividade fiscal do IPVA, em realizao
do princfpio da capacidade contributiva. A nosso ver, porm, a norma ri.lo
fala em variao do tributo cm face do valor do veculo automotor, m.is, sim,
. em (uno do seu tipo e da sua utilizao, o que nos leva a concluir que seria
autorizada apenas a progressividade extrafiscal e a scletividade do imposto
(vido tpico 11.1.3 adianto).
232 Note-se que, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n" 1.655-
AP, pelo Plenrio do Supremo Tribunal Federal, em 03 de maro de 2004
122 - Drrt5A DA COSCOKBCNOA E TWDURAO - A LUZDO AHUCO 146-A DA GONSTITUIAO
l.
ou promoo do adequado acesso das pessoas portadoras de
deficincia ao transporte coletivo (artigos 227, 2, e 244);
- a diferenciao de alquotas do IPTU em razo da localizao e
do uso do imvel (artigo 156, 1, inc. II), como forma de realizao
da funo social da propriedade (artigo 170, inc. IH) e adequao do
uso do imvel ao planejamento urbano (artigo 182, caput)^\
- o tratamento diferenciado^'' de produtos e servios, bem
como dos seus processos de elaborao e prestao, de acordo com
o impacto ambiental por eles gerados, como forma de promoo
da defesa do meio ambiente (artigo 170, inc. VI) e de controle da
produo, comercializao e emprego de tcnicas, mtodos e subs-
tncias que comportem risco para a \dda, a qualidade de \da e o
meio ambiente (artigo 225, inc. V); e
- a tributao adidonal do ICMS e do ISS sobre mercadorias e
servios suprfluos (artigo 82, do Ato das Disposies Constitudo-
nais Transitrias), para composio de Fundos de Combate Pobre-
za, como forma dc promoo da dignidade da pessoa hiraiana (artigo
1) e erradicao da pobreza e da marginalizao (artigo 3, inc. IH).
Como se pode ver, o fator de discriminao "capaddade con-
tributiva" convive^, no regime constimdonal, com outros valo-
! I
233
234
235
(Diirio de justia de 2.4.2004), a norma que concedi a iseno de IPVA para
veculos ulillzados em transporte escolar nSo oi declarada inconstitucional
por conta desse critrio de discriminao (uso para transporte escolar), mas,
sim, porque a referida norma autorizava a iseno apenas para determinados
proprietrios de veculos, associados Cooperativa de Transportes Escolares
do Municpio de Macap (COOTEM).
BRAZUNA, |os6 Luis Ribeiro. Obra citada, nota n" 210. Em reforo a essa nossa
concluso, menciono-se tambm a citao feita por Ruy Barbosa Nogueira
(Curso dc direito tributrio. 12'' ed. So Paulo: Saraiva, 1994, p. 180-189), de
trabalho conjunto do Henry Gumpel e Rubens Comes de Sousa: "By local
ordinance, cities and towns sometimes use real property taxes as a means of city
planning. For example, they may Institute penalty rates (or land occupi ed by
structures which are regarded as unsuitable in that l ocati on, for untended
vacant lots, for abandonos building in a state of decay, or for tenements,
warehouses, of factories located in areas which have become residential districts."
AMARAL, Paulo Henrique do. Obra citada, nota n" 95; CARRAZZA, Roque
Antonio. Obra citada, nota n" 220, p. 664- 660.
' Mes mo a tributao extrafiscal deve respeitar o pri nc pi o do capaci dade
contributiva no sentido du que, ainda que s endo preordonada a metas
lost LU6 RaitiKO BK.CIJN\ -123
res para cuja realizao tambm pode ser admitida a criao dc
tratamentos tributrios especiais. Pode-se considerar, ento, que a
capacidade contributiva representa um primeiro corte no plano
dos destinatrios da norma, ao qual sc segue o segundo corte,
promovido para prestigiar outros valores constimdonais que au-
torizam a constnio dc uma now norma de diferenciao^^''.
Na feliz ilustrao proposta por Victor Borges PolizcHi-'', to-
mando como exemplo a tributao progressiva do ITR para o
cumprimento da fimo sodal da propriedade, temos que:
I '
funo soci al
da propri edade
capaci dade
conlribuliva
exlraliscais, e mesmo sendo esias melas alcanadas exaiamenie quando a
hiptese de incidncia no se verifica, a tribulao deve ter como pressuposto
um falo economicamente relevante, um fato que constitua manifestao de
riqueza." (Enrico Dl MPtA. O Princpio de Capacidade Contributiva. In: Prin-
cpios o Limilix d Tributao. FERRAZ, Roberto (coord.). S.lo Paulo: Quartier
Latin, 2005, p. 240).
SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nota n 02, p. 250-253; SCHOUERI,
Lus Eduardo. Obra citada, nota n 23, p. 291-292; SCHOUERI, Lus Eduardo.
Obra citada, nota n" 95, p. 247-240.
POLIZELLI, Victor Borges. Progressividade: Distribuio de Renda e Induo.
In: Direito Tributrio Atual, vol. 21. So Paulo: Instituto Brasileira de Direito
Tributrio e Dialtica, 2007, p. 371.
236
2 3 7
124 - DerRSA DA CSCOARNOA c TWBUTAAO - A luzDO Aftrico 146-A DA CNSTALIIO
11,: i
I
I I ' I I
1
Indhnduos da na A c D da figura adma so discrimina-
dos cm relao ao grupo formado por B c C cm razo do
fator 'capaddade contributva' revelar-se ausente ("-") ou
presente ("+"). O itor'fiino sodal da propriedade' o que
permite difcrcndar indivduos dos grupos B e C, que, em-
bora apresentem capaddade contributva equivalente, difc-
rcndam-sc pdo fiito dc uns promoverem a fiino sodal da
propriedade ( V, gmpo B) e outros no ("-", gmpo C).
Em prindpio, os indivduos do grupo A no deveriam
sofrer tributao progressiva cm razo de seu
desalinhamento com o critrio 'fiino sodal da proprie-
dade', pois eles j so desonerados de antemo por no
manifestarem capaddndc contributva."
I1.T.3. FISGALIDADE, EXTRAFISCALIDADE E INDUO
A finalidade primeira do tributo a obteno de recursos para
as despesas gerais do Estado. Porm, o comando da conjuntura
econmica, as barreiras alfandegrias, a correo de males sodais e
a redistribuio de renda so alguns dos objetvos que podem
levar os tributos a serem utilizados nas regulamentaes estabele-
cidas pelo Poder Pblico^.
Segundo Raimundo Bezerra Falco, a tributao tem sido uti-
lizada, h muito, para se obterem resultados econmicos e polti-
cos, como reprimir a inflao, evitar desemprego e a recesso, refi^ear
a atividade econmica, proteger a indstria nadonal, promover a
redistribuio da renda nadonal, nivdar fortunas, amar sobre a
densidade demogrfica ou a distribuio espadai da populao,
entre muitos outros fins^'.
A dassificao da finalidade dos tributos em fiscal e e-xtrafis-
cal-^" sempre se fez presente para identificar, de um lado, aqueles
230 TlPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Obra citada, nota n" 201, p. 61-62.
239 FALGAO, Raimundo Bezerra. Obra cilada, nota n" 9, p. 46.
240 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito Uibutrio. 12 ed. , rev., atual, e
ampliada. S.lo Paulo: Malheiros Edilores, 1997, p. 48.
IcBf Los Risnra BIIAUA - 1 2 5
tributos insttudos pelo legislador com o propsito preponde-
rante de arrecadar receitas para a manuteno d:is arindades esta-
tais e, de outro, aqueles que, mediante o seu nus ou a sua
desonerao, servem ao Estado tambm para outras finalidades,
inclusive para interfiirir no comportamento do contribuinte^^'.
Confijrme Luiz Mlega-^-, o Estado soberano manifesta o seu
poder tanto pela imposio da tributao (soberania fiscal), quanto
pela regulamentao (soberania regulatria), podendo, conforme
o caso, utilizar o seu poder de tributar como instrumento de in-
terveno e regulamentao de atividades.
Para essas situaes, como vimos anteriormente, o Constiniin-
te aponta fatores de discriminao, impUcita ou e.\'plicitamente,
diante dos quais, respeitado o princpio da isonomia, podem ser
segregadas em categorias diferentes determinadas situaes ou
pessoas, a fim de que, por meio de um tratamento tribut;rio di-
ferenciado, promova-se algum valor ou objetivo maior vislum-
brado como importante para a Carta de 1988.
Trata-se de hipteses de extrafiscalidade da tributao, pois
objetivam fins poUticos, econmicos e sociais outros, que no a
mera arrecadao de flmdos para os gastos estatais.
Dentro desse gnero, ganham destaque as hipteses de pro-
gressividade e de seletividade dispostas no te,\-to constitucional,
segundo as quais, respectivamente: (i) autorizado o crescimento
da ahquota de um tributo em fiino de um fiitor qualquer de-
terminado pelo constituinte^''^-, e (ii) autorizada uma simples
diferenciao de ah'quotas de um mesmo tributo, em razo de
241 NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Obia citada, nota n" 233, p. 103.
2 O poder de Tributar e o poder de regular. Direito Tributria Atual. vais. 7/0. S.1o
Paulo: Coediao IBDT e Ed. Resenha Tribulria, 1907/1900, p. 1771 e scgs.
243 Em estudo anterior (Obra citada, nota n" 210), propusemos a diferenciao
entre a progressividade fiscal, como fonna de quantificao dos impostos que
provoca o .numento da alfquota conforme o aumento do valor da base de
clculo, daquilo que chamamos de progressividade extrafiscal, em que o
aumento da alquota do imposto ocorre cm face de condutas c comportamen-
tos que, por meio da tributao, se pretende estimular ou Inibir.
7 26 - DTFIM OA CONCOBFNCIA E TsiBiriACto - A l uz tX3 ARTICO 146-A DA Gossi mj i cto
I
I
um determinado critrio de diferenciao, autorizado pelo Cons-
timinte para a persecuo de um determinado fim-"".
Analisando a estrutura da norma tributria comum, Lus
Eduardo Schoueri^"" demonstrou que, ao lado da norma tribu-
tria primria, que visa essencialmente arrecadao dc recursos
para o Estado, pode ser visto um desdobramento, uma segunda
norma primria, em que o legislador vincula a um comporta-
mento por cie desejado um tratamento tributrio que induzir
o contribuinte a tal conduta, seja em razo de uma vantagem
(estmulo), seja em razo de um agravamento (desestmulo) de
natureza tributria. Trata-se do que o autor chama de norma
tributria indutora.
A norma tributria indutora pode ser identificada na norma
tributria pela verificao da existncia de uma fiino indutora
244
245
Tomnndo-se o IPTU como xcmplo, no lexio constitucional atual encontra-se
autorizada a utilizao dos trs mecanismos de tributao extrafiscal, da se-
guinte forma:
- no artigo 156, 1", inc. I, a progressividade fiscal do IPTU, em razo do
valor do imvel, com o objetivo de adequar a i nci dnda do imposto ao
princfpio da capacidade contributiva, atingindo-se a justia fiscal que lhe
inerente;
- no artigo 156, l^ inc. II, h autorizao para a seletividade do IPTU em
razo da localizao e do uso do Imvel, c o m o propsito extrafiscal de
induzir ao adequado uso da propriedade temtorial e predial urbana funo
social da propriedade (artigo 170, inc. Ill) e ao respectivo planejamento
urbanstico, estabelecido cm plano diretor, quando sc tratar dc cidade com
mais de vinte mil habitantes (artigo 1B2, capot e 1" e 2"); e
- no artigo 102, 4", inc. II, a progressividade extrafiscal do IPTU no tempo,
utilizada como resposta ao mau aproveitamento de propriedades urbanas no
edificadas, subutilizadas ou no utilizadas, para se atingir forosamente o
cumprimento da funo social da propriedade (artigos 170, Inc. Ill, e 102, 4).
Em sentido semelhante tambm escreveu CARRAZZA, Roque Antonio. Obra
dtada, notn n" 220, p. 106-114.
A respeito da scletividade, tambm escrevemos (Obra citada, nota n" 210, p.
35): "A seletividade no implicar necessariamente a elevao da alquota do
imposto mas, sim, a sua diferenciao, dando tratamento tributrio desigual a
objetos desiguais e tratamento igual a objetos iguais, tudo isso tambm com
vistas concrelizoo dc um objetivo constitucionalmente preestabelecido
(no caso das seletividades do ICMS c IPI baratear produtos dc primeira neces-
sidade e encarecer bens suprfluos)."
SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra dtada, nota n 23, p. 30-31. .
Josi Lfs RiaiiKO -127
dc comportamentos, diversa das outras duas fimcs que podem
\incular a norma tributria, quais sejam, a funo de distribuio
da arrecadao tributria e a fiino simplificadora.
Pertence a norma indutora, desse modo, ao gnero da cxtnxfis-
calidade, sendo, entretanto, dotada da especificidade de que o ob-
jctvo do legislador provocar um determinado compornimento
do contribuinte, ao passo que, nas demais hipteses de extrafiscali-
dade, o seu objetivo o de regular uma determinada situao, sem
necessariamente querer induzir determinadas condutas. Vejamos:
"O gnero da 'extrafiscalidade' inclui todos os casos no
vinculados nem distribuio eqitariva da caqp tribur-
ria, nem simplificao do sistema tributrio. [...] Inclui,
neste sentido, alem dc normas com fiino indutora (que
seria a extrafiscalidade em sentido estrito, como se ver
abaixo), outras que tambm sc movem por razes no fis-
cais, mas desvinculadas da busca do impulsionamcnto cco-
nmico por parte do Estado."-'"'
O exemplo utilizado por Schoueri-"*" bastante ilustrativo para
evdenciar essa distino. Trata-se de uma norma hipottica em
que se outorga tratamento tributrio diferenciado (benfico) a
pessoas desempregadas, por meio da qual, evidente, o Estado
estaria regulando uma determinada situao social/econmica, mas
no induzindo quem quer que seja ao desemprego (ainda que
isso pudesse acabar ocorrendo, de maneira distorcida).
De qualquer forma, seja no gnero da tributao c-Xtrafiscal,
seja na tributao indutora, os estmulos (vantagens) ou desest-
mulos (agravamentos)-"* criados pelo legislador representam dis-
criminao e tratamento desigual entre contribuintes, sem debcar
de observar os parmetros da isonomia vistos anteriormente.
246 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra cilada, nota n 23, p. 32.
247 Sa-IOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 33.
240 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 203-209.
12N - DtrtsA DACONCDRTNAA c TMOUTAAO - A tuzDO ARTIGO 146-A DA CBNSNRUITO
I '
U f o , ,
11.1.4. NATUREZA DA REGRA DO ARTIGO 146-A
Interpretando o enunciado-"'' do artigo 146-A, o primeiro ele-
mento normativo que extramos de seu contedo^" a regra que
autoriza o lepslador a "estabelecer critrios especiais de tributa-
o, com o objevo de prevenir desequilbrios da concorrncia".
Trata-se dc norma que prescreve um comportamento, median-
te o uso do modal^' / funtor"^ "permitido", dirigido ao legislador
infraconstimcional.Trata-se, portanto, dc norma de competncia^',
que outorga poder ao legislador, autorizando-o a estabelecer nor-
mas em um determinado sentdo^"*.
Ao que tudo indica, a outorga de poder direta: o legislador,
caso queira, poder estabelecer, ele prprio, os critrios especiais
dc tributao. No seria o caso, como ocorre em diversas outras
normas de competncia previstas no texto constitucional, de de-
finir normas gerais sobre a fijrma como esses critrios especiais de
tributao podero ser institudos mediante outros instmmentos
.1
' .
' I
249
250
251
252
253
254
" O quo em verdade se interpreta sao os textos normativos; da interpretao dos
textos resultam as normas. Texto e norma nSo se identificam." (GRAU, l:ros
Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao / aplicao do direito. 3'
edlSo. sao Paulo: Malheiros Edilores, 2005, p. 23).
"A interpretao, pois, um processo intelectlvo atravs do qual, partindo de
frmulas lingsticas contidas nos textos, enunciados, preceitos, disposies,
alcanamos a determinao de um conteijdo normativa. Atividade voltada ao
discernimento de enunciados semnticos vei cul ados por preceitos (enuncia-
dos, disposies, te.xtos). O intrprete desvencilha a norma do seu Invlucro
(o te.\to); neste sentido, o intrprete produz a norma. " (GRAU, Eros Roberto.
Obra cilada, nota n" 249, p. 79).
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributrio: fundamentos jurdicos da Inci-
dncia, 3' ed. rcv. e atual. S3o Paulo: Saraiva, 2004, p. 28- 30.
FERRAZ lUNIOR, Tercio Sampaio, Introduo ao estudo do direito - tcnica,
deciso, dominao. Sao Paulo: Atlas, 1988, p. 125- 126.
ROSS, AH. Direito e Justia. Baum: EDIPRO, 2003, p. 57.
"Compelflncla uma forma de poder jurdico, isto , de exerc ci o impositivo
de comportamentos e relao de autoridade regulado por normas. Enquanto
poder jurdico, competnci a pode ser entendi da, especi f i camente, como
capacidade juridicamente estabelecida dc criar normas jurdicas (ou efeitos
jurdicos) por mei o c de acordo c o m ccrtos enunci ados. " (FERRAZ jUNIOR,
Tercio Sampaio. Competfincia tributria muni ci pal . In: Direito Tributrio
Atual \bl. 11/12. sao Paulo: Instituto Brasileiro de Direito Tributrio e Ed.
Resenha Tributria, 1992, p. 3069) .
)os LU G RIBFIKO - 1 2 9
legislativos. Nessas hipteses, o Constituinte utiliza as seguintes
frmulas para a outorga de competnda ao legislador, tais como:
"Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre
questes especficas das matrias rdadonadas neste artigo" (arti-
go 22, pargrafo nico); "Lei complementar dispor sobre a da-
borao, redao alterao e consolidao das leis" (arrigo 59,
pargrafo nico); "Lei complementar estabelecer as normas
gerais a serem adotadas na organizao, no preparo e no emprego
das Foras Armadas" (artigo 142, 1); "Cabe lei complemen-
tar [...] estabdecer normas gerais em matria de legislao tri-
butria" (artigo 146, inc. Hl); "O imposto prevnsto no inciso ,I
[...] ter a competnda para a sua instimio regulada por lei
complementar" (artigo 155, 1, inc. IQ); "[...] cabe lei com-
plementar [...] regular a forma como, mediante deliberao dos
Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios
fiscais sero concedidos e revogados" (artigo 155, 2, inc. XIT,
alnea "g"); ou "Em rdao ao imposto previsto no indso Hl do
caput deste artigo, cabe lei complementar [...] regular a forma
e as condies como isenes, incentivos e benefdos fiscais sero
concedidos e revogados" (artigo 156, 3, inc. M) .
Quando a outorga direta, as frmulas encontradas no texto
constimdond so bastante semelhantes quela do artigo 146-A,
por exemplo: "[...] a lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse
sodal" (artigo 5, inc. XXIV);"[...] so dirdtos dos trabalhadores
urbanos e rurais [...] reko de emprego protegida contra despedida
arbitrria ou sem justa causa, nos termos de lei complementar, que
preveni indenizao compensatria, dentre outros direitos" (artigo
7, mc I); "A lei no poder estabdecer distino entre brasileiros
natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituio"
(artigo 12, 3); "Lei complementar estabdccer outros casos dc
indcgibilidade e os prazos de sua cessao" (artgo 14, 9); "Os
Estados podero, mediante lei complementar, insttuir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies" (artgo 25,
3); "[...] a lei estabelecer os casos de contratao por tempo
13 0 - Dl FIA DA CowroRPf HCIA r TwBurACAo - A luz no AJIIICO 1 -L-A DA CoNsrmjirAo
determinado para atender a necessidade temporria dc excepcional
interesse pblico" (artgo 37, inc. DQ; "A. lci estabelecer os prazos
de prescrio para ilcitos praricados por qualquer agente, servidor
ou no, que causem prejuzos ao enrio, ressalvadas as respectx-as
aes dc ressarcimento" (arrigo 37, 5); "Lci da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal c dos Municpios poder estabelecer a relao
entre a maior e a menor remunerao dos servidores pblicos" (artigo
39, 5"); " O nmero total de Deputados, bem como a representao
por Estado c pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei
complementar" (artgo 45, 1" ) ; " [ . . . ] aplicar aos responsveis, em
caso de ilegalidade dc despesa ou irrcguhuidade dc contas, as sanes
praistas cm lci, que cstabcleccr, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio" (artigo 71, inc. VHI); "Esses
crimes sero definidos em lei cipecial, que estabelecer as normas
dc processo c julgamento" (arrigo 85, pargrafo nico); " Lci
complementar, de iniciativa do Supremo Tribunid Federal, dispor
sobre o Estatuto da Magistratura" (artigo 93, caput)\"[...] resoluo
do Senado Federal [. . . ] cstabcleccr as alquotas aplicveis s
operaes c prestaes, interestaduais c dc exportao" (artigo 155,
2, inc. IV) ; e " A lei estabdccer o estatuto jurdico da empresa
pblica, da sociedade dc economia mista e de suas subsidirias que
e.\plorcm ati\dade econmica de produo ou comerdalizao de
bens ou de prestao dc ser\ios" (artigo 173, 1) [Grifos nossos].
Em prinapio, portanto, no seria o caso de o legislador a que se
refere o artgo 146- A estabelecer normas de competnda dirigidas
a outros legisladores. Dever de prprio, se c.xerddo o poder que
Uie outorgado pdo dispositivo constitudonal, instituir normas dc
conduta com o objetivo de prevenir desequilbrios da concorrnda.
Vimos anteriormente^ que a livre concotrnda um estado de
equilbrio a ser alcanado na organizao da economia e que tem por
objetivo maior assegurar a todos a existncia digna, conforme os dita-
mes da justa sodd c com fiindamcnto na \'alorizao do traballio
255 Vide lpico I.l.3, Capftulo 1.
lost Luis RiatiRQ BK VZUN.^ - 1 3 1
humitno e na lure iniciaria. Vimos tambm que, na atualidade do
texto constimdonal brasileiro, esse estado de equilbrio admite a in-
terveno do Estado no mercado sob diversas formas, atnivs da ab-
soro, partidpao, direo ou induo-^'".
Nesse contexto, a norma do artigo 1-46-A no autoriza o le-
gislador a intervir na ordem econmica por absoro, tampouco
por partidpao, o que pode ocorrer, excepcionalmente, quando
o prprio Estado, cm regime de monoplio ou em concorrncia
com agentes privados, assume para si o exerccio de determinada
atividade econmica.
Tambm no se cuida de hiptese de interveno do Estado
por direo, em defesa da concorrnda, o que feito atravs dos
instrumentos de preveno e represso vistos nos tpicos 1.2.2 e
1.3, do Captulo I, que firmam normas de controle das estruturas
e dos comportamentos dos agentes econmicos no merendo. Alm
do que, em princpio--'^, a tributao no pode ser empregada
como instmmento sancionador.
O artigo 146-A trata de autorizao constitucional para que o
legislador intervenha na ordem econmica por induo, com o
objetivo de prevenir desequiHbrios concorrendais, o que deve ser
feito mecante o "estabelecimento de critrios espcdais dc tribu-
tao". Ou seja, trata-se de autorizao para o legislador infra-
constitucional utilizar normas tributrias indutoras, com o
objetivo de prevenir tais desequihlirios.
i 2S6 Novamcnle, lembramos que, segundo Eros Roberto Grau (Obra cilada, nola n" 5,
j p. 140-150), as iniervenes por abson^ao e por participao podem ser agrupa-
j das na calegoria de "interveno no domnio econmico", pois nesses casos o
I Estado intervm c omo agente econmi co, ao passo que as intervenes por
j direo e por induo so agnipadas como hipteses de "inien/enao sobre o
I domnio econmi co", pois o Estado alua apenas como agente regulador das
i atividades econmicas sobre as quais intervm.
! 257 Em pri nc pi o porque quem estabel ece essa restrio a legislao
j infraconstitucional (artigo 3", do Cdigo Tributrio Nacional) e no a Consti-
;' tuio, que, em seu artigo 102, S 4", inc. II, autoriza a progressividade do
! IPTU no tempo c omo conseqncia da conduta do proprietrio de no pro-
j mover o adequado aproveitamento do solo urbano n3o edificado, subutillzado
ou no utilizado.
132 - DrrtiA DA CONCOSSFICIA I TSIOUTATO - A LUZ DO AJOICO 146-A DA CavsntuiAo
Segundo Lus Eduardo Schoueri, a autorizao assim redigida
pelo Constminte Derivado afastaria, de pronto, a possibilidade de
criao de novos tributos^'" com aqueb finalidade. Contudo, no
nos parece absoluta essa afirmao, sc recordarmos que a Consti-
mio j autoriza a instimio de certas espccies tributrias com a
explcita finalidade dc intervir sobre a economia, conforme vere-
mos adiante-".
O texto consrimcional autoriza que o legislador eleja elemen-
tos ou aspectos (critrios) diferenciados (cspedais) rdativos ao
ato dc tributar^"', ou seja, ao ato dc impor o pagamento de um
tributo (tributao)^'"'.
Desconsiderando o artigo 146-A, percebemos que, ao longo de
todo o te.xto constitudonal e do ato das disposies transitrias, a
palavra "critrio" (no singular ou no plural) c utilizada de duas
maneiras bem distintas: (i) ora como predeterminao do(s)
parimctros(s) para uma determinada ao, ao esta que consiste
em uma deciso-''- ou julgamento*''', uma outorga^*^ ou perda^'
dc db-dtos, o exertdo dc determinada ao"*, indusive a com-
I
;
, I
250 "Com efeito, .t cxpicsso crtrios especiais c/e tributao implica uma fomia
diferenciada para a tributao, nSo um novo tributo' (SCHOUERI, Lufs Eduar-
do. Obra citada, nola n 02, p. 26B).
259 Capftulo III.
260 "Tributao s.f. (sXX cf. ACO ato ou efeito de tributar(-se); taxao" (HOUAISS,
Antonio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa.
Rio de laneiro: Objetiva, 2001, p. 2765).
261 TRIBUTAO - V. Direito tributrio c Imposto - Vocbulo que se emprega
para exprimir a Idia de imposio de tributo ou contribuio." ( WAA, Enci-
clopdia Saraiva do Direito. Coordenao do Prof. R. LimongI Frana. So
Paulo: Saraiva, 1977, p. 223).
262 Artigos 7", incs. XXX e XXXI, 17, 1, 37, Inc. VIII, 73, 2, inc. 1, da
Constituio.
263 Artigos 37, , inc. II, e 93, inc. II. alnea "c", da Constituio, e artigo 51,
S 1" e 2", do ADCT.
264 Artigo 21, Inc. X1.X, 29, i nc VI, 40. 55 4 e O, 201, 5 1 e 4, e 239, 5 2", da
Constiluio, e artigo 49, 5 1", do ADCT.
265 Artigo 247, da Constituio, e artigo 40, pargrafo inico, do ADCT.
2GG Artigos 91, 1, Inc III, 156, pargrafo nico, 159,55 2 e 3". 161, i nc II. 162,
106,195,5 10,19D, 5 3 i nc II, e 239, 5 1, da Constituio, e artigos 12, 5 2,
14,5 2", 34, 5 2 i nc 1, 35, 5 1, 58, 77, 5 2", e 91, caput e 1", do ADCf.
Jost Lus Rianso BR.^2u^i^ - 1 3 3
pctnda para tributar^', ou a organizao dc determinada situa-
o''"^; (ii) ora como atribuio da liberdade de escolha, ao desrina-
trio da norma, para a realizao de determinada ao-''''.
No artigo 146-A, parece ter o Constituinte Derivado autori-
zado o legislador a estabelecer parmetros para que o ato de tri-
butar sc d de maneira especial, ou seja, diferenciada. Mas que
panimetros seriam esses?
A nosso ver, trata-se dos prprios parmetros utilizados pelo
legislador na construo da norma que impe a tributao, ou
seja, dos prprios elementos componentes da norma que insti-
tuiu a obrigao de pagar o tributo ao Estado.
Segundo as mais variadas correntes doutrinrias e conforme as
diferentes terminologias por elas adotadas a esse respeito, a norma
que impe o referido dever composta de diferentes elementos,
que se prestam a determinar, em conjunto, um fato, um local c um
momento para o nascimento da obrigao de pagar o tributo, um
sujeito passivo e um sujeito arivo dessa obrigao, bem como, final-
mente, itores de quantificao da obrigao. Com efeito:
- para Ruy Barbosa Nogueira, o fato gerador do tributo
composto do elemento objetivo (situao descrita em lei) e dos
aspectos subjerivo (sujeitos ativo e passivo), espacial (lugar), tem-
poral (momento) e quantitativo (base de clculo e alquota)-;
- para Geraldo Ataliba, a hiptese de incidncia tributria
descrita pelos aspectos material (descrio de um fato e da sua
base imponvel), pessoal (sujeitos ativo e passivo), temporal e es-
pecial; provocando a incidncia do mandamento legal de se pagar
o tributo (ah'quota, como elemento de qualificao da obrigao
tributria)"^; e
267 Artigo 153, 2", inc. I, da Constituio.
26B Artigos 40, caput. 4 e 12, c 201, caput,S 1" e 9", da Constituio, o artigo
24, do ADCT.
269 Artigos 13, S 3" c A e 63, caput. cartigo 70, S 1", do ADCT.
270 NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Obra citada, nota n" 233.
271 ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. SSo Paulo: Malheiros, 1999.
134 - DTRISA NA CONCORAFIA t TWBUTAAO - A luz r o Ami c o 146- A DA CbNSTituito
i ;
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- para Paulo de Barros C;uvalho, a regra-matriz dc incidn-
cia tributria c composta dc um antcccdcntc - informado pelos
critrios material, espacial c temporal - c de um consequente
normativo - informado por critrios pessoal c quanttatvo-'-.
Ao falar na utilizao dc critrios especiais de tributao, o
Constminte Derivado parece ter autorizado o legislador infracons-
ttucional a, em face dos critrios normalmente utilizados no ato
dc tributar (isto , de insttuir a imposio do tributo), tornar al-
guns deles diferenciados, criando normas especiais de incidncia
capazes dc induzir comportamentos por parte dos agentes econ-
micos, com o objctvo dc prevenir desequilbrios na concorrncia.
Dentre os elementos da norma dc inddnda, podero ser utiliza-
dos aqueles que sc prestem insttuio de normas tributrias indu-
toras, ou seja, aqueles que se prestem discriminao de situaes
(critrios material, temporal e cspadd) ou de sujeitos passivos (crit-
rio subjctvo), que ficaro submctdos a uma tributao espedal, mais
ou menos gravosa do que a imposta aos demais, instituda mediante
o aumento ou a diminuio das variveis quantitati\'as (base de cl-
culo c ab'quota) da norma dc inddnda tributria.
Desse modo, dentre os fatos abrangidos pda norma de ind-
dnda, poderiam ser sdcdonados alguns ddes, impondo-se uma
tributao mais ou menos gravosa, com o objetivo de induzir ou
bibir os contribuintes do tributo prtica desses fatos.
No entanto, predso atentar-se para o detalhe de que, para a
norma tributria atingir sua finalidade indutora, necessrio que a
liiptcse descrita pela norma de inddnda tenha rdao com um ato
do respectivo sujeito passivo e que esse ato, por conta das tcnicas dc
agravamento c desagravamento, possa ser estimulado ou inibido pdo
resultado tributrio dccorrcntc. Ou ento, mesmo quando a hiptese
previr um ato estatal, necessrio ao menos que se trate dc situao a
qual, ainda que indiretamente, dependa de conduta que possa ser
272 CAKVALHO, Paulo de Barros. GOTO do Dreilo Tributno. 14'' cd. tev. e aluai,
sao Paulo: Saraiva, 2002.
t ; .
lost LUIS Rinriso BNVNJV^ - 135
i
adotada ou evitada pelo sujeito passiro, sob pena de impossibilidade
da gerao de qualquer espcie de efeito indutor^^.
Com respeito ao momento e ao local da ocorrnda desses fiitos,
podero ser estabdeddas diferendaes que permiram selecionar si-
tuaes especficas, para as quais sc exigir, noviunente, o pagamento
de maior ou menor quimta do tributo inddentc, coin o objetivo de
induzir ou inibir os contribuintes prtica do fato gerador da obri-
gao tributria naqudes determinados momentos ou loaiis.
Quanto sujeio passiva, poder o legislador infraconstitucio-
nal, com base no artigo 146-A, deger determinadas caractersticas
comuns que permitam segregar tipos de sujeitos, para os quais po-
dero ser criadas obrigaes tributrias diferenciadas, mais ou me-
nos onerosas, com o objetivo de estimular ou desestimular esses
sujeitos l prtica do fato gerador da obrigao tributria.
No que diz respeito manipulao do critrio quantitativo da.
norma, o legislador infiraconstimdonal poder manipulu- a al-
quota do tributo, mas dever tomar a cautela, quanto base de
clculo, dc no modific-la a ponto de no mais confirmar o as-
pecto material da norma de inddncia, pois, nesse caso, haveria
alterao da outorga de competndas^^"* tributrias feita pelo Cons-
tituinte Original.
No entender de Lms Eduardo Schoueri, dentre as tcnicas de
desagra\'amento que podem ser utilizadas na constmo de nor-
mas tributrias indutoras, encontram-se em posio de destaque as
isenes tributrias, que podem ser utilizadas para motivar o con-
tribuinte a adotar o comportamento desejado pdo legislador^".
273 Conforme liSo de Paulo de Barros Carvalho (Teor da Norma Tributria. SSo
Paulo: Max LImonad, 2002, p. 124-130), o critrio material da regra-matriz de
incidncia tributria sempre utilizar expresses designativas de comportarnen-
tos de pessoas. Porem, como os prprios exemplos citados pelo autor permitem
perceber ("vender mercadorias", "industrializar produtos", "ser proprietrio de
bem imvel", "auferir rendas", "prestar servios", "construir csliadas", "pavimen-
tar ruas' etc.), nem sempre esses comportamentos 5.1o realizados pelo prprio
sujeito passivo o, mais ainda, nem sempre dependem da sua vontade.
274 ATALIBA, Geraldo. Obra citada, nota n 271, p. 97-101.
275 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n 23, p 207.
136 DtJfSA DA CONCOBTJOA c TRIBUTAO - A l uz DO ARTICO 146- A DA CONSTITUIO
As isenes tambm poderiam ser empregadas para fins dc
aplicao do artigo 146-A, na medida em que, no obstante se-
jam veiculadas por normas distintas da prpria norma dc inci-
dncia, mutilam"'' aspectos desta, resultando na reduo total ou
parcial do tributo a ser pago.
Todos esses elementos podero ser utilizados, em princpio-^,
como forma de o legislador infraconsritucional instituir normas
mbutrias indutoras de comportamento, com o objetivo de preve-
nir desequilbrios da concorrncia, nos termos do arrigo 146-A.
Como vimos no Captulo I, os dcscquihiDrios dessa natureza
podem ser provocados tanto por falhas estmturais do mercado,
que levam concentrao de poder econmico, quanto por com-
portamentos desleais dos agentes econmicos, capazes de detur-
par as relaes dc troca baseadas na lei da oferta e da procura,
reduzindo ou eliminando a concorrncia. Na metfora utilizada
pelo Conselheiro Marcelo Calliari, do CADE:
iVluitiis vezes a defesa da concorrncia c cxplicada por
meio da analogia com um jogo de futebol, cm que se
busca assegurar o respeito s regras, evitando jogadas
desleais, de forma que a rivalidade leve cada jogador a
d;u- o mellior de si, eventualmente vencendo pelos seus
prprios mritos. Da mesma fonna, o jogo no se dcscn-
TOIVC na sua plenitude sem que o campo seja nivelado
('the level playing field', na consagrada expresso cm ln-
gua inglesa), em que ncnlium mc tenha que 'jogar para
dma', como cm pdada dc rua jogada numa ladeira. Con-
dies que alteram o nivelamento do campo afetam a
dinmica do jogo, dificultando ou impedindo jogadas mais
ousadas, criativas e potendalmente eficazes,"-
11
; i 1
276 CARVALHO, Paulo de Darros. Obra citada, nota n" 273, p. 403.
277 Vetemos .is limitaes para o uso dasse tipo de nomia tributria indutora nos
c-.ip(lulos subseqentes.
270 Nota n" 124.
lost LUIS RIBEIRO BR.A2UM\ - 1 3 7
Dessa maneira, para que a norma de competncia do artigo
146-A possa atingir sua finalidade, no haveria que se fidar cm
qualquer tipo de restrio ao uso das normas tributirias induto-
ras para prevenir desequihlsrios concorrenciais de ordem estmrn-
ral ou de ordem comportamental.
Lus Eduardo Schoueri defi:nde que a nica inoTOo trauda
pelo artigo 146-A teria sido a autorizao para o legislador infii-
constitucional instituir normas tributrias indutoras com o objcri-
vo de prevenir os distrbios concorrenciais "provocados", pois os
desequilbrios de ordem estmtural j poderiam ser, antes do adven-
to do artigo 146-A, objeto de normas tributrias indutoras^"'',
Para refiarar sua tese, afirma que, antes do artigo 146-A, a
norma tributria poderia incentivar o pequeno empresrio. Afir-
ma tambm que, com o objetivo de reduzir barreiras de acesso ao
mercado, os tributos aduaneiros poderiam ser utUizados como
instmmento para assegurar a livre concorrncia. Sustenta, ainda,
que seria possvel imaginar alguma fijrma de tributao mais gra-
vosa de operaes de aquisio de controle, bem como fiises e
incorporaes que implicassem concentrao econmica^".
Em sua obra de referncia sobre o prinapio da isonomia, editada
muito antes do advento do artigo 146-A, Celso Antonio Bandeira
dc Meo tambm mendonava a possibilidade de utiliz.io do prin-
dpio da livre concorrnda como valor constitudonalmente prestigia-
do para criar desequiparao tributria entre contribuintes^''^
Admitindo-se como verdadeira essa assertiva, no parece liaver
motivos para se afirmar que, antes do artgo 146-A, as normas
tributrias indutoras poderiam atuar somente na preveno de de-
279 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nota n 02, p. 251- 253.
200 O que j era sueerido por Hugo de Brito Machado Segundo (Perfil Constitu-
cional das Contri bui es de Interveno no Dom ni o Econmi co. In: Con-
tribuies de interveno no domnio econmico e figuras afins. GRECO,
Marco Aurlio ( coord. ) . Sao Paul o: Dialtica, 2001, p. 115-116), inclusive
antes da EC 42/ 03.
201 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Obra citada, nota n 202, p. 43.
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13N - DRRRSA DA TOOIUITI.AA c TBSUTAJ - luz DO / Vmco 146-A DA CoNSTiruita
scquilbrios dccorrcntcs dc folhas estruturais do mercado, sc, como
vimos, a defesa do vidor "lealdade da competio" ro importante
quanto o controle das cstmmras para garantir a concorrncia equi-
librada, configurando, na expresso utilizada por CalLxto Salomo
Filho, verdadeira "garantia sistmica da ordem constitucional":
"Essa garantia sistmica concorrencial guarda indiscut-
vel paralelismo com as garantias institucionais do direito
constitucional, nas quais sc baseia. Essas ltimas (como,
por exemplo, a separao de podercs ou a independncia
da magistratura) so indispensveis para a prcscn-ao
dc direitos fundamentais dos cidados, assim como a ga-
rantia da lealdade da competio indispensvel para a
defesa dos biisicos dc cscoUia e informao por parte dos
CDnsumidorcs (que s podem ser efetivamente tutelados
SC o sistema dc mercado no for falseado pela transmis-
so incorreta dc informaes-exemplo: art, 21, inciso X
da lei conconrcnciid - ou pela inexistncia dc liberdade
dc escolha)
Portanto, sc para a realizao do valor constitucional da livre
concorrncia so igualmente relevantes as estmturas de mercado e
os comportamentos dos agentes econmicos, mesmo antes da EC
42/ 03, na linha do que era defendido por Bandeira dc Mello, seria
admissvel haver normas dc descquiparao tributria com o pro-
psito de preservar a concorrncia.
Basta considerar, complementando os exemplos dados por
Schoueri, a sugesto dc Leandro Alexi Franco para o uso da tributao
com o objetivo dc prc\'enir desequilbrios concorrcndais provocados
por deslealdade compcdri\'a, consistente no lanamento de certificados
202 SALONIO FILHO, Calixto. Obia cilada, nota r' 93, p. 70, nota de rodap n" 04.
283 Em senlido semclhanle, lemos FERRAZ JUNMOR, Tercio Sampaio. Tributao o
Concorrncia: o art. 146-A da Constituio Federal (Emenda Constitucional
n 42 de 19.12.2003). In: Rvforma Tributria: imundas constitucionais n 41
u 42, da 2003. SARAIVA FILHO, Oswaido Othon de Pontes (coord.). Belo
Horizonte: Fnim, 2004, p. 311.
losf Lus RIDEIRO -139
de "bom comportamento concorrencial" ou de "responsabilidade
concorrencial", mediante os quais o agente econmico obteria
r.intagcns dc natureza tribuf.ria em relao a seus concom;nrer-^'.
Haveria a possibilidade de tal espcie de norma tributria in-
dutora, via desagravamento, antes mesmo da introduo do arrigo
146-A? Desde que observados os parmetros da isonomia, a res-
posta correta parece ser que sim.
Admirindo-se isso como verdadeiro, chegamos inevitavelmente
ao seguinte questionamento: se as normas tributrias indutoras,
com o objetivo de prevenir desequiUbrios da concorrncia, j po-
deriam ser insritm'das antes da EC 42/03, o que a norma do
artgo 146-A trouxe de novo ao texto constmcional?
A nosso ver, em primeiro lugar, o artigo 146-A tomou expl-
cito o que at ento era impHcito no texto constitucional-"^ e, por
conta disso, pouqussimo utilizado pelo legislador infraconstitu-
cional, haja vista a escassez dc normas tributrias indutoras insri-
tudas para defesa da concorrncia.
Em segundo lugar, o artgo 146-A estabeleceu limites piura a
criao dessas norma.s pelo legislador, regulando o e,\erccio da
competncia normativa para tal fim, o que, como veremos no
Captulo IH, tem a relevante fiino de estabelecer "quem" pode-
204 FRANGO, Leandro Alcxl, Obra cilada, nola n 127, p. 47.
205 O que nflo de se estranhar, em se Iralando do Constiluinie Derivado Brasilei-
ro, podendo ser citado c omo antecedente dessa situao o direito moradia,
que foi introduzido no art. 6" pela Emenda Constitucional 20, de
14.2.2000, mas j, era reconhecido como uma expresso dos direitos sociais
no art. 23, IX, segundo o qual da competncia comum da Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios ' promover programas de constmo de moradias
e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento' - traduzindo-se a
um poder-dever daquelas entidades como contrapartida do direito correspon-
dente a tantos quantos necessitem de uma habitao, que o direito mora-
dia" (SILVA, Jos Afonso da. Obra citada, nota n" 34, p. 106). Nesse mesmo
sentido, encontramos FERREIRA, Olavo Augusto Vianna Alves; FERNANDES,
Rodrigo Pieroni ( O direita constitudanal i moradia e os efeitos da emenda
constitucional n" 26/ 2000. Disponvel em: <http://w\vwj!aj.com.far/artigos/
Moradia1.html>, acesso em 11.12.2007). Tambm possvel citar ARAIO,
Luiz Alberto David; NUNES jClNIOR, Vidal Semino {Curso de direito conslilu-
cional. 4"' ed., rev. c atual. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 161).
i ;
1
I I
i ' I
i' I
! i
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140 - Dtrr-SA DA COSCOBRHOA C TIMIUIAQ- LUZ DO Aunco 146-A DA CONSTTTUIAO
r. utilizar esse instrumento dc induo tributria no nosso orde-
namento c "como" ele poder ser utilizado.
Finalmente, a alterao do texto constitucional tornou restrito
o uso dc normas tributrias com o objetivo de prevenir desequil-
brios concorrenciais apenas quelas normas que veiculam a pr-
pria imposio do tributo, cuja faceta indutora poder ser utilizada
para tal fim, no sendo o caso de utilizao de normas de outra
natureza, como as normas dc imposio de deveres instrumentais
necessrios ao controle do cumprimento da obrigao tributria
principal, para aquele fim^"''.
Isto porque, como o dispositivo constitucional autorizou o uso
das normas tributrias indutoras, estas se manifestam sempre a
partir da prpria norma de incidncia do tributo. A norma de
imposio das chamadas obrigaes acessrias justifica-se, do ponto
de vista legal^", para a fiscalizao e o controle da arrecadao do
tributo, no sendo meio apropriado para a induo de comporta-
mentos outros que no apenas o prprio cumprimento da cha-
mada obrigao principal^''.
Parece-nos correto concluir, consequentemente, que o artigo 146-
A veicula, de forma explcita, uma norma de competncia que auto-
riza o legislador infiaconstitucional a manipular os critrios da norma
dc incidnda tributria com o objctvo de, criando re^mes mais ou
menos gravosos de tributado, gerar efdtos indutores de comporta-
mento dos agentes econmicos, com o objetivo de prevenir desequi-
206
207
200
Discordamos, ncssu ponto, de Ricardo Scibcl de Freitas Lima (Livra Concorrn-
c/a e o Dever de Ncuiralidsda Tributri, Dissertao do mestrado. Faculdade
d Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre, 2005,
p. 111), que admite a "possibilidade du criao de obrigaes acessrias
especificas, para evitar as distores" na concorrflncia. Voltaremos ao tema,
alls, no tpico IV.1.1, do Capftulo IV.
"Art. 113. A obrigao tributria principal ou acessria. |...i 2" A obrigao
acessria decorre da legislao tributria e tom por objeto as prestaes,
positivas ou negativas, nela previstas no interesso da anecndao ou da fisca-
lizao dos tributos." (CTNI.
Retomaremos essa discusso no tpico IV.l.1, do Capftulo IV.
l os Lus RIBEIRO BRAZUNA - 141
bljrios concorrenciais que possam vir a ser provocados tanto por fo-
lhas de estmturas, quanto pela deslealdade de comportamentos.
11.2. PRINCPIO DA NEUTRALIDADE TRIBUTRIA
II.2.1. NEUTRALIDADE PERANTE O FENMENO CONCORRENCIAL
Conforme vimos no tpico 1.1.3, do Captulo I, a livre con-
corrncia, como estado de equiHbrio constitucionalmente asse-
gurado, pressupe o dever de neutralidade por parte do Estado
diante do fenmeno concorrencial. Isto , pressupe que o Esta-
do no crie condies de desigualdade entre os agentes econmi-
cos, inibindo o acesso de alguns deles ao livre mercado, em
benefcio de outros. Nesse sentido, para Tercio Sampaio Ferraz
Jnior, o prinapio da neutralidade concorrencial remete ao pr-
prio prinapio da livre iniciativa, na medida em que se presta a
garantir a igualdade de chances para os agentes econmicos-"".
Segundo defende Fernando Facury ScafiE
"Um dos requisitos para o exerccio da livre-concorrnda,
que, como vimos, tem por base primordial o Prinapio da
Isonomia, que os tributos sejam economicamente neu-
tros, para que no vcrdiara a distorcer os preos praricados
pelas empresas dentro dc um mesmo mercado relevante.
Trata-se do Princpio da Neutralidade Econmica dosTri-
butos, que impede que este tipo de mter\'eno econmi-
ca' do Estado cause desequilbrios concorrcndais."^"
Tal viso da neutralidade derivada da chamada regra de Edim-
burgo, que se traduz na mxima da leave-them-as-you-find-them
nde of taxation, o que, evidentemente, utpico e irreal, pois a
imposio tributria leva necessariamente aos fenmenos da re-
20B Obra citada, nota n 82, p. 733.
290 ICMS, Cuon-a Fiscal e Concorrncia na Venda de Servios Telefnicos Pr-
Pagos. In: Revista Dialtica de Direito Tributrio n" 126. p. 70.
142 - DrrtSA DA O^NCWJU-^aA i Tp.ifiurACAo - A LUZ DO ARTICO 146-A DA CoNsnTuic-to
I " I
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percusso econmica, incidncia econmica ou difiiso, em con-
formidade com o grau de elasticidade da demanda ou da oferta
do mercado sobre o qual recai.
Sc considerarmos, ainda, que os tributos no so utilizados
pelo Estado apenas para a arrecadao de recureos para a manu-
teno das suas ativ-idades, estando presente na nossa realidade o
constante uso da tributao com efeitos indutores e a existncia
dc normas tributrias com efeitos cxtrafiscais, a tendncia natural
c afxstar em definirivo a idia dc neutralidade fiscal, pois a e.Ktra-
fiscalidadc ou a induo necessariamente conduziriam interfe-
rncia do tributo na economia-".
Nessa linha dc pensamento c partindo da noo de neutralida-
de como oposta idcia de intervencionismo^''^, Fernando Aurlio
Zilvcti afirma que, no obstante a neutralidade pudesse ser consi-
derada como realizadora do princpio da igualdade na triburao-'\
ela seria a prpria anttese da induo.
De fato, sc partirmos da idcia de neutralidade como absoluta
ausncia de interferncia da tributao sobre o livre fimciona-
mcnto dos mercados, ser impossvel falar em neutralidade tribu-
tria no caso da Consttuio Federal dc 1988, que prdiga em
permisses para a triburao c.xtrafiscal ou indutora.
Frtz Ncumarlr"^ asseverou com nitdez a distno entre essa
neutralidade fiscal liberal e utpica c a neutralidade perante o
fenmeno concorrencial, propriamente dita, por meio da qual: (i)
sc deve evitar que a triburao interfira onde houver concorrncia
aproximadamente perfeita e cujos resultados no se contrapo-
nham s polticas econmicas c sociais do pas; c (ii) se deve lan-
ar mo de polticas fiscais dc estmulo concorrncia quando ela
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! ;
291 LIMA, RMICIO Suibcl dc Freitas. Obra cilada, nota n 21, p. 67; BERNART,
Luciano. Obra cilada, nola n' 134, p, ilG.
292 ZILVETl, Fernando Aurlio. Obra cit.ida, nota n 228, p. 25/26.
293 Certamente cm sou aspecto formal, .iciedltamos.
294 Princpios t/e Ai imposicin. Introducifin por Enrique Fuentes Quintana. Madrid:
Insliluto de Estdios Fiscales, 1974, p. 317.
i i
ICKt Lus RIBCIRO BK.AZL>N.A - 1 4 3
for imperfeita e, por conta disso, produzir efeitos indesejados dos
pontos dc lista econmico e social.
Portanto, se conciliarmos o amplo sistema e.\trafiscal previs-
to na Consmio com o prindpio da livre concorrcncia como
um estado de eqilbrio constimcionalmente assegurado, para o
qual, na viso de Sclioueri-''^, a neutralidade deve ser vista de
maneira relativa, interagindo com os demais princpios da or-
dem econmica, encontraremos o prinapio da neutralidade tri-
burria, ento, no como a absoluta ausncia de interferncia
estatal na ordem econmica por meio dos tributos, mas, pelo
contrrio, como a interveno estatal realizada por meio da tri-
butao com a finalidade de corrigir as deficincias das leis do
mercado ou os desvios de comportamento e realizar os demais
objetvos da nossa ordem econmica.
Nessa Unha de entendimento, pode-se remeter s palavras de
Ricardo Seibel Freitas Lima, que assim concluiu:
"A neutralidade tributria, desse modo, pode ser entendida,
em primeiro plano, como um dever negativo, ou de omisso
ao Estado, de no interferir na concorrncia por meio da
tributado, e, em segundo plano, como um dever positivo ou
dc ao, dc prevenir ou restaurar, quando for o caso, a igual-
dade dc condies na concorrncia, quando esta se encontre
ameaada por aes dc particulares ou outros fatores rele-
vantes, sempre objetivando a preservao da igualdade de
condies competitivas no mercado."^'^
Quando se entende a neutralidade tributria sob o enfoque da
ausncia de efeitos contrrios livre concorrncia, percebe-se que
se trata de princpio coerente com a realidade de induo e extra-
fiscalidade impregnada no texto consrimdonal.
295 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 02, p. 2'17-24B.
29f> LIMA, Ricardo Seibel de Freitas. Obra citada, nola n" 21, p. 73, 90, 117,
133 e 135.
M4-DirtiAiMCiyceEriCAtTffa:uTAC^-i.t' ZDoAHTico I-I-ADACONSTTIUIAO
/Vssim, as normas dc promoo da neutralidade tributria sero,
em concluso, realizadoras do prprio prinapio da isonomia^''^,
pois implcita na prpria livre concorrncia estar tambm a garan-
tia de igualdade dc oportunidades aos agentes econmicos.
para a realizao do prinapio da igualdade, dessa maneira,
que a neutralidade tributria dever ser buscada, sendo importante
instmmento, para tal propsito, o uso das normas tributrias indu-
toras cx-plidtamcntc referidas no artigo 146-A da Constituio
Federal dc 1988, que podero provocar comportamentos dos agen-
tes econmicos para corrigir as distores namrais dos mecanismos
dc mercado ou corrigir des\'ios dc comportamento dos agentes que
atentem contra a livre conconnda.
y
11.2.2. NEUTRALIDADE COMO LINMTAO AO
PODER DE TRIBUTAR
Se, cm seu aspecto positivo, a autorizao do artigo 146-A para
o uso dc normas tributrias indutoras para prevenir desequiUbrios
da concorrnda pode ser \Tsra como realizadora do prinapio da
neutralidade tributria, no se pode debcar dc reconhecer que, em
seu aspccto negativo, o artigo 146-A apresenta, de maneira e.\-pha-
ta, a neutralidade tributria como prinapio limirador ao poder de
tributar, no se admitindo que a ao arrecadadora do Esrado pro-
voque, da prpria, dcscquiblirios na concorrnda*'.
297
2 9 0
' que a Minomia no es no texto constitucional apenas; a isonomia, c m
certo senlido, c a Constituio federal de 1900. Tudo um. Todos os pnncf-
pios c nomias sc reconduzem ao princfpio mais originrio, o que est no
fundo dos fundamentos da Constitui,1o.' (BORGES, los Souto Maior. A
Isonomia Tributria na Constituio Federal de 1988. In: Revista do Dimito
Tributrio n* 64. Sio Paulo: Instituto Internacional de Direito Pblico e Em-
presarial e Instituto Brasileiro dc Estudos Tributrios, s/d, p. 14(.
Sobre o artigo 145-A, disse Misabel Abreu Machado Dcrzi (Obra citada, nota
n' 02, p. 3461: "Essa norma estabelece uma importante diretriz: n3o devem ser
tolerados os desequilbrios da concorrncia provocados pelos tributos.' Dis-
se. ainda (idem, p. 354): Finalmente o importante aru 146-A, introduzido
pela mesma Emenda, consagra cbramcntc o princpio da neutralidade, que
dever nortear nJo apenas o legislador mas amda a interpretao das leis em
face da Constituio.'
Jost U' S Rinnso BRAZUMA - 1 4 5
Como j afirmado, o artigo 146-A aprescnta-sc, desse modo, como
exemplo de dispositivo que scr\'e de ponto dc partida tanto para
constmo de imia regra (norma de competncia que autoriza o es-
tabelecimento de critrios espcdais de tributao pani pm'cnir dese-
quiHbrios da concorrnda), quanto de lun prindpio (da neutralidade
tributria, limitando que a atividade estatal de cobrana e arrecada-
o de tributos crie, da prpria, distrbios na livre concorrnda).
O prinapio da neutralidade tributria impede que a atuao
estatal desequilibre a concorrnda-" no apenas em fiice da pr-
pria imposio tributria, como tambm na imposio dc obriga-
es tributrias acessrias^*".
Nesse senrido, seu alcance como limitao ao poder de tribu-
tar mds amplo do que o alcance da norma positiva do artigo
146-A, que autoriza o uso de critrios especiais de tributao
para prevenir desequilbrios da concorrnda, pois, nesse caso, o
Constitumte Derivado fiii expresso em se referir apenas e to so-
mente possibilidade de manipulao dos elementos da norma
de imposio tributria, com o objetivo de se criarem normas tri-
butrias indutoras que levem quele objetivo.
Dessa maneira, necessria ateno por parte do aplicador do
Direito e, de maneira redobrada, do legislador, para os efeitos eco-
nmicos das obrigaes tributrias prindpal e acessria impostas
aos contribuintes, sendo inconstitudonal a norma respectiva sempre
que provocar, ela prpria, distrbios injustificados no livre acesso
dos agentes ao mercados e na igualdade de condies entre eles.
Dissemos "injustificados" porque, como ser visto no Captulo
DI adiante, preciso que o princpio da neutralidade tributria
tambm se harmonize com outros prinapios consagrados consti-
299 "Desse modo, a busca da neutralidade fiscal pretende ser uma forma dc
manuteno geral do cquililirio da economi a, ou dito de outra forma, da
menor afetao possvel que a tributao possa realizar cm uma economia
imperfeita." (CALIENDO, Paulo. Obra citada, nota n" S3, p. 510).
300 BERNART, Luciano. Obra citada, nota n" 134, p. 63-64; FERRAZ JUNIOR,
Tercio Sampaio. Obra cilada, nota n" 02.
! .
(
U 6 - DtrriA M Cnncni!i:t!.aA r. T(IINUR/.^O - luz o o ARTIGO 1 -FR-A DA CoNSimiiAo
!;i tucionalmcntc, devendo ser realizado o exertcio da ponderao de
i I I princpios diante do caso concreto, do qual trataremos frente.
' ; i ,; Dc qualquer forma, foroso concluir, neste momento, que o
vi; .! ^ princpio da neutralidade tribunria, e.vplicitado no artigo 146-
, A, c um limitador ao poder dc tributar, que, tal como os demais
'': i ; princpios h muito consagrados pela doutrina, como a anteriori-
; i} ' I dade, a legalidade, a vedao ao confisco, a capacidade contriburi-
: l! ; va etc., vem se somar s garantias constitucionais do contribuinte.
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Captulo III
COMPETNCIA, TRIBUTOS
ALCANADOS E LIMITES
PAUA APLICAO DO
ARTIGO 1 4 6 - A
: 1
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140 - DTRTW OA CONCOSRFCWA T TRIBUTAO - LUZ DO Amico 146-A DA CONSTITUIO
III.1. COMPETNCIA PARA O USO DA TRIBUTAO PARA
PREVENIR DESEQUILBRIOS DA CONCORRNCIA
I I I . 1. 1. POSSVEIS LEITURAS DO ARTIGO 1 4 6 - A
Visto que o artigo 146-A estabelece uma norma de compe-
tncia, autorizando o estabelecimento de critrios especiais de
tributao, com o objetivo de prevenir desequilbrios da concor-
rncia, preciso investigar, ento, a que legislador essa norma se
dirigiria (competncia pessoal), qual(is) instrumento(s)
Icgislativo(s) poderia(m) ser usado(s) (competnda procedimen-
tal) e, finalmente, que tributos poderiam estabelecer normas tri-
butrias indutoras nesse sentido (competnda material^"')*
Objetivamente, quatro leituras podem ser fdtas do artigo 146-A:
primeira leitura - o Congresso Nadonal poder esta-
bdecer critrios cspedais relativos cobrana de to-
dos os tributos. Tratando-se de tributos de
competnda dc Estados, Distrito Federal e Munia-
pios, dever utilizar lei complementar e, para os tri-
\ butos da Unio, lei ordinria;
segunda leitura - lei complementar dos Estados, Dis-
trito Federal ou Munidpios poder estabdecer cri-
trios especiais de tributao com o objetivo de
prevenir desequilbrios da concorrncia, sem prejm'-
zo dc a Unio, mediante lei ordinria, fiizer o mes-
mo com os tributos dc sua competnda;
terceira leitura - o Congresso Nacional poder,
mediante lci complementar, estabdecer parmetros
para Estados, Distrito Federal e Muniapios fixarem
por leis prprias os critrios espedais de tributao
para prevenir desequilbrios da concorrnda, o que
tambm poder ser fdto pela Unio, por meio dc lei
301 FERRAZ lUNIOR, Tcrcio Sampalo. Obra cilada, nota n" 252, p. 3070-3071.
Jost LULS RISIIKO BR^2U^!^ - 149
ordinria e independentemente da edio de lei
complementar; ou
yurtrt//V//rfl - por meio dc lei complementar, o
Congresso Nacional poder estabelecer critrios es-
peciais de tributao, com o objetivo de prevenir
desequiUbrios da concorrncia, apenas quanto aos
tributos dc competncia da Unio, que continua-
r, por meio de lei ordinria, a poder utilizar ou-
tros instrumentos preventivos de defesa da livre
concorrncia.
Cada uma dessas leituras conduziria a um regime distinto pani
a sistematizao do uso da tributao para prevenir desequilbrios
da concorrncia.
Assim, preciso verificar, em primeiro lugar, como o artigo
146-A se harmonizaria no contexto constitucional existente, cm
especial no que diz respeito s competncias materiais delimita-
das na Carta para a defesa da livre concorrncia. Isto porque, se-
gundo Schoueri: "[...] no se pode deixar de invesrigar se a
interveno que assim se faz sobre o Domnio Econmico estaria
e-xtrapolando a competnda material do ente tributante"'"^, haja
vista que "as normas tributrias indutoras so reflexo do poder de
regular, no do poder de tributar"^"'.
Alm disso, predso verificar, a partir dos efeitos decorrentes
de cada um desses regres, quais das leituras acima conduziriam
a uma sistemtica coerente de uso da tributao para a defesa da
concorrncia, adequada mxima efetividade^*" do prinapio da
livre concorrnda.
302 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra cilada, nota n" 95, p. 252.
303 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 351.
304 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo
Gustavo Gonet Obra citada, nota n 20G, p. 111-112; SILVA NETO, Manoel
lorge e. O princpio d.i mxima efetividade e a interpretao constitucional. S3o
Paulo: LTr, 1999.
.
'.
150- Drr ISA D^CA-ICOEOFMOA i TRNIUR.;AO - A LUZ DO ARTIC<3 146-A DA CONSTITUIO
III.1.2. COMPETNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE
DIREITO ECONMICO
Conforme ensina Jos Afonso da Silva, quando o Constituin-
te, ao sc referir "lei", no esclarece quais pessoas polticas podem
promulg-la, c preciso recorrer aos prinapios da competncia para
SC decidir se a matria pode ser regulada pela Unio, pelos Esta-
dos, pelo Distrito Federal c/ou pelos Municpios'"^.
Para a compreenso do artgo 146-A, essencial essa verifica-
o, sem a qual impossvel descobrir a competncia mateiial,
pessoal e procedimental da outorga de poder para a instituio
das normas tributrias indutoras com o objetivo de prevenir de-
scquililjrios da concorrncia.
Desse modo, voltando nossa ateno para a normatizao da
interveno estatal na economia, verificamos ser questo at hoje
mal resolvida, tanto na doutrina quanto na jurisprudncia, saber
os limites para a interveno dc cada pessoa poUtica que compe
a Federao, tendo cm vista que o artigo 24, inc. I, da Carta,
atribui poder concorrente Unio, aos Estados c ao Distrito Fe-
deral, para legislar sobre direito econmico, c o artigo 30, incs. I e
H, outorga aos Muniapios competncia para Ic^slar sobre as-
suntos dc interesse locid e para suplementar a legislao federal e
a legislao estadual no que couber""'-^"^.
305 SILVA, Jos Afonso da. Apticahilidid! das normas conslkudonais. SSo Paulo:
Malheiros Editores, 2002, p. 233.
306 Conforme voto ptoferido por Eros Roberto Grau, na condio de Ministro do
Supremo Tribunal Federal: nJo apenas a Uni.lo pode atuar sobre o
domfnio econmico, isto , na linguagem corrente, intervir na economia. N.lo
.imenle a Uniao, mas tambm os Estados-membros e o Distrito Federal, nos
termos do disposto no artigo 2A, indso I, da Constiluio do Brasil, detm
competncia concorrente para legislar sobre direito econmico. Tambm po-
dem faz-lo os Municpios, que, alm de disporcm normas du ordem pblica
que alcanam o excrcfcio da atividade econmica, legislam sobre assuntos de
interesse local, af abrangidos os atinentes a sua economia, na fomta do artigo
30, inciso I, da CB/BO." (BRASIL. Supremo Tribunal Feder^il. Plenrio. Ao
Direta do Inconstitucionalidndc n" 1.950-3-SP. lulgado cm 3.11.2005. Rei.
; Min. Eras Roberto Grau. Dirio dc lustia de 2.6.2006).
307 DmOZA.MonsoH.M.CCompt'tCnciaU'ghlativaKM^^
J; CO. Disponvel em: :httpV/mv\VJbdp.olg.br^er_mo^ograrla.php^idMono=l>,
acesso em 16.12.2007.
JOS LULS RIRCIKO BR.V.UN.\ - 1S1
Diferentemente da matria tributria, em que a redao cons-
ritudonal sempre foi dara ao espedficar como a competnda con-
corrente para legislar sobre o tema de\'cria ser exercida, graas ao
disposto no arrigo 146, inc. em matria de direito cconmi-
co, essa mesma dareza nunca foi to grande, sendo agora tormen-
toso identificar o real alcance da norma do artigo 146-A, de
contedo a um s tempo tributrio e econmico.
Como regra, a induso do direito econmico dentre as compe-
tndas lepslatvas concorrentes^"'-' do artigo 24 implica, em princ-
pio, que a Unio limite-se a esnbelecer normas gerais ( 1), o que
no exdui a competnda suplementar dos Estados ( 2). Se a
Unio no estabelecer normas gerais sobre o assunto, os Estados
podero e.xercer a competnda legislativa plena ( 3), mas, haven-
do superveninda de lei federal sobre normas gerais, fica suspensa
a eficda da lei estadual no que for incompatvel ( 4).
Para Hdy Lopes Meirelles-""", um dos poucos a falar explici-
tamente do tema, a competnda legislativa cm matria econmi-
ca deve ser vista sob dois diferentes enfoques.
300 Nao desprezamos, evidentemente, a conliecida polmica entre as chamadas
correntes dcatmica e Ircotmica relativas interpretao do artigo H6, da
Constituio Federal (resumidamente, remetemos a VELLOSO, Carlos Mrio
da Silva. Lei complementar tributria. In: Revista de Direito Tributria aa. Sao
Paulo: Malheiros Editores, s/d, p. 10). De qualquer maneira, incomparvel,
a nosso ver, o nfvel de clareza da distribuio de competncias entre os entes
federados no texto do capitulo pertinente ao 'sistema tributrio nacional", em
relao s inmeras competncias de ordem econmica espalhadas por todo
o texto constitucional.
309 Sobre a classificao das competncias outorgadas constitucionalmente, vide
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de direito constitucional. 22' ed.
atuaL So Paulo: Saraiva, 1995, p. 50-51; ARAJO, Luis Alberto David; NUNES
lNIOR, Vidal Serrano. Obra citada, nota n" 205, p. 201-200; SILVA, Jos
Afonso da. Obra citada, nota n" 190, p. 477-400; e FERR/VZ JUNIOR, Tercio
Sampaio. Nonnas gerais e competncia concorrente: uma exegese do art. 24 da
Constituio Federal. In: Revista Trimestral de Direito Pblico 7/l'JV-l. So Pau-
lo: Malheiros Editores, 1997. Sobre as competncias outorgadas em matria
econmica, vide SOUZA, Washington Peluso Albino de. Teoria da constituio
econmica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 205-217.
310 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21' ed., atualizada
por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e los Emmanuel
Burlo Filho. So Paulo: Malheiros Editores, 1996, p. 510-511.
152 - Dii RSA DA CCISCOBSNA^T TRAUTAAO - ii;z DO A?TO3Q 146-A a, CbsTmjio
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Em SC trarando dc Icgisho sobre o direito de propriedade e
sobre interveno estatal no' " domnio econmico, defende o
administrativisra que a competncia Icgislariva e privativa da
Unio, porque fundamentada nos artgos 22, incs. II e HI, e 173,
da Constmio. Cabe aos Estados e aos Muniapios editar ape-
nas medidas dc polcia administratva, dc condicionamento do
uso da propriedade ao bem-estar sodal e de ordenamento das
atividades econmicas, nos limites do que for estabelecido nas
normas editadas pela Unio.
Em questo, porem, de "medidas rcgulamcntares de condidona-
mcnto do uso da propriedade e dc ordenamento das atvidades eco-
nmicas"'", a competnda para legislar sobre a matria concorrente
dos trs nveis dc governo e dccoirc "do poder de polida, inerente a
todas as entidades estatais, para a regulamentao das aridades que
SC realizam em seus territrios e sob sua fiscalizao".
Em caso no qual o Supremo Tribunal Federal foi chamado a
SC manifestar acerca da possibilidade de o Munidpio promulgar
lei fixando o horrio de fundonamento e o sistema de planto de
farmdas e drogarias, deddiu a sua 2=" Turma que:
1. Os Muniapios tm autonomia paia n^ularo horrio do
comrdo locd, desde que no in&injam leis estaduais ou
redemis v-lidas, pois a Constituio Federal lhes confere
compctnda pan legislar sobre assuntos dc interesse locaL
2. A&onCi aos prindpios constitudonais da isonomia, da
livre inidativa, da livre concorrnda c ao direito do consu-
midor. IncMStndx Ao Governo Munipal, nos limi-
tes da sua competnda legislativa e administratva,
cumpre no apenas garantir a oferta da mercadoria ao
consumidor, mas, indiretamente, disdplinar a atvida-
311 VCIDlpico 1.1, da Introduo.
312 O que podemos entender como hipteses dc imer\,enao sobre o domnio
econmico, mediante interveno por diteo ou por induo (vide tpico
1.1, da Introduo).
lost LUIS RIBEIRO - 153
dc comcrdal, c, evitando a dominao do mcrcado por
oligoplio, possibitar ao pequeno comcrdantc retor-
no para as despesas dccorrcntcs do planto obrigat-
rio."^" [Grifos nossos]
Poucos meses depois, em outro processo^'"*, submeteu-se ao Ple-
nrio a quesfo pertinente possibilidade ou no de lei municipal
fbcar distndas mnimas para a instalao de fiurndas c drogarias.
Nessa lide, que resultou na dedarao de inconsritudonalidade da
norma munidpal, os seguintes debates se estabeleceram entre os
Mnistros Carlos Velloso e Ndson Jobim:
"O SR. MINISTRO NELSON JOBIM - Sr. Presi-
dente, o eminente Relator [Min. Carlos Velloso], no que
diz respeito ao tema, fundamentou o seu voto no sentido
de proteo da concorrncia. Estaria o eminente Relator
atribuindo competncia ao Munitpio para fazer as ve-
zes daquilo que disposto na Lci n 8.884, lei dc prote-
o dc concorrnda.
[...]
No caso cspecfico, com a vnia que peo ao Ministro
Carlos Velloso, no h propriamente a fixao do uso do
solo urbano por parte dc fiumadas; h, isto sim, a disdpli-
na do comrdo de frmdas dentro do Munidpio. Esse c
o ponto que gostaria de colocar a c.xame da Turma.
[...]
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO (Relator): [...]
Parecc-me constimdonal a ld, porque tcm-sc, no caso,
uma legislao concorrente entre Estado e Unio c, tra-
tando-sc da Icgisbo da Unio, da s pode ser por nor-
BRASIL Supremo Tribunal Federal. a' Tumi a. Recurso Extraordinrio n 174.645-
9-SP, Rei. Min. Maurcio CorrCa. Dirio de lustia do 27.02.19DB.
b r a s i l Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n" 193.749-1-SP.
Relator Min. Carlos Velloso. Dirio de lustia de 4 J .2001.
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1S4 - DHISA OA CAMTQRRFNAA t TRIDUTACAO - A LUZ OO AHTICO 14 6-A O A CossnwiAo
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ma geral. O Estado-mcmbro legisla tendo cm vista as
suas odgencias c peculiaridades locais. Sobra ao Muni a-
pio no somente a legislao que diz respeito a interesse
loc.ll, mas tambm aquela que suplementa as leis fede-
rais c estaduais; [transcrio do artigo 30, inc. H, da Cons-
timio Federal]
Sc V. Exa. conjugar esses dois dispositivos, verificar que
ao Municpio assiste estabelecer normas que digam res-
peito localizao de estabelecimentos comerciais.
[...]
O SR. MINISTRO NELSON JOBIM [...] O que se
pretende com a legislao municipal e estabelecer fabcas
de duzentos metros dc reas comerciais da cidade para a
exdusi\'a oferta dc produtos por um vendedor s, ou seja,
inwabiliza a possibilidade de termos a concorrnda nes-
ses duzentos metros.
[...]
Portanto, Sr. Presidente, com a vnia e o respeito que
merece o eminente Ministro Carlos Velloso, conheo do
recurso para lhe dar provimento, tendo cm rta que, nes-
te caso, a legislao munidpal no tratou do solo urbano,
mas de disdpUnar a livre concorrnda no aspccto urbano,
cstabeledda como prindpio constitucional no art. 170,
que est no fiindamcnto do recurso: [transcrio do arti-
go 170, incs. W c V ]
Na verdade, a livre concorrncia assegurada sem a re-
scr\'a de espaos pblicos, mas o e.\ertdo legtimo da
Ii\Te concorrncia c fiscalizado a partir das regras da Lci
n 8.884, que disdplina as infiaes ordem econmica,
que so as operaes que possam fazer as partes, ou seja,
os comerdantes no sentido dc csrabelecmento dc
oligoplios e cartis.
lost LUIS RIBEIRO BK.\2UNA - 155
[...]
Creio que a legislao municipal axtrapolou a sua -.irca de
abrangncia. No diz respeito a uso dc solo urbano, nem
a zoneamento, que c da competncia efctira do Munic-
pio, mas s regnis que pretendem disciplinar, na rea ur-
bana, o exerccio de uma atividade a parnr dos pressu-
postos da concorrncia." [Grifos no original]
Em outra causa, novamente decidida cm sesso plenria'", o
Supremo Tribunal Federal declarou inconstimcional lei estadual
que limitava o valor das quantias cobradas pelo uso de estaciona-
mento de veculos em reas privadas, tendo sido considerado para
tal deciso que:
"Com efeito, no assiste razo ao Estado do Esprito Santo
ao sustentar que se trata de matria de sua competncia,
relacionada com a defesa do consumidor (fls. 133), tendo
em vista que a hiptese se enquadra claramente no rol
daquelas cm que se d a interveno do Poder Pblico
na propriedade privada c na ordem econmica, ques-
tes a serem disciplinadas exclusivamente pela Unio
(CF, artigos 22, II e HI, e 173).
[...]
Enquanto a Unio regula o direito de propriedade e es-
tabelece as regras substantivas de interveno no dom-
nio cconmico, os outros mveis de governo - o estadual e
o municipalapenas e.xercem o policiamento adminis-
trativo do uso da propriedade e da atividade econmica
dos particidares, tendo em vista, sempre, as normas subs-
tantivas editadas pela Unio." [Grifos nossos]
Ao que tudo indica, equivocou-se a Corte Suprema no julga-
mento acima. Inclusive no que diz respeito lio dc Hely Lopes
: 315 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenrio. Ao Direla de Ineonslilucionalldade
I n" 1.918-1-ES. Relalor Min. Maurcio Conea. Dirio dc justia de 1.aJ!003.
/
15 6 - DITCSA DA CONCOTRNOA t TRIUUTAAO - LUZ DO Mneo H 6-A DA CB.NSiiTuicl.0
^'IctrcUcs invocada como seu fundamento, pois aplicou indevida-
mente o entendimento do administrativista acerca da competnda
para interveno estatal no domnio econmico a uma hiptese tpi-
ca dc interveno sobre o domnio econmico (controle dc preos).
Mais rcccntemcntc, cm deciso acerca da Portaria n 17/2005,
editada pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado do Ma-
ranho, fixando horrios de fijndonamento dos estabeledmentos
que comercializam bebidas alcolicas no Estado, decidiu o ple-
nrio do Supremo'"':
"No caso, verifico que a compctcncia para disciplinar o
horrio de liincionamcnto dc estabeledmentos comer-
ciais do municpio, tendo cm vista o que dispe o art.
30,1, da Constituio Federal. Esta Corteja possui en-
tendimento assentado nesse senrido, consolidado na
Sijmula n" 645/ STF: ' competente o mimkpio para
fixar o horrio de funcionamento de estabelecimento co-
mercial, No mesmo sentido, inimcros precedentes da
Corte, dentre os quais dto: RE- AgR n 203. 358, 2 T. ,
unnime, RcL Min. Maurdo Corra, DJ 29,8.1997, RE
n 174.645,2T., unnime, Rei. Min. Maurdo Corra,
DJ 17.11.1997; RE n- 237. 965, Pleno, unnime, Rd.
Min. Moreira Alves, DJ 31.3.2000; RE n" 274. 028, 1
T., unnime. Rei. Min. Moreira Alves, DJ 10. 8. 2001;
RE n 189. 170, 2' T. , maioria. Rei. Min. Marco AurUo,
DJ 8.8.2003; AI - AgR n 481. 886, 2 X , untuiime, Rd.
Min. Carlos Velloso, DJ 1.4.2005.
Conforme ressaltado pdo Procurador-Geral da Rept-
blica cm seu parecer (fl. 105), dere-sc entender como
interesse local, no presente contc.icto, aqude inerente s
necessidades imediatas do munitpio, mesmo quepos-
316 BRASIL. Supremo Tiibun,ilfederaL Plenrio. Ato Dirbta de Inconstitudonalldade
a VioOB' "^*^ Eletrnico de
J0< Luis RiBtiKo - 1 5 7
sua reflexos no interesse regional ou geral. Dessa forma,
no compete aos Estados a disciplina do horrio d.is
arivdadcs dc cstabelccimcnto comercial, pois sc trata
dc intercsselocal." [Grifos nossos]
Os precedentes acima mencionados evidenciam que a jurispm-
dncia do Supremo Tribunal Federal permanece retccnte quanto
extenso dos poderes estadual e municipal para legislar sobre a
matria econmica. Vale registrar que o plenrio daquela Corte
dever voltar questo fiimramente, no julgamento de mrito a ser
realizado da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.'435-3-
RJ, para analisar a constitucionalidade ou no de lei estadual que
fixou, em carter compulsrio, descontos a serem dados por fiirm-
cias e drogarias na venda de medicamentos a idosos''^.
ni . l .3. COMPETNCIA DA UNIO PARA A DEFESA
DA CONCORRNCIA
Dentro do universo de matrias abrangidas pelo direito eco-
nmico'"", parece correto afirmar que, historicamente, no que
diz respeito interveno do Estado sobre a economia com o
objetivo de defender a concorrncia, preventiva e repressivamente,
a competncia para legislar sobre o tema sempre esteve centrali-
zada na Unio.
317 Conforme voto da Ministra Eilen Gracie, relatora da ao, proferido por oca-
sio do indeferimento da medida liminar que era pleiteada pelo autor da a3o
(julgamento ocorrido em 13.03.2002, acrdo publicado no Dirio de justi-
a de 31. 10. 2003: "Entendo ser de bom alvitre, ainda, pela sua importncia e
complexidade, relegar ao exame de mrito a apreciao da questo refemnle h
possibilidade de interveno no domfnio econmi co por parte de Estado-
membro, diante da competncia concorrente para legislar sobre direito econ-
mico estatufda no art. 24, I da Constituio Federai."
31B Registramos que, na visSo de Gesner Oliveira e Jo3o Grandino Rodas (Obra
citada, nota n 89, p. 30), o direito da concorrncia sequer poderia ser enqua-
drado como parte integrante da ramificao do direito econmico, pois: "|...i
a filiao do direito concorrencial ao direito econmico implicaria em consi-
derar que o titular do bem jurfdico 'livre concorrncia' soja o Estado o no a
coletividade, o que, cm tese, possibilitaria a Intervono estatal na prpria
liberdade econmi ca, periclitando, assim, princfplos constitucionais, entre os
quais, o da livre iniciativa".
150
- DITIM OA COSCCWIINAA t TBIBUTACAO - iu7. o o ARUCO 146- A DA CONSTITUIO
Como visco no Capimio I, o CADE foi originalmente insritudo
sob a gide da Constmio dc 1946 (artigo 148"''), que, assim
como a Constmio atual (artgo 173, 4), no era expressa cm
afirmar a qual entidade federada cabia editar a lei dc represso ao
abuso do poder econmico. Alm disso, a Constituio de 1946
tambm outorgava compctcncia concorrente para legislar sobre a
matria econmica, na medida cm que autoriz.iva os Estados a legis-
larem supletiva ou complcmcntumente sobre produo c consumo
(arrigo 5, inc. XV, alnea "c", c/c artgo 6^-").
Analisando a Constmio dc 1967 c a Emenda Constitucio-
nal n" 1/69, Francisco Cavalcanti Pontes dc Miranda afirmava que
o artgo 160, inc. V, que csrabclccia o princpio da represso ao
abuso do poder econmico, deveria ser interpretado em conformi-
dade com o artigo 163"', sendo derivadas dessa conjugao "duas
proposies distintas, com abrangncia diferente: a) a Unio pode,
mediante lci, intcreir no domnio econmico; b) a Unio pode,
mediante lci, monopolizar determinada indstria ou atiwdadc"^.
Diante disso, conclua o autor alagoano que "s a Unio intervm"^^.
E no regime constitucional anterior que tambm surge, pela
primeira vez, a possibilidade de instimir contribuies de inter-
I
319
320
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322
323
'Art. HB. A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmi-
co, inclusive as unies ou agrupamentos de empresas Individuais ou sociais,
seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacio-
nais, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os lucros."
Art. 5 Compele Unio: [...! XV- legislar sobre: c) produo e consumo;
Art. 6" A competncia federal para legislar sobre as matrias do art. 5. n XV, letras
b, c, d, f, h, j, I, o e r, mio exclui a legislaJo estadual supletiva ou complementar."
Aru 163 - S. l o facultados a interveno no domnio econmico e o monop-
lio de detemiinada Indstria ou atividade, mediante lei federal, quando indis-
pensvel por motivo de segurana nacional ou pura organizar setor que no
po^i ser desenvolvido com eticcia no regime de competi.io e de liberdade
do iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais.
Pargrafo nico - Para atender a intcnenao de que trata este artigo, a Unio
poder Instituir contribuies destinadas ao custeio dos respectivos servios e
encargos, na omia que a lei estabelecer." (Grifos nossosl.
MIRANI3A, Francisco Cavalcanti Pontes de. Caii:mJrios Conslilu/Jo dc
W7 (com a Emenda n" I, de IVbDl. Toma VI. 2'' cdiJo, revista. 55o Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1072, p. 50 e 67-60.
MIRANDA, Francisco Cnvalcami Pontes de. Idem, p. 70.
los LUB RiiniKo BR\ ZUNA . 159
xxno no domnio econmico, cuja competncia foi igualmente
concentrada na Unio (artigo 21, 2", inc. 1).
No obstante seja objetivo de toda a Federao assegurar o
rolor constimdonal da livre concorrnda, os instmmentos dc pre-
veno e represso em defesa da concorrncia, alem de j se en-
contriueni concentrados na Unio, parecem fazer mais senrido
quando assim centralizados, tendo em \ista ser essa a pessoa pol-
tica com autoridade sobre todo o territrio nacional, capaz dc,
seja no controle estmturi, seja no controle de condutas dos agentes
econmicos, avaliar o mercado rdevante sobre o qual determi-
nado tipo dc interveno se faz necessrio.
De fato, faz sentido concentrar esse poder nas mos da pes-
soa poltica capaz de identificar se a abrangncia do mercado
nadonal, regional, local'-"* ou, at mesmo, internadond, tomando
as medidas cabveis para a defesa eficaz da concorrncia diante
da realidade concreta.
Em favor dessa conduso, parece militar o chamado princpio
da predominncia do interesse'-^, segundo o qud, como regra,
as competndas constitudonais tendem a ser divididas entre as
pessoas poHticas de acordo com os interesses envolvidos, de tal
forma que matrias de predominante interesse geral ou nadonal
tendem a ser outorgadas Unio; matrias de predominante in-
teresse regional, aos Estados; e, finalmente, matrias de interesse
local fazem, necessariamente, mais sentido quando entregues pelo
Constituinte aos poderes dos Muniapios.
Ainda que a competnda concorrente estabelecida no artigo
24, inc. I, d espao atiiridade legislativa de todas as entidades
da Federao, parece correto dizer que, ao menos em relao
questo da defesa da concorrnda, h competnda predominan-
324 Exemplos concreios de mercados relevantes identificados como locais, na
jurisprudncia do CADE, so mencionadas por Srgio Varella Bruna (Obra
citada, nota n" 3, p. 01-B2).
325 SILVA, los Afonso da. Obra citada, nota n" 198, p. 470.
160 - DRRTSA DA CfJCCwiitNaA r TicaurAAo - LU; DO RTICO 146- A OA QINSNNJK^AA
te da Unio para legislar sobre o assunto, sob pena de, pragmati-
camente, no haver uma uniformidade nacional e uma coerncia
das medidas estatais tomadas para tal fim.
Parece caminhar para essa mesma concluso Fbio Konder
Comparato, que afirma:
"Seja como for, nos pases originalmente unitrios e dota-
dos dc inquestionvel unidade culmiul, como e o caso do
Brasil o esquema federal clssico, fundado prindpalmente
na distribuio da competnda legislati\'a entre as dife-
rentes unidades poUtdcas, toma-sc sempre mais inepto.
Entre ns, por exemplo, a tendnda histrica de concen-
tra-io na Unio da maior parte do poder dc legislar no foi,
propriamente, ra'citida pela Constituio dc 1988. Ao
invtis dc um movimento de da-oluo aos Estados, ou
Muniapios, de parte do que haviam perdido nesse terre-
no, no curso do tempo, o que se fez foi estabelecer uma
compctnda legislativa concotrcnte cm determinadas ma-
trias (art. 24). Mns essa disposio constimdonal reve-
lou-se desde logo inoperante, mantendo-se, na prtica,
a uniformidade legislativa nadonaL"^^ [Grifos nossos]
Apesar de no estar expresso, a Constituio Federal, em seu arti-
go 173, 4, ao declarar que "a lei reprimir o abuso do poder econ-
mico que \Tsc dominao dos mercados, eliminao da concorrnda
e ao aumento arbitrrio dos lucros", est se referindo lei ordinria da
Unio, exduindo a possibilidade de outras pessoas poUticas legisla-
rem concomitantemente sobre o assunto, ainda que tenham compe-
tnda concorrente para legislar sobre direito econmico.
Um grande ntimero dos Constituintes Estaduais leu a Carta
dc 1988 dessa maneira, omitindo de seu texto a possibilidade de
326 COMPARATO, Fbio Konder. A Organizao Constitucional da Funo
Plancjadora. In: Desemolvimento Econmico e IntcnvnSo dn Estado na
Ordem Constitucional - Estudas jurfdicos em homenancm ao Professor
Washington Peluso Aibino de Souza. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1935, p. 83-04.
los Lus RINIIKO BIA-UNA - 1 6 1
legislarem dircromente sobre a defesa da concorrncia, mas man-
tendo a sua compctcncia para tratar de direito econmico naqui-
lo que pertinente s suas competncias materiais presentes na
prpria Constituio Federal, como, por exemplo, a prc\'iso de
tratamentos jurdicos diferenciados a microempresas e empresas
de pequeno porte, o estmulo s cooperatiras, a promoo e o
incentivo ao turismo etc"-". O mesmo ocorre com as Leis Orgni-
cas de grande parte das principais capitais Brasdeiras^-".
Em outros casos, porm, foi repetida, no texto constiuiciontd
estadual^-' e na lei orgnica municipid, a previso de represso
ao abuso do poder econmico, chegando-se ao extremo, no caso
da Constituio de Rondnia, de se prever explicitamente a pos-
sibilidade de o le^slador local criar rgos especializados para
coibir abusos do poder econmico^^'.
No est excluda a possibilidade de serem editadas normas de
direito econmico pelos Estados, Distrito Fedend e Municpios,
desde que pertinentes s competncias materiais dessas pessoas
polticas e, em espedal, desde que se trate de medidas que no
coloquem em risco o livre flindonamento dos mercados de abran-
gnda extralocais ou extrarregionais^^-, pois, nessa hiptese, a mc-
327 Nesse senlido, lemos as Constituies Estaduais do MarunliJo, do lio Cr.inde
do Norte, da Baliia, de Alagoas, do Paran, do Esprito Santo e do Estado do
sao Paulo.
320 Como e.xemplos, podemos citar as Leis Orgnicas de So Paulo, Rio de lanei-
ro, Bolo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Fortaleza, Campo Grande, Aracaju,
Vitria, Recife e Salvador.
329 Por exemplo, as Constituies de Rondnia, Acre, Pernambuco, Paraba,
Sergipe, Santa Catarina, Minas Gerais, Amazonas e Par.
330 o caso das leis orgnicas de Manaus, Belm, Palmas, Natal e loSo Pessoa.
331 -Art 151 - O Estado aluar na ordem econmica para que suns tlnalidadcs sejam
alcanadas, respeitando os princpios que ctiraderizam a economia de mercado,
incumbindo: Pargrafo nico - Lei poder criar rg.los especializados para
coibir abusos do poder econmi co, delender os direitos dos consumidores,
proteger e incentivar a atividade econmica de pequeno pone e as cooperativas."
332 -A interveno sobre o Domnio Econmico pelos 'entes menores' deveni, entre-
tanto, sempre sertomada com a devida cautela, tendo cm vista a possibilidade de
a legislao, conquanto local, produzir efeitos que sc es|)raiam alm das fronteiras
do ente legislanie" (SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. 341).
162 - DfiiiA DA CovcossNtiA T TRIBUTAO - LUR DO ARTIGO 146-A DA CONSTITUIO
dida de interveno tomada pela entidade federada poder, ela
prpria, ser fator de desequilbrio da livre concorrncia naqueles
mercados, o que seria inconstitucional.
II 1.1.4. RETORNANDO S POSSVEIS LEITURAS DO
ARTIGO 146-A
Tendo cm vista a outorga de competncia material para tratar
da defesa da concorrncia, faamos o c.xerccio de retomar quelas
quatro Iciwras possveis do artigo 146-A, analisando as suas re-
percusses e a sua comparibilidade com o texto constimciond
previamente c.xistcnte.
A primeira Icimra proposta no incio deste captulo respeita-
ria, em princpio, a concentrao de competncia material para
tratar dc concorrncia que e.xiste nas mos da Unio, pois emana-
riam sempre do Poder Legislativo Federal as normas tributrias
indutoras, fossem elas veiculadas por tributos de competncia da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.
Entretanto, conforme acusa Roque Antonio Carrazza, essa in-
terpretao levaria possibilidade de se questionar a constituciona-
lidade do artigo 146-A visto que "uma emenda constimdonal no
poderia ter autorizado a Unio a indicar, dnda que por meio de lei
complementar, como as demais pessoas polticas devero desenvol-
ver a sua tributao"^".
Essa leitura tambm resultaria numa reduo do universo de
instmmentos dc induo tributria que poderiam ser emprega-
dos para fins do artigo 146-A. Isto porque a induo mediante a
tcnica de desagravamento, com o uso de normas de iseno tri-
butria, estaria explicitamente vedada pelo artigo 151, inc. IH,
da Constituio""", no que diz respeito aos tributos de compe-
tnda dos Estados, do Distrito Federd e dos Muniapios.
333 CARRAZZA, Roquu Antonio. Obra citada, nota n" 220, p. 90, nota dc
rodap n" 61.
334 "Art. ISl . vedado J UniJo: (...] Ill - instituir isenes dc tributos da compe-
tCncia dos EsUidos, do Distrito Federal ou dos Municpios."
J M Luis Rmnso - 1 6 3
No hawria, igualmente, a possibilidade de diferendao de al-
quows, com o objetivo dc promo\-cr a induo tribuniria atravs dos
impostos dc competnda dos Estados, do Disnito Federal e dos
Munidpios, pois, ao no ser esse instrumento de induo explicita-
mente autorizado pdo arrigo 146-A, a inovao trazida pela EC 42/
03 teria de ser interpret-ada de manemi necessariamente biumnica
com o artgo 146, inc III, alnea "a", o qual autoriza a ld comple-
mentar, ao estabdecer normas gerais em matria de legislao tribu-
tria, a defmir somente os fatos geradores, as bases de ailculo c os
contribuintes dos impostos discriminados na Constmio.
Era relao definio de dquotas, ressalvadas as hiptStcscs
em que a prpria Constituio cria limitacs^^' ou autoriza
explicitamente que limitaes sejam criadas-^^'^', o regime de li-
berdade dos legisladores estaduais, distrital e municipais, confor-
me dispe o artigo 146.
A segunda leitura proposra acima, de pronto, no seria com-
patvel com a competnda material da Unio para tratar da defe-
sa da concorrnda.
E mais, implicaria autorizar a existncia dc 27 leis estaduais,
uma distrital e mais de 5.500 leis municipais estabelecendo nor-
335 o que acontece: (i) no artigo 155, 2", inc. VI, que fixa as alquotas para
operaes interestaduais tributadas pelo ICMS como limite mnimo para as
alquotas de operaes internas, salvo deliberao cm contrrio dos Btados c
do Distrito Federal; e (ii) no artigo BB, inc. I, do ADCT, que estabelece o
percentual de 2 % c omo alquota mnima para incidncia do ISS sobre deter-
minados servios, enquanto no sobrevier lei complementar fixando as alquotas
m,iximas e mnimas do imposto, conforme o artigo 156, S"-*, inc. I.
336 Como o caso: (i) das alquotas mximas do ITCMD, cuja fixao cabe ao
Senado Federal (artigo 155, 1", inc. IV); (ii) das alquotas interestaduais e de
ttxporta.lo aplicveis s operaes e prestaes oneradas pelo ICMS, que devem
ser estabelecidas por resoluo do Senado Federal (artigo 155, 2", inc. IV); (iiil
das alquotas mfnimas pata operaes internas e m.iximas, relativas ao ICMS, que
podem ser fixadas tambm por resoluo do Senado Federal (artigo 155, S 2", inc.
V, alneas "a" e "b' ) ; (iv) d.Ts alquotas incidentes sobre combustveis e lubiifiran-
tes, no caso do incidncia monofsica do ICMS, as quais devem ser delinid-is
mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, observados os parimetrus
do artigo 155, 4", inc. IV, alneas ' a" a "c"; (v) das alquotas mninus do II^A,
que devem ser fix.idas polo Senado Federal, segundo o artigo 155, 6, inc. I; e
(vi) das alquotas mximas e mnimas do ISS, que devem ser fixadas por lei
complementar, de acordo com o artigo 156, 3", inc. L
164 DiitSA nA C0iC0BisfNCiA C TkieuMj^O-A itJZ 3 AKTICO 146-A DA CONSRITUITO
mxs triburArias indutoras com o objetivo dc prevenir desequil-
brios da concorrncia, o que conduziria inevitavelmente ao caos.
o que reconhece Hamilton Diaz de Souza:
" Dc fato, f.c cada Estado ou municpio, tendo em visra
interesses dos que atuam em seus territrios, rivessc
competncia para criar tributao diferenciada para de-
terminados setores, a discriminao de rendas tribut-
rias e ar> normas gerais que lhe do consistncia pode-
riam ser seriamente afetadas. Imagincm-sc, a propsi-
to, regimes especiais em matria de ISS ou ate dc
I CMS introduzidos pelas legislaes locais sob a ale-
gao dc evitar problemas concorrenciais. Isso
inviabilizaria o trato uniforme dessas questes no ter-
ritrio nacional, prejudic.indo a lgica intcma do siste-
ma e possibilitando o surgimento dc inmeros confli-
tos federativos, sobretudo quando as operaes reali-
zadas repercutem cm mais dc um territrio."^"
Representaria, ainda, uma inovao curiosa, por se tratar da
primeini vez, no te-xto de 1988"", em que o Constituinte e.xiguda
a edio de lei complementar por parte dos Municpios para tra-
tar dc matria de sua competncia.
Examinando a terceira leitura, haveria, em princpio, incom-
patibilidade com a premissa a que se chegou no captulo anterior,
no sentido dc que a norma do artigo 146-A contm uma outorga
dc compctnda direta ao legislador, determinando ao destinat-
rio dessa competncia que, caso queira, estabelea de prprio os
critrios espcdais dc tributao, necessrios construo da nor-
ma tributria indutora.
337 SOUZ/\, Hamillon DIns de. Em defesa da Ixia concorrncia. Reml.i ETCO.
, Agosto 2005, n" 3, Ano 2, p. 311-39.
33D No tMlo constitucional anterior, confomie aleti de Geraldo Ataliba ILci Cam-
p/ emwiurna Constituio. S.lo Paulo: Editor;! Revista dos Tribunais, 1971, p.
50-59), o Constituinte falava da edi.lo de lei complementar pelos Municpios
em seu artigo 100, 2", como requisilo para a criailo de cargos pblicos.
l05. Li'S Rmii BK.\n.i\A - 1fi5
Haveria incomparibilidade, ainda, em relao comperncia
material p;ira tratar de defesa da concorrncia, que se encontra
concentrada na Unio. Isto porque, , tambm na hipte.se de.ssa
leitura, teramos que admitir a interferncia dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municpios nessa seara.
Apesar dessa interferncia se pautar em parmetros estabele-
cidos por uma lei complementar, contnuariamos diante daquele
cenrio potencialmente catico de 27 leis estaduais, uma distrital
e mais de 5.5Q0 leis mutddpais estabelecerem normas tributrias
indutoras, com o objetivo de prevenir desequilirios da concor-
rnda. Alm das normas indutoras que a prpria Unio, por lei
ordinria, poderia editar.
A quarta leitura mostra-se coerente com a competnda da
Unio para prevenir e reprimir desequilbrios da concorrnda,
complementando-a com a e.xpLara outorga de competncia para
a instituio das normas tributrias indutoras, sem prejuzo da
possibilidade de que outros instrumentos de interveno econ-
mica sejam criados, por lei ordinria federal, para igualmente pre-
venir aqueles desequibljrios.
Parece ser essa a leitiira adotada por Jos Afonso da Silva, que
traduz o artigo 146-A da seguinte maneira:
"O que o dispositivo quer dizer que a lei complemennu-,
no caso, situada no mbito do sistema tributrio, no ex-
dui a competnda que o art. 173, 4, d lci ordinria, _
j existente, de reprimir o abuso do poder econmico que
vise dominao dos mercados, eliminao da concor-
rnda e ao aumento arbitrrio dos lucros.""''
Alm disso, essa leitura no apresentaria o inconveniente de
permitir que Estados, Distrito Federal e Munidpios instituam
normas tributrias diferenciadas com base no artgo 146-A, o
que poderia servir de grave subterfgio para a intensificao
339 SILVA, los Afonso da. Obra ciUida, nola n" 34, p. Mf, .
!
I
1fi6-Drti;i^DA&yiCaio{.sciAi TmsurAto- i uzooARnco 146-A DA CoNsmuiAo
do fenmeno da guerra fiscal^^", sobre o qual falaremos no ca-
ptulo seguinte.
Segundo essa leitura do dispositivo criado pela EC 42/03, o
Constituinte Derivado teria sido cuidadoso ao exigir do legisla-
dor que, para insrituir normas dc tamanha relevncia, obtivesse a
maioria absoluta na Cmara dos Deputados e no Senado Federal,
o que pressupe, ao menos em tese, que as normas tribut;ri:is
indutoras do arrigo 146-A deveriam ser objeto de ampla discus-
so e maior ponderao a respeito do seu emprego:
"A ld compkmcntar s pode 5cr aprovada por maioria qua-
lificada, a maioria absoluta, para que no seja, nunca, o fiuto
da vontade dc uma minoria ocasionalmente em condies
dc fazer prevalecer sua voz. Essa maioria c assim um sinal
certo da maiorponderao que o constituinte quis ver asso-
ciada ao seu cstabelccimcnto. Parald-imente, deve-se con-
vir, no quis o constituinte deixar ao sabor de uma dedso
ocisionnl a desconstituio daquilo para cujo estabeledmento
cdgiu ponderao cspedaL Alis, cpiinapio geral de Dird-
to, que, originariamente, um ato s possa ser desfeito por
outro que tenha obededdo mesma forma."^^'
E que no se diga, contrariamente a essa leitura, que a submis-
so das normas tributrias indutoras ao procedimento do arrigo
69, da Constituio Federal, retiraria a agilidade para a sua insri-
mio e revogao, prejudicando a sua utilizao, com eficcia,
para conter desequiHbrios com os quais se deparasse o legislador.
Com efeito, no c correto afirmar que a exigncia de quontm
qualificado tomaria a lei complementar menos gil do que a lei
ordintlria, pois, na verdade, o seu trmite legislativo absoluta-
340 o que pode ser sentido em algumas das nomias referidas na nota de rodap n 03,
notadamente no raso do RRO-DF II, cm que a "defesa da livre conconncia"
invocada como justilicativa para a concessJo dc beneffcios fiscais sem respaldo
cm convnio aprovado perante o CONFAZ.
341 FERRIIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do p/ocesso fog/s/j/n o. 5' ed. rcv. ampl.
c atual. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 247.
lost Luis RiiitiRO -167
mente igual ao deste tipo de lei, sendo apenas necessiirio, para a
sua aprovao, o convencimento dc maior nmero de represen-
tantes do povo e dos Estados.
Prova disso a Unio encontrar-se submetida ao mesmo ripo dc
procedimento legislativo para a instituio dc emprstimos com-
pulsrios para atender a despesas extraordinrias decorrentes dc
calamidade pblica, guerra externa ou sua iminncia c para invesri-
mento pblico de carter urgente e dc relevante interesse nacional
(havendo, apenas naquele primeiro caso, dispensa c.\pressa do prin-
cpio da anterioridade previsto no artigo 150, inc. DI, jilnca "b").
O que, de fato, seria substancialmente distinto, em se consi-
derando a possibilidade de lei ordinria tratar da matria, que,
nessa hiptese, acabaria sendo possvel a edio de medida provi-
sria instituindo as normas tributrias indutoras do artigo 146-
A, o que no ocorreria, segundo a quarta leitura, em razo dc o
tema ter sido reservado lei complementar^"'^
De qualquer maneira, essa restrio haveria em qualquer uma
das demais leituras do artigo 146-A propostas acima, pois resra-
ria a possibilidade de edio de medida provisria somente para
os tributos da Unio.
Caso maior ag^dade para a interveno estatal seja demandada,
cQante da situao concreta de deseqtlbrio concorrencial, caberia
Unio utilizar os demais instrumentos de interveno que j sc en-
contram sua disposio, tanto instmmentos tributrios de induo
h muito utilizados^"*-^, quanto os instrumentos dc interveno por
direo, os quais, conforme Schoueri^"'"', tm eficcia mais imediata.
A quarta leitura do artigo 146-A, portanto, submete a institui-
o das normas tributrias indutoras a uma maior reflexo'"" por
342 Conforme artigo 62, 1", inc. III, da Constituio Federal.
343 Como o caso dos impostos sobre o comrcio exterior, isentos dos princpios
da estrita legalidade e da anterioridade tributrias (SILVA NETO, Manoel Jorge
e. Dirailo constitudonal econmico. Sao Paulo: Ltr, 2001, p. 122-123).
344 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 46.
345 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Obra citada, nola n 341, p. 24U.
I fiB . DttSA A^COSCOKENCIA TTpjnuTACAo - A u; z DO AKUCO 1 -IFI-A DA CONSTITUIO
pnrtc cios Poderes Lcgislarivo e Executivo e, alm disso, mantm cen-
tralizado na Unio o poder p;mi intervir na preveno aos desequil-
brios da concorrncia ocorridos em todo o territrio nacional, com a
adoo de uma poltica uniforme quanto matria, o que permitiria,
inclusive, a criao das normas indutoras mediante o concurso^'"' dos
rgos da administrao pblica federal que compem o SBDC.
III.2.TRIBUTOS QUE PODEM SER UTILIZADOS PARA
PREVENIR DESEQUILBRIOS DA CONCORRNCIA
Em sua obra sobre as normas tributrias indutoras, Lus
Eduardo Schoueri tira como concluso^'*' que todas as espcies
tributrias existentes cm nosso sistema podem ser utilizadas, de
alguma forma, para veicular normas tributrias indutoras.
Para tanto, o autor utiliza classificao das espdes tributrias
baseada cm critrios intrnsecos e extrnsecos^^", considerando que:
i (i) pdo critrio intrnseco, verifica-se se h vinculao ou no do
/ tributo a uma atividade estatal, no desenho da respectiva norma
dc incidnda; e (ii), pelo critrio e.\'trnscco, sc c.xiste ou no vin-
culao^'''' legal do produto da respectiva arrecadao^^".
Diante das caractersticas essenciais dc cada uma dessas esp-
cies tributirias, c preciso, ento, investigar quais delas se prestam
instituio das normas tributrias indutoras do artigo 146-A.
c
i
.l-lf) Conforme regislro feito por Sclioueri (Obra citada, nota n" 23, p. 266) ,
possvel verificar algumas hipteses de nomias indutoras que atuam mediante
o concurso de cjrgos da administrn.lo pblica federal, c o mo a iedu. lo de
alfquota do IPI veiculada pelo Decreto n 3. 027, de 31 de maio de 2001, ou
a concesso dc incentivos fiscais pelas Leis n" 0. 661, dc 02 dc j unho de
l'J93, c 7305. dc 02 de julho de 1'J06.
347 SCHOUERI, Lufs Eduaida Obra citad.i, nota n" 23, p. 222, conclusOes F.4 a KJ.
340 DE SANTI, Eurico Marco Diniz. /\s Classificaes no Sistema Tributrio Brasi-
leiro. In: / wt / j Tributria: dintitoi do lisco c garantia"; c/os contribuintes nas
ntos da administrao e no processa iriiiuirio. SSo Paulo: Max Limonad,
1990, p. 129-130.
349 Utilizamos, por rigor, o lemio "vincubao", porque essa a expresso empre-
gada no artigo 167, inc. IV, da Constituio Federal, bem c omo est presente
no Cdigo Tributrio Nacional que, para a qualificao da natureza jurdica
do tributo, irtelevanie a 'deslinno legal do produto da sua arrecadao"
(artigo 4, inc. II).
350 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra cilada, nota n 23, p. 126-130.
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lOSC Li RlBflKO BfcVTU^iA - 1fi9
I n.2.1. IMPOSTOS
Em conformidade com os referidos critrios intrnsecos e c.\-
trinsecos, o imposto e a espcie tributria no x-inculada a qu;-
quer ati\'idadc estatal (artigo 3, do Cdigo Tributrio Nacional)
c o produto da sua arrecadao, por expressa disposio constitu-
cional, no pode ser vinculado a nenhum rgo, fundo ou despe-
sa, exceto aquehus ressalradas no artigo 167, inc, I V" .
Na concluso de Sclioueri'^% a sua conformao legal no se deve
exdu.sivamente sua fiino arrecadadora, cuja justificao ang:iri;u-
recursos para o finandamento d.Ts atividades gerais do Estado. Os
impostos rambm podem vdctdar normas tributrias indutonus, tendo
por jusrificao a interveno esratal sobre o domnio econmico e, a
partir da EC 42/03, a de prevenir desequihljrios concorrcndais.
Do ponto de vista econmico, Musgrave menciona e.\-prcssa-
mente a possibilidade de aplicao de impostos sobre a produo
para conter a concentrao de poder econmico que resulte cm
formao de monoplio, sugerindo hipoteticamente:
Todcm ser utilizados impostos para mcUiorar a eficin-
cia da alocao dc recursos na ausncia de concorrncia
pura. Ou, ainda, podem ser utilizados a fim dc assegurar
uma variedade de mudanas estruturais, consideradas
desejveis como questo dc poltica governamental.""'
A vdculao de normas tributrias indutoras atravs dc n-
postos, para alterar as variveis da alocao de recursos na econo-
mia e para alcanar o equih'brio econmico, tambm reconhecida
por Paul Hugon:
"Tendo em vista um objeti\'0 econmico c sod.-il,o imposto
pode irluir sbrc a produo (I), seja para modificar-Uie
a quantidade, seja para modificar-lhc a composio. Pode
351 MARQUES, Mrcio Severo. Espcies Tributrias. Curfo di: np-cUiiao vm ditei-
lo Irburio: estudos analilicos em homenagem a Paulo de Dams Can alho. smT\,
Eurico Marcos DIniz de (coord.). Rio de laneiro: Forense, 2005, p. 45.
352 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. I7.
353 MUSGRAVE, Richard Abel. Obra cilada, nota n" 4'J, p. 220.
r I
d ^ i
170 - Dr RISA OA COMTODRUCIA t TRMURA<;AO - A l uz oo AKIICO 146-A DA CONSTITUIO
; ser empregado tambm para atuar diretamente sbrc a
repartio das riquezas e dos rendimentos (II), bem como
; sbrc a circulao da moeda (Eli). Pode ser urilizado, en-
fim como um dos elementos de uma porica desrinada a
atuar sbrc o equilbrio econmico no seu conjunto."'''*
j Portanto, tem a Unio sua disposio os impostos dc sua com-
; j pctncia, previstos no artgo 153, para veicular as nonnas tributirias
i I indutoras autorizadas pelo artgo 146-A. E, uma vez e.\ercidas as
I competncias previstas nos artgos 153, inc. VII, e 154, inc. I, pode
tambm veicular, em prinapio, normas tributrias indutoras por meio
dc novos impostos insttudos para tal fim.
I Nessa ltima hiptese, todavia, nos parece que h outras espcies
i tributrias que preferem aos impostos, notadamente as taxas de poder
t dc poUda, os emprstimos compulsrios e as contribuies sodais, de
interveno no domnio econmico c de categorias profissionais ou
econmicas, que, conforme veremos adiante, sc fazem vocadonadas
para o fim especfico prewsto no artigo 146-A.
m. 2. 2. TAXAS
Em comparao no imposto, a taxa tem estrutura diametral-
mente oposta"''. Trata-se dc tributo nccessariiunente vinculado'''"
a uma atvidade estatal, que consiste no excrdcio dc poder dc
pobcia (taxa dc polida) ou na prestao dc um servio pblico
(taxa dc semo). E o produto da sua lurccadao deve estar vol-
tado para a contraprestao dessa atvidade"^.
O excrddo do poder de polida, que justifica a instituio c a
cobrana da ta.\a, deve decotrcr de atividade estatal especfica voltada
para o contribuinte, consistente em "limitaes eventuais coatvas.
354 HUCON, Paul. Obra cilada, nola n" 40, p. 21-22.
355 MARQUES, Nlilrcio Severo. Espcies Tribulrias. Oljra citada, nota n 351, p. 46.
356 Vnculo cs.e que Cernido Alaliba chama de "leferibilidade" (ATALIBA, Geraldo.
Obra citada, nota n 271, p. 130-139).
357 MARQUES, Mrcio Severa. Obra cilad.i, nota n" 351, p. 47.
JcsLUIS Rrnfino -171
das atividades Individuais, impostas pela administrao, a fim dc pre-
venir os danos sociais que desta atividade possiun rcsulr.ir""'',
O servio pblico gerador da obrigao de pagar uma taxa
deve ser especfico e divisvel. No h necessidade da sua efetiva
utilizao pelo contribuinte, bastando a sua disponibilidade, como
o caso da taxa de recolhimento de Ibco, que pode ser cobrada do
mum'cipe, ainda que ele no produza lixo.
A respeito dessa espcie de tributo, Schoucri^''^ admite a pos-
sibilidade de insttuio de normas tributirias indutoras, citan-
do, como exemplos, o uso da taxa dc polcia pani fins ambientais"'"
ou para restrin^ a realizao de determinadas atvidades^"'.
Ao que nos parece, predso zer uma ressalva quanto s ta.xas de
servios. Isto porque das remuneram a realizao de atividiides que se
encontram fora do mercado^"--^''^-^", no sendo iitor, portanto, de
35B Definio de Marceilo Caetano, cilada por FARIA, Anaclelo dc Oliveira (Po-
der de Policia - 1 . Endclopdin Saraiva do Dinto. FRA(<IA, R. limonRi (coord.).
sao Paulo: Saraiva, 1977, p. 01-85). Vide, tambm, CRETELLA lNIOR, Jos.
Poder de Polcia - II. Enciclopdia Saraiva do Direito. FR/\NA, R. Umongi
(coord.). s ao Paulo: Saraiva, 1977, p. 85-09.
359 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nola n" 23, p. 178.
360 Sobre o uso de taxas para fins de proteo ambiental, vide AMARAL, Pauln
Henrique do. Obra citada, nota n" 95, p. 171-177.
3 61 Taxas relativas ao exerccio do poder de polcia podem ser elevadas cm certos
casos, quando o legislador procura restringir ou dificultar certas atividades.
Da mesma forma, o legislador pode entender que o acesso a ccrtos scivios
pbl i cos deve ser dificultado atravs da cobrana de taxas altas para sua
utilizao. " (COSTA, Al ci des lorge. Taxa e Preo Pblico. In: Caderno de
i^squisas Tributrias n" 10. Sflo Paulo: Centro de Estudos dc Extenso Univer-
sitria c Editora Resenha Tributria, 1985, p. 4).
362 Segundo Eros Roberto Grau (Obra citada, nola n" 5, p. 93): o Estado n3o
pratica interveno quando presta servio pblico ou regula a prestao de
servio pbl i co".
363 No nos aleremos polemica cm torno da extenso do conceito de 'servio
pblico" (que sempre foi um dos principais motivos dc controvrsia i|uanto
distino da espcie tributria laxa da (igura do preo pblico, conforme: WA/ V
Citfemo de l\-squisas Tributrias n" 10. So Paulo: Centro de Estudos dc Extenso
Universitria e Editora Resenha Tributria, 1985; SOUZA, Hamillon Dias dc;
GRECO, Marco Aurlio. Natureza luridica das Custas ludidais. So P.iuIo: OAD-SP
e Ed. Resenha Tributria, 1902; CARVALHO, Rubens Miranda de. Conlrbuiu
de melhoria e taxas no direito brasileim. So Paulo:). do Oliveira, 1999, j). 219-
225; entre outros), sendo certo apontar, porm, que "servio pijblica no um
cona;ito, mas uma noo, plena de historicidade" (GRAU, Eros Roberto. Obra
cilada, nota n 5, p. 111).
Conforme Schoueri (SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nola n" 23, p.
314) : "I...I somente cabe falar c m normas tributrias indutoras quando se
estiver no campo do Dom ni o Econmico".
172 - Dr/CI^ IM CorJCOERtNOA r iRmuTACO- ^ l uz oa Mnco 146- A DA CONSTITUIO
interferncia nas varivcL'; dc iincionamcnto da economia privada.
Assim, c inadmissvel, cm prindpio, a sua utilizao para veiculao
dxs normxs tributrias indutoras a que sc refere o artgo 146-A.
Quanto !is Kuais dc poder dc poLaa, possvel a veiculao dc
normas indutoras, cspccidmente sc observamos fazer parte da prpria
justificao legal desse tributo a sua utilizao como mecanismo de
interveno por direo na economia, conforme a definio de poder
dc polida empregada no artigo 78, Cdigo Tribufcrio Nadonal:
"Art. 78 - Considcra-si: poder dc polida atiwdadc da admi-
nistrao piblicaque, limitando ou disdplinando direito, in-
teresse ou liberdade, regula a pnDci dc ato ou absteno de
fato, cm nizo de interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disdplina da produo
e do mercado, ao exercido de atiwdades econmicas de-
pendentes dc concesso ou autorizao do Poder Pblica,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos." [Gtifbs nossos]
Desse modo, recorrctido ao brocardo a majori ad minui^^, pode-
se afinnar que, sc mediante a cobrana dc taxas dc poder dc poUda
possvd intcr\'ir por direo, que o diga btcnir por induo na eco-
nomia, na medida cm que, repetindo a lio dc Schoueri, "do ponto
dc wsta da dcncia das finanas, parece prcfcrvd a adoo de normas
dc direo, cm lugar dos incentivos ou desincentivos fiscais, quando
se busca um efeito imediato, j que os ltimos tendem a e.xig^ mds
tempo para modificar o comportamento dos dcstmatrios"-'"\
Dcvc-sc concluir, portanto, pela possibilidade dc utilizao
dessa csptdc tributria para fins do disposto no artgo 146-A.
Reforce-se apenas a limitao, no que diz respeito s ntxas, de
manipulao do demento quantitativo "base de ciilculo" na sua nor-
365 MAXIMILIANO, Carlos. HvrmcnOulia a aplicao do diwito. Rio de laneiro:
Forense, 1990, p. 245-246.
366 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. 46.
l o Liiis Riuira - 1 7 3
ma dc incidncia, face vedao constcucional dc cobnma de nreis
sobre mesma b;ise de ailculo de impostos e, scgvmdo a jurispmdn-
da, face vedao de utilizao dc outras bases de clculo que no
guardem pertinncia com o custo envohddo na atividade cstaral'^"'.
ni.2.3. CONTRIDUIES DE MELHORIA
A terceira espcie tributria a contribuio de melhoria, que
corresponde a tributo em que h vinculao indireta entre a sua
cobrana e uma atividade estatal especfica (obra pblica, desde
que ocorra valorizao imobiliria), sem haver, porm, vinculao
legal do produto da arrecadao.
Ao contrrio da taxa, cujo critrio de quantificao tem perti-
nncia com o custo da prestao estatal (servio pblico ou poder
de polcia), nas contribuies de melhoria, a grandeza tributada
guarda relao com o benefcio especial gerado pda obra pblica
realizada^'^^''. O custo o limite total piura a arrecadao do tributo
dos contribuintes aringidos^'*''.
As contribuies de mellioria tm como fato gerador o acrs-
dmo do valor do imvel localizado na rea benefidada, direta ou
indiretamente, pela obra pblica^'" e no guardam pertinncia,
portanto, com qualquer espde de ao do sujeito passivo ou com
conduta que este possa realizir ou debcar de realizar em funo
da obra realizada pdo Estado.
Note-se que, apesar dc a sua norma de incidncia envolver
sempre um ato estatal, a taxa e a contribuio de melhoria distin-
367 Vide DSRVALHO, Rubens Miranda de. Obra citada, nota n" 3B3, p. IUfl-213.
360 ATALIBA, Geraldo. Obra citada, nola n 271, p. 152.
3 59 Sobre os limites individual e total parti a cobrana das conUibuiCes dc mulhotia,
vido ONRVALHO, Rubens Miranda dc. Obra citada, nola n" 363, p. 69-71.
370 Artigo 1", do Deaeto-Lci n" 165, dc 24 do fevereiro dc 1967 (vide t3\RVALH0,
Rubens Miranda de. Obra citada, nota n" 363, p. 76-79). Para Geraldo At.iliba,
a hiptese de incidncia da contribuio de melhoria "n-lo a obra (h.i. da lax.i)
nem o mero enriquecimento do contribuinte (h.i. do imposto) mas a diferena
do v.ilor dc uma propriedade antes e depois dc uma obra" (Obra citada, nota n
271, p. 153).
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174 - DCTFM DA CWRFTOIMFSCIA CTWNUTACTO-A l uz DO ARIICO 146-A DA GDFJSRNUIAO
gucm-sc cm um ponto dc fundamental importncia, no que se
refere possibilidade de induo triburria.
No caso da taxa, o ato estatal que justfica a sua cobrana ser
necessariamente provocado por uma conduta do contribuinte, que
consistir na tomada de um servio pblico ou na realizao de
uma atvidade que enseje o exerccio do poder de poUda por par-
te do Estado.
No caso da contribuio dc melhoria, a sua instituio e a
sua cobrana independem dc qualquer ato do sujeito, porque o
que justifica a sua cobrana a realizao da obra pblica e a
valorizao imobiliria por da provocada, o que no pode ser
influenciado por qualquer espcie de conduta individual dos
respectivos contribuintes.
Por esses motivos, discordamos da possibilidade de veiculao
dc normas tributrias indutoras por meio das contribuies de
mcllioria"' c, portanto, no nos parece possvel o seu uso para
induo tributria nos termos do artgo 146-A'^'''-
ii-i
'.i i'.
j 371 importanlc reparar que a possibilidade de instilulno de normas Irlbuliias
induloras medianie contribuies de melhoria foi admitida por Schoueri
ij (SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. 1B9) em deconCncia da
|i ponderao de Geraldo Alaliba (Sistema Constucional Tributrio Brasileira. So
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1966, p. 173), de que "a simples idia das
iwnes, cm certas hi()le5cs tilo necessrias, j evidencia sua perfeila compatibi-
lidade - em princpio - com a c.\1rafiscalid.ide'. Note-se, porm, que tal pondera-
o leila pelo saudoso Professor baseava-se no raciocnio (revelado em seu "A
Contribuio de Melhoria no Cdigo Tributrio Nadonal", em elabora.io. In:
Rcva de Direito Pblico n" i . Silo Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1967, p.
190), no sentido de que: "A implantao da contribuio de melhoria requer
cuidados polilicos excepcionais, a fim dc evitar acanetc exalamentc certos efeitos
indesejados que visa a abolir do sistema, como seria o caso de tributao que
expulsa os Konmicamenle fracos das reas de melhoramento urt:nno". Em nossa
opinio, essa ressalva parece ser contrria s prprias razes financeiras, econmi-
cas, pnifticns, de equidade e ticas que justificam a cobrana da contribuio de
melhoria segundo o prprio autor (ATALIBA, Geraldo. Obra cilada, nota n" 271,
p. 155). Alm disso, quaisquer espcies de questionamento a respeito de ci paci -
d.idc conlribuliva, efeito conliscatrio ou efeitos socialmente perversos da c o -
brana da contribuio, parece-nos ser bem acomodad.is consideraes dc
Rubens Miranda do Carvalho (Obra cilada, nota n363, p. 00-09), assim coloca-
das: "l ?. -! - Podo bom ocorrer, entretanto, que o valor da contribuio do
Ics LUG Ri atso BR.\2IJ>\ - 175
III.2.4. ENAPRSTIMOS COMPULSRIOS
Superada a polemica cm tomo da namrtza tributria dos em-
prstimos compulsrios-^'^ que sc alimcntav-a da obrig;itoricdadc
melhoria a ser cobrado do um determinado siijoilo passivo, embora contirio no
limito indivitlual leg.imi-nie ts/c) permitido, n.1o oMuja dentro das ijossibilitl.ides
linancelras dnt|uole sujeito passivo. Como resolver isso dentm do direito, em se
levando em conta a aparente ocorrncia de confisco, por isso que, luio tendo
como pagar o valor que lhe seja cobrado a titulo de conirihui.lo de melhoria,
passa o sujeito p.iS5vo a correr o risco de ver a sua proptietlatlc excutidj. N.lo vejo
confisco o no julgo a sua existncia nem mesmo aparento. Em primeiro lugar,
porque a possibilidade dc cxcusso comum a todas as hipteses de no-
pagamonlo do qualquer tributo, como de resto cm relao ao no-pagamenta de
quaisquer dividas, sejam civis, comerciais etc. No li mesmo que sc .ilar em
confisco, mas sim em alienao forada do p.itrimnio do cxccut.itlo como fomia
dc realizao do credito do sujeito ativo. A aliena.lo forada judicial e o confis-
co so cois.ns muito distint.ls, embora tenham em comum a circunst-lncia de que
ambos acanolam a perda da propriedade por parte de algum pela (ora do ius
imperii do Estado. Alm disso, embora icconhca n.lo ser este um argumento
jundico, o sujeito passivo sempre poder tentar vender o imvel valorzarlo pula
obra pblica, porque no pci de nem a titularidade c nem a disposio dele, e,
com o resultado do preo da venda, pagar o valor da contribuio de melhoria
quo lhe haja correspondido. A eventual perda do Imvel c o dcsalojamcnto do
sujeito passivo so efeitos que podem at ser considerados individual c social-
mente perversos, mas, juridicamente so incmodos que devem ser .ucitos tendo
em vista a razo maior do bem comum que, teoricamente, deve ser o alfa c o
mega das decises polticas c das prticas administrativas daquelas decorrentes.
17J - Hipotetzemos a realizao de determinada obra pblica que venha a
causar uma valorizao imobiliria dc tal grandeza que no possa ser suportada
pelos habitantes de uma tambm hipottica (avela. O administrador pblico
ter duas opes para evitar uma possvel convulso soci.il localizad.i: a) plane-
jar a prvia rcl ocao da populao atingida, incluindo os gastos correspon-
dentes no custo da obra pblica, deles se ressarcindo atravs da contribuio de
melhoria, ou da posterior alienao da rea, ento J valorizada pela execuo
da obra; ou, b) optar pel o processo mais traumatlzantc, mas juridicamente
inatacvel, da recuperao, total ou parcial, do custo da obra pblica atravs da
contribuio de melhoria, tributando os imveis ento j valorizados.*
372 Para registra, assim c omo Schoueri (SCHOUERI, Lus Eduatdo. Obra citada, nota
n 23, p. 109-190), discordamos da sugesto de Fbio Nusdeo (Curso de Econo-
mia. Introduo ao Direito Econmico. 3'' ed. rcv. e ,11. So Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2001, p. 374) quanto ao uso das contribuies de melhoria para fins
ambientais. Na mesma linha, no nos parece razovel aceitar a sugest.lo do Paulo
Henrique do Amaral (AMARAL, Paulo Henrique do. Obra citada, nota n" 95, p.
179), no sentido de que "a contribuio dc melhoria podo sc prestar como
instnimento incentivador para construir obras pblicas de natureza ambiental
que produzam para o contribuinte a valorizao do seu rc-spoclivo imvel, por
exemplo, aiboriz.io de logradouro, praas, parques e outros". A dedso do tipo
de obra pblica a ser realizada pel o Estado questo dc poltica pblica, o que
nada tem a ver, em nossa opinio, com induo tributria.
373 MARQUES, Mrcio Severo. Emprstimos compulsrios na Constituio Fede-
ral. In: Revista do Direito Tributrio n" 65. So Paulo: Malheiros Editores, s/d.
176 - Df FFIA l u CaNmwtNaA r. TKinuMAo - A iiiz no Anrico 146-A DA CoN^nnjiAo
r
dc rcstmio que lhe c inerente'"'-^", vcrifica-se tratar-se de tri-
buto, "em princpio", desvinculado dc qualquer atividade estatal e
aijo produto da sua anrccadao deve ser destinado: (i) ao atendi-
mento a despesas extraordinrias, dccorrcntcs de calamidade p-
blica, guerra externa ou iminncia dc guerra; ou (ii) a investimento
pblico dc carter urgente c dc rclcv-antc interesse nacional'"''.
"Em princpio", dissemos, porque parte da doutrina admite,
diante da falta de delimitao da materialidade da hiptese dc
incidncia do tributo pelo Consrimintc'", no haver qualquer
impedimento para o cmprcsrimo compulsrio ser institm'do (pela
Unio, obrigatoriamente) levando em considerao situao tpi-
ca dc imposto, HLxa ou dc contribuio de melhoria^'".
Ponto conmrbado, porm, diz respeito possibilidade dc in-
vaso das fabcas de competncia tributria dos Estados, do Dis-
trito Federal e dos Municpios, por ocasio da instituio de
cmpr.stmos compulsrios pela Unio'^.
p. I'.II-1'J2; CAR!{/\Z2A, Roque Anlonin. Obra citada, nota n'^ 220, p. 537-
5-11; FALCO, Amlcar de Amjo. Emprstimo compulsrio e tributo restitufvel:
sujui.lo ao regime jurdico tributrio. In: ReviiU clu Dirvito Pblico n" 6. S3o
Paulo: Ed. Re\'5ta dos Tribunais, TJ6U.
Artigo 15, pargrao nico, Cdigo Tributrio Nacional.
BECRER, Ala-do Augusto. Teor/j Cera/ do Diieilo Tributria. 2'' ed. So Paulo:
Saraiva, 1)72, p. 359. DVRRAZZA, Roque Antonio. Obta citada, nota n" 220,
p. 54U.
A hiptese dc instituio de emprstimo compulsrio para absoro tempor-
ria de poder aquisitivo (artigo 15, inc. III, do Cdigo Tributrio Nacional) foi
considerada como no recepcionada pelo texto constitucional de 1900, pela
prpria Unio, conforme Parecer n" 72, de 14 dc outubro de 1900. da
Consultoria Geral da Repblica (Dirio Oficial da Unio de 10.10.1980).
AMARO, Luciano. Conceito c classificao dos tributos. In: Revista de Direita
Tributrio n" 55. So Paulo: Instituto Internacional dc Direito Pblico c Em-
presarial e Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios, 1991.
CARRAZZA, Roque Antonio. Obra citada, nota n" 220, p. 546; RUSCHMANN,
Cnstiano Frederico. Direito Uibutrio. Saraiva: 2005, p. 44; AMARO, Luciano.
Direito tributrio brasileiro. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 05-00. Admitindo
emprstimos compulsrias con) falo gerador dc l.ixa, temos COLHO, 5acha
Calmon Navarro. Curso de din-iio tributria brasileiro. Rio de janeiro: Forense,
2006, p. 474.
Podemos apontara divergncia entre Oisliano Frederico Ruschmann (Obra
citada, nota n" 37U, p, 44) e Rot,uc Antonio Carrazza (Obra cilada, nota n"
220, p. 546).
374
375
376
377
37B
3 7 9

:i
Icisr Lins RimiEo -177
Ao que nos parece, a cobrana desse tributo somente poderia
ocorrer na hiptese de guerra externa ou sua iminncia, conforme
o prprio Consriwinte Original admite quando se refere aos im-
postos extraordinrios do arrigo 154, inc. II. Assim, sc a Unio
pode invadir competncias alheias para a instituio dc tal esp-
de tributilria, que se dir para instituio do emprstimo com-
pulsrio pani o atendimento s despesas extraordinrias dc guerra,
o que implicar a devoluo do valor arrecadado aps a cessao
do evento justificador da instituio do ntibuto^^'".
Em rdao aos emprstimos para investimentos pblicos de
carter urgente, a competncia do -.irtigo 148, inc. II, deve ser
interpretada harmonicamente com a competncia rcsidu;d do ar-
tigo 154, inc. I, que explicitamente probe a instiniio de novos
impostos, por parte da Unio, tendo fato gerador ou base de cl-
culo prprio de impostos j discriminados na Constituio. Isso
no se estende, evidentemente, aos prprios impostos da Unio'"".
Lus Eduardo Schoueri, aps a anlise do perfil dessa espde tri-
butria, cogita da sua utilizao para veicular normas tribut;ri;is in-
dutoras. Pondera que, se o emprstimo compulsrio for instimdo
para o atendimento a investimento pblico dc relevante interesse
nacional, respaldado no artigo 148, inc. '"-, a sua prpria norma de
inddnda poder induzir o contribuinte a adotar conduta condi-
zente com esse interesse.
380 Novamenlc, nos parece ser o caso de aplicao do brocardo a ma/or; ad minus.
381 Da mesma fomia, se a Unio pode aumentar as alquotas desses impostas, |wde
instituir emprstimos compulsrios com a mesma materialidade, sob a condio
de posterior restituio do valor anccadado. Deve-se observar, poim, que, emljo-
ra a materialidade utilizada seja tpica de imposto excepcionado ao princpio da
anterioridade da tributao, dever o emprstimo obedecera essa limit.no, tendo
em vista a expressa exigncia do artigo I-tU, inc. II, parte final, da Constituio.
302 Em relao n hiptese do artigo 140, inc. 1, destacamos a possibilidade de
Instituio de emprstimos compulsrios para atendimento a calamidade p-
blica de natureza ambiental delcndida por Paulo Henrique do Amaral (Obra
cilada, nota n" 95, p. 189-192), em relao ao qual, na construo da respec-
tiva hiptese de incidncia tributria, poderia o legislador complementar
introduzir efeitos indutores re.spectiva norma de incidncia, deseslimiilando
atividades poluidoras (mediante a prpria cobrana do emprstimo) ou esti-
mulando medidas despoluentes (mediante desagravamenlos).
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170 - OrrtSA DA CCACOSUCNOA L TFMUTA(;AO - X LUZ DO Ai mc o 146-A DA CONSTITUIO
Nessa linha dc pensamento, parece ser o emprstimo compul-
srio dc fato vocacionado instituio das normas tributrias in-
dutoras do artgo 146-A, desde que a materialidade da norma de
incidncia criada pelo legislador complementar tenha esse con-
do de induzir comportamentos, o que, como vimos, pode ocor-
rer nas hiptcHcs dos impostos e das taxas de polcia.
Tcr-sc-, dessa maneira, um instmmento de extrema fora para a
interveno econmica, capaz dc acomodar, a um s tempo, a mdu-
o dc comportamentos econmicos capazes de evitar desequihbrios
concorrenciais cm um determinado mercado (interveno por indu-
o) c, conjuntamente, a arrecadao dc reciursos para financiar even-
tuais invcstmcntos pblicos nesse mercado, quando for necessria a
prpria interveno estatal por partdpao, nos moldes do artigo
173, caput. Com a vantagem, cm adio a isso tudo, de restituio
dos valores arrecadados, quando sc verificar que os objetivos que jus-
tificaram a interveno estatal foram alcanados.
111.2.5. CONTRIBUIES SOCIAIS
O artigo 149, da Constimio, autoriza Unio instituir trs
cspccics dc contribuies'"'\ sendo as primeiras delas as contri-
buies sociais, cuja arrecadao vinculada, conforme artigo 195,
ao financiamento da seguridade social. Devem ser tambm en-
quadradas nessa categoria a contribuio do salrio-educao-^'''',
prcwsta no arrigo 212, 5, e a contribuio provisria sobre
movimcnrao ou transmisso de valores e de crditos c direitos
de natureza financeira^"', constante do artigo 74, do Ato das Dis-
posies Constitudonais Transitrias-"''.
303
304
305
3 0 6
Nao .-iterumos, cm nossa anlise, contribuio municipal c distrital para cus-
teio do servio de iluminao pblica (artigo 149-A), nem s contribuies para
custeio do regime previdencirio de 5ct\idores, coirad-Ts pelos Estados, o Dis-
trito Federal e os Municpios, com fundamento no artigo 149, 1".
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenrio. Ao Direta dc Constitucionalidade
n" 3. Relator Ministro Nelson lobim. Dirio dc Justia dc 9. 5. 2003.
BRASIL Supremo Tribunal Federal. Plenrio. Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 1.497-B-DF. RcLitor Ministro Matto Aurlio. Dirio de lustia de 13.12.2002.
Destacamos ainda ser controvertida, tanto na jurisprudOnda quanto na dou-
trina, n natureza jurdica das chamadas contribuies do sistema "S" (SESC,
lost Lfis Rmtwo GtivnJKA -179
Conforme as hipteses materiais^^" discriminadas pela Cons-
tituio para a sua incidncia-'^, tais contribuies no sc nncu-
liim a nenhuma atuao estatal especfica cm rciao ao seu
contribuinte, revelando potencial para a vccvilao de normas tri-
butirias indutoras, assim como ocorre com os impostos.
Na hiptese de criao de contribuio social nova, com busc
na competncia residual da Unio, h quem cogite da possibili-
dade de serem utilizadas matcrialidades tanto dc impostos quan-
to de taxas-^"'^ No nos parece verdadeira essa asserriva, contudo,
se levarmos em conta a e.xpressa meno, feita no artigo 195, 4",
aos limites da competncia residual da Unio previstos no artigo
154, inc. I, os quais no debcam margem dc dvida dc que o
tributo eventualmente criado dever ter natureza de imposto, no
podendo ter fato gerador nem base de clculo dos impostos j
discriminados na Constituio e, caso institudo, dever ser obri-
gatoriamente no-cumulavo.
Im'ariavclmente, portanto, as contribuies sociais devero pre-
ver, em sua hiptese legal de incidnda, um ato do rcspccrivo
sujeito passivo, desvinctdado de uma atuao estatal direta, o que
permitir o fenmeno da induo"""".
As contribuies sedais parecem ser vocadonadas indusive para a
induo tributria de que trata o artigo 146-A, espedalmente se
SESI, SENAC, SENAI, SENAR, SEBRAE, SEST, SENAT c SESCOOP), (ircvislas no
i artigo ^-lO, d l Consiiiuiao FcdcQl (apontando c m duialhus essa divergncia,
vide PAULSEN, Leandro. Direito tributrio: ComtiluSo e Cdigo Tributrio
uz da doutrina o di ivrisprudncin. I' ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria
do Advogado: ESMAFE, 2006, p. 664- 670) . .
387 AMARO, Luciano. Obra citada, nota n" 377, p, 267.
380 O que nao ocorre cotn a contri bui o do salrio-educnao, nem com n contri-
buio social d o tmbnlhndor, a que so refere o artigo 195, inc. II (BELLAN,
Daniel Vitor. Contribuies de Jntervun.lo no Domfni o Econmico. In: Revis-
ta Dialtica de Direito Tributrio n" 7/1. Sao Paulo: Dialtica, 2002, p. 17-10).
380 CARR/\ZZA, Roque Antoni o. Obra citada, nota n" 220, p, 550.
390 Registre-so que, conf ormo artigo 149, 2", inc. I, n.i redn.lo quo lhe foi dada pela
Emenda Conslltuconnl n" 33, de 17 de dezembro do 2001, as contribuies
sociais no podero incidir sobre rcccitits decorrentes dc exportn.lo. Tambm
nao poderSo inddir, conf orme artigo 195, inc. II, sobre aposentadoria e penso
concedidas pel o regime geral de previdncia social dc que trata o artigo 201.
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1 no - DTF IW PA CYICSKNAA T TUMUTATTO - A LUZDO AOTCO I4F>-ADA CON-JNRUII;TO
levarmos em conta o disposto no arrigo 195, 9, da Consttuio,
que autoriza a instituio de alquotas ou bases de clculo
diferenciadas, para as contribuies devidxs pelo empregador, cm razo
"da atvidade econmica, da utilizao intensiva de mo-de-obra, do
porte da empresa ou da condio esumnd do mercado de traballio".
Niridamcntc, ao se referir a tais elementos, o Constituinte au-
toriza a induo tributria no que diz respeito a aspectos estrutu-
rais do mercado, sendo capaz de prevenir desequilbrios
concorrenciais na hiptese, por exemplo, de desagravar unidades
produtivas dc menor porte e que urilizcm mo-de-obra mais in-
tensiva, mas que concorram com agentes que possuam escala, fa-
tor esse que conduz concentrao dc poder econmico^'^'. Alm
disso, cm h.irmonia com outros princpios da ordem econmica,
esse tpo de induo promoveria a valorizao do trabalho huma-
no, princpio dc suma importncia na ordem econmica na Cons-
tmio dc 1988.
Igual autorizao para a veiculao dc normas tributrias in-
dutoras do artigo 146-A parece constar no 12, do artigo 195,
que permite a definio dc setores de atividade econmica para os
quais determinadas contribuies sociais sero no-cumulativas,
o que serve de instrumento dc preveno concentrao econ-
mica vertcaP''--'"'\
E que no sc diga, em oposio a tais concluses, que as con-
tribuies desta espcie deveriam servir dc instrumento dc atua-
o do Estado apenas na srca social, cm razo da litcralidadc do
caput do artgo 149, que atribui competncia Unio para a co-
j y i
3U2
3U3
Conforme vimos nos lpicos 1,1.1 e 1.1.2, Captulo I.
TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Obra cil.ncla, nola n 201, p. 115-116;
LIMA, Ricardo Seibel de Fteilas. Obra cilada, nom n" 21, p. 07; DERZI,
Misabel Abteu Machado. Aspectos Essenciais do ICMS, c omo Imposto de
Mercado. In: Diwito trbuLmo: estudosi-m /lomenagem Brando Machado.
SCHOUERI, Luis Eduardo; ZILVETTI, Fem.wdo Aurlio (coord.). S3o Paulo:
Dialtica, IICJO, p. 126-127; CALIENDO, Paulo. Obra clt.ida, nota n" 53, p.
532-533; SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 'J6.
Vnll.iremos .io lema no lpico IV.2.1, Capftulo IV.
losr Lus Rimiio . 1B1
brana das trs espcies de contribuies "como instrumento dc
sua atuao nas respecrivas reas"-^''\
/VGnsd, como j foi visto-^-'% a ]\TC concorrncia no se limita
garantia de um estado de eficincia econmica meramente aloca-
tiva, mas, pelo contr;irio, deve sc prestar redizao dc valores
maiores, a fim de assegurar a todos existncia digna, conforme os
ditames da justia social e com fiandamento na vdorizao do
trabalho humano e na livre iniciativa.
Dessa forma, ao se empregarem as contribuies sociais como
instmmento de induo para preveno de desequilbrios con-
correnciais, nos moldes do artigo 146-A, estar-se-ia dando tam-
bm cumprimento sua finalidade constitucional prescrita no
caput do artgo 149.
II 1.2.6. CONTRIBUIES DE INTERVENO NO
DOMNIO ECONMICO
Alm das contribuies sociais, o artgo 149, da Consttuio,
atribui competncia Unio para instituir as chamadas contri-
buies de interveno no domnio econmico (CIDE), tributo
esse que tambm pode ser considerado como de arrecadao vin-
culada ao financiamento de uma atividade estatal^--''".
Exceo feita importao de produtos estrangeiros e servios e
importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs
namral e seus derivados e lcool combustvel^'", no h outras refe-
rncias s matcrialidades que podero ser escoUiidas pelo legislador
304 Vido GRECO, Marco Aurciio. ConUibuiei; (uma fgura 'sui guneris'). SJo
Paulo: Dialtica, 2000, p. 135.
355 Especialmonte no tpi co 1.1.3, Captulo I.
396 MARQUES, Mrcio Severo. Obra citada, nota n" 351, p. 54.
397 No caso da chamada ODE-combustves, o produto da sua arrecadao, confor-
mo artigo 177, 4", inc. II, da Constituio, deve ser cspeciilcamentc destinado:
n) ao pagamento de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs
natural c seus derivados c derivados de petrleo; b) ao financiamento de proje-
tos ambientais relacionados c o m a indstria do petrleo e do gs; e c) ao
tmanciamento de program,is de infraestrutura de transpoile.
398 Anigo 149, S 2", inc. tl e artigo 177, 4", da Constituio.
I 1 n 2 - DtrtSA DA, OyiCORKfNCiA. t Tni nuTACt - l u z DO ARTICO 1 46- A DA CONSTITUIO
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infraconsttucional para a instituio das CIDE, scndo vedada ape-
nas a sua imposio sobre receitas decorrentes de axportao^'^'^
Diferentemente daquilo que ocorre com as contribuies so-
ciais, para as quais h expressa referncia ao artigo 154, inc. I,
como limitador instimio dc novas exaes no previstas no
texto constitucional, no caso das CIDE a liberdade da Unio
parece ser ampla, o que possibilitaria a instituio dc contribui-
es que tomassem por base matetialidades tpicas de impostos e
txxas^""-'"", bem como matcrialidadcs inerentes aos impostos j
e.vistentes dc competncia da Unio, dos Estados, Distrito Fede-
ral c dos Municpios-""-''"^
Discusso ainda efervescente em relao s CIDE saber se a
induo dc comportamentos faz parte da prpria natureza dessa
espcie tributria ou se, pelo contrrio, a interveno a que se
refere o Constituinte dar-se-ia apenas pela verso dos recursos,
arrecadados com o tributo, para o financiamento da amao esta-
tal na rea econmica objeto dc interveno.
Daniel Vitor Bcllan entende que a interveno no domnio eco-
? nmico, a que sc refere a CIDE, pode ser realizada tonto mediante
399 Artigo l - O, 2", inc. I, n.i rud.iao dada pula EC 33/ 01.
100 GXRRAZZA, Roque Antonio. Obra citada, nota n 220, p. 556.
101 Para P.iulo Roberto Lyrio Pimenta (Perfil Constitucional d.is Contribuies de
Intcrven.lo no Domnio Econmico. In: Conlribulncs de interveno no
domnio ecanmico e liguras .if/ns. GRECO, Marco Aurlio ( coord, ) . Sao
Paulo: Dialtica, 2001, p. 171-172), nao possfvel a CIDE ter a mesma
mnterialidade de uma taxa de poder de polcia.
102 Nesse aspecto, aderimos posio de Daniel Vltor Deilan (Obra citada, nota
n" 300, p. 30-33). Em sentido contrrio, vide PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio.
Obra citada, nota n" 401, p. 175-177.
103 o que Hugo de Brito Machado e Hugo de Brito Machado Segundo apontam
acontecer no caso da CIDE<ombu5tvcis e do ICAtS (CIDE. Lei n" 10. 336/ 2002.
Distribuidores e Varejistas de Combustveis. Mand.ndo de Segurana. Legitimi-
dade Ativa "ad causam". In: Revista Dialtica de Direito Tributrio n" H9. S3o
Paulo: Dialtica, 2003, p. 129): "Simples comparao entre os artgs. 155, 4"
e 177, S .1, da CP/flO, nela Introduzidos pela EC 33/ 2001, revela notria
semelhana entre a CIDE incidente sobre combustveis e o ICMS que onera
esses mesmos produtos. U.j Ali,'is, a semelliana entre ambos os tributos nao sc
d apenas no regime jurdico-constitudonal e legal, mas no fato gerador, cjuc
simplesmente o mesmo: comercializao e importao de combustveis."
| Q5t Luis Rl l It IRO Bl i vi i s* . i a 3
uma advidadc cswtal custeada pelos recursos provenientes du arre-
cadao desse tributo, quanto pela prpria incidncia da conm-
buio""'''. mesma concluso chega Eduardo dc Carvalho
Borges""^, afirmando que a CIDE seria instmmento de interven-
o por direo, na primeira hiptese, e dc intcr\'cno por indu-
o, na segunda. Eduardo Domingos Botallo'"'" parcce concluir ser
nsito figura da CIDE "direcionar os contribuintes a ccrtos com-
port.imentos, conussivos ou omissivos, teis ao interesse colcrivo".
Hugo de Brito Machado Segundo'"^ defende que no s as con-
tribuies devem realizar a interveno diretamente, por meio da
sua incidncia, como tambm se deve assegurar que o produto da
sua arrecadao seja igualmente utilizado para o fim que justifica a
cobrana da CIDE. Tambm Silvia Fabcr Torres""'" entende que a
interveno estatal na economia pode ser tanto custeada pela CIDE,
quanto provocada pela prpria contribuio.
Em sentido contrrio parecem ser as opinies de Gabriel Lacerda
TroianeUi""''' e de Ricardo Mariz de Oliveira""". Lus Eduardo
Schoueri"*'*, apesar de entender que o texto constitucional no ege
404 BELLAN, Daniel Vitor. Obra citada, nota n'-' 300, p. 21-24, 29.
405 BORGES, Eduardo dc Carval ho. Contribuies de InterxenSo no Domnio
Econmico. Dissertao de Mestrado. Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo. So Paulo: 2002, p. 52 e 165- 166.
406 BOTALLO, Eduardo Domi ngos. Contri bui es dc Interveno no Domfni o
Econmi co. In: Grandes Questes Atuais do Direita Tributrio, 7" volume.
ROCHA. Valdir de Oliveira (coord. ). So Paulo: Dialtica. 2003, p. 76-77.
407 MACHADO SECUNDO, Hugo de Brito. Obra cilada, nota n" 200, p. 115-116.
408 TORRES, Silvia Fabcr. A ponder a o nas contri bui es de Interveno no
domnio ec onmi c o. In: Princpios de direito financeiro e tributrio - Estudas
em homenagem ao Professar Ricardo Lobo Torre. PIRES, Adilson Rodrigues;
TRRES, Hel eno Taveira (org.). Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 591.
409 TROIANELLI, Gabriel Lacerda. O Perfil Constitucional das Contribuies de
Interveno no Dom ni o Ec onmi c o. In: Contribuies de Interveno no
domnio econmico e figuras afins. GRECO, Marco Aurlio (coord. ). So
Pauto: Dialtica, 2001, p. 221.
"O MAR12 DE OLIVEIRA, Ri cardo. Contri bui es de Interveno no Domnio
Econmico - Concessionrias, Pcnnissionrias c Autorizadas dc Energia Eltri-
ca - ' Apl i cao' Obrigatria de Recursos (Lei n" 9.991). In: Contribuies de
interveno no domnio econmico e figuras afins. GRECO, Marco Aurlio
(coord.). So Paulo: Dialtica, 2001, p. 378.
I' SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nota n" 23. p. 196 e 201.
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1114- DitiSAOA CoscoBi;f(.cw r TiairrAO-A luz txj ARTIGO 14fi-A DA Const t i ui o
il . !
ii-
a induo dc comportamentos na prpria norma dc incidncia da
CIDE, admite que no h impedimento para tanto, o que
autorizaria a vciculao de normas tributrias indutoras por meio
desse ripo dc contribuio,
A induo, a nosso ver, parece ser elemento inerente nature-
za da CIDE, sem o qu;, caso adote materialidade tpica dc im-
posto, a norma de imposio tributria acabaria travesrindo de
CIDE um imposto de arrecadao vinculada, cm violao pres-
crio do artigo 167, inc. IV. Na hiptese do :u-tigo 177, 4, por
e.\emplo, caso no admitssemos o efeito indutor como impUcito
figura da CIDE, teramos um autntico imposto de importao
de petrleo c seus derivados, g!s namral e seus derivados c lcool
combustvel, com arrecadao vinculada s despesas previstas no
inc. II""". Pior ainda, teramos a autorizao, pela \'ia transversa
de uma Emenda Constitucional, para a instimio por lei dc um
imposto federal sobre a comerdalizao dos mendonados produ-
tos, cm violao ao arrigo 155, 3, c ao artigo 154"'".
Parccc-nos que no s a induo inerente CIDE como, con-
forme proposto por Luis Fernando Schuartz, os efeitos econmi-
cos gerados pela rcspcctira norma de inddnda vinculam a validade
dessa norma, devendo haver compatibilidade fiindonal'"'' entre a
finalidade da interveno econmica justificadora da CIDE c os
efeitos econmicos por da gerados. Ou seja, a materialidade esco-
: t :
412
413
414
Sobro .1 vinculnao da arttcada.lo da ClDE-combuslivuls, vido CRECO, Marco
Aurlio. A Destinao dos Recursos Decorrentes dn Constituio do Interven-
o no Domnio Econmico - CIDE .wbre Combustveis. In: Kovistj Dialtica da
Dirdto Tributrio n" 104. Sao Paulo: Dialtica, 2004.
Neso .entido, vide DOTALLO, Eduardo Domingos. Obra cilada, nola n'' 406,
p. 7U-H0.
" O critrio da 'compatibilidade funcional' significa, basic.imente, nao apenas
a ausncia de incomp.ntlbilidades entre impactos econmi cos e realiza.lo das
fin.illdades normativas, mas tambm, uma relao de adequa. lo positiva
entre ambos. A inslilui.lo do tributo deve ser objetivamente adequada para a
realizao de finalidades (de direcionamento estratgico dc variveis econ-
micas e de destinao especfica) as quais, por sua voz, devorSo convergir na
direo da efetivao dos objetivos definidos na Constituio." (SCHUARTZ,
Luis Fernando. Obra cit.id.n, nota n" 41, p. 54).
'liU'
LU>5 RuitK-o - Ifu;
Uvida pela nonna insttuidora do tributo rele\'ante e dex-e ser coe-
rente com a interveno econmica a que se prope o Esrado""'.
Assim sendo, trar.i-sc de tributo inegavelmente vocacionado p.im
a vciculao das normas tributarias indutoras do artigo 146-A e que,
desde a redao origmal do texto constimcionid e desde o regime
consttuciomd anterior, cst-a\'a disposio da Unio para ser empre-
gado como instmmento dc sua amao no domnio econmico.
Repare-se que, em relao CIDE-combustveis, ao rcfcrir-sc
a alquotas diferenciadas da contribuio por tipo ou uso de pro-
duto, no artgo 177, 4, inc. I, o Consminte impliciramente
admitu o emprego desse tributo para fms de prc\'eno a dese-
quilbrios da concorrncia, autorizando a modificao da v.irivcl
preo e, mediante a diferenciao dc alquotas, a manipulao
tambm da elastcidade-preo cruzada da demanda, fatores ca-
pazes de interferir diretamente na maneira como os recursos so
alocados economicamente, segundo as regras dc mercado""''.
Talvez por essa grande vocao da CIDE, Daniel Vitor Bcllan
j anunciava a possibilidade de sua utilizao na busca de valores
da ordem econmica prestigiados no texto constimcional, dentre
eles a livre concorrncia"".
111.2.7. CONTRIBUIES DE CATEGORIAS PROFISSIONAIS
OU ECONMICAS
Finalmente, chegamos s contribuies de interesse de categorias
profissionais ou econmicas, que podem ser insttiudas pela Unio,
tambm com base no artigo 149. Destinadas para o custeio de
'115 Discordamos da posio de Marco Aurlio Grcco (Contribuies de Interven-
o no Domfnio Econmico - Parmetros para sua Criao. In: Contribuies
dl! interveno no domnio cconmico e iigums afns. GRECO, Marco Aurlio
(coord,). So Paulo: Dialtica, 2001, p. 13-14, 10 e 24-251 quando defende,
em face da redao do artigo 174, caput, da Constituio, que caberia o uso
das CIDE apenas c o mo fator de incentivo das atividades econmicas, no
havendo espao para "uma interveno que iniba, restrinja, dificulie, o uxur-
cfcio da atividade econmi ca".
"G Vide tpico 2, da Introduo.
"7 BELLAN, Daniel Vitor. Obra citada, nota n" 300, p. 26.
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1 N6- Drrr.w D ^CoriCOnnNfiA ETnin>n-AAo - A luZ tx) AimQ3 145-A OA CoNmuiAo
instituies fiscalizadoras c rcprcsenrativas de categorias econmicas
ou profissionais, so por essas insrimies diretamente cobradas,
mediante delegao da capacidade tributria ativa da Unio""".
Mais uma vez, a Constmio silente quanto materialidade
sobre a qual as contribuies podem recair, sendo escassa a dis-
cusso sobre hipteses concretas do tributo sobre outros fiitos que
no o prprio cxerccio da atividade econmica ou profissional a
que se refere'"'.
Dc qualquer maneira, xssim como ocorre com a CIDE e dife-
rentemente daquilo que acontece com as contribuies sociais, pa-
rece haver ampla liberdade para a Unio fixar as matcriididadcs das
contribuies dc interesse de categorias, inclusive tomando por base
situaes tpicas de impostos c taxas, bem como matcrialidadcs ine-
rentes aos impostos j e,xistentcs dc competncia da Unio, dos
Estados, Distrito Federal c dos Muniapios, desde que haja alguma
refcribilidnde''-" cnttc a liiptcsc dc incidncia eleita na lei e o inte-
resse da categoria profissional ou econmica em que se intervm.
No h, porm, induo dc comportamentos inerente co-
brana da contribuio, mas, sim, a necessidade dc vinculao da
sua arrecadao aos oramentos das entidades por meio das quais
ocorre a interveno estatal''''.
De qualquer maneira, assun como as contribuies anteriores,
no parece haver impedimentos para a veiculao das normas tri-
butirias indutoras do artgo 146-A, por meio das contribuies
de interesse dc categorias profissionais ou econmicas. Parece ser,
alis, recomendvel que eventuais normas de preveno a desc-
A1 o AMARO, Luciano. Dimio tributrio 6ra/c/ro. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 54;
RUSCHMANN, Crisliano Frederico. Obra cilada, nola n 370, p. 63-64.
419 No julgamento da Apelao Cfvel n 243.296-5/0-00, pela 9' Cmara dc
Direito Pblico do Tribunal de lustia do Btado de So Paulo, considerou-se
lnconstitucion.il a cobrana de contribuio sindical mral com b.nse no valor
da terra nua do imtivel rural, o que eqivale ."i base de clculo do ITR, dc
competncia da Unio IDolvtim /WSP n" 2305, p. 926).
420 Pressuposto esse que, na lio de Geraldo Atallba (Obra citada, nota n" 271,
p. 130), deve existir cm relao a todas as espcies de contribuies.
421 RUSCHMANN, Cristlann Frederico. Obra citada, nota n" 37Q, p. 63-64
jost LUS RIISO BR.\2I.IN.\ - 107
quilibrios da concorrncia sejam veiculadas mediante essa cspccic
tributria, quando o mercado a que sc referirem for objeto dc
fiscalizao cspeciid, por meio de enridadcs autorizadas pela Unio.
III.3. ALCANCE DO PRINCPIO DA NEUTRALIDADE
, TRIBUTRIA
' III.3.1. TRIBUTOS ALCANADOS PELO PRINCPIO
Diferentemente do que ocorre com as normas tributrias in-
I dutoras autorizadas pelo artigo 146-A, o princpio da neutrali-
dade tributria, e.xplicitamente indicado no mesmo dispositivo
constitucional, tem abrangncia e alcance muito maiores, por ser
derivao, como j vimos, do princpio da neutralidade concor-
j rendai do Estado no mbito tributrio.
i Assim sendo, o prinapio da neutralidade tributria deve ser
respeitado como limite atividade estatal de arrecadao de tri-
I butos, seja no que diz respeito constmo das normas de inci-
{ dncia tributria'-, seja no que se refere imposio de deveres
instrumentais aos contribuintes"'^-''^"' e, em especial, concesso
I de incentivos e benefcios fiscais"'^.
Aplica-se, em prol da sua mxima efetividade"'-'', a todos os
tributos e a todas as pessoas polticas no exercido da sua atividade
de arrecadao de recursos.
Alm disso, tambm predso observar a neutralidade tribu-
tria na prpria aplicao das normas de inddnda e de imposi-
o de obrigaes acessrias, pois:
"122 Em relao a Iodos os ispeclos dessa norma, inclusive base de clculo (vide
CASTRO, Renault de Freitas; ALMEIDA, Valdomiro Jos de. Concorrncia e
tributao: efeitos anticoncorrenciais da substituio tributria no caso do ICMS
sobre cerveja. In: Revista cfe Direito Econmico, n'29. Braslia, jan/jul 1999).
IS BERNART, Luciano. Obra citada, nota n" 134, p. 63-64.
FERRAZ )R., Tercio Sampaio. Obra citada, nota n" B2, p. 731.
"25 BRASIL Conselho Administrativo de Defesa Econmica. Vide nota n" 124.
liG Vide nota n" 304,
i '
' i.
I
1 nn - DntSA DA CaNCDttnNCiA t THUTUTAO - X LUZ DO ARTIGO 1 ?G-A D^ CoNsriruixo
'[...] como as lci (sic) so feitas para aquilo que normal-
mente acontece, num caso concreto excepcional (o que sc
no confiinde com a cxccpcionalidade das normas legais)
pode ocorrer que a aplicao da norma tribuniria venha a
redundar numa flagrante injustipi, ou que, ao neg.u--se a
aplicao de uma norma tributria geral ou de uma nor-
ma tributria qualquer insrituda em lei, injustia tam-
bm venha a eclodir na vida social."'"^'^
111.3.2. ErniTos da a p u g n o d o p r i nc p i o
Na hiptese de norma tributria violadora do princpio da
neutralidade tributria, que provoque tratamento injustificada-
mente desigual entre agentes econmicos dc um mesmo merca-
i' do, atentando, assim, contra o princpio da livre concorrncia, no
haver outro resultado dessa violao a no ser a inconsrituciona-
lidadc da norma ou do ato praticado''-".
Quando, porm, estivermos diante dc situao dc diferencia-
o pautada cm :dgum outro princpio que, assim como a livre
concorrncia, sc preste a assegurar a todos c.xistncia digna, con-
forme os ditames da justa sodal c com fiindamento na valoriza-
o do trabalho humano e na livre iniciativa, ser preciso, ento,
ponderar esses princpios diante do caso concreto, conforme vere-
mos adiante, pwa se verificar se o legislador ou o aplicador da
norma tributria procedeu ou no dc maneura autorizada pelo
texto consritudonal.
O princpio da neutralidade tributria deve servir, ainda, como
limitador prpria interpretao e aplicao das normas tribut-
rias veiculadas pdo texto consttuciond, como o caso das imu-
A27 BORGES, los Souto Maior. Obra citada, nota n" 297, p. 16.
'120 Salvo quando, di.inlu da nomia concreta, for pouiVul aplicar ao caso o princpio
da inlurprcta.lo confornic a Constitui.lo, sugundo o qual, diante de nonnas de
mltiplos sijjnillcados possveis, deve adotar "o sentido que as torne constitu-
cionais e nSo aquele que resulte na sua declarao de inconstitucionalidade"
(MONDES, Gilm.ir Ferreira; COELHO, Inocncio NUrtires; BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet. Obra cit;id.i, nota n" 206, p. 112-1131.
Luis Rmr.no l! ! . \. n. vv-ni9
nidades tribunirias prc\nstas nas alneas V a "c", do artigo 150,
inc. VI, da Constmio, de tal maneira que"*-'':
- a imunidade rcdproca no pode alcanar as pessoas jurdicas
dc direito pblico quando sua atuao im-ade o domnio econmi-
co'', sendo e.\-prcsso nesse sentdo o 3 desse dispositvo consri-
tucional, ressalva essa hiumnica com a norma do arrigo 173, 2";
- a imunidade dos templos de qualquer culto cessa a partir do
momento em que a respectiva instimio religiosa ultrapassar sua
finididadc essendal, exercendo atividades econmicas em concor-
rnda com terceiros;
- a imunidade dos partdos polticos, fiindaes c enridadcs
sindicais dos trabalhadores tambm no tem aplicao quando
tais entidades realizarem atividades no mercado, em concorrnda
com agentes econmicos no protegidos da incidncia tributria;
- as entidades assistenciais, imunes no apenas a impostos,
como tambm s contribuies destinadas seguridade sodal (ar-
tigo 195, 7), no gozaro desse benefcio constitudonal quan-
do praticarem atividades em regime de mercado. Observe-se que,
especificamente em relao s entidades fdantrpicas dc sade,
quando suas atividades forem remuneradas pelo Sistema nico
de Sade (SUS), na forma do artigo 199, 1 e 2, devem ser
abrangidas pda imunidade, dado se tratar de ser\nos prestados
em carter pblico, em nome do prprio Estado; e
- j em relao imunidade das instituies de educao, sem
fins lucrativos, estende-se a iseno constitudonal, indusive quan-
129 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. 314-319.
430 Nesse senlido, vate a indicao dc Humberto vila (Obra citada, nota rf' 220,
p. 213) dc importante julEamento do Supremo Tribunal Federal, no Recurso
Extraordinrio n" 74. 032-GB, c m que foi decido que: "Concorrendo no mer-
cado, como vendedora de veculos, atividade alheia s suas finalidades essen-
ciais, fica a Caixa Econmica Federal sujeita ao pagamento do Imposto dc
vendas e consi gnaes". Pela mesma linha de raciocnio parece caminhar
Ricardo Lobo Torres (A Legitimao da Capacidade Contributiva e dos Direi-
tos Fundamentais do Contribuinte. In: Diiciio Tnhutrm - Vb/umc I. SCI IOUERI,
Lufs Eduardo (coord.). So Paulo: Quartier Latin, 2003, p. 440).
190 - DrriiA DA Cor-CONKRIGA r TRINUIAI;AO-A tuz om Ai m 146-A DA CONSTTTUIA.O
cio tais cnticlaclcs atuam cm regime dc concorrncia com agentes
econmicos privados"'. Pcrccbc-se a ntida pretenso do Consti-
tuinte Original dc, em relao a essa atwdade, criar um regime
favorecido, do ponto de vista concorrencial, para as entidades fd:m-
trpicas em detrimento das cnridades dc cunho emprcsari;d''^\
Em relao aos livros, jornais, peridicos e o papel destinado
sua impresso, imunes conforme alnea "d", do artigo 150, inc.
VI, o princpio da neutralidade tambm parece afetar a interpre-
tao e o alcance dessa proteo consrimcional.
Em primeiro lugar, deve-se reflcrir sobre a possibilidade de in-
terferncia no que diz respeito parte final da imunidade consti-
tucional, relatvn uo "papel destinado a sua impresso". Em deciso
plenria''", da qual posteriormente se originou a smula n 657, o
Supremo Tribunal Federal julgou aplicvel a imunidade tambm
aos chamados filmes e papis fotognlficos, utilizados na industria-
lizao de livros, adotando interpretao teleolgica do dispositivo
constmcional correspondente, no sentido de que o fundamento
da imunidade estaria "no interesse da sociedade em ver afastados
procedimentos, ainda que normatizados, capazes dc inibir a pro-
duo material c intelectual de livros, jornais c peridicos".
Do ponto de vista dos prinapios da ordem econmica, a con-
cluso do Tribunal mostra-se acertada, tambm, ao permirir o mesmo
tratamento tributiirio aos diferentes agentes do mercado editorial,
independentemente dos mtodos c das tecnologias por eles aplica-
dos para a obteno do SEU produto. Ou seja, tanto o editor que
produza liwos cm folhas de papel jornal, de pior qualidade, quanto
) i!
131 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23, p. 310-319.
, ; , '32 Tanlo quu, no .seu anigo 213, a Constituio dc 1900 pomiilo a destina.lo
i ,:! 'I recursos pblicos a escolas comunitrias, concssionais ou filantrpicas,
i| ' definidas em lei, que comprovem a sua finalidade nao-lucrativa e apliquem
' seus cxccdcntes financeiros cm educao o assegurem a dostin.iao de seu
|! PiIriniOnlo a outra escola comunitria, lilantrpica ou confessional, ou ao
i ' Poder Pblico, no caso de encerramento de suas atividades,
ij BRASIL. Supremo Tribun.il Federal. Plenrio. Recurso Extraordinrio n" 17-1.476-
f'-Si*- Relator para acrdo Min. Marco Aurlio. Di.irio de lustia dc 12.12.1997.
Jost Lus Riiiuo Ba.\usA - 1 9 1
o editor que produza o mesmo 1\TO cm papel fotogrfico, dc lti-
ma gerao, devero ambos ter o mesmo tratamento do ponto dc
vista da imunidade do artigo 150, o que se mostra adequado
postura neutra que, pelo princpio da livre concorrncia, o Esrado
deve adotar perante os agentes econmicos.
Essa reflexo nos le\'a, passo subsequente, questo da c.\tenso
ou no da imunidade constitucional ao diamndo "liwo dctrnico"'*-^''.
Sem a pretenso de esgotar esse ponto espedfico, c predso rea-
valiar se, luz do prindpio da neutralidade tributria, a imunidade
constitudonal alcanaria ou no esse tipo de produto, espeddmcnte
se for possvd concluir, do ponto de vista econmico, pelo elevado
grau de elasriddade-prco cmzada da demanda entre um livro
impresso e um livro em mdo eletrnico (por exemplo, entre a tra-
didonal Bblia Sagrada impressa e uma Bblia digitalizada em CD-
ROM). Se essa elevada elastiddade se verificar, dever ser aplicada
a imunidade ao caso concreto, sob pena de fmstrao ao prindpio
da livre concorrncia e, indiretamente, dc desestmulo evoluo
tecnolgica e a outros ganhos de efidnda"*^' gerados pela compe-
to em igualdade de condies entre agentes econmicos atuan-
tes no mesmo mercado.
Por fim, como decorrnda indirera do prindpio da neutralida-
de tributria, deve-se mendonar a possibilidade, com base no arti-
go 20, da Lei n 8.884/94, de que a prpria norma tributria ou a
forma como se d a sua aplicao, quando fiindonar como elemen-
to que limite, falseie ou prejudique a livre concorrnda, seja consi-
derada infiio legislao de defesa da concorrnda'*^'^. Tambm
434 MACHADO, Schubert dc Fnrias. Imunidade do Livro cm CD-ROM. In: Rtvisu
Diallia de Direito Tributrio, n" 70. SSo Paulo: Dialcllca, 2002; VVAA.
Imunidade tributria do livro eletrnico. MACHADO, Hugo dc Brilo (coord,).
2'" ed. sao Paulo: Atlas, 2003.
435 Por exemplo, poder-sc-ia pensar no ganho ambiental, em razo dn subslllui-
o do papel por outros suportes fsicos ou meios eletrnicos de veiculaao
de livros, revistas e jornais.
36 Concluso essa a que chegou o OVDE em relao aos benefcios fiscais rclacio-
nados ao ICMS, sobro os quais falaremos no Capilulo IV, na Consulta n" OOJ/l/VV,
,)
, i
.' I.::
; 1 ;J
192 Dn LIA DA CQ^.CR(LTS^i TRRAURACAN - A LUZ DO RTICO 146-A DA CoNmTui.to
sob o ponto dc vasta dessa legislao de se obscrv-ar o rigor no
respeito neutralidade da tributrio explicitada no artgo 146-A.
IN.3.3. INSTITUIES COMPETENTES PARA A PROTEO
DO PRINCPIO
Na condio de princpio consttudonal, a neutralidade tri-
but-ria dever ser observada por todos os rgos dos Poderes Exe-
cutivo, na aplicao da lei, Legislatvo, na formulao da lei, e do
Judidrio, no julgamento dos litgios, cabendo apenas a este lt-
mo a dedarao de inconsttucionalidadc de normas tributrias
que atentem contra a livre concorrnda.
Dentro da organizao do Poder Executvo, ganliam destaque os
rgos componentes do SBDC, que podem perfeitamente, no de-
sempenho das suas atribuies legais, controlar os atos do prprio
Estado que coloquem cm risco a livre concorrnda. Assim, cabe:
ao CADE''^': requisitar de rgos do Poder Exe-
curivo Federd ou de autoridades dos Estados, Mu-
^ nicpios ou Distrito Federal que sejam tomadas as
medidas necessrias para que se eliminem os efei-
tos anticoncorrendais decorrentes da tributao"*^;
oficiar ao Ministrio Pblico para que tome even-
tuais medidas judiciais cabveis; ou, por meio da
sua Procuradoria, requisitar, com autorizao do
Plenrio, medidas judiciais \sando cessao de
respondida em 22.03.2000 (Relalor Conselheiro Marcelo Calliari). Para )oo
Bosco Leopoldino da Fonseca (Obra cilada, nola n" 146, p. 1")7), as infra-
es da Lei n" n.OlM/94 "podem ser pralicad.is quer por pessoas fsicas, quer
, . , por pessoas jurdicas, sejam elas de dreilo privado ou pblico, tenham-se
constitudo segundo as exigncias legais, ou sejam sociedades meramente
de fato."
437 LOSS, Ciovani Riijeito. A anlise dos incentivos fiscais estaduais pelo CADE.
In: Revista do lURAQ vol. 11, n" 2. 2001, p. 70.
A respeito do maior envolvimento do CADE em decisOcs governamentais que
possam conduzir a infraes livre conconncia, inclusive decises de pol-
tica tributria, vide: BASILE, Juliano. Cade deve interferir mais em decises do
governo, alinnam especialistas. In: Valor econmica, 24.1.2006, A2.
4 3 0
JAST LDLS RIDEIKO BT^ZU^A - 193
infraes de ordem econmica provocadas pela \ao-
lao ao prindpio da neutralidade tribuniria;
SDE: monitorar e acompanhar as prticis de mer-
cado e os impactos gerados pelas normas e prticas
tributrias no equiblario concorrencial; requisitar in-
formaes e desenvolver estudos e pesquisas sobre o
assunto, a fim dc orientar outros rgos da adminis-
trao pblica; ou, eventualmente, instaurar proces-
so administrativo perante o CADE;
SEAE: coordenar e executar aes conjuntas com
outros rgos do Ministrio da Fazenda, em espedal
com a Secretaria da Receita Federal do Brasil; realizar
investigaes sobre os efeitos dc normas tributrias ou
de sua aplicao no flmcionamento dos mercados; ou
formular representaes, perante os rgos competen-
tes, quando identificada norma tributria que \ole o
prinapio da neutralidade tributria; e
s agendas reguladoras, de modo geral''^': monitorar
e encaminhar a outros rgos competentes eventuais
constataes de infi:ies legislao de defesa da
concorrnda provocadas pela tributao.
II 1.4. LIMITES CONSTITUCIONAIS AO ARTIGO 146-A
III.4.1. LIMITES NO CONTEXTO DA ORDEM ECONMICA
p artigo 146-A revelador, em primeiro lugar, dc uma norma
de competnda outorgada ao legislador complementar, para a
instituio de normas tributrias indutoras cora o objetivo de
prevenir desequilbrios da concorrncia. necessrio, por isso,
que tal competnda seja exercida em conformidade com os
Sobre a compelncia detalhada de cada agncia, vide tpico 1.2.1, do Capf-
tulo I.
: .
i
! : i:
I
i M '
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^' '3 i
i'''. 1
194 Dti ISA DA CosconttffiOA t Tiunui.;\o - K u/ z DO ARTICO 146-A DA CONSTTTUIAO
fundamentos e os princpios que regem a ordem econmica na
Constituio de 1988-''",
Em essncia, isso ocorrer na medida em que o prprio princ-
pio da livre concorrncia, visto como um estado de equilbrio cons-
titucionalmente garantido'*'", seja observado pelo legislador no
momento de instimir a norma tributria indutora de que trata o
referido dispositivo, porque "a livre concorrncia no pode ser vis-
ta dc modo isolado: ela interage com outros princpios, igual-
mente inseridos no art. 170, todos confluindo para um mesmo
objetivo preconizado no cnpiit"*''^ qual seja, assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social c com fiin-
damento na valorizao do trabalho humano e na I VT C iniciativa.
O mesmo sc diga cm relao ao prindpio da neutrahdade tribu-
tria, explicitado tambm pelo artgo 146-A.
Na persecuo desse objctvo consttudonal, a justificar a di-
ferenciao dc critrios dc inddnda de um determinado tribu-
to, com o objetivo dc gerar o efeito indutor desejado, ou a justificar
o afastamento dc determinada norma tributria que gere distr-
bios concorrenciais, devero ser resguardados os fiindamentos da
ordem econmica constitucional, respeitando-se a dignidade da
pessoa humana c a justa sodd, alm dc se preservarem os fim-
damcntos da \'alorizao do trabalho humano c da livre inidati\'a.
Assim, ainda que sc visualize uma frmula de induo para
promover o cquihljrio concorrendid, jamais poder o legislador
aprovar a respectiva norma sc os efeitos por da gerados atentarem
contra a dignidade da pessoa humana e a justia social; tampouco
se o cquihljrio pretendido for alcanado mediante o sacrifdo da
valorizao do traballio humano ou da prpria livre inidativa.
Qiianto aos prindpios da ordem econmica, ser necessrio
que o legislador harmonize-os com o objetivo dc preservar a livre
440 SCHOUERI, Lufs Ecluurdo. Obra citada, nota n" 23, p. 37, 09 o 167.
441 Conforme lpico 1.1.3, Captulo I.
442 SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, notn n" 02, p. 247-240.
Jot LDL"; RISIIRO BII\UN.\ - l'J5
concorrcncia por meio da norma dc induo, respeitando a sobe-
rania nacional, a propriedade prirada, a Rino social da proprie-
dade, a defesa do consiunidor, a defesa do meio ambiente, a reduo
das desigualdades regionajs e sociais, a busca pelo pleno emprego
c o tratamento favorecido a empresas de pequeno porre.
ILvempIo dessa harmonizao pode ser encontrado na tributa-
o ambiental'"^ que pode ser utilizada piu-a obrigar os agentes
econmicos a internalizarem os custos da poluio ambiental,
induzindo-os a no poluir, e para esrimuhu: os agentes econmi-
cos no poluidores, o que acaba tendo por efeito a neutralizao
de uma das falhas estruturais de funcionamento do mercado'*'''.
A um s tempo, portanto, podem ser realizados dois ou mais
princpios da ordem econmica por meio da induo tributria.
Ser sempre necessrio o exerddo da ponderao dc princpios
no s no momento da criao'''^ da norma de induo do artgo
146-A, mas tambm no momento da aplicao'*'"' do prindpio da
neutralidade tributria, especialmente em raaio do canter instm-
mental do prindpio da livre concorrncia. Pode ser eventualmente
sacrificado o equUbrio meramente alocarivo de mercado sc, diante
da situao concreta, tal sacrifido se justificar diante de benefdos
propordonados ao consumidor ou em promoo da reduo de
desigualdades regionais e sodais.
A busca pelo equilbrio concorrendal exigir maiores cui-
dados se, a um s tempo, promover um valor da ordem econ-
mica cm conflito com outro (por e.xemplo, se o equilbrio a ser
alcanado b1:neficiar o consumidor, mas colocar em risco a so-
berania nacional).
443 AMARAL, Paulo Henrique do. Obra citada, nola n" 95, p. 52-50.
444 Vide lpico 1.1.1, Captulo I.
445 Silvia Faber Torres fala em dois momentos distintos de exerccio da pondem-
o: o primeiro, que ocorre na prpria atividade le|;iferante, chamado de
"primado da ponderao pelo legislador"; O segundo, que se d na aplica-
o do direito, designado por "ponderao administrativa' (Obra cilada,
nota n" 400, p. 505-590).
446 Idem anterior.
1 )6 - DrrRSA DA Co NCOwf NOA t TUIBUTAC^O - A l u z o o /XKIICO 14 6 - A DA Co Ns t mj i o
. ^ ;
FW
I
Ncssns situaes, assim como nas iiiptescs de preveno e re-
presso cm defesa da concorrncia, nos termos da legislao referi-
da no tpico 1.2.2, Captulo I, dcvc-sc ponderar acerca dos efeitos
positivos c negativos gerados pela situao dc desequilbrio concor-
rencial, sobre a qual sc pretende fazer agir a norma de induo.
Ainda que no exista previso c-xpressa nesse senrido no dis-
positivo constimcional introduzido pela EC 42/03, tampouco
seja recomendvel fazer a leitura do texto constitucional a partir
da legislao infraconstmcional, parece crvel que, mesmo que
tal ponderao no sc faa nos termos do que c posto pela Lci n
8.884/94 ou pela Resoluo CADE n" 20/99, ela se faz necess-
ria luz dos princpios da razoabilidade c da proporcionalida-
de'''"', dc tal maneira que, na formidao da norma legal de induo,
seja avaliado: (i) se a induo tributria ou no o meio adequado
para promover a preveno do dcscquiblirio concorrencial verifi-
cado (adequao); (ii) sc a induo necessria para a preveno
desse dcscqulb'brio (necessidade); c (iii) sc a induo razovel
(proporcionalidade em sentido estrito ou proibio do exces-
so) para o fim a ser alcanado, no sentido dc ser a medida mais
neutra possvel em relao livre concorrncia'''"'-''''''.
Alm disso, a utilizao da norma de induo tributria deve-
r ser, cm princpio, temporria, cessando a sua aplicao to logo
sejam obtidos os rcsulrados pretendidos para a promoo do equi-
lbrio concorrcndal"'^''.
i' v;
i l
I
447 LIMA, Ricnrrio Seibel de Ffeltns. Obra citada, nota n" 21, p. U5.
440 SCHOUERI, Luis Eduardo. Obra cilada, nota n" 23, p. 292- 295; FERRAZ
JUNIOR, Tercio Sampaio. Obra citada, nota n" 2, p. 721- 722; CRETON,
Ricardo Aziz. Obra citada, nota n" 206, p. 74- 75; AVILA, Humberto. Obra
cilada, nota n" 00, p. 165-173; VILA. Humberto. Obra cilada, nota n" 200,
p. 343; MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio M.irtires; BRANCO,
Paulo Gustavo Conct. Obra citada, nota n" 206, p. 311- 326; SCHUARTZ,
Luis Fernando. Obra citada, nota n' 41, p. 51- 52; TORRES, Ricardo Lobo.
Obra citada, nota n" 206, p. 223-220; OLIVEIRA, |os Marcos Domingues de.
Obra citada, nota n" 206, p. 205-206.
449 MUSGRAVE, Richard Abel. Obra cilada, nota n" 49, p. 220.
450 OUIENDO, Paulo. Obm citada, nota n 53, p. 536.
l e s t Lt' is RIIUIRO Ba- UI I MA. 1 9 7
III.4.2. LIMITB NO CONTEXTO DO SISTEMA TRIBUTRIO
NACIONAL
Assim como os princpios da ordem econmica, a veiculao dc
normas tributrias indutonus do artigo 146-A e o prindpio da ncu-
tmlidade tribuuria tambm devero se adequar aos princpios cons-
titudonais que limitam o poder de tributar. Em relao s normas
indutoras, dever ainda se observar o regime constmcional peculiar
ao tributo que \er a ser escolhido pelo legislador para tal fim.
Quanto aos demais tributos que se prestam findidadc pre-
vista no artgo 146-A, no ser vilida a insttuio da norma de
induo se no fiar observado, em primeiro lugar, o prindpio da
estrita legalidade""', prescrito no artgo 150, inc. I c 6, e, como
j vimos, e.xigindo indusive quorum qualificado para aprovao
dessas normas, confisrme redao do prprio arrigo 146-A.
O legislador complementar, no caso, dever se dobrar tambm
ao prmcpio da irretroatvidade da lei tributiiria, no s por conra
da prewso do artgo 150, inc. IH, alnea "a", mas pela prpria
impossibilidade lgica de induo dos comportamentos deseja-
dos, redundando na ineficcia da norma que vier a ser aplicada a
eventos passados"''^.
Quanto aos princpios da anterioridade "anual" e da diamada
anterioridade "nonagesimal", consubsCandados nos artigos 150,
inc. m, aHneas "b" e "c", e artigo 195, 6, dever se verificar se o
tributo escolhido para veicular a norma tributria indutora sub-
mete-se ou no a esses limites, utlizando, em caso de necessidade
de induo com cfiiitos mais Imediatos, as espdes tributrias aptas
a tanto e submetidas ao menor prazo de anterioridade''-^'
ISI Legalidade essa que precisa viabilizar, no caso das nomias tribul/irias induiDra5,a
sua "necessidade de versatilidade", o que exige o uso de clusulas gerais e
conceitos indotomiinndos (SCHOUERI, Lus Eduardo. Obra citada, nota n" 95,
p. 240-244; SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n 23, p. 232-2f>4),
'52 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra cilada, nata n'^ 23, p. 270-273.
'tS3 SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n" 23. p. 270.
19A - DF A^ DA Q' WCORRCNCU I TRINTTAC^IN - A LUZ GO ARTICO 1 4 6 - A DA CONSTITUI^
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O prindpio da vedao ao confisco, no caso da interveno eco-
nmica mediante as normas indutoras do artigo 146-A, vem refor-
ar o princpio da propriedade privada, protegido tambm no
capnJo pertnente aos princpios gerais da ordem econmica. Apesar
das dificuldades para se determinar o conceito de confisco''^"', a
induo tributria jamais poden chegar ao extremo de atentar contra
a propriedade privada, nem contra a liberdade econmica-*".
No essa, porm, a opinio de Sacha Calmon Navarro Co-
Iho-"'', que entende ser autorizada a "tributao exacerbada" por
"razes cxtrafiscais", em decorrncia do exercido do poder de po-
lcia e pda subordinao do direito de propriedade ao cumpri-
mento da sua funo sodal. Afirma o autor que o "confisco pela
triburao indireto", querendo dizer que "onde o constminte
previu a e.xacerbao da tributao para induzir comportamentos
desejados ou para inibir comportamentos indesejados, vedada a
arguio do princpio do no-confisco tributrio, a no ser no
caso-limite [absoro do bem ou da rcndaT*^.
E preciso ler com cerra cautela as consideraes feitas pelo
professor da Universidade Fedend do Rio de Janeiro, pois os exem-
plos dados para a construo do conceito de "confisco indireto"''^''
so hipteses tpicas de mera axcusso da propriedade, o que, con-
forme j vimos-""', no proibido.
Na verdade, assim como a irrctroatridade, a quesro do confisco
deve ser vista como um limitador s normas tributrias indutoras em
razo da prpria incomparibilidade com a natureza da induo. Com
is*
455
456
457
450
459
SCHOUERI, Lufs Eduardo. Obra cilada, nota n 23, p. 301-311.
COSTA, Regina Helena. Aponlamenlos sobre a tributao ambiental no Brasil.
In: Direito Tributrio Ambiental. TRRES, Heleno Taveira (org.). Sao Paulo:
Malheiros Editores, 2004, p. 320.
COLHO, S.icha Calmon Navarro. Obra cil.ida, nota n" 370, p. 270. Em sentido
semelhante parecia ser a posi3o de Aliomar Baleeiro lUmitaes constitucio-
nais, ao poder de tnbutar. 7* ed. rev. e compl. luz da Constituio du 1980 at
a Emenda Constitucional n" 10/1996. Rio do laneiro: Forense, 1990, p. 567).
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Obra ciLida, nota n"' 378, p. 276-270.
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Obra citada, nota n 370, p. 270.
Vide nota n" 371.
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|a;f. Luis RmiiRo B^i^ru^i\ - 1 9 9
efeito, se a tributria tomar impossvel ao contribuinte incorrer
no Fato gerador, dekar de ser meramente indutora, passando a diri-
gir o seu comportamento, o que vnolaria no apcnius o prindpio da
propriedade priv-ada, como o prprio valor da livre inidariva, que
(lindiunento da ordem econmica consriuidonal. Condusiramente,
diz Sdioueri: "se a Ordem Econmica no toleraria que o Estado,
por mdo direto, limitasse ou reduzisse o alcance da propriedade pri-
vada por meio de uma interveno direta, tampouco ser possvd
fz-lo por mdo de norma tributria indutora"'"'''.
Poderia surgir alguma dificuldade, prosseguindo, para sc com-
por o princpio da uniformidade geogrfica dos tributos federais,
prewsto no artigo 151, inc. I, com a autorizao para a instituio
de normas indutoras do artigo 146-A, espedalmente em situa-
es para as quais o legislador complementar impusesse trata-
mentos tributrios diferendados, em razo do aspecto territorial
da norma de incidnda de determinado tributo.
A coliso seria somente aparente, se considerarmos que o prprio
artigo 151, na parte final do seu inc. I, autoriza que a Unio conceda
incentivos fiscais no uniformes, desde que destinados a promover o
equilbrio do desenvolvimento entres as diferentes regies do Pas.
Dessa forma, a instituio da norma tributria indutora do
artigo 146-A pode ser excepdonada ao cumprimento do princ-
pio, quando a simao de desequilbrio concorrendal, que se pre-
tende evitar, estiver reladonada a questes inerentes s prprias
desigualdades regionais, capazes de impossibilitar a mobilidade
dos fatores de produo ou a entrada de novos agentes econmi-
cos em determinados mercados, por exemplo'"'^
Nesse tipo de simao, valer novamente o exerddo da pon-
derao""*^, pautado nos prindpios da razoabilidade e da propor-
60 SCHOUORI, Lufs Eduardo. Obra citada, nota n 23, p. 311.
l Vide tpico L 1.1, Captulo L
"2 -Sc a Unio, em defesa do superior interesse nacional, ou os Estados, por
unanimidade, decidem conceder uma iseno ou incentivo, razovel presu-
mir que as restries a outros objetivos constitucionais (como neutralidade
2 0 0 - DIF.SA DA OVI MUR NOA t TUIM/rAAD-A tuz DO Aitnco I -ffi-A DA 0>; STI I UI I ; AO
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cionalidadc, l(nr.indo-sc cm considcirao todos os demais instna-
mentos legais de que sc dispe a Unio para promover o desen-
volvimento nacional equilibndo, especialmente os phinos nacionais
e regionais de desenvolvimento evenuialmcntc aprovados e \n-
gentes, nos termos do arrigo 174, 1.
No nos parece possvel, entretanto, que a veiculao de nor-
mas indutoras possa ser utiizada como limitao ao trfego de
pessoas ou bens pelo territrio nacional, precisando ser respeitado
o princpio consrituciond do artgo 150, inc. V, que apenas e.x-
cepciona a cobrana de pedgio pela utlizao das vnas conserva-
das pelo Poder Pblico.
Ainda poder ocorrer a coliso de princpios quando o tributo
escolhido para veicular a norma dc induo tributria estver su-
jeito a princpios especficos que no se aplicam generalidade
das exaes.
Foi essa a sititao enfrentada no passado ao se discutir o prin-
cpio da seletividadc do IPI colocado cm rota de coliso corn o
princpio da uniformidade da tributao, quando foram insti-
nidas alquotas diferenciadas para a produo de acar, de acor-
do com o Estado dc sua produo""'', sob a fiindamentao de
que, mediante essa diferenciao, seriam equalizados os custos
dc produo para todos os agentes econmicos, independente-
mente de sua locdizao geogrfica.
e isonomln Iribuliirios, bem como concorrncia) foram considerados, e que
SC cliegou a concluso dc que os beneffcios derivados do incentivo, no
montante c pnra a regio acordada, superariam tais preocupaes ao ade-
quadamente estimular o desenvolvimento regional, eni obedi nci a ao res-
pectivo princpio constitucional da ordem econmi ca. uma presuno
formal, no h dvida, mas formal no sentido dn forma que o constituinte
considerou adequada para defender o interesse pblico. Assim, nesses ca-
sos, seda justitlc.vel a relativizao do princpio igualmente constitucional
da livre concorrncia, admitindo-se tal abrandamento cm funo do atendi-
mento - na furmn e montante adequados para tal - do outro princpio da
reduo das desigualdades regionais, por deciso das autoridades compe-
tentes para tal." (BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econmi ca.
Vide nota n" 12-), p. 33-3J).
G3 Artigo2, daLein'MI,3U3, d c 3 0 d e d e / c ml i i o d c l 9 y i .
Jost Uns RjnKo [5ti^2Vl^4^ - 201
Em parecL-r contnirio diferendao dc dquotas, Ruy Barbosa
Nogueira'""' defendeu que no apenas o princpio da sdctividadc,
como tambm o prprio princpio da uniforaiidadc, junhimcntc
com o principio da livre concorrncia, teriam sido, todos eles, viola-
dos pda discriminao de alquonis estipidada pdo legislador fe-
deral. Tcrdo Sampaio Ferraz Junior manifcstou-sc igualmente contra
esse tpo de diferendao, afirmando haver desvio de finalidade do
IPI em detrimento da essencialidade do produto'"'',
O Supremo Tribunal Federal, entretanto, tem at este mo-
mento decidido de maneira diferente esse aparente conflito'"",
julgando que o regime tributrio diferenciado do IPl encontra
guarida no texto consttudonal, no s no artgo 151, inc. 1, como
tambm no artigo 3, que fixa como objetivos republicanos a
reduo das desigualdades regionais c o desenvolvimento nacio-
nal. Ou seja, a ponderao feita pela Corte Suprema levou con-
duso de que a soluo dessas desigualdades permitiria flexibilizar
a seletividade relativa qude imposto federal.
Findmente, no que diz respeito hmitao ao poder de tri-
butar imposta pelas imunidades constitucionais, em relao es-
pecificamente s hipteses do artigo 150, inc. VI, alneas "a" a "c",
poder haver a imposio de normas tributrias indutoras quan-
do se tratar de atividades econmicas em sentido estrito, realiza-
'16') NOGUEIRA, Ruy Barbosa. Imposlo sobre Produtos Industrializados: as
Inconstitucionalidades, Ilegalidades c Invalidados das OisposiOcs c|ue cria-
ram trs Alquotas em relao ao Mesmo Falo Gerador: Acar. In: Direito
tributrio: estudos cm homenasem a Brando Machado. SCHOUERI, Lus
Eduardo; ZLVETI, Fernando Aurlio (coord.). So Paulo: DialOlica, 1'J'JH.
165 FERRAZ lUNIOR, Tercio Sampaio. D/a'/(o constitucionai: libeidadt' de fumar,
priv,^cidades. estado, direitos humanos e outros tem.is. Barueri, SP: Manole,
2007, p. 31r,.
IfiO BRASIL. Supremo Tribunal Fcdcr.il. l ' Tumi.i. Recurs) Exlr.iQrdin.irio n" 3+1331-
3-PR. Relalora Ministra Ellen Gracie. Dirio do lustia do M.3.2003; BfWSIL.
Supremo Tribunal Federal. T" Tumia. Embargos de declarao no agravo regimen-
tal no agravo de instmmento n" 515.168-1-MC. Relator Ministro Cezar Peluio.
Dirio do lustia de 21.10.2005; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. 2' Tumia.
Agravo regimental no agravo de iastnjmenlo n" 630.'J97-1-MG. Relitor Ministro
Eros Roberto Grau. Dirio de lustia de 105.2007.
2 0 2 - Dt rt SA DA CONCOWITNAA T TRIOUTAAO - LUZ DO ARTIGO 1 - I G- A DA CONSTITUIO
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das em regime dc concorrncia com os agentes privados (exceto
no caso das instimies de educao).
Com efeito, estando essas atividades fora da proteo consti-
tucional, por fora do prprio princpio da neutralidade tribut-
ria, conforme vimos anteriormente'"'^, nada impedir que, em
relao a elas c ao mercado em que sc inserem, venham a ser ins-
titudas normas de induo tribuniria, nos moldes do artigo 146-
A, para prevenir desequilbrios estmturais ou comportamentais
que distoram a livre concorrncia.
Em relao aos livros, jornais, peridicos e ao papel destinado
sua impresso, caso se faa necessria a criao de normas tribu-
birias indutoras, estas apenas no podero ser veiculadas por meio
de impostos, devendo-se recorrer a outras espcies tributrias in-
cidentes sobre as atividades editoriais.
H, ainda, outros limites que devero ser observados no uso
das normas tributrias indutoras do artigo 146-A.
O primeiro diz respeito manipulao do critrio base de cl-
cido, da norma de incidncia tributria, para criar diferenciao
de tributao, necessria induo, com o fim de prevenir dese-
quilbrios da concorrncia.
Essa manipulao dever respeitar os limites das competncias
tributrias outorgadas a cada pessoa poHtica. Ou seja, no se pode
proceder a modificaes de tal magnitude que acabem redun-
dando na criao dc um novo tributo ou na invaso do campo de
competncia dc outro ente tributante, nem a mudanas que in-
frinjam a restrio do artigo 145, 2, que veda a instituio dc
taxas com bases dc clculo prprias dc imposto.
Tambm se dever tomar a cautela de, sob o argumento de
instituir norma tributria indutora com fundamento no artigo
146-A, verificar se est sendo utilizado tributo com o propsito
de punir algum tpo dc excesso contra a liberdade dc concorrn-
;
"
'167 Vide tpico III.3.2, du Capitulo 1
Jost LUS RIBCIRO BR.^ZU^J.^ - 2 0 3
cia"*". Neste caso, deveriam ser aplicadas as medidas repressivas
pelas autoridades competentes que compem o SBDC ou as
medidas repressivas no contexto do comrcio internacional, con-
forme visto no Captulo I.
Ou seja, no se pode admitir que, sob o manto da induo
tributria autorizada pelo artgo 146-A, se utilize a norma de
incidncia como sano aplicvel formao de estmmras ou
prtica de condutas que, pelo perigo que representam liwc con-
corrncia, devem ser objeto do regular procedimento de apurao
e punio perante os rgos judicantes competentes.
mar i z de o l i v e i r a , Ricardo. Olara cilada, nola n" 410, p. 3'J'J.
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Captulo IV
HIPTESES DE APLICAO
DO ARTIGO 1 4 6 - A
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IV.L .TRIBUTAO PARA PREVENIR DESEQUILBRIOS
DA CONCORRNCIA
Apesar dc ainda no liaver norma complementar instituindo
critrios especiais dc tributao nos termos do artigo 146-A, al-
gumas hipteses de aplicao desse dispositivo constitucional tm
sido aventadas desde a edio da EC 42/03. Nosso objetivo
analisar a sua viabilidade ou no, cm fiicc das concluses a que se
chegou nos captulos precedentes deste trabalho.
O objetivo, neste capmlo especfico, no esgotar a anlise das
hipteses possveis de aplicao do dispositivo constitucional, mas
to somente especular sobre situaes concretas da realidade que
poderiam ou no ser objeto de atuao das normas tributrias indu-
toras com a finalidade dc pre\'enir descquihlirios da concorrnda.
IV.1.1. DESCUMPRIMENTO DA LEGISLAO TRIBUTRIA
A simao mais recorrentemente dtada, como hiptese capaz
dc ensejar o uso da tributao para prevenir desequilbrios da
concorrncia, o descumprimento da legislao tributria por
parte dos agentes econmicos de um determinado mercado. Me-
diante a prrica de preos reduzidos por causa da omisso no
desembolso financeiro para o pagamento de seus tributos, este
segmento de agentes cria condies de conquistar fiitias de mer-
cado de seus concorrentes cumpridores da legislao fiscal.
As hipteses mendonadas vo desde a prtica de crime de sone-
gao fiscal at a suspenso do cumprimento de obrigaes tribu-
trias por fora de dedses judidais, passando pelo inadimplemento
fiscal contumaz e pda evaso fiscal"*^''.
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469 LIMA, Ricardo Seibel de Freitas. Obra citada, nota n" 21, p. 101- 112;
O\MARC0, Ricardo Antnio Lucas. 5onega.o Fiscal e abuso do podar uco-
nmko. Disponvel em: <littpVAvww.fdbe.org.br/aniBos/sone|jacao.litml>,
acesso cm 3.1 J200B; FRANCO, Leandro Alexi. Obra cit,ida, nota n" 127;
FER^\Z lUNIOR, Tercio Sampaio. Obra cilada, nola n" U2; FERRAZ lUNIOR,
Tcrcio Sampaio. Prticas Tributrias e Abuso do Poder Econmico. In: Revista
da Diwito da Concorrnda, v. 9, 2006; MARTINS, Ivos Gandra da Silva.
Obrigaes acessrias tributrias e a disciplina jurdica da concorrncia. In:
Jcbf Luis Rianco BHATUNA - 20" :
Para tais casos, so geralmente propostas medidas um tanto
quanto vagas de aplicao do arrigo 146-A, podendo ser destacada,
todavia, a ideia de imposio dc obrigaes tributrias acessrias
especiais, com o objerivo de coibir o descumprimento da legislao
tributilria por parte de determinados contribuintes''".
Ao que nos parece, c preciso separar o comportamento do contri-
buinte que descumpre a le^slao fiscal, independentemente do
mecanismo utilizado para tanto, do comportamento praticado cm
desconformidade com a legislao dc defesa da concorrncia. Ainda
que aquele sirva para viabilizar a prtica deste, as normas sandona-
doras de tais atos atuaro em momentos distintos, sendo distintos
tambm os pressupostos dc sua inddnda sobre o caso concreto.
Pensando na situao de um agente econmico que debca dc
cumprir suas obrigaes tributrias e, com isso, obtm vantagem
financeira que lhe permita ofertar seu produto ou servio a preo
predatrio cm relao concorrncia, teremos duas infi^ics dis-
tintas legislao em vigor e que devero ensejar a aplicao das
respectivas sanes, uma de ordem fiscal, outra de ordem admi-
nistrativa. Alm disso, poder haver tambm a ocorrnda de ato
tipificado como crime, ensejando a aplicao das penas previstas
na Lei n 8.137/90 (tanto em relao aos crimes contra a ordem
tributria, tipificados nos artigos 1 e 2, quanto cm relao aos
crimes contra a ordem econmica, descritos nos artgos 4 a 6) c
na Ld n" 9.279/96 (crimes de concorrnda desleal).
Como proceder, todavia, em rdao ao sujeito que descumpre
suas obrigaes tributrias, mas que ainda no se utilizou desse
fato para violar a legislao de defesa da concorrnda, podendo
faz-lo a qualquer momento? Seria possvel impor obrigaes tri-
butrias acessrias espedais a esse agente? Essas obrigaes aces-
srias estariam embasadas no artigo 146-A, prestando-se induo
para prevenir desequdbrios da concorrnda?
Princpios e Limites da Tributao. FERRAZ, Roberto Cilalano Botelho Icoord.l.
Sao Paulo: Quartier Latin, 2005.
470 FERRAZ lUNIOR. Tercio Sampaio. Obra cilada, nota n" 02, p. 720-730.
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2 0 0 - OrrrsA DA COSCORRNO-V CLRINUTAO - I, l u z DO AKTICQ 1 4 6 - A DA CONSMUI ^O
A imposifio dc obrigaes acessrias especiais no s pode
como deve ser utilizada cm simao concreta dc descumprimen-
to reiterado d;u> obrigaes tributrias do sujeito passivo, sendo
possvel, inclusive, que disso decorra o esperado efeito cm prol da
livre concorrncia.
No entanto, o fundamento constitucional para tal medida no
csKmi no artgo 146-A mas na prpria atvidade dc triburao, que
deve se dar de maneira isonmica cm relao a todos os contribuin-
tes, com o rigor nccc-ssrio ao cumprimento das obrigaes fiscais por
cada qual, de acordo com CTcnmis especificidades que e.^jam a im-
posio dc obrigaes accssrixs mais ou menos gravosas.
Conforme aponralves Gandra da Silva Martins''^', o utigo 113,
do Cdigo Tributrio Nacional, cstabclccc que a obrigao acess-
ria (i) decorre da legislao tributria, (ii) tem por objeto presraes
positivas ou negativas, (iii) no interesse da arrecadao c (iv) no
interesse da arrecadao de tributos. Trata-se de instrumento para
que a fiscalizao cumpra o disposto no artgo 145, 1, da Cons-
ttuio, que lhe dclermma (i) conferir efctvidade aos objetvos da
poltica tributria imposta, (ii) identificar patrimnio, (iii) idenri-
ficar renda, (iv) identificar atividades econmicas dos contribuin-
tes c (iv) respeitar os direitos individuais, nos termos da lei.
A obrigao acessria deve ser imposto, por essa razo, confijr-
mc a situao concreto que sc apresento c conforme a necessidade,
no interesse da arrecadao c da fiscalizao, de modo a exigir
com mais ou menos rigor, daquele ou deste contribuinte, que os
seus tributos sejam pagos sempre que devidos. assim no s no
sistema tributiirio brasileiro, como tambm no alemo, conforme
registro feito por IClausTipke:
"A cortc constitucional alem decidiu, cm 1991:
yl igtmliladena carga tributria .vi,'ir (jue a lei tributria
inclua, em si mama c at ondefor possvel, a garantia de
. i ,
471 MARTINS, Ives Candm dn Silva. Obra cilada, nota n" 469, p. 669-679.
i ,
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lait Luis RiiuiK - 209
sua cxccuo regular. O legislador deve. portanto, conjugar,
lado-a-lado, as hipteses de incidncia tributria CMregrat
para sua cobrana. Caso as regras de cobrana levem a que
um igual rcsidtado no encargo esteja dc principio falho, en-
to a lei material tributria j no mais pcder garantir
que os contribuintes sejam tributados segtauio a medida da
igual distribuio dos encargos [...] Sc uma regra de cobran-
a freqentemente tem o efeito de que a pretenso tribut-
ria mio poder ser executada, ento a desigualdade assim
provocada leva inconstitucionalidade tambm da lei tri-
butria material. Uma imposio tributria que se baseia,
praticamente, na disposio do contribuinte de declarar, j
que as regras de cobrana impedem o controle das declara-
es tributrias, j no mais alcana todos e fere, portanto, a
igualdade na distribuio da carta tributria. Se um impos-
to no cobrado na fonte e sua determinao depende dn
declarao do contribuinte, ento exige-se mais da honesti-
dade tributria, O legislador deve dar suporte honestida-
de tributria, portanto, atravs depossibilidades de con tro-
te suficientes, que garantam a igitaldade na distribuio da
carga tributria. No procedimento de lanamento, aprinci-
pio da declarao exige a complementao par meia do prin-
cipio da verificao[...] [Grifos nossos]
E esta j a realidade da legislao brasileira, que convive com
hipteses de imposio de obrigaes acessrias mais rigorosas a
setores ou a contribuintes para os quais h maior liistrico de
descumprimento da obrigao tributria principal"*'^.
72 TIPKE, Klaus. A Necessidade de Igualdade na Execuo das Leis Tributrias.
In: Direito Tributrio - Volume I. SCHOUERI, Lufs Eduardo (coord.). So Paulo:
Quartier Latin, 2003, p. 369- 370.
73 Como o caso dc algumas das normas citadas na nota de rodap n= B3,
notadamente (i) a Instruo Normativa n 13/99, da Secretaria Executiva da
Fazenda do Estado do Par, que criou o Ncleo cie Monitoramcnlo Fiscal por
Segmento Econmi co, consi derando dever do Estado -combater a evaso
fiscal, evitando a concorrncia desleal entre contribuintes, atravs dc medidas
. i ?
210 - DcrtSA DA Co.-.CDRRTN(nA tTRinuTAAi- luz o o Ai mca 146-A DA toJrtruiAo
preciso ter ateno, no entanto, para que a imposio desse
ripo dc obrigao diferenciada no se tome, ela prpria, um fardo
para a livre concorrncia'*''' ou, pior ainda, seja dc tal maneira
desproporcional que acabe se tom:mdo um fator que inviabilize
o prprio exerccio da avidade econmica'*'^.
A norma a que sc refere o arrigo 146-A, conforme vimos ao
longo deste estudo, c a prpria norma de incidncia do tributo,
que admite n utilizao dc critrios especiais para a diferenciao
dc situaes e de tratamentos fiscais mais ou menos gravosos, com
o objetivo dc induzir comportamentos que possam prevenir de-
sequilbrios concorrenciais, de origem estrutural ou de conduta.
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prcventiviu e cnrrulivas nn Ambilo dn ndminisiraao Iribulrin esladunl"; (ii) o
Dccrln n" O.yUi/UO, do Governador do Estado do Mato Grasso do Sul, que
inMituIu regras cjiccinis pnra o controle fiscal da entrada de telhas u tijolos no
Estado nn necessidnde de "inil)ir n concorrncia desleal que se verifica no comr-
cio desses piodtilns, sustentada pela sonegao fiscal"; (iii) a Inslmao Nonnativa
n'-" 2-1/05, da Secretnrin Executiva da Fazenda, da Secretaria Adjunta da Receita
Estnrlual, do Estado de Aingons, que firmou regras para a exclusSo de contribuin-
tes (lo ICMS do regime de microempresa, empresa de pequeno porte e .nmbulante,
a fim de "evitar que contribuintes que tenham excedi do o limite para
enquadramento no regime tie microempresa, empresa de pequeno porte e ambu-
lante, permaneam fruindo deste irat.-imenio diferenciado c favorecido, provocan-
do distoiOes du cnnconCncla e deixando de recolher o ICMS de acordo com sua
capncidnde contributiva"; (iv) o Decreto n" 46.590/05, da Prefeitura do Munic-
pio de sao Paulo, que criou a obrigatoriedade de inscrio cm cadastro junto
Secrelnrin Munidpnl de Finnnas, pnra os prestadores dc servio que emitirem
nota fisciil autorizada por outro municpio para tomador de servio no Municpio
de Sao Pnulo, sob penn de responsabilidade polo recolhimento do ISS pnra o
tomador (nos "considerandos" do decreto foi justificada "a necessidade de res-
guardar os comiiljuintes rcgulannenie estabelecidos no Municpio de Sao Paulo
da conconncia pred.itria de empresas que, embora nele cctivamonte operem,
simulam seu estabelecimento em cidades onde as alquotas do imposto so
inferiores quelas vigentes nesto Municpio"); e (v) a Lei n" 12.294/00, do Estado
de So Paulo, que alterou regras da Lci n" 6374/ 09 a respeito do cadastro de
contribuintes do ICMS, prevendo a cassao ou suspenso da eficcia da inscri-
o na hiptese dc "prticas soncgatrias que levem ao desequilbrio
conconencial". Destaque-se, ainda, a Portaria n" 150, de 11 de dezembro de
2006, da Secretaria do Finanas do Municpio de So Paulo, que instituiu regime
especi.il de controle c fiscalizao para contribuintes que, historicamontc, tivos-
bcm incoirido em dclemiina(l.-is inlraOcs 5 legislao tribul,iria loc.il.
474 FERRAZ IR,, Tercio Sampaio. Obra citad.i, nota n 02, p. 731.
475 Situao essa analisada polo Supremo Tribunal Federal (no Recurso E.Mraordi-
nnrlo n" 413.7D2--SC), que julgou inconstitucional lei estadual que obriga-
va o conlribulnte do ICMS em dbito com o Estado a requerer, operao a
operao, autorizao pnra a expedio dc nota fiscal avulsa.
l os LUS RiiitiKO BR.>UNA - 211
No trata o artgo 146-A da induo do contribuinte ao cum-
primento da obrigao tributria que lhe normalmente impos-
n, pois esse comportiunento deve ser provocado, cm relao a todos
os sujeitos que realizem o fato gerador rcspccrivo, por uma serie
dc elementos, mas, principalmente, pelo temor da aplicao da
sano pelo descumprimento da obrigao.
?I uma serie de outros elementos, com efeito, que tambm pode
interferir para o cumprimento da lei tributria pelos contribuin-
tes^''", mas no essa, ao que nos parece, a xino da norma tributria
indutora que pode ser instituda com base no artgo 146-A.
E no se diga que, com fiindamento no dispositvo introduzido
pela EC 42/03, poderia o legislador estabdecer obrigaes tribut-
rias acessrias menos rgidas a agentes econmicos que adotassem
"boas prtcas concorrendis"''^ ou, de maneira diversa, estabelecer
obrigaes acessrias mais rigorosas a agentes econmicos que deti-
vessem parcela mais devada do rcspccrivo mercado relevante,
Nem em uma situao, tampouco na outra, a obrigao acess-
ria induziria a comportamentos favorveis ao equilbrio concorren-
dal. Acabaria provocando, ainda que indiretamente, certo estmulo
a que o sujeito passasse a no ser mais to rigoroso no cumprimento
de suas obrigaes tributrias prindpais'*''', na primeira liiptesc, c,
no segundo caso, estaria impondo nus desproporcionalmente pe-
sado a contribuinte que, por suas condies administratva e finan-
ceira, talvez no predsasse ser submetdo a tamanho controle para
dar cumprimento integral s suas obrigaes fiscais"'^'-'.
76 BIASOTO JNIOR, Cernido. Obra citada, nota n" 72, p. IS; O\STR0, Renault
de Freitas; ALMEIDA, Valdomiro Jos de. Obra citada, nota n" -22, p. 110.
O que se difere da imposio de normas de incidncia mais brandas, que
parece ser possfvel, conforme veremos no tpico IV.I.G adiante.
70 "Diante de um determinado ambiente instiiucion.il, o concorrente desleal vt-se
incentivado a nSo cumprir a lei, pois os benefcios que ir auferir cenamenie ser.lo
maiores do que os custos que eventualmente poder arcar. A atuao estatal
repressora nSo funcionaria c o mo um desincentivo ao comportamento desleal,
nSo por nao haver lei que proita, mas por n3o haver meios eficientes que a faa
ser observada." (FRANCO, Leandro AlexL Obra citada, nota n" 127, p. M).
'713 -|,) quanto maior for a necessidade de controle, tanto mais intensivo deve ser
o controle. A necessidade de contnsle nao se mede, entretanto, pelo tamanho
2 1 2 - Dl f t SA OA CONCOBRNOA F TBIHUTAI;) - A l u z oo XRHCO 14RJ-A DA O o N s r mj i A o
I 1
1 ; !
IV.L .2. GUERRA FISG\L DO ICMS
Segundo definio dada pelo Supremo Tribunal Federal-""", o
fenmeno conhecido como guerra fiscal do ICMS consiste na con-
cesso dc inccnrivos com o objctvo de atrair empreendimentos para
o territrio do Estado Federado, cuja pnitca condenada pelo ar-
rigo 155, 2, inc. >01, alnea "g", sempre que o benefcio for
concedido sem deliberao conjunta dos Estados e do Distrito Fe-
deral. Essa deliberao deve ser feita mediante convnio aprovado,
por unanimidade, no mbito do Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (CONFAZ), na forma regulada pela Lei Complementar
n" 24, de 7 de janeiro dc 1975 (LC 24/75)^"'.
Conforme Tcrdo Sampaio Ferraz Junior*"-, a cjdgnda de deli-
berao unnitne dos Estados-membros e do Distrito Federal est
cm conformidade com as disposies constitucionais que regulam
o Estado Dcmocrtco dc Direito, na medida em que o ICMS, em
razo do prindpio da no-cumulatvidadc que Uic c inerente, pode
rcpcrcutr na economia dc outras Unidades da Federao quando
inddcntc sobre operaes intercstaduds-"'^. Alm disso, tambm
repercute o ICMS nas finanas dos Munidpios, que partdpam
da diviso do produto da sua arrecadao pdos Estados e Distrito
Fcdcrd, conforme artgo 158, inc. IV, da Consttuio.
de um negcio ou de sua receita, nem tampouco pelo montante do lucro, do
rendimento ou do patrimnio de um contribuinte. Um contribuinte ' peque-
no' pode ter uma necessidade dc controle maior que a de um ' grande' . '
(TiPKE, Klaus. Obra citada, nota n" 472, p. 367).
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar cm A. lo Direta de
Inconstiluclonalidade n" 1.97H-3.SP. Plenrio. Relator Ministro Nelson Jobim.
Julgada cm 23.6.1999.
Coriformc artigo 2, 2: ' A concesso de benefcios depender sempre dc
dccisJo unnime dos Estados representados'.
FERRAZ lUNIOR. Tercio Sampaio. Guerra Fiscal, Fomento c Incentivo na
Con5lilui.lo Federal. Im Direito tributrio: estudos em homenavem j brando
Afjc/rat/o. SCHOUERI, Lufs Eduardo; ZILVETTI, Fernando Aurlio (coord.).
So Paulo: Dialtica, 1998, p. 278-279.
PRADO, Sergio. Guerra ilscal e polticas de desenvolvimento estadual no
Brasil. In: [cunomia e Sociedade. Campinas, (13): MO, dez. 1999, p. 30.
400
401
402
483
JOS LUIS RIBEIRO BR. ' CUN. A - 2 1 3
Para que o benefcio fiscal seja constucionalmcntc conden-
vel, alm da fita de aprovao unnime perante o CONFAZ,
alguns fatores precisar ser obser\'ados, a saber: (i) o benefcio deve
ter o ICMS como referencia, explcita ou implicitamente; c (ii)
deve resultar na reduo ou eliminao, total ou parcial, direta ou
indireta, do ICMS a recolher Unidade Federada competen-
jg-ts-i.-ias^ Verificados esses elementos:
"A conjugao destas duas condies significa que o
incentivo ou benefcio assim caracterizado engendra
uma distoro na concorrncia que, presumidamente,
o ICMS evita. Ou seja, os concorrentes dc outros Es-
tados-membros estariam obrigados, cm face de incen-
tivos desnaturados, a enfrentar uma situao de
competitividade desequilibrada pela quebra de uma
estrutura comum. As piores vtimas de incentivos
distorcidos por medidas que reduzem ou eliminam o
nus dos impostos so os agentes econmicos eficien-
tes, forados a suportar uma carga tributria maior do
que seria desejvel no quadro da livre concorrncia.""""'
Diante dessa realidade, em 1998, a associao civU Pensamen-
to Nadonal das Bases Empresariais (PNBE) formulou consulta
ao CADE"*^ a respeito dos efeitos danosos concorrnda provo-
)()) FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Obra cilada, nota n" 482, p. 279- 280.
"IBS NO j ulgamento da me nc i o nada Medi da Cautcl ar e m A So Direta de
Inconstitucionalidadc n 1.970-3-SP, o Ministro Nelson Jobim tambm consi-
derou um terceiro requisito, para a hiptese de benefrcio fiscal sem respaldo
um convnio mediante reduo dc alquota: o beneficio poder ser concedi -
do sem aprovao dos outras Uni dades Federadas, desde que a alfquota
reduzida nao seja inferior menor alfquota interestadual incidente sobre os
operaes dc sada de mercadorias do Estado de origem. A menSo a esse
requisito foi repetida pel o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Medi-
da Cautclar em Ao Direta de Inconstitucionalidadc n 3.936-9-PR, de cuja
ementa constou o seguinte: " A Constituio clara ao vedar aos Estados e ao
Disirilo Federal a fixaSo de alfquotas internas em patamares inferiores quele
institudo pelo Senado para a alquota interesladual."
FERRAZ]UNIOR,TercioSampaio. Obra dtada, nota n" 482, p. 201.
"'7 PENSAMENTO NACIONAL DAS BASES EMPRESARIAIS. Consulta ao CADE.
Disponvel cm: <\vww,pnbe.QrB.br/cadc.asp>, acesso c m 20. 1. 2006.
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214 - DtrrsA HA CoMCOsriCw t Terai / w; ^ - A luz DO / WICO 146- A DA CoNrnTLTi;O
cados pela guerra fiscal, tendo sido concludo, cm resposta, que
tal tcnmeno:
"a) Retira o estmulo ao aumento constante do nvel gcnd
dc eficincia da economia, pcrmidndo uso menos efidcn-
tc dc recursos e afetando negativamente a capacidade dc
gerao dc riqucsas do pas.
b) Protege as empresas incentivadas da concorrncia,
mascitnindo seu desempenho, permitindo que mante-
nham prticas ineficientes c dcsestimdando mcllioiias
na produo ott inovao.
c) Permite que empresas incentivadas, ainda que
auferindo lucros, poss. 'predatoriamente' eliminar do
mercado suas concorrentes no favorecidas, mesmo que
estas sejam mais eficicntcs e inovadoras, cm fiino do
enorme coldio protetor dc que dispem.
d) Prejudica as demais empresas que, independentemen-
te de sua capacidade, tero maiores dificuldades na luta
pelo mercado, gerando com isso mais desincentivo
melhoria de eficinda e inovao.
c) Gera inccrteztt c insegurana para o planejamento e
tomada de deciso empresarial, dado que qualquer cl-
culo feito pode ser drasticamente alterado - e qualquer
inverso realizada pode ser drasticamente inviabilizada
com a concesso de um novo incentivo.
f) Desestimukt, por tudo isso, a realizao dc investimentos
tanto novos quanto a cxiianso dc atividade em andamento.
E mais do que ewdente, assim, que a guerra fiscal tem
efeito idtamente prejudidal concorrncia e dunoso ao
bem estar da coletividade."^"
400 BRASIL Conselho Atlminlstrativo do Defesn Econmica. Vide nola n" 124, p. 40.
.lost LUIS RIMIRO BK. WW - 215
Passou a,ser suscitada, aps a EC 42'03, a utilizjio do artigo
146-A como instrumento contra a guerra fiscal do ICMS"'''", o
que poderia, indusive, fimdamcntar a adoo dc "medidas
dumping entre os Estados e o Distrito Federal'*'"'.
No obstimtc os drsticos efeitos que, de fato, podem decorrer
dessa pnitca, no parece ser o caso dc utilizao do luirigo 146-A
piu;i a veiculao dc normas tributrias indutoras com o fim de pre-
venir desequilbrios da concorrnda. E a hiptese, porem, de aplica-
o do artigo 146-A no que concerne violao provocada pelo
fenmeno da guerra fiscal ao princpio da neutralidade tributiiria"''".
A questo da guerra fiscal do ICMS encontra soluo no na
criao de medidas compensatrias ou de retaliao dc qualquer
tipo, tampouco na veiculao de normas tributrias indutoras,
mas, sim, na aplicao rigorosa da lei, notadamente da LC 24/75,
cujo artigo 8 prev no s a nulidade do ato e a ineficcia do
crdito fiscal atribudo ao contribuinte do ICMS sem respaldo
em convnio, como tambm a exigibilidade do imposto no pago
ou devolvido e a ineficda da lei ou ato que eventualmente con-
ceda remisso do dbito correspondente. E nessa liiia a opinio
de Ricardo Varsano, assim manifestada:
"Aguerra fiscal se trara revelia da Lei Complementar
n" 24/75, que veda as concesses de iseno c outros
incentivos relacionados ao ICMS, sdvo quando previs-
tas em convnios celebrados cm reunies do Conscllio
dc Poltica Fazendria (Confaz) que congrega todos os
estados e o Distrito Federal. A lei determina que a apro-
'111!' LIMA, Ricardo Seibel de Freilas. Obra cilada, nola n 21, p. 72 e 9I-9U:
MARTINS, Ives Gandra dn Silva. O desequi l i bro da concorrnci a, por
distores tributrias e a Emenda Constitucional n 42/ 2003. In: Rvpcnrio
de lunspwdncia lOB - 2' quinzena de dezembro de 2005 - n' 2-/2005 -
w/ume ;, p. 974.
'^O SOVFF, Fernando Facury. Aspectos Financeiros do Sistema de Organiza.to
Territorial do Brasil. In: Revista DialUca de Direita Tributrio n" 112. Sao
Paulo: Dialtica, 2005, p. 30.
'J' ZILVETI, Fernando Aurlio. Obra citada, nota n" 220, p. 27 e 33.
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216 - DIRIIA DA C &s c o e s C TEMURAT - LUZ DO ARUCO 1 46- A DA CONSTMJUYO
vno da conciaso dc um bcncficio dependa da deciso
unnime dos estados representados e prev penalidades
cm caso dc inobservncia dc seus dispositivos. Bastaria
o cumprimento desta lci - nem mesmo o reforo contido
nos arrigos vedados da Lei Complementar n 87/96 se-
ria necessrio - para que as guerras fiscais acabassem.
O fato c que a guerra fiscal contnua, embora a lci c-xista
M i h mais dc 20 anos. A lei inobservadae ningum toma
: j ! a iniciativa de exigir a imposio das sanes previstas, a
'l i de.speito da expresso'guerra fiscal'ser sempre utilizada
. ^ com uma conotao negatira, como um malcficto. O des-
,1 ; respeito Lei pelos prprios governantes ccrramen-
:' ; j te uma perda para a nao." [Grifos nossos]
; A aplicao da lci dcvc ser rigorosa, conforme foi dito no
j pargrafo anterior, pois reiterada a manobra empregada pelas
Unidades Federadas, ao terem seus benefcios fiscais questio-
nados perante o Supremo Tribunal Federal, que consiste em
revogar a legislao que lhes d suporte antes ou depois do
julgamento das aes diretas de inconstitucionalidade ajuiza-
das para questionar a falta de convnio. Na sequncia, outra
norma de igual contetido edirada, cm absoluto desrespeito
consolidada jurisprudncia da Corte Suprema, que condena a
\ prtca da guerra fiscal''''^
Desse modo, no cvibc o emprego do artigo 146-A como fun-
damento para quidquer espcie de induo, pois a interferncia
il sobre comportamentos dos contribuintes dificihncnte impediria
i ; 'j que contnuasse havendo concesses ilegais de benefi'cios fiscais
i no contexto da guerra fiscal.
.'l '
492 VARSAt^lO, Ricardo, A Guerra Fiscal do ICMS: Quem Canha o Quem Perde.
TCIO para Discusso n" 500. IPI-A, 1997, p. 1-2.
493 A respeito dessa realidade, cite-se, novamente, a deciso do Supremo Tribunal
Federal, na Medida Cautelar em AHo Direta de lnconstitucionalld.ide n"
3.936-9-PR (vide nota n 405).
INS LUIS RIDIKO BR-MUVA - 217
No h que se aiar uma induo p;u:a contrabalanar o estmu-
lo ilcgidmamcntc gerado pelos Esrados, atravs da concesso dc
bcncfcios irregulares, para atrair investimentos p;mi os seus territ-
rios. Basra que as sanes existentes sejam aplicadas, com rigor, ao
fenmeno da guerra fiscal, para que os efeitos per\'crsos da advin-
dos, inclusive para a IVTC concorrnda, no mais sc verifiquem.
Dc qualquer forma, previses como aqudas constantes do artigo
19, incs. VI e VIU, do PLO 3.937-B/04 so salutares pimi esse tipo
de simao, na medida em que permitem uma maior interao do
SBDC com a formulao das polticas pblicas fcdend, estadual,
munidpal e distrital, permitindo, indusive, que a SEIAE proponha a
reviso de leis, regulamentos e outros atos administrativos que afe-
tem ou possam afetar a concorrnda, bem como encaminhe ao rgo
competente representao para que sejam adotadas medidas legais
cabveis contra ato normativo de au-ter anticompetitivo.
IV.l .3, IMPOSTO SOBRE LUGROS NO DISTRIBUDOS
Historicamente, conforme relato de Paul Hugon, a tributao
j foi empregada nos Estados Unidos da Amrica como mecanis-
mo de combate concentrao de poder econmico nas mos dos
trusts, mediante a criao do chamado imposto sobre lucros no
distribm'dos {imdistributcd-profit tax)-.
'O objetivo visado atravs do resultado da incidncia do
imposto neste campo do maior interesse: trata-se, por
piute do Estado, dc defender a concorrncia e a liberda-
de dc produo, dc subtrjr a oferta s manobras dos
grandes tmsts monopolizadores intemadonais, dc reser-
ve o seu controle para a comunidade nadonal."^'"
Segundo Tullio Ascarelli, Rubens Gomes de Sousa c Joo
Batista Pereira de Almeida Filho, esse verdadeuro adidonal ao
imposto dc renda das pessoas jurdicas tributava progressivamen-
'J- HUGON, p.iul. Obra ciladi, nota n" 48, p. 24.
21B - OrrtSA OA Cosciwf.sciA [ TumurAo - LUZ DO /\fi7it-,o I -L-A DA OA-OTIRUICT
tc, dc 7% a 270), os lucros por cias no distribudos a seus scios,
procurando assim atingir as seguintes finalidades:
"Esse nm-o imposto prooina-a aringjrduas finalidades, ambas
dc canUcr fiscal: cercear a n-aso do imposto progressivo
sobre a renda das pessoas fsicas pela acumulao dos lucros
nas sociecLndcs, e rccompr a situaio oramentria compro-
metida pelo diaaparccimcnto dc impostos sobre a produ-
o, dcdarados inconsrimcionais pelo Judicirio. Alm dm-
sas finalidades fiscais, o imposto cm qucsro poder ter ;il-
canado mais duas, a primeira delas dc carter tactra-fiscil:
forar a distribuiplo dos lucros c resemis afim de combater a
formao dc monoplios c tmsts, que seria facilitada pelo
reforo da situao Gnanccira das grandes emprczas e au-
mentar o poder aquisitivo individual c, portanto o consu-
mo."^" [Grifo no original]
Apesar de ainda no ter sido feita qualquer correlao entre
esse instimto com o atual dispositivo do artigo 146-A, aparente-
mente o adicional norte-americano teria uma finalidade bastante
similu:; a dc prevenir, por meio da induo de comportamentos, a
formao dc estrutitras concentradas de poder econmico, as quais
tendem a impedir o livre fimcionamento das regras de mercado.
No contc,\to da legislao brasileira amai, seria, em prinapio,
uma norma de induo tributria compatvel com a autorizao
introduzida no tc.\'to constitucional pela EC 42/03.
Alguns cuidados, entretanto, seriam fimdamentais para a even-
mal implementao de norma desse tipo, sendo necessrio um
profiindo conhecimento da realidade espedfica de cada mercado,
para se determinar, por e-xemplo""^: a partir de que nvd de lucra-
tividade se comearia a c.xigir o adidonal? Quais seriam os per-
495 ASO\RELLI. Tullio; SOUSA, Rubens Comes de; ALMEIDA FILHO, joSo Batista
Peieira de. Lucios EMraordinMios e Imposto du Renda: Comentrios ao Decwto
n" 15.0211 de IJ de maro de 19-t-l, em relao com a doutrina e a legislao da
imposto den.'nda, S.lo Paulo: Livraria Martins Editora, 19.14, p. 23.
49G HUCON, Paul. Obra citad.i, nola n" 40, p. 24-25.
}cT U-S RUI!XO - 219
ccatuais dc variao da aliqiiota pertincnrcr A falha dc mcrcado
que se pretende corrigir seria cfcti\-aracntc influenciada pela im-
posio acrescida? A lucratividade seria o nico fator a ser consi-
derado ou dever-sc-iam levar cm conta outros elementos?
Alm disso, haveria de se verificar previamente sc a realidade
do mcrcado no implicaria, ao contnirio do pretendido, a pura c
simples repercusso econmica do tributo por parte dos agentes
econmicos sobrc-taxados'*'", reao essa que depende de uma
srie de variveis, dentre as quais o nvel de elasticidade de oferta
e demanda''"^".
Em prindpio, porm, parece ser esse um instrumento vivel para
a vdculao de nonnas tributrias indutoras autorizadas pelo artigo
146-A, com o objerivo de prevenir desequihbrios da concorrncia.
IV.L .4. CI DE SOBRE ATOS DE CONCENTRAO
Em trabalho ainda anterior ao arrigo 146-A, Hugo de Brito
Machado Segundo''''"^ sugeria a criao de uma CIDE para asse-
gurar a livre concorrncia, de maneira que a Unio, em relao a
determinados setores, pudesse cobrar essa contribuio sobre "a
iiso ou a incorporao de empresas concorrentes, cujo capital
sodal supere X milhes de reais", sendo a base de clculo "o valor
da fiisoncorporao" e sendo contribuinte "a empresa resultan-
te da iiso, ou a incorporadora".
Imposio tributria dessa espcie teria o condo dc toUier as
referidas espcies de concentrao, porm, no poderia ser utili-
zada de maneira indiscriminada, sob pena de inibir fuses e in-
corporaes que ocorressem em perfeita conformidade com o
prindpio da livre concorrncia.
497 Vide lpico 2, dn Introduo.
190 A propsito, confomi e observa Bernard Salani (Obra cilada, nola n" 5-1, p.
20-22), a repercusso ser lao mais intensa quanto maior for o nfvel de
concentrao de poder econmi co no mercado.
499 MACHADO SECUNDO, Hugo de Brito. Obra citada, nota n" 200, p. 117.
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220 - Dcriis t)A Coficonfit.': t TcmurAto - A luz DO AK ti co 146-A DA CONTIRRUIO
; Assim como no adicional sobre lucros no distribudos, in-
meras seriam as variveis a serem consideradas, especialmente do
ponto dc vista econmico, a fim de que essa espcie de contribui-
o fosse capaz dc alcanar as finalidades a que se propusesse e,
dessa forma, atender comparibilidade fimcional^"" que deve jus-
tificar a sua instituio.
Outra espcie tributria que talvez se amoldasse ao mesmo
fim, com possibilidade dc realizar o objetivo de inibir a formao
dc estmturas excessivamente concentradas em determinados mer-
; cados, seria o emprsrimo compulsrio.
Em vez da cobrana indiscriminada de uma CIDE sobre atos
i dc concentrao, poder-se-ia cogitar, em mercados dc elevado n-
I vcl dc concentrao econmica, na imposio dc um emprstimo
compulsrio sobre agentes oligopolistas ou monopostas, cujos
V recursos fossem utilizados, cm um primeiro momento, nos mol-
i dcs do arrigo 148, inc. II, da Constituio, para o financiamento
dc investimentos pblicos no setor econmico respectivo, inter-
vindo a Unio, nos moldes do artigo 173, cafitit, mediante parti-
cipao direta no mcrcado.
Para induzir a entrada de novos agentes privados nesse merca-
do, a referida cobrana poderia cstabclcccr determinados critrios
dc iseno, com respaldo no artigo 146-A.
Assim, neste primeiro momento, diante da participao esta-
tal no mcrcado, at ento oligopolizado ou monopolizado, tera-
mos um itor imediato dc inibio da repercusso econmica do
emprstimo compulsrio aos consumidores, o que seria fiitalmente
imposto pelo oligopolista ou monopolista.
Posteriormente, consolidada a presena de novos agentes no
mcrcado beneficiados pela iseno, o Estado poderia se retirar,
resrituindo o valor do emprstimo compulsrio c deixando o
mcrcado fiincionar normalmente, sem qualquer interveno.
500 Vide lpico III.2.0, do Caplulo III.
JCKF LUS RIRIICO BK\ZLS\ - 221
Idias como essa e como a CIDE, sugerida por Hugo dc Brito
Macliado Segundo, parcccm ser \".Uidas em face do arrigo 146-A,
podendo ser considcradiu; altcrnarivas para o legislador comple-
mentar, no lituro, criar normas dc induo com o objetivo de
prevenir desequilbrios da concorrncia.
IV.L .5. INDUO INTERNALIZAO DE CUSTO.S DE
ATIVIDADES POLUIDORAS
Em projeto de lei complementar, de autoria dos Depufados Fe-
derais Antonio Carlos Mendes Thame e Luiz Carlos Hauly', foi
proposta, com fundamento no artigo 146-A, a insrimio de crit-
rios especiais de tributao, com o objetivo de prevenir desequil-
brios da concorrncia provocados pela poluio ambiental, o que,
conforme j vimos, configura uma externalidade, /.<.'., uma fallia
estmtural que fhistra o normal fundonamento das leis de mercado.
O artgo 2, caput, do referido projeto, tem a seguinte redao:
"Art. 2. Todo produto, mercadoria e servios, cm cuja
produo, uso c consumo, o balano de emisses dc gases
dc efeito cstufii for mais fovorvd, ou quando causem
menor degradao ambiental em raz.no dos processos pro-
dutivos ou dos insumos utilizados, devidamente certifi-
cados, comparados aos produtos, mercadorias e servios
concorrentes ou que se lhes possam substituir, liro jus
reduo nas alquotas dos tributos e contribuies sodais
c econmicas inddentes no seu processo produtivo de no
mnimo 30% (trinta por cento) em rciao carga tribut-
ria inddentc sobre os produtos, mercadorias c servios
similares ou concorrentes, indusive o imposto sobre ren-
da c outros tributos e contribuies inddentes sobre o
faturamento ou a receita da linha dc produtos, mercado-
501 BRASIL cmara dos Deputados. Projeto de Lei Complementar n" 73/2007
(PLP-73/2007). Di spon vel em: <lutp://www.camari.gov.br/5ileB/inlcBra5/
')G8f)B4.pdf>, acesso em 3. 1. 2008.
!
222 - Drf C5A OA Gv-cwiif N M r. TUJAUTA;.' - icz iiaArnica 1 -G-A DA Oofismuiio
I
i rins c servios comercializados c que sc enquadrem na
previso deste artgo, reduo csw que ser cstabclccida
i: cm patamares segundo a reduo obdda na degradao
i: da qualitlade ambiental que sua produo ou prestao
^ <
'! proporcione, conforme estabelecido cm regulamento.
i P.inSgrafo nico. Caber ao Senado Federal estabelecer,
,;; pam os impostos previstos no arrigo 155, da Constituio
-, Federal, as alquotas reduzidas cm funo da
essencialidade decorrente da menor degradao da qua-
lidade ambiental c do balano dc emisses dc gases dc
efeito estufa, implicados nos bens e mercadorias c servi-
i ; os tributados, bem como a alquota mi\ima p.ira aque-
I les impostos, a ser cobndn nesses casos."
Ao que nos parece, norma tributria dc.sse ripo seria capaz de
] ; I; alcanar o efeito indutor desejado, podendo, assim, ser respaldada
no s pelo arrigo 146-A, como tambim pelo disposto na segun-
da parte do inc. VI do artigo 170, igualmente introduzido pela
EC 42/03, que autoriza o "tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos c servios e de seus processos de
elaborao e prestao".
A redao inicial do projeto peca, todavia, pela falta de preciso
na idcnrificao dos tributos que poderiam vciculttr a norma de
induo, o que pode levar a discusses cm tomo da consritudona-
Hdadc da norma, caso se pretenda impor a referida reduo de al-
quota dc at 30% para os tributos de competnda dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Munidpios.
Poderia ser discutida a inconsritudonalidade, ainda, do par-
grafo nico do artigo adma transcrito, uma vez que, em frustra-
i ; .

502 Alm dii possibillclocle dc inconstilucioniilldadc, segundo a opiniSo de Roque
Antonio Cnrmzzn anterionncnle cilada (vide nola do rodap n" 333), o uso de
lei complementar para interferir nas alquotas institufdas por Estados, Distrito
Federal e Municpios n3o encontraria autorizao no artigo 146, inc. III, alnea
' a", dii Constituio, que se refere apenas il definio dc fatos geradores, bases
de c.ilciilo o conlribuintes.
ii!,
li-
Ics Lus R:!5PSO BK.\2U>\ - 223
o dto dc competncias estabelecida pelo Consrimintc, sc
autorizaria o Senado Federal a fixar alquotas a serem cobradas
pelos Esndos e o Distrito Federal, cm hipteses diversas dnquchu:
previstas no artgo 155, 2, inc. V, alneas V e "b".
IV.L .6. INDUO S BOAS PRTICAS CONCORRENCIAIS
Conforme mtecipado no tpico ..1,4, Leandro Franco
prope, como medida prcvcntva e de incentivo i lealdade con-
conrencial, o lanamento de "certificados de bom comportamento
concorrencial", os quais, assim como os selos que atestam a quali-
dade dc produtos, poderiam corroborar a responsabilidade con-
correndal da empresa, estimulando efetvamente tais espdes de
comportamento por parte dos agentes econmicos se, em razo
da emisso do certficado, pudessem ser auferidas vantagens di-
versas, indusive de natureza tributria'.
Ao que nos parece, apesar de no ter inspirao e.\ph'dta no
artigo 146-A, o mecanismo sugerido pelo autor amolda-se auto-
rizao consttudonal introduzida pela EC 42/03, pois criaria nor-
ma de inddncia tributria que, mediante diferenciao de
tratamentos, estmularia a adoo de comportamentos leais de con-
connda por parte dos agentes econmicos, reduzindo os riscos de
desequilbrios concorrendais provocados por condutas irregulares.
IV.2. PRINCPIO DA NEUTRALIDADE TRIBUTRIA
Assim como as hipteses de induo tributria para prevenir
desequilbrios da concorrnda, igualmente numerosos podem ser
os casos de aplicao do princpio da neutralidade tributria, ex-
plicitado pelo artgo 146-A.
Sem a pretenso de esgotar esse universo, importante refletir
sobre a sua aplicao s duas hipteses abaixo, que so freqente-
mente referidas pda doutrina nacional quando trata do tema.
503 FRANCO, Leandro Alexi. Obra cilada, nola n" 127, p. 47.
I V J L I -
Ccnrcnnir t.Tp:co 11.1.2, o chamado principio
da rJii-cirndli.'i'iiili; como titor inibidor da conccz;-
trac vcrtial lic- D.'rr icrar.nnco, dependendo das caracrerisa-
C32' da rr.erraili: Tcixt d 'innc determinado tributo.
Par.1. D'xdiw 'iiriuiiirra'^'^, o prindpio da no-cumularinda-
dc Visa ornr:' x ninizrJiiioc do impo.t^to para o sujeito passiva
PUHL Paulo O -nrincrpio da no-cumularividade pods
ser consideruiu: clrJnio 'do pnprio piindp:o da neutralidade
tribuciria., i cni : urzi foczia de prcsen-ar o ddo cconmico dr
ditorcs prT:^rr:initiii:r. dnrazdo "'efdto cascata", ou seja, a
inddncia rfitinri srihrr rros 320 econmicos (sobre o pr-
prio crifain:o zus Drirrao, por fora da sua inddncia
sobre a capa Fernando .Aurdio Zilveri^^, o tribu-
to no-amiuarrjo c i c p ^ que melhor realiza o prindpio da
neutniEdadcr uniu; icz: aur no id-e os ls da livTC-concorrnda c
u
da ctnpecidvididii. Dc rro sandhante c IVlisabcl Abreu
i. lv ladud pcn ti^ a submisso do ICMS e do IPI ao
prindpio. da; cc-cizh:fndadt lhes com'eriu neutralidade cm
rdao x Irvrr a:or:t=r:i2 r compsrirividade. Ricardo SdLd
de Freitas Linu;. rr'".'- cxidi que:
' [ } c rii:cCT'i: na me d i d a a n
que i i ' i r. i rxr. tnuni r a i i r a g r s pi do a c u b s c da d r a i -
I|H.5'"' ' dcKx:-: <r .iii'c-.ninitiSai:, o csnanho do drcuiro c o
nmcrrjAef:j:irnip;CT.r32had2s. o q u s coloca as empre-
:ua cir. tguiuiui- .i: .rjndiCtss. sem considcnir csnuruni
ou nnnr.cr.irdii.,!r :ncxnb-ij p2n a coacorrcnda-""'"
. li
!
504 In: r.l'U, k:;.I:>; .iii/.j-irriv D-.ur.lii. Obra cada. noU 201, p.
505 G>.LIH.''iC.O ?uulr.; O-j:,: - Kudc. Tiia n" 53, p. 332-533.
50f> ZLvn"!.. rir-nunrir.; .'.uiOih,. Oirii cKiidd. notj n'- 223. p. 33.
507 DER2:..M;'B.! OJI- J chada. nou n' 392, p. 122-123.
503 LIMA, 3:r.inli',.'j!!-j),,-jf T;!:.!!.. Oirn ci udj . r*yj n' 21, p. 57-S8.
LT LUS REEIKO - 225
Os nibutos cumuhmT)s, contudo, podem ter efeitos dos mais
pcr\-aso5. dcntie os quais, destaca ^ Hs-ahel Abrcu ^ lachado Dcn"'"'^:
(i^ cL^rcer a alocao dos rcctirsos econmicos; (ii) distorcer os prco>
cas bcns, para mais ou para menos, confonne s'cja maior ou menor a
pcisibilld.idc de mtegrao vertical de cada setoq (iii) desesrimular a
ccpomo, diante da impossibilidade de devoluo dos tributos
conddos nos insumos e bens de ctpital, empregados na produo do
bem: (iv) esmular a imporrao de bens, especialmente acabados, j
que o tributo sobre a importao ;dc.in;uia apenas a etapa fin.Tl dc
;Tii produo, ao passo que os produtos domsricos seriam atingidos
cumubD\'amenrc; e (v) encarecer a administrao tributria, e.\igindo
iicalizao mais ampla, plurifsica, sem vinculao entre
contribuintes, tal como oconreria no casos dos tributos cumulativos,
em que o dbito de imi contribuinte o crdito do outro.
Do ponto de \ista do contribuinte, Alcides Jorge Costa pon-
dera que, apesar das suas des\'ajiragcns em termos de nus fiscal,
os impostos cumulativos so mais simples do que os no-cumu-
brivos que, por vezes, podem se tomar inaplicveis aos pequenos
contribuintes, afetando exatamente a maior virtude desse tpo de
tributo, que deveria ser a neutralidade^'".
Por conta de todos esses fatores, apesar dos efeitos econmicos
advindos da cumulao de tributos na composio dos custos dos
agentes econmicos, reflerindo na possibilidade de fixao de pre-
os mais baixos pelos agentes integrados verticalmente, o Consti-
tuinte Originrio manifestou a sua inteno em submeter a um
regime dc no-cumulativdade apenas o IPI e o ICMS, atravs da
aimpcnsao do imposto devido em cada operao ou prestao
com o montante cobrado nas operaes ou prestaes anteriores
(artigos 153, 3, mc. II, e 155, 2, inc. I), bem como eventuais
impostos istitudos pela Unio com base na sua competncia resi-
dual prevista no artigo 154, inc. L
DERZI, Misabel Abreu Machado. Obra cilada, nola n" 392, p. 122-123.
5'Ci COSTA, Alcides lorge. Obra cilada, nota n 220, p. 7 c 34-35.
2 2 6 - DrtfjA OA CNSCCURTNAA n TPIHUTAAD-A l u z o o Ai mc o 14G-A DA Co- i snrui ct o
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li: u
Quanto aos demais tributos, ainda que economicamente pu-
desse haver cumulatividadc-e, consequentemente, induo con-
centrao vertical-, o Constituinte admitiu tais situaes, no texto
original de 1988, como harmnicas e no agressoras ao princpio
da livre concorrncia previsto cm seu artigo 170, inc. IV.
Com efeito, ainda que sc pudesse arguir, por exemplo, a e.xis-
tncia de efeitos cumulativos na cobrana do imposto municipal
sobre prestao dc servios t'.d como posto na Constituio, no
sc entendeu necessrio naquele momento, inclusive em face dos
princpios e fundamentos da ordem econmica concomitante-
mente estabelecidos, dentre os quais a livre concorrncia, que tal
tributo fosse submetido a um regime de compensao \'isando a
evitar a no-cumulatividade da sua cobrana.
Diante desse cenrio e vista do princpio da neutralidade
tributria explicitado pelo artigo 146-A, duas questes aparecem
para refle.\o.
A primeira diz respeito impossibilidade de o legislador in-
fTiconstitucional, luz dc tal princpio, restringir os regimes de
no-cumulatiAndade do ICMS e do IPI, tal como tem sido feito
ao longo dos ltimos anos.
Em relao ao ICMS, como e sabido, insiste-se em se criarem
restries ao amplo direito ao crdito do imposto incidente em
operaes anteriores, autorizando-se na Lci Complementar n
87, dc 13 de setembro dc 1996 (LC 87/96), apenas o credita-
mento fimdado no critrio fsico'", limitando-se no tempo a pos-
511 Nacln obstanlu, impotlanli; registrar que foi objelivo expifdlo do autor do
projeto de lei que deu origem LC 07/95 operacionaiizar um sistema dc crdito
financeiro para a nao-cumulatlvidado do ICMS. Vejamos: " O segundo ponlo do
inovao do projeto o que pemiile o crdito do imposto referente a todas as
mercndorins ou servios que entram no cstabelecimenio, exceto os que digam
respeito a atividades alheias ao escopo deste. Ainda hoje sc faz a distino entro
crdito fsico (conccincnte a mercadoria (sic) a serem revendidas ou que inte-
gram pmduto fabricado ou que se consomem no processo de fabricao) e
crdito finnnceinj (que diz respeita a Iwns destinados ao ativo). O projeto abole
a distino, em primeiro lugar porque o n3o cTeditamcnto do imposto referente
a bens do ativo permanente produz efeitos cumulativos que no sc compade-
Jcs LUIS RiniisoB;IA2U.V:A - 227.
sibilidade de compensao do imposto incidente sobre aquisies
de bens destinados ao ativo (artigo 20, 5) e, cm relao a mer-
cadorias destinadas ao uso ou consumo do estabelecimento
(arrigo 33, inc. I), entrada de energia eltrica (inc. H) e ao rece-
bimento de servios de comunicao (inc. IV), postcrgando-se
indefinidamente'- a data a partir da qual o IC^iS incidente
poderia ser creditado pela generalidade dos contribuintes.
No obstante o te.\-to consttucional delegar ao legislador com-
plementar, por seu artigo 155, 2", inc. XII, alnea "c", compe-
tncia para apenas disciplinar"-' o regime dc compensao do
imposto, insiste-se na imposio de restries no-cumulativi-
dade do ICMS. E assim fiiito, pelo legislador infi^aconsrimcio-
nal, sem se atentar para o fiito de que tais restries podero genir
efeitos contrrios livre concorrncia, dependendo da situao do
setor econmico sobre o qual recair o imposto.
A par dos inmeros outros fiindamentos que depem contra
tais limitaes' ', a neutralidade tributria e.\-pHcitada pelo artgo
146-A passa a ser, certamente, um novo ponto de partida para a
anlise do problema'. Questiona-se a constitucionalidade de qual-
quer mitigao infiraconstimdonal ao princpio da no-aimulati-
ccm com imposto dtste tipo, nem c om o lexio constitucional c, em segundo
lugar, porque torna o imposto mais compatvel c om sua funo econmi ca.
Em linhas muito gerais, passa-se de um imposto tipo produto brutu a um
imposto tipo consumo, que pode tornar-se poderoso Indutor de novos inves-
timentos. Ainda c o mo conseqncia, prope-se que seja feita, de modo pro-
porcional a apropriao de crditos referentes a mercadorias e servios empre-
gados na produo ou comerci al i zao dc produtos que daro origem a
tributao e produtos que serSo isentos." (Duput.ido Antonio Kandir, confor-
me "justificativa" ao Projeto de Lei Complementar n" 95, de 13 maio de 1995).
512 Vide Leis Complementares n'-s 99, dc 20 de dezembro do 1999, I H, dc 16 de
dezembro de 2002, e 122, de 12 de dezembro dc 2006.
513 LUNADERLLI, Pedro Guilherme Accorsi. A No-cumulatividade do ICMS -
uma Viso Crtica da Posio do STF. In: Revista Dialtica de Direito Tributria
n' 103. So Paulo: Dialtica, 2004, p. 133.
514 Os quais, todavia, no so atualmente aceitos pelo Supremo Tribunal Federal,
conforme jurisprudncia selecionada sobre o assunto, no Procedimento 19-
A, p. 02. 10 a 91, atualizao 01/ 06, do Cuia lOB de Procedimentos Legais
ICMS/IPI, dc .nutoria de Roberto de Siqueira Campos (So Paulo: lOB, 2000).
515 DER21, Misabel Abreu Machado. Obra citada, nota n" 02, p. 354.
Ij
H 2-0-DURMDACTV<COEK{.SANTTRMIJTAR/A-UI/.DO/\ITNCO K6-AOA OR^ TI L' ! . ; )
!
wdadc do TCMS que tenha por efeito privilegiar, do ponto de vista
concorrencial, agentes econmicos que so concentrados vertical-
mente, cm prejuzo de agentes econmicos que no o so.
Quanto ao IPI, percebe-se que h ccrta aceitao'"' das restri-
es criadas ao crcditamento do imposto incidente cm operaes
anteriores. Diferentemente da no-cumulatividade prevista para
o TCM.S, a norma constitucional relativa ao IPl no contm qual-
quer espcie dc meno restrio ao aprovcIt.imcnto ou anula-
o dc crditos, muito menos atribui competncia ao legislador
infraconsrilucional para disciplinar ou dispor sobre qualquer as-
pecto do regime de compensao do imposto.
Da mesma maneira, embora sejam discutveis tais restries por
uma srie de outros lindamentos, dever o prinapio da neutralidade
tribut;iria ser tambm invocado diimte de situaes da realidade eco-
nmica cm que, por conta das limitaes ao direito ao crdito do IPI,
sc criem condies mais favorecidas a agentes econmicos concentra-
dos em detrimento dos demais, o que seni inconstitucional^'^.
A segunda questo a e.\Igir reflexo, em termos de cumulativi-
dade e cm fiice do artigo 146-A, diz respeito referncia ao 12,
do artigo 195 da Constituio, que atribuiu lei ordinria compe-
tncia p:ua definir os setores de ariv-idade econmica para os quais
as contribuies para a seguridade social incidentes sobre receita ou
faturamento e sobre a importao de bens ou senos do e.vteror
sero no-cumulativ-as.
E importante reparar que o dispositivo em questo foi intro-
duzido no tc.\to constituciond pela mesma EC 42/03 que acres-
centou o artigo 146-A. Alm disso, antes da emenda
consttudonal, partu do Poder Executvo^'" e, posteriormente.
S1 (i 1'oucas sao as manifcslacs um senlido conlrtrio, valendo daslacar SOARES
DE MntO, los Eduardo: LIPI'0, Luiz Francisco. A no-cumulatMidc Iribu-
lria (ICMS, ll'l, ISS. PIS e Cnfm). 2" ed. SJo Paulo: DIallica, 200.), p. 136.
517 DER2I. Miwbel Abreu Machado. Obra cilada, nota n" U >, p. 349.
S I O Medidas Provisrias n f.6, du 2'J de agosto dc 2002, e 135, de 30 de outubro
de 2003.
lest LMB RIBIKO BUALIVA - 229
do Legislarivo'", a inidarira dc instituir um sistema dc cobrana
nuo-cuinulativ-a das contribuies sobre a recdta e faturamento.
Com a emenda, alm de ter sido induda na Constituio a
possibilidade de insttuio da contribuio sobre a importao
dc bens ou servios do axterior, autorizou-se tambm a .sua co-
brana no-cumulatva em relao quelas contribuies sobre
rccdta c faturamento, o que foi logo implementado pelos Pode-
res Executivo'-" e Legislatvo"'.
Apesar de ser controvertida a natmtza jurdica dessa "no-aimu-
liitividade" referida no 12 - havendo quem defenda se tratar de
utntico prinapio constitudonal- e quem entenda sc tratar de
mera autorizao para a deduo dos valores pagos a ttulo da contri-
buio sobre importaes da base de clcido das contribuies sobre
receita ou foturamento-' - , chama a ateno ter sido autorizado o
legislador infraconstwdonal a distinguir e, consequentemente,
discriminar - setores de atividade econmica para os quais a referida
cobrana no-cumulativa dever ou no ser institiuda.
Ao que nos parece, o critrio de escolha desses setores dever
se pautar, dentre outros elementos considerados relevantes, pelo
519 Leis n'" 1Q.&37, de 30 de dezembro de 2002 (resullnnle dn convets.lo em lei
da Medida Provisria n" 66/ 02), e 10. 033, de 29 de dezembro de 2003
(resultante da converso em lei da Medida Provisria n" 135/03).
520 Medida Provisria n" 164, de 29 de janeiro do 2004.
521 Lei n" 10.065, de 30 de abril de 2004 (resultante dn converso em lei dn
Medida Provisria n" 164/04).
522 OLIVEIRA, Julio M. de; MIGUEL, Carolina Romanini. Conteido Jurdico do
Principio Constitucional da No-Cumulativid.ide Aplicivel s Coniribuifies
Sociais para o PlS/Cofins. In: m - COFINS - Quosius Munis u Polmicas.
Sno Paulo: Quartier Lalin, 2005, p. 422-t2r), 429-31 e 435-136; SOUZA,
Heloisa Guarita; OLIVEIRA, Flvio Zanetti. PIS/COFINS o o Princfpio dn No-
Cumulatlvidnde. In: PIS - COFINS - Questes Atuais e Polmicas. Sao Paulo:
Quartier Latin, 2005, p. 594- 596, 601 e 607- 600; SORRENTINO, Thingo
Buschinelli. COFINS - Consti tuci onnl i za. l o do Concei t o de " No-
Cumulatlvldade" o o Princfpio do No-Confisco. In: P/5 - COFINS ~ Quesles
Atuais c Polmicas. So Paulo: Quartier Lntin, 2005, p. 01 e 029.
523 MARIZ DE OLIVEIRA, Ricardo. Incidncia e Apumo da Cofins e da Contri-
buio ao PIS. In: Tributao da Setor Comercial. So Paulo: Quartier Lalin,
2005, p. 329-333; GRECO, Marco Aurlio. No-Cumulntividade no PIS e na
Cofins. In: Revista Frum de Direito Tributrio, ano 2, n" 12. Belo Horizonte:
Editora Frum, 2004, p. 30-37.
u.
2 3 0 D n RSA DA CONCTIRROFAA r TRIBUTAO - l u z TXI RTICO 1 4 6 - A DA C o N s n n j i A o
princpio da neutralidade tributria explicitado no artgo 146-A,
buscando-sc eliminar, diante da realidade de cada mercado espe-
cfico, evcnmais efeitos danosos provocados pela cobrana cimiu-
latva das contribuies cm questo.
No queremos dizer que eventual no insrimio da no-cu-
mulatividade possa ter a sua consttucionalidadc questonada em
face da neutralidade tributria. Isto porque, vista da redao
inicial da Carta dc 1988 e diante do fato de o 12 ter aparente-
mente atribudo uma faculdade ao legislador infraconstmcional,
no parcce certo que a escolha dos setores de atvidade econmi-
ca, em que aquelas contribuies sero no-cumulatvas, deva
necessariamente tomar como parmetro o princpio do artigo 146-
A, eliminando os efeitos da cobrana cumulatva"' que conduza
concentrao vcrtcal dos agentes econmicos.
Contudo parcce recomendvel que o legislador utlize o prin-
cpio da neutralidade como referncia na escolha dos setores em
que a no-cumulatvidade deve ser implementada, minimizando,
tambm com base no 12, possveis acmulos de custos tribut-
rios que possam ocorrer em ccrtos mercados.
IV.2.2. CRITRIOS DE FIXAO DA BASE DE CLCULO DO
ICMS POR SUBSTITUIO TRIBUTRIA
ltmo ponto sobre o qual cabe refletr neste momento, em se
tratando do princpio da neutralidade tributria, a utilizao de
critrios dc fixao da base de clculo do ICMS apurado pelo
chamado regime dc substimio tributria p;u:a a frente, autori-
zado pelo artigo 150, 7, da Constituio Federal.
Tal regime de apurao do ICMS tem por flindamento o prin-
dpio da praticabilidade, sendo possvel ao legislador, consideran-
524 Mesmo porque a prpria 'cumulalividade" dessas conIribuiOes questionvel,
na medida em que incidem sobre fatos isolados e nicos, que nao ocorreriam
em cadeias de um ciclo cconmico, conforme apont.im Ricardo Mariz de
Oliveira (Obra citada, nola n" 523, p. 329-333) e Marco Aurlio Grcco (N.lo-
Cumulatividade no PIS c na Cofins. In: Revista Frunt de Direito Tributaria,
ano 2. n" 12. Belo Horizonte: Editora Frum, 2004, p. 30-37).
1
i
JcsLUIS RIBLUO BR.A2LIMA - 2 3 1
do uma cadeia econmica composta por sucessi\'as operaes sub-
mendas ao imposto, presumir que essas operaes desencadearo
a ocon-cnda de uma operao final, em que se materializar a
sada da mercadoria ou a prestao do servio ao consumidor.
Com base nessa presuno, o legislador antecipa a obrigao
tributilria relativa a toda a cadeia, atribuindo responsabilidade
pdo recolhimento do ICMS ao sujeito que praticar operao que
SC encontre no incio da cadeia.
Desse modo, ao invs de apurar o imposto sobre cada etapa,
pelo confronto entre crditos e dbitos, a pessoa poltica compe-
tente, Estado ou Distrito Federal, arrecada o ICMS de toda a
cadeia em apenas uma operao, concentrando a sua atixndade
fiscalizadora sobre um nmero reduzido de contribuintes, que,
alm de pagar o imposto inddente sobre as suas prpriius opera-
es, retm, na qualidade de substitutos tributrios, o imposto
presumidamente dewdo sobre as operaes posteriores.
j Para tanto, pode-se valer o legislador de, em essnda, quatro dife-
rentes bases de clculo que se encontram definidas na LC 87/96'-"':
- a primeira base de clailo (operao mais margem) consiste no
valor da operao realizada pdo substituto, mais seguro, firete, outros
encargos e margem de valor agregado rdativa s operaes subse-
quentes, cujos critrios de determinao devero ser \ados em lei;
- a segunda base de clculo (preo fixado) consiste no preo
final ao consumidor, nico ou mximo, fixado por rgo pblico
competente, o que depende da existnda de norma desse rgo
que ftxe aquele preo;
- a terceira base de clculo (preo sugerido) consiste no preo
final ao consumidor sugerido pelo fabricante ou importador, o
que depende, segundo o artgo 8, 3, da LC 87/96, dc lei
estadual que opte pela adoo dessa base de clculo; e
525 SIQUEIRA 0\MPOS, Roberto. Obra cilada, nota n" 514, Procedimento 21-A,
p. 14-17, al ual i zao 07/ 07.
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232 DIFII* DA GyjrouRtsciA t Twdutac^o - l uz oo ARnco 146-A da CbN;TrTiiiiii,O
- a quarta base de GICUIO (preo de mercado) consiste no preo
ao consumidor final usualmente praticado no mercado, em condi-
es dc liwe concorrncia, o que depende do detalhamento dc cri-
trios, pelo Estado ou Distrito Federal, para a apurao desse preo.
Do ponto dc vista da praricabilidade, o regime de substitui-
o: (i) reduz os riscos dc sonegao fiscal em setores onde h um
grande nmero dc agentes distribuidores e r.irejistas envolvidos;
e (ii) facilita c reduz os custos da ao de fiscalizao do ICMS.
Entretanto, conforme alerta feito por Fernando Aurelio
Zilveti'^', a pratcidade que justifica o regime no pode subverter o
princpio da neutndidade, que de rigor cm se trarando do ICMS,
por conta da imposio constimcional da no-cumulat\ddade. Para
Klaus Tipke'", as regras dc simplificao da tributao so
imprescindveis, mas deve sempre se ter cuidado para que o ganho
cm praticabilidade no se transforme em fator que prejudique a
justia da tributao no caso concreto.
Em estudo basrante aprofundado, Renaidt de Freitas Castro e
Valdomiro Jos dc Almeida'-"--''''^ se debruaram sobre a aplica-
o do regime de substituio no setor de produo e comerciali-
zao de cerveja, tendo constatado que, em determinadas Unidades
da Federao, sc cstabelecenun pautas fiscais para a incidncia do
ICMS por substimio, o que no apenas viola a LC 87/96, como
tambm provoca prejuzos livre concorrncia.
Em algumas hipteses, a adoo de um preo nico como base
dc clculo presumida para o ICMS por substituio, sem dife-
ri 2f>
527
520
5 2 9
ZILVETI, Fcrn.inclo Aurlio. Ohra cilad.i, nola n" 220, p. 33-34.
In: TlPKE. Klaus: VAM/VSHITA, Dougl-is. Obra cilada, nola n" 201, p. 39.
0\5TR0, Roanull de Freilas; Valdomiro los de ALMEIDA. Obra cilada, nota
n 422, p. 114-116.
Sobre o tema, vide tambm: VILA, Humberto. Imposto sobre a Circulao de
MercadnriM - ICMS. Substitui.lo Trbut.uia. B.isc de Clculo. Pauta Fiscal.
Preo Mximo ao Consumidor. Difctun.i Constante entre o Preo usunimenie
Praticado e o Preo Constante d.n Paula ou o Preo Mximo ao Consumidor
Suguriclo pelo Fabricante. Exame do Constilucionalidadu. In: Revista D/l/c.i
de Diwla Tribulrio, So Paulo, n 123, 2005.
lose Luis Rii-.tiRo Bn\; ux\ - 233
a'nciacs por tipos ou marcas de ccr\'cja, uria cora que determi-
nadas empresas recolhessem o imposto sobre base superior ao preo .
final efetivramente praticado perante o consumidor, enquanto ;
oucnis, cm endente vantagem comperiri\-a que fioistra o princpio ( i
da neutralidade tributria, paga\'am o ICMS sobre valor menon !
' l'
Concluram, ento, que, do ponto de A-ista da concorrncia, a exi- I J
gCncia do ICMS sobre valores esripidados em pautas fiscais, sem j
maiores detalhamentos acerca das especifiddades de cada produto,
poderia provocar: (i) a reduo da efiaida do mecanismo de concor-
rnda via preo; () o aumento de importncia dc estratgias dc
concorrnda "extra preos", tais como domnio do sistema de distri-
buio, publiddadc, nmeros e tipos de produtos oferecidos; e (i) a
derao de barreias entrada de novos concorrentes.
A situao se agra\'a se considerada a orientao do Supremo '
Tribunal Federal, estabeledda no julgamento da Ao Direta de
Inconsritudonalidade n 1.S51-4-AL, no senrido de que a rcs-
tuio imediata e preferencial da quantia dc ICMS paga pelo
regime de substmio tributria, a que se refere a parte final do
7, do artigo 150, somente se aplica na liiptese de o fato gera-
dor presumido no ocorrer.
Diante desse entendimento, quando a base de clculo presu-
mida distorcesse a realidade do mercado, ficariam impossibilita-
dos os agentes prejudicados indusive de obterem o reajuste dessa
distoro, mediante a restituio do ICMS recolliido a maior.
E predso, portanto, que os casos de insttuio do regime de subs-
ttuio tributria em relao ao ICMS sejam estipulados de manei-
ra bastante cautelosa, a fim de que no se provoquem desequilbrios
conconrendais por meio da prpria tributao, o que, pdo disposto
no artgo 146-A, redunda na inconstitucionalidade da norma res-
pectiva, por violao ao prindpio da neutralidade tributria.
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Jost Lus RiBtiKo BK.L!.VA - 233
SNTESE CONCLUSIVA
1. No Brasil, a Constitiuo Federal adota o primado da liberda-
de econmica, mas admite a inrcn'eno do Estado com o objerivo
de preservar o modo de produo capinista e, ao mesmo tempo,
transformar a realidade econmica e social encontrada cm 19SS. Por
isso, conciliam-se, no texto constitucional, fundamentos e princpios
liberais (livre iniciativa, propriedade pri\'ada, livre concorrncia) com
fiindamcntos e princpios protecionistas e de ordem social (dignida-
de da pessoa humana, justia social, soberania nacional, funo social
da propriedade, defesa do consimiidor e do meio ambiente, reduo
de desigualdades re^onois e sociais, busca do pleno emprego, fiivore-
cimento de empresas de pequeno porte).
A interveno estatal pode ocorrer por quatro diferentes me-
canismos, a saber: (i) interveno por absoro: o Estado assume
o controle de uma atividade econmica, em regime dc monop-
lio; () interveno por participao: o Estado assume parcela
dos meios de produo e passa a explorar uma atividade em regi-
me de competio com os agentes privados; (i) interveno por
direo: o Estado impe normas de comportamento compulsrio
para os agentes econmicos privados; e (iv) interveno por indu-
o: o Estado emprega instrumentos de incenti^vo para induzir
comportamentos por parte dos agentes econmicos.
2. A imposio dc tributos interfere diretamente nos mecanis-
mos de alocao dos recursos econmicos, podendo ser identifica-
das algumas regras por meio das quais essa interfernda se opera.
O tributo gera um primeiro impacto sobre o indivduo eleito pda
lei como responsvel pdo seu pagamento, o que chamado de per-
cusso. Esse indivduo procurar sempre transferir o nus do tributo
para outra pessoa, mediante a incorporao do seu custo ao preo da
mcitadoria ou do servio que oferta ao mercado, o que chamado de
repercusso econmica. Ocorrer a inddnda econmica do tributo
sobre aqude indivduo que no conseguir transferir o seu nus para
outrem. E, sc o indivduo conseguir repercuiir apenas pardalmente o
tributo, economicamente ocoirer o fenmeno da difiiso.
!
2 3 6 - Df f RVI DA CDNCOSR KW r TKINURAAO - LUZ DO AKTICO 1 4 6 - A DA CONSTITII;A
As reaes dos agentes imposio tributria dependero do
grau de elasticidade-preo da demanda e da oferta no mercado
sobre o qual recai o tributo, sendo correto dizer que o seu nus
afetar, de forma mais intensa, o lado menos elstico do mercado.
Ou seja: (i) quando a oferta for mais elstica do que a demanda,
o tributo recair mais pesadamente sobre os consumidores do que
sobre os produtores; e (ii), quando a demanda for mais elstica do
que a oferta, o nus aringir mais fortemente os produtores do
que os consumidores. As reaes dependero, ainda, da dinmica
de custos envolvida no mcrcado, sendo mais intenso o impacto da
tributao conforme sejam crescentes os custos de produo.
Instimindo-se ou aumentando-se um tributo, haver uma
tendncia natural ao aumento de preos e diminuio da quan-
tidade demandada, reduzindo-se a eficincia alocativa dos re-
cursos economtcos.
As obrigaes acessrias, criadas para o controle da arrecada-
o dos tributos, tambm provocaro perdas de excedentes eco-
nmicos quanto maiores forem os custos de conformidade por
elas impostos aos agentes econmicos.
Por conta dos impactos que capaz de provocar, a tributao
reconhecida como um importante instrumento voluntrio e cons-
ciente dc interferncia do Estado sobre a economia.
3. Diante desse papd que a tributao pode desempenhar
sobre a economia, ganha destaque o artgo 146-A, introduzido
no te.xto consttudonal por meio da EC 42/03, com a seguinte
redao: "Lei complementar poder estabelecer critrios espedais
de tributao com o objctvo dc prevenir desequihljrios da con-
corrnda, sem prejuzo da competnda de a Unio, por ld, esta-
belecer normas de igual objctvo".
Apesar da apiurcnte falta dc reflexo c discusso dos integran-
tes do Congresso Nadonal a respdto da insero desse disposit-
vo na Consttuio Federal, a EC 42/03 criou um importante
instrumento de uso da tributao com fim diverso da mera arre-
cadao dc recursos para a manuteno do Estado.
Josf Lus RMRIKO BRAZUNA - 237
Esse instrumento vem sc somar s demais hipteses constitudo-
nais de tributao cxtrafiscal c, do ponto de vista da ordenao da
ariridadc econmica, ao emaranhado de regras e prindpios que rcgii-
Lun a interveno do Estado sobre o doninio econmico.
4. O sistema de livre mercado, que foi adotado em nossa or-
dem econmica, mostra-se sujeito a foUias que afetam o seu pres-
suposto terico de funcionamento, que consiste na c.\istncia dc
concorrnda perfeita entre os agentes econmicos.
Os dcmentos necessrios para que haja a concorrnda perfeita
SC mostram inexistentes na realidade concreta. Com efeito, (i) n
atomizao dos agentes econmicos contrasta com os fenmenos
da concentrao econmica e dos monoplios naturais; (ii) o dia-
mado automatismo ou ampla mobilidade dos fatores de produ-
o se defronta com a existncia de custos elevados ou
irrecuperveis {sunk costs) ou de barreiras entrada de novos agen-
tes; (iii) a homogeneidade dos bens econmicos dobra-se ao fe-
nmeno da diferendao de produtos; (iv) a presuno dc pleno
acesso s informaes por parte de todos os agentes rende-se ao
fenmeno da assimetria informacional; (v) a ausncia de econo-
mias de escala no se verifica na realidade; e (vi) a ine.\istnda de
e.xtcmalidades destoa da ocorrncia de externalidades negativas e
positivas nos mais diferentes mercados.
Em decorrnda dessas fallias estruturais do sistema de merca-
do, a interao dos agentes econmicos acaba se verificando em
diferentes nveis de concorrnda, de acordo com o grau de con-
centrao de poder econmico e.^stente. Assim: (i) quando hou-
ver concentrao de poder nas mos de um nico agente econmico,
teremos um regime de monoplio ou monopsnio; (ii) quando
houver uma compartimentao do mercado em razo da possibi-
lidade de diferendao de produtos, com concentrao de poder
dos agentes em cada um desses compartimentos, teremos um re-
gime de concorrnda imperfeita ou monopolstica; e (i), sendo
concentrado o poder de mercado nas mos de poucos agentes,
taremos diante de um regime de oligoplio ou oligopsro.
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23N - DcrtSA OA CONCCWIC^AV f. TUIOI/TAO - ALIJZ R ARTICO I4(5-ADA CONSMUIOIO
A concentrao dc poder econmico, nos diferentes modelos
acima, permite que as regras de mercado sejam frustradas, dc tal
forma que os preos c as quantdades dos bens econmicos no
sejam mais determinados pela interao de oferta c procura, mas,
sim, por imposio do agente econmico detentor desse poden
O sistema dc mercado tambm pode ter o seu fimcionamento
afetado por comportamentos considerados como de concorrncia
desleal por parte dos agentes econmicos.
5. O princpio da livre concorrncia previsto na Constituio
Federal no se confimdc com o modelo de concorrncia perfeita.
Por meio daquele prindpio, objetva-sc um estado de equilbrio
capaz dc realizar objetvos maiores do que a mera efidnda eco-
nmica alocatva e, cm espedal, assegurar a todos existnda dig-
na, conforme os valores da justa social c com fundamento na
valorizao do trabalho humano e na livre inidatva.
O Consttuintc Brasileiro admite a concentrao e o uso do
poder econmico, mas determina que a lei reprima o abuso no
seu exerccio, o que ocorrer quando houver por objctvo o dom-
nio do mcrcado, a eliminao da concorrnda ou o aumento arbi-
trrio de lucros.
O Estado assume um papd redistributivo e garantidor da igual-
dade dc condies nas relaes econmicas, assegurando: (i) a li-
berdade dc comrdo c de indiistria, que consiste na faculdade de
os agentes econmicos criarem e explorarem uma atividade eco-
nmica c no sc sujeitarem a qualquer restrio estatal, seno em
virtude de lci; e (ii) a liberdade dc concorrnda, compreendendo
no s a liberdade dc os agentes conquistarem a sua clientela,
exceto por mdo dc concorrnda desleal, mas tambm a proibio
dc comportamentos que impeam a concorrnda e a neutralida-
de do Estado diante do fenmeno concorrencial, garantndo-se
igualdade dc condies aos concorrentes.
6. Estmtiu-a-se na legislao inaconsttudonal o chamado
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrnda (SBDC), formado
essendalmentc pdo CADE, pela SDE e pda SEAE, que so os
]CS Luis RIHEIRO BR. ^NA - 2 3 9
rgos responsveis pelo controle da uniao dos agentes econ-
micos e pela represso ao abuso do poder econmico. As chama-
das agncias reguladoras tambm so legitimadas, de acordo com
as suas competncias delimitadas em lei, a adotarem medidxs na-
quele senrido. Em relao s instituies financeiras, a defesa da
concorrncia realizada pelo Banco Central do Brasil,
A legislao iafraconstitudonal estabelece uma srie de ins-
trumtntos para prevenir a formao de estruairas c para reprimir
condutas que coloquem em risco a livre concorrncia.
O controle das estruturas ocorre atravs da anilise dos chama-
dos atos de concentrao. Admite-se a concentrao de poder eco-
nmico em determinado mercado relevante, segundo a legislao
vigente, se, aps a aplicao da regra da razo e a ponderao dos
interesses protegidos, for constatado que o ato ter efeito lquido
no-negavo sobre o bem-estar econmico.
Os comportamentos dos agentes so controlados por meio
das nonnas de represso s condutas de concorrncia desleal,
previstas na Lei n 8.884/94. xAlm disso, a legislao infi:a-
constimcional tipifica determinadas condutas como crime con-
tra a ordem econmica (Lei n 8. 137/ 90) e como crime de
concorrncia desleal (Lei n 9.279/96).
Finalmente, no contexto do comrdo intemadonal, h previso
para a aplicao de medidas de defesa comerdal, que consistem nas
chamadas medidas de salvaguarda, medidas compensatrias e nos
direitos antidumping.
7. As normas de imposio de tributos devem se pautar no
princpio da isonomia, sendo admitido, em razo de valores cons-
titucionalmente reconheddos como legtimos, que se estabele-
am discriminaes com o objetivo de realizar esses valores.
So os critrios da razoabilidade e da proporcionalidade que ser-
^xm de femimenta para se verificar a rdao de coernda entre a
discriminao imposta pda norina e a realizao do valor que justifi-
ca a discriminao, devendo ser sempre ponderado se: (i) a medida
de diferenciao adequada consecuo do objetivo a que se pro-
24(1 - DrnSA t u Cof-CORSTIOA c TiumjrAAo -auzoo Airnco 146-A OA GoNSTianto
pe (adequao), (ii) necessria para essa finaliidadc (necessidade) e
(iii) no haveria outro meio menos gravoso para se atingir o mesmo
fim (proporcionalidade cm senrido estrito ou proibio do excesso).
A Consrituio aponta, implcita e c.\-plicitamente, valores que
podem informar normas diferenciadas de tributao e que se pres-
taro realizao de Gns polricos, econmicos e sociais outros,
. que no a mera arrecadao de indos piua os gastos estatais.
Dentro do gnero das normas que se prestam a nis finalida-
des, encontram-se as chamadas normas tributrias indutoras, que
consistem em um desdobramento da norma tribuaria primiiria,
veiculando um comportamento desejado pelo legislador, ao qual
ser induzido o sujeito passivo da norma, em fiice da criao de
um determinado tratamento diferenciado. A tributao diferen-
ciada representar um estmulo ou um fator inibidor ao com-
portamento desejado pelo legislador, conforme imponha um
tratamento menos ou mais gravoso.
8. O arrigo 146-A contem, em primeiro lugar, uma regra dc
outorga de competncia que autoriza o legislador infi^consritu-
cional a manipular os critrios da norma de incidnda tributilria
com o objetivo de, criando regimes mais ou menos gravosos de
tributao, gerar efeitos indutores de comportamento dos agen-
H tcs econmicos com o objctvo de prevenir desequilbrios concor-
renciais, que possam ser provocados por falhas de estruturas ou
por deslealdade de comportamentos.
Dentre os critrios da norma dc incidncia, podero ser utili-
zados aqudes que se prestem discriminao de situaes (crit-
rios material, temporal e espad;) ou de sujeitos passivos (critrio
subjerivo), que ficaro submetidos tributao diferenciada, ins-
titm'da meiliante o aumento ou a diminuio das variveis quan-
titativas (base de clculo c alquota) da norma de incidncia. As
isenes tambm podero ser empregadas para esse fim, na medi-
da em que, apesar dc veiculadas por normas distintas, mutilam
aspectos da norma de incidncia, resultando tambm na reduo
tohil ou parcial do tributo em determinadas situaes.
JQ LUW RicriBO BFIV^U.^iA - 2 4 7
Para que o efeito indu tor possa ser provocado, necessiirio que
.1 hiptese descrita pela norma dc incidncia tenha relao com
um ato do respccrivo sujeito passivo e que esse ato, por conta das
tcnicas dc agravamento e desagravamento, possa ser esdmidado
ou inibido pelo resultado tributrio dccorrcntc. Mesmo quando
a hiptese previr um ato estatal, necessrio ao menos que sc
trate de situao que, ainda que indiretamente, dependa dc con-
duta que possa ser adotada ou evitada pelo desrinatilrio da norma,
sob pena de ser impossvel a gerao de qualquer efeito indutor.
9, O artigo 146-A tambm torna explcito o princpio da
neutralidade tributria, o que no se confunde com a absoluta
ausncia de interferncia estatal na ordem econmica por meio
dc tributos, o que impossvel. Trata-se de princpio limitador ao
poder de tributar, do qual decorre ser inadmissvel que a ao
arrecadadora de tributos por parte do Estado provoque, ela pr-
pria, desequihiDrios na concorrncia.
10. H quatro leituras que podem ser feitas a partir do arti-
go 146-A.
A primeira leitura (o Congresso Nacional poder instituir
normas tributrias indutoras em relao a todos os tributos, de-
vendo utilizar lei complementar em relao aos tributos dos Es-
tados, Distrito Federal e Murdcpios, e lei ordinria, em relao
aos tributos da Unio): (i) respeitaria a concentrao de compe-
tncia material para a defesa da concorrncia, que e.xiste nas mos
da Unio; (11) mas poderia ter sua constitucionalidade questiona-
da, na medida em que autorizaria a Unio a interferir na autono-
mia tributria das outras pessoas polticas; e () limitaria o uso
da tributao para prevenir desequiHbrlos da concorrncia, pois
as normas de iseno no poderiam ser empregadas para tal fim,
cm relao aos tributos dos Estados, Distrito Federal e Munic-
pios, por conta da vedao do artigo 151, inc. IH, da Constitui-
o, tampouco poderiam ser estabelecidas diferenciaes de
alquotas relativas aos impostos de competncia dessas pessoas
poltica, o que contraria o artgo 146, inc. Hl, alnea "a".
t,
-i-
i
t
i
242 - DirtSA OA Co.M30HFM3A r TBIBUTAO - l uz IX) ARPCO 146-A DA CoMsrmjiAo
A segunda leitura (lei complementar dos Estados, Distrito
Federal ou Municpios poder insrituir as normas de induo
para prevenir desequilbrios da concorrncia, podendo a Unio
fazer o mesmo, mediante lei ordinria): (i) no seria compatvel
com a concentrao da competncia material de delsa da con-
corrncia na Unio; (ii) implicaria a possibilidade de uma mulri-
plicidadc carica dc normas indutoras estaduais, distritais e
municipais, com o objetivo de prevenir desequilbrios da concor-
rncia; e (iii) seria, curiosamente, a primeira vez que, na Ciu-ta
amai, seria exigida lei complementar para os Muniapios exerce-
rem sua competncia legislativa,
A terceira leitura (o Congresso Nacional poder, mediante lei
complementar, estabelecer parmetros para Estados, Distrito Fe-
deral c Municpios fixarem por leis prprias as normas de indu-
o tributria para prevenir dcscquUbrios da concorrncia, podendo
a Unio fixar as suas por lei ordinria e independentemente da
edio dc uma lei complementar): (i) seria incompatvel com a
premissa de que a norma de competncia outorgada pelo arrigo
146-A c direta, autorizando ao seu destinatrio que, caso queira,
estabelea ele prprio os critrios especiais de tributao com o
objetivo de prevenir desequilbrios da concorrncia; (ii) seria in-
compatvel com a concentrao da competncia material para
defesa da concorrncia nas mos da Unio; e (i) ainda que as
normas dos Estados, Distrito Federal e Muniapios estivessem
sujeitas a parmetros fuados em lei complementar, continuaria
havendo o risco de uma multiplicidade catica de normas indu-
toras estaduais, distritais e municip;iis,
A quarta leitura (as normas tributrias indutoras para prevenir
desequilbrios da conconrncia somente podero ser criadas por meio
dos tributos fedens e mediante lei complementar, sem prejuzo da
competncia material da Unio de, por meio de lei ordinria, utili-
zar outros instmmentos preventivos de defesa da concorrncia): (i)
seria compatvel com a concentrao de competncia material para
a defesa da concorrncia na Unio; (ii) no apresentaria o inconve-
niente de permitir a profliso de normas indutoras estaduais, dis-
li
J i
Jost LULS RIBEIRO BR.A2I;M.A - 243
tritais c municipais, para o mesmo fim; e (i) exigiria uma maior
discusso Iegislat\'a para a utilizao desse importante instrumen-
to dc interferncia do Estado sobre a economia,
11. Dentre as espcies tributrias dc competncia da Unio,
so apropriados para veicular a norma indutora autorizada pelo
lurrigo 146-A; os impostos, as taxas de poder dc polcia, os em-
prstimos compulsrios, as contribuies sociais, as contribuies
de inter\'eno no domnio econmico e as contribuies dc cate-
gorias profissionais ou econmicas.
Caso se pretenda criar a norma de induo mediante a instimio
de um novo tributo, as taxas de poder de polcia, os emprstimos
compulsrios e as contribuies sodais, de interveno no domnio
econmico e de categorias proGssionais ou econmicas, preferem aos
impostos, haja vista a e.^dstnda de hipteses de interveno do Esta-
do na economia nas indamentaes legais de todas essas espcies
tributrias (em nvel consttudonal ou itiJfraconsttucional).
No podem ser utilizadas as taxas de servios pblicos e as
contribuies de melhoria, para fins do artgo 146-A. No caso
das taxas de servios, por se tratar de tributo que remunera a
realizao de atividades que se encontram fora do mercado, no
possvel empreg-las como veculo de induo de comportamen-.
tos para interferir nas variveis de fiandonamento da economia
privada, com o objetivo de prevenir desequilbrios da concorrn-
da. C^anto s contribuies de melhoria, verifica-se a impossibi-
lidade de vdculao de normas de induo de comportamentos,
porque a sua hiptese dc inddnda corresponde realizao de
uma obra pblica da qual decorre valorizao imobiliria. Assim,
no h ato do sujeito passivo que possa ser estimulado ou inibido
por meio dessa espde de tributo.
12. J o princpio da neutralidade tributria alcana todas as
cspdes tributrias, indusive os tributos de competnda de Es-
tados, Distrito Federal e Municpios, bem como as normas dc
imposio dc obrigaes acessrias. Esse prinapio deve ser res-
peitado como limite atividade estatal de arrecadao de tributos
i ,
244 - DfSA DA G3SCIWRNCIA C TiunuTAi;to - LUZ CXD Aunco 146-A DA CoNsiniiic^o
cm su!i acepo ampla, seja no que diz respeito construo das
normxs de incidncia tributria, seja no que sc refere imposio
de deveres instrumentais aos contribuintes e, finalmente, con-
cesso dc incentivos e benefcios fiscais.
13. O artigo 146-A deve ser utilizado em conformidade com
os fundamentos c os princpios que regem a ordem econmica na
Consrituio Federal, c.xigindo-se o e.\erccio da ponderao dc
princpios, no s no momento da criao da norma indutora,
mas tambm no momento de aplicao do prinapio da neutrali-
dade tributria. Alm disso, a utilizao das normas de induo
tributria dever ser, em princpio, temporria, cessando a sua
aplicao to logo sejam obridos os resultados pretendidos para a
promoo do equibljrio concorrencial.
O artgo 146-A tambm dever ser empregado de maneira
adequada aos princpios consritucionais que limitam o poder de
tributar, devendo-se atentar, dependendo da espcie tributria
empregada para tal fim, para o regime constitucional peculiar
que lhe seja prprio. Quando surgirem casos de coliso de prin-
cpios, ser necessrio, novamente, o e.xera'cio da ponderao, pau-
tado nos princpios da razoabilidade e da proporcionididade.
14. An:disando algumas das hipteses possveis de aplicao do
luligo 146-A, A'crificamos que no se justifica nesse disposirivo cons-
ritucional a imposio de obrigaes tributrias acessrias especiais,
com o objetivo de coibir o descumprimento da legislao tribut-
ria, por parte de agentes econmicos que se utilizam desse ripo de
conduta como vantagem competitiva sobre os seus concorrentes.
Em prijnciro lugar, esse tipo de medida pode ser imposta no
cm razo do artigo 146-A, mas em face da prpria atividade de
tributao, que deve se dar de maneira isonmica em relao a
todos os contribuintes, empregando-se o rigor necessrio ao cum-
primento das obrigaes fiscais por cada qual, de acordo com even-
tuais especificidades que e.\ijam a imposio de obrigaes
acessrias mais ou menos gravosas.
Alm disso, no trata o artigo 146-A da induo do contribuinte
ao cumprimento da obrigao tributria que Uie normalmente
Icsf Luis RmtiKO BK.A2UN.A - 243
imposta, pois esse comporGimcnto deve ser provocado, em relao a
todos os sujeitos que realizem o fato gerador, por mna srie de ele-
mentos, mas principalmente pelo temor da aplicao da sano pelo
descumprimento da obrigao.
15. Tem sido aventada a possibilidade dc aplicao do novo
dispositivo constitucional tambm quando ocorre o fenmeno da
guerra fiscal do ICMS, inclusive mediante a adoo de "medidas
antidimiping entre Estados e Distrito Federal.
Apesar dos efeitos deletrios concorrncia que podem ser
provocados por esse fenmeno, a hiptese no justifica a instimi-
o de normas de induo tributria, mas, sim, a aplicao rigoro-
sa da LC 24/75, cujo artigo 8 prev as sanes cabveis contra a
concesso de benefcios fiscais irregulares, sem a celebrao de
convnio no mbito do CONFAZ.
Justifica-se, porm, a aplicao do artigo 146-A no que diz
respeito violao ao princpio da neutrafidade tributria. Con-
comitantemente, o benefiao fiscal irregular ser inconstitucional
pelo fato de ter sido institudo em desconformidade com o artigo
155, 2, inc. XH, aKnea "g".
16. Poder-se-ia admitir, com base no artigo 146-A, a veicula-
o de uma norma de induo tributria por meio da imposio
de um adicional de imposto de renda sobre lucros no distribu-
dos pela pessoa jurdica, o que j foi empregado no passado, nos
Estados Unidos da Amrica {rindistrbutcd-profit tax), como me-
canismo de combate concentrao de poder econmico.
Esse tpo de instnunento, porm, deve ser utilizado com cautela,
sendo necessrio um profimdo conliecimento da realidade especfica
do mcrcado sobre o qual se fizer incidir a norma. A induo inibido-
ra da concentrao econmiai somente poder ser provocada se no
houver a possibilidade de os agentes econmicos sobretaxados reper-
cutrem economicamente o tributo aos respectivos consumidores.
17. Outra liiptese que se acomodaria no artigo 146-A seria a
instituio de uma CIDE sobre atos de concentrao, com o igual
objctvo de inibir a concentrao de poder de mercado. Tambm
I
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I
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246 - DtfA DA CONCDRUNOA C TRIIIUW<AO- A LUZ DO AKTICO 146-ADA CONSTITUIO
seria possvel cogitar da imposio de um emprstimo compuls-
rio sobre agentes oligopolistas ou monopolistas.
18. Com base no arrigo 146-A, foi apresentado ao Congresso
Nacional o PLP-73/2007, que pretende instimir critrios especiais
dc tributao, com o objctvo de pre\'enir desequilbrios da concor-
rncia provocados pela poluio ambiental, obrigando os agentes eco-
nmicos causadores desse ripo de e.\-ternalidade negativa a
internalizarem o respectivo custo. Trata-se de proposta que, em par-
te, encontraria respaldo naquele disposirivo constitudonaL
Mencione-se, ainda, a possibilidade de criao dc tratamentos
tributrios benficos em fiivor de contribuintes que obtivessem
alguma espcie dc "certificado de bom comportamento concor-
I rendai". Trata-sc dc autntica norma de induo que, com res-
\ paldo no arrigo 146-A, serviria ao objetivo de prevenir
desequilbrios da concorrncia, por meio do estmulo a compor-
tamentos leais por parte dos agentes econmicos.
19, Algumas situaes so costumeiramente invocadas como
hipteses de violao ao princpio da neutralidade tributria. A
primeira ddas a cumulatividade tributria.
Deve ser reconheddo que, em rdao ao ICMS e ao IPI, as
l restries, criadas pela legislao infi:aconsritudonal, no-cu-
mulatividadc dc ambos os impostos podem ser quesrionadas em
face do princpio e.\plicitado pelo artigo 146-A, notadamente se,
diante das caractersticas dc determinados mercados, aquelas res-
tries acabem criando condies favoreddas a agentes econmi-
I cos concentrados em detrimento dos demais.
Quanto no-cumulatividade das contribuies sociais referida
no 12, do artigo 195 da Constituio, a eventual omisso do
legislador em instituir o regime no-cumulativo no pode ser ques-
tionada em face da neutralidade tributiiria, haja wta que, em har-
monia com o princpio da livre concorrncia, o Consttuinte
Originrio sempre admitiu a cumulatividade desses tributos. To-
davia, parece recomendvel que o legislador utilize o prindpio da
neutralidade como referencia na escoUia dos setores de atividade
los LU B RIBEIRO BRAZUMA - 247
econmica em que a no-cumulati\ndade deve ser implementada,
minim2'.xndo possveis acmulos de custos tributiirios que possam
oconcr cm determinados mercados.
20. Por fim, e possvel fidar em -violao ao princpio da neu-
tralidade tributria em hipteses dc fixao da base de clculo do
ICMS por substituio tribuhria, quando, ao arrepio das nor-
mas infiaconstitucionais que regtdam o assunto, fiarem institu-
das pautas fiscais para a incidncia do imposto, sem qualquer
tpo de difiircnciao por dpos ou marcas de produto.
Dependendo do setor atingido c dos critrios empregados na
fixao de preos nicos, como base de ciculo presumida do
ICMS, a norma poder ser inconstitucional por violar o princ-
pio da neutralidade tributria. Isto, entretanto, sc puder ser de-
monstrado que, em decorrncia da tributao, determinados
agentes seriam obrigados a recollier o imposto sobre base superior
ao preo final praticado perante o consumidor, ao passo que ou-
tros agentes concorrentes fiu-iam o pagamento sobre base infi:rior,
em evidente vantagem competitiva.
I
I
i

IRI
tu
lost LuRIBTIKO BK, \ZUN: \ 249
ANEXO
QUADRO COMPARATIVO - PEG 41/ 03 VERSUS EC 42/ 03
PEC 41/ 03 EC 42/ 03
Art. r Os artigos da Constituio a
seguir enumerados passam a vigorar
com as seguintes alteraes:
Art. 1" Os artigos da Constituio a
seguir enumerados passam a vigorar
c o m as seguintes alteraes:
(sem correspondente)
' Art. 37
XXII - as administnies tributrias da
Uni o, dos Estados, do Distrito Federal
c dos Muni c pi os, atividades essen-
ciais ao f unci onamento do Estado,
exercidas por servidores de carreiras
especi fi cas, tero recursos prioritrias
para a realizao du suas atividades c
atuaro de forma Integrada, inclusive
c nm 0 compartilhamento de cadastros
e dc i nformaes fiscais, na forma da
lei ou convni o.
(NR)
(sem correspondente)
"Art. 52
(sem correspondente)
XV - avaliar peri odi camente a f unci o-
nal i dade d o Si stema Tri but ri o
Naci onal , c m sua estrutura c seus
componentes, c o desempenho das
administraes tributrias da Unio,
dos Estados c do Distrito Federal c dos
Muni c pi os.
- . "( NR)
(sem correspondente)
" Ar LHG
d) del i nl o de tratamcnlo diferen-
ci ado e favorecido para as mi croem-
presas e para as empresas de pequeno
porte, inclusive regimes especiais ou
simplificados no caso do imposto
previsto no art. 155, II, das contri-
bui es previstas no art 195, 1 e 12
c 13, c da contribuino a que se refere
o art. 239.
Bargrafo linico. A lei complementar
de que trata o inciso III, d, tambm
poder Instituir um regime ni co de
2 5 0 D i r c w A CONCOTKTNQA c TRINUTAAO - A l u z DO RTICO 1 4 6 - A DA Cb Ns n T u i Ao
I r :
PEC41/ 03
(sem correspondcnic)
(sem correspondente)
(sem correspondente)
(sem correspondente)
EC42/ 03
arrecadao dos impostos c contri-
buies da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios,
observado cjue:
I - ser opcional para o contribuintc;
II - podero ser estabelecidas condi -
es dc enquadramento diferenciadas
por Estado;
III - o recolhimento ser unificado c
centralizado e a distribuio da
parcela de recursos pertencentes aos
respectivos entes f ederados ser
imediata, vedada qualquer reteno
ou condicionamcnto;
IV - a arrecadao, a fiscalizao c a
cobrana podero ser compartilhadas
pel os entes f ederados, adot ado
c a d a s t r o n a c i o n a l l i n i c o d e
contribuintes." (NR)
"Art. 146-A. Lei complementar poder
estabelecer critrios especiais de
tributao, com o objetivo de prevenir
desequilbrios da concorrncia, sem
prejuzo da competncia dc a Unio,
por lei, estabelecer normas de igual
objetivo."
"Art. 149.
2
II - incidiro tambm sobr e a
importao dc produtos estrangeiros
ou servios;
. "(NR)
"Art. 150..
III-
c) antes de decorridos noventa dias da
data cm que haja sido publicada a lei
que os instituiu ou aument ou,
observado o disposto na alnea b;
r A vedao do inciso III, b, no sc
aplica aos tributos previstos nos arts.
148, 1, 153, 1, II, I Ve V; e 1 5 4 , II; e a
vedao do inciso III, c, no se aplica
aos tributos previstos nos arts. 148, I,
153,1, II, III cV; e 154, II, nem fixao
da base dc clculo dos impostos
previstos nos arts. 155, III, e 156,1.
. . . "( NR)
JOS LUK Ri nri RO BRVU' NA - 2S1
PEC 41/ 03
EC 42/ 03
Art 150. .
6" Qual quer subs di o ou i seno,
reduo de base dc cl cul o, c onc esso
de crdito presumi do, anistia ou
remisso relativos a impostos, taxas ou
contribuies s poder ser c o nc e di do
mediante lei espec f i c a, f ederal ,
estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matrias aci ma
enumeradas ou o correspondent e
tributo ou contri bui o.
" ( NR)
(som correspondente)
"Art. 153
VII- grandes fortunas.
(sem correspondente)
(sem correspondente)
"Art. 153
3
IV - ter reduzido sou impacto sobre a
aquisio de bens do capital pelo contri-
buinte do imposto, na forma da lei.
(sem correspondente)
4" O i mposto previsto no inciso VI do
caput:
I - ser progressivo e ter suas
alquotas fixadas dc forma a deses-
timular a manuteno de propriedades
Improdutivas;
II - no Incidir sobre pequenas glebas
ruiais, definidas em lci, quando as
expl ore o proprietrio que no possua
outro i mvel ;
III - ser fiscalizado e cobrado pel os
Muni c pi os que assim optarem, na
f orma da lci, desde que no implique
reduo do imposto ou qualquer outra
f orma de renncia fiscal.
_. . - ( NR)
"Art. 155
"Art. 155
IV- propri edade territorial rural. (sem correspondente)
1
IV - ser progressivo e ter alquotas
definidas c m lci compl ementar.
(som correspondente)
SI
252 - DrriSA DA Ca-.coKRt.'iCiA c TRinuTAAn - A l uz DO Mn c o 146-A DA COFTiTi..ito
-J'
PEC 41/ 03
I - sor n5o-cumul.ilvo, compcn-
sando-sc o que for devido em cj dn
operao relativa circulao dc
mercadorias ou prestao do servios
com o monlanie cobrado nas ante-
riores, polo mesmo ou outro Estado ou
pel o Distrito Federal, conf orme
definido cm lei complementar;
II - a no-incidcncia, salvo deter-
minao em contrrio da legislao:
IV - resolu, do Senado Federal, do
iniciativa do Prosidonte da Repblica,
de um toro dos senadores ou dc um
tero dos governadores, aprov.ida por
trs quintos de seus membros, cslabo-
loccr as alquotas aplicveis s
operaes e prestaes, inicrnas o
interestaduais;
V - ter alquotas internas uniformes
cm todo o lorrilrio nacional, por
mercadoria, bem ou servio, em
nmero mximo dc cinco, observado
o seguinte;
a) o regulamcnio de que train o inciso
VIII definir a quais mercadorias, bens
ou serviosscro aplicadas;
b) a menor alquota ser aplicada aos
gneros alimentcios dc primeira
necessidade definidos cm lei comple-
mentar c aos bens, mercadorias c servi-
os definidos no regulamento de que
trata o inciso VIM, prevalecendo sua
aplicao mesmo nas operaes
interestaduais;
c) exceo da alquota prevista na
alnea "b", no podero ser inferiores
maior alquota estabelecida para
operaes c prestaes interestaduais;
d) aplicam-se s operaes a que so
referco inciso IX, "a";
Vi - relalivamenle a operaes o
prestaes interestaduais, ser
observado o seguinte:
a) o imposto ser cobrado no Estado de
origem, ressalvadas as hipteses
exc epc i onai s previstas em lei
complementar;
EC 42/ 03
(sem correspondente)
J LL LL1S KIEIKO BRvuri A - 253
PEC41/ 03
b) caber ao Estado de origem o
imposto correspondente apl i cao
da al quota i nt erest adual , no
compreendendo, c m sua base de
clculo, o montante do i mposto sobro
produtos industrializados, quando
configure fato gerador dos doi s
impostos, nem o montante de imposta
devido na forma da alnea seguinte;
d caber ao Estado de l ocal i zao do
destinatrio o imposto correspondente
diferena entro o montante que seria
devido na operao ou prestao caso
fosse interna, includo o imposto sobre
produtos industrializados c m sua base
de clculo, e aquele devi do pela
aplicao da alquota interestadual
referido na alnea anterior;
d) nas operaes c o m energia eltrica
e petrleo, inclusive lubrificantes,
combustveis lquidos o gasosos del e
derivados, ser aplicada a alquota
interna o o imposto devi do caber
i nt e g r a l me nt e a o Es t a d o d e
localizao do destinatrio;
e) a lei complementar definir a forma
como o imposto devi do a que referem
as alneas " c" o " d" ser atribudo ao
respectivo Estado de l ocal i zao do
destinatrio e poder vedar que esse
imposto seja obj eto de compensao
com o montante cobrado nas opera-
es e prestaes anteriores e condi -
cionar o aproveitamento do crdito
fiscal a ole concernente para c ompen-
sao com o montante devi do nas
operaes e prestaes seguintes ao
seu pagamento;
O somente ser considerada interes-
tadual a operao em que houver a
efetiva sada de mercadoria ou bem do
toado de onde se encontrem para o
Estado do localizao do destinatrio,
assim considerado aquele onde ocor-
w a entrega da mercadoria ou bem;
VII - no ser obj eto de iseno,
reduo de baso de cl cul o, crdito
presumido ou qualquer outro i ncen-
EC 42/03
(som correspondonie)
254 - DNTSA DA Cr.scoM^FEUT^R^A - A LUZCO ASNCO 146-A DA CONSHTUIO^O
PEC41/ 03
livo ou bcncficio Rscj ou financeiro
que Implique sua reduo, exceto para
alendimnnio ao disposto no art. 170,
IX, hiptese nn qu.nl poder.lo scr apli-
c.iflas as rcslrir")cs previstas na alno.i5
" a " e " b ' do inciso II;
VIII - ter.i reRulamento nico, edit.ido
pelo rg-ln colegi.ido de que trata o
inciso XII, "R", sendo ved.ida a adoo
de norma autnoma esl.iduni;
a) sobre n entrada de bem ou
mercadoria importados do exterior, a
qualquer ttulo, por pessoa fsica ou
j ur di ca, aind.i que no sej a
contribuinte habitual da imposto,
qualquer que seja a sua finalid.ide,
assim como sobre o servio prestado
no exterior, cabendo o imposto ao
Estado onde estiver situado o rlomiclio
ou o estabelecimento do destinat.irio
da mercadoria, bem ou servio;
EC 42/ 03
(sem correspondente)
X -
n) sobre operaes que deslinom
mercadorias para o exterior, nem sobre
servios prestados a destinat.rios no
exterior, assegurado o aproveitamento
ou a manuteno do montante do
imposlo cobrado nas operaes e
prestaes anteriores;
X -
a) sobre operaes que destinem
mercadorias para o exterior, nem sobre
servios prestados a destinatrios no
exterior, assegurada a manuteno e o
aproveitamento do montante do
imposto cobrado nas operaes e
prestaes anteriores;
(sem correspondente)
d) nas prestaes de servio de comu-
nicao nas modalidades de radio-
difuso sonora e dc sons e imagens de
recepo livreegratuita;
XI - a instituio por lei est.ndual
limitar-se- a estabelecer a exigncia
do imposto;
XII-
a) definir fatos geradores e contri-
buintes do imposto;
(sem correspondente)
ITBI LU15 KINRSO B(LVL/ ^J ^-I)5
PEC 4 1 / 0 3
EC 42/03
fi prcvrr OOS de iranuleno de cr-
dito, mlativamcnte remessa para outro
Estado, de 5ea'i(,-os e de mercadorias;
p) dispor sobre as compet nci as e o
funcionamento do rgo c ol c gi ado
integrado por representante do cada
Estadoedo Distrito fiideral;
h) definir os combustveis e lubri-
ficantes sobre os quais o i mposto
incidir uma tjnica vez, qualquer que
sejaasuatlnalidade;
n deinir as bases de cl cul o, de mo do
que o montante do imposto as integre,
inclusive nas ftipleses do inciso IX;
j) prever regimes especiais ou simpli-
ficados dc tributao, inclusive para
atendimento ao disposto no nrt. 170, IX;
I) prever sanes apl i cvei s aos
Estados e ao Distrito Fcdct^il, ou nos
seus agentes, por descumpri mento dn
legislao do imposto, especi al mente
do disposto no inciso VII.
4
II- nas operaes interestaduais, c o m
gs natural e seus derivados, e lubri-
llcanles e combustveis no i ncl u dos
no inciso I deste pargrafo, o i mposto
ser repartido entre os Estados de
origem e de destino, mani endo- se a
mesma proporcionalidade que ocorre
nas o pe r a e s c o m as d e ma i s
mercadorias;
(sem correspondente)
G^O imposto previsto no i nci so IV:
l - ser regulado por lei compl ementar,
sendo vedada a ado o d c norma
autnoma estadunl;
II - ser progressivo e ter alquotas
fixadas dc forma a desestimular a
ma nut e n o d c p r o p r i e d a d e s
improdutivas;
6" O imposto previsto no inciso III:
I - ter alquotas mnimas fixadas pel o
Senado Federal;
II - poder ler alquotas diferenciadas
em f uno do tipo e utilizao." (NR)
- no incidir sobre pequenas
glebas rurais, definidas em lei,
quando as explore, s ou c o m sua
famlia, o proprietrio que no
possua ouiro imvel;
(sem correspondente)
256 - DcrrsA DA COMCCKF.-^O.-. r TRI BUTAI ; - A t u z DO AKTICO 1 - 4 6 - A DA CCVOTITUIAO
PEC41/ 03
EC 42/ 03
IV - ser considernrio inslitudo otn
iodos 05 Estados c no Distrito Federal
na data prevista na lei complementar
fie qui; tmta o inciso 1." (NR)
(sem correspondente)
"Art. 156 -
2"
III - poder.i ser progressivo em razo
do valor fio imtjvel;
IV - poder ter alquotas diferentes dc
acordo com a localizaijo e o uso do
imtjvcl.
(sem correspondente)
"Art 1511
-Art. 150
II - cinqenta por cento fio produto da
.irrecndno do imposto da Uni.o so-
bre a propriehde territorial rural, rela-
tivamente aos imveis neles situados,
cabondo a totalidade na hiptese da
opo a que se refere o art. 153, 4", III;
II - cinqenta pnr conto do produto da
arrecadao do imposlo do Estado so-
bro a propriedade territorial rural, rela-
tivamenle aos imveis neles situados;
-Art. 150
II - cinqenta por cento fio produto da
.irrecndno do imposto da Uni.o so-
bre a propriehde territorial rural, rela-
tivamente aos imveis neles situados,
cabondo a totalidade na hiptese da
opo a que se refere o art. 153, 4", III;
-Art. 150
II - cinqenta por cento fio produto da
.irrecndno do imposto da Uni.o so-
bre a propriehde territorial rural, rela-
tivamente aos imveis neles situados,
cabondo a totalidade na hiptese da
opo a que se refere o art. 153, 4", III;
Pargrafo lnicci, As parcelas do receita
portonconles aos Municpios, rnencio-
nailas no inciso IV, sero creditadas
conforme crilrios definidos em lei
complementar.' (NR)
(sem correspondente)
-Art. 159 "Art. 159 ;
1 - do produto da arrecadao dos
impostos sobre renda e praventos de
qualquer natureza e sobro produtos
industrinlizadns, quarenta e nove por
cento na seguinte fomia:
d) dois por cento, destinado a fundo
nacional de desenvolvimento regional,
para aplicao cm regies menos de-
senvolvidas do Pas, nos termos da lei;
(sem correspondente)
(sem correspondente)
III - do produto da arrecadao da
contribuio de interveno no domt'-
nio econmi co prevista no art 1 77,
4", vinte 0 ci nco por conto para os
Estados e 0 Distrito Federal, distri-
budos na forma da lei, observada a
destinao a que refere o inciso II, c, do
referido pargrafo.
PEC41/ 03
EC 4 2 / 0 3
3 Os Estados entregaro aos
(ispcctivos Muni c pi os vinte e c i nc o
porcento dos recursos que reccborem
nos lemios do inciso 11, observados os
critrios e s t a b e l e c i d o s na l ei
complutnentar a que se refere o art.
150, pargrafo tinico." (NR)
(.sem correspondent e)
(sem correspondente)
4" Do mont ant e de recursos de que
trata o i nci so III que c nbe n cada
Estado, vinte o c i nc o por c ent o sero
dosti oi i dos nos seus Muni c pi os, na
formn da lei a quo se refere o
me nc i o nado i nci so. " (NR)
(som correspondente)
"Art. 1G7
(som correspondente)
IV - n vi ncul no de reccitn do
Impostos a rgo, f undo ou despesa,
ressalvndns n repnrtino d o produt o dn
arrecadao dos i mpostos a que se
r ef er em os arts. KSQ e h^JQ, n
desti nno de recursos pnrn ns n es e
servi os pi j bl i cos de sntjde, pnra
mnnut eno e desenvol vi ment o d o
ensi no e para renl i zno d e atividades
da admi ni strao tributrin, c o mo
det ermi nado, respecti vamente, pel os
arts. 19B, 2", 212 e 3 7 , XXII, e a
prest ao d c garantias s oper a es d c
crdi t o po r ant ec i pa o de receita,
previstas no nrt. 165, 8", b e m c o mo o
di spost o no 4" deste artigo;
(sem correspondente)
"Art. 170
VI - def esa d o me i o ambi ent e,
i ncl usi ve medi ant e tratamento di f e-
renci ado c o nf o r me o i mpact o nmbi en-
tnl dos produt os e servi os e dc seus
processos de el abor a o c prestno;
'Art. 195
"Art. 195
I V- movimentao ou transmisso d e
valores e de crditos e direitos d e
natureza financeira.
IV - d o i mport ador d c bens o u servi os
d o exterior, o u d e q ue m a lei a el e
equiparar.
12. A lei que Insliluir, e m substi tui o
lotai ou parcial da c ont r i bui o
incidcnte na forma do i nci so 1, " a" , d o
12. A lei definir os setores de
nti vi dade e c o n mi c a pnra os quais as
cont ri bui es i nci dentes na forma dos
2S8 - Dfriis DA CoscDsRT.saA c TwBurAto - i l k o o Ai mco 146-A oa CoNsmuiAo
4
PEC41/ 03
EC 42/ 03
Cput, c o nt r i bui o es pec f i c a
i nc i de nt e s obr e a recei t a ou
faturamento definir a fomin da sua
no-cumulatvidadc.
13. A lei definir os setores de
atividade econmi ca para os quais a
contribuio incidente na forma do
inciso 1, " b' , do c.iput, ser no-
cumulativa.
incisos 1, b; o IV do caput, sero no-
cumulativas.
13, Aplica-se 0 disposto no 12
inclusive na hiptese de substituio
gradual, total ou parcial, da contri-
buio Incidente na forma do inciso 1,
a, pela Incidente sobre a receita ou o
faturamento." (NR)
14. A contribuio prevista no inciso
1V do capui:
I - t er alquota mxima de trinta e oito
centesimos por cento e mnima de oito
centsimos por cento, facultado ao
Poder Exec ut i vo r eduzi - l a ou
rcsiabcicc-la, total ou parcialmente,
nas condi es e limites fixados em lei;
II - no se sujeita ao disposto no art.
153, 5".
15. Na hiptese do 0", a alquota da
contribuio de que trata o inciso 1,
"c", deste artigo, aplicvel ao lucro das
instituies referidas no inciso art.
192,1, no poder ser inferior maior
das alquotas previstas para as
entidades a elas equiparadas e para as
demais empresas." (NR)
(sem correspondente)
Art. 203
(sem correspondente)
Rirgrafo nico. A Unio instituir
programa de renda mnima destinado
a assegurar a subsistncia das famlias
de baixa renda, a ser financiado
solidariamente e realizado por meio de
convnio com os Estados, o Distrilo
Federal e os Municpios, na forma da
lei complementar." (NR)
(sem correspondente)
(sem correspondente)
''Art.204
(sem correspondente)
Pargrafo ni co. facultada aos
Estados e ao Distrito Federal vincular a
programa dc apoi o incluso c
promoo social at ci nco dci mos
por cento de sua receita tributria
lquida, vedada a apl i cao desses
recursos no pagamento de:
1 - despesas c om pessoal e encargos
sociais;
l o s LU G RIBEIRO BRAZU.V!.^ - 2 5 9
PEC41/ 03 EC 4 2 / 0 3
(sem correspondente)
II - servi o da d vi da;
III - qual quer outra despesa corrente
no vi ncul ada diretamente nos investi-
ment os o u a e s npoi ndos. ' (NR)
(sem correspondente)
"Art. 2 1 5
6" f acul tado aos Eslndos e a o
Distrito Federal vi ncul ar a f undo
eslndunl de f oment o cultura ntc
c i nc o dc i mos po r c e nt o desun receita
tributria Ifquidn, pnra o finnncia-
me nl o d e programas e proj et os
culturais, vedada a apl i cao desses
recursos no pagament o de:
I - despesas c o m pessoal e encargos
soci ai s;
I I - s er vi o da d vi da;
III - qual quer outra despesa corrente
no vi ncul ada di rel amenl e aos inves-
timentos o u a es npoi ndos. " (NR)
Art. 2" O art. 76 do Ato das Di sposi es
Constitucionais Transitrias passa n
vigomrcom a seguinte redao:
"Att 76. desvinculado de rgo, f undo
ou despesa, no perodo de 2003 a 2007,
vinte porcento da arrecadao da Uni o
de impostos, contribuies sociais e de
intciveno no domnio econmi co, j
institudos ou que vierem n ser criados
na referido perodo, seus adicionais e
respectivos acrscimos legnis.
1 O disposto no caput deste artigo
no reduzir a base de c l c ul o das
transferencias n Estndos, Di stri to
Federal e Municpios na f orma do s arts.
153, 5; 157,1; I5B, I e 11; e 159, 1, " "
e "b", e II, da Constituio, be m c o mo
a base de cl cul o das desti naes a
que se referem o art. 159, 1, " c " e " d ^
da Constituio.
- " ( NR)
Art 2 Os artigos d o Ato dns Disposies
Constitucionais Transitrias a seguir
enumerados pnssnm a vigorar c o m ns
seguintes nlteraes:
"Art. 76. desvinculndo de rgo, fundo
ou despesa, no penodo de 2003 a 2007,
vinte por cento dn arrecadado da Unio
de impostos, contribuies sociais e de
interveno no domf ni o econmi co, j
inslitufdos ou que vierem n ser crindos
no referido penodo, seus adicionais e
respectivos acrscimos legais.
1" O di sposto no caput deste artigo
no reduzir a bnse de cl cul o dos
transferncias a Bt ndos, Distrito Fede-
ral e Muni api o s nn formn dos arts. 153,
5"; 157, 1; 158, 1 e II; e 159, 1. a e b; e II,
da Constituio, be m c o mo n bnse d c
cl cul o das desti naes a que sc refere
o art. 159, 1, c , da Constituio.
" ( NR)
"Art. 82.
(sem correspondente)
1" Rara o f i nanci amento dos Fundos
Estaduais e Distrital, poder ser cri ndo
a d i c i o n a l d e at d o i s p o n t o s
percentuai s na al fquota d o Imposto
260 - DINSA OA COSCORRNOA i TRIBUTAO - LUZ DO ARUCO 146-A DA COMSTITVIIAO
PEC 41/ 03
EC 42/ 03
(sem corrcspondcnie)
sobre Circulao de Mercodorlas c
Servios - ICMS, sobre os produtos e
servios suprfluos e nas condi es
definidas na lei complementar dc que
trata o art. 155, 2, XII, da
Constituio, no sc aplicando, sobre
este percentual, o disposto no art. 150,
IV, da Constituio.
"(NR)
(sem correspondeiiie)
"Art. 83. Lei federal definir os pro-
dutos e servios suprfluos a que se
referem os arts. 80,11, e 82, 2"." (NR)
Art. 3" Rcam acrescentados os seguin-
tes artigos ao Ato das Disposies
ConstitucionaisTransitrias;
Art. 3" O Ato das Disposies Constitu-
cionais Transitrias passa a vigorar
acrescido dos seguintes artigos:
"Art. 90. A lei complementar que
disciplinar o imposto previsto no art.
155, II, da Constituio, com a reda-
o dada por esta Emenda, dispor
sobre Dregime de transio, obser\'ado
0 seguinte;
"Art. 90. O prazo previsto no capul do
art. 84 deste Ato das Disposies
Constitucionais Tran.sitrias f i ca
promjgndoatBI de dezembro de 2007.
I - pata efeito de aplicao do disposto
no atL 155, 2, VI, "c", da Constituio,
com a redao dada por esta Emenda,
poder prever implantao gradual, por
mercadoria, bem ou servio, dessa
exigncb, no decurso do prazo de dois
anos, contados do incio da exigncia do
imposto na forma dada por esta Emenda;
II - fixar prazos mximos de vigncia
para incentivos e beneicios fiscais,
definindo tambm as regras vigentes
poca da concesso, que permane-
cero aplicveis;
III - poder criar fundos ou outros
mecanismos necessrios consecuo
da transio.
(sem correspondente)
Rirgrafo tjnico. Na hiptese do inciso
1, relativamente s operaes e presta-
es interestaduais para as quais no
sc estabelecer a referida exigncia, po-
dero ser mantidos os Iralamentos
previstos no art. 155, 2", VII, VIII c XI,
da Conslituio, com a redao
anieriora esla Emenda." (NR)
1" Fica prorrogada, at a data referida
no caput deste artigo, a vigncia da Lei
n" 9.311, de 24 de outubro dc 1996, c
suas alteraes.
2" At a data referida no cnpul deste
artigo, a alquota da contribuio de
que trata 0 art. 84 deste Ato das Di spo-
sies ConstitucionaisTransitrias ser
de trinta e oito centsimos por cento."
j ost Lus RinDRO BRAUNA - 261
PEC41/ 03 EC 42/ 03
"Art. 91. Relativamente ao i mpost o
previsto no art. 155, II, da Constituio,
para efeito de apl i cao d o di sposto no
incisa IV, 2", do mes mo artigo, c o m a
rcdnSo dadn por esta Emenda, at que
nova resoluo seja editada, f i cam
mantidos os percentuais estabel eci dos
para us al quot as i ti terestaduai s
vigentes na data da promul gao desta
Emenda." (NR)
"Art. 91. A Uni o entregar aos Estndos
e a o Distrito Federal o montante
def i ni do em lei complementar, de
a c o r d o c o m cri tri os, prnzos e
c o n d i e s ne l a d e t e r mi na d o s ,
po de ndo considerar as exportaes
para o exterior de produtos primrios e
semi - el aborados, a rel ao entre as
exportaes e ns importaes, os
crditos decorrentes de nquisies
destinadas no ativo permanente c a
efetiva manuteno e aproveitamento
d o crdi to d o i mposto n que se refere o
ar t . l 55, 2" , X, n.
1" Do montante de recursos que cabe
a cada Estado, setenta e ci nco porcent o
pertencem ao prprio Estado, o vi mc e
c i nc o por cento, aos seus Municpios,
distribudos segundo os critrios a que
se refere o art 158, pargrafo tnico, da
Constituio.
2 A entrega de recursos prevista neste
artigo perdurar, conf orme definido em
lei complementar, at que o imposto a
que se refere o nrt. 155, II, lenha o
produto de sua nnrecadao destinado
predominantemente, em proporo
no inferior a oitenta por cento, ao
Estado onde ocorrer o consumo das
mercadorias, bens ou servios.
3" Enquanto no for editada a lei
compl ement ar de que trata o caput,
e m substituio ao sistema de entrega
de recursos nel e previsto, perma-
necer vigente o sistema de entrega de
recursos previsto no nrt. 31 e Anexo dn
Lei Compl ementar n 87, de 13 de
setembro de 1996, c o m a redao
dndn pein Lei Compl ementar n" 115,
de 26 de dezembr o de 2002.
4" Os Estados e o Distrito Federal
devero apresentar Uni o, nos
l ermos das instrues baixadas pel o
Ministrio da Fazenda, as informaes
reintivns no i mposto de que trata o art.
155, II, decinradns pel os contribuintes
q u e r e a l i z nr e m o p e r a e s o u
prestaes c o m destino no exterior."
; 1
1 262 - Drrtw DA CONCNCRRUNA R Immi-^o-k LUZ DO ARBCO 146-A W CONSNNJIIJD
)
i!
PEC41/ 03
EC 42/ 03
'Art. 92. Rc.i vctJad.i, a partir da
promulgao da presente Emenda, a
c o nc e s s o ou pr o r r o ga o do
isenes, redues di.- base de clculo,
crditos presumidos ou quaisquer
outros incentivos ou benoleits fiscais
ou financeiros rolalivamente ao
imposto do que trat.i o art. 155,11, da
Constituiio," (NR)
'Art. 92. So acrescidos dez anos ao
prazo fixado no art. 40 deste Ato das
D i s p o s i e s C o n s t i t u c i o n a i s
Transitrias."
"Art. 03. Enquanto no iniciar a
exigncia tln contribuio social
prevista no art. 195, IV, da Constituio,
permanecer cm vigor n Lei n" 9.311,
(Io 24 [Io oulubro du 1996, o suas
nllcraes, c a contribuio provisria
por ela inslilufda manter a alquota de
trinta e iio centsimos por cento.
Pargrafo ij nico. A contri bui o
prevista no art. 195, IV, observar o
disposto no art. 05 do Ato das
Di - s p o s i o s Co n s t i t u c i o n a i s
Transitrias." (NR)
"Art. 93. A vigncia do disposto no art.
159,111, e 4", iniciar somente aps a
edio da lei de que trata o referido
inciso 111."
(sem correspondente)
"Art. 94. Os regimes especiais de
tributao para mi croempresas o
empresas dc pequeno porte prprios da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios cessaro a partir da
entrada cm vigor do regime previsto no
art. 146,111, d, da Constituio."
Art. 4" Os incisos 1,11, IV, V, VI, Vil, Vlll,
IX, X, XI e XII do 2' ' o 0 inciso II do 4"
do art. 155 da Constituio, com a
redao dada por esta Emenda,
somente produziro efeitos na data
definida na lei complementar dc que
trata o inciso XII do 2 do mesmo
artigo, observando a redao dada por
esta Emenda.
Art, 4 Os adicionais criados pel os
Estados c pelo Distrito Federal at a
data da promulgao desta Emenda,
naqui l o c m que est i verem e m
desacordo c o m o previsto nesta
Emenda, na Emenda Constitucional n"
31, de 14 de dezembro de 2000, ou na
lei complementar dc que trata o art
155, 2. XII, da Constituio, tero
vigncia, no mximo, at o prazo
previsto no art. 79 do Ato das Di spo-
sies ConstitucionaisTransitrias.
Art. 5 0 Inciso IV e o 6" do art. 155
da Constituio, com a redao dada
por esta Emenda, somente produziro
efeitos a partir do 1" de janeiro do ano
Art. 5" 0 Poder Executivo, em at
sessenta dias contados da data da
p r o mu l g a o de s t a Eme n d a ,
encaminhar ao Congresso Nacional
JOS LU R B O BR' CL! ^I^ - 2 6 3
PEC 41/ 03
subseqente ao da promul gao da lei
complementar de que trata o i nci so I
do 6" do mesmo artigo.
Art. 5" Ressalvado o di sposto nos arts,
4 e 5", esta Emenda entra e m vi gor
em r de janeiro d o ano subseqente
ao de sua promulgaijo.
EC 42/ 03
proj eto de lei, sob o regime de urgCn-
cin constitucional, que disciplinar os
bcncf ci os fiscais pnra a cap.ictao
do setor dc tecnologia da informao,
que vigero at 2019 nas condi es
quo estiverem em vigor no ato tin
aprovao desta Emenda.
Art. 7" Ficam revogados:
I - o i nci soi doart. 161 da Consti tui o
e o Inciso II do 3" do arL 84 dos Atos
das Di s pos i es Co ns t i t uc i o nai s
Transitrias;
II- a alnea " e" do inciso XII do 2" e o
inciso III do 4" d o art. 155 da
Constituio, a partir da pr odu o dos
efeitos dos dispositivos a que sc refere
o arL 4";
III - o inciso VI c o 4" d o art. 153 da
Constituio, a partir de 1 de j anei ro
do a n o s u b s e q e n t e a o d a
promulgao da lei compl ementar de
que trata o art. 155, 6, I, da
Constituio, c o m a redao dada por
esta Emenda.
Art. 6" Fica revogado o inciso II d o
3" d o art. 04 do Ato d.is Disposies
Constitucionais Tr.msitrins.
(sem correspondente)
il
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