Conceitos Fundamentais de Polticas Pblicas Maria das Graas Ruas

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A sociedade vive em conflito; necessrio manter os conflitos em limites administrveis
!ue s" #odem ser de duas nature$as% coer&o #ura ou #oltica' A coer&o #ura #adece de um
#roblema% !uanto mais utili$ada mais elevado se torna seu custo e menor sua eficcia'
A #oltica tambm se serve da coer&o mas n&o se limita a ela' (c)mitter% a #oltica a
solu&o #acfica de conflitos'
*+''', a #oltica consiste no con-unto de #rocedimentos formais e informais !ue e.#ressam
rela/es de #oder e !ue se destinam 0 resolu&o #acfica dos conflitos !uanto a bens #blicos'*
Poltica #blica diferente de decis&o #oltica' 1ma #oltica #ublica re!uer 2eralmente
mais de uma decis&o e re!uer diversas a/es estrate2icamente selecionadas #ara im#lementar
decis/es - tomadas'
3 a decis&o #oltica corres#onde a uma escol)a dentre um le!ue de alternativas conforme a
)ierar!uia de #refer4ncias dos atores envolvidos e.#ressando em maior ou menor 2rau certa
ade!ua&o entre os fins #retendidos e os meios dis#onveis' Polica #blica im#lica decis&o #oltica
mas nem toda decis&o #oltica c)e2a a constituir #oltica #blica'
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5 carter #blico da #oltica im#lica em obri2atoriedade ou se-a o *#blico* a
caractersca do !ue emana do #oder #blico e n&o relacionada 0 sua am#litude'
As demandas !ue #odem ori2inar #olticas #odem ser de reivindica&o de bens de
#artici#a&o na #oltica ou ainda de controle 6de corru#&o normativos7'
5s inputs de su#orte nem sem#re est&o vinculados diretamente a #olticas #blicas mas n&o
#odem estar diretamente desvinculados #ois nesse caso n&o )averia cum#rimentos dos ob-etivos da
#oltica'
Inputs de a#oio% condutas !ue su#ortam o 2overno ou o sistema #oltico em 2eral; s&o em
2eral im#ositivas 6voto servio militar im#ostos cum#rimento de leis7'
58(% os in#uts 6a#oio e demanda7 n&o se restrin2em ao #lano interno do 9stado' 5s
#rocessos de 2obali$a&o levaram esse sistema a uma cone.&o com o mundo tudo' 9.em#lo o fato
de a crise econ:mica de um #as ter refle.os nas economias de outros #ases'
Withinputs: e.#ressam demanda e a#oio #roveniente do #r"#rio sistema #oltico'
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Grande #arte da atividade #oltica se resume a satisfa$er demandas internas 6a2entes do
#r"#rio sistema #oltico7 ou e.ternas 6atores #olticos7 ao #asso !ue articula a#oios'
;o !ue tan2e as demandas estas #odem ser classificadas como novas reorrentes ou
re#rimidas'
Demandas novas% resultam do sur2imento de novos atores ou de novos #roblemas' Atores
novos s&o a!ueles !ue embora -a e.istindo n&o se encontravam or2ani$ados; ao #assarem a se
or2ani$ar #ara #ressionar o sistema #oltico s&o c)amados de *atores novos* 6e.% bancada
evan2lica do C;7' Problemas novos decorrem do efetivo sur2imento de uma situa&o !ue antes
n&o e.istia 6como o #arecimento de uma doena A<=(7 ou de uma situa&o !ue e.istia mas n&o
c)e2ava a #ressionar o sistema #olticos como a !uest&o ambiental'
Demandas recorrentes% resultam de #roblemas n&o resolvidos ou mal resolvidos e !ue
est&o sem#re voltando a #ressionar o sistema #oltico 6e.% reforma a2rria7'
Demandas reprimidas% s&o constituidas #elo estado das coisas ou #or n&o>decis/es'
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5s atores polticos #odem ser classificados em pblicos e privados'
Atores pblicos% e.ercem fun/es #blicas 6lato senso7 e mobili$am recursos associados a
essas fun/es' (ubdividem>se em #olticos e burocratas' 5s #olticos tem sua #osi&o resultante de
um mandato eletivo sua atua&o condicionada #elo #ertencimento a #atidos #olticos e #elo
clculo eleitoral' 5s burocratas ocu#am sua #osi&o em decorr4ncia de uma carreira #blica
6concurso #blico7'
Atores privados% s&o a!ueles !ue n&o se en!uadram na modalidade dos atores #blicos'
=estacam>se dentre os atores #rivados os em#resrios #ois #ossuem ca#acidade economica e
controlam meios de #rodu&o #arcelas de mercado e ofertas de em#re2o tendo assim valiosas
ferramentas #ara influir no #rocesso #oltico' =estacam>se ainda os trabal)adores #ois #odem se
or2ani$ar #ara influir de forma decisiva no #rocesso #oltico'
OBS% a autora fa$ refer4ncia 0 facilitao de o!ani"ao !ue os trabal)adores #ossuem
como sindicatos ou a #r"r#ia #ro.imidade !ue se encontram em decorr4ncia do e.erccio de sua
fun&o' A#enas o re!uisito de or2ani$a&o n&o diferencia os trabal)adores de !ual!uer outro
movimento social'
p. #
A!entes internacionais% n&o se restrin2em em sua atua&o ao territ"rio de um #as
es#ecfico' (&o a2entes financeiros 6FM< banco mundial7 or2ani$a/es ou mesmo 2overnos de
#ases !ue influem #ara alm de seus limites 2eo2rficos 6anistia internacional 91A influi na lei de
#atentes7 e atores transnacionali$ados 62eralmente multinacionais e 2ru#os de e.#ress&o
internacional le2almente constituidos ou n&o' 5 crime or2ani$ado um ator #oltico transnacional7'
$dia% a mdia ocu#a um #a#el im#ortante #ois atravs de seus meios de difus&o de notcia
informa&o etc alcana uma 2rande #arcela da #o#ula&o e influi decisivamente na o#ini&o das
#essoas notadamente atravs da televis&o -oranis e revistas'
OBS% e.istem vrios critrios #ara verificar !ual ator #oltico #ode estar influindo em
determinada #oltica mas o mais sim#les verificar !uem tem interesse em -o2o ou se-a !uem
#ode 2an)ar ou #erder al2o com a #oltica em !uest&o'
p. %
5 &estado de coisas& refere>se a al2o !ue incomoda #re-udica e 2era insatisfa&o #ara
muitos indivduos mas n&o c)e2a a constituir um item da a2enda 2overnamental' ?uando esse
estado de coisas comea a #reocu#ar as autoridades ele #assa a fa$er #arte da a2enda e constitui>se
como problema poltico' 6#roblema #oltico o estado de coisas !ue fa$ #arte da a2enda
2overnamental7'
9ntretanto deve>se levar em considera&o o !ue se c)ama de no'deciso' ;&o>decis/es s&o
estado de coisas !ue n&o c)e2am a fa$er #arte da a2enda #oltica e #ortanto nunca c)e2am a ser
#roblemas #olticos #or !uest/es culturais barreiras institucionais e interesses de 2ru#os de
#ress&o' 5u se-a s&o assuntos !ue -amais s&o #ostos em discuss&o na a2enda #oltica'
9@% estatuto da #ro#riedade #rivada nos 91A; direitos da mul)er no 5riente mdio; e at
recentemente uni&o )omoafetiva descriminali$a&o do aborto e da macon)a no 8rasil''
1m estado de coisas torna>se #roblema #oltico !uando contem ao menos um dos tr4s
se2uintes re!uisitos%
a7 mobili$a uma a&o #oltica 6mobili$a coletividades >movimento feminista> ou atores estrat2icos
>!uest&o ambiental> ou ambos >diretas -7'
b7 constitua uma situa&o de crise calamidade de forma !ue o :nus de n&o resolver o #roblema
se-a maior !ue o de resolver'
c7 constitua uma situa&o de o#ortunidade ou se-a )a-a vanta2ens antevistas #or al2um ator
relevante a serem obtidas com o tratamento do #roblema'
p. (
?uando o estado de coisas #assa a ser um #roblema #oltico inicia>se o momento de
form)lao de alternativas' ;esse momento os atores manifestam suas #refer4ncias em rela&o ao
#roblema a!ui !ue sur2em conflitos decis*rios' Cada ator #ossui sua #refer4ncia e tambm seus
recursos de influ4ncia'
As #refer4ncia determinam>se #or uma l"2ica de custo>benefcio entendido a!ui de forma
am#la n&o a#enas como critrio econ:mico' Pode>se levar em conta !uest/es como #rest2io
influ4ncia eleitores etc'
As #refer4ncias forma>se em torno de +)est,es- pontos +)estion.veis o) issues. 5s issues
so +)est,es dentro da deciso devem ser definidos antes de se decidir acerca do tema em si' ;a
reforma a2rria #or e.' s&o issues o conceito de terra im#rodutiva o rito da desa#ro#ria&o e a
forma de indeni$aa/'
9m fun&o das #refer4ncias de cada ator eles fa$em alianas entre si #ara enfra!uecer uma
#osi&o de outro ato !ue l)es comumente #re-udicial sur2em dai as arenas polticas'
=e modo 2eral a din/mica das rela,es entre os atores obedece a tr0s padr,es%
a1 l)tas% uma situa&o na !ual um ator deve #erder #ara !ue outro vena' Aa ainda no caso da luta
a #ossibilidade da acomoda&o de valores onde cada ator envolvido abre m&o de #arte de seu
interesse total #ara !ue a !uest&o se-a resolvida sem !ue o custo se-a demasiado elevado em rela&o
ao !ue seria se a !uest&o fosse levada at a #redominBncia do interesse de um nico ator; a
acomoda&o #ode ser utili$ada tmabm na im#lementa&o da #oltica nesse caso atores abrem m&o
de *lutar* durante o #rocesso decis"rio #ara fa$4>lo durante a im#lementa&o da #oltica onde
-ul2am ter uma situa&o mais favorvel'
b1 2o!os% a l"2ica do -o2o im#lica vencer um adversrio sem elimin>lo #or com#leto de modo !ue
ele #ossa ser um futuro aliado ou influencie em determiando #osicionamento favorvel'
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c1 debates% onde os atores tentam convencer uns aos outros sobre a ade!ua&o de suas #refer4ncias
ao #roblema' A!ui trabal)a>se a #ersua&o ou se-a #rocura fa$er com !ue o o#onente se torne
aliado' ;os debates ) a utili$a&o de con)ecimentos tcnicos #ara convencer o adversrio e ainda a
utili$a&o de trocas de favores #ara #ersuadi>lo'
5utra forma de atua&o a presso pblica' (&o a/es feitas 2eralmente atrvs da mdia ou
de manifesta/es coletivas #ara !ue se c)ame a aten&o #ara o #roblema de uma maior #arte da
#o#ula&o e at a nvel internacional conforme o caso' A ainda o e4erccio da a)toridade !ue a
obedi4ncia sim#lesmente; A ordena e 8 obedece'
9 tambm ) a ne!ociao e compromisso5 #rocedimento #elo !ual os atores envolvidos
ne2ociam uma solu&o #ara !ue nin2um saia com a convic&o de ter #erdido tudo' Cada um abre
m&o de #arte de seu interesse em #rol da solu&o do conflito' C usado em ne2ocia/es coletivas de
trabal)o #or e.'
A obstr)o consiste tambm num meio de influenciar na decis&o #otica' Consiste na
utili$a&o de recursos #ara favorecer ou im#edir a reali$a&o de determinada #refer4ncia' A
obstru&o muito utili$ada tambm na forma&o da a2enda #rodu$indo uma n&o>decis&o
im#edindo !ue o tema se-a se!uer discutido'
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As formas de se #ensar a solu&o s&o de tr4s ordens% modelo incremental modelo racional>
com#reensivo e mixed scanning'
5 modelo incremental 78indblon1 buscar sol)cionar o problema !radativamente sem
introdu$ir 2randes mudanas de uma #unica ve$' Priori$a n&o a im#lementa&o dos valores e
ob-etivos frutos da decis&o mas o acordo entre os interesses envolvidos' 9sta forma de anlise
resulta de duas constata/es bsicas% #or mais ade!uada !ue se-a a fundmenta&o tcnica de uma
decis&o ela sem#re ser fruto de rela/es de #oder o !ue si2nifica di$er !ue uma solu&o
tecnicamente ade!uada #ode n&o o ser #oliticamente e vice>versa; e !ue os 2overnos democrticos
n&o #ossuem discricionariedade absoluta na aloca&o de recursos' A aloca&o de recursos
condiciona decis/es futuras e fa$ com !ue a#enas #arcelas #e!uenas de recursos esta-am
dis#onveis #ara aloca&o o !ue redus as decis/es a mar2inais ou incrementais' O processo de
tomada de deciso se limita aos rec)rsos disponiveis no momento.
5 incrementalismo #ode ser um im#ortante estrt2ia na im#lementa&o de #olticas com alto
2rau de conflito ou com limita&o de recursos e con)ecimentos'
;o modelo racional'compreensivo 79. Simon1 a estrat2ia de maior alcance e de maior
aloca&o de recursos' Ao contrario do modelo oncremental !ue su#/e !ue n&o se #ode con)ecer o
#roblema em sua totalidade neste modelo su#/e>se #ossvel con)ecer o #roblema numa am#litude
tal !ue #ossibilitaria a tomada de decis/es de 2rande im#acto' A decis&o a!ui mais lenta !ue no
modelo incremental #ois a!ui #rocura>se levantar o maior nmero de informa/es #ossveis acerca
do #roblema estudar suas conse!uencias #ara assim #ossibilitar a decis&o de 2rande im#acto'
Ambos os modelo incremental e racional>com#reensivo a#resentam #roblemas' A!uele
a#resenta um vis conservador e n&o determina uma mudana ade!uada s necessidades' ;o
modelo racional #ressu#/e a #erfei&o das informa/es levantadas e se d #ouco ou nen)um valor
0s rela/es das !uais as informa/es s&o frutos'
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5 modelo do mixed-scanning 7;t"ioni1 as decis/es s&o distin2uidas entre odinrias e
incrementais e entre fundamentais ou estruturantes' As decis/es estruturantes estabelecem os rumos
bsicos da #olticas #blicas em 2eral e #ro#orcionam conte.to #ara a decis/es incrementais'
5 mi.ed scannin2 re!uer !ue os tomadores de decis&o se en2a-em numa am#la revis&o do
com#ao de decis&o sem se dedicar a uma nica #ossibilidade' 9sta revis&o #ermite !ue alternativas
de lon2o #ra$o se-am e.aminadas e levem a decis/es estruturantes' As decis/es incrementais #or
sua ve$ decorrem das decis/es estruturantes e envolvem anlise mais detal)ada de alternativas
es#ecficas'
1ma demanda e.#ressa as#ira/es !uanto 0 solu&o de um #roblema essas as#ira/es
tranformam>se em e.#ectativas sobre as alternativas formuladas' A a#rtir dessas e.#ectativas
determinam a mobili$a&o dos atores na defesa de seus interesse e #refer4ncias' As mobili"a,es
ass)mem padr,es% em rela&o a #olticas distributivas o #adr&o costuma ser pl)ral; sobre #olticas
re2ulat"rias tem>se #adr/es pl)rais e elitistas de#endendo do #roblema; em rela&o a #olticas de
redistribui&o o #adr&o o do 2o!o de soma'"ero 6a!uele !ue #ara um ator vencer outro deve
#erder n&o a a concilia&o de interesses7'
9stes #adr/es si2nificam% D7 a forma assumida #elas rela/es de #oder; E7 no caso do #adr&o
#luralista si2nifica tambm o formato assumido #elos mecanismos de re#resenta&o formais e
informais'
A ideia bsica de cada #adr&o% no pl)ralismo #arte>se do #ressu#osto de !ue todos s&o
i2uais e tem as mesmas c)ances de obter uma decis&o favorvel'
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;o elitismo os resultados s&o #reviamente definidos #elo interesse das elites !ue controlam
recursos na sociedade 6ca#ital em#re2o influencias #oticas or2ani$a/es7' As eleites tmabm
com#etem entre si e nesse #rocesso elas #odem buscar a#oio de n&o>elites e assim as massas
#assam a influir no #rocesso de decis&o elitista'
;a formula&o das alternativas #ode>se classificar o com#ortamento dos atores em tr4s
formas bsicas 6Allison7'
a1 #odese #ressu#or !ue os atores a2em de maneira racional buscando a mel)r solu&o #ara
o #roblema em -o2o' (ob esse #onto de vista o !overno < tido como )m a!ent monoltico- +)e
a!e de forma )niforme estabelecendo ob-etivos e formulando solu/es #ara os #roblemas !ue se
a#resentam' 9scol)e a mel)or alternativa e a2e #ara sua im#lementa&o' =rtica% o 2overno n&o
um ente nico mas se com#/e de vrios indivduos cada um com seus #r"#rios interesses'
b1 aborda!em or!ani"acional% #ressu#/e !ue o 2overno e o 9stado s&o con2lomerados de
or2ani$a/es e indivduos de vido mais ou menos aut:noma' 5 2overno #ercebe os #roblemas