NUEVA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO: UNA APROXIMACIN GENERAL

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SUMARIO: I. Introduccin.- II. Los fundamentos del
Proceso Contencioso Administrativo.- III. Finalidad del
Proceso Contencioso Administrativo.- IV. Sistemas de
Proceso Contencioso Administrativo.- V. Principios de
Proceso Contencioso Administrativo.- VI. Objeto del
proceso.- VII. Los sujetos del proceso.- VIII. La actividad
probatoria.- IX. Las medidas cautelares.- X. Reflexin final.

I. INTRODUCCIN

Recientemente, y despus de algunas dificultades, ha
entrado en vigencia la Ley 27584 1, Ley que regula el
proceso contencioso administrativo. Dicha disposicin trae
importantes novedades a la tradicional regulacin que
haba tenido el proceso contencioso administrativo en el
Per. La ms importante modificacin, tal vez sea, la de
tener una Ley especial con principios especiales que
regulan dicho proceso, lo que ha permitido incorporar a la
Ley que regula el proceso contencioso administrativo
institutos que permiten un control efectivo por parte del
Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin
Pblica y, adems, una efectiva tutela de las situaciones
jurdicas de los particulares que se hallen lesionados o
amenazados por las actuaciones administrativas.

El presente trabajo tiene por finalidad poner al alcance del
lector algunas generalidades de la Ley, indicando,
especialmente, las principales innovaciones de la misma.
Este trabajo, en consecuencia, brinda al lector un
panorama general de la Ley, sin pretender ser un estudio
profundo de la misma ni de todas sus instituciones2.

II. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

Sabido es que el proceso contencioso administrativo es
uno de los mecanismos de control del poder que se
encuentran previstos por el Estado constitucional para
evitar que el ejercicio del poder por parte de algunos de los
rganos del Estado sea arbitrario y para evitar o reparar la
lesin a las situaciones jurdicas de los particulares
producidas por las actuaciones de la Administracin
Pblica que se encuentren sujetas al Derecho
Administrativo.

Por ello, creemos que los siguientes son los fundamentos
del proceso contencioso administrativo:

1. El Estado constitucional y el principio de
constitucionalidad
Pues conforme al l todos los actos dentro de un Estado
deben estar conformes y sometidos a lo dispuesto por la
Constitucin y la Ley. De esta forma, cualquier acto
administrativo dictado en contravencin de la Constitucin
o la Ley debe ser eliminado del mundo jurdico.

2. Los derechos constitucionales y el reconocimiento de las
dems situaciones jurdicas de los particulares
Si dentro de un Estado se le reconoce a los particulares la
titularidad de algunas situaciones jurdicas (constitucionales
o legales) se hace preciso que el ordenamiento jurdico
prevea mecanismos para poder asegurar la efectiva
vigencia de dichas situaciones jurdicas, de lo contrario, el
reconocimiento de las mismas sera un acto absolutamente
declarativo. Debido a ello es que se hace preciso disear
un mecanismo adecuado que brinde una tutela efectiva a
las situaciones jurdicas de los particulares que se
encuentren amenazadas o lesionadas por una actuacin de
la administracin sujeta al Derecho Administrativo.

3. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva precisamente
parte de la hiptesis que se hace necesario que la tutela
jurisdiccional que brinda el Estado a las situaciones
jurdicas de los particulares sea realmente efectiva. Ello
quiere decir que se le debe asegurar a los ciudadanos un
acceso real a la jurisdiccin para solicitar la tutela
jurisdiccional de las situaciones jurdicas que se alegan han
sido lesionadas o amenazadas; adems de ello se les debe
garantizar que el proceso al cual acceden se desarrolle
dentro de las garantas mnimas, y, finalmente, que la
sentencia que se dicte al trmino del proceso contencioso
administrativo pueda ser ejecutada.

4. La necesidad de control del poder dentro del Estado
Dentro de un Estado constitucional, se hace preciso que
todos aquellos que ejercen una porcin de poder deban ser
controlados de manera efectiva, de lo contrario, dicho
poder puede desbordarse, generando con ello un ejercicio
arbitrario del mismo. Por ello, el contencioso administrativo
se erige como un mecanismo de control del poder que
ejerce el Poder Judicial frente a la Administracin Pblica.

III. FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

Atendiendo a los fundamentos expuestos anteriormente, la
finalidad del proceso contencioso administrativo es,
conforme lo dispone el artculo 1 de la Ley, el control
jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
Administracin sujetas al derecho administrativo y, adems,
la efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los
particulares.

De lo anteriormente expuesto, debe apreciarse que en la
Ley 27584 existe una clara y manifiesta concepcin de que
la finalidad del proceso contencioso administrativo va ms
all de ser un mecanismo de solo revisin del acto
administrativo, pues pretende ser, adems, un mecanismo
que brinde a los particulares una efectiva tutela de las
situaciones jurdicas de los particulares, lo que supone que
en la Ley 27584 se ha optado claramente por el sistema de
un proceso contencioso administrativo de plena
jurisdiccin.

IV. SISTEMAS DE PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

En el derecho comparado se pueden identificar dos
sistemas del proceso contencioso administrativo:

1. El sistema del proceso contencioso administrativo de
sola revisin del acto administrativo. Este sistema es el
clsico sistema francs del contencioso, conforme al cual,
el Poder Judicial tiene limitada la posibilidad de control de
la actividad de la Administracin Pblica, pues slo se
encuentra facultado a declarar si una actuacin
administrativa es contraria a derecho o no; sin que pueda
modificar el contenido de la decisin administrativa. Es
decir, en trminos procesales, en este sistema el Poder
Judicial tiene slo una facultad rescisoria.

2. El sistema del proceso contencioso administrativo de
plena jurisdiccin. En este sistema, el Poder Judicial,
adems de tener una facultad rescisoria, cuenta con una
facultad revocatoria. Ello quiere decir que en este sistema
el Poder Judicial no slo est limitado a declarar la validez
o invalidez de un acto administrativo, sino adems
pronunciarse sobre el fondo de la controversia
administrativa, dando con ello una efectiva tutela a las
situaciones jurdicas de las cuales son titulares los
particulares.

Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del
proceso contencioso administrativo, el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, un sistema ms adecuado a un
Estado constitucional es un proceso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin, que es aquel que ha
adoptado la Ley 27584.

V. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

Conforme a lo regulado expresamente por la Ley, los
principios que inspiran al proceso contencioso
administrativo son, adems de los que rigen al derecho
procesal general, los siguientes:

1. Principio de integracin, conforme al cual, si el Juez, al
momento de resolver un determinado conflicto, advierte un
defecto o un vaco en la Ley, debe aplicar los principios
generales del derecho administrativo.

2. Principio de igualdad procesal, conforme al cual el Juez,
dentro de un proceso, deber atender al hecho que en el
proceso contencioso administrativo est, normalmente,
frente a la un ciudadano contra el Estado. De esta forma,
dice la Ley, que el Juez deber tratar a las partes de dicho
proceso con igualdad.

3. Principio de favorecimiento del proceso, conforme al
cual, siempre que el Juez dude si admitir o no una
demanda, o si admitir o no un acto procesal, debe preferir
por admitirlo.

4. Principio de suplencia de oficio, conforme al cual,
siempre que el Juez advierta que existe un defecto de un
acto o actuacin procesal, dicho defecto debe ser
subsanado por l, salvo que la subsanacin dependa de
las partes caso en el cual, deber conceder un plazo a las
partes para que lo hagan.

VI. OBJETO DEL PROCESO

La Ley 27584 hace una distincin que debe ser tomado
muy en cuenta, la distincin entre actuacin impugnable y
pretensin.

VI.1. Las actuaciones impugnables

Como ha sido dicho, el proceso contencioso administrativo
es un medio por el cual se pretende el control jurisdiccional
de la actuacin administrativa. Ahora bien, debe tenerse
presente el hecho que no se trata de cualquier actuacin
administrativa, sino, slo aqulla que supone el ejercicio de
la funcin administrativa; es decir, aquella que se encuentra
regulada por el derecho administrativo. De esta forma,
existen diversas actuaciones de la administracin que
suponen el ejercicio de la funcin administrativa, y en
consecuencia, distintas actuaciones que pueden ser objeto
del control a travs del proceso contencioso administrativo.
Estas son:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin
administrativa.

2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra
omisin de la Administracin Pblica.

3. La actuacin material que no se sustenta en acto
administrativo.

Con ello, se pretende abarcar dentro del mbito del control
jurisdiccional la ms amplia gama de actuacin de la
Administracin; gama que se extiende desde la declaracin
de voluntad de la Administracin hasta su inercia;
incluyendo la actuacin que no tiene sustento en acto
administrativo alguno (actuacin material).

VI.2. Las pretensiones en el proceso contencioso
administrativo, conforme a la Ley 27584

De acuerdo a lo establecido en la Ley 27584, las
pretensiones que pueden ser planteadas en el proceso
contencioso administrativo son las siguientes:

1. La declaracin de nulidad total o parcial o ineficacia de
actos administrativos. Esta es la tpica pretensin del
proceso contencioso administrativo, y supone el
sometimiento al rgano jurisidiccional la decisin acerca de
la validez de un acto administrativo.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o
inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas
o actos necesarios para tales fines. Esta pretensin es una
manifiesta muestra del hecho que la Ley 27584 ha
adoptado un sistema del proceso contencioso
administrativo de plena jurisdiccin, pues claramente se
establece que e Poder Judicial no slo est facultado a
declarar la invalidez de un acto, sino adems, puede
realizar todos los actos tendientes al reconocimiento o
restablecimiento de las situaciones jurdicas de los
particulares que hayan sido amenazadas o lesionadas.

3. La declaracin contraria a derecho y el cese de una
actuacin material que no se sustente en acto
administrativo.

4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de
una determinada actuacin a la que se encuentre obligada
por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme. Esta pretensin se plantea como una va paralela a
la accin de cumplimiento prevista por la Constitucin.

A pesar de lo que haba sido regulado de manera expresa
en el Proyecto, y de la importante opcin por la que ste
apost la Ley no ha regulado de manera expresa la
posibilidad de plantear en el proceso contencioso
administrativo, como pretensin principal, la indemnizacin
de daos y perjuicios, aunque, con una equvoca redaccin
el artculo 26 de la Ley dispone que la indemnizacin de
daos y perjuicios puede ser planteada como pretensin
condicional.

VII. LOS SUJETOS DEL PROCESO

VII.1. La Competencia

Conforme a lo establecido en la Ley que regula el proceso
contencioso administrativo, con las ltimas modificaciones
en material de competencia que introdujo la Ley 27709, por
razn del territorio es competente el juez del lugar del
domicilio del demandado o el juez del lugar donde se
produjo la actuacin impugnable. Por razn de la materia
es competente el juez contencioso administrativo, pues la
Ley ha apostado por jueces especializados, pero en los
lugares donde no existan jueces especializados la
competencia recaer en los jueces civiles. Finalmente, por
razn de la funcin, la competencia recaer, en primera
instancia, por regla general al juez especializado; salvo que
se desee impugnar un acto administrativo expedido por la
Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el
Tribunal del Indecopi y otros organismos expresamente
previstos en la Ley 27709, en cuyo caso la competencia
recaer en la Sala contencioso administrativo, quien
actuar en primera instancia.

VII.2. La legitimidad para obrar activa

La Ley de manera expresa regula que la legitimidad para
obrar activa recae, por regla general en la persona de quien
alegue ser el titular de la situacin jurdica lesionada o
amenazada por la actuacin administrativa que est siendo
impugnada en el proceso.

Cuando la situacin jurdica lesionada sea un inters
difuso, la legitimidad recaer en cualquier persona, con lo
que resulta evidente que la Ley ha adoptado por la accin
popular como sistema de legitimacin activa en el proceso
contencioso administrativo.

Finalmente, si nos encontramos dentro de un proceso de
lesividad, la legitimidad para obrar activa recaer en la
entidad administrativa prevista por la Ley para solicitar la
nulidad de un acto administrativo.

VIII. LA ACTIVIDAD PROBATORIA

Probablemente el captulo de la Ley al que ms crticas se
le podra hacer es al captulo acerca de la actividad
probatoria, pues en una lamentable opcin del legislador,
ste ha dispuesto que dentro del proceso contencioso
administrativo no se puedan ofrecer ms medios
probatorios de aqullos que haban sido actuados en el
procedimiento administrativo, lo que supone una clara e
inexplicable limitacin al derecho constitucional a probar,
constituyendo dicha norma una norma inconstitucional.
Sin embargo, la norma, en materia de actividad probatoria
tiene tres normas que merecen ser mencionadas. La
primera es aquella que dispone la actividad probatoria de
oficio, lo que permitira subsanar la deficiente disposicin
contenida en el artculo 27 de la Ley. La segunda es
aquella que establece que la carga de la prueba
corresponde a quien afirma los hechos, salvo que nos
encontremos dentro de un proceso contencioso
administrativo en el que se cuestione la actuacin
administrativa expedida dentro de las facultades
sancionadoras de la Administracin Pblica, pues en estos
casos, la carga de la prueba corresponder a la
Administracin cuando se trate de demostrar la infraccin
administrativa. Finalmente, la norma que establece como
obligacin de la Administracin proporcionar al Juez
cualquier documentacin que ste requiera.

IX. LAS MEDIDAS CAUTELARES

En trminos generales la regulacin de las medidas
cautelares no difiere mucho de la regulacin establecida en
el Cdigo Procesal Civil, tanto es as que la Ley 27584
tiene una remisin expresa al referido cuerpo normativo.
Sin embargo, tiene algunas particularidades que vale la
pena destacar.

La primera de ellas es establecer que si bien es cierto se
requiere de la verosimilitud del derecho para que se
conceda la medida cautelar, se dispone el principio de
presuncin de legalidad de un acto administrativo no puede
ser un obstculo para la concesin de una medida cautelar.

Asimismo, dentro de los presupuestos para la concesin de
una medida cautelar se colocan, al lado de la verosimilitud
del derecho y el peligro en la demora, la adecuacin de la
medida cautelar, requisito que intenta poner nfasis en la
relacin que debe existir entre medida cautelar y pretensin
destinada a asegurar.

Finalmente, existe una norma que de manera expresa
seala que en los procesos contenciosos administrativos,
las medidas de innovar y de no innovar son especialmente
procedentes, rompiendo con ello la regla establecida en el
Cdigo Procesal Civil, conforme a la cual dichas medidas
son ms bien excepcionales.

X. REFLEXIN FINAL

La nueva Ley ha pretendido brindar a los ciudadanos un
adecuado mecanismo para que los particulares obtengan
una efectiva tutela jurisdiccional a las diversas situaciones
jurdicas que se puedan ver amenazadas o lesionadas por
una actuacin administrativa sujeta al derecho
administrativo. La Ley 27584 tiene por ello muchas
disposiciones innovadoras respecto al anterior sistema,
pero tiene tambin lamentables retrocesos; los mismos que
esperamos sean modificados en la brevedad.

NOTAS:

1 Dicha norma fue publicada en el Diario Oficial El
Peruano el 07 de diciembre de 2001, deba haber entrado
en vigencia el 08 de enero de 2002; sin embargo, el dictado
de un inconstitucional Decreto de Urgencia determin que
se suspendiera la vigencia de dicha Ley. Sin embargo, la
expedicin de la Ley 27684 determin que la Ley del
proceso contencioso administrativo, con alguna
modificacin, entrara en vigencia el 17 de abril de 2002. Sin
embargo, a los pocos das de su entrada en vigencia dicha
norma fue modificada por le Ley 27709.
2 Si el lector desea un alcance del autor mucho ms
profundo, recomendamos la lectura de: PRIORI POSADA;
Giovanni. Comentarios a la Ley del proceso contencioso
administrativo. ARA: Lima, 2002
Publicado por IVN OR CHVEZ