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Etudes et Travaux Etudes et Travaux Etudes et Travaux Etudes et Travaux
n n n n95 95 95 95

Dcembre 2011
J.P. Olivier de Sardan
Avec la collaboration de A. Abdelkader, A. Diarra, Y. Issa,
H. Moussa, A.Oumarou et M. Tidjani Alou

Gouvernance locale
la dlivrance de quatre biens publics dans
trois communes nigriennes

Gouvernance locale : quatre biens publics
ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N95 1
Sommaire
INTRODUCTION ..........................................................................................................................................................3
I. QUELQUES CONCEPTUALISATIONS ISSUES DU TERRAIN ........................................................... 7
COMPOSANTES ELEMENTAIRES ....................................................................................................................................7
CONFIGURATIONS DE DELIVRANCE ..............................................................................................................................9
GOULOTS DETRANGLEMENT (NUDS STRATEGIQUES) ............................................................................................... 10
REDEVABILITES PARTICULIERES ................................................................................................................................ 11
II. APERU COMPARATIF DES QUATRE BIENS ............................................................................ 13
UNE PERIODISATION DU CONTEXTE HISTORIQUE ........................................................................................................ 13
DYNAMIQUES HISTORIQUES DES QUATRE BIENS ......................................................................................................... 14
DES BIENS DELIVRES DEPUIS LA PERIODE PRE-COLONIALE ET SETANT PROGRESSIVEMENT
TRANSFORMES .......................................................................................................................................................... 14
DES BIENS DELIVRES DEPUIS LA PERIODE PRE-COLONIALE MAIS DONT LA DELIVRANCE
CONTEMPORAINE A CONNU UNE RUPTURE FORTE AVEC LE PASSE ................................................................................. 15
UN DECALAGE EVALUATIF ........................................................................................................................................ 16
LE PROCESSUS DE GLOBALISATION ET SES EFFETS (PISTE A SUIVRE) .............................................................................. 17
LES CONFIGURATIONS DE DELIVRANCE ...................................................................................................................... 17
LES CONFIGURATIONS OFFICIELLEMENT MONOPOLISTIQUES ET LEURS SUPPLEANCES ................................................... 17
LES CONFIGURATIONS POLYCENTRIQUES ................................................................................................................... 19
LES CADRES DE CONCERTATION INSTITUTIONNALISES ................................................................................................ 20
III. PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DE LA DELIVRANCE LOCALE DES QUATRE
BIENS DINTERET GENERAL (LES MODES LOCAUX DE GOUVERNANCE) ..................................... 23
LA REELLE PRESENCE DE LETAT, SA FAIBLESSE ET SES PARADOXES ............................................................................. 23
MAILLAGE REEL ....................................................................................................................................................... 23
DENUEMENT GRAVE EN MATERIELS ET MOYENS DE FONCTIONNEMENT ....................................................................... 23
PROBLEME DES RESSOURCES HUMAINES ..................................................................................................................... 24
DEBROUILLARDISES ET PRIVATISATIONS INFORMELLES ............................................................................................... 25
UN ETRANGE ET OMNIPRESENT PROGRAMME SPECIAL ........................................................................................... 26
LE ROLE TRES IMPORTANT MAIS TRES INEGALEMENT REPARTI DES PROJETS ................................................................. 26
DES MAIRIES DEVENUES INCONTOURNABLES MAIS .................................................................................................. 28
LES CHEFFERIES : UN ESPACE DE COMPETENCES QUI SE REDUIT MAIS UNE INFLUENCE QUI PERDURE ............................. 30
LEFFICACITE PONCTUELLE DU CORPORATISME MARCHAND FORMEL (SYNDICAT DES TRANSPORTEURS)
OU INFORMEL (DILLAL) ............................................................................................................................................. 30
LA FLORAISON DES PETITS METIERS ........................................................................................................................... 31
LA PRESENCE CRITIQUEE DES GRANDES SOCIETES PRIVEES .......................................................................................... 31
IV. QUELQUES VARIABLES POTENTIELLES ................................................................................. 33

2 ETUDES ET TRAVAUX DU LASDEL N95

Gouvernance locale :
la dlivrance de quatre biens
publics dans trois communes
nigriennes
JP. Olivier de Sardan
Introduction
Le prsent rapport, rdig en mai 2010, propose une synthse des rsultats
provisoires obtenus par les chercheurs du LASDEL travaillant au Niger sur la
dlivrance de quatre biens publics (accouchement sans risque, scurit,
marchs, eau et assainissement), dans le cadre de laxe Local leadership du
programme APPP
1
(African Power and politics), financ par DFID (coopration du
Royaume Uni) et pilot par ODI (Overseas Development Institute). Cinq rapports
ont t rdigs dans ce cadre, qui servent de base ce document. Ils seront dits
dans la srie Etudes et Travaux du LASDEL
2
. Dautre part, des enqutes de
complment seront menes en 2010
3
, et un livre doit tre publi une fois la
recherche termine, qui constituera un des volumes de la srie Les pouvoirs
locaux au Niger (dont le premier tome est dj paru
4
).
Les principales conclusions, dans la perspective de la problmatique du
programme APPP, se trouveront la fin de ce texte. Elles concernent les variables
pouvant ventuellement expliquer une meilleure dlivrance de biens publics au
niveau local. Celles que nous avons privilgies sont : la coordination entre acteurs et
institutions locales, le rle dcisif de rformateurs locaux, les usages stratgiques par des
acteurs locaux des inputs des PTF (partenaires techniques et financiers, autrement dit les

1
www.institutions-africa.org .
2
Cf. dores et dj les numros 90 et 93.
3
Ces enqutes concerneront le rle des syndicats et associations dans la dlivrance des biens publics,
les centimes additionnels perus pour les vacuations sanitaires, lobservatoire de la vulnrabilit, les
comits de quartier pour lhygine et lassainissement, les commissions foncires et les destitutions
de maires. Dautre part, lquipe sintressera aux formes de motivation (incentives) des acteurs
dlivrant des biens publics dans les sites tudis.
4
Olivier de Sardan, J.P. & Tidjani Alou, M. eds, Les pouvoirs locaux au Niger (Tome 1 : en attendant
la dcentralisation), Paris, Karthala, 2009.
institutions de laide extrieure), la privatisation informelle en tant quaboutissant un co-
financement Etat/usagers, le systme des cotisations, les organisations corporatistes base
marchande, les formes dorganisation du travail et de gestion des ressources humaines, et les
mobilisations collectives.
Les sites
Trois sites ont t retenus sur la base des critres suivants :
- tre des chefs-lieux de commune avec prsence de services de lEtat
(sous-prfecture ou prfecture) ;
- relever densembles linguistiques et conomiques diffrents (Say est
une ville de peuplement peul et de langue peule et zarma, au bord du
fleuve, o se pratiquent la pche et la pluri-activit agro-pastorale;
Balleyara une ville de peuplement touareg mais de langue zarma, avec
forte activit de maraichage et un march international ; Guidan
Roumdji une ville de peuplement gobirawa et de langue hausa, au
bord de la principale route nationale et proche du Nigria, avec de
nombreux changes et une importante production agricole) ;
- avoir donn lieu des enqutes antrieures du LASDEL, de faon
avoir dj un fond de connaissances constitu sur le contexte
historique, social et politique local.
Lquipe
Lquipe qui a men ce travail tait compose ainsi :
- quatre chercheurs du LASDEL, tudiant chacun le mme bien,
chacun sur les trois sites : Assa Diarra pour laccouchement,
Younoussi Issa pour leau et lassainissement, Aghali Abdoulkader
pour la scurit, et Amadou Oumarou pour les marchs. Ils avaient
tous dj une expertise par rapport aux thmes denqute : Assa
Diarra est mdecin et anthropologue de la sant et travaille sur
laccouchement et la sant maternelle; Younoussi Issa fait sa thse sur
la gestion de lhydraulique rurale et a dj men plusieurs enqutes sur
la ville de Guidan Roumdji ; Aghali Abdoulkader fait sa thse sur la
premire rbellion touareg ; et Amadou Oumarou, qui a fait une thse
sur les codes de biensance peuls, a dj men plusieurs enqutes sur
la ville de Say. Chaque chercheur a recrut un assistant de recherche
pour mener les enqutes avec lui (respectivement Fati Diould,
Mohamed Moussa, Cheybou Adamou, et Amadou Boubacar) ;
- un doctorant, Hassan Moussa (bnficiant dune bourse du
programme APPP), travaillant de faon transversale sur les quatre
biens et sur les communes dans les trois sites ;
- deux coordonnateurs, Mahaman Tidjani Alou et Jean-Pierre Olivier
de Sardan.
Les enqutes
Une premire phase denqute collective, regroupant lensemble de lquipe,
laquelle stait joints Vicky Chambers et Fred Golooba-Mutebi (tous deux
membres du programme APPP), a eu lieu du 15 au 19 juin Balleyara (cf. rapport
de Vicky Chambers). Puis, chaque chercheur a fait un mois de terrain avec son
assistant (dix jours par site).
Le total des entretiens et observations dtailles menes sur les trois sites par
lquipe est de 414. La plupart des entretiens ont t enregistrs puis transcrits. Les
entretiens ont t mens selon les cas en franais ou dans les langues nationales
locales (fufulde, zarma, hausa, tamasheq).
Chaque bien a donn lieu un rapport par le chercheur responsable. Le doctorant
a fait aussi un rapport. La prsente synthse est donc tablie partir de ces 5
rapports.

I. Quelques conceptualisations
issues du terrain
Les enqutes ont montr que les quatre biens publics slectionns (eau et
assainissement, scurit, marchs et accouchement sans mortalit)
correspondaient tous des proccupations relles partages par les populations
locales, qui ont des attentes fortes dans ces domaines, et qui considrent que lEtat
et les pouvoirs politiques ont des devoirs en la matire (et dplorent donc leurs
manquements et leurs insuffisances).
Les biens dlivrs que nous avons investigus ont la particularit dtre perus par
tous comme indispensables tous ; ils relvent autrement dit dun sens largement
partag de lintrt gnral. Le fait que ces biens dlivrs aient un intrt gnral
(ou soient dintrt public) nest certes pas spcifique aux seules arnes locales
enqutes : ailleurs aussi, un accs leau potable, la lutte contre linscurit, le
bon fonctionnement du march ou la possibilit daccoucher sans mourir
apparaissent comme des revendications ou des aspirations partages, latentes
ou manifestes, des usagers/citoyens. Mais les conditions de dlivrance de ces
biens sont trs largement locales (mme si elles font intervenir des acteurs non
locaux : Etat, socits prives, institutions de dveloppement), car cest
localement quon boit, quon est protg, quon vend ses animaux ou quon met
au monde.
Ces biens publics (ou dintrt gnral) ont une signification mique : chaque
habitant de nos sites voit bien de quoi il sagit, grosso modo, et ils peuvent tre
traduits sans grandes difficults dans les langues locales.
On dira en zarma han kan ga borey kul nafa, ce qui profite tous ou bor kul wone
ce qui est tous et en hausa mai ma kowa anfani ou na kowa, De faon plus
concrte, on dira par exemple en zarma koyra kul deyo ( le puits pour tous ).
Avoir accs ces biens est pour tout un chacun un enjeu, qui sexprime dabord
sur un plan individuel (comportements opportunistes ou de passager
clandestin ) mais qui suscite aussi des formes dorganisations collectives, car les
conditions ncessaires la dlivrance dpassent clairement lchelle individuelle.
On peut donc parler denjeu collectif.
Composantes lmentaires
Mais nos quatre biens restent encore largement abstraits. Quand on sattache non
plus la dfinition gnrique de ces biens, mais leur dlivrance concrte, on voit
quils sont en fait des agrgations de composantes diverses, qui posent chacune
des problmes spcifiques quant leur dlivrance. Ces composantes respectives ne
sont pas infinies, mais leur diversit impose de les distinguer soigneusement car
les enjeux, les infrastructures et les acteurs impliqus varient dune composante
lautre.
Par exemple, leau a divers usages (boisson, lavage, arrosage) et on y accde par
diverses infrastructures (puits traditionnel, puits ciment, forage normal, forage
artsien, rseau dadduction), avec des moyens varis, directement (cordes,
pompes motricit humaine, robinets) ou indirectement (porteurs deau garwa,
vendeurs de sachets plastifis piya wata - pure water - ou hari yeyni). Les
difficults rencontres et les modalits de gestion sont trs diffrentes selon ces
paramtres, dont les acteurs eux-mmes connaissent lexistence : les composantes
de chaque bien ont une existence mique parfois plus marque que le bien lui-
mme. Prenons par exemple les puits ciments : la distinction entre puits du
gouvernement (gomnenti deyey, fors par lEtat - OFEDES), et les puits des
projets (porze deyey), fors par les projets de dveloppement, renvoie des
diffrences de qualit, mais aussi des modes de gouvernance distincts.
De mme, si lon se penche sur le bien scurit , diverses composantes se
manifestent : les conflits fonciers ne sont pas de mme nature et ne demandent pas
les mmes procdures que les vols de btail, eux-mmes distincts des attaques de
camions, qui ne sont pas assimilables la petite dlinquance urbaine. Et, si lon va
encore plus dans les dtails de lenqute, dans la catgorie conflits fonciers on
devra ne pas confondre les conflits entre agriculteurs avec ceux qui opposent
agriculteurs et leveurs (beaucoup plus nombreux et dintensit plus forte), et il
faudra mme parfois, dans le cas dun site (Balleyara), faire la diffrence entre les
conflits qui opposent les leveurs locaux et les agriculteurs locaux et ceux qui
impliquent les transhumants peuls moutonniers Oudah, considrs localement
comme une calamit publique.
Les marchs, quant eux, regroupent en fait des espaces distincts, qui ont des
rgles du jeu trs diffrentes les unes des autres (normes officielles comme normes
pratiques) : le petit march quotidien rserv aux changes locaux de dpannage ;
le grand march hebdomadaire dinfluence rgionale ou internationale, qui lui-
mme se divise entre le march des boutiques et talages, dun ct (avec des
distinctions entre grossistes, dtaillants et revendeurs ambulants, et des espaces
diffrents selon les types de produits), le march de btail de lautre (beaucoup
plus complexe et organis), sans oublier la gare routire, ni labattoir
Le caractre agrg des biens pris en compte ne doit donc pas masquer que cest au
niveau des composantes de chaque bien que les problmes daction collective se posent
concrtement, et peuvent trouver des solutions chaque fois diffrentes. Nous verrons ainsi
que la rgulation corporatiste de lauto-gare de Balleyara semble fonctionner de
faon satisfaisante, ce qui ne vaut pas pour dautres composantes du march .
Configurations de dlivrance
Giorgio Blundo avait juste raison soulign
5
que le concept de mode de
gouvernance local ne permettait pas dapprhender la varit des acteurs et des
formes de la dlivrance de tel ou tel bien, et quil convenait dentrer dans les
enqutes partir des biens dlivrs, plus que des modes de gouvernance locale.
Cest dailleurs la stratgie de recherche de terrain qui a t adopte, chaque
chercheur de lquipe se focalisant sur un bien particulier. Cette stratgie sest
rvle fructueuse, entre autres parce que chaque bien (plus exactement : les
principales composantes de chaque bien) mobilise en fait une pluralit dacteurs et
dinstitutions. La dlivrance de ces biens passe par des formes de coordination
complexes entre modes de gouvernance locale, autrement dit entre segments
varis dautorits ou de lgitimits, ayant des systmes daction spcifiques,
prsents dans larne locale : services de lEtat, chefferies administratives,
communes, associations, projets de dveloppement, etc. Nous appellerons
configurations de dlivrance les diverses combinaisons dacteurs, dinstitutions et de
moyens qui permettent un bien dtre dlivr. Chaque composante dun bien a
une configuration spcifique de dlivrance, mais nous pouvons cependant monter
en gnralit en considrant comme configuration gnrale dun bien lagrgation
de lensemble des acteurs et des institutions et des quipements et ressources, qui
concourent la dlivrance des diverses composantes de ce bien, quelles que soient
les formes de cette co-dlivrance : collaboration (directe ou indirecte, ponctuelle
ou permanente), substitution, concurrence, complmentarit, etc.
Si la configuration de dlivrance particulire de la composante vacuation en cas
daccouchement dystocique de laccouchement inclut comme acteurs essentiels
la sage-femme ou linfirmier, les personnes qui peuvent payer le transport
(parents, maire, chef), lambulancier, llment des FNIS, et lquipe opratoire au
centre de rfrence (et suppose en outre la disponibilit de lambulance, le moyen
de la joindre et le paiement de son utilisation, lexistence dun plateau technique
oprationnel et des poches de sang au centre de rfrence), la configuration de
dlivrance gnrale de laccouchement fait intervenir en outre des accoucheuses
traditionnelles et des matrones, la mairie, le programme spcial du prsident,
divers projets de soutien la sant maternelle, et mme la chefferie (ainsi que le
centre de sant intgr et son quipement, et les procdures de maintenance de
lambulance).
Toutefois le concept de mode de gouvernance local nest pas pour autant
abandonner, mme sil doit rester au second plan, et sil demande tre
reformul, en particulier pour mieux intgrer une double dimension : celle de
lautorit et de la lgitimit dun ct, celle de la dlivrance de biens dintrt
gnral de lautre.

5
Cf. Blundo, G., note for the LL team, 2009, APPP; et Olivier de Sardan, JP. Les huit modes de
gouvernance locale en Afrique de lOuest , Etudes et Travaux du LASDEL, n79, 2009.
Goulots dtranglement (nuds stratgiques)
Nous avons constat pour chaque bien, au niveau des composantes lmentaires,
lexistence de certaines tapes ou lieux stratgiques qui favorisent ou au contraire
bloquent la dlivrance de ce bien, et peuvent constituer des goulots dtranglement
(ou inversement des facteurs de progrs) pour une dlivrance plus satisfaisante.
Labsence ou la prsence dun agent comptent ou dune ressource indispensable,
la prise dune dcision approprie ou non, ont alors des consquences
importantes.
Ainsi, pour laccouchement, trois goulots dtranglement ressortent, tous trois lis
aux cas daccouchements dystociques : (1) en cas de dbut daccouchement
domicile, la rapidit de lvacuation vers une formation sanitaire ; (2) puis la
rapidit de lvacuation depuis la formation sanitaire vers un bloc opratoire
fonctionnel ; (3) lexistence dun bloc opratoire fonctionnel au niveau de lhpital
de district, avec des personnels qualifis disponibles, et du sang.
Pour la scurit, on constatera que : (1) la disponibilit de moyens de transport et
de dotation en carburant semble un goulot dtranglement pour les interventions
foraines ; (2) la mise en oeuvre de dispositifs spciaux lors de la transhumance des
Peuls Oudah (Balleyara) en est un autre; (3) des patrouilles rgulires et une
prsence de proximit constituent un goulot dtranglement pour le milieu urbain.
Pour les marchs, les nuds stratgiques semblent tre : (1) la propret et
lassainissement ; (2) la scurit ; (3) la perception des taxes et leur gestion. Deux
de ces nuds renvoient donc dautres biens dintrt gnral tudis lors de
lenqute.
Enfin, pour leau et lassainissement, la liste comprendra : (1) la qualit biologique
des eaux de boisson disponibles ; (2) lvacuation des dchets mnagers.
Le cas de leau et lassainissement montre quil peut y avoir divers niveaux de
prise de conscience de lexistence dun goulot dtranglement. Tout le monde est
peu prs conscient de ce que lvacuation des dchets mnagers ne se fait pas de
faon satisfaisante, et quil y a l un problme. Pour la qualit biologique de leau,
la situation est diffrente : cest un problme seulement pour une fraction de la
population (duque ou sensibilise sur les questions sanitaires), pour les services
de lhygine, et pour les experts. Pour la majorit de la population, cest le got de
leau qui est le critre de qualit.
Bien videmment diverses configurations de dlivrance peuvent apporter des
solutions varies face ces goulots, plus ou moins optimises. Par exemple, pour
le nud (1) de laccouchement (la rapidit de lvacuation vers une formation
sanitaire), on peut tenter dimposer une obligation de ne pas accoucher domicile
et daccoucher directement dans les formations sanitaires, obligation garantie au
besoin par le recours aux forces de scurit, la mairie et la chefferie; on peut aussi
inversement accepter les accouchements domicile, mais avec des matrones
formes reprer les accouchements dystociques et un service dvacuation
durgence par charrette vers la formation sanitaire (ou, autre variante, promouvoir
lappel en cas de problme un agent de sant se rendant au domicile et
demandant lambulance de venir directement chez la parturiente).
Nous navons cependant pas vocation dans ce rapport imaginer lventail de
toutes les solutions possibles, et encore moins dcrter quelles seraient les
meilleures, mais plutt dcrire les configurations relles que nous avons
rencontres, et comment leur acteurs ont affront et gr les nuds stratgiques
actuels.
Redevabilits particulires
La question des redevabilits tait un des fils directeurs de lenqute. Celui-ci sest
rvl assez difficile manier, et mriterait dtre mieux dfini, selon le type de
redevabilit propre chaque mode de gouvernance, et en distinguant redevabilit
formelle et redevabilit informelle.
1) Le concept gnral de redevabilit est difficile exprimer pour nos
interlocuteurs, et ne figure pas dans les registres miques habituels, en franais, en
hausa, en zarma ou en peul. Si lon cherche le traduire malgr tout par des
concepts locaux, ceux-ci voquent diverses vagues et gnrales exigences de
sociabilit, de rciprocit, de service rendu, de dette, dobligation morale, qui sont
trop loin du concept de redevabilit, et le rendraient sans intrt force de
ltendre et de llargir dmesurment. Il faut en effet distinguer entre la
redevabilit au sens large (qui est un fourre-tout, incluant les relations
hirarchiques, les rapports dactivit, les rapports de clientle, les obligations
sociales, la rputation) et les redevabilits particulires qui sont un concept plus
intressant car plus discriminant. Staffan Lindberg distingue ainsi douze types
diffrents de redevabilit, incommensurables les uns par rapport aux autres
6
.
2) Si lon considre par exemple la redevabilit reprsentative, on constatera que
plusieurs modes locaux de gouvernance, tels que la chefferie (qui na pas de ce
point de vue de compte rendre aux populations) ou lEtat local (dont les agents
nont pas de ce point de vue de comptes rendre aux usagers) fonctionnent en
quelque sorte hors redevabilit reprsentative . Deux modes locaux de
gouvernance fonctionnent par contre avec une redevabilit reprsentative
incorpore : le mode associatif, et le mode communal. Les comits de gestion
doivent rendre compte aux populations quils reprsentent (mais dans beaucoup
de cas, les assembles gnrales nexistent pas). Les conseils communaux doivent
rendre compte aux lecteurs, et en leur sein les maires doivent rendre compte aux
conseils. Cest leur niveau quun approfondissement de la redevabilit
reprsentative serait intressant : le rle des partis politiques et de diverses formes
de patronage y serait sans nul doute mis en valeur.

6
Lindberg, S. Byzantine Complexity: Making Sense of Accountability, working paper, APPP,
2008.
3) Mais dautres redevabilits particulires peuvent tre tudies. Par exemple, les
services locaux de lEtat sont soumis une redevabilit bureaucratique. Celle-ci,
qui est de lordre des normes officielles, se rduit bien souvent des rapports que
lagent doit fournir rgulirement sa hirarchie. Certaines formes dvaluation
de rsultats (issues du new public management) ont toutefois t introduites ici ou l
au Niger linitiative et avec laide de partenaires extrieurs, mais leur impact rel
reste investiguer. En effet, frquemment la redevabilit relle est trs loigne de
la redevabilit formelle, et il serait intressant dexaminer les variations et les
formes de cet cart selon les services, et quels types de normes pratiques de
redevabilit sont luvre.
4) De ce fait, les configurations de dlivrance impliquent toutes des combinaisons
dacteurs et de modes de gouvernance relevant de redevabilits particulires
diffrents : en labsence de cadres de formels situs un degr suprieur, ces
combinaisons, par leur htrognit et leur labilit mmes, chappent des formes de
redevabilit commune. Cest une consquence importante de nos travaux : les
acteurs et institutions qui concourent co-dlivrer un service sont soumis des
redevabilits particulires incommensurables : le fonctionnaire est redevable
bureaucratiquement son chef de service, le maire est redevable
reprsentativement son conseil communal et ses lecteurs, le chef est redevable
rputationnellement ses pairs et sa famille (voire ses sujets), lONG locale est
redevable financirement lONG internationale qui sous-traite auprs delle,
etc
5) Bien sr, les citoyens/usagers jugent la qualit des services fournis, formulent
des revendications, expriment des attentes, et parfois se mobilisent : cette
valuation populaire, laquelle nous avons prt attention, devrait tre tudie de
faon plus approfondie, y compris dans les ractions quelles suscitent ou non
chez les autorits, et les lites politiques. Peut-on estimer que, au-del des
redevabilits particulires propres chaque institution, puisse se dvelopper un
sentiment de redevabilit gnralise envers lusager, qui serait au fond une forme de
conscience civique partage ? Cest lavantage principal des communes, que dtre
le seul lieu institutionnel officiel o cette redevabilit envers lusager concide de
fait et de droit avec une forme de redevabilit particulire, en loccurrence la
redevabilit reprsentative.

II. Aperu comparatif des quatre biens
Plutt que de dcrire chaque bien de faon spare, nous mettrons en perspective
les quatre biens tudis partir de deux critres : leurs dynamiques historiques et
leurs configurations de dlivrance. Mais il faut dabord rappeler quelques grandes
lignes du contexte historique nigrien
Une priodisation du contexte historique
On peut rappeler ici que cest avec lEtat colonial quest apparu lEtat moderne au
Niger, dlivrant des services sous une forme particulirement despotique (les
greniers de rserve tant lillustration dune politique visant dlivrer un bien
public fondamental, la scurit alimentaire, sous une forme tellement rpressive et
bureaucratique quelle a suscit lhostilit gnrale des populations !
7
). Cest aussi
lEtat colonial qui a cr la chefferie administrative (chefs de canton, chefs de
groupements, chefs de tribus, chefs de village), qui a t la forme monopolistique
de lautorit publique locale sous la colonisation (et dune certaine faon jusqu
la dcentralisation en 2004) et linterface entre ladministration coloniale et les
populations.
A lindpendance, le parti unique RDA a gr le pays de faon aussi trs
autocratique, et trs stato-centre , en sappuyant sur les comits du parti tous
les chelons. Le rgime militaire de Kountch lui a succd, avec une
recrudescence de la discipline, en dveloppant par ailleurs une organisation de
masse de jeunes, la samaria, comme forme de mobilisation et daction collective
locale (mais sous contrle central fort).
Avec la Confrence nationale en 1991, le pays est entr dans une phase
dmocratique quelque peu turbulente (crises institutionnelles et coups dtat),
mais marque par de nombreux facteurs nouveaux : lajustement structurel
commenc peu auparavant, des annes de salaires impays, le dlitement de lEtat
dans certaines de ses fonctions de service et dautorit, lre du multipartisme et
du patronage lectoral (avec une relle implantation pendant 20 ans de 3 grands
partis aux alliances fluctuantes et stant succds au pouvoir), la gnralisation
de la corruption, une relle libert de presse et de parole (malgr quelques
bavures), une dpendance de plus en plus grande envers laide extrieure, et la
prsence de plus en plus visible des projets et des ONG dans le paysage local. Le
triomphe au sein de llite politique et de lEtat de formes de patronage politique
concurrentiel dbrides associes un affairisme croissant et lhgmonie des
gros commerants, dune part, laccroissement de la dpendance envers laide,
dautre part, sont les deux principales caractristiques de cette priode.

7
Cf. Olivier de Sardan, J.P. Les socits songhay-zarma (chefs, guerriers, esclaves, paysans...), Paris,
Karthala, 1984.
Lassimilation de la dmocratie une anarchie o rgnent lindiscipline, la
corruption et la division, est un thme frquent. Il exprime srement une certaine
vrit, mais aussi une certaine idalisation nostalgique du pass de la dictature
militaire. Le fait que les services publics fonctionnaient mieux cette poque est
aussi d une srie de co-facteurs (et non seulement au caractre vertical,
autoritaire et rpressif de la gestion sous Kountch) : le boom de la rente de
luranium lpoque, une population nettement infrieure et des services dlivrs
un pourcentage beaucoup plus faible de celle-ci, des administrations beaucoup
rduites et moins complexes, un endettement croissant, une aide extrieure
beaucoup plus souple quaprs lajustement structurel, etc.
En 2004, ont t constitues 256 communes, avec pour la premire fois des
conseils communaux et des maires lus.
Dynamiques historiques des quatre biens
8

Deux types de cas se prsentent : pour certains biens, il y a eu une transformation
progressive des conditions de dlivrance depuis lpoque pr-coloniale ; pour
dautres biens, il y a eu rupture entre les conditions de dlivrance anciennes et les
conditions de dlivrance contemporaines..
Des biens dlivrs depuis la priode pr-coloniale et stant progressivement
transforms
Il sagit des marchs et de leau. Ces deux biens jouaient dj un rle trs
important au 19
me
sicle. La cration de marchs impliquait un investissement
fort de lautorit politique locale, lexistence dun systme dalliances politiques, le
recours aux spcialistes magico-religieux. La cration dun march faisait (et fait
encore, bien que de faon aujourdhui plus discrte) toujours intervenir des
pratiques rituelles impliquant la collectivit. La densit des marchs tait toutefois
faible autrefois, ils taient dpendants du trafic caravanier, et les changes
portaient sur des produits trs diffrents de ceux changs de nos jours (esclaves,
sel, percales). Avec la colonisation, les marchs se sont peu peu multiplis, sous
la supervision des chefs administratifs mais avec un contrle strict des autorits
coloniales (qui dlivraient les autorisations), Les contextes et modalits des
marchs sont ainsi devenus progressivement assez diffrents de la priode pr-
coloniale. Ils relvent dsormais officiellement de la comptence des mairies.
Ce type dvolution se retrouve pour leau. Les puits taient au centre du
peuplement pr-colonial, marquant le droit des premiers occupants. Les puits dits
traditionnels (en terre) existent encore aujourdhui, mais plutt dans les cours
prives ou les jardins, et ont t peu peu supplants en tant que puits collectifs de
quartier ou de village par les puits ciments, qui, commencs sous la colonisation,

8
Les donnes historiques sont issues de nos travaux antrieurs et de la littrature sur le Niger.
ont connu une grande extension aprs les indpendances, avec loffice dEtat,
charg des fonages, lOFEDES, qui tait omniprsent dans le pays. Dsormais,
lajustement structrel et le dmantlement des socits et offices dEtat sont passs
par l, les fonages sont surtout laffaire des projets de dveloppement, et les
forages pour des pompes motricit humaine ou des mini-adductions deau se
multiplient.
Des biens dlivrs depuis la priode pr-coloniale mais dont la dlivrance
contemporaine a connu une rupture forte avec le pass
La scurit tait une forte proccupation au 19
me
sicle, mais dans un contexte de
guerres et de razzias, ainsi que dabsence dEtat et de fluctuantes alliances
politiques. Aujourdhui, et depuis la colonisation, la scurit est devenue un
monopole officiel de lEtat, dlivr dans un contexte de paix, et qui doit faire face
aux conflits champtres (en particulier laiguisement de la concurrence entre
leveurs et agriculteurs sur lespace, autrefois inconnue) et la dlinquance
(brigandage, vols, cambriolage, etc.). La scurit de type moderne est aujourdhui
perue comme ayant t matrise sous la colonisation, puis sous le parti unique et
la dictature militaire, mais ayant dgnre depuis lavnement de la dmocratie.
Quant lassainissement, les problmes auxquels taient confronts les bourgades
pr-coloniales (balayage pisodique des voies publiques) sont sans commune
mesure avec ceux qui se constatent aujourdhui dans nos sites (excreta, vacuation
des dchets mnagers, dcharges, vacuations des eaux uses et pluviales),
lesquels, on le voit dans les rapports, reoivent peu de rponses la mesure des
enjeux, malgr une insatisfaction populaire forte devant la salet des lieux
publics. Mais, entre les deux, la priode du parti unique et celle de la dictature
militaire restent perus comme des sortes de points dquilibre, o les problmes
ntaient pas trop grands, et o la solution par le recours la discipline collective
( lpoque encore efficace) pouvait suffire.
Laccouchement sr (lvitement des morts maternelles et infantiles), enfin,
rentre aussi dans cette catgorie. Cette affirmation peut surprendre pour deux
raisons: dune part, un accouchement heureux est videmment une proccupation
ancestrale et permanente ; dautre part, les conditions dans lesquelles beaucoup de
femmes accouchent aujourdhui ( domicile, en position accroupie, avec laide
ventuelle dune accoucheuse traditionnelle) sont peu diffrentes de celles du
pass. Mais laccouchement de type traditionnel , hors de tout contexte
mdicalis, tait le contraire mme de laccouchement sans risques : le titre dune
tude du LASDEL Laccouchement cest la guerre
9
montre bien les survivances de
cette poque o la maternit tait hauts risques (et le reste encore trop : le taux
de mortalit maternelle au Niger est le plus lev du monde).

9
Cf. Olivier de Sardan, Moumouni, & Souley 2001 Laccouchement, cest la guerre. Grossesse et
accouchement en milieu rural nigrien , Etudes et Travaux du LASDEL n1.
En fait, la maternit sans risques nest accessible que depuis peu. Elle implique en
effet des conditions techniques trs prcises, pour lessentiel la possibilit de faire
une csarienne temps en cas daccouchement dystocique. Sous la colonisation et
pendant la premire partie des indpendances, elle ntait pas accessible dans la
plus grande partie du milieu rural, et laccouchement continuait se pratiquer
domicile dans des conditions o le seul recours, en cas de complications, tait,
comme avant, lappel un marabout pour des prires ou un fticheur pour des
sacrifices. Il se pratique encore parfois ainsi.
Pour ces raisons, la maternit sans risques nest perue que par une partie de la
population comme tant un bien moderne accessible sous forme mdicalise,
tandis quune autre partie pense encore plus ou moins que seules les pratiques
magico-religieuses peuvent prvenir des dcs, qui, lorsquils surviennent, sont
lexpression de la fatalit.
Un dcalage valuatif
En ce qui concerne les critres dvaluation, ce statut particulier de
laccouchement sans risque distingue fortement ce bien des autres biens. Si tous
les biens que nous avons retenus font lobjet dun large consensus quant leur
intrt gnral, les modalits de leurs perceptions en ce qui concerne lefficacit ou
la qualit de leur dlivrance peuvent en effet tre diffrentes selon quil sagit
dune valuation experte ou dune valuation populaire.
Dans le cas des marchs, de la scurit, et de lassainissement, lvaluation
populaire et lvaluation experte se recouvrent sinon totalement, du moins assez
largement : nimporte quel usager peut en effet avoir une opinion fonde sur
lexprience individuelle (ainsi que sur lopinion publique locale) sur la propret
ou non de la ville, sur le succs dun march et son fonctionnement, ou sur la
recrudescence des cambriolages ou de la lutte contre les coupeurs de route. Il ny a
sans doute pas dcarts majeurs attendre par rapport aux valuations expertes
(sous rserve denqutes plus prcises faire partir de chiffres : cest en effet le
point faible de nos enqutes).
Pour la maternit sans risque, il y a un important dcalage entre lvaluation
populaire et lvaluation experte, en fonction des composantes lmentaires
considres. Si laccouchement normal (eutocique) la maison est prfr par
de nombreuses femmes, ce nest pas seulement parce que la possibilit dune
maternit sans risques nest pas bien comprise (en cas daccouchement
dystocique ), mais aussi du fait des mauvaises conditions daccueil dans les
centres de sant et du soutien familial que permet laccouchement domicile
Dans le domaine de leau, il est aussi une composante, la qualit de leau, o se
manifeste le dcalage valuatif. Comme on la signal ci-dessus, les critres de
got sont privilgis par les usagers, et ils peuvent tre trs diffrents ou opposs
aux critres bactriologiques des laboratoires danalyse (leau du fleuve prfre
par de nombreux usagers est en effet porteuses de germes pour les agents de
sant).
Le processus de globalisation et ses effets (piste suivre)
Les biens tudis sont connects de faon assez diffrente au monde extrieur,
l conomie-monde et lexpertise internationale. Si les marchs sont relis par
leurs produits la Chine, Duba, ou lEurope, leurs modes dorganisation sont
par contre fortement locaux et embrayent peu sur lextrieur. Par contre, leau et
lassainissement, qui figurent parmi les ODM, relvent dsormais de techniques et
de procdures standardises au niveau mondial. Il en est de mme de la maternit
sans risque qui suit des schmas promus par lOMS dans tous les pays du Sud.
Enfin la scurit relve plutt de systmes fortement nationaliss (dans son
monopole officiel), mme si la lutte contre le terrorisme commence induire
des coordinations et des standardisations internationales.
Les configurations de dlivrance
Les configurations de dlivrance sont particulirement nombreuses et
complexes et posent donc des problmes de coordination. Plutt que de
considrer les questions daction collective de faon abstraite et formelle, les
enqutes permettent de les analyser dans des contextes prcis, soumis des
contraintes spcifiques : quelles coordinations, entre quels acteurs, permettent la
dlivrance de quels biens (de quelles composantes) et avec quel niveau de qualit ?
On voit ainsi que, parfois, la concertation se situe dans un cadre formel, mais que,
bien souvent, elle reste informelle. Elle peut aussi tre bilatrale ou multilatrale,
ponctuelle ou rgulire, conjointe ou par tape.
Un premier constat simpose : il ny a aucun cadre global clair surplombant
localement les diverses formes de co-dlivrance (aucune instance coordinatrice de
second degr, en quelque sorte, aucune institution constitutionnelle ).
On peut distinguer trois familles de configurations assez contrastes, o les
problmes daction collective se posent de faon diffrente. Il y a des
configurations o des co-dlivrances sorganisent pour pallier aux dfaillances
dune institution officiellement monopolistique. Dautres configurations sont
demble polycentriques. Enfin, on observe quelques cadres de concertation
formels, mais aux comptences limites.
Les configurations officiellement monopolistiques et leurs supplances
Il sagit de la scurit et de la sant (laccouchement sans risque tant de ce point
de vue enchss dans le systme de sant dont il est difficile de lisoler).
Les forces de scurit et le systme public de sant sont deux formes centrales de
prsence de lEtat en milieu rural (on peut y ajouter lducation). Ce sont des
corps professionnels fortement hirarchiss. Leur maillage recouvre tout le
territoire national. Leur hgmonie et leur lgitimit dans leurs domaines
respectifs ne sont conteste publiquement par personne. Ils ont un quasi-
monopole au moins officiel de la dlivrance de ces biens, mme si, bien sr, des
formes populaires informelles locales de dlivrance ont toujours exist ct de la
dlivrance tatique (cf. gurisseurs).
Cependant, les services de lEtat ne sont bien souvent pas en mesure de dlivrer
leurs biens de faon satisfaisante. Leur dnuement vident en est une cause
majeure. Face cette dfaillance, cest la mobilisation dautres acteurs et
institutions qui seule peut sauver en partie les usagers. Autrement dit, les
configurations complexes que lon rencontre pour ces deux biens sont en quelque
sorte des configurations de sauvegarde ou de dpannage .
Cest dans le secteur de la scurit que ces collaborations informelles sont les plus
surprenantes (compte tenu du monopole officiel de lEtat en ce domaine, et de
lhritage de la colonisation et du rgime militaire). La dmonopolisation de la
scurit (Aghali) est dsormais vidente.
Les solutions palliatives peuvent prendre plusieurs formes.
Les actions concertes inter-institutions
Face aux insuffisances des forces de lordre ou du systme de sant, lintervention
dautres acteurs en coordination avec les services de lEtat savre indispensable.
Lexemple le plus vident en est les patrouilles foraines de la gendarmerie, face
aux conflits fonciers, qui utilisent leur vhicule, avec participation des FNIS (sans
vhicule), et des cavaliers du chef de canton, alors que le carburant est pay par
des cotisations de la population prleves par les chefs de village, et par une
contribution de la mairie. Pour la sant maternelle, les vacuations ne sont
possibles que grce une ambulance du programme spcial du Prsident de la
Rpublique, elles associent un infirmier, un lment des FNIS, le carburant et les
frais annexes sont pays soit par une taxe prleve sur les usagers du centre de
sant soit par la famille de la parturiente, soit par une mutuelle, soit par la mairie.
La cration de structures associatives
Celles-ci naissent pour compenser les manques des services de lEtat, tout en se
greffant sur cette mission dintrt public et en sen revendiquant. On a ainsi, ct
scurit, les milices de jeunes yambanga, et, ct sant, les tontines dites
amliores ou les mutuelles de sant pour faire face aux dpenses dites
catastrophiques telles les vacuations. Les unes sont informelles (milices,
tontines), les autres formelles (mutuelles). Il faut noter que ces structures
associatives fonctionnent sur des ressources locales (dons ou prlvements pour
les yambanga, cotisations pour les mutuelles et tontines)
La dbrouille individuelle
Celle-ci aboutit en gnral soit au paiement direct par lusager du bien dlivr de
faon prive (un commerant recrute un garde priv, une parturiente rtribue une
accoucheuse traditionnelle) soit une forme d arrangement entre lusager et
un agent de lEtat, autrement dit une forme de privatisation informelle de la
dlivrance (un commerant paye les FNIS pour escorter son camion ; une
parturiente paye une sage-femme pour bien soccuper delle).
Les configurations polycentriques
Pour les trois autres biens, il ny a pas de dlivreur officiel
10
. Il sagit en quelque
sorte de no mans land. Les configurations de dlivrance sont demble multiples,
clates . L aussi, on constate diffrentes formes.
Les actions parallles des institutions
Plutt que des actions concertes, les institutions interviennent ici de faon
spare, Chacun a son propre programme, et mne ses propres actions. La
coordination entre institutions est faible, voir absente. Par exemple, pour les puits,
chaque projet fait ses propres forages sur ses propres critres. Les marchs sont
divises en espaces distincts (march central, march de btail, auto-gare, abattoir)
qui ont chacun leur propres formes dorganisation.
La cration de structures associatives
A la diffrence des associations palliatives , il sagit ici dassociations trs
largement impulses par des projets de dveloppement et PTF, qui interviennent
dans un secteur o lEtat est absent, et qui prennent pour lessentiel la forme de
comits lis aux infrastructures ou aux programmes financs par ces derniers :
comits de gestion des marchs de btail, comits de quartiers pour
lassainissement. Le bilan de ces comits est plutt ngatif : ils ont soit t dmis,
soit sont tombs en sommeil.
Les rseaux de dlivrance
La dlivrance des biens considrs repose aussi en partie sur des chanes dacteurs
intervenant par tapes successives dans le fonctionnement et se passant en quelque
sorte le relais. Cest le cas des commerants, qui se fournissent travers des
rseaux dapprovisionnement, incluant grossistes et intermdiaires, comme cest le
cas pour le rseau deau potable gratuite branch sur le forage artsien de
Balleyara, dont la maintenance ou les branchements nouveaux impliquent

10
Parfois un bien peut avoir t dlivr dans le pass selon une configuration officiellement
monopolistique, qui a aujourdhui disparu (cf. par exemple, le monopole de lEtat aprs
lindpendance pour le fonage des puits ciments, OFEDES).
lintervention successive et au coup par coup du sous-prfet, de la commune, des
commerants, et des artisans plombiers.
La dbrouille individuelle
Elle prend ici les mmes formes que pour les biens dlivrs de faon officiellement
monopolistiques.
Les cadres de concertation institutionnaliss
Toutefois, dans divers domaines particuliers, au niveau des composantes de
certains biens, on constate lexistence de cadres de concertation institutionnels,
qui peuvent apparatre comme des russites et des innovations.
Les commissions foncires (COFO)
Il sagit dinstitutions officielles, dpendant du secrtariat permanent du code
rural, ayant vocation quadriller tout le pays. Leur originalit est de regrouper,
tous les niveaux (rgion, dpartement, commune, village) lensemble des acteurs
et parties prenantes dans les questions foncires, de faon prvenir les conflits
(ce qui en fait un lment potentiellement important de la scurit), produire des
normes partages, stabiliser la tenure des terres et permettre lidentification des
ayant-droits. On y retrouve donc chefferies, mairies, services de lEtat, ONG
intervenant dans le secteur, associations dleveurs, etc Au niveau villageois,
peu de COFOB sont fonctionnelles, elles sont par contre mises en place dans les
rgions, les dpartements (COFODEP) et la plupart des communes
(COFOCOM). Cette formule originale et ambitieuse ne semble toutefois avoir de
rels impacts que lorsque deux conditions sont runies : (a) la prsence dun
secrtaire permanent (salari) comptent et motiv (facteur personnel); (b) le
soutien dun projet qui fournit des moyens de fonctionnement (logistique,
transports). Cest pourquoi la COFODEP de Guidan Roumji semble bien
fonctionner.
Les COGES et COSA
Dans le cadre du recouvrement des cots (Initiative de Bamako), des comits de
gestion sont associs toutes les formations sanitaires. Ils sont constitus par des
reprsentants de la population (le prsident et le trsorier sont les deux rles
importants, qui sigent ct de linfirmier major, qui est le secrtaire), et assurent
la gestion des recettes, le recrutement local et le paiement dun gestionnaire (et
parfois dun manuvre ou gardien) et les achats de mdicaments. La personnalit
du prsident est un lment important. Quelles que soient les difficults de ces
comits (dmobilisation des membres, reprsentativit conteste, court-circuitage
par les personnels de sant), ils ont permis un fonctionnement globalement
satisfaisant du recouvrement des cots et de lapprovisionnement en
mdicaments, une relle expression des usagers ( voice ) et un droit de regard des
notables locaux sur les centres de sant. Le systme est pyramidal : lchelon du
district sanitaire, puis de la rgion sanitaire existent aussi des comits de sant,
avec des reprsentants de la population.
Contrairement aux COFO, les COGES et COSA fonctionnent de faon routinire
dans tout le pays, sur la base des ressources internes gnres, sans les perfusions
de projets. Mais la politique actuelle dexemption de paiement pour les enfants de
moins de 5 ans menace paradoxalement lquilibre du systme (cf. tude en cours
du LASDEL).
Ce sont les comits de sant au niveau rgional qui ont pris parfois la dcision
(piste mieux documenter), pour financer les cots des vacuations (essences,
frais des personnels) de prlever des centimes additionnels sur tous les usagers
des centres de sant (autrement dit une taxe, y compris sur les usagers exempts
de paiement par la politique de gratuit)
Lobservatoire du suivi de la vulnrabilit
Sous limpulsion et avec le financement de lUnion europenne, le systme
dalerte prcoce (SAP) a mis sur pied, au niveau des dpartements, des runions
mensuelles de lensemble des services techniques pour regrouper leurs
informations et leurs donnes sur la vulnrabilit et piloter des enqutes Elles ont
lieu Say et Guidan Roumdji, mais avec irrgularit. Ces runions sont
intgres dans les activits du comit sous-rgional du systme dalerte prcoce
(CSRPGCA), dont le directeur dpartemental de lagriculture est le point focal.
Certaines communes dites sentinelles (comme Ballayara) sont galement, avec
lappui de Care (projet APCAN), dotes dun tel dispositif, si elles comportent un
nombre minimal de villages classs comme vulnrables . On peut se demander
si ces comits prennent rellement en compte les biens que nous avons enquts
(piste dvelopper).
Les comits de pilotage du programme spcial
Ce programme tant fortement opaque et trs centralis, il nest pas vident que
ces comits prvus pour slectionner lchelle dpartementale les actions
financer, sous lautorit du prfet, soient rellement fonctionnels (cf. ci-dessous, p.
17).
Les comits de gestion et comits de quartier
Il ne sagit pas dinitiatives locales, mais dune ingnirie institutionnelle
introduite par les projets, et reprise par les municipalits.
Comme souvent au Niger, cest linitiative de PTF que des comits de quartier
ont t mis en place par les mairies pour tenter de rgler le difficile problme de
lvacuation des ordures mnagres, comme Guidan Roumdji avec lappui de la
SNV. Ce fut un succs au dbut : les charretiers, recruts avec laide des chefs de
quartier, taient rgulirement pays grce des cotisations de 50 FCFA par
mnage. Mais, suite des conflits politiques, les chefs de famille ont peu peu
refus de payer les cotisations, et les charretiers, non pays, ont leur tour refus
de continuer faire leur travail, et ont fait un usage privatif des charrettes. Un
scnario peu prs identique a eu lieu Say.
On peut aussi parler dun chec aussi des comits de gestion des marchs mis en
place Balleyara et Guidan Roumdji par les municipalits (deux sries de
comits ont t dmis et remplacs sur ces deux sites !) et du comit de suivi du
march Say, toujours avec lappui et la demande des PTF. Le but tait cette
fois diffrent : il sagissait de contrler les percepteurs (nomms par les mairies sur
critres politiques) souponns de dtourner une partie des recettes. Mais ces
comits ont t trs vite lobjet leur tour daccusations de dtournement.

III. Principales caractristiques
de la dlivrance locale des quatre biens
dintrt gnral (les modes locaux de
gouvernance)
La relle prsence de lEtat, sa faiblesse et ses paradoxes
LEtat est partout prsent, les signes extrieurs dEtat sont nombreux, mais
cette prsence est en fait peu efficace, avec des agents souvent dmobiliss,
frustrs, peu motivs. LEtat reste malgr tout un acteur central pour la sant et la
scurit, mais est beaucoup plus effac pour leau et les marchs.
Maillage rel
LEtat est dabord prsent par ses reprsentants officiels, les gouverneurs, prfets
et sous-prfets, qui ont autorit sur tous les services dconcentrs (et qui exercent
aussi une tutelle sur les communes), et dont la prsence est reconnaissable dans
des btiments publics reconnaissables, avec drapeau et vaste place, limage des
rsidences des anciens commandants de la colonisation.
La sant et la scurit (il faudrait y ajouter aussi lducation, qui na pas t prise
en compte) sont les secteurs, on la dit plus haut, o la prsence de lEtat dans le
monde rural est la plus forte, visible et dense. La sant est sans doute le service
public le mieux organis, le plus implant, le plus structur, le plus fonctionnel.
Les forces de lordre (gendarmerie et FNIS) couvrent galement tout le territoire.
Contrairement aux ides rpandues sur le retrait de lEtat , ces corps
professionnels sont en croissance. Dautres par contre sont en diminution ou
voient leurs fonctions se transformer, comme les techniciens de lhydraulique.
Mais le fonctionnement rel de ces services, loin des objectifs affichs et des
attentes des usagers, est souvent critiqu par ces derniers.
Dnuement grave en matriels et moyens de fonctionnement
La grande misre des services de lEtat est spectaculaire (cf. ci-dessus propos des
configurations monopolistiques). Certes tous les services sont reprsents dans les
prfectures et les communes, non seulement sur le papier mais aussi travers des
fonctionnaires affects, mais ceux-ci ne disposent pas de locaux dignes de ce
nom, ils nont ni matriels, ni moyens de fonctionnement, ni moyens de
transports. Pour lhydraulique, il ny a pas de service communal, et les services
dpartementaux se limitent un seul agent, dpourvu de vhicule et de bureau.
Les forces de lordre nont pas de dotation de carburant leur permettant dassurer
leur mission, la voiture de la gendarmerie est en panne Guidan, en trs mauvais
tat Say, les FNIS nont aucune voiture sur les trois sites, une moto Guidan,
deux Say, rien Balleyara. Le budget de fonctionnement du service du
dveloppement communautaire Ballayara est de 60.000 FCFA annuels (moins
de 100 euros) pas toujours verss
Seuls les services de sant semblent mme de fonctionner tant bien que mal un
niveau lmentaire (avec des infirmiers), du fait du recouvrement des cots : en
effet le paiement des prestations mdicales par les usagers permet lalimentation
en mdicaments gnriques. Mais ce systme est menac par la nouvelle politique
de gratuit. Cependant, de graves problmes de fonctionnement surviennent dans
la chane des soins, comme labsence de sang dans les hpitaux de district. Pour
les quipements, la situation varie grandement dune formation sanitaire lautre,
en particulier au niveau des hpitaux de district, et aussi selon quil y a prsence
de PTF dans le domaine ou non.
Problme des ressources humaines
Dans un tel dnuement, les agents de lEtat prsents sur les sites mais dpourvus
de moyens daction sont souvent dcourags. Dans les services techniques comme
lhydraulique, lhygine et lassainissement, le dveloppement communautaire,
llevage, lagriculture, il ny a en gnral quun agent, isol et dsoeuvr, parfois
deux (un appel du service civique le plus souvent).
Par contre, les personnels de sant sont plus nombreux, surtout avec les auxiliaires
(filles de salle ou manuvres, matrones, agents de sant communautaires,
gestionnaires). Mais, en ce qui les concerne, deux problmes se posent. Dune
part, on constate une grande difficult de la hirarchie sanitaire grer de faon
cohrente les affectations. Les CSI loigns, mme sils drainent une importante
clientle, nont quun seul infirmier, alors que dans les centres plus importants les
personnels sont parfois plthoriques. Les mdecins rformateurs restent rarement
longtemps dans un mme endroit. Quant aux sages-femmes, le problme est bien
connu dans les milieux de la sant. Elles refusent dtre affectes en milieu rural
ou, si elles y rsident, refusent dtre dplaces, mobilisant pour cela diverses
interventions . Celles-ci peuvent provenir du niveau local, comme linamovible
sage-femme de Guidan Roumdji (surnomme la reine mre ), protge par son
frre le chef de canton. Mais les interventions peuvent aussi venir de cadres hauts
placs dans le systme administratif et politique, poux ou parents des sages-
femmes
11
.
Dautre part les comportements des agents de sant posent de nombreux
problmes, et sont svrement critiqus par les usagers : absentisme, mauvais
accueil, racket. On voquera le refus de la sage-femme de Ballayara de faire des
gardes, ou de celle de Guidan Roumdji de mener les activits PTME, comme le

11
Cf. Jaffr & Prual, Le corps des sages-femmes : entre identits professionnelle et sociale ,
Sciences Sociales et Sant, 11 (2), 1993.
constat que de nombreux agents de sant communautaires dsertent leurs cases de
sant.
Dbrouillardises et privatisations informelles
Mais le non respect des normes et procdures officielles peut aussi tre leffet dun
dsir de mieux dlivrer les services attendus. On constate ainsi que le maire peut,
en payant lessence, mobiliser une patrouille des forces de lordre sans passer par
le prfet. Un chef de village peut demander un infirmier de soigner crdit un
patient, en se portant garant. Une ambulance vacuera directement une femme
enceinte sur Niamey ou Maradi au lieu de passer par lhpital de district comme
le prvoit le rglement. On admettra que des commerants se dclarent simple
revendeurs pour pouvoir bnficier des branchements sociaux de leau.
Lillustration la plus positive en sont les diverses improvisations de lanesthsiste
et de laide chirurgien de Guidan Roumdji, qui, loin des procdures officielles,
assurent en labsence frquente du mdecin (et aussi en sa prsence !) les
interventions chirurgicales de base (dont les csariennes) lhpital de district. Le
facteur personnel apparat comme un lment important.
Les divers arrangements prennent aussi de plus en plus une forme montarise,
qui peut permettre de parler de privatisation informelle des services de lEtat,
en tant que prestations des agents de lEtat finances par les usagers ou par des
tiers, faute de ltre par lEtat lui-mme. Cette privatisation informelle de
dpannage est devenue quasi institutionnalise, et permet que les biens dintrt
gnral soient quelque peu dlivrs malgr la dfaillance de lEtat. Lexemple le
plus frappant en est la scurit : les frais (essence et per-diems) des patrouilles
foraines et des interventions pour conflits champtres de la gendarmerie et des
FNIS sont pays soit par la mairie, soit par des cotisations des paysans recueillies
par les chefs, soit par le requrant lui-mme. Ces pratiques sont publiques, et
approuves de facto par les reprsentants de lEtat, les prfets (qui y ont eux-
mmes recours pour une partie de leurs dplacements). On peut aussi mentionner
la location des lments des FNIS Ballayara par des gros commerants afin
de convoyer leurs camions en toute scurit. Il faut noter que les per-diems verss
aux forces de scurit (6.500 FCFA/jour) sont importants par rapport aux
salaires, et relvent plus dhonoraires ou de topping up . La privatisation
informelle nest donc pas seulement un moyen de dpannage pour faire dlivrer le
service, elle bnficie aussi lagent lui-mme.
On peut ainsi en arriver insensiblement lautre face des privatisations
informelles, lorsque celles-ci ne bnficient plus qu lagent et soprent au
dtriment des usagers, tournant mme au racket, comme cest le cas lorsque les
forces de lordre guettent la nuit les pcheurs Say, ou que les sages-femmes
prennent indment de largent aux parturientes.
Un trange et omniprsent programme spcial
Les ambulances, qui sont un maillon dcisif de la lutte contre la mortalit
maternelle (elles seules peuvent permettre lvacuation rapide vers un plateau
opratoire en cas de complications) sont prsentes dans les trois sites grce au
programme spcial du Prsident de la Rpublique. Cest donc un pas en avant
important. Mais divers problmes demeurent autour de cette vacuation : il faut
en effet payer lessence, ainsi que les indemnits du chauffeur, de linfirmier, et
de llment des FNIS obligatoire bord. En outre, en cas de panne, rien nest
prvu en dehors dun envoi au garage administratif, o la rparation peut prendre
des mois, et le vhicule connait donc diverses immobilisations ; sinon, il faut
cotiser esprer un don dun big man , ou un geste de la mairie.
Ce programme spcial, financ depuis plusieurs annes par les remises de dettes
(avec donc lassentiment passif des bailleurs de fonds) est entirement conu et
mis en oeuvre partir de la Prsidence. Il fonctionne comme un mga-projet de
dveloppement, la fois interne lEtat (ce sont des fonctionnaires qui le mettent
en uvre, depuis les conseillers de la Prsidence jusquaux prfets) et court-
circuitant lEtat (ils agissent en dehors des procdures et hirarchies normales).
Cest aussi un axe central de la politique nationale dinvestissement, un outil
majeur de rcompense envers les commerants et entrepreneurs amis , et une
machine de propagande dcisive au service du Prsident, qui est crdit
personnellement de toutes les ralisations de ce Programme spcial (et aussi
dautres parfois avec lesquelles il na rien voir !!). Ce projet intervient au niveau
des villages pour la construction dinfrastructures (cases de sant, coles, petits
barrages), la dlivrance aux groupements fminins de micro-crdits, les ventes de
crales prix modrs, llectrification rurale, ou la mise disposition
dambulances dans tous les districts. Un des problmes est que la qualit des
infrastructures construites par le programme est trs faible (rceptions et contrles
bcls ou inexistants), et que laccompagnement ncessaire fait dfaut (personnels,
crdits de fonctionnement). Dautre part, les actions entreprises dans le cadre de
ce programme spcial peuvent contredire les normes mmes de lEtat : ainsi, les
constructions des cases de sant ne respectent pas les critres de la carte sanitaire
du Ministre de la sant.
Le rle trs important mais trs ingalement rparti des projets
Les projets de dveloppement sont devenus des acteurs incontournables de la
dlivrance locale des biens dintrt gnral, et supplent en partie aux
dfaillances de lEtat, la fois en donnant aux services publics certains moyens de
fonctionnement, et la fois en se substituant eux par des interventions directes
ou par la promotion de structures associatives.
Lavalanche de sigles des intervenants extrieurs sur les trois sites en tmoigne:
FICOD, SNV, AMA, PDLT, PVDT, FSIL, IR, FAO, AREN, PAC, WAWI,
FSIL, BADEA et quelques autres Le plus souvent les interventions sont non
coordonnes, chaque PTF ou ONG ayant son propre programme daction. Les
services de lEtat officiellement chargs de la coordination (dveloppement
communautaire) et les maires se plaignent de ne pas recevoir les rapports ou dtre
tenus lcart (en particulier pour lhydraulique : chacun fait ses puits o il
veut !). Certains projets, toutefois, appuient paradoxalement la constitution de
cadres locaux de concertation (cf. infra).
Laide extrieure peut concerner soit des infrastructures, soit des moyens de
fonctionnement, soit des formations, soit enfin des formes de gestion (ces registres
tant souvent combins).
Lessentiel des investissements locaux est ainsi le fait des projets. Ni les
communes ni lEtat nont de budgets dinvestissement sur fonds propres, et tous
attendent dventuels financements extrieurs. Les marchs en sont lexemple
type : alors que les communes comme lEtat se reposent sur les taxes prleves sur
les marchs comme principale ressource fiscale locale, ils ninvestissent aucun
franc dans ces marchs, et, sur les trois sites, la rhabilitation des espaces et la
ralisation dinfrastructures modernes (marchs de btail, assainissement,
bureaux, enceintes, abattoirs) a t le fait des PTF (le FICOD a investi 200
millions FCFA Balleyara). On peut aussi voquer les forages modernes, minis-
adductions deau et pompes motricit humaine, qui, dsormais, sont tous
financs par des projets.
Pour les dpenses de fonctionnement, le rle des projets est plus difficile cerner :
il est trs variable selon les services, parfois il complte un effort de lEtat ou des
communes, et parfois il constitue la seule vritable ressource. Dans la sant, les
interventions extrieures sont de type complmentaires , avec en particulier des
projets verticaux , comme la gnralisation de la consultation pr-natale
recentre, ou la prvention de la transmission du VIH-SIDA de la mre lenfant.
Par contre, les services de lhydraulique ne fonctionnent quavec lappui de
projets, soit pour aider des communes, des villages, des groupements ou des
individus monter des projets, soit pour un suivi et contrle des chantiers, mais
toujours en recevant une aide financire personnelle des projets En ce cas, lappui
en fonctionnement est associ la privatisation informelle (cf. ci-dessus). Un
montage dsormais courant est driger un agent dun service technique local de
lEtat en point focal dun projet, lequel le dote en moyens de fonctionnement
minimum, linsre dans son organigramme, et lui demande deffectuer des
prestations pour son compte..
La dispensation de formations en tous genres en direction des acteurs locaux
(agents de lEtat, lus municipaux et maires, personnels auxiliaires, membres des
comits de gestion) est par ailleurs une activit importante, qui mobilise sans cesse
des moyens humains sur les trois sites, et qui est entirement finance par les
projets. Les matrones sont par exemple formes dans ce cadre.
Enfin, les interventions des projets, pour les infrastructures ou pour le
fonctionnement, impliquent aussi une certaine importation dingnirie
institutionnelle, autrement dit de procdures et normes de gestion. La
rhabilitation des marchs a ainsi t assortie dune forte pression pour que soient
constitus des comits de gestion de ces marchs. Les appuis lvacuation des
dchets mnagers sont aussi passs par la cration de comits de quartier. Les
appuis aux communes ont t associs la confection de plans communaux de
dveloppement .
Mais les interventions des PTF sont ingalement rparties selon les biens et selon
leurs composantes lmentaires: sur la scurit en gnral, sur les vacuations
sanitaires, sur la qualit de leau par exemple, on notera peu dactions de leur part.
Certains des principaux nuds stratgiques sont donc ignors par les projets,
dont chacun poursuit sa propre logique, cherchant des problmes pour les
solutions quil propose
12

Des mairies devenues incontournables mais
La dcentralisation est rcente : les communes dotes de conseils municipaux et
de maires lus nont t cres quen 2004. LEtat, en outre, na gure aid ce
processus, en ne versant pas aux communes les subventions promises, en ne leur
reversant mme pas les taxes qui leur taient dues, en se souciant plus de
contrler, voire de rprimer, que dappuyer.
Dun autre ct, les maires lus, en gnral grce des coalitions locales entre
partis, ont t pour beaucoup contests, et parfois dmis, pour des soupons de
malversations le plus souvent: dans prs des deux-tiers des communes, il y a eu
des tentatives de destitution des maires, dans prs dun tiers des cas elles ont
abouti. Ceci tmoigne la fois de limportance des luttes de faction locales et du
rle que joue lespace de soupons autour de la gestion collective (car les
accusations de dtournement taient dj omniprsentes depuis longtemps dans
les comits de gestion et les coopratives implants dans tout le pays par la
gouvernance dveloppementiste)
13
Nos sites nchappent cette rgle : Say, et
Guidan Roumdji les maires respectifs ont t dmis et remplacs. A Ballayara, il y
a mme eu deux destitutions successives, et la mandature en est son 3
me
maire !
Les problmes et les difficults des communes ne sarrtent pas l. Les budgets ne
sont jamais respects (les taux de recouvrement des recettes prvus sont presque
toujours infrieurs 50 %, parfois bien moins). Les dpenses de fonctionnement
en indemnits et per-diems consomment la plus grande partie des recettes. Les
commissions municipales ne se runissent pas. La majorit des conseillers sont
analphabtes et ne peuvent matriser les procdures De nombreux maires sont des
cadres ressortissants ne rsidant pas sur place.

12
Cf Naudet, J.D., 1999, Trouver des problmes aux solutions: 20 ans daide au Sahel, Paris: OCDE.
13
Cf. entre autres A. Elhadji Dagobi, 2002, Les pouvoirs locaux Diomana-Famale-Dessa ,
Etudes et Travaux du LASDEL n 15 ; J.P. Olivier de Sardan & A. Elhadji Dagobi, 2002, La gestion
de lhydraulique villageoise dans le dpartement de Tillabry , Etudes et Travaux du LASDEL n 4 ;
Souley & Hahonou, 2005, Les associations cantonales dans le Tagazar et le Tondikandia, Etudes et
Travaux du LASDEL n24.
Et pourtant, malgr ces problmes et ces difficults, les communes sont en
quelques annes devenues incontournables. Les maires ont pris une place
minente parmi les acteurs importants de larne locale, surtout au niveau du chef-
lieu de canton. La mairie est devenue une institution centrale, laquelle se
rfrent dsormais les autres acteurs et les notables locaux. Ses comptences, au
dpart assez floues, se prcisent peu peu, et ne sont gure contestes. Les prfets
lchent peu peu du lest. Les recettes tires des marchs sont importantes. Les
budgets, aussi insuffisants soient-ils, et quelles que soient les dfaillances de
gestion, participent de faon non ngligeable la dlivrance des biens dintrt
gnral, y compris sur quelques nuds stratgiques, tout en rvlant, on ne saurait
loublier, de nombreuses incapacits.
Dans la mesure o le march est la principale ressource pour les communes,
celles-ci ont recrut un rseau de collecteurs de taxes, qui sest substitu ceux
nomms autrefois par les chefs, et elles ont partout consacr une grande attention
un meilleur recouvrement. 72 collecteurs travaillent chaque dimanche sur le
march de Balleyara. Les limites videntes du systme actuel sont que ces postes
de collecteurs sont des rcompenses pour les militants des partis au pouvoir, et que
les habitudes d vaporation sont bien installes.
La mairie fait peu en retour sur ses propres forces pour le march, et se repose sur
des projets extrieurs pour les infrastructures. On notera toutefois le recrutement
municipal dun gardien du march de btail Balleyara.
Lassainissement est dsormais clairement de la responsabilit des communes.
Celles-ci disposent en gnral dun agent dhygine et dassainissement
(fonctionnaire mis disposition) mais qui ne joue gure de rle et est en gnral
accueilli par les centres de sant. Les mairies disposent aussi de manuvres, mais
ceux-ci sont mal pays et parfois non pays, et sont peu efficaces. On abordera
plus loin leurs tentatives dvacuation des dchets mnagers travers des comits
de quartier.
Les maires ninterviennent qu la marge dans la scurit et dans la sant, en
mettant un peu dargent dans lentretien ou les rparations du vhicule de la
gendarmerie ou lambulance. Ils nont aucune autorit ni sur les forces de lordre
ni sur les personnels de sant. Toutefois ils ont t associs la mise sur pied des
centimes additionnels, et mme, Balleyara, cest la mairie qui en a pris
linitiative.
Les chefferies : un espace de comptences qui se rduit mais une
influence qui perdure
Les chefs de canton (ils constituent le niveau le plus important et de loin le plus
prestigieux de la chefferie administrative)
14
ont t privs de certaines de leurs
comptences au profit des maires. En particulier, ils nont plus dautorit sur les
marchs (affectation des places; choix percepteurs et collecte des taxes). Mais ils
gardent plus ou moins officiellement deux fonctions importantes : la collecte des
impts personnels (de la taxe communale) pour le compte de la mairie ; et le
rglement en premire instance des divorces et conflits champtres (comme les
litiges fonciers ou les conflits entre agriculteurs et leveurs). Ils continuent
entretenir des courtisans et des cavaliers leur service (dogari). Au niveau des
villages, o les municipalits sont absentes (le niveau infra-municipal est le
maillon faible de la dcentralisation), les chefs de village restent la seule forme
vritable dautorit publique, laquelle se rfrent les maires comme les autres
intervenants en milieu rural.
Aujourdhui les chefs, qui taient et restent des auxiliaires de lEtat, sont donc
condamns collaborer avec les mairies, comme ils le faisaient auparavant (et
continuent le faire) avec les prfets et autres services de lEtat.
Les chefs de canton gardent aussi une importante influence, par deux moyens :
dune part, ils sont membres de droit (consultatif) des conseils communaux ;
dautre part, ils placent et protgent leurs parents et dpendants au niveau
des diverses structures locales (conseil municipal, comits de gestion, personnels
de sant, charretiers). Cette influence par clientle interpose peut bloquer des
rformes, et crer un nud stratgique local, comme Guidan Roumdji o la
sage-femme (surnomme la reine-mre ) et dautres parents du chef de canton
employs dans la sant apparaissent comme intouchables et inamovibles
malgr les innombrables critiques adresses leurs comportements tant par leurs
suprieurs (mdecins) que par les usagers.
Enfin, les chefs de canton, qui sont dsormais le plus souvent danciens cadres, et
parfois hauts cadres, jouent loccasion un rle de courtage envers les projets
(comme Guidan Roumdji pour les rhabilitations de puits).
Lefficacit ponctuelle du corporatisme marchand formel
(syndicat des transporteurs) ou informel (dillal)
Le cas le plus vident dorganisation corporatiste efficace est celui des auto-gares.
Lorganisation des tours de prise en charge des passagers et de sortie des
vhicules, le chargement des bagages, la collecte des montants dus par les

14
Sur la chefferie administrative au Niger, cf. Tidjani Alou, 2009, La chefferie et ses
transformations in Olivier de Sardan & Tidjani Alou (eds) Les pouvoirs locaux au Niger, Paris :
Karthala-CODESRIA.
passagers, le prlvement des cotisations syndicales, des taxes de sortie pour la
commune, de la part des propritaires, la surveillance des lieux et la chasse aux
petits voleurs, la dlivrance dune compensation financire en cas de perte de
bagage, le contrle la sortie de la ville contre les chargements clandestins, tout
cela est pris en charge par lorganisation syndicale des propritaires de vhicules
passagers selon un systme dquipes (par lignes et brigades) et de cl de
rpartition de sommes perues trs complexe mais totalement fonctionnel. Lauto-
gare de Ballayara en est une illustration spectaculaire. A Say, le syndicat paye
mme un manoeuvre pour balayer lauto-gare, particulirement propre.
Plus ancienne est la vente de btail par lintermdiaires de courtiers (dillal ou
dillan), mais ceux-ci se sont adapts aux conditions modernes des ventes sur les
marchs et ont peu peu mis sur pied une organisation complexe et fonctionnelle,
selon les types de btail, avec des cahiers des charges prcis sur ce qui incombe au
courtier : le paiement de la taxe de prsentation pour chaque animal confi, son
entretien (eau et nourriture), le repas des propritaires de gros ruminants ; il doit
aussi garantir (sur ses biens) que les animaux naient pas t vols ; les
commissions sont verses selon un barme bien tabli.
Les abattoirs eux aussi sont grs de faon apparemment satisfaisante par les
associations de bouchers.
Les associations de commerants offrent un bilan plus mitig. Si elles ont une
certaine efficacit en certains domaines ( Balleyara lassociation paye vigiles et
gardiens le jour du march, Say les commerants cotisent pour payer le
balayage), elles sont souvent dcries pour leur inefficacit.
La floraison des petits mtiers
A la priphrie de la dlivrance des quatre biens dintrt gnral, ont fleuri une
kyrielle de petits mtiers, qui sont ncessaires cette dlivrance ou qui sy
greffent : pour leau et lassainissement, on a des plombiers, vidangeurs, puisatiers
et maons, vendeurs deau, grants de bornes-fontaines et de latrines ; pour la
scurit, des gardiens, des miliciens et des vigiles ; pour le marchs, des dockers,
manuvres, portefaix, couturiers de sacs, coxeurs, courtiers de niveaux divers et
leurs apprentis, taxis-motos, collecteurs de taxes; pour la sant, des matrones,
filles de salles, gardiens, manuvres, ambulanciers.
Parfois ces petits mtiers dbouchent sur une petite entreprise artisanale rurale,
comme la fabrication de sachets plastifis deau pure (pya wata).
La prsence critique des grandes socits prives
Dans deux sites sur trois, de grandes socits prives sont prsentes. La SEEN
(socit dexploitation des eaux du Niger, filiale du groupe international Veolia)
distribue leau Say et Guidan Roumdji. Mais on lui reproche de ne pas assurer la
continuit et la qualit du services, du fait de coupures trop frquentes, et,
Guidan Roumdji, du mauvais got de leau.
La SONITEL (socit nigrienne de tlphone) et la NIGELEC (socit
nigrienne dlectricit) ont des installations sur la commune de Say et ce titre
devraient verser des taxes importantes la commune. Mais elles accumulent les
arrirs sans que la commune narrive les recouvrer.
IV. Quelques variables potentielles
Les variables susceptibles dexpliquer de meilleurs fonctionnements dans la
dlivrance des quatre biens sont particulirement difficiles identifier. Il y a cela
diverses explications possibles, que nous ne dvelopperons pas ici. Nous
essaierons simplement de proposer quelques candidats au statut de variables
explicatives , et de commenter nos choix et leurs consquences.
1) La coordination entre acteurs et institutions locales nous parait tre le candidat n 1.
Les monopoles de dlivrance nexistent plus, si jamais ils ont vraiment exist.
Aucun mode de gouvernance locale, aucune institution, aucun acteur privilgi
nest jamais seul en piste, pour aucun des biens. La co-production de biens
dintrt gnral, par le biais de diffrentes configurations de dlivrance, tant la
situation la plus frquente, ce sont les conditions dans lesquelles chaque configuration de
dlivrance optimise ou non laction collective et fait face aux nuds stratgiques qui sont
importantes
15
.
On peut en tirer deux consquences.
La premire est quon peut dsormais apprhender la chefferie dans une autre
perspective. Dun ct, la chefferie nest plus une institution en mesure de dlivrer
des biens de faon autonome ; elle nest mme plus un acteur central dans les
diverses configurations. Mais elle joue par contre un rle important dans les
problmes de coordination ou de concertation, du fait de linfluence quelle a
gard, ne serait-ce que sur un mode ngatif : sans laccord du chef, ou sans un
minimum dengagement de sa part, une action collective pourrait tre fortement
handicape. Les chefs ont un pouvoir de blocage, et, parfois, une capacit
danimation, fortement dpendante de leur personnalit . Le fait que beaucoup de
chefs soient danciens cadres, quils soient dots dun important rseau de
relations sociales au sein de la haute fonction publique, et quils aient divers
hommes eux au sein des conseils municipaux renforce aussi leur position
stratgique dans les problmes de coordination. Mais il faut noter quil sagit plus
des chefs que de la chefferie : celle-ci a perdu la plupart de ses comptences.
La seconde consquence est quil nous faut renoncer lopposition
formel/informel, dans la mesure o :

15
On peut tenter de mettre en relation notre constat et les analyse de Peter Evans que nous rsume
David Booth sur les conditions qui permettraient une synergie positive entre agents de lEtat et
citoyens engags, savoir la complmentarit et lenchssement (embeddedness), ainsi quun contexte
favorable, et une construction russie des relations. A premire vue, nous ne nous situons pas la
mme chelle, nous ne considrons pas les mmes objets et nous nutilisons pas le mme cadre
danalyse, mais tout ceci mrite rflexion et dbat.
(a) la coordination implique autant des acteurs formels que informels (par
exemple, gendarmerie, prfet, gardiens privs, yambanga, maire et cavaliers du
chef concourent la scurit)
(b) les acteurs formels agissent eux-mmes de faon souvent informelle (cf. les
FNIS escortant les camions leur compte)
(c) les acteurs informels sont souvent en qute de reconnaissance formelle (cas des
yambanga)
16

Par ailleurs, cette variable doit tre dcompose en sous-variables, si lon veut
rpondre la question : quest-ce qui permet une coordination des acteurs et
institutions co-dlivrant lchelle locale mme damliorer la dlivrance des
biens ?
On pensera alors diverses situations rencontres dans les enqutes :
- une forte volont politique de lEtat au niveau central (certes
ponctuelle et politicienne) : la scurisation du rfrendum daot
2009 ;
- une forte incitation/encadrement par un projet runissant tous les
services techniques : lobservatoire de la vulnrabilit ;
- une politique publique sur la longue dure fonde sur la mobilisation
de ressources internes, mais largement encadre internationalement :
le recouvrement des cots ;
- une politique publique innovante active sur la scurisation foncire,
soutenue par des PTF : les COFO, commissions foncires runissant
toutes les parties prenantes ;
- des initiatives locales de comits de sant reprises en tche dhuile
dans un cadre institutionnel par dautres comits de sant: les centimes
additionnels pour les vacuations.
Enfin, il est un autre cas de figure, que nous avons rencontr frquemment lors
dautres enqutes au Niger, mais dont nous navons pas eu dexemple flagrant lors
de la prsente enqute : la prsence de certains acteurs charismatiques est
susceptible de favoriser laction collective, quand ils sont aux postes stratgiques
de maire, de chef ou de sous-prfet, et sinvestissent dans la coordination. Ceci
nous amne la variable suivante.
2) Le rle dcisif de rformateurs locaux nous semble tre le candidat n2. Dans la
mesure o les relations personnelles sont centrales dans les divers processus de
dlivrance que nous avons relevs, toute amlioration des biens dlivrs passe par
la prsence dindividus dsireux dapporter des changements et en position de le

16
Cf. Lund, 2009, Les dynamiques politiques locales face une dmocratisation fragile , in
Olivier de Sardan & Tidjani Alou (eds) Les pouvoirs locaux au Niger, Paris : Karthala-CODESRIA.
faire. Mais ce constat qui peut paratre banal (bien quil soit souvent oubli dans
les politiques de dveloppement) implique deux consquences importantes :
comment laction dun rformateur peut-elle tre routinise et
survivre son dpart ?
dans quelles conditions un rformateur peut-il merger ?
La premire question pose le problme des alliances rformatrices locales. Les actions
menes par un rformateur isol ne survivent jamais son dpart. Toute
routinisation implique une appropriation des actions rformatrices par un
ensemble significatif dacteurs concerns (en loccurrence par certains membres
actifs de la configuration de dlivrance). On peut aussi formuler ainsi la question :
comment un rformateur va-t-il russir transformer les normes pratiques en
vigueur (par exemple en modifiant certains aspects de la culture professionnelle
dun service de lEtat ou dune commune) ?
La seconde question pose le problme de larticulation entre des contextes de
rforme (autrement dit des conditions institutionnelles favorables) et la prsence
de rformateurs (lie des parcours biographiques particuliers). Certaines
politiques publiques (en gnral co-produites par les bailleurs de fonds et lEtat)
peuvent crer ainsi des fentres dopportunit dont certains acteurs locaux se
saisissent en vue damliorer la dlivrance dun bien. Ceci nous amne la
variable suivante.
3) Un usage stratgique local des PTF peut tre un bon candidat. Bien souvent, la
prsence des PTF (dont on a vu quelle tait devenue chronique, endmique,
structurelle, et donc trs loigne de ces aides temporaires au dcollage quelles
prtendent tre) fournit des contextes de rforme et des fentres
dopportunit . La capacit de leaders locaux mobiliser des PTF sur des nuds
stratgiques (ou manipuler les projets au service dobjectifs
dveloppementistes locaux), doit alors tre considre avec attention. Les PTF
sont alors considrs non comme des intervenants extrieurs, mais comme des
ressources mobilisables par les acteurs locaux.
Ceci amne prendre des distances avec lopposition habituelle entre endogne
(informel local) et exogne (projets de dveloppement), o les interventions des
bailleurs de fonds ne sont perues que sous la forme dune imposition de normes
extrieures inadaptes aux contextes locaux (ce qui est le plus souvent vrai). Mais
une politique publique, mme lorsquelle est initie par un bailleur de fonds
extrieur (agence de dveloppement ou ONG du Nord), sinsre toujours, lors de
sa mise en uvre sur le terrain, dans des stratgies, des logiques et des jeux
dacteurs locaux (elle est ce titre approprie ou dtourne ). Or, ces
processus dinternalisation des interventions extrieures peuvent permettre un
acteur rformateur de tirer parti dune nouvelle politique publique (autrement dit
dune importation de normes, ou dune tentative de macro-rforme, toute
nouvelle politique publique se prsentant toujours comme une rforme ) afin de
la transformer en micro-rforme (ou en mso-rforme, selon son niveau
hirarchique), selon son propre agenda, alors mme que les autres acteurs tentent
bien souvent de neutraliser la rforme et de perptuer les modes anciens de
dlivrance.
En outre, le fonctionnement de lEtat lchelle locale lui-mme ne peut plus
aujourdhui tre dissoci des modes dintervention des PTF, qui sont devenus des
apporteurs de ressources et de procdures incontournables
4) La privatisation informelle constitue aprs tout une variable explicative possible,
dans la mesure o elle permet dans certaines conditions de continuer dlivrer un
service, certes sous forme marchande, lorsque lEtat ne tient pas ses engagements :
se cotiser pour payer lessence et les per-diem des gendarmes pour quils puissent
faire leur tourne, se cotiser pour payer des gardes privs Dans de tels cas, la
privatisation informelle rejoint une certaine forme de privatisation formelle,
comme le recouvrement des cots dans la sant qui est de fait un systme national
de semi-privatisation : lEtat paye les salaires des personnels de sant et les locaux,
les usagers payent les mdicaments. Il y a en effet deux types de privatisation
formelle : celle qui consiste faire payer par lusager une partie de ce qui tait
autrefois fourni gratuitement par lEtat, celui-ci restant le dlivreur officiel du
service, et celle qui consiste transfrer au priv des socits dEtat. La premire
seule nous intresse ici, car tout la rapproche de certaines formes de privatisation
informelle : dans les deux cas il sagit de demander lusager de contribuer, par
un paiement lacte, la dlivrance par les agents de lEtat dun bien public que
lEtat continue pour partie financer; cest donc la mise en place dun co-
financement Etat/usager.
Mais bien sr il existe aussi une autre forme de privatisation informelle, qui
consiste ce que lusager finance non pas la dlivrance partielle du service, mais
une prime directe au fonctionnaire concern. Celui-ci, pay par lEtat pour
dlivrer un service, ne le dlivre que sil est en plus pay par lusager. Cest une
des formes lmentaires de la corruption
17
.
Le problme est que, souvent, ces deux types de privatisation informelle sont emmls.
Lorsquun commerant paye les gendarmes pour escorter son camion, il co-
finance la dlivrance dun service public, mais aussi il fournit une prime au
gendarme.
Les systmes de co-financement dun service public Etat/usagers (sous forme de
semi-privatisation formelle ou informelle), posent par ailleurs de la mme faon le
redoutable problme de laccs des plus pauvres : en labsence de toute aide
institutionnelle stabilise aux plus dmunis, dans quelle mesure existe-t-il des
systmes de solidarit de proximit (famille, patronage, charit, etc) qui
permettent ces derniers daccder sans payer aux biens payants dlivrs ?
5) Le systme des cotisations est aussi souvent une forme de co-financement
Etat/usagers, qui peut relever de la privatisation informelle. Mais ce peut tre

17
Cf. Blundo & Olivier de Sardan, Everyday corruption and the state. Citizen and public officials in Africa,
London, Zed Books, 2006.
aussi une forme directe de dlivrance de service sans passer par lEtat. A la
diffrence du paiement individuel lacte, qui est la forme dominante du co-
financement Etat/usagers, les cotisations sont recueillies et gres par des acteurs
intermdiaires. Face aux divers problmes dquipement, de fonctionnement et de
maintenance en matire de biens publics, le recours la cotisation est
gnralis. Ces contributions ad hoc, auprs des usagers ou des acteurs de la
dlivrance, sont en gnral volontaires. Cest un systme simple, efficace, qui
exprime bien le caractre dintrt gnral du bien en question. Linitiative peut
venir de plusieurs types dacteurs : les chefs (cas des cotisations par villages pour
payer lessence et les per-diem des forces de lordre afin de faire face la
transhumance annuelle dvastatrices des Peuls Oudah), les gros commerants
(pour nettoyer le march), la mairie (pour payer les charretiers qui vacuent les
dchets mnagers).
On recourt aussi aux cotisations pour rpondre aux conditionnalits des projets :
en effet ceux-ci, lorsquils prvoient de faire un investissement local, exigent
souvent une contribution financire minimum de la population, dite part
sociale , ou aussi quota . Pour les projets, cette contribution par cotisation est
cens garantir la participation des populations et tmoigne de leur intrt pour
linvestissement en question. Il est intressant de constater que, parfois, cest un
acteur unique qui paye cette contribution pour le compte de la population.
Autrement dit ce dernier se substitue aux cotisations en payant lui seul la
somme demande : ce peut tre un mcne, comme ce peut tre la municipalit.
Le systme des cotisations a certaines limites :
- Lexcs de cotisations (dans des contextes o les usagers, quand ce
sont eux qui sont mis contribution, sont en manque permanent
de cash) engendre progressivement la dmobilisation
- La gestion du montant des cotisations fait lobjet de soupons
permanents de dtournements imputs aux acteurs intermdiaires.
6) Les organisations corporatistes base marchande nous semblent aussi de trs bons
candidats (cf. ci-dessus). Le cas des gares routires au Sngal est dautant plus
intressant quil aboutit aux mmes conclusions, avec une organisation
corporatiste qui pourtant repose sur des formes diffrentes. Il reste savoir
pourquoi les gares routires (ou le courtage en animaux) sont les domaines o ce
type dorganisation collective sest mise en place.
7) Peut-tre, partir du cas ci-dessus, peut-on avancer que les formes
dorganisation du travail et de gestion des ressources humaines sont des variables
importantes. LEtat, mais aussi les communes ou les associations, qui sont les
trois modes de gouvernance locale largement considres comme les plus ddies
la dlivrance des biens collectifs (cest leur mission officielle, raffirme sans
cesse dans les discours publics) souffrent tous dnormes problmes dorganisation
du travail et de gestion des ressources humaines, faute, en ce domaine, de
stratgies, de politiques, de travail dquipe, ou de comptences, qui les
prserveraient des innombrables improvisations, incohrences, doubles langages
et clientlismes qui rgulent en fait les organisations de ce genre.. Les mthodes de
management disponibles sont toutes des systmes en kit imports de lextrieur
par couches successives, depuis la discipline de la chicotte coloniale (recycle par
les rgimes autoritaires ou militaires, avec emprunts divers) ou le
bureaucratisme procdurier classique europen, jusquaux outils du new public
management. Ces systmes narrivent pas se greffer sur les structures
administratives, associatives ou communales locales. Le succs des organisations
corporatistes est peut-tre davoir en partie rsolu ce problme. Il y a srement
dautres solutions. Cest explorer.
8) Les mobilisations collectives sont une autre piste (et les syndicats ne doivent
pas ici tre oublis). Un des principaux succs du rgime militaire de Kountch,
qui dclenche les plus fortes nostalgies, a t la rhabilitation, lextension, la
coordination et la structuration des samaria, groupes de jeunesse, organiss par le
pouvoir en une sorte de vaste fdration no-traditionnelle, prsente dans tous les
villages, et trs active sur le plan communautaire et culturel. Ctait lorganisation
de masse du rgime. Festivals de thtre, journes de salubrit (balayages
collectifs des rues), animation sociale et ludique des villages, accueil des trangers,
dfis de danses et de chants entre villages, travaux collectifs pour le village, ces
activits regroupaient la plupart des jeunes et suscitaient un engouement certain.
Lavnement de la dmocratie a sign leur fin spontane. La dictature militaire
na pas repos seulement sur une discipline verticale, largement alimente par la
peur. Elle a aussi su organiser une mobilisation populaire sur une base
quotidienne, que les partis politiques ont t incapable de rcuprer.
Le cas du Forum civil tudi au Sngal par Blundo pourrait voquer une reprise
de formes de mobilisation collective. Les succs rwandais pourraient-ils aussi tre
rattachs cette variable ?
9) Une autre hypothse mrite discussion. Peut-on prendre en compte lexistence
dune forte adhsion religieuse impliquant des valeurs thiques ? Linscurit
Say semble moins grande quailleurs, ce qui sexpliquerait, selon nos
interlocuteurs, par son caractre de quasi ville sainte , fonde par un cheikh
illustre dont les descendants forment llite locale,
18
. La ville est aussi plus propre.
On peut penser, symtriquement, que lhgmonie dans un village des fidles des
Assembles de Dieu rduirait aussi la dlinquance.
Mais des objections peuvent tre souleves. Partout au Niger, lislam est la
religion ultra-dominante, mais cela nempche pas lvidence les nombreux
manquements lthique de la probit, de la charit ou du respect des autres, qui
sont trs gnralement dplors sur tous les sites.

18
Par ailleurs une prise en compte de la variable religieuse nous semblerait imputer tort la
communaut ce qui est en gnral le produit de laction dentrepreneurs politico-religieux
modernes et conjoncturels. Il en serait de mme des variables ethniques , qui, elles, ne sont pas
apparues comme importantes sur nos sites (tous sont multi-ethniques, autour dun groupe dominant
lui-mme divis), mais qui pourraient bien sr le devenir sur dautres sites si des entrepreneurs
politico-ethniques sen emparaient.
LIslam na pas non plus fait disparatre les divers spcialistes magico-religieux
traditionnels ou no-traditionnels (prtres des cultes de possession, devins,
gurisseurs, fabricants de sortilges), et y a plutt ajout les siens (marabouts).
Mais ces acteurs travaillent en quelque sorte pour tous : pour les voleurs
comme pour les gendarmes, pour garder les maris comme pour les dtourner,
pour favoriser un candidat aux lections comme pour faire lire son concurrent,
pour les vendeurs comme pour les acheteurs. Il nest donc pas vident de
dterminer en quoi ils interfrent, malgr les innombrables recours qui sont faits
eux, sur la dlivrance des biens publics.
Cependant on peut penser que leur influence globale ne favorise pas laction
collective, et tend au contraire renforcer les antagonismes, les comptitions, les
soupons, les accusations. Cest ce que souligne lopinion publique : ils tirent leurs
revenus des conflits et ont intrt les attiser. Ils contribuent sinon crer du
moins accrotre les espaces dinscurits symbolique et sociale. On pourrait donc
penser que les pratiques magico-religieuses les plus rpandues (consultations
individuelles dun spcialiste pour un travail ) contrairement beaucoup de
clichs, freinent laction collective.
Inversement, les sectes (ici les sectes islamiques, comme les isalistes et dautres
plus rcemment) fournissent leurs adeptes des espaces de scurit, protgs des
agressions magiques ou sorcellaires, de la comptition et de la dgradation
morale, au prix il est vrai dune rupture avec la sociabilit sociale et islamique
ordinaire environnante (et dune rupture parfois agressive avec la dlivrance
normale de certains services publics : cf. le refus de la vaccination).

LASDEL LASDEL LASDEL LASDEL
Laboratoire dtudes et recherches Laboratoire dtudes et recherches Laboratoire dtudes et recherches Laboratoire dtudes et recherches
sur les dynamiques sociales et le dveloppement local sur les dynamiques sociales et le dveloppement local sur les dynamiques sociales et le dveloppement local sur les dynamiques sociales et le dveloppement local
BP 12 901, Niamey, Niger BP 12 901, Niamey, Niger BP 12 901, Niamey, Niger BP 12 901, Niamey, Niger tl. (227) 20 72 37 80 tl. (227) 20 72 37 80 tl. (227) 20 72 37 80 tl. (227) 20 72 37 80
BP 1 383, Parakou, Bnin BP 1 383, Parakou, Bnin BP 1 383, Parakou, Bnin BP 1 383, Parakou, Bnin tl. (229) 23 10 10 50 tl. (229) 23 10 10 50 tl. (229) 23 10 10 50 tl. (229) 23 10 10 50

www.lasdel.net www.lasdel.net www.lasdel.net www.lasdel.net
Ce rapport est issu de la recherche APPP (African Power and Politics Program),
coordonne par ODI (Overseas Development Institute)
et finance par le Dpartement du Ministre du dveloppement international
du Royaume-Uni (DFID) et par le Ministre des Affaires Etrangres Irlandais (Irish Aid)

Le LASDEL (Laboratoire dtudes et de recherches sur les dynamiques sociales et le
dveloppement local) est un centre de recherche en sciences sociales implant au Niger et
au Bnin), dont les principaux axes de travail portent sur la dlivrance des services publics,
la mise en uvre des politiques publiques et les interactions avec les usagers (sant,
hydraulique, pastoralisme, ducation, justice, etc.), les pouvoirs locaux et la
dcentralisation, et lintervention des institutions de dveloppement. Le LASDEL recourt
des mthodes qualitatives fondes sur les enqutes de terrain approfondies. Il met la
disposition des chercheurs et doctorants son Centre de Documentation de Niamey. Il
contribue la formation de jeunes chercheurs, en particulier avec son Universit dt.
La collection Etudes et Travaux du LASDEL propose des rapports de recherche issus
des travaux mens par le LASDEL. Ils sont disponibles en ligne (www.lasdel.net) ou en
vente son secrtariat.
Derniers numros parus :
n91 Une politique publique de sant au Niger. La mise en place dexemptions de paiement des soins
en faveur des femmes et des enfants, par Abdoulaye Ousseini (2011)
n92 Exemptions de paiement des soins en faveur des femmes et des enfants de moins de 5 ans. Mise en
uvre dans la rgion sanitaire de Dosso, par Abdoulaye Ousseini (2011)
n93 Le service public de leau et de lassainissement Say, Guidan Roumdji et Balleyara, par
Younoussi Issa (2011)
n94 Mme la nourriture, on se fatigue de la manger, plus forte raison le mdicament, les
PvVIH et les mdicaments au Niger, par Mahaman Moha (2011)

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