CPDOC SistemaDeInformacaoCusto

Sistema de informao
de custos na administrao
pblica federal
Uma poltica de Estado
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrcia Guimares
o r g a n i z a d o r e s
Ministrio da Fazenda
VICTOR BRANCO DE HOLANDA contador e economista, doutor em con-
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e mem-
bro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Pblico, diretor de Gesto Estratgica do Ministrio da Fa-
zenda, onde supervisionou projetos prioritrios, com destaque para
o projeto de implantao do Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal. E-mail: victorbholanda@gmail.com.
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN socilogo e cientista poltico, doutor
em cincia poltica pelo Iuperj. professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil
da Fundao Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
FABRCIA GUIMARES mestre em cincia poltica pelo Iuperj. Atual-
mente cursa o doutorado em cincia poltica na UFF, onde estuda
polticas pblicas para micro e pequenas empresas. membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Poltica em uma Era de
Transformaes.
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ps dcadas de estagnao e desequilbrio das contas pblicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetria anterior de cresci-
mento econmico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
lidade, aceitao e expectativas positivas cada vez maiores por parte
das demais naes.
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida traje-
tria de institucionalizao democrtica do pas, marcada pela competio
poltica legtima, com alternncias de poder efetivas e pa cficas, ambas
dinamizadas por crescente participao poltica popular, em nveis rara-
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos crescimento econmico susten-
tvel e institucionalizao da democracia tm permitido o avano
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dvida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e polticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenes se voltam, mais uma vez
em nossa histria, para o Estado brasileiro, como principal agente re-
gulador e coordenador dos recursos e esforos nacionais. E como
usual em nossa cultura poltica, so as suas lacunas, disfunes e im-
perfeies o foco das anlises e projetos de reforma. Certamente, h
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos ne-
cessrios efetivao das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a histria de uma dessas estratgias
essenciais melhoria da qualidade da gesto pblica: o Sistema de
Informao de Custos do Governo Federal.
O
Sistema de Informao de Custos
do Governo Federal um
importante instrumento de apoio a
deciso, que permite a gesto eficiente,
eficaz e efetiva de polticas pblicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidados a forma como seus impostos
esto sendo aplicados. Este livro descreve
a criao e implementao desse sistema.
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Sistema de informao
pblica federal
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Sistema de informao
pblica federal
Fabrcia Guimares
Transformaes.
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das demais naes.
demandamos.
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Sistema de informao
pblica federal
Fabrcia Guimares
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Copyright 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia Guimares
Direitos desta edio reservados
EDITORA FGV
Rua Jornalista Orlando Dantas, 37
22231-010 Rio de Janeiro, RJ Brasil
Tels.: 0800-021-7777 21-3799-4427
Fax: 21-3799-4430
E-mail: editora@fgv.br pedidoseditora@fgv.br
www.fgv.br/editora
Impresso no Brasil/Printed in Brazil
Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao, no todo ou em parte,
constitui violao do copyright (Lei n
o
9.610/98).
Os conceitos emitidos neste livro so de inteira responsabilidade do autor.
1
a
edio 2010
Preparao de originais: Sandra Maciel Frank
Projeto grfico e editorao eletrnica: FA Editorao Eletrnica
Reviso: Marco Antonio Corra, Fatima Caroni e Tathyana Viana
Capa: Adriana Moreno
Ficha catalogrca elaborada pela
Biblioteca Mario Henrique Simonsen
Sistema de informao de custos na administrao pblica federal : uma poltica
de Estado / Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrcia
Guimares (Orgs.). Rio de Janeiro : Editora FGV, 2010.
160 p.
Inclui bibliograa.
ISBN: 978-85-225-0838-9

1. Sistemas de informao gerencial Brasil. 2. Sistemas de recuperao
da informao Administrao pblica Brasil. 3. Despesa pblica Brasil.
I. Holanda, Victor Branco de. II. Lattman-Weltman, Fernando. III. Guimares,
Fabrcia. IV. Fundao Getulio Vargas.
CDD 029.935
3A PROVA - Sist. de inform. de c4 4 8/9/2010 17:03:41
S U M R I O
7 Apresentao
11 Os participantes no processo de concepo e implantao do
Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
17 Introduo
23 1 Reformas e gesto pblica
41 2 Formao do marco regulatrio
53 3 Da concepo do sistema sua implementao
69 4 Conceito de custo na administrao pblica e estratgia
geral de implementao do sistema
101 5 Recepo do sistema pelos rgos controladores e pela
sociedade civil
115 6 Uma nova cultura gerencial pblica
133 7 Sistema de custos como poltica de Estado
141 Bibliograa
145 Anexo Questionrio sobre custos na administrao pblica
federal
A P R E S E N T A O
Informao de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanos
na administrao dos recursos pblicos
O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a
mudana do padro burocrtico de gesto para um padro gerencial
proativo. Essas propostas aliam-se aos anseios sociais por um Estado cada
vez mais transparente, no qual as informaes sobre os gastos pblicos e os
benefcios correspondentes estejam disponveis, permitindo a participao
dos cidados no controle dos dispndios do Estado e possibilitando, no
decorrer desse processo, a incluso de novos atores sociais na formulao
das polticas pblicas.
Convm ressaltar que governar no como mexer nos controles de
uma mquina e obter resultados previsveis. Alm da denio das reas
de atuao do governo e suas funes, surgem paralelamente dvidas
quanto forma de atuao. So exemplos destas indagaes questes
como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegao?
Com que prioridade?
No se deve perder de vista que, no caso brasileiro, o desao du-
plo: a busca da competitividade econmica fomentada por um Estado
ecaz e a diminuio das desigualdades sociais. O Estado deve prio-
8
S I S T E MA DE I N F OR MA O DE C U S TOS NA A DMI N I S T R A O P B L I C A F E DE R A L
rizar a universalizao das polticas pblicas. Isso no , a nosso ver,
incompatvel com a ecincia da ao governamental. Como exemplo
podemos citar o desempenho dos bancos pblicos, que, mesmo tendo
cumprido funes altamente relevantes na retomada do crdito durante
a crise econmica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes
superiores aos do setor privado.
Os administradores do setor pblico necessitam de um conjunto de
informaes gerenciais para cumprir com ecincia, eccia e efetividade
as polticas pblicas. Dessa forma, impe-se a necessidade de um sistema de
informao de custos capaz de auxiliar decises tpicas, tais como comprar
ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado servio ou
atividade. Ou, ainda, permitir comparaes entre os custos de atividades
ou servios iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes,
objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus
dirigentes. Alm disso, as informaes de custos, associadas aos benefcios
das polticas pblicas, deveriam ser a base para a formulao da proposta
oramentria, sendo o oramento o o condutor que permite executar as
despesas e prestar os servios pblicos planejados.
Muito desta perspectiva de evoluo da gerao e uso da informao
de custos no setor pblico (como acontece hoje no governo federal) deve-
se ao aprendizado acumulado e contribuio de diversos prossionais
tcnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentao e no caso
especco do governo federal destaco a importncia da abordagem
9
A P R E S E NTA O
resultante das reexes, tanto prticas quanto acadmicas, dos estudos
Sistema de informao de custo: diretrizes para integrao ao oramento
e contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria
governamental no contexto do governo eletrnico: uma modelagem utilizando
o enfoque sistmico e a pesquisa-ao na Coordenadoria de Controle Interno
da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo, de Victor Holanda, ambos
defendidos na FEA/USP em 2002. Destes trabalhos foram transpostos
e experimentados diretrizes e princpios metodolgicos dos quais se
destacam os ajustes contbeis, enfoque sistmico, complementaridade,
gradualismo, interveno participativa e concomitncia, todos de
fundamental importncia para o sucesso do processo de concepo e
implantao do Sistema de Informao de Custos (SIC) do Governo
Federal.
Assim, em maro de 2010 depois de 46 anos da Lei n
o
4.320
e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal nalmente o SIC do
Governo Federal se tornou realidade. Fato relevante? Sim. Mas ainda
no hora de comemorar. A valorosa equipe composta por tcnicos
dos ministrios da Fazenda e do Planejamento, do Serpro e de diversos
outros rgos da administrao pblica federal, liderados pelo secre-
trio executivo do MF, Nelson Machado, e coordenados tecnicamente
pelo diretor de Gesto Estratgica, Victor Holanda, atua intensamente
para estabelecer e consolidar os primeiros nveis de institucionaliza-
10
o de uma cultura de utilizao de informao de custos para ns
gerenciais no setor pblico.
Num modelo de gesto moderno em bases gerenciais, no se pode (ou
melhor, no se deve) tomar deciso sem conhecer as diferentes alternativas
de ao, seus custos e seus benefcios. A partir da efetivao do Sistema de
Informao de Custos do Governo Federal as condies para a mudana
foram efetivamente potencializadas. A simples existncia do sistema mostra
que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessrio aumentar
o debate sobre mensurao de custos e destacar sua importncia para a
melhoria da qualidade do gasto no setor pblico, qualicando a discusso das
perspectivas e desaos na gesto da informao de custos na administrao
pblica. Para tanto, foi idealizado, em parceria com diversas entidades da
sociedade acadmicos, pesquisadores, prossionais de diversas reas,
gestores e estudantes , o I Congresso de Informao de Custos e Qualidade
do Gasto no Setor Pblico, evento inovador e de fundamental importncia
para a concretizao dos avanos na administrao dos recursos pblicos
brasileiros.
Guido Mantega
Ministro de Estado da Fazenda
O S P A R T I C I P A N T E S N O P R O C E S S O
D E C O N C E P O E I M P L A N T A O D O
S I S T E M A D E I N F O R M A O D E C U S T O S
D O G O V E R N O F E D E R A L
As recentes crises internacionais intensicaram ainda mais as presses
sobre governos para aumentar a ecincia na administrao dos recursos
aplicados no setor pblico. Esta ecincia, a nosso ver, precisa ser alcana-
da sem desconsiderar a qualidade dos bens e servios pblicos fornecidos
sociedade. A complexidade do ambiente econmico atual exige pro-
cessos administrativos mais exveis e integrados, cujo desenvolvimento
depende da interao de pessoas de diversas capacidades e instituies.
Dessa forma, adotamos uma losoa de gesto por macroprocessos, em
ltima instncia embrio de uma gesto em redes. Grande parte do suces-
so do processo de concepo e implantao do Sistema de Informao de
Custos do Governo Federal decorre dessa compreenso, e esperamos que
ela continue a inspirar a agenda do uso da informao de custos para a
qualidade do gasto pblico.
Cabe registrar aqui os crditos de todos os que trabalharam para
que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos
nomes foi compilada a partir da indicao dos lderes de cada entida-
de: Ministrio da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro
12
Nacional); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Secretaria
Executiva, Secretaria de Oramento Federal, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos e Secretaria de Recursos Humanos), Servio
Federal de Processamento de Dados, Escola de Administrao Fazendria e
Fundao Getulio Vargas. A mim compete agradecer as equipes, nas pessoas
dos lderes: Joo Bernardo de Azevedo Bringel, Arno Hugo Augustin Filho,
Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan de
Oliveira, Clia Corra, Afonso Oliveira de Almeida, Duvanier Paiva Ferreira,
Marcos Vincius Ferreira Mazoni, Mauro Srgio Boga Soares, Paulo Motta
e o coordenador-geral do projeto, Victor Branco de Holanda. Por ltimo,
solicitei aos representantes que relacionassem as pessoas que muito contri-
buram para que o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
fosse hoje uma realidade.
Nelson Machado
Secretrio Executivo/MF
Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda
Marilene Ferrari Lucas Alves Filha
Alex Christian Kamber
Angelo Jos MontAlverne Duarte
Christiane Cabral Castro
Claudia da Costa Martinelli Wehbe
Daniele Cardoso
13
OS PA RT I C I PA NT E S NO P R OC E S S O DE CONC E P O E I MP L A NTA O
Elisngela Carvalho da Silva
Odilon Neves Junior
Ruben Bauer
Secretaria do Tesouro Nacional
Gilvan da Silva Dantas
Paulo Henrique Feij
Francisco Wayne Moreira
Rosilene Oliveira de Souza
Welinton Vitor dos Santos
Bento Rodrigo Pereira Monteiro
Andr Luiz SantAna Ferrari
Arthur Roberto Pereira Pinto
Jean Cacio Quirino de Queiroz
Maria Betnia Gonalves Xavier
Ana Cristina Bittar de Oliveira
Olavo Corra Pereira Junior
Fabiana Magalhes A. Rodopoulos
Felipe Palmeira Bardella
Maria Clara Estevam Pereira
Servio Federal de Processamento de Dados
Miyuki Abe
Ricardo Czar de Moura Juc
14
Brbara Maria Passos Lima
Adriana Pereira Lacerda
Anderssom Batista de Souza
Andr Duarte de Freitas
Gilvandro Assis da Silva Neiva Junior
Cassius Mazzo Laprano
Gilverlan Pessoa Pereira
Gustavo Baldoino Santos Menezes
Maria Elizabete Vaz de Oliveira
Mayra Mendona Teles
Onildo Rodrigues Soares
Paulo Csar do Nascimento Salgueiro
Rodrigo Gonalves Virgnio
Escola de Administrao Fazendria
Ivone Bugeste Luciano
Solange Silva Guimares Mandarino
Sebastio Rui Oliveira de Souza
Avelino Batista Leite Neto
Aloisio Flavio Ferreira de Almeida
Viviane Henderson
Avelino Batista Leite Neto
15
OS PA RT I C I PA NT E S NO P R OC E S S O DE CONC E P O E I MP L A NTA O
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Claudiano Manoel de Albuquerque
Dbora Nogueira Beserra
Carlos Eduardo Lacerda Veiga
Cilair Rodrigues de Abreu
Rafael Ferreira Rocha Monteiro
Gabriel Penna Firme de Melo
Andreia Rodrigues dos Santos
Haroldo Cesar Santana Areal
Luiz Roberto Moselli
Samuel Farias Milanez
Jos Pereira de Sousa Filho
Fundao Getulio Vargas
Alexandre Dubrowski
Armando S. M. da Cunha
Eduardo Gnisci
Patricia Nachard
Fernando Lattman-Weltman
Fernando Rezende
Gustavo Peres Capela Pereira
Jose Cezar Castanhar
Lidice Meireles Picolin
16
Marco Aurlio S Ribeiro
Maria do Carmo Fialho Licio
Paulo Roberto Mendona Motta
Regina de Alencar Rosa
Ricardo Lopes Cardoso
Sidiclei Alves Siqueira Campos
Stavros P. Xanthopoylos
Outras instituies de ensino superior
Andr Carlos Busanelli de Aquino
Jos Francisco Ribeiro Filho
Lino Martins da Silva
Jose Alexandre Magrini Pigatto
I N T R O D U O
Vivemos hoje, no Brasil, um momento histrico que, visto a distncia,
pelos historiadores futuros, poder bem ser considerado como efetivamente
privilegiado.
Aps dcadas de estagnao e desequilbrio das contas pblicas, o pas
reordenou-se, retomou sua trajetria anterior de crescimento econmico e
se vem inserindo na ordem mundial com crescente visibilidade, aceitao
e expectativas positivas por parte das demais naes, que nos observam,
cada vez mais, como importante parceiro comercial e diplomtico, e como
mercado atraente para investimentos e projetos.
Tudo isso reete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetria
de institucionalizao democrtica do pas, marcada pela competio poltica
legtima, com alternncias de poder efetivas e paccas, ambas dinamizadas
por crescente participao poltica popular, em nveis raramente igualados
por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos crescimento econmico sustentvel
e institucionalizao da democracia tm permitido o avano no campo
talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da
imensa dvida social legada por nosso passado de graves desigualdades
regionais, sociais e polticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenes se voltam, mais uma vez em
nossa histria, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e
18
coordenador dos recursos e esforos nacionais. E como usual em nossa
cultura poltica, so as suas lacunas, disfunes e imperfeies o foco das
anlises e projetos de reforma.
Sem entrar nos mritos e propriedades dessas cobranas, evidente,
contudo, que h muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho
administrativo do Estado brasileiro mais eciente, dotando-o dos instru-
mentos necessrios efetivao das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Veremos aqui como se deu a introduo da demanda por este sistema
em nossa histria republicana, como foi preciso, por assim dizer, aguardar
quase meio sculo para que tal projeto se tornasse realidade, e como se
criou a janela de oportunidade que hoje aproveitada pelo Ministrio da
Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gesto aos
diversos setores da administrao pblica e sociedade civil brasileira.
Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretrio executivo do
Ministrio da Fazenda, dr. Nelson Machado, o objetivo desta obra descre-
ver o processo de implementao de
um conjunto de diretrizes para a construo de um sistema de informao
de custo integrado, sistmica e conceitualmente, ao oramento pblico e
19
I NT R ODU O
contabilidade governamental que atenda s exigncias legais e auxilie na ava-
liao de resultados e desempenhos dos gestores do setor pblico.
(Machado, 2005:26)
Assim, o que se segue a descrio no somente de uma iniciativa
governamental circunscrita, mas sim o delineamento de uma inovadora po-
ltica de Estado que, embora certamente inspirada e favorecida por esforos
parciais anteriores levados a cabo no somente no Brasil, mas tambm
em outros Estados contemporneos , ainda no parece ter sido objeto de
uma estratgia to abrangente e ambiciosa quanto a que se estar relatando
a seguir.
Desse modo o livro segue a seguinte estrutura: em primeiro lugar forne-
cemos uma breve contextualizao histrica mais ampla, que circunscreve a
iniciativa atual, em suas variveis e condicionantes bsicas. Na sequncia des-
crevemos a formao do marco regulatrio que, por assim dizer, deu forma
demanda difusa por um sistema de custos, e, logo depois, relatamos as etapas
cumpridas pela atual administrao no sentido de viabiliz-lo.
Na parte seguinte descrita a estratgia conceitual e operacional em
torno da qual se estrutura a proposta do Sistema de Informao de Custos
do Governo Federal e seu aprimoramento. Nela enfatizada a opo prag-
mtica pelo uso dos sistemas estruturantes j desenvolvidos pelos rgos
centrais do Estado e inspirados na losoa gradualista, incremental e sist-
mica que vem presidindo a confeco do instrumento.
20
O trabalho nalizado em trs captulos que procuram dar conta das
expectativas com relao a:
q recepo do sistema pelos chamados rgos controladores do setor
pblico e agentes da sociedade civil;
q seus impactos potenciais e efetivos sobre a cultura gerencial predomi-
nante no Estado; e, nalmente,
q a construo de um necessrio consenso acerca do carter estratgi-
co do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal como
poltica de Estado, destinada a envolver sucessivas administraes e
mandatrios do poder pblico.
Foram includos, por m, importantes ilustraes e anexos ao texto-
base, de modo a melhor esclarecer o projeto e informar o leitor acerca da
incorporao do sistema junto aos gestores dos vrios ministrios do Poder
Executivo, sob a forma de um questionrio.
Tal como o prprio Sistema de Informao de Custos do Governo
Federal, este trabalho s poder atender s suas principais destinaes se
efetivamente lido e recebido com a devida postura crtica e construtiva que
deve marcar toda iniciativa poltica em benefcio da soberania e de gover-
nos comprometidos prioritariamente com o interesse pblico.
Para sua efetivao, contamos com a colaborao inestimvel dos nos-
sos entrevistados no Ministrio da Fazenda; no Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; no Servio Federal de Processamento de Dados
21
I NT R ODU O
(Serpro); no Tribunal de Contas da Unio (TCU); na Controladoria-Geral
da Unio (CGU), e tambm no meio acadmico, na pessoa do prof. Lino
Martins da Silva (a relao completa dos entrevistados se encontra no nal,
logo aps a bibliograa). A eles o nosso muito obrigado.
Agradecemos tambm aos imprescindveis apoios logsticos dos co-
legas da FGV Projetos, unidade de extenso e pesquisa da Fundao
Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e
Documentao de Histria Contempornea do Brasil (Cpdoc), nossa uni-
dade na Fundao Getulio Vargas.
1 R E F O R M A S E G E S T O P B L I C A
Para entender os signicados administrativos e polticos mais amplos en-
volvidos no projeto de construo do Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal preciso inserir o seu processo de criao num contexto
histrico de maior envergadura.
No nova a demanda por prossionalismo e ecincia na adminis-
trao pblica brasileira. Se as necessidades de organizao burocrtica nos
quadros da administrao moderna se impuseram desde o comeo do pro-
cesso de construo de nosso Estado tendo possivelmente como marco
caracterstico o conjunto de inovaes trazidas em 1808, com a chegada
da Famlia Real ao Brasil , com a Independncia (1822), mas acima de
tudo aps a abolio da escravatura, com a Repblica (1889), que o cres-
cimento econmico, a diversicao da estrutura social e, por ltimo, mas
no menos importante, o avano mesmo que inconstante e tempestuoso
da institucionalizao da democracia no pas com o acirramento das
demandas e disputas pelo controle do Estado que a questo da eccia
governamental ganhou novos contedos e motivaes.
Seja como for, em qualquer recuperao histrica do processo de cons-
tituio do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, preciso
partir da Lei n
o
4.320, de 17 de maro de 1964. A despeito, inclusive, de
24
todas as suas limitaes, hoje claras em funo da necessria perspectiva
temporal, e que seriam objeto de mudanas posteriormente,
a 4.320. [...] um marco relevante nessa rea. Organizou o oramento, deniu re-
gras claras, deniu o plano de conta, deniu uma contabilidade. Claro, tinha uma
classicao funcional programtica amarrada, que eu acho que era uma coisa muito
dura, e no funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada municpio deve
ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Ento eu acho que
isso foi um exagero ali. Tanto que, no nal da dcada de 90, o prprio Ministrio do
Planejamento abriu mo dessa classicao. Acho que esse foi um marco importante,
o momento em que o governo federal, o Ministrio do Planejamento, especicamente,
abre mo da padronizao da classicao funcional programtica, dando a cada
ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades,
a sua classicao de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que
isso um caso importante e um avano na discusso do oramento enquanto um
instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Apesar das diculdades para sua implementao, a demanda por eci-
ncia caracterstica essencial do anseio por um sistema de custos se
fez sentir, de um modo ou de outro, e muito mais tarde, em outras iniciati-
vas importantes cujo impacto e inovao de certo modo desaguaram na
realizao atual.
25
R E F OR MA S E GE S T O P B L I C A
O outro marco importante, do ponto de vista
tecnolgico, a construo do Sia.
1
A cons-
truo do Sia um outro marco importante,
quer dizer, do ponto de vista a da tecnologia
da informao. Depois ns temos um outro marco importante na legislao,
que a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e dene regras importantes
para a gesto pblica, atualizando uma srie de conceitos da 4.320, impondo
penalidades para o no cumprimento de metas; colocando metas de responsa-
bilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa
de pessoal.
Mas por que, ento, foi preciso quase metade de um sculo para que
aquela formulao exemplar do imperativo de construo de um sistema de
custos na administrao pblica federal, tal como expressa na lei de 1964,
pudesse ser efetivamente atendida?
Embora seja difcil imaginar a efetivao de tal demanda sem os recur-
sos tecnolgicos que a informatizao hoje nos faculta, acreditamos que as
principais variveis a permitir, somente hoje, a implantao de um sistema
de custos so de ordem histrica, econmica, poltica e cultural.
De fato, a primeira diculdade j se colocava no prprio nvel teri-
co, no modo como custos eram denidos conceitualmente na disciplina
contbil e no questionamento acerca da pertinncia de sua aplicao ao
1 Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal.
26
universo das atividades pblicas. Sendo o prprio termo e a problemtica
dos custos originrios ambos da moderna atividade empresarial privada
capitalista, centrada na noo de produto e na busca do lucro, para muitos
autores tal conceito no poderia, a rigor, ser aplicado prtica da contabi-
lidade governamental.
No surpreende, portanto, que a prpria aplicao demandada pela
Lei n
o
4.320 se referisse s atividades industriais da administrao.
Mas os fatores mais decisivos a postergar a realizao de iniciativa to
importante foram de natureza eminentemente prtica.
Em primeiro lugar, pode-se apontar a de certo modo natural priori-
zao dada, no Brasil e ao longo das ltimas dcadas, s dimenses ora-
mentrias e scais na execuo das polticas econmica e de planejamen-
to, por interesse e iniciativa dos rgos centrais da administrao pblica
na congurao atual do governo federal, os ministrios da Fazenda e
do Planejamento, Oramento e Gesto e a consequente reproduo de
tais prioridades e da cultura de gesto a elas associada nas demais pastas
encarregadas das diversas nalidades e encargos do governo.
Sempre, na rea de contabilidade, sempre ns reclamvamos muito eu mesmo
tenho trabalhos escritos, publicados em congressos , a no nal dos anos 80,
ns reclamvamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade
pblica brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pblica um sistema que
d uma nfase muito grande ao processo oramentrio e d uma nfase zero, ou
27
quase zero para o processo do patrimnio. O patrimnio, a administrao pblica
brasileira s se importava com o patrimnio nanceiro, aquele gerado de uxo de
caixa, e o patrimnio permanente e o patrimnio de dvidas, as obrigaes nor-
malmente cavam relegados a segundo plano. E h muito tempo ns vnhamos
trabalhando nisso.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Mesmo em perodos de autoritarismo como no intervalo de 1964
a 1985 , o vasto e complexo conjunto de demandas postas s polticas
pblicas do Estado brasileiro, de par com os constantes desaos macroe-
conmicos a enfrentar no sentido de manter as necessrias taxas de cresci-
mento e resolver graves problemas sociais, tornava imperativos os esforos
no sentido de: garantir a solvncia do Estado e o necessrio equilbrio das
nanas pblicas, de modo a permitir, tambm, a melhor e mais racional
alocao dos recursos nanceiros a uma mquina administrativa cujas fun-
es e responsabilidades to dramaticamente se expandiram na segunda
metade do sculo XX. Um e outro desao s poderiam ser enfrentados a
contento mediante, claro, a conjuno ecaz e articulada da gesto ma-
croeconmica e do planejamento.
Assim, se o contexto histrico imediato promulgao da Lei n
o
4.320,
na primeira metade dos anos 1960, era, como sabemos, o de uma profunda
crise nos fundamentos da economia nacional crise esta que se seguira
ao xito do processo de desenvolvimento acelerado herdado da dcada an-
28
terior , crise poltica e institucional consequente, que nos custou o sa-
crifcio de importantes instituies democrticas em 31 de maro de 1964,
seguiram-se, em bases polticas autoritrias, a estabilizao econmica e a
retomada do desenvolvimento, marcadas pelo advento de taxas recordes de
crescimento, desacompanhadas, contudo, dos desejveis complementos de
distribuio mais equitativa da renda e de reduo das grandes desigualda-
des socioeconmicas e regionais brasileiras.
Com a grave crise da primeira metade da dcada de 1970 que ps
m chamada era do milagre econmico , mas, acima de tudo, com o
agravamento de nossa situao no incio dos anos 1980, mergulhamos em
longo perodo de desestabilizao e estagnao. A capacidade de investi-
mento do Estado reduziu-se drasticamente, fazendo do equilbrio scal a
prioridade quase que exclusiva da administrao central, num rduo esfor-
o que consumiria ainda mais de uma dcada para se efetivar.
Se a estabilizao nanceira foi nalmente lograda, a partir da efe-
tivao do Plano Real, iniciado em 1994, seriam precisos ainda mais 10
anos e uma srie de outras inovaes institucionais para que, uma
vez nalmente retomado o crescimento econmico na primeira metade
da primeira dcada do novo sculo, o caminho se encontrasse livre, por
assim dizer, para o aperfeioamento das ferramentas de gesto dos recur-
sos pblicos.
A trajetria histrica ca evidente na viso de um dos participantes do
processo de construo do Sistema de Informao de Custos do Governo
29
Federal, o coordenador-geral de normas de contabilidade aplicadas fede-
rao da Secretaria do Tesouro Nacional, Paulo Henrique Feij.
E muito claro, quando voc comea a estudar o processo histrico do pas, voc
pega ali a dcada de 80, que quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o
reordenamento, voc consegue vericar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do
poo, tem a sua primeira crise, ali na dcada de 80, com a diminuio dos uxos
externos; um resumo bem breve da histria do pas : voc tem um pas que cresce,
com um endividamento, na dcada de 70, nal da dcada de 60 para 70, e quan-
do chega na dcada de 80, o cara que te nancia diz que no tem mais dinheiro
para nanciar. A voc para e olha para a tua casa e diz assim: Caramba! No
d para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu
ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera a. Eu tenho que implementar, mini-
mamente, mecanismos de controle do meu uxo. E a nascem os controles desses
que ns vamos conhecer, de forma mais abrangente, no pas todo [...]. Como o
implantado em 1982, sobre um indicador bsico de o pas no saber nem o quanto
ele se endividara em cada perodo. Os economistas diziam: Voc gasta mais do
que voc arrecada?. No sei. A dvida pblica est aumentando porque voc
gasta mais. Quanto? No sei. No tinha informao nenhuma. Ento, a pri-
meira ideia essa ideia de controlar uxo, e a controla o uxo, e vem todo um
sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um nico oramento, todo o
dinheiro na conta nica, um sistema contbil para controlar isso. A comea o re-
ordenamento, ao lado daquele caos que foi a dcada de 80, com moratria, vrios
30
planos, inao elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair l na
dcada de 90, no nal da dcada de 90, com a LRF. A dcada de 90 a dcada do
ajuste, a dcada em que voc arruma a casa, em que voc organiza aquela casa,
para dizer assim: Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho,
a casinha est arrumada; agora as coisas so diferentes, eu controlo o quanto eu
ganho e o quanto eu gasto. Ento, esse um cenrio em que ca muito claro que
eu precisei primeiro de instrumentos de uxo. No dava para pensar em contabi-
lidade patrimonial com inao de 2 mil porcento. A informao patrimonial no
vale nada, com inao de 2 mil porcento. Vale para o mbito social. Mas no
adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor
da moeda. Ento, quando a gente desloca o foco de inao para esses outros
problemas um passo: eu resolvi problemas estruturais bsicos, agora eu tenho
outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial,
de pensar no sistema de custos, porque aquele passado j foi. Ento, j estou em
outro patamar.
(Entrevista com Paulo Henrique Feij, 15 mar. 2010)
Nas palavras do prof. Lino Martins da Silva,
o que se observa na atualidade que aps a edio da Constituio de 1988,
os administradores estaduais e municipais tiveram um relativo aumento das
receitas e uma consequente acelerao das despesas pblicas, principalmente
as voltadas para o atendimento do cidado. Entretanto, a partir da edio, em
31
1994, das medidas econmicas voltadas para o controle da inao, passaram
a gerir o caixa por intermdio do ingresso de receitas sem a indexao ante-
rior e os desembolsos passaram a ter, em muitos casos, atualizao monetria
a partir da data da liquidao das despesas. Esses fatos tm sidos balizadores
para que os responsveis pela Contabilidade Pblica ou Governamental se-
jam convocados para implementar sistemas de informaes gerenciais que
introduzam conceito de centro de custos por programas, permitindo assim
que os usurios atuem na reduo de custos e desperdcios, como um dos
critrios de avaliao de desempenho.
(Silva, 2009:16)
No se trata, porm, apenas de uma mudana gerada, endogenamente,
a partir da evoluo prpria da conscincia gerencial. H outras demandas
maiores, e exteriores, que cada vez mais se fazem ouvir sobre a administra-
o pblica:
Simultaneamente, os relatrios extrados da Contabilidade podem ser dispo-
nibilizados ao cidado, permitindo-lhe o acompanhamento rotineiro dos atos
praticados pelos administradores, dos recursos arrecadados e de sua aplica-
o como meio para atingir os resultados.
(Silva, 2009:16)
Principalmente porque, em ritmo paralelo ao do conturbado proces-
so histrico de crise e reordenao dos fundamentos macroeconmicos de
32
nossa sociedade, transcorreram, no sem sobressaltos, mas certamente de
modo mais contnuo e ascendente, as transies polticas da liberalizao
e democratizao do Estado brasileiro. De fato, enquanto o pas mergulha-
va nas crises econmicas das dcadas de 1970 e 1980, a agenda poltica
e institucional avanava sem interrupes: da abertura poltica, lenta e
gradual, promovida pelo regime militar a partir de 1974, chegamos, no
nal daquela dcada, superao do discricionrio Ato Institucional n
o
5,
Lei de Anistia e ao m do bipartidarismo, com o incio da reorganizao
do nosso sistema representativo. Em 1982 voltamos a eleger diretamente
nossos governadores e, logo em seguida, os prefeitos de capitais. Mas os
fatos polticos mais importantes do perodo de par com a reconquista da
plena liberdade de expresso e o avano da nossa sociedade civil foram
a instalao da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, a promulgao
da nova Carta Magna, no ano seguinte, e, nalmente, em 1989, a primeira
eleio direta para a presidncia da Repblica em quase 30 anos.
esta nova sociedade, dinmica e atuante capaz inclusive de de-
mandar e fazer redigir para si uma das constituies mais modernas e de-
mocrticas do planeta, e de eleger e em seguida exigir, legalmente, a de-
posio de um presidente eleito , que sustenta com seus impostos as
atividades do Estado e, cada vez mais, deseja ver seus recursos aplicados de
forma transparente e eciente na produo daqueles bens pblicos essen-
ciais sua qualidade de vida e soberania.
33
Com a redemocratizao do pas, tambm a gesto governamental se
reinsere na retomada do contexto histrico secular geral de aperfeioamen-
to do controle popular da coisa pblica.
Eu diria que, na perspectiva histrica, cada vez mais os governos tm limites, es-
to sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia
dinheiro sem qualquer controle. No existiam bancos centrais. Ento, precisava de
dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Alis, a prpria origem do oramen-
to j mostra isso, quando o Joo Sem Terra,
2
o
Parlamento obrigou que ele, para lanar im-
postos, e portanto receita, precisava do aval do
Parlamento ingls. E a voc teve [no Brasil]
um estresse scal grande, a nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma diculdade de
receita, de arrecadao. Essa crise scal acabou levando os governos a quererem
fazer mais controle sobre as nanas pblicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal,
na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na poca da fuso [dos
antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], voc tinha autorizao para
emitir ttulos. Os estados e os municpios que queriam, eles emitiam ttulos. O es-
tado do Rio de Janeiro emitia ttulos, as Obrigaes Reajustveis do Tesouro. E a
acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emisses de ttulos
que no eram para fazer investimentos; eram emisses de ttulos para pagar a
folha de pagamento. Eu conheo casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de
greve. Como que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como que d aumento
2 Joo Sem Terra, ou Joo I da Inglaterra,
que reinou de 1166 a 1216.
34
se no tem receita? Emitia ttulos e pagava o salrio. Ora, isso uma coisa desas-
trosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dvida. A partir do momento
da Constituio de 1988, quer dizer, dessas questes todas, os governos acabaram
sendo mais monitorados a respeito disso. Ento, voc no pode mais emitir ttulos;
a tua receita tem uma elasticidade que vai at um determinado nvel; no tem como
voc fazer mais lanamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando voc faz,
um problema, a populao acaba prejudicada. A, qual a soluo para isso? A
soluo voc olhar pelo lado do custo.
Chegados ento ao momento atual e aos imperativos da mudana de
mentalidade administrativa e aperfeioamento das ferramentas para a ges-
to e o controle...
Eu vejo, do ponto de vista histrico, isso, que voc no tem mais margem, no m-
bito da receita. O Brasil j paga uma carga tributria, segundo aquele Instituto
[Brasileiro] de Planejamento Tributrio,
3
de 38% do PIB, ou uma coisa assim.
Ento, voc no tem mais margem. A, como que voc
resolve isso? Resolve atravs de um sistema de custos,
quer dizer, voc vai tentar fazer mais com menos, fazer
mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva
histrica, que seria uma soluo para esse problema da
crise scal. Eu acho que essa mudana est ocorrendo. Porque at o nal da dca-
da de 90, por exemplo, se voc chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econmica
3 IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamen-
to Tributrio).
35
e no BNDES
4
e dissesse assim: Eu quero um
emprstimo para fazer uma racionalizao
na minha secretaria, no meu ministrio, na
minha prefeitura, eu quero recursos para
fazer isso, eles diriam: No tem recurso. S tinha recurso para aumentar a
receita. Quando voc fazia esse PNAFM, o Pnafe,
5
so todos projetos [...] para re-
ceita. Eles agora j mudaram: eles j come-
am a investir na parte de organizao, na
parte de infraestrutura, quer dizer, como
que voc muda. Ento, acho que, do ponto de
vista histrico, isso que vai acabar cando,
quer dizer, essa mudana de tica. O tempo
que vai levar, no sei. Entre Joo Sem Terra,
receita, e controlar a despesa, ns estamos falando de 1200 e no sei quanto a
1789, a Revoluo Francesa. Portanto, levaram 500 anos.
Todo este processo de mudanas sociais, econmicas e polticas no
Brasil foi tambm acompanhado, no contexto internacional do ltimo
quarto de sculo, por importantes mutaes no campo da cultura gerencial.
A crise do chamado Estado de bem-estar nas principais democracias do
Ocidente ao nal da dcada de 1970, seguida pelo colapso da experincia
sovitica no Leste europeu na transio dos anos 1980 para os 1990, mas
4 Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social.
5 PNAFM (Programa Nacional de Apoio
Gesto Administrativa e Fiscal dos Munic-
pios Brasileiros) Pnafe (Programa Nacional
de Apoio Administrao Fiscal para os Es-
tados Brasileiros).
36
tambm a transformao global dos uxos econmicos internacionais ace-
lerados pela chamada revoluo informacional, que se deu em paralelo a
tais eventos e que segue em pleno curso deram, e tm dado, ensejo a
uma busca reiterada pela produtividade, em que paradigmas de gesto so
permanentemente renovados e sujeitos ao teste da experincia, num qua-
dro de grande competitividade e inovao.
A dcada de 90, ela vai trazer uma nova viso de custos no mundo. Custo no
era mais para denir preo de venda. Com a complexidade da produo, a gente
chega num momento em que os custos indiretos so to grandes, em alguns seto-
res, que os modelos no servem para mais nada. Porque antes era assim: matria-
prima, mo de obra, produtos bsicos, e mais um pedacinho de custos indiretos,
que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, j tinha o custo
e... pronto, chegava l.
Da gesto privada gesto pblica, as novas mudanas no se zeram
esperar.
Ainda de acordo com Nelson Machado,
no nal dos anos 80 e incio dos 90, os pases-membros da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) passaram por uma onda
de reformas da gesto pblica, frequentemente inspiradas, segundo Ormond
37
e Lofer (1999:68), pelo paradigma da Nova Gesto Pblica (New Public
Management NPM). Os paradigmas da NPM decorrem basicamente de
duas vertentes tericas: a nova economia institucional e o gerencialismo.
Para os novos economistas institucionais, os sistemas oramentrios tradi-
cionais produzem alocao de despesas subotimizadas, na medida em que o
custo dos programas, cada vez mais numerosos, pode ser externalizado, acar-
retando dcits, endividamento ou aumento de impostos indesejveis. Como
os benefcios so concentrados e os custos pagos por toda a populao, as
aes coletivas de atores oramentrios individuais, comportando-se de for-
ma racional no processo oramentrio, resultaro em nveis totais de despe-
sas mais altos do que aqueles considerados como resultado coletivo timo.
6
(Machado, 2005:51)
a prpria dimenso do controle que
se impe, por assim dizer, como parte es-
sencial da busca pela ecincia na gesto
e que, como veremos, se tornar elemento estratgico na implantao do
atual Sistema de Informao de Custos do Governo Federal.
A palavra-chave da nova arte da administrao pblica, em contex-
tos democrticos, de revoluo informacional e de aumento da competio
econmica globalizada, antiga: chama-se responsabilidade. Com efeito,
assim prossegue em seu raciocnio a tese do secretrio executivo Nelson
Machado:
6 Referncia a Kelly e Wanna, 2001.
38
Em decorrncia dessa viso, as reformas oramentrias deveriam criar regras
e instituies que estimulassem, na formulao oramentria, a busca de ob-
jetivos coletivos racionais. Assim,os nveis totais de despesas deveriam ser
centralmente determinados e depois usados para disciplinarem as negociaes
oramentrias subsequentes (Kelly e Wanna, 2001:59). Por sua vez, o geren-
cialismo identicou, nos valores, nas regras e nas prticas da administrao
pblica, a fonte da inecincia governamental, j que enfatizava a probidade e
a condescendncia, em detrimento da ecincia. Consequentemente, os bu-
rocratas de ambas as agncias, gastadoras e guardis, administravam regras e
regulamentos ao invs de gerenciar seu programa e seus recursos de poltica
(Ibid., p. 61). As solues propostas foram a adoo das tcnicas de gerencia-
mento do setor privado, a melhoria da qualidade dos servios prestados e o
fortalecimento da responsabilizao do gerenciamento operacional, alm da
articulao entre os programas e seus objetivos e a ligao entre a avaliao do
programa e as alocaes oramentrias.
(Machado, 2005:51)
De acordo com Claudiano Manoel de Albuquerque, secretrio adjun-
to de oramento federal, da Secretaria de Oramento Federal (SOF), do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), a tendncia ,
de fato, internacional.
Basicamente, o que ns temos em outros pases do mundo? Ns temos alguns
pases que j avanaram no sentido de ter uma avaliao um pouco mais tcnica
39
no processo de alocao. E, basicamente, o que isso? voc introduzir prti-
cas de governana, governana das instituies sobre os seus processos, os seus
servidores, mas governana tambm da sociedade sobre as instituies pblicas.
Quando ns tivermos esse nvel de governana, da sociedade sobre as instituies,
o que ns vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exata-
mente o custo e o benefcio das polticas pblicas.
(Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Figura 1
Relacionamento: polticas pblicas, recursos, atividades e objetos de custo
POLTICAS PBLICAS
Determinam os programas, as atividades e os recursos para
execut-las
OBJETOS DE CUSTO
Classicao
funcional
Classicao
institucional
(Centros de
responsabilidade)
Produtos/Servios
Funes e
subfunes
Poder
rgo
UGO
UGE
PPA
LDO
LOA
Recursos
necessrios
Pessoal
Material e
servios
Equipamentos
Fonte: Machado, 2005.
PROGRAMAS
PROJETOS
ATIVIDADES
40
Finalmente, h que se mencionar, no conjunto das variveis histricas
que tornam hoje possvel a realizao do longamente acalentado projeto de
constituio de um sistema de custos, o citado avano tecnolgico, tradu-
zido na esfera especca da gesto pblica brasileira pela possibilidade de
articulao, num mesmo banco de dados, num mesmo data warehouse, de
uma srie de dados e informaes, separados por funes e rgos distintos
da administrao central.
Com base, portanto, neste cenrio histrico brasileiro das ltimas cin-
co dcadas, passamos agora a descrever, em detalhes, a trajetria de realiza-
o, anal, do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, esta
ferramenta de gesto e controle to ansiada.
2 F O R M A O D O M A R C O R E G U L A T R I O
Os antecedentes da construo do sistema de custos sero apresentados a
seguir atravs de um mapeamento do marco regulatrio sobre o tema, cuja
cronologia est resumida no quadro ao nal deste captulo.
A preocupao com a contabilidade de custos na administrao pbli-
ca tem como marco inicial a Lei n
o
4.320, de 1964, em vigor ainda hoje, e
que estatui normas gerais de direito nanceiro para a elaborao e o con-
trole dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do
Distrito Federal. No seu art. 85, ela determina:
Art. 85 Os servios de contabilidade sero organizados de forma a per-
mitirem o acompanhamento da execuo oramentria, o conhecimento da
composio patrimonial, a determinao dos custos dos servios industriais,
o levantamento dos balanos gerais, a anlise e a interpretao dos resultados
econmicos e nanceiros.
Os servios industriais especicados no artigo referiam-se ao forne-
cimento de gua, coleta e tratamento de esgoto, gerao e distribuio de
energia. A lei determinava ainda a criao de uma contabilidade especial
para determinao dos custos dos servios pblicos industriais. A incluso
do novo sistema de contas, do sistema de custos industrial no interferiria
42
nos sistemas de escriturao j existentes: oramentrio, nanceiro, patri-
monial e de compensao (Machado, 2005).
Em 1967, a administrao pblica passou por uma ampla refor-
ma administrativa capitaneada por Roberto Campos, ento ministro do
Planejamento no governo Castello Branco (1964-1967), com um carter
descentralizador e buscando reestruturar a gesto pblica, criando para isso
entidades, como fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia
mista e autarquias. Interessa destacar que entre os princpios fundamentais
da administrao federal denidos na norma estava o controle, ao lado de
planejamento, coordenao, descentralizao e delegao de competncia.
Ainda tendo como foco a questo dos custos, e demonstrando a ateno do
legislador para este ponto, o Decreto-lei n
o
200, que disps sobre esta nova
organizao da administrao pblica, tambm tratou do tema no seu art.
79, ao estabelecer que a contabilidade dever apurar os custos dos servios
de forma a evidenciar os resultados da gesto.
7
Embora o sistema de custos no se tenha disseminado, alguns minis-
trios adotaram a apurao de custos dos servi-
os pblicos, como foi o caso dos ministrios da
Aeronutica e da Educao, bem como do Banco
Central.
Durante os anos 1980 o Brasil atravessou
uma crise scal com srias consequncias econmicas e sociais; do ponto
de vista poltico, destacaram-se a redemocratizao e os trabalhos em torno
7 Decreto-lei n
o
200, de 25 de fevereiro
de 1967.
43
F OR MA O DO MA R CO R E GU L AT R I O
da elaborao da nova Constituio que, entre as vrias inovaes, ampliou
o papel do Congresso Nacional em relao ao processo oramentrio.
Nesse contexto foi criada, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN),
8
unicando a antiga Comisso de
Programao Financeira e a Secretaria de
Controle Interno, com o objetivo de auxi-
liar o Ministrio da Fazenda na execuo
de um oramento unicado. Constituiram-
se os rgos centrais do Sistema de Administrao Financeira Federal e do
Sistema de Contabilidade Federal. Uma de suas aes foi a implantao,
no ano seguinte, do Sistema Integrado de Administrao Financeira do go-
verno federal (Sia) um instrumento de acompanhamento e controle
dos gastos pblicos que marcou a contabilidade pblica federal. De acor-
do com o site do sistema (www.tesouro.fazenda.gov.br/sia/objetivos.asp),
o Sia o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento
e controle da execuo oramentria, nanceira e patrimonial do Governo
Federal.
O que ocasionou foi que, no processo histrico, teve uma evoluo forte da con-
tabilidade no mbito federal, com a implantao do Sia (Sistema Integrado de
Administrao Financeira) em 1987, que tem uma base contbil e que adota um
plano de contas que, para aquela poca, em 1987, foi um plano de contas inovador,
um plano de contas que j incorporava uma mudana, inclusive um pouco de mis-
8 Decreto n
o
92.452, de 10 de maro de
1986.
44
tura de contabilidade do setor pblico com contabilidade societria, j pensando
numa consolidao da Unio, que tem as empresas e tal. Naquele momento, ento,
a contabilidade d um forte passo no governo federal, para ser instrumento tambm
de informaes, e a se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986.
Com a STN e o Sia, o governo federal passou a ter condies de
acompanhar de forma centralizada e uniforme a execuo oramentria
de todos os rgos da administrao direta e de grande parte da admi-
nistrao indireta. O Sia pode ser utilizado no modo total ou parcial,
sendo que operam no modo total o Executivo, a administrao direta, o
Legislativo e o Judicirio. No fazem parte do sistema o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e as empresas gover-
namentais de economia mista.
O Sia realiza trs tarefas bsicas da gesto pblica de recursos ar-
recadados, que so: a execuo oramentria, a execuo nanceira e a
elaborao das demonstraes contbeis, consolidadas no balano geral
da Unio. Nesse sentido, apresenta um importante papel no controle das
contas pblicas. Vale apontar, no entanto, que este sistema estruturante
voltado para o controle dos recursos, no sendo capaz de informar sobre
a relao entre despesa e o resultado obtido. justamente deste aspecto
que o sistema de custos trata, priorizando a anlise da ecincia na alo-
cao de recursos.
45
No nal de 1998 foi aprovado o Decreto n
o
2.829, que estabeleceu normas
para a elaborao e execuo do Plano Plurianual (PPA) e dos oramentos da
Unio, fortalecendo a necessidade do governo de planejar suas aes e ora-
mento. O PPA estabelece os projetos e os programas de longa durao do go-
verno, denindo objetivos e metas da ao pblica para um perodo de quatro
anos. Em consequncia, o ministro do Planejamento e Oramento editou uma
srie de portarias atualizando a classicao das contas pblicas.
A classicao funcional-programtica representou um grande avano na
tcnica de apresentao oramentria. Ela permitiu a vinculao das dotaes
oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados
pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma viso do que o go-
verno faz, o que tinha signicado bastante diferente do critrio anterior que
visualizava o que o governo comprava. A partir do oramento do ano 2000,
diversas modicaes foram estabelecidas na classicao vigente, procuran-
do-se privilegiar o aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas
simplicadoras e descentralizadoras.
(Classicaes oramentrias. Portal SOF/MPOG)
9
Nesse sentido, esta modernizao vai
ao encontro do que preconiza o sistema de
custos, uma vez que seus pressupostos vol-
tam-se para cobrana de resultados e reali-
9 <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/
Estudos/Relatorio_Final_da_Comissao_de_
Custos.pdf>.
46
dade problematizada. A primeira entendida como avaliao da sociedade
em relao a resultados ou produtos, e a segunda como uma abordagem
onde os problemas so os estruturadores do plano. Um dos aspectos que
tambm vale a pena ressaltar a possibilidade de o administrador assumir
a responsabilidade, diretamente, por um programa. De forma geral, trata-se
de uma nova abordagem da gesto pblica com um impacto positivo sobre
a formao do sistema de custos.
Outro grande marco regulatrio das nanas pblicas foi a instituio
da Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de 2000, ou, como mais co-
nhecida, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF est voltada para a
responsabilidade na gesto scal, enfatizando em geral o planejamento e
a transparncia na administrao pblica. O objetivo da LRF fortalecer
a vinculao entre as atividades de planejamento e de execuo do gasto
pblico, garantindo assim uma atuao mais gerencial dos gestores, alm
de prever a instituio de mecanismos que assegurem maior transparncia
para a sociedade.
Embora aborde as normas de nanas pblicas, a nova norma no re-
vogou a Lei n
o
4.320/1964, o que no quer dizer que ela no tenha sofrido
alteraes, como podemos ver nos conceitos de dvida fundada, empresa
estatal dependente, operaes de crdito, bem como no tratamento dado aos
restos a pagar.
De acordo com o foco deste trabalho, ressalta-se que a LRF impe le-
galmente a necessidade de um sistema de custos, conforme seu art. 50:
47
3
o
A Administrao Pblica manter sistema de custos que permita a avalia-
o e o acompanhamento da gesto oramentria, nanceira e patrimonial.
Nesse sentido, ela avana em relao Lei n
o
4.320/1964, que limitava
o sistema de custos aos servios pblicos industriais. Alm disso,
no se trata mais de determinar custos para auxiliar na precicao dos ser-
vios, mas a LRF requer a construo, a implantao e a manuteno de um
sistema de custos que permita a avaliao de resultados, de desempenhos e o
acompanhamento das gestes oramentria, nanceira e patrimonial.
(Machado, 2005:22)
Em 2001, a Lei n
o
10.180 veio organizar a nova nana pblica, com o
objetivo de organizar e disciplinar os sistemas de planejamento e de ora-
mento federal, de administrao nanceira federal, de contabilidade federal
e de controle interno do Poder Executivo federal. Entre suas determinaes
est a evidenciao de custos dos programas e das unidades da administra-
o pblica federal.
Recentemente, em 2004, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), atra-
vs de acrdo, tambm se manifestou a respeito do sistema de custos de-
terminando a adoo de
providncias para que a administrao pblica federal possa dispor com a
maior brevidade possvel de sistemas de custos, que permitam, entre outros, a
48
avaliao e acompanhamento da gesto oramentria e nanceira de respon-
sveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000, art. 50, 3
o
), na LDO para 2003 (Lei n
o
10.524/2002, art. 21) e na
LDO para 2004 (Lei n
o
10.707/2003, art. 20, 2
o
).
(Acrdo TCU n
o
1.078/2004)
Em 2005 foi criada a Comisso Interministerial de Custos, atravs
da Portaria Interministerial n
o
945, com o objetivo de elaborar estudos
e propor diretrizes, mtodos e procedimentos para subsidiar a implan-
tao de Sistemas de Custos na Administrao Pblica Federal (Brasil,
2005). Fizeram parte da comisso servidores de diferentes reas, como
planejamento, oramento, administrao, nanceira, contabilidade p-
blica, controle interno, gesto de recursos humanos e gesto de custos.
O trabalho menciona algumas experincias com sistemas de custos rea-
lizadas em rgos especcos, tais como o Comando da Aeronutica; as
organizaes militares prestadoras de servios (Omps) do Comando da
Marinha; o Siscustos, do Comando do Exrcito; o Laboratrio Nacional
de Luz Sncrotron (Sncrotron-CNPq); a Secretaria de Educao Superior
(Sesu), do Ministrio da Educao (MEC); o Banco Central; o Instituto
Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro);
e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa).
O relatrio nal desta comisso, divulgado em junho de 2006, con-
cluiu-se do seguinte modo:
49
A principal concluso da Comisso diz respeito ao carter imprescindvel da
denio de uma Poltica de Custos para a Administrao Pblica Federal,
dada a dimenso cultural do problema. Nesse sentido, a Poltica de Custos
deve deixar claro quem deve fazer o qu e como deve ser feito. [...] a diculda-
de comea na denio do que fazer e de quem vai fazer. Reconhecendo
tais diculdades, a Poltica de Custos responde com as diretrizes de gradua-
lismo e de abrangncia. Essas diretrizes estabelecem que as prprias organi-
zaes federais sero as responsveis pela apurao de seus indicadores de
custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus
sistemas de custos em momento subsequente. Por conseguinte, todas as or-
ganizaes federais cumpriro as normas prescritas pela legislao. Porm,
sugere-se que a mensurao de custos seja implementada de forma gradual.
Este o reconhecimento da Comisso de que a capacidade das organizaes
de construir sistemas de custos bastante desigual.
(Comisso Interministerial de Custos. Relatrio nal [Brasil, 2006])
O relatrio tambm realava o problema de como fazer o sistema de
custos e a dimenso cultural do problema. Por m, identicava fatores crti-
cos de curto e mdio prazo alertando para os desaos desta empreitada.
Aps as relevantes contribuies da comisso interministerial, o proble-
ma central ainda persistia: como construir, implantar e fazer acontecer o
Sistema de Informao de Custos no Governo Federal? No segundo semes-
tre de 2008, a partir de formulao conjunta do secretrio executivo do MF,
50
Nelson Machado, com o ento diretor de Gesto Estratgica, Victor Holanda,
reforou-se a aplicao da abordagem sistmica ao conjunto de problemas
enfrentados no Ministrio da Fazenda, o que culminou, na prtica, numa
abordagem por macroprocessos.
10
No incio de 2009, sintetizando as discus-
ses anteriores, Victor Holanda props o mode-
lo de implantao em 13 componentes, modelo
este que, pela sua conformao esquemtica, foi
apelidado pelo secretrio do Tesouro Nacional
de rodoviria. Em seguida formou-se en-
to o grupo tcnico na Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministrio da Fazenda, com o intuito de produzir a verso ini-
cial do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, em parceria
com o Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro).
As contribuies da comisso interministerial foram, em sua maioria,
aceitas, sendo feitos apenas alguns ajustes na concepo do modelo geral em
que, por exemplo, se optou por uma implantao em duas dimenses conco-
mitantes: a) uma macro, sistmica, generalizante; e b) outra micro, especca,
particular, que respeitava a especicidade fsica operacional de cada rgo ou
entidade. Como dito anteriormente, o modelo geral, pela sua caracterstica
de encontro, recebeu o apelido de rodoviria, decorrente da sua caracters-
tica bsica fundamental de juntar as duas dimenses, os dois mundos. De
um lado, o processo dedutivo de alocao dos gastos aos objetos de custos a
10 O tema da abordagem por macropro-
cesso, tanto o oramentrio e nanceiro
quanto o do crdito tributrio inspirados
no enfoque sistmico, foi amplamente
documentado.
51
partir da viso dos rgos centrais; do outro, o processo indutivo, do parti-
cular para o geral, das necessidades fsico-operacionais dos rgos setoriais
nalsticos (sade, educao, segurana, infraestrutura etc.).
Esta modelagem de fato possibilitou que o processo avanasse, pois per-
mitiu conciliar as vrias vises do problema e, acima de tudo, romper com a
inrcia quanto sua construo tecnolgica.
Cronologia do marco regulatrio
Lei n
o
4.320 17 mar. 1964 Estatui normas gerais de direito nanceiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos
da Unio, dos estados, dos municpios e do
Distrito Federal.
Decreto-lei n
o
200 25 fev. 1967 Art. 79: estabelece que a contabilidade dever
apurar os custos dos servios de forma a
evidenciar os resultados da gesto.
Decreto n
o
92.452 10 mar. 1986 Cria a Secretaria do Tesouro Nacional.
Decreto n
o
2.829 29 out. 1998 Estabelece normas para a elaborao e execuo
do Plano Plurianual e dos oramentos da Unio,
e d outras providncias.
Lei Complementar
n
o
101
4 maio 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal.
Decreto n
o
3.589 6 set. 2000 Dispe sobre o sistema de contabilidade federal
(revogado pelo Decreto n
o
6.976/2009).
Lei n
o
10.180 6 fev. 2001 Nova Finana Pblica.
Acrdo n
o
1.078, do
TCU
2004 Determina a adoo de providncias para que a
administrao pblica federal possa dispor, com a
maior brevidade possvel, de sistemas de custos.
Portaria Interministerial
n
o
945
26 out. 2005 Cria a Comisso Interministerial de Custos.
Decreto n
o
6.976 7 out. 2009 Dispe sobre o sistema de contabilidade federal.
3 D A C O N C E P O D O S I S T E M A S U A
I M P L E M E N T A O
O Sistema de Informao de Custos do Governo Federal tem sido desen-
volvido no mbito do Ministrio da Fazenda, por iniciativa do secret-
rio executivo Nelson Machado, e sob a coordenao tcnica de Victor de
Holanda, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, di-
retor de Gesto Estratgica do ministrio. Os dois se conheceram na ps-
graduao na Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo (FEA/USP), onde desenvolveram suas teses na
rea de controladoria e contabilidade, tendo Machado estudado, especica-
mente, as diretrizes para um sistema de informao de custos.
Nelson Machado foi diretor da Escola Fazendria do Estado de So
Paulo e coordenador do Programa de Modernizao do Controle Interno
e Administrao Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de
Fazenda do Estado de So Paulo de 1997 a 1998, quando convidou Holanda
para realizar uma consultoria sobre este projeto de modernizao.
A parceria foi retomada no governo federal quando Machado assumiu,
no primeiro governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2007), a Secretaria
Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG),
sob gesto do ento ministro Guido Mantega. Nesse momento Machado
54
e Holanda comearam a desenvolver o projeto da agenda da ecincia
da qualidade do gasto. No nal de 2004, Mantega saiu do ministrio e
assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). Machado permaneceu no MPOG tornando-
se, inclusive, ministro interino por um perodo.
Em 2006 Mantega foi nomeado ministro da Fazenda e, pouco tem-
po depois, voltou a convidar Machado para ser seu secretrio executivo.
Junto com Holanda, que em agosto de 2007 veio para a Fazenda, conti-
nuou a discutir a elaborao de um sistema de informao de custos para
a administrao pblica federal em geral, considerando a necessidade es-
tabelecida tanto na legislao quanto na cobrana por parte dos rgos
controladores.
Essa questo (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministrio da
Fazenda estava preocupado com isso, o Ministrio do Planejamento, tambm,
sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a
Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda, ns passamos a trabalhar, aqui
no ministrio, pensando o ministrio em termos dos macroprocessos. [...] E no
macroprocesso oramentrio-nanceiro ns identicamos, juntamente com o
Ministrio do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para
que a gente diminusse a fragmentao que tem nesse processo de construo do
oramento, execuo da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses
projetos, um deles custo do setor pblico. Ento, nesse sentido que esse pro-
55
DA CONC E P O DO S I S T E MA S UA I MP L E ME NTA O
jeto, ele comea a ter corpo aqui no Ministrio da Fazenda e no Ministrio do
Planejamento.
O processo de concepo, desenvolvimento e implantao do SIC
vem sendo sustentado, portanto, em adequadas bases tericas conceituais,
na abordagem sistmica, na exibilidade adaptativa, no gradualismo e na
concomitncia. No que tange s diretrizes tericas conceituais, a princi-
pal referncia o trabalho de tese de Machado (2002) intitulado: Sistema
de informao de custos: diretrizes para integrao ao oramento pblico e
contabilidade governamental. Na parte da metodologia de desenvolvimen-
to e implantao valeu-se, fundamentalmente, da tese de Holanda (2002):
Controladoria governamental no contexto do governo eletrnico uma mo-
delagem utilizando o enfoque sistmico e a pesquisa-ao na Coordenadoria de
Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de So Paulo. Ambas as
teses de doutorado foram defendidas na FEA/USP e, no obstante oriundas
de reexo terica acadmica, contaram com elevada aderncia ao mundo
prtico, decorrentes que so de experincias vividas por seus autores no
governo do estado de So Paulo entre os anos de 1996 e 2002.
11
Para Machado, embora o tema fos-
se uma preocupao presente h muito
tempo, ele ganhou organicidade quando
Holanda comeou a desenhar o macropro-
11 Para mais informao sobre os traba-
lhos de custos, acessar: <www.socialiris.
org/custosnosetorpublico>.
56
cesso oramentrio-nanceiro, culminando com a proposta de implantao
em 13 componentes, conforme anteriormente referido:
A partir desse momento que comea a ter um projeto de custos de verdade,
um projeto para fazer a implantao do sistema de custos, com recursos aloca-
dos, com especicadores, com contrato com o Serpro,
12
com o apoio da Fundao
Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro mo-
mento.
Foram realizadas algumas fases at que o sis-
tema atingisse o status atual. No projeto bsico,
por exemplo, a verso inicial estava focada em
dois sistemas estruturantes: o Sia e o Siape.
13

Estes sistemas no foram alterados para a in-
cluso de dados, permanecendo com o nvel de
detalhamento restrito menor unidade forneci-
da pelo Siape. Com esta verso foi possvel gerar relatrios gerenciais que
enfatizassem a qualidade do gasto pblico, planejar as etapas posteriores
com base em estimativas de tamanho, prazo e recursos necessrios ao aper-
feioamento do sistema.
14
A concepo do Ministrio da Fazenda baseava-se tambm na necessi-
dade de um sistema de custos que no levasse muito tempo para comear a
12 Servio Federal de Processamento de
Dados.
13 Sistema Integrado de Administrao de
Recursos Humanos.
14 Projeto bsico apresentado pela STN
no II Seminrio do Sistema de Custos da
Administrao Pblica.
57
ser implantado. Para isso foi essencial (aps a modelagem conceitual) a atu-
ao do Tesouro Nacional na implementao do modelo de ajuste contbil,
oriundo da reexo terica formulada nas teses anteriormente citadas. Os
ajustes contbeis basicamente transformam em custo os dados disponveis
no Sia numa aproximao mais adequada ao sistema. A realizao dos se-
minrios foi importante para a apresentao das diferentes fases do processo
de elaborao, propiciando a visualizao de seus avanos e discusso de
propostas em pontos especcos do sistema, conforme mostra a coordena-
dora-geral de Sistemas e Tecnologia de Informao da Secretaria do Tesouro
Nacional, Maria Betnia Gonalves Xavier:
So muitos gestores e o nvel de discernimento deles com relao a custo muito
dspar. Ento, houve uma ao, comandada pela prpria Secretaria Executiva,
de se iniciar a discusso de custos dentro da administrao; ento houve se-
minrios especcos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que
seria o sistema de custos. Ento, o desao foi: compatibilizar essas estruturas
do que ns identicamos que essencial para um sistema de custos, que um
centro de custos.
(Entrevista com Maria Betnia Gonalves Xavier, 15 mar. 2010)
O espao para os debates sobre o projeto de sistema de custos foi aber-
to, principalmente, atravs da realizao de seminrios ao longo de 2009.
Foram realizados trs seminrios em Braslia, sendo um internacional.
58
Alm disso, foi contratada a consultoria
da FGV Projetos,
15
com o objetivo de
mapear as experincias de utilizao de
um sistema de custos nacional e inter-
nacionalmente. Com isso, abriu-se espao para o debate de opinies, com a
participao de diferentes setores do governo, contadores e academia.
A importncia do debate e do envolvimento de diversos atores pode
ser visualizada na gura 2.
Figura 2
15 Fundao Getulio Vargas Projetos.
Fonte: Victor Holanda (2009), Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal.
Cidado
Sociedade
Legislativo
J
u
d
i
c
i
r
i
o
E
x
e
c
u
t
i
v
o
Custos
Ecincia
Qualidade
do gasto
Academia
Pesquisa
Adm.
pblica
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s
C
G
U
S
O
F
S
p
o
a
s
Efetividade
Eccia
59
O primeiro seminrio sobre o sistema de custos foi realizado em abril
de 2009 e contou com a participao de diversas reas do governo e tam-
bm de estudiosos. A seguir se podem conferir as principais informaes e
palestras apresentadas durante o evento, que demonstram o envolvimento
e participao de diferentes reas da administrao pblica e da academia.
I Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal
Objetivos
Geral
discutir o projeto de implantao do Sistema de Informao de Custos da Administrao Pblica
Federal, luz das experincias (internacional e nacional).
Especcos
discutir modelo conceitual e estratgia de implantao para sistemas de custos no setor pblico;
apresentar o atual estgio e os prximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto;
acordar metas e prazos de implantao do sistema.
Palestras
Abertura
Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda
Secretaria Executiva do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Secretaria do Tesouro Nacional
Secretaria de Oramento Federal
Diretoria de Gesto Estratgica do Ministrio da Fazenda
Escola de Administrao Fazendria
Fundao Getulio Vargas
Projeto de implantao do Sistema de Custos da Administrao Pblica Federal
Victor Holanda Diretor de Gesto Estratgica do Ministrio da Fazenda
Cleber Ubiratan Oliveira Secretrio adjunto do Tesouro Nacional
60
Experincia internacional na modelagem e implantao de sistemas de custos no setor pblico
Expositor: prof. Ricardo Lopes (FGV), coordenador do Estudo Comparado Internacional de Sistemas de
Custos
Comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFPE), prof. Lino Martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (USP)
Relator: prof. Andr Aquino (USP)
Ajustes contbeis
Gilvan Dantas Coordenador-geral substituto de Contabilidade da STN
Modelo de mensurao de unidades fsicas
Cleber Oliveira Secretrio adjunto do Tesouro Nacional
Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas
Maria Betnia Xavier Coordenadora-geral de Sistemas e Tecnologia da Informao da STN
Carlos Felcio Afonso Coordenador-geral de Integrao de Sistemas de Informao da Diges/MF
Miyuki Abe Superintendente de Relacionamento com Clientes do Serpro
Metas e prazos para o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
Nelson Machado Secretrio executivo do Ministrio da Fazenda
Cleber Oliveira Secretrio adjunto do Tesouro Nacional
Victor Holanda Diretor de Gesto Estratgica do Ministrio da Fazenda
Gilberto Paganotto Diretor-superintendente do Serpro
Foram identicados seis pblicos-alvo para o sistema de custos, com
pers e interesses distintos:
q subsecretarias de planejamento, oramento e administrao (Spoas)
dos ministrios e demais rgos setoriais (usurios do sistema Sia);
q gestores de programas (usurios do sistema Sigplan);
61
q altas autoridades;
q gos centrais (SPI,
16
SOF e STN);
q gos de controle (CGU e TCU);
q sociedade em geral.
Entre as premissas e diretrizes aponta-
das destacava-se a defesa de que a existncia
de plataformas e procedimentos diferentes
no invalidaria o modelo. Quanto mais
padronizados forem os InfraSIGs,
17
menos
necessidade de ajuste na camada intermediria (rodoviria) e a estratgia
de implantao em paralelo e concomitante com outras melhorias.
Nesse seminrio foi destacada a importncia do patrocnio da alta ad-
ministrao no processo de mudana da cultura em relao ao custo, en-
fatizando sua importncia e considerando prioridade o uso do modelo na
anlise de resultados e desempenho.
Cumpre destacar que nesse seminrio percebia-se ainda alguma re-
sistncia em relao ao sistema de custos que foi apresentado. Uma reao
esperada, tendo em vista as diferentes vises sobre o custo e sobre a impor-
tncia do tipo de informao gerencial.
O segundo seminrio ocorreu no dia 11 de setembro do mesmo ano, e
j foi possvel constatar uma mudana positiva na medida em que o sistema
comeou a car mais claro para todos. Durante o evento foram apresenta-
16 Secretaria de Planejamento e Investi-
mento Estratgico.
17 Sistemas internos de informaes
gerenciais das instituies.
62
dos diversos aspectos do projeto de implementao de um sistema nacional
de informao de custos aplicado ao governo federal, alm do estudo com-
parativo internacional sobre custos no setor pblico, realizado pela FGV
Projetos, por sugesto e orientao de Victor Holanda. O evento foi trans-
mitido por meio de tecnologia streaming e sistema de videoconferncia, per-
mitindo o acompanhamento remoto pelos participantes.
18
Finalmente, o Seminrio Internacional Infor-
mao de Custos no Setor Pblico aconteceu nos
dias 3 e 4 de dezembro de 2009, como realizao
do Ministrio da Fazenda e do MPOG, com as
seguintes instituies patrocinadoras: Fundao
Getulio Vargas, Escola de Administrao Fazendria (Esaf), Conselho
Federal de Contabilidade, Instituto Social ris e embaixada britnica no
Brasil. Seus objetivos eram:
q objetivo geral promover a discusso sobre mensurao de custos
e destacar sua importncia para a melhoria da qualidade do gasto
no setor pblico, tendo em vista o desenvolvimento do Sistema de
q objetivos especcos apresentar resultado da pesquisa sobre expec-
tativas dos potenciais usurios das informaes de custos na admi-
nistrao pblica federal; apresentar o conceito, estrutura e funcio-
nalidades do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal;
18 Cf. site do Instituto Social ris:
<www.socialiris.org/forum/viewtopic.
php?f=24&t=62>. Acesso em: jun. 2010.
63
analisar a experincia internacional recente na mensurao de custos
no setor pblico; e identicar propostas que subsidiassem o proces-
so de implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo
Federal.
Conforme o programa a seguir demonstra,
19
este seminrio desenvolveu
uma forte dinmica em torno das ocinas
de trabalho com a nalidade de aprofundar
cada um de seus elementos. Para Holanda, a
importncia dos seminrios foi clara.
Se temos um modelo terico, ento precisa-
mos de um envolvimento dos diversos atores
no processo; assim criamos um negcio chamado ponto de reexo de alto nvel,
que so os seminrios. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo
esse aqui. Voc est se enxergando aqui dentro? Voc quer contribuir, voc quer
discordar? Ento a gente discutia tudo. No tem nenhum problema. Est gra-
vado. Ningum est isento aqui ou ento est impedido de dizer o que pensa. A
gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente est fazendo,
o mundo est fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora ns queremos
fazer. Enquanto voc no tiver algo melhor, ns vamos fazer o que a gente est
enxergando.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
19 Elaborado a partir de informaes dispo-
nveis em: <www.joaomarcelo.net/index.php?
option=com_content&view=article&id=18:
seminario-internacional-informacao-de-custos-
no-setor-publico&catid=3:posts&Itemid=10.
Acesso em: jun. 2010.
64
Seminrio internacional Programao
Quinta-feira, 3 de dezembro de 2009
Cerimnia de abertura
Joo Bernardo Bringel Secretrio executivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Arno Hugo Augustin Filho Secretrio do Tesouro Nacional
Mauro Srgio Boga Soares Diretor-geral da Escola de Administrao Fazendria
Luiz Augusto Navarro Filho Secretrio executivo da Controladoria-Geral da Unio
Ubiratan Aguiar Presidente do Tribunal de Contas da Unio
Marcos Vincius Mazoni Presidente do Serpro
Carlos Ivan Simonsen Leal Presidente da Fundao Getulio Vargas
Sesso I: Expectativas dos usurios sobre informaes de custos: resultados da pesquisa aplicada na
administrao pblica
Diretoria de Gesto Estratgica da Secretaria Executiva, Ministrio da Fazenda
Sesso II: A implantao do Sistema de Informaes de Custos do Governo Federal: uma base ampliada
de apropriao de informaes
Victor Holanda Diretoria de Gesto Estratgica/SE/MF
Gilvan Dantas Secretaria do Tesouro Nacional
Sesso III: Experincias e perspectivas da utilizao da informao de custos na administrao pblica
internacional
Klaus Leder Universidade de Frankfurt (fundador da Pesquisa Internacional Comparativa em
Contabilidade Governamental Cigar)
Debatedores: Fundao Getulio Vargas e instituies acadmicas
Sexta-feira, 4 de dezembro de 2009
Reunio das ocinas de trabalho
Ocina 1: Apropriao da informao de custo para a melhoria do processo de planejamento, oramento
e execuo nanceira
65
Ocina 2: Apropriao da informao de custo para a gesto e sua interao com os atuais sistemas
gerenciais exclusivos dos rgos setoriais (nalsticos)
Ocina 3: Desaos na integrao dos sistemas governamentais e harmonizao das estruturas
administrativas com foco da gerao da informao de custos
Ocina 4: Experincias internacionais de utilizao de informaes de custos na gesto pblica
Ocina 5: Diretrizes da STN para a adoo do regime de competncia na contabilidade pblica brasileira:
estgio atual, perspectivas e principais desaos
Apresentao das concluses das ocinas em plenrio
Relatores de cada ocina de trabalho
Resumo de lies para o Brasil
Especialistas da Fundao Getulio Vargas e instituies acadmicas
Cerimnia de encerramento
O resultado pode ser visto a seguir:
Quando ns chegamos no terceiro seminrio e ns mostramos o sistema, foi
uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, no
? E as pessoas tm visto que o sistema est trazendo informao, a informao
estratgica, a informao relevante, que a informao que vai retroalimentar o
sistema deles, e isso tem aberto portas.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Com isso, possvel constatar os avanos na formulao e elaborao
do sistema de custos no apenas em termos do sistema em si, mas tam-
66
bm em relao ao posicionamento e expectativa dos seus futuros usurios.
Estes, por sua vez, foram consultados mais detalhadamente atravs de uma
pesquisa realizada no segundo semestre de 2009, com base em question-
rios (ver anexo, no nal deste livro).
Os questionrios foram respondidos por cerca de 1.648 servidores,
sendo 1.447 do Poder Executivo, 51 do Poder Judicirio e 13 do Poder
Legislativo, sendo que, entre os do Poder Executivo, 51% eram servidores
da administrao direta e 39% de autarquias e fundaes. Vale destacar que
grande parte dos respondentes vem desempenhando atividades de adminis-
trao nanceira, oramento e nanas.
As expectativas dos respondentes em relao ao sistema de custos, que,
como vimos, esto em sua maioria no Poder Executivo, obedecem seguinte
ordem: acreditam que informao de custos seria importante, em primei-
ro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para
controlar e gerenciar as atividades; em seguida, para promover melhoria nos
processos e, apenas na quarta e quinta posies, estaria a reduo dos cus-
tos das atividades e produtos, bem como dos insumos utilizados. Informar a
sociedade estaria em sexto lugar e, por ltimo, a informao de custo seria
importante para xar preos de recuperao de servios e de venda.
Para a maioria dos que responderam s questes, est claro que a in-
formao de custos refere-se com mais fora ecincia do que eccia
ou efetividade. Ainda em termos de compreenso conceitual, demonstra-se
a preocupao com o nvel de entendimento conceitual, tcnico e operacio-
67
nal dos usurios para o sucesso do sistema, apontando para a importncia
do trabalho de treinamento a ser desenvolvido.
Alm dos dados sobre o sistema de
custos, a pesquisa tambm mostrou que o
Sia e o Siasg
20
so os sistemas estruturan-
tes mais utilizados nas unidades dos res-
pondentes, sendo o Sia muito bem-avalia-
do, ao lado do Siape e SCDP
21
em termos de
facilidade de uso.
20 Sistema Integrado de Administrao de
Servios Gerais.
21 Sistema de Concesso de Dirias e
Passagens.
4 C O N C E I T O D E C U S T O N A
A D M I N I S T R A O P B L I C A
E E S T R A T G I A G E R A L D E
I M P L E M E N T A O D O S I S T E M A
Ento, toda a concepo de um modelo, que a gente chamou de
gradualismo, mas que preserva a viso do todo. voc enxergar o
todo e dizer o seguinte: o que essencial aqui para a gente comear
um processo de mudana comportamental, cultural?
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, diretor de Gesto Estratgica do
Ministrio da Fazenda e coordenador do processo de implantao do
Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, 26 fev. 2010)
Como vimos anteriormente, uma das maiores diculdades do processo de
constituio do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal era
de ordem conceitual: como denir produtos para esse ramo de atividades
to distinto da iniciativa privada, de onde provinham os modelos tericos
de formao de custos em contabilidade?
Para alm de certos servios pblicos que mais facilmente poderiam
ser assimilados noo de produto como os de fornecimento de energia,
saneamento bsico etc. uma alternativa seria a da denio dos custos a
70
partir no apenas de produtos, mas sim direcionados a outros objetos. Mas
esta opo teria suas prprias diculdades especcas, na viso estratgica
dos formuladores do atual sistema:
Eu acho que a questo, mesmo, era de ter uma denio conceitual, e os di-
rigentes aceitarem aquela direo conceitual. Esse o
ponto. Ento... por exemplo, h uma discusso acadmi-
ca clssica aqui: gesto estratgica de custo associada
a activity based costing.
22
Ento, custo por atividade;
voc tem que desenhar as atividades, ver os direciona-
dores de custos... etc. Bom. Se voc vai e coloca essa
formulao terica como o teu norte, voc vai gastar rios de tinta e rios de
dinheiro para denio das atividades, do caderno de atividade... como diz
o Brimson:
23
as atividades no tm m, porque voc pode ir quebrando todas
as atividades at onde voc quiser, at o mnimo detalhe da atividade. Bom.
Quando voc terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro cama-
rada que vai ser o secretrio da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele ter uma
outra ideia que no aquela...
Certamente, a oportunidade de se aplicar as ferramentas da gesto es-
tratgica ABC aos custos da administrao pblica, alm de desejvel, poder
22 Conhecido tambm pela sigla ABC.
23 James Brimson, autor de Contabilidade
por atividades.
71
CONC E I TO DE C U S TO NA A DMI N I S T R A O P B L I C A
ser contemplada num futuro prximo.
24
Mas, no contexto atual, o impor-
tante que o compromisso estratgico pri-
mordial com a disponibilizao imediata do
sistema para seus usurios e controladores,
eixo central do projeto atual, pde ser viabi-
lizado a despeito das diculdades recor-
rentes mediante uma reconceituao da
noo de custos, particularmente adequada
no somente realidade da administrao
pblica brasileira, mas apta a incorporar,
para a nova tarefa, todo o capital de trabalho
e informao acumulados nos sistemas es-
truturantes j em uso. A diretriz conceitual
fora, inclusive, objeto da reexo do secre-
trio Nelson Machado em sua tese:
E essa eu acho que a contribuio terica que a gente acabou dando. Se a
gente entender que essas classicaes [j utilizadas nos sistemas estruturan-
tes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto
quando houver produto, porque o setor pblico tem muito pouco produto,
fsico, concreto, [...], e muitas vezes no d para identicar. Mas se eu identico
o custo do rgo, o custo do programa, o custo da funo, o custo do projeto, o
24 Com efeito, de acordo com o prof.
Lino Martins da Silva, eu tenho que ver
como que aqueles recursos so alo-
cados s atividades. E se tiver produto,
aos produtos. Ento, na rea pblica,
quer dizer, ao fazer essa reexo, ns
chegamos naturalmente metodologia
do ABC. Agora, essa metodologia tem
que ser feita em duas etapas. O governo
federal est tratando ainda da primeira
etapa. Porque a primeira etapa voc
saber onde os recursos esto alocados.
Isso uma primeira fase. A segunda fase
voc ver as atividades. (Entrevista com
Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010.)
72
custo da atividade, eu j estou com meio caminho andado. Ento... E utilizando
a contabilidade existente... [...] Com o sistema de contabilidade que ns temos,
que pega milhes de lanamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de
maneira eletrnica, e eu desprezar isso e tentar catar informao nos rgos?!
Gente! uma insanidade. Ento, qual a proposta? A proposta a coisa mais
bvia. [...]. Se voc pega a contabilidade que tem hoje, o oramento que tem
hoje e trabalha as categorias oramentrias como os seus objetos de custo,
trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e
pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contbeis neces-
srios para transform-la em custo... pronto! Voc tem meio caminho andado.
A outra parte voc conseguir trazer, pelo sistema j existente tambm, as
unidades fsicas. A o teu sistema... s juntar: a despesa ajustada para custo,
nos objetos que j esto na cultura e no programa oramentrio, e as unidades
fsicas, que geralmente esto em sistemas j paralelos de todos os ministrios
de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Ento, basicamente, eu acho
que essa era a linha que faltava.
A rigor, estratgia semelhante j fora desenvolvida antes, pelo prprio
Nelson Machado em sua passagem pela Secretaria de Fazenda de So Paulo,
e, em outras circunstncias, na experincia de Lino Martins da Silva, na
Controladoria da capital uminense:
73
Uma das coisas que ns zemos na Controladoria do municpio do Rio foi exa-
tamente... que [...] ns aproveitamos uma tecnologia e zemos o que o Serpro
vem estudando para fazer; na verdade, ns pegamos as estruturas j existentes.
No tivemos que desenvolver um sistema de custos. Ento, j tem uma rea de
pessoal?. Tem. Qual o sistema que roda a folha de pagamento? esse.
J tem uma rea de oramento? Tem. Qual o sistema? J tem uma rea
de manuteno de frota e essa coisa? Ento, ns fomos pegando esses sistemas
e fomos, na realidade, integrando os sistemas, atravs de uma estrutura multidi-
mensional...
Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informaes ora-
mentrias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal (Sia), as informaes fsicas, constantes
do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), e as
informaes de pessoal, que conformam o contedo do Sistema Integrado
de Administrao de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas
num mesmo banco, num mesmo data warehouse, dando a elas, porm, o
necessrio tratamento contbil e, desse modo, convertendo-as em infor-
maes de custo.
Esta ideia ca mais visvel na gura 3.
74
Figura 3
Fonte: Odilon Neves Jnior (2009), Seminrio de Informao de Custos da Administrao Pblica Federal.
Outro sistema j instalado, que tem desempenhado uma funo
importante no processo, o Sistema de Informaes Organizacionais do
Governo Federal (Siorg), do Ministrio do Planejamento:
Siorg um sistema da estrutura institucional de toda a administrao pblica.
Ele tem uma tabela nica. Ento, o que acontece? A nossa estratgia usar essa
tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O
que ns ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela nica que o Siorg, e dentro
do Sia eu tenho a tabela do Sia. S que, dentro do Sia, eu j tenho, dentro
Sigplan
Modelo de convergncia
Siest
Sidor
Siop
Sia
Siorg
Siape
SCDP
Siasg
Sidor
Custos
rgo, UO
UG, UO, rgo
rgo, Uorg
rgo
rgo, Uasg
rgo, UO
75
da unidade gestora, o campo do Siorg. Ento, vamos supor: essa unidade, aqui
no Sia, o cdigo 25.101; no Siorg o 17.101. Ento eu j tenho um de/para
dentro do Sia. Esse rgo 25.101 do Sia, l no pessoal, ele 30.101. Mas, l
nesse 30.101, ele tem o cdigo do Siorg tambm, que 17.101. Ento, na verdade,
eu no vou mexer no Siape e nem vou mexer no Sia; eu j tenho uma tabela
nica em que j est o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Ento eu vou
aproveitar ela. E a eu fao o link.
Assim, a primeira vantagem da abordagem preconizada constituda
pelo fato de que toda a informao utilizada j se encontra disponvel
e permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que j se
encontram em operao operao esta que, inclusive, no sofre qualquer
interferncia por conta da nova apropriao de seus dados pelo sistema
de custos , e cujos processos de alimentao tambm j se encontram
perfeitamente incorporados rotina dos rgos pblicos e funcionrios
envolvidos. Ou seja: no h necessidade de nenhuma nova alimentao,
nem muito menos a duplicao de esforos.
Com efeito,
a viso desse modelo, tambm, no gerar um retrabalho, aumentar a carga de
trabalho do gestor pblico. Ento, qual foi a estratgia? Foi buscar as informaes
dentro dos sistemas estruturantes. Ento, ns temos um grande sistema, que o
76
Sistema de Administrao Financeira e Oramentria do Governo Federal, que
Sia, e a eu tenho a informao nanceira, oramentria e patrimonial, e eu
tenho o Sigplan, em que eu tenho a informao do planejamento e da execuo
desse planejamento. Ento, eu tenho l qual a ao e qual o programa, qual
a ao e qual o produto dessa ao. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que o
sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informao tanto nanceira como
fsica: em determinado rgo, quantos servidores tm? Esses servidores esto
lotados no rgo? Esto trabalhando no rgo ou esto cedidos para outro rgo?
Qual a remunerao desse servidor? Ento, l no Siape eu tenho essa informao.
Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu
tenho a informao das contrataes. [...] No era gerar um sistema que o gestor
tivesse que entrar l para colocar a informao para gerar custo. Eu vou buscar a
informao onde ela est, que no sistema estruturante. [...] Ento, eu vou pegar
uma determinada ao oramentria, vou no Sigplan para buscar o produto dessa
ao e vou fazer o cruzamento, e a eu vou saber qual foi o custo dessa ao e o que
produziu essa ao de governo. Quando eu quero saber o custo de um rgo, ento
eu vou pegar a informao nanceira do Sia, da execuo oramentria, e vou
pegar tambm a informao do Siape, quanto foi a folha de pessoal.
A segunda vantagem que todo o ajuste contbil necessrio para a
converso dos diferentes insumos informacionais em dados sobre custos
processado nica e exclusivamente pela equipe da Secretaria do Tesouro
77
Nacional, capacitada e alocada especicamente para esta nalidade. Trata-
se de se fazer uso, nas palavras de Victor Branco de Holanda, da
proximidade com o Tesouro, com a contabilidade nanceira e a contabilidade
propriamente dita, ou seja, que uma funo que est no Tesouro, na Secretaria
do Tesouro Nacional, que a programao nanceira e o controle da execuo
oramentria e nanceira.
Ou ainda, como nos lembra o secretrio executivo:
Como o modelo de custos feito na conuncia da contabilidade e do oramento,
ento, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos o sistema de
contabilidade. O sistema oramentrio fundamental, mas ele j est na con-
tabilidade, que faz a contabilidade oramentria. Ento era muito natural que
transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contbil. Ento esse
ajuste contbil que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimenso custo
j estabelecida e denida.
O processo descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva
Dantas.
78
Sobre isso, importante realmente falar que voc tem a informao nanceira do
Sia, [...] a despesa oramentria executada, aquela despesa liquidada. S que ns
temos algumas situaes em que uma despesa oramentria, mas no uma des-
pesa contbil, no um custo, como o caso da compra da ambulncia citado aqui.
A compra da ambulncia, na contabilidade pblica, uma despesa oramentria,
porque um dispndio, tem que ter autorizao legislativa. Ento, uma despesa
oramentria, est correto, uma despesa de capital. Porm, isso no custo. Ento,
eu tenho que pegar a despesa oramentria do Sia e dar um tratamento, para levar
para o sistema de custos. Ento, eu pego a despesa oramentria pelo valor total e
vou fazer os ajustes contbeis. Eu vou vericar: essa despesa oramentria custo?
Se sim, vai para o sistema de custos; se no, a eu fao a reduo. Ento, ns temos
uma despesa, por exemplo, que a compra de material para almoxarifado: eu com-
prei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra
uma despesa oramentria, mas no custo ainda, porque ela no foi consumida
ainda l na minha unidade. Mas ela est dentro da despesa oramentria. Ento, eu
busco essa informao no Sia e, aqui no sistema de custos, fao o ajuste contbil.
Ento, eu verico l: despesa oramentria, valor total, mil. A eu vejo: desses mil,
200 so compra de material para estoque. A eu retiro esses 200. Ento, a despesa
oramentria ca ajustada para 800. Mas alm de eu retirar aquilo que foi a com-
pra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que j foi consumido, j
foi requisitado pelas unidades. Ah, foram consumidos 100. A eu somo 100, e a
a minha despesa oramentria ajustada passa a ser 900. Opa! Ento, essa uma
informao boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo no vo ser os mil, que
79
foram a despesa executada; vo ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para
estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses so os ajustes contbeis.
Ento, ns retiramos da despesa oramentria: a despesa de capital, investimento,
inverso nanceira, amortizao da dvida, e retiramos tambm essa compra de ma-
terial para estoque. E o que ns inclumos como custo? A depreciao dos bens, que
ns temos aqui. As empresas j fazem depreciao. Alguns rgos, a partir de 2010,
esto comeando a fazer depreciao. Ento, ns retiramos a compra daquele bem,
retiramos o investimento e a inverso nanceira, mas inclumos a depreciao daque-
le bem. Assim como ns retiramos a compra do material para estoque, ns inclumos
o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questo,
por exemplo, das frias, frias e dcimo terceiro: quando voc paga as frias, isso o
dispndio nanceiro, mas no custo. O dcimo terceiro, quando voc paga o dcimo
terceiro, a antecipao l em junho, ou em dezembro, o valor total, isso tambm no
custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Ento,
ns comeamos a fazer a proviso de frias, a proviso de dcimo terceiro, quer dizer,
cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informao e levo
para o sistema de custos, e quando eu pagar as frias dele, isso no vai ser custo, vai
ser simplesmente a sada de caixa. Foi custo cada ms que ele trabalhou. Tudo isso
ns fazemos atravs desses ajustes contbeis.
A gura 4 apresenta a relao entre o ajuste contbil e a produo da
informao de custo.
80
Figura 4
Fonte: Feij (2009), Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal, adaptado de Machado (2005).
Com relao, especicamente, ao processo de alimentao,
o que que ns fazemos? No Sia, ns colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de
pagamento: a folha de pagamento, ns criamos l um mdulo de proviso. Ele vai e
faz a proviso. Quando ele faz a proviso no Sia, ele gera a informao numa conta
contbil. A eu pego essa informao e levo para o sistema de custos. Para o gestor, no
est alterando. Ele no vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema
Qual o papel dos ajustes contbeis no processo de
gerao da informao de custos?
Despesa oramentria
executada
Ajustes
oramentrios
Ajustes
patrimoniais
Despesa oramentria aps ajustes Patrim.
Despesa oramentria ajustada
(Despesa lquida + Inscrio em RP no proc.)
Custos (ideal)
() Despesa executada por inscrio em RP no processados
(+) Restos a pagar liquidados no exerccio
() Despesas de exerccios anteriores
() Formao de estoques
() Concesso de adiantamentos
() Investimentos/Inverses nanceiras/ Amortizao da dvida
(+) Consumo de estoques
(+) Despesa incorrida de adiantamentos
(+) Depreciao/Exausto/Amortizao
81
estruturante dele l. S que a eu pego e levo essa informao. Tem que depreciar, vai fa-
zer depreciao. medida que ele faz a depreciao, isso alimenta uma conta contbil
que levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, ns temos uma frmula
do ajuste, e a faz a alimentao automtica. O que ns trabalhamos : melhorar a in-
formao dentro do sistema de origem, que o sistema estruturante. [...]. Ento, me-
dida que o rgo vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor
informao no Sia, que levada para o sistema de custos. Ele no vai melhorar dentro
do sistema de custos; ele melhora l e isso alimenta direto o sistema de custos.
Com esse procedimento no apenas foi possvel superar as diculda-
des de ordem terica, mas tambm as de ordem prtica, caracterizadas exa-
tamente pela diculdade de se obter a adequada informao emprica de
custos. Certamente essa segunda diculdade era e continua sendo o
principal desao a ser vencido pelo Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal. Isto porque, obviamente, no somente a informao dis-
ponibilizada nos sistemas estruturantes atuais no foi originalmente produ-
zida para ser transformada em dados sobre custos, como tambm envolve
forosamente toda a diversidade de caractersticas tpicas das atividades de
cada rgo nalstico.
Holanda, em sua apresentao em seminrio sobre sistemas de custos,
mostrou as dimenses organizacionais e tecnolgicas, que se juntam para
produzir as informaes necessrias para o sistema (guras 5, 6 e 7).
82
Figura 5
Fonte: Holanda (2009), Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal.
Figura 6
Estrutura organizacional
Sigplan
Dimenso tecnolgica
Grupo de usurios
Plataforma baixa
Banco de dados
Grupo de informaes
Sidor Sia Siape Siasg Siorg
Web services
7
InfraSigs
Setoriais
Dimenso
fsica operacional
De ... Para
(Estruturas)
Web services
Sigplan Sidor Sia Siape Siasg Siorg
Sieg
Sieg
InfraSigs
Setoriais
Dimenso
fsica operacional
6
9
Dimenso organizacional
83
Figura 7
De fato, como nos lembra Maria Betnia Xavier, o grande desao tcni-
co estava justamente na compatibilizao dos sistemas estruturantes:
Ns partimos de uma premissa de que no iramos onerar o gestor, de que iramos
usar as bases disponveis. De fato, cada base est sob gesto de um rgo distinto, fo-
ram construdas em momentos distintos para atender a determinaes, necessidades
tambm distintas, mas quando ns avaliamos, nesse processo de evoluo, de fuso
da informao, vimos que so bons dados, s que esto estruturados de uma forma
diferente. Ento, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desao.
(Entrevista com Maria Betnia Gonalves Xavier, 15 mar. 2010)
Web services
Sigplan Sidor Sia Siape Siasg Siorg
Sieg
InfraSigs
Setoriais
Dimenso
fsica operacional
1
2
3
4
5
8
7
6
9
De ... Para
(Estruturas)
Grupo de usurios
Plataforma baixa
Banco de dados
Grupo de informaes
Modelo
mensurao
un. fsicas
Ajustes
contbeis
Organizacional
Estudo comparado mundial
Estrutura conceitual bsica
Diretrizes do modelo de custos
84
Mas justamente aqui que se encontra outro aspecto da maior rele-
vncia na estratgia desenvolvida e posta em prtica, hoje, pela Secretaria
Executiva do Ministrio da Fazenda: que, embora num primeiro momen-
to as informaes de custos setoriais disponibilizadas pelo sistema forosa-
mente apresentem eventuais disparidades e distores, cada unidade gestora
e fornecedora de dados, em cada ministrio e rgo pblico da administrao,
certamente se ver incentivada a valer-se do sistema e a aprimor-lo e corrigi-
lo, no sentido de tornar aquela informao de custos que lhe diz respeito a
mais exata e dedigna possvel. Com o acesso ao sistema, cada custo, de cada
projeto, de cada programa, de cada unidade da administrao pblica, se tor-
nar conhecido e passvel de crtica, questionamento e reconhecimento. Ser
possvel, portanto, o cotejamento, em sintonia na, de elementos essenciais
constituintes da ecincia de cada um destes rgos, a partir das informaes
de seus custos. Sejam estes quais forem.
Ento a minha grande expectativa que essas reas passem a usar o sistema de
custo do governo federal como a primeira base de informao uniforme, veric-
vel, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custo.
Ou seja, o prprio funcionamento com a utilizao descentralizada
do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, por todos os seus
85
partcipes e interlocutores, o melhor mecanismo de incentivo sua alimen-
tao, ao seu aprimoramento e ao esforo pela melhoria da qualidade da
informao contbil ali disponvel.
A gente acha que um sistema de informao de custos pode ser um grande incen-
tivo sistmico [...]. O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores
e os coordenadores de ao do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan,
o que eles fazem periodicamente. S que... isso era ruim, e tambm, o modelo
era questionado, a utilidade, depois... mais um campo para eu preencher... mais
um cadastro. Agora, vai car patente que todo mundo precisar fazer isso. E a
haver uma poltica de governo, no sentido poltica dos rgos centrais, um in-
centivo, uma determinao, para que isso seja feito. Ento, se o cara no entrar
l e alimentar... Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara no entrar l no
sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele no alimentar
com algumas informaes, continuaremos com grande decincia. Mas o sistema
de informao de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer
assim: olha, o seu custo esse. Se voc no alimentou... agora, explica. Ou seja,
por que est aparecendo aqui que voc gastou 10 milhes. Se voc no consegue
explicar o que voc fez...
essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informao de
Custos do Governo Federal, a conscincia acerca do carter estratgico da
etapa atual e inicial de sua implementao
86
e a compreenso dos dirigentes de que o sistema de custos no panaceia, ele no
nascer pronto. Se tem que entender isso. No nascer pronto. E, na primeira
informao, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso
dessa ferramenta que vai poder melhor-la; e a, sim, ela ter a contribuio
para que o dirigente do rgo compreenda qual o custo que ele tem e esteja im-
budo do objetivo de reduzi-lo.
Assim, a impactante diversidade da realidade dos custos dos servios,
produtos e atividades hoje prestados e desempenhados pela vasta e comple-
xa mquina pblica nacional pode deixar de ser um empecilho transpa-
rncia, melhoria da gesto, e mesmo necessria mudana da mentalida-
de gerencial dos recursos pblicos, e passar a ser a base para um grande e
contnuo esforo de aprimoramento dos servios essenciais prestados pelo
Estado nossa sociedade, com base nos recursos que dela mesma so re-
colhidos.
porque as pessoas tm diculdade de alimentar o sistema. Na hora que no
sistema colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele pe as
quantidades fsicas. Depois, medida que vai executando, medir o que executou
e colocar l, mais difcil. Ento... muitos rgos no conseguem fazer; ou no
conseguem fazer a medio ou, se o fazem, no registram. Bem, ns vamos buscar
essa informao. Se a informao l estiver torta ou estiver vazia, o sistema de
87
custos vai devolver a informao vazia. Ento vo aparecer coisas assim: ah,
gastou R$1 bilho para fazer... zero. Bom, esse o problema do gestor, no o
problema do sistema de custos. Ele no alimentou... No o sistema de custos.
Ele no alimentou foi o Sigplan. Est bom. Na hora que acontecer isso e algum
disser: olha, fulano de tal gastou 1 bilho e no fez nada, ele vai ter que se
explicar.
Com efeito, justamente em funo dessa diversidade e dessa enorme
complexidade, constituda pelo conjunto de reas de atuao do governo,
que o projeto do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
foi, ao longo de todo esse tempo, objeto de grande debate e de estudo, sem
que a inteno pudesse se concretizar, e por isso que ainda hoje, como
natural, h tanta controvrsia com relao estratgia ideal para sua im-
plementao.
Uma das discusses ocorreu precisamente entre diferentes concepes
acerca da forma de constituio do sistema de custos. Uma delas preconizava
um sistema menos geral, mas que pudesse se aprofundar mais. Para isso se-
riam selecionadas algumas reas estratgicas onde pilotos do sistema pudes-
sem ser testados e desenvolvidos em detalhe, aos quais se seguiriam outros,
at que toda a mquina pudesse ser contemplada e incorporada. Aquilo que,
ao nal, inegavelmente se obteria dessa forma em termos de qualidade de
informao e uniformidade sistmica seria contrabalanado, porm, por um
88
considervel dispndio em esforo de trabalho, mas, acima de tudo, de tem-
po uma das variveis mais decisivas quando se trata de mudanas no setor
pblico, onde os imperativos democrticos da alternncia de poder e respon-
sividade s urgncias do interesse pblico em mutao tendem a cobrar alto
preo em matria de rotatividade de decisores e descontinuidade de projetos
de interesse do Estado. Alm disso, seria lcito esperar que a implementa-
o paulatina de um sistema como esse, que partisse do detalhamento em
profundidade, das partes para o todo, tivesse multiplicados os seus naturais
custos de transao e envolvimento para cada nova unidade gestora incor-
porada, assim como demandasse a necessidade de implementao de novas
polticas especcas de incentivo sua alimentao e manuteno.
A outra viso, adotada pela Secretaria Executiva do Ministrio da
Fazenda, defendia, inversamente, a organizao de um sistema amplo, que
apresentasse resultados mais gerais e eventualmente precrios, ou at
mesmo insatisfatrios, para certos setores , porm de modo mais imedia-
to, para grande parte da administrao pblica, servindo-se j, inclusive, do
capital instalado dos sistemas estruturantes em franca operao. O mode-
lo implantado, apelidado rodoviria, como representado anteriormente,
teve justamente a virtude de tentar conciliar em grande parte as diversas
vises. Foi essa a estratgia:
Ns tivemos num primeiro momento, at os documentos devem mostrar isso,
um primeiro momento, um conjunto de vises, obviamente, diferenciadas. At
89
alinhar a viso de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, ob-
viamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clssico, criar
um projeto piloto de custos com todas as suas caractersticas, com profundi-
dade e pequenininho. Ento, a viso que ns estamos trabalhando oposta,
quer dizer, ela rasa e abrangente. [...] porque eu entendo que essa a
nica capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai
montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e no vai conseguir
aproveitar a capilaridade da captao de informao que ns temos no Sia,
no vai aproveitar o conjunto de informaes de todo o oramento pblico
federal. No tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem
desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da rodoviria. Quer dizer,
ento, ele vai pegar todo mundo, e a cada um pega o bonde que quiser e
aprofunda da maneira que tiver condio, que tiver necessidade, que tiver
competncia.
O ponto assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas
de Contabilidade Aplicadas Federao, da Secretaria do Tesouro, Paulo
Henrique Feij:
Qual a melhor informao e mais prxima de custos que eu consigo no cenrio
atual? Por mais que eu saiba que isso no ainda custo. Mas sem ser da teoria
contbil, no ? Ento, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por
90
qu? Porque voc teria duas sadas, na minha viso, para implantar um sistema
de custos: ou voc chega e diz olha, eu s consigo implantar sistema de custos
depois que eu alterar a estrutura da minha casa, s consigo levantar o segundo
andar depois que eu preparar realmente o alicerce, ou, o outro, no, eu vou
comear a levantar esse negcio e a vou reforando as bases medida que ela for
levantando. Ento, era um pouco disso.
Acima de tudo, portanto, a concepo do Ministrio da Fazenda
baseava-se na necessidade de um sistema de custos que no levasse muito
tempo para comear a ser implantado. Um sistema que, ao mesmo tempo,
atendesse demanda de dcadas por sua implementao, e que, mesmo
com todas as suas imperfeies e lacunas, uma vez iniciado e oferecido
em suas linhas bsicas administrao pblica mas tambm aos rgos
controladores e sociedade se converta numa realidade que, alm de
servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes,
sejam eles quem forem, como um fato incontornvel: uma imprescindvel
ferramenta de Estado.
Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulao da
estratgia de implementao do Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal, de par com a deciso de utilizar os sistemas estruturantes
preexistentes: o papel do gradualismo na sua elaborao e implementao.
O gradualismo possibilitaria a implantao do sistema na administrao
91
pblica federal de forma rpida e ampla, cando para cada setor a deciso
sobre a melhor forma de aprofundar este tipo de informao.
O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos
para resolver um problema e do tempo que o governo dispe para fazer as coisas
numa janela de oportunidade. [...] Voc tem que fazer do regular para baixo, e
voc ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [...] Tudo um
processo de aprendizagem. [...] O que a gente est fazendo no sistema de custos
[...], exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente
tem hoje, com as condies que a gente tem hoje e com o tempo poltico que nos
resta. A a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Ento,
agora ns estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois,
trs. O gradualismo no destri a viso do conjunto. Mas a viso do conjunto no
pode ser impeditivo de voc dar o primeiro passo.
Para ilustrar a forma como esse sistema se apresentaria inicialmente e
quais seriam seus possveis desdobramentos dentro dos setores, Holanda
lanou a ideia de rodoviria:
O sistema [...] capta, prioritariamente, as informaes do sistema oramentrio,
nanceiro e contbil da administrao pblica, que o Sia o Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal. Ento, sucintamente,
92
eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu oramento, e a a
contabilidade consolida essas grandes informaes agregadas. [...]. A partir da
informao que a contabilidade j d, eu posso fazer o sistema de informao de
custo. Ento a rodoviria se estabelece, a partir dessas informaes agregadas do
universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [...] Algum [se referindo
troca de informao] chega rodoviria e algum sai da rodoviria. um
ponto de encontro. E o sistema de informao de custo esse ponto de encontro.
Porque voc tem que ter as informaes nanceiras agregadas, que descem para
uma rodoviria, e informaes fsicas, de execuo de produtos e atividades de
mensurao fsica, que vm do mundo operacional... do cho de fbrica, e que no
est nos rgos centrais [...]. assim que a gente conseguiu comunicar o modelo.
A gente dizia: tem um pedao que daqui at a rodoviria, tem um pedao que
da rodoviria para baixo. Ento [os rgos centrais do] governo federal tm
a incumbncia de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva]
at a rodoviria. Depois, da rodoviria para baixo [de baixo para cima, numa
abordagem indutiva], cada setor educao, sade, infraestrutura, segurana
pblica vai renar.
O modelo da rodoviria se enquadra, pois, no somente na estratgia
gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de
Informao de Custos do Governo Federal, como tambm caracteriza a
proposta de se articular a possibilidade de universalizar a informao de
93
custos para todo o aparato governamental sem desprezar ou sacricar
a necessria autonomia relativa dos rgos nalsticos no desempenho de
suas atividades e responsabilidades que, anal, representam os principais
encargos do Estado.
Ento, o modelo da rodoviria, algum vem de cima, com informaes que s
tem l... Porque o cara da ponta tem diculdade de padronizar essa confuso
informacional, ento ele j recebe padronizado e modelado, para que, a partir
da rodoviria, ele possa capturar e trabalhar outras informaes. Por isso que
o modelo, ele muito robusto no que tange a crticas. [...] E os seminrios
apontaram isso. Quando algum levantava a mo l, a gente no tinha nenhum
temor de levantar a mo tambm e explicar. [...]. Eu aprendi isso no meu
trabalho terico, que, quando voc tem um sistema complexo, voc tem diversas
vises do problema. Ento a gente conseguia dizer: voc est certo dentro do
pedao que lhe cabe; mas voc j pensou com os olhos de um outro ator? Ento
a virtude do modelo essa: eu dou a liberdade de voc fazer o que voc acha
conveniente a partir de um certo grau de liberdade que voc tem em sua rea
de responsabilidade.
Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista
adotada a opo de envolver os demais atores estratgicos desde o primeiro
momento do processo de elaborao do sistema de custos.
94
De acordo com o prof. Lino Martins da Silva,
tentar juntar essas competncias para, na verdade, receber crticas, sugestes ,
eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara
car olhando s para o prprio umbigo, no d para fazer uma reforma desse
porte. Porque o sistema de custos entra na organizao. Ele tem que entrar na
organizao, seno ele no ser um sistema de custos.
Nos seminrios realizados e na dinmica de interaes para a efetivao
do sistema, abriu-se a oportunidade de um debate amplo, de um dilogo
em que os proponentes do sistema se expunham e s suas ideias e
ouviam os demais atores e interlocutores, dentro e fora da administrao.
Um dilogo capaz de, ao mesmo tempo, aprimorar e corrigir o projeto, mas,
acima de tudo, envolver tais atores e interlocutores como participantes,
tambm, do processo criativo , sem os quais, inclusive, nada poder ser
feito de novo, til e duradouro.
Argumenta Gilvan da Silva Dantas:
Eu acho que agora ns chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma
maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem to somente dentro
do Tesouro Nacional; dentro da administrao pblica. Ns fazamos os semi-
nrios... Nos seminrios, tinha l a academia, os professores; gestores; pessoas
95
autnomas que estavam l; pessoas de municpio, e era uma troca de experi-
ncia. Ns tivemos ocinas em que amos para uma sala com 50 pessoas que
cvamos ali debatendo trs horas sobre o modelo. Porque no uma coisa
fcil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminrio, e me fa-
lavam: Para mim, custo isso, e a falava, falava, falava, e a eu escutava e,
dali, s vezes, saa uma ideia e tal. Ento, assim, eu acho que at hoje no foi
feito por qu? Porque no uma coisa fcil. Fazer custo, apurar custo dentro
de uma empresa no uma coisa fcil, imagine dentro da administrao pbli-
ca! Porque sabe qual o risco que voc corre? Voc gerar um grande sistema,
um elefante branco, porque a informao no serve para nada. Trabalha pra
caramba para gerar a informao, mas no nal, essa informao est servindo
para qu? Para tomar alguma deciso? No, nenhuma. Eu trabalhei numa enti-
dade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela mquina
funcionava para a sobrevivncia do prprio sistema, e a alta administrao no
tomava deciso nenhuma sobre a informao de custo. Ento, isso um perigo
muito grande, porque ns temos uma grande mquina pblica. Imagine voc
criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informao,
mas, no fundo, essa informao serve para qu? Ento, isso uma grande di-
culdade que tem na concepo do modelo. E esse modelo nosso um modelo
feliz por qu? Porque ele pega a informao oramentria, traz para dentro
desse sistema, faz esses ajustes contbeis, [...] pega a informao fsica, pega a
informao de pessoal. E qual a informao que ele gera? O custo desse pro-
grama, o custo dessa ao tanto. A o gestor vai olhar: est boa ou no est
96
essa informao? No est boa por qu? Porque l, no meu sistema de planeja-
mento, no foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui no um produto
bom. No esse o produto. Eu no planejei bem. Ento, o sistema de custos vai
retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de oramento.
Ento, vai chegar a um ponto em que, quando algum rgo for negociar com a
SOF
25
a abertura de um crdito adicional, por exemplo,
a SOF vai olhar os relatrios de custo. Espera a, por
que voc quer mais crdito adicional? Olha o custo do
seu programa l. Voc tem um custo to alto e produz
to pouco. Ento, aqui ns temos esse ponto muito favorvel, porque a nossa
informao no vai car uma informao perdida. Ela uma informao de
custo para qu? L no oramento, na hora que for fazer a elaborao da nova
proposta da lei oramentria, ele vai observar a informao de custo.
H ainda que se mencionar que, de acordo com o gradualismo est a
aceitao de que, numa primeira verso, o sistema central no contemplaria
completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a
depreciao.
Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulncia no custo; a
depreciao da ambulncia ao longo do tempo que o custo. Ento, a maioria
dos sistemas ditos de custos que existem a, eles, na verdade, so custos dos
25 Secretaria de Oramento Federal.
97
gastos oramentrios, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Ento,
a pessoa diz assim: Quanto custa o programa tal?. Na verdade, quanto o pro-
grama tal gastou, praticamente. No o quanto ele custa, no sentido de teoria
de custos, no ? Ento, o setor pblico no deprecia a questo de exausto e
amortizao, a questo de reconhecimento de determinadas despesas que acon-
teceram e, s vezes, no tinham o suporte oramentrio.
No entanto, a simples meno deste elemento nos informa acerca de
outro aspecto inovador potencializado pela efetivao de um sistema como
esse: o de inserir ou reinserir na cultura gerencial pblica brasilei-
ra a questo decisiva do prprio patrimnio do nosso Estado. Ou seja: a
possibilidade de conhecer sistematicamente, anal, os custos dos servios,
produtos ou atividades prestados pelo governo abre tambm novas pers-
pectivas para a incorporao ao processo de gesto do conhecimento sobre
as formas e os valores especcos da depreciao dos ativos disponveis, e,
desse modo, para um controle mais rme e ecaz do patrimnio instalado,
a servio da mquina pblica. E o que mais importante: num registro de
competncia, e sob condies institucionais possivelmente nicas em nossa
histria. como se nos preparssemos para superar em denitivo o conhe-
cido passado antirrepublicano de apropriao patrimonialista do Estado
brasileiro no qual grupos de interesse se assenhoreavam dos recursos e
98
do aparato da administrao para dele auferir rendimentos esprios e em
predao ao interesse nacional mais amplo e, nalmente, abrssemos o
caminho para a efetivao de um Estado eciente, que no somente zela
pela manuteno e valorizao do patrimnio pblico, mas tambm, e por
isso mesmo, torna-se capaz de colocar os capitais incorporados a esse pa-
trimnio integralmente a servio da prestao de servios e bens coletivos
sociedade.
De acordo com Paulo Henrique Feij,
quando voc vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam
se sobrepondo sobre os aspectos at nanceiros. Uma a viso patrimonial,
outra a viso nanceira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos
ou perdas econmicas que no necessariamente so avaliados, ou no so
avaliados por uxos de caixa. Ningum vai comprar uma empresa olhando
s o uxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem
de ativos e qual a capacidade dela de gerar uxos de caixa futuros, no ?
O setor pblico est caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que
voc avalia o pas so muitos instrumentos de uxo, que no sero perdidos
ao longo da histria. O uxo de caixa, as operaes de resultado primrio, es-
sas coisas sero importantes para o pas, continuaro sendo, mas no como o
nico elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado
e eu posso ter um dcit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um dcit de
caixa porque eu investi, eu comprei vrios apartamentos, casas e tudo. Tenho
99
dcit de caixa. Mas eu posso tambm ter um supervit de caixa e estou cheio
de contas a pagar. Ento, no um elemento s que vai me dar a avaliao
da minha situao, da minha boa situao scal. Custo, ento, vai ser um
dos elementos que, retirado dessa informao, ir apoiar todo o processo.
Ele busca informaes para gerar outras informaes que retroalimentam o
processo, como no diferente numa empresa. [...] Ento, nesse cenrio, acho
que importantssimo ter um sistema de custos. [...]. O reconhecer que voc
no est fazendo ainda o ponto ideal no um fracasso; pelo contrrio, um
passo na busca de que voc chegar, de que voc est indo... Est-se cons-
truindo um grande sistema que est adaptado a pegar toda essa transio de
sairmos de um modelo de uma contabilidade oramentria para um modelo
de uma contabilidade patrimonial.
Finalmente, h que se mencionar que a opo pelo gradualismo, alm
de ter em conta, principalmente, a importncia que um sistema de custos
pode ter na administrao pblica mesmo que a primeira informao
obtida e disponibilizada no sistema ainda no seja a melhor possvel ,
tambm incorpora, como um de seus principais condicionantes, a expec-
tativa inexorvel acerca da presso dos rgos controladores, e, em sentido
mais amplo, da prpria sociedade.
Trata-se, simplesmente, de incentivar a produo da transparncia
no trato com os recursos pblicos, no apenas no sentido de cumprimen-
100
to de um imperativo tico, de uma demanda cidad (o que, alis, j no
seria pouco), mas, tambm, de modo a incorporar a prpria crtica e o
controle externo como incentivos primordiais para o aperfeioamento e
a melhoria da gesto.
5 R E C E P O D O S I S T E MA P E L O S R G O S
C O N T R O L A D O R E S E P E L A S O C I E D A D E
C I V I L
At aqui, obviamente, enfatizamos apenas a principal dimenso que envol-
veu a concepo e o desenvolvimento do Sistema de Informao de Custos
do Governo Federal: a oferta de uma inigualvel ferramenta de gesto.
Mas outra importante preocupao presente na discusso sobre o sis-
tema de informao de custos aquela que se reveste da maior importncia
poltica e para toda a sociedade: o de sua utilizao pelos rgos controla-
dores. O sistema ter o desao de articular a utilizao de suas informaes
em prol de uma gesto mais competente e ecaz e de lidar com a exposio
desses dados ante a cobrana dos rgos controladores e da prpria socie-
dade civil.
Nesta segunda frente existem tambm, como vimos, grandes oportu-
nidades para o avano do sistema. Mas, ao mesmo tempo, h que se levar
em conta os novos riscos para o sucesso de toda a empreitada:
Agora o segredo foi o gradualismo e a concomitncia. No d para fazer um
projeto como esse esperando o melhor ou o regular. Voc tem que fazer, apesar da
fragilidade atual. E, depois, fazer com que ele cresa medida que voc vai usan-
102
do. Ento... No que a gente esteja fazendo festa no. A gente venceu uma etapa,
que era entregar. Agora ns temos todas as diculdades de um processo. A gente
no sabe ainda como que a informao de custo vai ser usada, que aquela
preocupao. Se ela for usada para dar porretada na cabea, h um grande risco
desse sistema ser muito criticado.
Com relao, mais especicamente, aos rgos de controle da admi-
nistrao, como a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de
Contas da Unio (TCU),
existe uma grande preocupao nossa em relao aos rgos de controle. O rgo
de controle no pode usar a informao de custo no carter punitivo. Se zer isso,
vai ser um grande inibidor do processo.
preciso, acima de tudo, portanto, incentivar o uso do Sistema de
Informao de Custos do Governo Federal entre os gestores.
O gestor quer uma facilidade instrumental para ele poder trabalhar e contribuir
com o resultado da sua unidade, atingir sua meta [...]. Por isso que temos
trabalhado fortemente para o estabelecimento de uma nova cultura gerencial na
administrao pblica, orientada para resultado e na busca por atingir metas
103
R E C E P O DO S I S T E MA P E L OS R G OS CONT R OL A DOR E S
conciliando ecincia e eccia. O meu sonho ver a administrao pblica con-
cedendo prmios, incentivos para as pessoas que estiverem usando a informao
de custos, mantendo um nvel de qualidade aceitvel a baixo custo. Antes de punir,
dizendo: seu custo est todo errado, baixo, alto, ou incoerente. [...]. Antes dessa
cobrana, quem usar informao de custos est demonstrando que quer acertar,
ento d uma chance para ele acertar, d um prmio, um incentivo para ele usar
a informao de custos e ir melhorando a gesto. Vamos ajud-lo a encontrar o
seu custo e depois discutir com ele qual deveria ser o seu custo; isso requer
parceria e, sobretudo, certo grau de cumplicidade.
A preocupao dos gestores do Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal com a recepo da nova ferramenta se justica. Como
vimos, o uso crtico dessas informaes, em primeiro lugar, por parte de
rgos e/ou instituies como a CGU e o TCU, um elemento bsico do
processo de produo de importantes incentivos ao esforo por aperfeioar
a alimentao dos dados utilizados e constantes dos sistemas estruturan-
tes que subsidiam o sistema de custos , permitindo, ao longo do tempo,
a confeco de uma informao de custos mais dedigna, para cada rgo
nalstico. rgos como a CGU e o TCU podero se valer dos dados do
sistema para comparar custos das diversas unidades, apontando falhas ou
imperfeies, e exigir no somente a efetivao dos necessrios ajustes no
fornecimento dos dados aos sistemas estruturantes mas, acima de tudo, a
104
busca da racionalizao dos processos e o aumento da produtividade e da
responsabilidade no uso dos recursos.
No entanto, se essa informao inicial fornecida pelo novo sistema
e sabidamente imperfeita no estgio atual for utilizada pelos controla-
dores de forma exageradamente rigorosa ou sem o devido cuidado, o incen-
tivo pode acabar se dando de modo inverso, com evidentes prejuzos para
a prpria melhoria da informao de custos e, consequentemente, para sua
gesto. Ao invs de se sentirem estimulados a contribuir para a melhoria
do sistema, gestores que porventura se sintam insatisfeitos com os dados
de custos de suas unidades, que por acaso se sintam assim malretratados
no sistema, ou mal-interpretados pelos rgos de controle, podero vir a se
desinteressar da ferramenta e passar a v-la muito mais como um estorvo,
sem utilidade positiva. Na pior das hipteses, inclusive, um acirramento de
posies por conta de um uso inadequado das informaes de custo agora
disponveis pode dar margem a conitos interinstitucionais em que todos
acabam perdendo: perde o gestor nalstico a oportunidade de se valer do
sistema e aumentar sua produtividade; perdem o prprio sistema e seus
articuladores nos rgos centrais do governo, em sua tarefa institucional
primordial de gerentes-gerais e guardies dos recursos pblicos; perdem
tambm, portanto, os prprios rgos controladores, tambm responsveis
pela defesa do interesse pblico; e, por ltimo, mas no menos importante,
perde toda a sociedade, fonte e destinao dos recursos.
105
Felizmente, porm, como seria de se esperar, a chegada do novo siste-
ma de custos parece contar com expectativas positivas da parte dos rgos
de controle.
Nas palavras de Valdir Agapito Teixeira, secretrio federal de Controle
Interno da Controladoria-Geral da Unio:
A ttulo gerencial, a CGU espera que o sistema sirva de fonte de dados para o
planejamento das aes de controle realizadas pela Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC), principalmente nas auditorias operacionais. De fato, conforme dis-
ciplina a Instruo Normativa n
o
1 de 2001, a auditoria operacional consiste em
avaliar as aes gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacio-
nal, ou parte dele, das unidades ou entidades da administrao pblica federal,
programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a nalidade
de emitir uma opinio sobre a gesto quanto aos aspectos da ecincia, eccia e
economicidade, procurando auxiliar a administrao na gerncia e nos resultados,
por meio de recomendaes que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os
controles e aumentar a responsabilidade gerencial. Diante disso a CGU conjetura
a utilizao de dados do SIC para mensurar o custo dos programas, projetos e ati-
vidades e, aplicando parmetros referenciais (como indicadores), operar adequadas
avaliaes de desempenho desses programas, projetos e atividades.
Alm da mensurao das aes de governo, a CGU vislumbra a utilizao de dados
de custos para avaliar a atuao gerencial dos gestores das entidades pblicas,
focando a ecincia, a eccia e a economicidade na gesto dos recursos pblicos.
106
Assim, a criao de um sistema corporativo que interliga dados dos sistemas
estruturantes do governo federal, os quais at ento no possuam uma interface
eciente, um avano para a gesto de dados na administrao pblica federal.
J no que tange ao impacto das tarefas realizadas pela CGU, esperamos utilizar o
SIC como ferramenta til para o planejamento das aes de controle, mensurao
de resultados alcanados pelos gestores pblicos, a identicao de gastos atpi-
cos e o gerenciamento dos prprios recursos logsticos e humanos. Sem dvida, a
sociedade dever ter ganhos de transparncia caso seja possvel apresentar as in-
formaes referentes aos custos dos insumos, produtos e servios adquiridos, bem
como o preo dos servios e produtos oferecidos sociedade pela administrao
pblica, em um portal pblico. Trata-se de mais um passo na busca pela garantia
do direito do cidado informao pblica.
Seja como for, e tendo em vista que o novo sistema ter como fonte os dados dos
sistemas estruturantes do governo federal, a CGU dever continuar atuando na
conrmao da dedignidade dos registros nestes sistemas como nos demais
sistemas corporativos. No obstante, as prprias regras e o funcionamento do SIC
tambm podero ou devero ser objeto de aes de controle por parte da CGU.
(Entrevista com Valdir Agapito Teixeira,
secretrio federal de Controle Interno, CGU, 2 jul. 2010)
Se bem-sucedido, o sistema no somente pode alterar positivamente
a cultura prossional dos gestores, mas tambm a prpria tarefa essencial
dos controladores
107
porque, do ponto de vista de controles, os tribunais de contas e o prprio controle
interno, o que eles hoje fazem, tirando uma ou outra exceo? Eles fazem traba-
lho de compliance, quer dizer, eles examinam uma norma e veem o cumprimento
da norma. basicamente isso. Ora, com o sistema de custos, eles vo ser, na ver-
dade, forados a analisar a administrao pblica, a analisar o gasto por outra
tica, e no apenas do compliance. Porque o olhar do compliance simples: eu
pego o manual [...] e vejo: est fazendo, no est fazendo. Tem: sim, no e
no aplicvel. A tranquilo. O sistema de custos vai exigir, do ponto de vista da
administrao, dos rgos de controle e de auditoria, uma reexo sobre isso.
Do mesmo modo, a recepo do Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal, de modo mais amplo, pelos demais poderes e pela socie-
dade civil e seus diversos atores e interlocutores os partidos polticos, os
meios de comunicao, as organizaes no governamentais (Ongs), as en-
tidades associativas representativas e o prprio cidado individual tm,
cada um a seu modo, tambm um papel estratgico a desempenhar nesse
processo: com suas crticas, demandas e questionamentos podem perfei-
tamente incentivar a melhoria do sistema. Mas, tambm aqui, uma apro-
priao apressada, inconsistente, ou o que seria ainda mais pernicioso
uma leitura exclusivamente negativista e destrutiva das novas informa-
es de custo disponibilizadas pode prejudicar sensivelmente a continuida-
de do projeto e o desenvolvimento necessrio do sistema, retardando mais
108
uma vez e sabe-se l ainda por mais quanto tempo a concretizao
de expectativas to longamente acalentadas para o avano da ecincia na
gesto pblica.
Eu acho que vai ter um impacto forte a partir do momento em que voc tem
as informaes de cada rgo, cada departamento e cada dirigente comear
a olhar para aquilo ali e contrapor com os outros... fazer o benchmarking
com os outros rgos. Na medida em que a imprensa ou as ene Ongs que tem,
de [...] controle social, passarem a olhar e entender o sistema de custos, a in-
formao de custo, e cobrar a reduo do custo... Porque, hoje, a informao
da contabilidade pblica uma informao que muito frgil. A imprensa
especializada no consegue entender o que esse negcio. Ento voc ouve
assim: o governo no est conseguindo gastar. Ento, voc pega os primeiros
meses do ano... a despesa mudou... o oramento de 100%. No primeiro ms,
conseguiu gastar 2%. Ah... Esse governo no est conseguindo gastar! No se-
gundo ms, gastou 3%. Ento o cara pega 100%, divide por 12, d oito vrgula
qualquer coisa. Se ele no gastar 8% ao ms... Mas a despesa no segue esse
padro. Eu fao um empenho, posso fazer o empenho do ano inteiro; ento, no
primeiro ms, eu gastei a despesa do ano inteiro, se eu pegar o empenho. Se
eu pegar a liquidao, talvez seja um nmero razovel, em torno de 8%, de-
pendendo, se a despesa continuada. Se eu pegar o pagamento, zero, porque
eu vou pagar trs meses depois. Bom, ento... A ca essa confuso. So trs
conceitos de despesa. As pessoas no conseguem compreender isso. E ningum
109
explica. A minha expectativa que a hora que disser: olha, o custo esse,
todo mundo passar a olhar para essa informao. E se passar a olhar para
essa informao, essa uma informao mais consistente. Consistente no sen-
tido de que ela vai ser consistente ano aps ano, ms aps ms. Ento a ser
possvel voc olhar num horizonte de seis meses, um ano o custo desse r-
go foi este, o custo desse projeto foi este. A voc compara este com aquele. A
imprensa diz: olha, o custo do departamento xis tanto. Olha que absurdo!
O prprio dirigente vai olhar para o custo dele e perceber que o custo dele
mais elevado do que ele imagina. Ento... Imagino isso, que o dirigente e a
sociedade utilizem essa informao de custo para discutir maneiras de reduzir
o custo, maneiras de exercer o seu trabalho, buscar os seus objetivos, sempre
com reduo de custo.
Torna-se claro, ento, que os signicados da janela de oportunida-
de que se abre para a efetivao do Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal ou que se abre com sua efetivao, ainda que com
todas as mencionadas ressalvas quanto ao seu estgio atual so ainda
maiores do que podemos dimensionar primeira vista. Se o provimento
de informaes de custos no setor pblico imprescindvel para os ges-
tores e para os seus controladores, ele tambm se constitui em ferramenta
importante para a difuso democrtica do prprio conhecimento acerca da
mquina pblica, seu funcionamento, suas regras e formas de ao.
110
Eu preciso de custo para que o dirigente olhe para aquilo, a sociedade olhe para
aquilo e fale: bom, este servio, esta atividade, este rgo, neste ano, custou tanto.
A voc pega esse rgo, neste ano que custou tanto, voc pode olhar o ano anterior,
o outro, o outro. Diferente de analisar despesa. A despesa desse ano foi tanto. Mas
qual despesa? Ah, a despesa empenhada. No, no, empenhada no vale, tem que
ser a liquidada. No, a liquidada no vale, tem que ser a paga. A um ano, voc
paga, o outro ano no paga, outro ano... cai de um ano para o outro. Mas a uma
confuso. Custos no. Ele tem um conceito muito claro. o uso do recurso no pro-
cesso de produo de bens e servios que voc fez. isso. Tem que estar ali aquele
valor. No importa se pagou ou se no pagou, no importa se empenhou ou se no
empenhou. Voc tira fora a despesa anterior, totalmente, para voc comparar um
ano com outro, um rgo com outro, e assim por diante. E a o gestor poder, depois
de um certo tempo, olhar para aquilo, falar: bom, d para reduzir custos. E a,
se voc puder botar um oramento de competncia e deixar ele fazer [...], ele ter
interesse em reduzir os custos agora, porque frente ele pode usar aquele recurso
para fazer investimento, para melhorar isso, melhorar aqui. A tem um programa
todo de incentivos, para que o gestor busque a reduo de custos.
Toda a enorme complexidade dos processos de contabilidade e execu-
o oramentria num aparelho de Estado de grandes dimenses, encargos
e responsabilidades, como ocorre no Brasil, poder assim se tornar mais
transparente e compreensvel para todos os cidados na medida em que a
111
informao que mais efetivamente conta e que, paradoxalmente, ainda
no foi tornada disponvel entre ns, mesmo com todo inegvel avano das
nossas instituies democrticas simplesmente esta: quanto custam os
servios, atividades e produtos prestados por nossos poderes pblicos?
Vai demandar um tempo de aprendizado, de discusso. Mas eu creio que vai ser
mais simples do que tentar entender a diferena entre despesa empenhada, liqui-
dada, paga, resto a pagar, resto a fazer, resto no sei qu. [...] Eu acho que expli-
car isso para a populao vai ser mais simples. Olhar para o nmero vai ser mais
simples. Embora, no primeiro momento, esses nmeros vo dar susto em muito
dirigente, porque ele no vai ter ideia do que aquilo.
a chamada dimenso essencial da prestao de contas do setor p-
blico caracterizada na literatura poltica atravs do uso da expresso
inglesa accountability que poder ser exponencialmente aprimorada e
servida, tambm, pela efetivao do sistema. Mas, para isso, ser preciso
aperfeioar a mquina e envolver os diversos atores do jogo, de modo cons-
trutivo e ecaz.
Porque, tudo bem, a cobrana natural. s vezes, at um colega de trabalho cobra o
outro. Os nveis de cobrana so mltiplos. A cobrana, ela salutar e ela vai exis-
tir, mas o que a gente est evitando uma cobrana exagerada de quem est muito
112
longe do processo operacional, do cho da fbrica. Porque quem est de dentro
tem que cobrar mesmo, um do outro. Ns estamos no mesmo time aqui. E a gente j
recebeu 200 de recursos. E a gente s entregou 10 de produto, quando a gente podia
ter entregue 20. Chama o time aqui. Vamos ver o que que est acontecendo. Ou
a gente mediu errado ou algum deixou de fazer o que tinha que fazer, ou algum
est jogando dinheiro pelo ralo s porque ningum est medindo. Ento, a cobrana
tem que ser primeiro local. Ento, isso que a gente quer estimular. Que a anlise
do custo seja voltada prioritariamente para um consumo interno, um controle ge-
rencial, antes mesmo do controle interno. E somente os grandes agregados sejam
alimentados. Agora vai permitir rastreabilidade, sim. No dia que o sistema estiver
rodando maduro, ele permitir que um problema detectado pelo rgo central possa
ser esmiuado no detalhe. Porque, hoje, tambm no possvel fazer isso. s vezes,
voc encontra um problema, a... s vezes nem um problema; e s vezes, um apa-
rente sucesso tem problemas l [...]. Sem informao objetiva de custos qualquer
anlise adequada estar certamente prejudicada.
H, portanto, uma decisiva dimenso de comunicao para no di-
zer, simplesmente, de dilogo que precisa ser permanentemente atendi-
da no processo de apresentao, recepo e melhoria do sistema
porque muito difcil traduzir dados econmico-nanceiros da contabilidade p-
blica para a realidade do dia a dia das pessoas. Ento, por isso que, tambm,
113
muito difcil envolver a sociedade na funo de controle social, para que ela
possa cobrar ecincia do Estado e cobrar a racionalidade no uso dos recursos
na rea pblica. Porque uma linguagem difcil, e essa diculdade no apenas
para o cidado comum: chama a imprensa especializada para conversar sobre o
tema e, mesmo assim, muitos faro confuso com os nmeros, tiraro concluses
erradas; os nmeros tambm j so colocados de forma inadequada dicultando
a anlise de causa e efeito. Com o atual Sistema de Informao de Custos do
Governo Federal isto certamente melhorar e, por mais que seja plida a fotogra-
a inicial, ela ter uma relao de causa e efeito mais facilmente identicada.
Esses dois polos, gesto pblica eciente e controle institucional e de-
mocrtico, um se valendo do outro, constituem assim uma verdadeira re-
lao dialtica, essencial efetivao dos potenciais republicanos de nossa
democracia.
Uma dialtica que s pode se efetivar, contudo, se para isso tivermos o
concurso de duas variveis essenciais: informao e cultura gerencial ade-
quada.
Como vimos, o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
pode prover a primeira. Mas de onde vir a segunda?
6 U M A N O V A C U L T U R A G E R E N C I A L
P B L I C A
A principal diculdade de ordem cultural. Porque voc,
para implantar um sistema de custos, voc tem que impregnar o usurio
desse sistema... [...] Ele tem que ter uma conscincia do que custo.
E a tradio brasileira, como esses anos todos s se tratou de oramento,
o sujeito quer saber do oramento, ele no quer saber de custo.
Em funo do que foi dito acima, portanto, o foco na implementao e na
recepo do novo Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
ter forosamente de privilegiar os incentivos sua utilizao crtica e
construtiva por parte de seu primeiro usurio-alvo: o gestor pblico, situ-
ado em cada rgo, cada ministrio, cada autarquia, cada empresa estatal e
demais agncias do Estado.
Mas como tambm pudemos observar,
veja-se tambm que o modelo que ns estamos falando do sistema de custos do go-
verno federal, ns estamos fazendo aqui o modelo central. Ns vamos gerar a infor-
116
mao de toda a administrao pblica, que um sistema central, uma informao
mais macro. [...] Cada rgo vai ter tambm a sua liberdade para poder aprofundar.
Ento, esse movimento muito interessante, que um processo, uma mudana de
cultura. Tem rgo que vai querer j apurar o melhor custo, a melhor informao
de custo, e para isso ele vai ter que dar tratamentos internos.
Para incentivar a recepo e preparar o uso do sistema, foram distribu-
dos questionrios a um grupo de seus usurios imediatos, foram preparados
manuais, e sero treinados instrutores, que assim multiplicaro o nmero
dos usurios do sistema.
Mas, o mais importante, como menciona antes o prof. Lino Martins,
que o sucesso do sistema pode ajudar a mudar o foco da gesto, ainda pre-
dominantemente inuenciada entre ns pela viso oramentria, em prol de
uma ateno maior para custos e para a questo da ecincia no gasto; pode
contribuir para a superao de uma atitude rotineira, talvez at defensiva
caracterizada pelo hbito de a cada exerccio gastar sem eccia, para no
deixar os famosos restos a pagar e, assim, correr o risco de, no oramento
seguinte, se ver penalizado com cortes , em prol da busca constante pela
ecincia: conhecer e controlar os custos, gastar menos e fazer mais.
Eu costumava dizer l na prefeitura [do Rio de Janeiro] que o administrador
pblico brasileiro no gasta dinheiro; ele gasta oramento. Tem oramento, a ele
117
U MA NOVA C U LT U R A GE R E NC I A L P B L I C A
gasta. Mas voc tem que entender que o oramento dinheiro e dinheiro tem va-
lor. E o custo que vai dar a ele essa ideia. Ento, normalmente, o cara quer saber
se tem oramento; ele no quer saber qual o custo daquilo, porque isso acabou
impregnando muito a memria, a viso de alguns administradores pblicos.
Com o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal ser pos-
svel, portanto, administrao central, comear a mudar a cultura geren-
cial predominante, romper com o atual crculo vicioso do foco exclusivista
em oramentos, e estabelecer uma nova relao com os demais setores do
governo, de forma a poder recompensar e incentivar a racionalizao dos
gastos e o aprimoramento produtivo da gesto de projetos e programas de
interesse pblico. Ver gura 8.
De fato, o comeo de uma mudana muito maior.
Eu acho que o sistema em si s, ele no vai mudar a cultura. O sistema em si,
ele vai permitir um conjunto maior de informao e vai permitir (tenho convic-
o disso) que se estabeleam novos mecanismos de incentivo aos gestores para
reduzir o custo. Se a gente conseguir montar esses novos incentivos para reduzir
custo, a, seguramente, voc ter mudana cultural. Enquanto a gente no tiver
mecanismos para incentivar isso, no vai ter, voc vai continuar a viso de que a
despesa est l, voc tem que gastar, porque se voc no gastar, o ano que vem, o
Planejamento no coloca de novo.
118
Ou ainda, de acordo com as expectativas de Victor Holanda,
em breve, ns vamos entrar numa segunda gerao, assim: como eu uso a infor-
mao de custos na administrao pblica, para qu, com que nalidade de
punio e/ou estmulo. A rea nalstica vai poder fazer melhores planos, proje-
tos, escolher entre alternativas mais econmicas do ponto de vista da racionali-
dade de seus custos e tambm naquelas que teriam, comparativamente, mais re-
sultados a baixos custos. Quando isso estiver acontecendo, estaremos produzindo
uma verdadeira revoluo no setor pblico brasileiro.
Figura 8
Fonte: Apresentao de Victor Branco de Holanda no Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica
Federal.
Oramento
preciso gastar, zerara dotao
Mudana cultural
a) vamos olhar, b) vamos medir, c) vamos ajustar a balana
Gradualismo: Estamos prontos para comear uma longa jornada
Oramento
preciso economizar, gastar bem
Quanto mais gastar, melhor
Merecimento
Gastar adequadamente, melhor
Merecimento
119
Por isso, o primeiro e primordial objetivo continua sendo a incorpo-
rao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal como fer-
ramenta usual de trabalho para todos os gestores dos chamados InfraSIGs,
que so os sistemas de suporte gerencial que apoiam a gesto nos rgos
nalsticos e que, de certa forma, detalham as informaes agregadas para
o Sigplan, utilizados nas diversas Spoas, espalhadas pelos ministrios do
governo federal.
A expectativa que principalmente os rgos que hoje j tm sistemas de
custo prprio, e ns temos vrios, que tm um trabalho grande para capturar
a informao do sistema de contabilidade, fazer o seu prprio ajuste, tentar
entender a sua informao e usar para controlar os seus custos, controlar,
informar os seus dirigentes, que eles passem a utilizar esse sistema como a
sua primeira base de informao; e, a partir dessa base de informao, eles
faam o desenho de maior profundidade, de maior detalhamento, de maneira
taylorizada, para os seus objetivos e as suas necessidades. Ento, a minha
grande expectativa que essas reas passem a usar o sistema de custos do
governo federal como a primeira base de informao uniforme, vericvel,
para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custos.
120
Figura 9
Fonte: Apresentao de Miyuki Abe no Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal.
Nesse sentido, trata-se, pois, de se convencer esses gestores a usar e
a aprimorar o sistema como algo que foi concebido para contribuir para
o desempenho de suas tarefas, tanto instrumental quanto formalmente.
Ou seja: no somente no dia a dia da administrao, mas tambm poltica
e institucionalmente, na medida em que o sistema poder fornecer nova
legitimidade e justicativa a seus projetos e iniciativas setoriais.
Processo de integrao e
de classicao de custos
Demais fases Aperfeioamento
Estruturantes
Siasg
Sia
Siape ...
Regras de ajustes
contbeis
Regras de
integrao
Regras de ajustes
contbeis
Regras de
integrao
Educao Pessoal Man. da mquina pblica Sade
BARRAMENTO DE INTEGRAO
BARRAMENTO DE INTEGRAO
DW corporativo de custos
INFRASIGs
Processo de integrao e
de classicao de custos
Educao Sade ...
121
A pessoa, no Ministrio da Sade, provavelmente tem l um programa de erradi-
cao da dengue. Ela tem metas de resultado. Certamente, o auditor da CGU est
vendo todos os programas. Mas est vendo o problema de longe. Ele est, talvez,
scalizando ou monitorando preventivamente ou at, s vezes, corretivamente.
Mas o tcnico, o gestor que est l, que recebeu... Primeiro, encontrou um pro-
blema, colocou no oramento... disputou o oramento num processo democrtico,
que j difcil. Disputou o oramento com todos os atores que tambm demanda-
vam recursos para resolver seus problemas. Ele conseguiu priorizar o problema
dele porque ele tinha um projeto claro, um diagnstico claro e conseguiu priorizar
aquele recurso ou aquele problema para ser resolvido. E nem sempre sinnimo
de recurso estar no oramento, porque tem os contingenciamentos. Ento, quando
ele identicou um problema e colocou isso num plano de trabalho, num plano de
ao ou dentro de um programa dentro do ministrio dele, como o programa da
vacinao da dengue, e a, depois, ele vai quanticar, quantas vacinas ele precisa;
ento, ele vai precisar contratar fornecedores, vai precisar treinar pessoas; ele vai
precisar do dinheiro. Ento o sistema de informao de custo vai servir para ele,
primeiro, se ele souber quanto que custa isso, de forma organizada, quanto ele
planejou e quanto, depois, ele gastou, no mnimo o prximo planejamento dele vai
ser muito mais real, porque ele vai dizer: eu planejei isso
Com base em informao de custos, o gestor poder ter um oramen-
to bem mais realista e completo, no sentido de que tentar contemplar
122
todas as necessidades de recursos. Desse modo estaremos em condies de
pensar no oramento por competncia na administrao pblica, inovao
hoje s experimentada pelos pases cujo ciclo de gesto (plano, oramento,
execuo e controle) se encontra maduro.
Assim, um bom gestor ter, com o sistema de custos, uma nova base
para defender as dotaes necessrias a seus projetos, seja com base na
ecincia dos custos comparados, seja atravs de uma demonstrao mais
robusta das relaes custo-benefcio envolvidas no investimento em deter-
minadas polticas pblicas. Como argumenta Paulo Henrique Feij,
em outros aspectos, tambm, o custo vai servir para voc apurar e ter uma noo
e dizer o seguinte: eu tenho que manter mesmo. Por exemplo, se eu descobrir
que um programa de vacinao l na Amaznia, para entrar nos igaraps, custa
R$200 a vacina, enquanto em outro canto custa R$15, pacincia; ele vai custar
R$200, porque o governo tem que chegar com a vacinao l. No adianta eu
comparar isso a com o setor privado. Se o custo da escola l dentro do igarap
tambm elevado, porque eu tenho que levar o professor de barco, a escola vai
continuar e vai ter um custo elevado.
Com o Sistema de Informao de Custos do Governo Federal se tor-
nar possvel, desse modo, se justicar as diferenas inevitveis e naturais
de custos para o fornecimento dos mesmos bens e servios, em diferentes
123
localidades e regies do pas agora, porm, com base em informaes
precisas acerca da diversidade de condies logsticas e ambientais que aco-
metem a implementao de polticas pblicas universais num pas com as
dimenses, as desigualdades e as complexidades socioeconmicas e geo-
grcas do nosso.
No haver mais espao, ou incentivo, para a manuteno de antigos
hbitos inecientes.
Ento o rgo central vai dizer assim: e agora? A distribuio do bolo deve
ser, agora, mais racional. Ento eu poderei, inclusive, dar mais oramento a
quem consegue fazer mais coisas. Porque, hoje, a lgica inversa. O cara pede
mais porque sabe que vai cortar. Em vez de ele fazer um projeto honesto, ele
chuta os valores, ina o oramento dele, porque sabe que, depois, vai ser con-
tingenciado. uma questo do me engana que eu gosto. Ento voc vai enga-
nando, uns aos outros, e voc vai criando uma irracionalidade imensa. E voc
no sabe, depois, quem bom, quem ruim, quem roubou, quem perdeu, quem
deixou o dinheiro ir para o ralo. Voc estimula a superestimativa das minhas
necessidades... um jogo de mentira. O rgo central diz assim: tudo bem, eu
vou te dar 80% do que voc pediu. A, depois eu contingencio, te dou s 60.
Como eu pedi mesmo no chute (na maioria das vezes, para cima), qualquer
coisa que me derem importante. Depois eu vou ver o que eu posso fazer. A
acontece o seguinte: geralmente, a mquina to emperrada um fazendo e
nove monitorando , que ele no consegue fazer o que ele disse que ia fazer.
124
E a, a consequncia disso : ele recebe menos oramento. E o pior que, para
evitar isso, ele queima o oramento [forando o gasto em qualquer coisa].
Ento... um ciclo vicioso.
No nal do ciclo apontado perdemos todas as relaes lgicas de
causa e efeito. Todas as possibilidades de anlise de mrito, resultado e
desempenho foram sepultadas; a lgica perversa se instala e desestimula
o gestor eciente. De fato, o gestor eciente e bem-intencionado est en-
volto nesse modelo desestimulante, tentando se defender e mostrar seu
valor, mas todo o modelo de mensurao e alocao dos recursos conspira
contra ele. No nal, pressionado por todos conforme o modelo nove
contra um, anteriormente referido , o gestor eciente se curva desmo-
tivado. Agora ele est no mesmo bolo dos inecientes (e, s vezes, pior:
dos corruptos), dos incompetentes desperdiadores de recursos pblicos,
dos improdutivos.
preciso, pois, romper o ciclo vicioso e fornecer instrumentos e in-
centivos para a mudana de mentalidade no processo de gesto, formao
e execuo dos oramentos pblicos. Uma mudana que tem que envolver,
cada um sua maneira, todos os agentes ligados administrao dos recur-
sos do Estado brasileiro.
Ainda nas palavras do coordenador do processo de implantao do
Sistema de Informao de Custos do Governo Federal:
125
Ento, se voc disser assim: voc no est gastando o oramento no, ges-
tor, voc est gastando dinheiro, e esse dinheiro custa para voc; se a gente
conseguir comprovar isso, nessa lgica da mensurao, das mtricas, a gente
acha que, culturalmente, a gente vai introduzir uma nova cultura na gesto.
[...] Ento o rgo central, ele vai distribuir o oramento segundo planos mais
realistas. Se a gente conseguir estimular que os planos sejam realistas. [...] E a,
se a gente tiver clareza sobre isso, o gestor l no precisar inar o oramento
dele. Porque a, um dos processos que a gente precisa, na segunda gerao do
problema, : se voc consegue reduzir custos, eu no posso te penalizar. Hoje,
o paradoxo a penalizao. Se voc gastar menos do que voc precisa, eu vou
te dar menos. O corte linear. Porque os rgos centrais no esto preparados
para ver essa informao de custo. No fazem anlise dessa poltica. A gente
quer substituir um ciclo vicioso por um crculo virtuoso, em que voc diz assim:
eu sou transparente; digo quanto eu estou gastando e o que eu z, e o que
estou fazendo. Voc tem a liberdade de fazer comparaes. E eu estou disposto
a aprender a gastar s o que eu preciso. Eu estou disposto. Me ajude a gastar
bem, com qualidade. Essa deve ser a nova viso do rgo setorial: eu no quero
gastar mais do que eu preciso. Primeiro eu quero discutir o que eu preciso com
voc. A eu quero discutir com voc o que eu preciso e quero negociar com voc,
agora em bases honestas, transparentes, calcadas em dados de custos e resulta-
dos, previstos e alcanados.
126
Figura 10
Fonte: Apresentao de Paulo Henrique Feij no Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal.
A cultura gerencial pblica brasileira pode mudar, e, sem dvida, ela
precisa mudar.
O Sistema de Informao de Custos do Governo Federal, como nos
lembra o secretrio executivo Nelson Machado, no nem o chamado ovo
de Colombo, nem a panaceia universal, que sozinha poder fazer tal re-
forma imediata e completamente. Mas certamente poder nos permitir dar
Crculo
virtuoso da
contabilidade e
do oramento
Fortalecimento da
contabilidade e
oramento
Aprimoramento
do processo
oramentrio
Melhoria da
avaliao e
controle do
gasto pblico
Aprimoramento
da informao
de custos
Concluses
127
continuidade ao longo processo de aperfeioamento tcnico e republicano
da mquina administrativa do Estado, acelerando talvez uma transforma-
o mais desejvel e profunda.
Na criativa concepo do prof. Lino Martins da Silva,
Ele um vrus, no bom sentido, que voc vai botar ali e ele vai mudar a admi-
nistrao pblica. Quanto tempo vai levar? [...] Da maneira que eles esto fa-
zendo essa primeira etapa, eu diria que vai ser imperceptvel, porque eles esto
tratando de sistemas que j existem. Portanto, apenas vai haver uma integrao
entre esses sistemas. Esse primeiro degrau, a pessoa no vai perceber a mudan-
a. Ele vai comear a perceber na hora que comearem a ser feitas avaliaes.
Ento, ele tem um gasto e ele chamado para explicar por que aquele gasto
aconteceu ali daquela forma. Ele vai comear a perceber que h uma mudana.
Talvez comece a perceber quando ele for montar o oramento. Porque, como
o oramento brasileiro? E esse hbito certamente vai mudar. O oramento bra-
sileiro, hoje, tirando algumas excees, o indivduo olha e diz assim: Mesa.
Bota a mesa. Ele no est precisando de mesa, mas ele bota a mesa. Porque se
no meio do ano ele precisar de mesa e no estiver no oramento, os outros no
vo dar. Ento, voc acaba criando uma demanda adicional para voc colocar
no oramento, em funo de que o camarada pode cortar. A lgica tambm dos
rgos de planejamento essa: se voc esse ano no botou mesa porque no
precisa de mesa. A, no ano seguinte, voc precisa de mesa, eles no vo te dar.
A voc acaba caindo naquela: quanto por cento mais voc coloca? No sei,
128
mas voc coloca a mais porque seno eles vo cortar. Ou seja, isso j criou um
mecanismo. Por que isso acontece? Porque os rgos que elaboram o oramento
trabalham s pelo nanceiro. Ele olha l: qual o gasto nanceiro at junho
do ano? Ele projeta at junho, 12 meses, para o oramento do ano seguinte.
s nanceiro. Ele no olha a informao de custos. Quer dizer, na hora que ele
tiver a informao de custos, a eu acho que as pessoas vo comear a ver essa
mudana.
Na verdade, tal como demonstrado pela experincia dos seminrios e
pelo aprendizado disseminado atravs do prprio processo coletivo de dis-
cusso e implementao do sistema de custos, a mudana segue seu curso.
Comentando o andamento do projeto, Gilvan da Silva Dantas deixa
isso claro.
Olha, o sistema surpreendeu, para falar a verdade. Eu acho que no comeo, no
primeiro seminrio que ns zemos, existia uma desconana: Esses caras no
vo dar conta de fazer. Esse sistema no custo. Porque quando ns chegamos
l, no primeiro seminrio, que foi em abril, ns apresentamos o modelo, o que
ns pretendamos fazer, e existia uma grande desconana: tratar um sistema
de custos do governo federal, da administrao pblica e tal. A, tudo bem. At
tinha certas resistncias, pessoas que tm aquele conceito puro de custo, que tam-
bm uma coisa que precisa abrir, porque custo a informao gerencial. [...].
129
Ento, no comeo tinha uma certa resistncia tambm em relao a essa questo
conceitual: como voc vai saber custo se voc no tem essa viso da contabili-
dade patrimonial dentro da administrao pblica? E a ns nos debruamos,
trabalhamos nesse ponto. No segundo seminrio, ns chegamos j mostrando um
pouco como seria o sistema; e [...] quando voc mostra uma coisa que consisten-
te, que uma informao que til, a abre portas. E isso que tem acontecido.
Quer dizer, aquela resistncia que teve no incio, at uma falta de credibilidade de
alguns atores, hoje no. Hoje, eles j esto preocupados, falam assim: Caramba!
Essa informao vai sair e eu tenho que trabalhar a melhor informao, porque
seno vai vir uma informao errada sobre o meu rgo. Por exemplo, teve um
determinado rgo que, l no seminrio, quando a gente fez a apresentao, no
segundo seminrio, ele chegou para mim e colocou de uma forma bem veemente:
Isso no custo!. Quando chegou o terceiro seminrio, quando ns mostramos
os relatrios, a informao l, a ele veio aqui conversar comigo: Gilvan, o
seguinte, ns estamos abertos; queremos conversar. O que tivermos que melhorar,
ns vamos melhorar, ns vamos melhorar a nossa estrutura, porque ns estamos
vendo que vocs esto trabalhando com seriedade, a informao vai sair e ns
queremos contribuir. Eu falei: Fantstico! Estamos aqui de portas abertas, va-
mos trabalhar juntos. Ento, eu acho assim: como ns temos trabalhado com
seriedade, sabemos das fragilidades que existem em funo das decincias que
existem nos sistemas estruturantes... Mas eu acho que o sistema de custos vai
provocar uma grande melhoria nos sistemas estruturantes. Essa questo mesmo
da necessidade de ter uma estrutura nica, isso vai caminhar. O sistema de custos
130
tem demonstrado isso. Ns temos que ter uma estrutura nica institucional, den-
tro dos sistemas estruturantes. Como eu posso ter, dentro de uma mesma mquina
pblica, a administrao pblica federal, estruturas diferentes em sistemas da
mesma administrao pblica? [...]. No; ao invs de fazer de/para, vamos criar
uma tabela nica e todos os sistemas utilizam a mesma tabela. S que ns no
podemos fazer isso agora, porque destruir uma estrutura que foi feita h 20
anos atrs, mas, daqui para frente, todo mundo vai usar essa estrutura. Ento,
eu vejo assim: como o sistema est gerando informao, informao relevante e
informao estratgica, essa informao vai abrir portas. Vai abrir portas e tem
aberto portas. E as pessoas vo ver.
A implantao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
representa, portanto, um grande esforo no sentido de se aproveitar uma
janela de oportunidade que se abriu, de modo a atender a uma antiga rei-
vindicao de todos aqueles que, dentro e fora da mquina administrativa
brasileira, vm se comprometendo com a busca da ecincia e da probida-
de no uso dos nossos recursos pblicos. Nela se insere uma longa histria
de construo, aperfeioamento e abertura do nosso Estado em direo ao
atendimento das principais demandas do nosso povo.
Mas de nada adiantar o que j foi construdo, e muito menos se pode-
r melhorar o sistema, assim como alavancar a necessria mudana da nos-
131
sa cultura gerencial pblica, se no houver um compromisso mais amplo
da sociedade brasileira e de suas principais foras no sentido de absorver o
sistema como uma poltica sua.
Sem em nenhum momento abdicar do direito e do dever da crtica
construtiva, preciso, contudo, pensar e receber esse sistema como uma
poltica de Estado: maior e mais duradoura do que qualquer governo.
7 S I S T E M A D E C U S T O S C O M O P O L T I C A
D E E S T A D O
Como vimos, essa liderana do Ministrio da Fazenda no processo de im-
plementao do Sistema de Informao de Custos do Governo Federal
denota uma transformao na concepo do gerenciamento pblico, com
grande preocupao acerca da ecincia do gasto, da identicao patrimo-
nial e do papel que este sistema pode representar para a gesto pblica e
para a sociedade de maneira geral.
Trata-se de uma transformao que, certamente, transcende, em mui-
to, os prprios atores envolvidos no processo de implementao do siste-
ma, tanto no tempo quanto no espao, mas que de modo algum poderia ter
sido posta em prtica sem uma tomada de deciso e sem a assuno clara
de papis e responsabilidades sob a forma de um compromisso pblico de
governo, incorporado por esta administrao.
Nesse sentido, nunca demais frisar o modo como o processo de im-
plantao do sistema no pde prescindir da participao de outros setores
estratgicos. No que se refere ao ncleo dos chamados rgos centrais da
administrao os chamados guardies destaca-se, naturalmente, ao
lado do Ministrio da Fazenda, a participao de secretarias do Ministrio
do Planejamento, como a Secretaria de Oramento Federal (SOF) e a
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI).
134
Figura 11
Fonte: Serpro. Telas do SIC (2009), Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal.
O mais interessante, porm, o modo como a dialtica de interao
no processo de trabalho acaba rendendo resultados conexos meta cen-
tral a organizao e a disponibilizao de informaes de custo essen-
ciais , mas relacionados, especicamente, s necessidades prprias de
cada rgo participante. Trata-se de indicativos eloquentes acerca da capa-
cidade administrativa e dos potenciais recursos de gesto que se encontram
Tela inicial
135
S I S T E MA DE C U S TOS COMO P OL T I C A DE E S TA DO
eventualmente latentes, e que podem ser ativados quando se investe em
processos abertos de debate e cooperao produtiva.
No caso, por exemplo, da SPI,
a nossa participao, ento, nessa iniciativa do Ministrio da Fazenda e da cria-
o desse sistema de custos interessante do ponto de vista da nossa atribuio,
e interessante do nosso ponto de vista institucional. Por isso que a SPI entrou,
porque j um elemento importante para o nosso trabalho. E ns temos um dos
principais subsdios para fazer esse sistema funcionar, que a execuo fsica,
o fsico que ns acompanhamos. E da tem vrias preocupaes. Ento, a gente
est nesse grupo que est criando o sistema, primeiro para fazer a integrao, a
integrao desse futuro sistema com a informao que a gente tem aqui, de exe-
cuo fsica. Isso em primeiro lugar, ento, a integrao dos sistemas mesmo, do
Sigplan. Em segundo lugar, pela nossa atribuio. E em terceiro lugar, porque eu
acho que um ambiente tambm que nos vai proporcionar uma discusso que a
gente tem que fazer, que a gente vem fazendo at, h algum tempo. Mas, a gente
pode ganhar fora nessa discusso, porque a Fazenda, as pessoas que esto nesse
grupo so atores importantes para essa discusso, que da prpria qualidade da
informao fsica, que hoje muito criticada.
(Entrevista com a diretora do Departamento de Gesto do Ciclo
do Planejamento da SPI/MPOG, Dbora Nogueira Beserra, 9 abr. 2010)
Perspectiva que tambm compartilhada, como no poderia deixar de
ser, pela SOF:
136
A expectativa que esse esforo inicial [do Sistema de Informao de Custos
do Governo Federal] nosso sirva como realmente um comeo (at o custo
do que est sendo feito muito baixo, so poucas pessoas envolvidas nes-
se trabalho at agora). Mas a expectativa que ele seja um comeo e que,
atravs desse comeo, a gente comece, inclusive, a perceber onde o emprego
de informaes mais sosticadas est sendo menos ecaz, ou onde nem est
sendo empregado, para ns termos um mapeamento, depois, de quais so as
instituies onde ns deveramos atuar para melhorar a gesto. E tambm
acho que um comeo para ns...
Mas, como vimos, o gestor do chamado rgo nalista do Estado o
alvo e, ao mesmo tempo, o alimentador principal do programa. Sem a sua
participao, como usurio e crtico do sistema, de nada valer o esforo
dos rgos centrais. Sem os insumos trazidos por aqueles que, muitas ve-
zes, so caracterizados como os gastadores na mquina pblica justa-
mente aqueles que tm a enorme responsabilidade de garantir ao cidado
os seus bens e servios pblicos mais essenciais (justia, segurana, sade,
previdncia, educao, trabalho, transporte, energia, comunicao, apoio
tcnico e econmico, e o que quer que se atribua ao Estado, nesse e em ou-
tros sentidos) , o trabalho dos guardies pode car defasado, ou pior:
sem uso e sem sentido.
137
Para isso so necessrios, como j mencionado, os devidos incentivos.
A questo dos desaos do setor pblico, so os desaos de incentivos utilizao
da informao de custos. No setor privado so muito claros esses incentivos:
importante eu saber o quanto custa para saber onde eu poderia diminuir o custo,
ou para aumentar a minha margem de lucro ou para aumentar a minha compe-
titividade com o concorrente. No setor pblico, basicamente, isso no existe. No
existe uma competitividade. A grande vertente motivar o gestor e o cidado a
olhar a informao uma das grandes vertentes , no sentido de otimizao do
que eu tiro da sociedade. Se o que eu tiro da sociedade for mais bem-empregado
e com mais ecincia e eccia, ento eu vou demandar menos da sociedade sob
forma de carga tributria.
Nunca demais, portanto, mencionar a principal caracterstica es-
tratgica da concepo do Sistema de Informao de Custos do Governo
Federal que se est implantando, e que, ao mesmo tempo, sua principal
condio de sucesso: a introjeo da dimenso do controle da gesto per-
mitida pela acessibilidade ao sistema como incentivo ao seu uso efetivo na
prtica administrativa e melhoria e correo de seu contedo, sob a forma
de informao de custos.
138
Figura 12
Fonte: Serpro. Telas do SIC (2009), Seminrio de Informao de Custos na Administrao Pblica Federal.
a prpria interao livre e democrtica de todos os atores estratgicos
no Estado e na sociedade , com base na informao trazida agora pelo
sistema, o que pode efetivamente fazer a diferena e permitir a mudana de
cultura gerencial e um verdadeiro salto qualitativo no uso dos recursos.
E a, nessa linha, um sistema de custos faz todo o sentido, desde que a gente consi-
ga, realmente, fazer uma associao entre custo daquilo que est sendo produzido
Apresentao de relatrio
139
e os benefcios, e a a sociedade, realmente, passa a ter uma boa base de informa-
o para avaliar o que que lhe interessa, o que til. E a, sim, ela vai alimentar
o poltico, nesse sentido de informar o que lhe interessa daquilo que ela est vendo
no governo. Acho que a, nessa linha, o sistema de custos faz todo o sentido. Mas
isso vai exigir um esforo muito grande nosso, porque para pegar uma tcnica
que basicamente empregada no setor privado com o objetivo de fazer avaliaes
nanceiras, de resultado nanceiro, a gente trazer para avaliar agora resultados
de outra natureza... muito avano, no ? E a, sim, faz sentido, porque come-
a a ter condies de ter os programas de governo, de calcular os custos desses
programas e comparar custos em relao a resultados a, sim, os resultados
sociais e os resultados em termos de crescimento econmico.
Mais uma vez somos confrontados com uma das dimenses essenciais
do Estado e de seu aprimoramento: a sua durabilidade e, por assim dizer,
seu carter transcendente, diante de todo administrador particular, de todo
governo, temporalmente limitado por mandatos democrticos.
Com efeito, ainda de acordo com o secretrio adjunto do Oramento
Federal,
evidentemente entra outro fator nessa histria a, que a viso de curto ou de
longo prazo. Porque dependendo do tipo de informao que voc passa para a
sociedade, ela vai preferir intervenes do governo que deem resultado de curto
140
prazo. E em um pas que tem tudo para ser feito, para ser um grande pas, o
investimento para longo prazo mais relevante hoje do que as aes de curto
prazo. Ento, voc tem que fazer uma boa dosagem disso: o que to relevante no
curto prazo que no pode deixar de ser feito, e o que to relevante no mdio e
longo prazo que voc no pode deixar de fazer tambm. Aproveitar bem as opor-
tunidades. Ento, o que ns temos que fazer muito nessa linha: um sistema de
informao. Tem que ter um bom sistema de informao, que permita fazer essa
comunicao Estado/sociedade, e a informao para ns mesmos, tambm, para
fazermos o nosso trabalho. E o sistema de custos um desses itens de informao
que ns estaramos disponibilizando para a sociedade.
Ou, ainda, nas palavras do responsvel maior pelo Sistema de
Informao de Custos do Governo Federal:
A questo do processo de contabilizao, da modernizao dos nossos sistemas de
contabilidade, do macroprocesso, eles, para mim, esto mais no campo do Estado
brasileiro. Eu acho que ele perpassa as prioridades polticas ou econmicas de um
determinado governo. Ele perpassa isso. Isso aqui eu entendo que um aperfei-
oamento institucional, que, de certa forma, independe da viso poltica do gover-
no. [...] uma formulao institucional, que atende aos interesses permanentes
do Estado brasileiro.
B I B L I O G R A F I A
BRASIL. Lei n
o
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[da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 14 dez. 1997.
______. Decreto n
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2.829, de 29 de outubro de 1998. Dirio Ocial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 30 out. 1998.
______. Lei Complementar n
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101, de 4 de maio de 2000. Dirio Ocial [da]
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______. Lei n
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da nova contabilidade pblica. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2009.
Entrevistas
Alessandro Caldeira (Secretaria de Macroavaliao, Semag/TCU) 28 maio
2010
143
B I B L I OGR A F I A
Brbara Maria Passos Lima (Sunaf/Serpro) 9 abr. 2010
Charles Mathusalem Soares Evangelista (Semag/TCU) 28 maio 2010
Cilair Rodrigues de Abreu (SPI/MPOG) 9 abr. 2010
Claudiano Manoel de Albuquerque (SOF/MPOG) 15 mar. 2010
Clernio Rosas Azevedo (Secretaria Federal de Controle Interno, SFC/CGU) 31
maio 2010
Dbora Nogueira Beserra (SPI/MPOG) 9 abr. 2010
Gilvan da Silva Dantas (STN/MF) 15 mar. 2010
Joaquim Albuquerque (Semag/TCU) 28 maio 2010
Lino Martins da Silva (Uerj) 4 mar. 2010
Maria Betnia Gonalves Xavier (STN/MF) 15 mar. 2010
Miyuki Abe (Sunaf/Serpro) 9 abr. 2010
Nelson Machado (MF) 3 fev. 2010
Paulo Henrique Feij (STN/MF) 15 mar. 2010
Renilda de Almeida Moura (SFC/CGU) 31 maio 2010
Valdir Agapito Teixeira (SFC/CGU) 2 jul. 2010
Vernica Maria R. Veloso Holanda (Semag/TCU, 28 maio 2010
Victor Branco de Holanda (MF) 26 fev. 2010
A N E X O
Q U E S T I O N R I O S O B R E C U S T O S N A
A D M I N I S T R A O P B L I C A F E D E R A L
147
A N E X O
148
Administrao direta
Autarquia ou fundao
Empresa estatal, pblica ou de
economia mista
Agncia reguladora
Outros (consrcio pblico, agncia executiva etc.)
Respondentes em rgos centrais e nos demais rgos
149
A N E X O
Gerente de programa no Sigplan
Gerente executivo no Sigplan
Coordenador de ao no Sigplan
Coordenador executivo no Sigplan
Unidade de monitoramento e avaliao (UMA)
A cargo de atividades-m
A cargo de atividades de oramento e nanas
A cargo de atividades de licitao e compras
A cargo de atividades de gesto de contratos
A cargo de atividades de tecnologia da informao
A cargo de atividades de controle interno
A cargo de outras atividades
150
151
A N E X O
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
152
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
153
A N E X O
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
Siaf
Sigplan
Sidor
Siape
Siasg
Siorg
SCDP
Siestf
154
Concordo totalmente
Concordo muito
Mais concordo que discordo
Mais discordo que concordo
Discordo muito
Discordo totalmente
O Sia fcil de ser utilizado (amigvel)?
O Siape fcil de ser utilizado (amigvel)?
155
A N E X O
Siaf
Sigplan
Sidor
Siape
Siasg
Siorg
SCDP
Siestf
O Sigplan fcil de ser utilizado (amigvel)?
156
Sim, existe um sistema estruturado
Sim, mas o sistema no integrado
No existe
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
157
A N E X O
158
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
Para minha unidade gestora (UG),
a informao despesa
empenhada uma boa
aproximao de custo
Para minha unidade gestora (UG),
a informao despesa liquidada
uma boa aproximao de custo
Para meus programas, aes,
projetos e atividades, a informao
despesa empenhada uma boa
aproximao de custo
Para meus programas, aes,
projetos e atividades, a informao
despesa liquidada uma boa
aproximao de custo
Sistema de informao
pblica federal
Fabrcia Guimares
Transformaes.
A
das demais naes.
demandamos.
O
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