O PRINCPIO DA BOA-F NA ADMINISTRAO PBLICA E SUA REPERCUSSO

NA INVALIDAO ADMINISTRATIVA

Mrcio Lus Dutra de Souza
Advogado da Unio
Especialista em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico
Especialista em Direito Pblico pela Universidade de Braslia- UnB
Ps-graduando em Direito Econmico e Internacional pela Universidade Estadual de Londrina



SUMRIO: Introduo; 1 O princpio da legalidade no
Estado Democrtico de Direito; 1.1 A gnese do
princpio da legalidade; 1.2 O princpio da legalidade
luz do paradigma do Estado Democrtico de Direito;
1.3 A normatividade dos princpios; 2 A significao do
princpio da boa-f; 2.1 As fontes histricas do princpio
da boa-f; 2.2 A boa-f subjetiva e objetiva; 2.3 A
tutela da confiana nas concrees da boa-f; 3 O
princpio da boa-f no mbito da Administrao Pblica;
3.1 A aplicao do princpio da boa-f no exerccio da
funo administrativa; 3.2 As fontes normativas do
princpio da boa-f no Direito Administrativo; 3.3 A
distino da boa-f na Administrao Pblica e a
segurana jurdica; 4 Os limites da invalidao
administrativa em face do princpio da boa-f; 4.1 O
princpio da autotutela da administrao pblica; 4.2 Os
limites ao poder/dever de invalidar em decorrncia do
princpio da boa-f; 4.3 A jurisprudncia brasileira
sobre os limites invalidao administrativa em
decorrncia do princpio da boa-f; Concluso.

RESUMO: Este artigo versa sobre o estudo acerca da aplicao do principio da boa-
f na Administrao Pblica, no tocante a repercusso deste princpio no controle dos
atos administrativos. O presente trabalho se inicia a partir da anlise do principio da
legalidade sob o enfoque do Estado Democrtico de Direito. Em seguida, ingressou-se no
exame do principio da boa-f, com consideraes sobre sua origem, distino entre os
aspectos objetivo e subjetivo, alm de discorrer sobre sua vinculao com o principio da
confiana. Aps o exame do seu contedo, sustentou-se o seu emprego na funo
administrativa, precisamente nos vnculos firmados entre o Poder Pblico e o
administrado, com referncia as fontes normativas no mbito do Direito Administrativo.
Defendeu-se os limites impostos Administrao em anular atos administrativos
ampliativos de direitos, quando violem deveres inerentes da boa-f, tais como a
confiana, cooperao, transparncia e lealdade. Em sede de concluso, afirma-se que a
administrao tem o dever de proceder de boa-f em suas relaes com os particulares,
assegurando a segurana jurdica quanto aos propsitos das aes administrativas por
ele encetadas.
PALAVRAS-CHAVE: Legalidade. Estado Democrtico de Direito. Boa-f. Invalidao
administrativa. Confiana.
ABSTRACT: This article is an study of the application of the principle of good faith in
public administration, regarding the impact of this principle in control of administrative
acts. This paper begins analyzing the principle of legality under the focus of a democratic
state. Then entered on the examination of the principle of good faith, considering
differences between objective and subjective aspects, and yours vinculation to the
principle of trust. After that, held up his job in the administrative role, precisely the links
made between the Government andadministered with reference to the normative sources


as part of administrative law. This article defend the limits imposed on government to
annul administrative acts ampliative of rights, while violating the duties of good faith,
such as trust, cooperation, transparency and loyalty. On conclusion, it is stated that the
administration has a duty to act in good faith in their dealings with individuals, ensuring
certainty as to the purposes of administrative actions initiated by him.

KEYWORDS: Legality. Democratic State of Law. Good faith. Administrative invalidation.
Trust.
INTRODUO
Este trabalho tem como objetivo desenvolver um estudo a respeito da invalidao
dos atos administrativos, concernente aos limites impostos Administrao Pblica no
exerccio da sua prerrogativa de anul-los quando eivados de vcios de ilegalidade, ou
seja, quando tais atos estejam em desacordo com as normas legais incidentes na
matria.
Pode-se afirmar que o princpio da legalidade, representao mais evidente do
Estado de Direito, constitui a norma-matriz do regime jurdico-constitucional aplicado
Administrao Pblica, segundo o qual a funo administrativa realizada nos termos da
lei, isto , respeitando as normas do ordenamento jurdico, sob pena de nulidade. Nesse
contexto, depreende-se a clara existncia de hierarquia entre a lei e o ato administrativo,
devendo este jungir-se dentro dos limites legais.
Portanto, na hiptese da autoridade administrativa se deparar com um ato
administrativo praticado com inobservncia aos preceitos legais, surge o dever de anul-
lo, em respeito aos princpios aos quais se submete, notadamente o da legalidade e da
predominncia do interesse pblico sobre o particular. Sendo o objetivo do administrador
a consecuo do interesse pblico, no h como impedi-lo de exercer a autotutela sobre
seus prprios atos, o que se constitui em um dever imposto Administrao Pblica.
Cumpre ressaltar, no entanto, que, no exerccio do controle do ato administrativo,
no se poder ter como parmetro apenas o princpio da legalidade, uma vez que h
novos paradigmas de controle do ato administrativo, diretamente deduzidos do princpio
do Estado Democrtico de Direito, um modelo de Estado estabelecido pela Constituio
Federal, ao qual assegurado amplo espectro de garantias constitucionais e fixados
princpios com densidade normativa superior s das regras, entre dentre eles o da
dignidade da pessoa humana, fazendo com que a atuao da Administrao Pblica
passe de uma concepo fechada do princpio da legalidade, estrita ao texto da lei, para
uma atuao em conformidade com o Direito, vale dizer, totalidade do complexo
sistema de fontes que conforma o ordenamento jurdico.
Com efeito, o ato administrativo no deve ser apenas contrastado com o princpio
da legalidade, mas tambm dever ser valorado sob o enfoque dos demais princpios de
Direito Pblico de igual hierarquia que, da mesma forma, regem a atividade
administrativa, tais como os princpios da moralidade, impessoalidade, segurana
jurdica, eficincia, razoabilidade, proporcionalidade e a boa-f. Logo, possvel que o
princpio da legalidade seja mitigado, fazendo preponderar outros princpios igualmente
relevantes, de modo que possa melhor atender o interesse pblico.
Neste contexto, pode-se afirmar que o princpio da boa-f atua como importante
elemento para aferio da legitimidade de um ato administrativo, sob o fundamento da
necessidade de se proteger a confiana do administrado na estabilidade das relaes
jurdicas firmadas com a Administrao Pblica. Com efeito, dentre as funes do
princpio da boa-f, no mbito da Administrao Pblica, est a de conservar os vnculos
firmados entre a Administrao e o administrado, baseando-se nos princpios da
confiana, lealdade e verdade, os quais constituem elementos materiais da boa-f, de
modo que se possa flexibilizar ou temperar o princpio da estrita legalidade.


Assim, o presente estudo visa estudar o princpio da boa-f como fator limitador da
invalidao administrativa por parte da Administrao Pblica. Tal princpio,
intensamente versado no direito privado, sobretudo nas relaes negociais, e at mesmo
no mbito do direito internacional, carece de um maior desenvolvimento na esfera do
direito pblico, sendo parcos, inclusive, os estudos sobre o tema aplicveis ao direito
administrativo, razo da nossa opo pelo seu desenvolvimento no artigo em tela, muito
embora j se tenha constatado trabalhos de cunho doutrinrio sobre o tema.
Muito embora o princpio da boa-f tenha, no mbito do direito privado, um maior
desenvolvimento e aplicao indubitvel sua importncia nas relaes de direito
pblico, dadas as mltiplas relaes do Estado com os cidados, com vrias espcies de
regulao, sendo comum a ocorrncia de interpretaes equivocadas da norma, ou
mesmo transgresses explcitas, de modo que se avolumam casos de outorga de direitos
ou benefcios advindos de atos administrativos que foram, aps um longo tempo,
considerados ilegais. Assim, o princpio da boa-f seria um fator limitador da anulao
de atos administrativos, resguardando-se os direitos subjetivos regularmente
constitudos.
Feitas estas consideraes, o presente trabalho abordar, inicialmente, os
ensinamentos da doutrina tradicional a respeito do princpio da legalidade e a insero de
tal principio no Estado Democrtico de Direito. A seguir se adentrar nas concepes do
princpio da boa-f e sua vinculao com a tutela da confiana para que, aps, se possa
discorrer especificamente sobre o princpio da boa-f no direito administrativo e sua
implicao na invalidao administrativa. Na parte final, se expor sobre o
posicionamento da jurisprudncia nacional a respeito do tema.
CAPTULO 1 - O PRINCPIO DA LEGALIDADE NO ESTADO DEMOCRTICO DE
DIREITO
1.1 A GNESE DO PRINCIPIO DA LEGALIDADE
Insta salientar que a noo de Administrao Pblica somente se configurou na
forma como conhecemos hoje a partir da consagrao do Estado de Direito, reao
fase anterior ao Estado Moderno, denominado de Estado de Polcia, modelo vigente nos
Estados absolutistas, consubstanciado na vontade do rei como fonte de todo o Direito,
onde o cidado era qualificado como sdito e se curvava s imposies unilaterais do
soberano.
O Estado de Direito veio a promover uma profunda mudana de paradigma
1
, em
face das ideias polticas ento vigentes, ao afirmar a submisso do Estado lei, ao
Direito, a regular a ao dos detentores do Poder nas relaes com os administrados, de
modo a assegurar a proteo aos direitos fundamentais dos indivduos, entre os quais as
liberdades individuais, trazendo, como bem colocado por Celso Antonio Bandeira de
Mello,
2
uma anttese ao perodo histrico precedente - o do Estado de Polcia, ao
disciplinar o exerccio do Poder, sua conteno e a inaugurao dos direitos dos, j agora
administrados no mais sditos.

1
A noo de paradigma foi introduzida na moderna epistemologia por Thomas S. Kuhn para descrever a
seleo, por uma comunidade cientfica, das questes relevantes para uma determinada cincia. Nesse
sentido, paradigmas so as realizaes cientficas universalmente reconhecidas que, durante algum tempo,
fornecem problemas e solues modelares para uma comunidade de praticantes de uma cincia. Os
paradigmas contm ideologias ou vises de mundo que fornecem uma srie de pressupostos necessrios
interpretao concreta de direitos. Fonte: MARTINS, Argemiro Cardoso Moreira. Texto-base 1: A noo de
administrao pblica e os critrios de sua atuao. Braslia - DF: CEAD/UnB, 2009. 34 p. (Ps-graduao
lato sensu em Direito Pblico). Disponvel em:
<http://moodle.cead.unb.br/agu/file.php/9/Biblioteca/Textos-base/1_-_Texto-base_1.pdf>. Acesso em: 24
abr. 2010.
2
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 26. Ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2009, p. 47.


Este modelo de Estado fruto de duas ideias que revolucionaram a concepo de
Estado, e abriram espao para grandes conquistas democrticas, a saber: a separao
dos Poderes, retirando do Poder Executivo a competncia de ditar leis gerais, j que
estas constituem expresso da vontade geral representada pelo parlamento
3
, e a
soberania popular, encampada por Rousseau, traduzida no deslocamento da soberania
para o povo, de modo que este passa a determinar seu prprio destino, por meio do
instrumento chamado lei
4
.
Logo, houve a substituio da vontade do soberano, como fonte do Direito, para a
concepo de lei enquanto expresso da vontade geral, com o objetivo de restringir os
poderes da administrao e regular a atividade administrativa. A partir da, pode-se falar
em proteo dos indivduos contra o arbtrio do Estado, ou seja, s a lei poder definir e
limitar o exerccio dos direitos individuais. O interesse individual s cede ante os
interesses pblicos, e estes so estabelecidos pela lei, no pela vontade isolada do
prncipe.
5
Destarte, o poder s exercido de forma legtima quando regulado pela lei.
Portanto, o princpio da legalidade e o prprio Direito Administrativo surgem com o
Estado de Direito, pois o Direito que regula as atividades da Administrao, bem como
as relaes entre aquele e os administrados, no com o fim de restringir os interesses ou
direitos do cidado ou submet-lo aos interesses do Estado, mas exatamente para
regular a atuao do Estado e mant-la em consonncia com as disposies legais,
dentro desse esprito protetor do cidado contra eventuais abusos dos detentores do
exerccio do Poder Estatal.
6

O princpio da legalidade est consagrado, entre ns, na Constituio Federal de
1988, precisamente no artigo 5, inciso II, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, e no artigo 37, caput, ao dispor
que a administrao pblica direta e indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
1.2 O PRINCPIO DA LEGALIDADE LUZ DO PARADIGMA DO ESTADO
DEMOCRTICO DE DIREITO
Todavia, a exata compreenso do principio da legalidade dever ser analisada a
partir do paradigma do Estado Democrtico de Direito. Trata-se de um modelo de
Estado com fortes vertentes axiolgicas, no ideolgico, plural, que admite todas as
correntes polticas como vlidas
7
. A partir deste modelo, procurou-se fixar a participao
popular nas decises governamentais e o efetivo controle da Administrao. O Estado,
sem deixar de ser Estado de Direito, protetor das liberdades individuais e do interesse
pblico, passou a ser ainda Estado Democrtico. Atualmente, portanto, fala-se em Estado
Democrtico de Direito, que compreende o aspecto da participao do cidado (Estado
Democrtico) e o da justia material (Estado de Direito).
8

Nesse contexto, um elemento crucial para configurao do Estado Democrtico de
Direito a participao popular no processo poltico, nas decises de governo e no
controle da Administrao Pblica. Argemiro Cardoso Moreira Martins reala que, neste

3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituio de 1988. So Paulo:
Atlas, 2007, p. 21.
4
MELLO, op. cit., p. 47.
5
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Pblico. So Paulo: Malheiros Editores, 1992, p. 45.
6
MELLO, op. cit., p. 47.
7
PALU, Oswaldo Luiz. Controle de atos de Governo pela Jurisdico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004,
p. 73.
8
Ibidem, p. 73.


paradigma, os cidados participam da construo do direito por intermdio da sociedade
civil na situao de uma esfera pblica o mais desenvolvida possvel, e esclarece:
Essa participao no se d apenas em termos de formao de opinio
pblica influenciadora dos rgos decisrios. Vai alm medida que as
pessoas fazem valer, por meios processuais administrativos e judiciais,
suas reivindicaes ou interesses. Essa simbiose entre autonomia pblica
e privada no pode efetivar-se sem o intermdio do direito, mas
precisamente sem a garantia dos direitos fundamentais constitucionais.
9

Nesta linha de raciocnio, a participao da sociedade civil no se d apenas por
formas concebidas nos moldes da democracia formal exclusivamente representativa. Em
relao a isso, convm salientar que a vontade popular, representada pelo parlamento,
no tem uma validade absoluta e sem limites, mas vlida unicamente na medida em
que no se choque com a lei maior, a Constituio Federal.
Logo, urge a necessidade de se estabelecer a participao dos cidados no processo
discursivo de tomada de decises coletivas (consubstanciada na lei), que deve ser
pautada pela participao efetiva de todos os envolvidos, ainda que de forma desigual e
diferenciada, como salienta Argemiro Cardoso Moreira Martins
10
. Para Hans Kelsen, a
democracia tem como postulado a ideia de liberdade, concebida como autodeterminao
poltica do cidado, como participao do prprio cidado na formao da vontade
diretiva do Estado.
11

Essa participao se realiza por meio do pleno exerccio dos direitos fundamentais,
traduzidos, entre outros, na capacidade de exercerem os direitos subjetivos
normativamente estabelecidos, no pleno acesso ao Poder Judicirio e na participao dos
cidados nos processos administrativos, seja atravs do exerccio do direito de petio
aos Poderes Pblicos, reivindicando direitos ou denunciando abusos ou ilegalidades, seja
atravs do exerccio do contraditrio e da ampla defesa, quando a matria envolva litgio,
controvrsia sobre o direito do administrado ou implique imposio de sanes.
Por sua vez, no Estado Democrtico de Direito no se admite qualquer ilegalidade.
Assim, o direito no se sustenta em ideias arbitrrias, mas se fundamenta em princpios
constitucionais, explcitos ou implcitos. H uma legalidade de valores ou, mais
precisamente, uma legalidade constitucional, em que os princpios fundamentais
constituem, ao mesmo tempo, os parmetros dos valores positivos e materiais da
legitimao e da medida da legalidade.
12

Por conseguinte, um Estado Democrtico de Direito funda-se em valores
constitucionais, os quais no se assentam apenas no princpio da legalidade, mas no
princpio da constitucionalidade. Um modelo de Estado que se submete ao Direito
elencado na Constituio, no somente lei e, dentro desta concepo, nada impede que
a Jurisdio e a prpria Administrao tendam a colocar em primazia os princpios
emanados da prpria Constituio e dar ordem jurdica como um todo, considerando-se
que as novas constituies enunciam princpios (constitucionais) do Direito.
Segundo Egon Bockmann Moreira
13
, no Estado Democrtico de Direito no vige o
cumprimento cego a toda e qualquer lei. indispensvel o respeito essncia da
Constituio e um mnimo de dimenso tica de justia exigida para o Direito. No h um

9
MARTINS, Argemiro Cardoso Moreira. Texto-base 1: A noo de administrao pblica e os critrios de sua
atuao. Braslia - DF: CEAD/UnB, 2009. p. 14. (Ps-graduao lato sensu em Direito Pblico). Disponvel
em: http://moodle.cead.unb.br/agu/file.php/9/Biblioteca/Textos-base/1_-_Texto-base_1.pdf>.
10
Ibidem
11
KELSEN, Hans. A Democracia. Trad. De Ivone Castilho Benedetti, Jefferson Luiz Camargo, Marcelo Brando
Cipolla e Vera Barkow. So Paulo: Martins Fontes, 1993, p. 28.
12
PALU, op. cit., p. 79.
13
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo: Princpios Constitucionais e a Lei 9.784/1999. So
Paulo: Editora Malheiros, 2007, p. 75.


pressuposto indeclinvel de validade absoluta para todos os diplomas legislativos, mesmo
porque tais preceitos devem observar um conceito substancial de democracia e ser
passvel de controle, o que implicou num alargamento da funo jurisdicional, inclusive
com alargamento do princpio da legalidade por meio de tcnicas como a
proporcionalidade e razoabilidade, de forma a se coibir um poder governamental
onipresente do Estado Intervencionista, em decorrncia do aumento desmesurado do
Poder Executivo, dada a arquitetura formal do Estado de Direito.
A Constituio Federal de 1988 adotou o princpio do Estado Democrtico de
Direito
14
, o que se traduz em um modelo de Estado vocacionado aos meios e fins que lhe
so atribudos pela ordem jurdica, consubstanciado em assegurar a soberania popular, o
que implica a incluso dos administrados no mbito da esfera consultiva e decisria da
Administrao Pblica, presidida pela lgica da funo, to bem definida por Celso
Bandeira de Mello como a atividade exercida no cumprimento do dever de alcanar o
interesse pblico, mediante o uso de poderes instrumentalmente necessrios, conferidos
pela ordem jurdica.
15

O Estado Democrtico de Direito gera reflexos no prprio exerccio da funo
administrativa, pois passa no s a considerar uma atuao em conformidade com a lei,
mas em consonncia com o Direito, vale dizer, totalidade do complexo sistema de
fontes que conforma o ordenamento jurdico e caracteriza, temporalmente, as relaes
entre o Direito e a Justia.
16
Com efeito, a moderna concepo de Administrao Pblica
comporta no apenas respeito aos ditames da lei ordinria, mas tambm Constituio
Federal e aos direitos fundamentais ali inseridos.
Logo, a Administrao Pblica, dado o carter principiolgico da Constituio
Federal, no obstante sua vinculao ao princpio da legalidade recebe os influxos de
outros princpios relevantes para ao Estado Democrtico de Direito, tais como os
princpios expressos, insculpidos na Constituio Federal, como o da moralidade, da
impessoalidade, publicidade, eficincia e da probidade administrativa, e tambm dos
princpios da segurana jurdica e da boa-f, os quais, muito embora no tenham uma
meno expressa no corpo da Constituio, defluem dos dispositivos constitucionais.
Destarte, a funo administrativa, alm de se ater ao princpio da legalidade, o que
implica a subordinao completa do administrador lei, deve estar subordinada aos
ditames dos demais princpios constitucionais, que devem ser valorados por ocasio da
aferio da legitimidade do agir do administrador, exigindo-se que o foco do intrprete
do ato administrativo esteja regulado no apenas sob o enfoque do princpio da
legalidade, mas tambm sob o norte dos demais princpios de mesma hierarquia, a
exemplo da boa-f, a qual se pretende destacar neste trabalho.
1.3 A NORMATIVIDADE DOS PRINCPIOS
No se pode olvidar que, na atualidade, os princpios so reconhecidos como
normas em sentido amplo, considerados como todo o comando imposto pelo Estado,
carregando consigo alto grau de imperatividade, exigindo a necessria conformao de
qualquer conduta aos seus ditames, o que denota o seu carter normativo. Segundo
Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves, sendo a observncia dos princpios, qualquer
ato que dele se destoe invlido, consequncia esta que representa a sano para a
inobservncia de um padro normativo cuja referncia obrigatria.
17
Como bem
colocado pelo professor Alexandre Bernardino Costa:

14
CF/88, art. 1.
15
MELLO, op. cit., p. 29.
16
PALU. op. cit., p. 199.
17
GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008, p. 40.


[...] deve-se esclarecer que os princpios possuem carter deontolgico,
no so mximas que se constituem como diretrizes da prtica jurdica.
Eles de se densificam na aplicao no caso concreto, ao mesmo tempo em
que possibilitam o desenvolvimento da teoria democrtica do direito. Ao
contrrio de diversas teorias que ainda tm o paradigma Kelseniano como
base, os princpios no so normas programticas que informa ou
orientam a atividade de interpretao do direito, mas se constituem como
normas jurdicas que devem ser aplicadas no seu conjunto.
18

Assim, indubitvel a fora normativa dos princpios com a funo de nortear o
sentido do ordenamento, de acordo com os valores que veiculam, bem como pelo seu
acatamento, constituindo-se em elementos de validade de decises concretas, proferidas
no mbito do ordenamento jurdico. Na viso de Jorge Miranda:
Os princpios no se colocam, pois, alm ou acima do Direito (ou do
prprio direito positivo); tambm eles, numa viso ampla, superadora das
concepes positivistas, literalistas e absolutizantes das fontes legais
fazem parte do complexo ordenamental. No se contrapem s normas,
contrapem-se to-somente aos preceitos; as normas jurdicas que se
dividem em normas-princpios e normas-disposies.
19

Deve-se fazer uma distino entre princpios e regras, pois so modalidades de
uma mesma categoria, as normas jurdicas, e que desempenham, cada um a seu modo,
determinadas e distintas funes em face do sistema jurdico.
Para Dworkin, a principal distino entre regras e princpios de carter lgico e se
refere aos respectivos mecanismos de atuao. Conforme o autor, as regras so
aplicadas sob a forma de tudo ou nada, j que presentes os fatos previstos pela regra ela
ser aplicada e, caso contrrio, em nada contribuir para a deciso. Os princpios, de
forma diversa, no apresentam consequncias jurdicas automticas quando as condies
dadas, pois no pretendem estabelecer condies que tornem sua aplicao necessria,
mas sim anunciar uma razo que conduz o argumento em certa direo.
20

Jos Joaquim Gomes Canotilho, por sua vez, abordou com muita lucidez as
diferenas entre regras e princpios, o qual pode os diferenciar por quatro critrios: 1.
Abstrao (maior dos princpios); 2. determinalidade (os princpios precisam de
mediaes concretizadoras enquanto as regras podem ser aplicadas diretamente); 3.
Fundamentalidade (os princpios so sempre mais importantes, seja pela sua posio
hierrquica, seja pela sua relevncia estruturante); 4. proximidade da ideia de Direito (os
princpios so vinculados a exigncias axiolgicas, a regras, e a aspectos funcionais); 5.
Normogentica (os princpios so fundamento e do origem s regras).
21

Segundo Alexy, os princpios so normas que determinam que algo seja feito na
maior medida do possvel, dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes; so
mandados de otimizao que podem ser cumpridos em diferentes graus. As regras so
normas que s podem ser satisfeitas ou no satisfeitas. Se uma regra vlida, ento
tem de fazer-se exatamente o que ela determina, nem mais nem menos. As regras
contm determinaes no mbito daquilo que ftica e juridicamente possvel. A
diferena entre princpios e regras seria qualitativa, e no de grau.
22


18
COSTA, Alexandre Bernardino. Texto-base 2: Metodologia de Pesquisa e Ensino em Direito. Braslia - DF:
CEAD/UnB, 2009. 12 p. p. 7/8 (Ps-graduao lato sensu em Direito Pblico). Disponvel em: <_
http://moodle.cead.unb.br/agu/mod/resource/view.php?id=398&subdir=/Topico_II-_Texto-base_2.pdf>.
Acesso em: 05 jul. 2010.
19
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra, 2000, p. 229.
20
DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Srio. So Paulo: Martins Fontes, p. 39 a 46.
21
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Livraria
Almedina, 1993, p. 165.
22
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Traduo de Virglio Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 90/91.


Para o mesmo autor, outra diferenciao entre regras e princpios consiste na
dimenso de peso ou importncia dos princpios, que as regras no tm. Com efeito, o
conflito entre regras redundaria na decretao de invalidade de uma das regras, ao passo
que a coliso entre princpios a soluo seria complementa diversa, com a
preponderncia de um princpio em relao ao outro, sem se cogitar de invalidade do
princpio cedente. Neste sentido, assevera Robert Alexy:
Na verdade, o que ocorre que um dos princpios tem precedncia em
face do outro sob determinadas condies. Sob outras condies a
questo da precedncia pode ser resolvida de forma oposta. Isso o que
quer dizer quando se afirma que, nos casos concretos, os princpios tm
pesos diferentes e que os princpios com o maior peso tem precedncia.
Conflitos entre regras ocorrem na dimenso da validade, enquanto as
colises entre princpios visto que s princpios podem colidir ocorrem,
para alm dessa dimenso, na dimenso de peso.
23

Nesta linha de raciocnio, a soluo para a coliso dos princpios seria o
estabelecimento de uma precedncia condicionada entre os princpios, com base nas
circunstncias do caso concreto. Tendo em vista as circunstncias do caso concreto, o
estabelecimento de relaes de precedncias condicionadas consiste na fixao de
condies sob as quais um princpio tem precedncia em face do outro. Sob outras
condies, possvel que a questo da precedncia seja resolvida de forma contrria.
Assim, o suposto conflito entre os princpios dever ser resolvido por meio de um
sopesamento entre os interesses conflitantes, com o objetivo de definir qual dos
interesses que, abstratamente esto no mesmo nvel, tem maior peso no caso
concreto.
24

Renato Lopes Becho pondera que os princpios so mais importantes que as regras,
pois auxiliam na interpretao do sistema, no julgamento das causas e na prpria
elaborao das leis. Mas no s nas funes do Estado que irradiam sua influncia,
seno tambm na conduo da vida das pessoas, posto que trazem valores, sentidos
sociais utilizados pelos cidados.
25

Deste modo, princpios so normas dotadas de grande carga axiolgica, cujo
sentido ilumina uma regio da ordem jurdica, presidindo sua interpretao e aplicao.
As regras no tm esta fora expansiva dos princpios, limitando-se a disciplinar uma
situao especfica.
26

Ao nosso juzo, pela exposio do pensamento de alguns tericos do direito, no h
plena uniformidade na distino entre regras e princpios, mas que constituem um
sistema aberto de normas jurdicas, em que cada espcie normativa, em funo de suas
qualidades, desempenha seu papel. No entanto, pode-se realar a importncia do
princpio frente regra, dada a sua quantificao axiolgica, pois configuram habitat
privilegiado para a expresso de valores, como liberdade, igualdade, dignidade e, ainda,
a boa-f.
Coadunamos com Karl Larenz, ao salientar que os princpios assumem mltiplas
funes no ordenamento, operando como alicerces do sistema jurdico, ao fornecerem a
pauta de valores nos quais o intrprete deve se basear para solucionar questes mais
controvertidas. Ao mesmo tempo, podem tambm exercer a funo de normas de
conduta, regulando imediatamente o comportamento de seus destinatrios.
27


23
ALEXY, op. cit., p. 93/94.
24
ALEXY, op. cit., p. 95.
25
BECHO, apud GABARDO, Emerson. Princpio Constitucional da Eficincia Administrativa. So Paulo: Dialtica,
2002, p. 80.
26
VALIM, Rafael. O Princpio da Segurana Jurdica no Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros
Editores, 2010, p. 37.
27
LARENZ, apud GONAVES, Camila de Jesus Mello. Princpio da Boa-f. Perspectivas e Aplicaes. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2008, p. 68/69.


Logo, a par destas consideraes, os princpios jurdicos desempenham um papel
fundamental no controle do ato administrativo, pois a aferio da legitimidade do ato
administrativo no tem s como parmetro um juzo de subsuno regra legal
pertinente, mas se o ato est em conformidade com o direito, compreendido pelo
conjunto de regras e princpios que regulam o caso concreto, dada a sua fora regulatria
dos atos do Poder Pblico. Logo, o administrador ou controlador do ato ter que aferi-lo
no quadro sistmico dos princpios, inclusive sob a projeo do princpio da boa-f.
Salientadas estas questes, convm nos dedicarmos sobre a noo do princpio da
boa-f.
CAPTULO 2 - A SIGNIFICAO DO PRINCPIO DA BOA-F
2.1 AS FONTES HISTRICAS DO PRINCPIO DA BOA-F
O instituto da boa-f, como princpio regulador das relaes sociais, presente
desde o Direito Romano, onde recebeu uma gama de compreenses, de acordo com as
influncias filosficas, bem como conforme o campo do Direito onde o instituto se fixou.
Expressava a valorizao do comportamento tico, o dever de lealdade, de cumprimento
da palavra empenhada, originando-se, da, a noo tico-social do conceito jurdico da
boa-f.
28
Tratava-se da boa-f em sentido objetivo, sem qualquer conotao moral. No
perodo romano clssico, a boa-f, ento compreendida como o respeito palavra dada,
tinha o condo de vincular as partes nas relaes negociais, mesmo quando inexistente
uma ordem jurdica que as regulasse
29
.
Tal concepo sofreu alteraes com o passar do tempo, de modo que, no perodo
do Imprio, sua noo tcnica e objetiva se enfraqueceu. Como exemplo, cita-se o
instituto da usucapio, a bona fides designa o estado de ignorncia do possuidor acerca
do vcio ocorrido no negcio transmissivo da posse, sendo apenas um elemento ftico
extrajurdico, com um sentido diverso daquele advindo do perodo clssico
30
.
Na cultura germnica, a boa-f assumiu outra conotao, a de lealdade e de
crena, no sentido da garantia a manuteno da palavra dada, referindo-se noo de
lealdade, de confiana geral, fazendo surgir a ideia de adstrio ao comportamento
segundo a boa-f, afastando-se de um enfoque subjetivista ligado ao exame do estado
psicolgico do sujeito.
31

No Direito Comparado, h referncias de que o Cdigo Civil francs, de 1804, j
continha disposio referente ao princpio da boa-f
32
, mas se sobressai o Cdigo Civil
Alemo (BGB), publicado em 1896, que continha diversos dispositivos a respeito do
princpio da boa-f, devendo ser destacado o 242 do BGB, segundo o qual o devedor
obrigado a cumprir a sua obrigao de boa-f, atendendo s exigncias dos usos do
trfico jurdico
33
, estabelecendo uma clusula geral hbil a dar flexibilidade s relaes
obrigacionais.

28
MARTINS-COSTA, Judith, apud FINGER, Ana Cludia. O Princpio da Boa-f no Direito Administrativo. 2005.
Dissertao (mestrado). Universidade Federal do Paran, Setor de Cincias Jurdicas. Programa de Ps-
Graduao em Direito. Ano de defesa: 2005, p.25 Disponvel em:
<http://dspace.c3sl.ufpr.br:8080/dspace/handle/1884/2618>
29
FINGER, op. cit. p .25.
30
Ibidem, p. 25.
31
Ibidem , p. 26.
32
SCHIER, Flora Margarida Clock. A BOA-F Como Presuposto Fundamental do Dever de Informar. Curitiba:
Juru, 2009, p. 30.
33
Ibidem, p. 32.


O Cdigo Civil Portugus, de 1966, sob a influncia da cultura jurdica germnica,
tambm fez incluir o princpio da boa-f (objetiva) no Direito Obrigacional, podendo-se
vislumbr-la nos artigos 227, inciso I, 239, 437 e, especificamente, 762, alnea II, que
estabelece que, no cumprimento da obrigao, assim como no exerccio ao direito
correspondente, devem as partes proceder de boa-f
34
.
No obstante todas as referncias do direito comparado, at a chegada do atual
Cdigo Civil, o instituto da boa-f recebeu pouca ateno da doutrina civilista nacional,
na medida em que o revogado Cdigo Civil Brasileiro de 1916 no estabelecia uma regra
geral que consagrasse o princpio da boa-f nas relaes obrigacionais,
35
muito embora
reconhecesse a incidncia do instituto em alguns dos dispositivos daquela codificao,
36

sob o enfoque da boa-f subjetiva, como adiante ser examinado.
2.2 A BOA-F SUBJETIVA E OBJETIVA
No mbito do Direito Privado, tradicionalmente, a aplicao da boa-f referia-se ao
aspecto subjetivo, no qual se fazia uma analise do aspecto interior ou psicolgico do
sujeito, concernente ao conhecimento ou desconhecimento e inteno ou falta de
inteno de algum. Logo, diz respeito a elementos psicolgicos inerentes ao indivduo.
a que est relacionada com a crena de estar agindo de forma correta. Sobre a boa-f
subjetiva manifesta-se Judith Martins-Costa:
A boa-f subjetiva traduz a ideia naturalista de boa-f, aquela que, por
antinomia, conotada m-f. Diz-se subjetiva a boa-f compreendida
como estado psicolgico, estado de conscincia caracterizado pela
ignorncia de se estar a lesar direitos ou interesses alheios, tendo forte
atuao nos direitos reais, notadamente no direito possessrio, o que vai
justificar, por exemplo, uma das formas de usucapio.37
Por muito tempo, particularmente no Direito Ptrio, deu-se prevalncia boa-f
subjetiva, voltada, preponderantemente, tutela da posse e do usucapio, o que denota
a supremacia do individualismo e do valor da liberdade como vetores do ordenamento,
os quais influenciaram os operadores do Direito at o incio do sculo XX.
38
Esta
concepo de boa-f encontrou guarida no Cdigo Civil de 1916, como se pode constatar
nas disposies que versavam sobre o instituto do usucapio, que dispunham sobre a
posse de boa-f, ou a que tratava do casamento putativo. Entretanto, a boa-f subjetiva
no foi mais suficiente nos novos tempos, quando o homem assumiu seu papel na
realizao da funo social, preconizada por diversas doutrinas modernas, entre as quais
a brasileira.
Com efeito, no que tange ao ordenamento jurdico brasileiro, a mudana da
concepo da boa-f se revelou a partir da Constituio Federal de 1988, que contm
preceitos que revelam a preocupao com a justia material, estabelecendo a dignidade
da pessoa humana como um dos fundamentos da repblica e incluindo a construo de
uma sociedade livre, justa e solidria entre seus objetivos fundamentais.
39

Assim, sendo um dos objetivos fundamentais da Repblica ptria a construo de
uma sociedade justa e solidria, impem-se, ao lado dos direitos individuais, tambm
deveres, os quais expressam os ideais da justia e solidariedade humana, valores que
so impositivos no s para o Estado, como metas prioritrias de concretizao, mas

34
FINGER, op. cit., p. 26.
35
SCHIER, op. cit., p. 32.
36
CC/1916, arts. 109 (fraude contra credores) e 221 (efeitos do casamento putativo).
37
MARTINS-COSTA, Judith. Mercado e Solidariedade Social Entre Cosmos e Taxis: A Boa-f nas Relaes de
Consumo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 612.
38
GONALVES, op. cit., p. 72.
39
CF/88, Arts. 1, III, 3.


tambm para a sociedade sobre a qual vigora um princpio de responsabilidade geral, de
todos em relao a tudo e a todos, porque se exige que cada um respeite o seu lugar e o
dos demais.
Logo, a solidariedade, como preceito constitucional, impe deveres de cooperao e
colaborao, sendo um fator limitador da autonomia privada, ao impor a todos deveres
positivos de colaborao, levando em conta as diferenas decorrentes da condio social
de cada um. Por sua vez, no possvel construir a justia com fundamento apenas nos
direitos, em detrimento dos deveres, considerando-se que, nos termos da Constituio
Federal, a justia est intimamente ligada solidariedade.
Esta nova ordem de valores fixada na Constituio promoveu uma releitura dos
direitos subjetivos, pela afirmao de deveres de todos como limites da expanso
individual de cada um
40
, e tambm provocou influxos na construo da dogmtica da
boa-f, pois os deveres acessrios dela decorrentes, dentre os quais os deveres de
lealdade, o dever de informao e o dever de transparncia, no so fundamentados na
exclusiva vontade das partes, mas na ordem objetiva instituda pelo prprio
ordenamento jurdico.
41

Destarte, com a insero na Constituio de clusulas que consagram os valores
da dignidade da pessoa humana, justia e solidariedade, foroso reconhecer a
insuficincia do aspecto subjetivo da boa-f. Em defesa do corpo social, superada a
concepo do Direito sob o enfoque de mera satisfao do indivduo, e uma tica coletiva
passa a ser valorizada e estimulada, pautada na confiana, cooperao, transparncia e
lealdade, ainda que isso signifique uma limitao da vontade individual, por fora da
objetivao dos direitos.
42
Disso resultou, por exemplo, o reconhecimento da funo
social da propriedade e do contrato, muito embora tais institutos fossem, historicamente,
manifestaes do individualismo.
Trata-se, portanto, da boa-f objetiva, e no conceito de Fernando Noronha,
significa que toda pessoa, em suas relaes sociais, deve agir de acordo com certos
padres mnimos de conduta, de lealdade, correo e lisura, determinados socialmente e
aos quais correspondem expectativas legtimas de outras pessoas.
43

No Cdigo Civil brasileiro, de 2002, a boa-f objetiva se encontra positivada, em
especial no artigo 422, o qual impe aos contratantes a obrigao de observar os
princpios de probidade e boa-f, servindo este princpio como limite para o exerccio dos
prprios direitos no mbito da relao contratual, e no artigo 113, ao dispor que os
negcios jurdicos devem ser interpretados conforme a boa-f e os usos do lugar da
celebrao, estabelecendo a boa-f como funo hermenutica, exigindo que a
interpretao das clusulas contratuais privilegie sempre o sentido mais conforme
lealdade e honestidade em relao aos propsitos comuns, na busca do sentido mais
consentneo com os objetivos perseguidos pelo negcio.
44
Assim, a boa-f objetiva
princpio norteador das relaes contratuais.
2.3 A TUTELA DA CONFIANA NAS CONCREES DA BOA-F
Deve ser salientado que a boa-f tem sido utilizada como instrumento de reenvio a
outros princpios e valores, dentre eles o princpio da confiana, de grande utilidade para

40
GONALVES, op. cit., p. 88.
41
DANTAS JNIOR, Aldemiro Rezende. Teoria dos atos prprios no princpio da boa-f. Curitiba: Juru, 2007,
p. 129.
42
GONALVES, op, cit., p. 91.
43
NORONHA, Fernando. O direito dos contratos e seus princpios fundamentais. So Paulo: Saraiva, 1994, p.
126.
44
TEPEDINO. Gustavo.; BARBOSA, Helosa Helena; MORAES, Maria Celina Bodin de. Cdigo Civil Interpretado
conforme a Constituio da Repblica. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 226/227


a concretizao daquele principio.
45
Desta feita, do princpio nuclear da boa-f se
irradiam outros princpios, entre os quais o princpio da confiana. A relevncia da
confiana para compreenso do princpio da boa-f decorre de ser ela apontada pela
doutrina majoritria como explicao principal da origem dos deveres decorrentes da
boa-f, ainda que, por vezes, seja possvel descrev-los sem qualquer aluso tutela da
confiana.
46

Para Karl Larenz
47
, o ordenamento jurdico resguarda a confiana, sendo um
principio tico, significando que cada um deve manter fidelidade palavra dada e no
frustrar a confiana do outro, ou dela abusar, j que aquela integra a base indispensvel
de todas as relaes humanas, reconhecendo a importncia da confiana para uma vida
coletiva pacfica e uma conduta de cooperao entre os homens e, portanto, para a paz
jurdica. E mais, ressalta a importncia do valor objetivo contido nas palavras fidelidade
e confiana, na elaborao do juzo valorativo do qual resultar a aplicao da boa-f.
Sobre o necessrio vnculo entre a boa-f e o princpio da proteo da confiana
manifesta-se Ingo Wolgang Sarlet:
[...] convm no olvidar (muito embora seja comum a falta de
lembrana) que o princpio da proteo da confiana guarda estreita
relao com o princpio da boa-f (no sentido de que a proteo da
confiana constitui um dos elementos materiais da boa-f), que, apesar de
estar sendo intensamente versado na esfera do direito privado (pelo
menos de algum tempo para c), ainda se ressente pelo menos no
direito ptrio de algum maior desenvolvimento do direito pblico
(especialmente no campo do direito constitucional, administrativo e
tributrio), em que pese alguns importantes progressos j efetuados.
Importante lembrar aqui o fato de que a proteo da confiana constitui
um dos elementos materiais do princpio da boa-f, tendo por corolrio
notadamente no mbito das relaes negociais o dever da parte de no
fraudar as legtimas expectativas criadas pelos prprios atos, o que
evidencia a conexo direta da boa-f com a proteo da confiana no
sentido de uma certa auto-vinculao dos atos e, portanto, de uma
inequvoca relao com a noo de proibio de retrocesso.
48

Assim, a proteo da confiana constitui um dos elementos objetivos para a
concretizao da boa-f. Vale dizer, a garantia da boa-f e a manuteno da confiana
formam a base do trfico jurdico e, em particular, de toda vinculao jurdica individual,
aplicando-se em todos os ramos do direito.
49
A confiana est inserida tanto na boa-f
objetiva quanto na boa-f subjetiva, tratando-se de elemento passvel de proteo pelo
ordenamento jurdico, quando situada no mbito interno do ser, quer revelada
externamente ou atravs de sua conduta.
Dentre as exigncias advindas do princpio da boa-f inclui-se a de no criar ou
acalentar expectativas indevidas, bem como a de obstar o surgimento, ou mesmo a
manuteno, de condutas infundadas, falsas ou temerrias. Logo, o principio da boa-f
resguarda as legtimas expectativas geradas em uma relao jurdica, e o eventual

45
FERREIRA, Keila Pacheco. Abuso do Direito nas Relaes Obrigacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p.
260.
46
GONALVES, op. cit., p. 38.
47
LARENZ, Karl. Derecho Justo Fundamento de Etica Juridica. Madrid: Civitas, 2001, p. 91/92.
48
SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia do Direito Fundamental Segurana Jurdica: Dignidade da Pessoa
Humana, Direitos Fundamentais e Proibio de Retrocesso Social no Direito Constitucional Brasileiro. In:
ANTUNES, Crmen Lcia (Org.). Constituio e segurana jurdica: direito adquirido, ato jurdico perfeito e
coisa julgada. Estudos em homenagem a Jos Paulo Seplveda Pertence. Belo Horizonte: Frum, 2004, p.
97/98.
49
GONALVES, op. cit., p. 41.


rompimento desta expectativa se constitui em abuso de direito, por ultrapassar os limites
impostos pela boa-f.
50

O vnculo entre o princpio da boa-f e a confiana surge por meio de institutos que
do concreo e auxiliam na aplicao do aludido princpio, como o venire contra factum
proprium, o qual corresponde expresso da confiana. O venire contra factum proprium
uma regra de conduta advinda da confiana, que conduz obrigao de comportar-se
em conformidade com a boa-f objetiva. Segundo Antonio Manoel da Rocha e Menezes
Cordeiro, uma categoria tpica de exerccio inadmissvel de posies jurdicas, ao
ensinar que:
[...] a locuo venire contra factum proprium traduz o exerccio de uma
posio jurdica em contradio com o comportamento assumido
anteriormente pelo exercente(....) postula dois comportamentos da
mesma pessoa, lcitos em si e diferidos no tempo. O primeiro o factum
proprium e, porm, contrariado pelo segundo.
51

Portanto, tal regra de conduta visa garantir a coerncia do comportamento do
sujeito da relao jurdica, assegurando-se a relao de confiana minimamente
necessria para o desenvolvimento das relaes negociais (contratos), ou mesmo na
relao entre o Poder Pblico e o administrado, por meio da qual se sanciona a violao
do dever objetivo de lealdade para com a outra parte, impedindo-se a indevida
frustrao de expectativas baseadas no outro pelo prprio comportamento anterior. O
recurso confiana na aplicao da boa-f fornece um critrio de deciso, definindo
contrrio boa-f um comportamento contraditrio com a conduta anterior, quando ela
tenha suscitado a confiana das pessoas.
CAPTULO 3 O PRINCPIO DA BOA-F NO MBITO DA ADMINISTRAO
PBLICA
3.1 A APLICAO DO PRINCPIO DA BOA-F NO EXERCCIO DA FUNO
ADMINISTRATIVA
Como j salientado linhas atrs, o princpio da boa-f j se encontra positivado no
nosso ordenamento jurdico. No que concerne ao seu aspecto objetivo, est
expressamente previsto no Cdigo Civil de 2003, nos artigos 113, 187 e 422. H tambm
previso da boa-f objetiva no Cdigo de Defesa do Consumidor, de 1990, nos artigos
4, III, e 51, IV. No obstante a sua inegvel importncia no campo do Direito Civil, j
existindo doutrina e jurisprudncia sedimentada sobre sua aplicao no campo
contratual, no se pode olvidar seu carter expansivo fora dos campos do mbito
privado, dada a sua fora normativa. No sentido da aplicao ampla do princpio da boa-
f, manifesta-se Claudio Godoy:
De toda sorte, expandiu-se a boa-f objetiva como uma exigncia de
eticizao das relaes jurdicas, a ponto, inclusive de espraiar seu campo
de abrangncia a outras reas do direito privado, que no s a do
contrato, e mesmo a outras reas do direito, como por exemplo a do
direito pblico.
52

A incidncia do princpio da boa-f, para alm do Direito Privado, pode ser
verificada a partir de sua relevncia no Direito Internacional Pblico, tendo sido
reconhecida como princpio fundamental do Direito Internacional
53
. Do mesmo modo, no
mbito da Administrao Pblica, o princpio da boa-f dever ser aplicado sem qualquer

50
NORONHA, op. cit., p. 174.
51
MENEZES CORDEIRO, apud FERREIRA, op. cit., p. 223.
52
GODOY, Claudio Luiz Bueno de. Funo social do contrato. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 100.
53
MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Curso de Direito Internacional Publico, 3 ed. rev., atual. ampl. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008, p. 113.


restrio, at com mais razo, haja vista as mltiplas relaes que o Estado mantm com
os cidados.
Entre ns, so poucos os trabalhos doutrinrios a respeito da boa-f no Direito
Pblico, em contraposio aos estudos no mbito do direito privado. A aplicao do
princpio da boa-f, no mbito do Direito Pblico, sofreu resistncias, mormente por ser
um instituto tpico de direito privado, l surgido e desenvolvido, sob o argumento da
existncia de uma separao rgida entre os direitos pblico e privado.
54

A resistncia, em um carter histrico, vem do Estado Liberal, onde havia uma
concepo individual burguesa da sociedade civil, na qual propugnava a separao entre
a sociedade e o Estado, garantia da liberdade dos cidados. Com efeito, havia um campo
onde o Estado no devia intrometer-se, imune atividade estatal, concernente s
atividades econmicas. Na esfera privada, em linhas gerais, estava ligado s idias de
autonomia da vontade e de interesse privado em contraposio ao direito pblico, onde
se vinculava s de interesse pblico, da relao jurdica de subordinao e justia
distributiva.
No entanto, quando o Estado assumiu o papel de agente fomentador do
desenvolvimento social, houve amplas consequncias sobre o Estado de Direito, na
medida em que ocorreu um grande desenvolvimento do direito pblico, com
repercusses no prprio direito privado, pois se alterou a prpria concepo dos direitos
individuais burgueses, que passaram a sofrer limitaes em face dos princpios que
contemplavam uma igualdade no s formal, mas tambm material: o direito de
propriedade e a autonomia de vontade dos contratantes, por exemplo, cediam espao
aos princpios da funo social da propriedade e da supremacia do interesse pblico.
55

Dentro desse paradigma, o direito privado se viu conformado por preceitos de
direito pblico e social, e, assim, o direito privado no estava mais restrito a
autodeterminao individual, mas tambm objetivava a justia social, alterando-se os
limites do direito privado e do direito pblico. Logo, no mais se concebe o direito
pblico e privado como dois crculos fechados, mas como uma nica elipse com dois
focos como centros de irradiao, sendo um o direito privado; outro, o pblico entre os
quais se encontra um setor influenciado por ambos.
56

Portanto, a boa-f perdeu suas referncias exclusivamente jusprivatistas,
considerando tambm o atual Estado Democrtico de Direito que, alm de assegurar a
participao popular democrtica e consensual na conduo das decises administrativas,
impe, de forma mais necessria que no direito privado, a tutela de um comportamento
de boa-f por parte da Administrao, pois o Estado, face ao seu gigantismo, exercia um
poder demasiadamente amplo em relao aos cidados componentes da sociedade, de
forma que deve ser submetido a maiores regras.
Nos tribunais estrangeiros predominante a aceitao da ideia de que tambm a
Administrao Pblica, em sua atuao, deve pautar sua conduta segundo os ditames do
princpio da boa-f. Em deciso de 1991, conforme noticia Batrice Jaluzot, a 3 Cmara
de Cassao, na Frana, expressamente reconheceu essa aplicao do princpio aos atos
da Administrao Pblica.
57
Na doutrina estrangeira, oportuno mencionar Jess Gonzales
Prez, autor de uma das obras mais importantes sobre o tema no Direito Administrativo,
que informa a plena aplicao do princpio da boa-f nas relaes entre a Administrao
e administrado, assim expondo:

54
MENEZES CORDEIRO, Antonio Manuel da Rocha e. Da Boa-f no Direito Civil. Coimbra: Livraria Almedina,
1997, p. 383.
55
LAGASSE, apud GIACOMUZZI, Jos Guilherme. A Moralidade Administrativa e a Boa-fe da Administraco
Publica: o contedo dogmtico da moralidade administrativa.. So Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 256.
56
RAISER, apud GIACOMUZZI. op. cit. p. 262.
57
JALUZOT,apud DANTAS JNIOR, op. cit., p. 151..


El principio general de la buena fe no solo tiene aplicacion em el Derecho
administrativo, sino que em este mbito adquiere especial relevancia.
Como dice Guasp, <<todos los campos del Derecho estatal son clima
propicio como cualquier outro, AL desarrollo de esta verdadera patologia
de lo jurdico. Y ES ms, Ella se da em El seno de los dos principales
elementos que conjuga La relacon jurdica estatal: La Autoridad y El
sbdito>>.
58

Com relao doutrina nacional de Direito Administrativo, pode-se fazer meno a
Celso Antonio Bandeira de Mello, ao discorrer que o princpio da boa-f, da lealdade e o
da confiana legtima, aduz que tais princpios tm aplicao em todos os ramos do
Direito e so invocveis perante as condutas estatais em quaisquer de suas esferas:
legislativa, administrativa ou jurisdicional.
59

3.2 AS FONTES NORMATIVAS DO PRINCPIO DA BOA-F NO DIREITO
ADMINISTRATIVO
No h, portanto, qualquer questionamento quanto aplicao do princpio da boa-
f na Administrao Pblica, com utilizao irrestrita nas relaes jurdicas estabelecidas
entre o Poder Pblico e os particulares, considerando-se ainda que, a maior fonte do
Direito Pblico, a Constituio Federal, reconhece o valor da boa-f, pautada na
confiana, cooperao, transparncia e lealdade, visto que a Carta Maior, como j
exposto, contm dispositivos que revelam a preocupao com a justia material,
estabelecendo a dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos da repblica e
incluindo a construo de uma sociedade livre, justa e solidria entre seus objetivos
fundamentais.
Cumpre ressaltar que, parte da doutrina, com enfoque no Direito Administrativo,
entende a boa-f como subprincpio da moralidade administrativa. Nesta linha, expressa
Jos Guilherme Giacomuzzi, na compreenso de que veiculada pelo princpio da
moralidade do art. 37 da Constituio Federal de 1988, posio que veio, a seu entender,
ser ratificada pela Lei do Processo Administrativo.
60
Juarez Freitas, da mesma forma,
sustenta que o princpio da confiana ou da boa-f nas relaes administrativas
manifesto resultado da juno dos princpios da moralidade e da segurana nas relaes
jurdicas.
61

Independentemente do assento constitucional que dado ao princpio da boa-f,
salienta-se que a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, deu expresso, no plano
infraconstitucional e no tocante ao direito administrativo, ao princpio da boa-f. F-lo
em duas oportunidades: arts. 2, pargrafo nico, IV, ao determinar a observncia, nos
processos administrativos, do critrio de atuao segundo padres ticos de probidade,
decoro e boa-f, e o art. 4, inciso II, ao dispor que so deveres do administrado,
perante a Administrao, proceder com lealdade, urbanidade e boa-f. O primeiro refere-
se boa-f da Administrao Pblica; o segundo, do administrado.
Logo, a Lei n 9.784/99 positivou a boa-f, a nvel infraconstitucional, como dever
para a Administrao e para as pessoas privadas que com ela interagem. Como acentua
Srgio Ferraz e Adilson de Abreu Dallari, a considerao da boa ou m-f, tanto do
particular que se relaciona com a Administrao Pblica quanto do agente pblico que se

58
PEREZ, Jess Gonzales. El Princpio General de La Buena Fe em El Drecho Administrativo. Madrid: Civitas
Ediciones, S.L., 1999, p. 44.
59
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Grandes Temas do Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores,
2009, p. 177.
60
GIACOMUZZI, op. cit., p. 249/250.
61
FREITAS, Juarez. O controle dos Atos Administrativos e os Princpios Fundamentais. 2. ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 1999, p. 73.


relaciona com o administrado, tambm essencial Administrao Pblica, configurando
um princpio tambm de direito administrativo.
62

Egon Bockmman Moreira, alm de vincular o aludido princpio moralidade
administrativa, pois o compreende como dever do comportamento leal e honesto, no
bastando o mero cumpridor impensado e automtico da letra da lei, enuncia quinze
conseqncias do princpio da boa-f.
63
Dentre elas, algumas, a nosso juzo, mais
relevantes, a saber: proibio ao venire contra factum proprium (conduta contraditria,
dissonante do anteriormente assumido, qual se havia adaptado a outra parte e que
tinha gerado legtimas expectativas); dever do favor acti (dever de conservao dos atos
administrativos, explorando-se ao mximo a convalidao); lealdade no fator tempo
(proibio ao exerccio prematuro de direito ou dever, ao retardamento desleal do ato e
fixao de prazos inadequados); dever de sinceridade objetiva (no s dizer o que
verdade, mas no omitir qualquer fato ou conduta relevante ao caso concreto, tampouco
se valer de argumentos genricos e confusos).
A imposio de tais deveres objetivos de conduta administrativa a serem seguidos
e proibies, ilustram a relevncia da boa-f objetiva, consubstanciado em um princpio
jurdico de carter cogente para a Administrao Pblica, no aplicvel somente aos
processos administrativos, mas tambm aos atos decisrios, pois esses, na maioria das
vezes, so resultado do exerccio do devido processo administrativo, asseguradas as
garantias constitucionais. Por bvio, se no decorrer do processo administrativo houver
violao aos deveres da boa-f, reflexos haver nos atos decisrios correspondentes. Da
mesma forma, tambm se deve impor aos particulares que atuem, em ateno boa-f,
nas relaes com a Administrao. Neste sentido, Egon Bockmann Moreira:
A boa-f, portanto, impe a supresso de surpresas, ardis ou armadilhas.
A conduta administrativa deve guiar-se pela estabilidade, transparncia e
previsibilidade. No se permite qualquer possibilidade de engodo seja
ele direto ou indireto, visando satisfao de interesse secundrio da
Administrao. Nem tampouco poder ser prestigiada juridicamente a
conduta processual de m-f dos particulares. Ambas as partes (ou
interessados) no processo devem orientar seu comportamento, endo e
extraprocessual, em ateno boa-f. Caso comprovada a m-f, o ato
(ou o pedido) ser nulo, por violao moralidade administrativa.
64


3.3 A DISTINO DA BOA-F NA ADMINISTRAO PBLICA E O PRINCPIO DA
SEGURANA JURDICA
Por outro lado, deve-se enfatizar que h dificuldades em precisar a exata dimenso
do conceito da boa-f na Administrao Pblica em relao ao Princpio da Segurana
Jurdica, sendo ambos valores decorrentes do Estado Democrtico de Direito. Tal
dificuldade se deve em razo dos efeitos da aplicao de ambos os princpios, que podem
ser idnticos, consubstanciado na imposio de limitaes ao Estado quanto ao poder de
modificar atos que tenham produzido vantagens para os destinatrios, ainda que eivados
de irregularidades, e em virtude da insero, por alguns autores, da tutela da confiana
como subprincpio da segurana jurdica.
De fato, na doutrina nacional, no uma unanimidade a incluso da tutela da
confiana como princpio decorrente da boa-f ou seu elemento. Por exemplo, Almiro de
Couto e Silva diverge neste sentido, colocando-a como subprincpio do princpio da

62
FERRAZ, Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo Administrativo. 1. Ed. So Paulo: Malheiros Editores,
2002, p. 81.
63
op. cit, p. 117/118.
64
op. cit, p. 116.


segurana jurdica, em seu aspecto subjetivo.
65
Outros estudiosos defendem que o
princpio da confiana tambm deriva do princpio da segurana jurdica, sem
desvincular-se do princpio da boa-f, como assevera Giacomuzzi:
A proteo da confiana ou confiana legtima (Vertrauensschutz) liga-
se tambm a segurana jurdica, princpio s aparentemente conflitante
com a justia e revelador, num patamar de anlise mais abstrato, de uma
das aspiraes mais insatisfeitas do gnero humano, havendo quem
tambm a indique como postulado bsico do Estado de Direito. De toda
sorte, a proteo da confiana constitui-se, hoje, um lugar comum de
reflexo da jurisprudncia de todos os Tribunais de controle pblico
europeus.
66

Outros estudiosos, por sua vez, os separaram em princpios autnomos e distintos,
como fez Celso Antonio Bandeira de Mello em sua obra Temas de Direito
Administrativo, ao afirmar que o princpio da segurana jurdica, tanto como o da
lealdade e boa-f, ou o da proteo confiana legtima, so da prpria essncia do
Direito, sobretudo no Estado Democrtico de Direito sua vigncia irrefragvel.
67

provvel que a gnese dessa divergncia de concepo sobre o princpio do qual
decorre a tutela da confiana se deve origem no direito privado do princpio da boa-f,
havendo certa relutncia em coloc-lo em um papel mais relevante no Direito
Administrativo, aliado ao fato de que tal matria, como bem colocado pelo professor
Ingo, carece de um maior desenvolvimento no direito ptrio, no havendo estudos
aprofundados sobre a repercusso do princpio da boa-f na funo administrativa.
Todavia, no se deve olvidar que tnue a diferenciao entre o princpio da boa-f
e segurana jurdica, considerando-se que ambos visam obstar a desconstituio
injustificada de atos ou situaes jurdicas, mesmo que tenha ocorrido alguma
desconformidade com o texto legal durante sua constituio. No entanto, entendo que a
segurana jurdica esteja mais ligada imposio de limites retroatividade dos atos do
Estado, aliado ao fator tempo, pois o decurso do tempo apresenta especial relevncia no
mbito do direito administrativo, como causa de convalidao de situaes fticas e a
sua transformao em situaes jurdicas. So exemplos emblemticos a proteo
coisa julgada, ao direito adquirido, e decadncia administrativa.
coerente, no entanto, afirmarmos que ambos possuem, em alguns aspectos, o
mesmo contedo, pois a tutela confiana assegura tanto a proteo da boa-f dos
administrados como a estabilizao das relaes jurdicas, fontes, portanto, de
normalidade na relao entre o Estado e o administrado. possvel afirmar que a
presena da boa-f fator preponderante para a consolidao das situaes jurdicas, e,
por consequncia, condio essencial para a incidncia do princpio da segurana jurdica,
pois a presena da boa-f fator indispensvel ocorrncia da decadncia
administrativa, instituto previsto na Lei de Processo Administrativo. Nestes termos,
Almiro de Couto e Silva:
A regra do art. 54 da Lei n 9.784/99, por traduzir, no plano da legislao
ordinria, o princpio constitucional da segurana jurdica, entendida como
proteo confiana, tem como pressuposto a boa f dos destinatrios. A
decadncia do direito da Administrao anulao no se consuma se
houver m f dos destinatrios. No est em questo a m f da
Administrao Pblica ou da autoridade administrativa. Assim, mesmo

65
COUTO E SILVA, Almiro do. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico
Brasileiro o Direito da Administrao Pblica de anular seus prprios atos administrativos: o prazo
decadencial do art. 54 da lei do Processo Administrativo da Unio (Lei n 9.784/99). Revista Eletrnica de
Direito do Estado, Salvador, Nmero 2 abril/maio/junho de 2005, 48 p. Disponvel em:
<http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-2-ABRIL-2005->. Acesso em: 05 jul. 2010.

66
GIACOMUZZI. op. cit, p. 267,
67
op. cit., p. 179.


existente esta, se os destinatrios do ato administrativo estavam de boa
f e houve o transcurso do prazo quinquenal sem que o Poder Pblico
houvesse providenciado na anulao do ato administrativo ilegal,
configuram-se todos os requisitos para a incidncia e aplicao do at. 54,
perecendo, pela decadncia, o direito anulao.
68

Portanto, pode-se afirmar que o princpio da boa-f e o da segurana jurdica no
so excludentes pois, na realidade, se conectam intimamente, e ambos tm relevncia
na consolidao das situaes jurdicas. No podendo esgotar o assunto, considerando-se
os limites deste trabalho, cumpre informar que, de qualquer modo, a proteo da
confiana constitui-se, hoje, um lugar comum de reflexo da jurisprudncia nacional,
como ser demonstrado no captulo seguinte.
Com efeito, a boa f incorpora o valor tico da confiana. Confiana na forma de
atuao que cabe esperar das pessoas com que nos relacionamos. no mbito das
relaes jurdico-administrativas que esse modo de atuar esperado pela Administrao
Pblica, em respeito ao administrado, e do administrado em relao Administrao
Pblica.
69
De fato, a confiana visa evitar que as pessoas sejam surpreendidas por
modificaes no direito positivo ou na conduta do Poder Pblico, que possam ferir direitos
devidamente constitudos oriundos at mesmo de atos administrativos manifestamente
ilegais, ou frustrar-lhes expectativas alimentadas pelo prprio Poder Pblico.
Feitas estas consideraes, a partir de agora discorreremos sobre os reflexos do
princpio da boa-f no poder de autotutela da Administrao.
CAPTULO 4 OS LIMITES DA INVALIDAO ADMINISTRATIVA EM FACE DO
PRINCPIO DA BOA-F
4.1 O PRINCPIO DA AUTOTUTELA DA ADMINISTRAO PBLICA
Como j exposto no incio deste trabalho, no sistema jurdico-brasileiro o princpio
da legalidade, alm de assentar-se na concepo do prprio Estado de Direito, e inserir-
se no prprio sistema constitucional
70
, exige a fiel subsuno da ao administrativa
lei, sendo defeso Administrao Pblica agir praeter legem ou contra legem, podendo
atuar apenas secundum legem.
71
A lei, cujo termo abrange a prpria Constituio Federal
e as demais espcies legislativas indicadas no artigo 59 da Constituio Federal,
prevalecem sobre o ato administrativo, de modo que a Administrao, no desempenho
de suas atividades, tem o dever de assegurar que a funo administrativa seja realizada
nos termos da lei, isto , de respeitar as normas do ordenamento jurdico, sob pena de
nulidade.
Cumpre enfatizar que se deve tomar a devida cautela para que no haja um
desvirtuamento do princpio da legalidade, e no se privilegie o plano da literalidade, ou
seja, uma leitura literal e expressa da norma, sem qualquer interpretao com base nos
demais valores protegidos pelo ordenamento jurdico, fazendo com que a aparente
desconformidade do agir administrativo com o texto legal, tivesse como resultado a
anulao do ato e de todos os seus efeitos, um resqucio do positivismo jurdico, uma vez
que a legalidade, no moderno Estado Democrtico de Direito, assume uma dimenso
muito mais rica.
72


68
COUTO E SILVA, op. cit., p. 37.
69
PREZ, op. cit., p. 53.
70
CF/88, arts. 5, II, 37, caput, e 84, IV.
71
ZANCANER, Weida. Da convalidao e da invalidao dos atos administrativos. So Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 25.
72
MOREIRA, Gerfran Carneiro. Os Princpios Constitucionais da Administrao e sua Interpretao: Reflexes
sobre a funo administrativa no Estado Democrtico de Direito. In: FIGUEIREDO, Lucia Valle (Org.).
Devido Processo Legal na Administrao Pblica. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 108.


Nesta linha de raciocnio, a exata compreenso da legalidade se faz luz do
paradigma do Estado Democrtico de Direito, orientao esta visualizada por Lcia Vale
Figueiredo, ao afirmar que o princpio da legalidade bem mais amplo que mera
sujeio do administrador lei, pois o administrador, necessariamente, deve estar
submetido tambm ao Direito, ao ordenamento jurdico, s normas e princpios
constitucionais.
73
Essa ideia dotada de tanta riqueza que enseja mesmo o uso da
expresso juridicidade, como se encontra no trabalho de Carmen Lcia Antunes Rocha.
74

Logo, ao reconhecer que a Administrao s pode fazer o que a lei expressamente
permite, faz presumir legtimos os atos que a Administrao Pblica pratica, assim como
se presumem verdadeiros os fatos que ela alega, os quais estariam em harmonia com o
exigido pela ordem jurdica. A presuno de legitimidade, diga-se de passagem,
relativa (juris tantum), pois admite prova em contrrio, mas serve de supedneo quilo
que os franceses chamam de privilge du pralable, e resulta da possibilidade de os atos
administrativos serem executados pela prpria Administrao Pblica, sem a necessidade
da concorrncia do Poder Judicirio para tanto. o predicado que, no ordenamento
jurdico, se denomina auto-executoriedade.
75

Estando a Administrao Pblica autorizada a executar seus atos e decises de
ofcio, ocorre, via de conseqncia, que poder ela rever aqueles mesmos atos e
decises que colocou no mundo jurdico de forma unilateral e independente, de modo a
melhor atender ao princpio da legalidade e ao interesse pblico. o que se
convencionou chamar de autotutela, princpio segundo o qual permitido ao Poder
Pblico que exera, ele prprio, o controle de seus atos.
De acordo com Lucia Valle Figueiredo, o dever de invalidar nsito s competncias
revisora ou controladora da Administrao Pblica.
76
Tal princpio foi muito bem
sintetizado na Smula n 473 do STF, nos seguintes termos:
Smula 473 do Supremo Tribunal Federal A Administrao pode anular
seus prprios atos quando eivados de nulidade que os tornam ilegais,
porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvada em tais casos, a apreciao judicial.
Muito embora a aludida smula possa incutir a ideia de uma faculdade da
Administrao em anular o ato administrativo com vcio de ilegalidade, predominante
na doutrina nacional que a Administrao Pblica tem o poder/dever
77
de anular os atos
ilegais, pois suas atividades so norteadas pelo princpio da legalidade, vale dizer, se o
ato ilegal, cumpre proceder sua anulao para o fim de restaurar a legalidade
malferida. O binmio poder/dever bem traduzido por Mario Cuervo Silva e Vaz
Cerquinho, ao asseverar que:
Assim, com a outorga de competncia administrativa, surge para o agente
no s o poder, mas o dever de atuar em conformidade, ou seja, com
respaldo nos pressupostos fticos nela enunciados e com vistas
consecuo do fim nela abstratamente estratificado, explcita ou
implicitamente.
78


73
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 1998, pp. 39-40
74
ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Apud MOREIRA. op. cit. p. 108.
75
SANTOS NETO, Joo Antunes do. Da Anulao ex officio do ato administrativo. Belo Horizonte: Forum,
2004, p. 138.
76
FIGUEIREIDO, op. cit., p. 146.
77
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno- 9.ed. rev. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005, p. 182.
78
VAZ CERQUINHO, Maria Cuervo Silva. O Desvio de Poder no Ato Administrativo. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1979, p.15/16 apud SANTOS NETO, op. cit., p.51.


Destarte, oportuno trazer o ensinamento de Weida Zancaner
79
que, ao fazer crticas
corrente de pensadores que vem o instituto da anulao como faculdade da
Administrao, posiciona-se, a nosso juzo, corretamente, no sentido de enfatizar que tal
situao s seria aceitvel no caso de existir opo discricionria, com norma jurdica que
autorizasse a Administrao Pblica a agir com discrio. Ressalta tambm que o
exerccio da discricionariedade pelo Poder Pblico provm da lei, asseverando, de modo
insofismvel, que s uma errnea compreenso da discricionariedade pode induzir a crer
que esta possa existir como inerente atividade administrativa em si, ou subsistir onde a
lei for silente.
De fato, da anlise do ordenamento jurdico, no pairam mais dvidas quanto
obrigatoriedade da anulao do ato administrativo ilegal, pois a Lei do Processo
Administrativo Federal disps que a Administrao deve anular seus prprios atos,
quando eivados de vcios de legalidade,
80
pois a funo administrativa est vocacionada a
satisfazer o interesse pblico, ou seja, interesses de outrem, e, por ser titularizado pelo
interesse pblico, que no se confunde com o interesse da pessoa jurdica de direito
pblico (interesse secundrio da Administrao), o Estado mero gestor, razo pela qual
no pode dispor de algo (prerrogativas) que no lhe pertence.
Cumpre, no entanto, abrir um parntese sobre o dever da Administrao em anular
os atos administrativos ilegais. No se pode admitir que a Administrao invalide atos os
quais, vale lembrar, gozam de presuno de legitimidade, sem conceder queles que
sero atingidos pela deciso administrativa a oportunidade de sustentar, no curso do
devido processo legal, que se trata de atos legtimos. Trata-se, portanto, do primeiro
limite ao exerccio da autotutela da Administrao, no sentido de se observar o
contraditrio e a ampla defesa, precedentemente anulao de atos administrativos
viciados, que tenham gerado efeitos benficos a terceiros. Tal entendimento j est
sedimentado na jurisprudncia ptria, em julgados de diversos Tribunais que compem a
estrutura constitucional do Poder Judicirio brasileiro.
81

Outra observao a ser feita que a invalidao visa recompor a ordem jurdica,
violada em razo dos atos invlidos. No entanto, tambm a convalidao restaura a
ilegalidade, pois o suprimento da invalidade de um ato com efeitos retroativos.
Tambm no h discricionariedade na convalidao, como defendem Weida Zancaner
82
e
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
83
, pois, se preencherem os requisitos legais para os atos
serem convalidados, quando no acarretem leso ao interesse pblico, nem prejuzo a
terceiros
84
, devero ser convalidados, salvo apenas no caso de ato discricionrio
praticado por autoridade incompetente.
4.2 OS LIMITES AO PODER/DEVER DE INVALIDAR EM DECORRNCIA DO
PRINCPIO DA BOA-F
Todavia, a par dessas premissas, o dever de proceder anulao dos atos
administrativos ilegais produzidos pela dinmica administrativa no deve ser encarado com
rigor extremo, ou seja, no um dever absoluto, no sentido segundo o qual a Administrao
ter que anular todos os atos que considerar ilegais, e pronto. Se levssemos ao extremo esta
linha de raciocnio, instalar-se-ia o arbtrio, e com ele, a desordem, pois a segurana e a

79
ZANCANER, op. cit., p. 64.
80
Lei n 9.784/99, art. 53.
81
STF - RE n 158.543-9 RS.
82
ZANCANER, op. cit., p. 65/66.
83
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. Ed., So Paulo: Atlas, 2010, p. 246/247.
84
Lei n 9.784/1999, art. 55.


pacificao que devem advir de um ordenamento jurdico sistematizado, simplesmente, no
existiriam.
Desse modo, em que pese o princpio da legalidade fundamentar a obrigatoriedade de
invalidar os atos administrativos eivados de vcios e no passveis de convalidao, a retirada
desses do mundo jurdico no poder ser feita de forma unilateral. Existem barreiras ao dever
de invalidao, advindas do prprio sistema jurdico, que, ao lado do princpio da legalidade,
possuem a mesma hierarquia ou o mesmo status jurdico. Assim, destacam-se os princpios da
segurana nas relaes jurdicas e tambm a boa-f, aptos a preservar determinadas situaes
jurdicas, consolidadas no atendimento do interesse pblico, sobretudo em decorrncia da
presuno da legitimidade de que gozam os atos administrativos. Como bem informa
Frederico Valdez Pereira:
[...] deve-se pautar a atividade do controle do ato administrativo em um
ordenamento jurdico sistmico, inserindo o papel essencial do controle dos atos da
administrao em prisma mais amplo que no apenas o da legalidade, sob a
considerao de que no pode ser o nico parmetro para se aferir a higidez do ato
administrativo, sendo que se deve circundar o controle dos atos administrativos
pelos Princpios Gerais do Direito e pelos Princpios Constitucionais que orientam o
Direito Pblico.
85

Hely Lopes Meirelles j apregoava que, para fins de anulao do ato administrativo,
no se restringia somente violao frontal da lei, mas tambm por relegao dos
princpios gerais do direito, especialmente os princpios do regime jurdico administrativo:
Em qualquer dessas hipteses, que ocorra atentado flagrante norma
jurdica, quer ocorra inobservncia velada dos princpios do Direito, o ato
administrativo padece de vcio de ilegitimidade e se torna possvel de
invalidao pela prpria Administrao ou pelo Judicirio, por meio da
anulao.
86

Em considerao a estes conceitos, pode-se afirmar que, em observncia aos
demais princpios que regem o ordenamento jurdico, sero encontrados limites
atividade invalidatria dos atos administrativos viciados, pois como j expusemos, os
princpios jurdicos, em razo de sua natureza de norma, desempenham um papel
fundamental no controle do ato administrativo, pois a aferio da legitimidade do ato
administrativo no tem s como parmetro um juzo de subsuno regra legal
pertinente, mas se o ato est em conformidade com o Direito, compreendido pelo
conjunto de regras e princpios que regulam o caso concreto, dada a sua fora regulatria
em relao aos atos do Poder Pblico. Logo, o administrador ou controlador do ato ter
que aferi-lo no quadro sistmico dos princpios.
Assim, no obstante a regra geral ser a de que a Administrao deve seguir sua
atividade, nos limites fixados pelo ordenamento jurdico, sob pena de serem declarados
nulos os atos que violem a norma regente do caso concreto, no se pode desconsiderar
que, em sede de excees encontradas dentro do prprio sistema, esta pode no ser a
soluo prpria a encerrar controvrsias surgidas quanto ao tema de invalidao
administrativa. Logo, outros princpios que expressam valores existentes dentro do
mesmo ordenamento jurdico merecem o mesmo respeito e proteo.
87
Dentre estes

85
PEREIRA, Frederico Valdez. Limite Invalidao dos atos administrativos: princpio da segurana jurdica.
In: BRUM, Paulo Afonso: PEREIRA, Ricardo Teixeira do Valle (Org.). Curso Modular de Direito
Administrativo. Florianpolis: Conceito Editorial, 2009, p. 269.
86
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 28. Ed. Malheiros Editores: So Paulo, 2003, p.
198.
87
SANTOS NETO, op. cit., p. 164.


princpios, se destaca a boa-f que a ordem instituda deve emprestar s relaes
jurdicas formalizadas entre a Administrao e os administrados.
Desta feita, a prerrogativa da Administrao em anular um ato administrativo
eivado de vicio de ilegalidade, poder tambm ser limitada em virtude da incidncia de
outros princpios, dentre os quais se destaca o princpio da boa-f. De fato, o
ordenamento jurdico e o prprio intrprete, a depender das circunstncias do caso
concreto visando melhor atender o interesse publico, pode concluir pela preponderncia
daquele princpio em relao ao princpio da legalidade. Neste sentido, Juarez Freitas ao
afirmar que O ato administrativo no estar vinculado apenas legalidade, seno que a
totalidade dos princpios regentes das relaes jurdico-administrativas, mormente os de
vulto constitucional.
88

Nesta esteira, o princpio da boa-f, como princpio informador da Administrao
Pblica, notadamente em seu aspecto objetivo, produziu reflexos na prpria legislao, a
orientar o prprio legislador ao lhe dar maior peso em determinadas circunstncias. Este
sentido se revela na vedao aplicao retroativa de nova interpretao, previsto na Lei
do Processo Administrativo Federal
89
, orientao normativa destinada a assegurar a
lealdade da Administrao, j que, se este adotou determinada interpretao como
correta e aplicou aos casos concretos, no poder vir a anular os atos anteriores, sob o
pretexto de que foram praticados com base em errnea interpretao adotada em
carter uniforme para toda a Administrao, sendo evidente que a boa-f dos
destinatrios do ato deve ser respeitada.
Por sua vez, a prpria lei imps expressamente limites ao dever de invalidar ao
instituto da decadncia administrativa
90
, segundo o qual o direito da Administrao
Pblica de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f. Do mesmo modo, o legislador fez preponderar o princpio da
segurana jurdica e da boa-f, em detrimento da prpria ilegalidade do ato, motivo pelo
qual, ultrapassado o prazo fixado em lei, a manuteno dos atos invlidos se impe.
Destarte, a boa f a que aludiu o preceito quis significar que o destinatrio no
contribuiu, com sua conduta, para a prtica do ato administrativo ilegal. Seria, no dizer
de Almiro Couto e Silva, incoerente proteger a confiana de algum que,
intencionalmente, mediante dolo, coao ou suborno, ou mesmo por haver fornecido
dados importantes falsos, inexatos ou incompletos, determinou ou influiu na edio de
ato administrativo em seu prprio benefcio.
91

Em ambas as situaes aventadas, previstas na legislao, o prprio legislador fez
prevalecer o princpio da boa-f, em confronto com o princpio da legalidade, colocando
como interesse maior a manuteno da situao jurdica j consolidada a invalidar o ato
eivado de possvel ilegalidade. No entanto, a proteo da boa-f no se reduz aos
dispositivos previstos na Lei do Processo Administrativo Federal, pois tal princpio
tambm surge como comando vinculativo de toda a atividade administrativa, revelando-
se vetor das relaes estabelecidas entre a Administrao Pblica e particulares e
mecanismo de preservao das relaes jurdicas, em atendimento ao interesse pblico.
Legalidade e boa f so princpios constitucionais do mesmo nvel hierrquico, que, em
face do caso concreto, ho de ser devidamente sopesados, a fim de se estabelecer qual
deles trar a realizao da justia material.
Neste contexto, considerando as diversas reas de interveno do Estado moderno
na vida dos cidados e a tecnicidade da linguagem jurdica tornaram complexos o carter
regulador do Direito e a prpria verificao da conformidade dos atos concretos e

88
FREITAS, Juarez. Estudos de Direito Administrativo. 2. Ed., rev. Atual. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 213.
89
Lei n 9.784/99, Art. 2, pargrafo nico, inciso XIII.
90
Lei n 9.784/99, art. 54.
91
COUTO E SILVA, op. cit., p. 38.


abstratos expedidos pela Administrao Pblica em face do Direito posto
92
, razo pela
qual o exerccio da funo administrativa pode ser levado a equvocos, concedendo
vantagens ou outorgando benefcios ou direitos em favor de outrem, os chamados atos
ampliativos de direitos
93
, com violao ou interpretao desarrazoada da norma aplicvel
ao caso concreto.
Com efeito, a proteo da boa-f dos administrados passou a ter vital importncia
imperativa num Estado Intervencionista como o nosso, constituindo, juntamente com a
segurana jurdica, instrumento indispensvel distribuio da justia material. preciso
consider-lo diante das situaes geradas por atos invlidos ampliativos de direitos.
Assim, o princpio da boa-f e seu subprincpio da confiana, aliado segurana jurdica,
so princpios vocacionados a impedir que os administrados sejam surpreendidos por
conduta do Estado apta a ferir os interesses dos administrados ou frustrar-lhes
expectativas, mesmo que tais interesses e expectativas advenham de atos em
desacordo com as prescries legais.
Nesta linha de raciocnio, no esclio de Hely Lopes Meirelles
94
, a Administrao, ao
invalidar um ato administrativo, faz com que as relaes entre as partes fiquem desfeitas
com a anulao, obrigando-as reposio das coisas aos status quo ante, como
consequncia natural e lgica da deciso anulatria, ou seja, o pronunciamento de
invalidade opera ex tunc, com a finalidade de recompor a legalidade. Tal consequncia,
alis, se impe nos atos restritivos de direito, os quais impem obrigaes, deveres ou
nus ao administrado, pois, se aps a edio do ato restritivo de direito a Administrao
verificar que o ato invlido (no sentido de inconvalidvel), o dever de invalid-lo ir se
impor ex officio, pouco importando o tempo decorrido.
95

Porm, h limites invalidao dos atos administrativos ampliativos de direitos,
pois estes podem produzir os efeitos a que estavam preordenados, eis que situaes
tero sido geradas e, na dinmica da realidade, podem converter-se em situaes
merecedoras de proteo. Ora, as pessoas no podem ser surpreendidas pela conduta do
Estado, quando adota novas providncias, em contradio com outras, por ele prprio
impostas, surpreendendo os que acreditaram no Poder Pblico, e os danos sofridos pelo
administrado em virtude da invalidao de um ato administrativo no podem ser
creditados na sua prpria conta.
Logo, possvel os administrados serem expostos a danos, se o ato administrativo
que lhes serviu de suporte e nos quais poderiam estar tranquilamente amparados, ante
a presuno de legitimidade dos atos administrativos, vier a ser anulado. possvel que
o Poder Pblico responda por tais danos, com base no artigo 37, 6 da Constituio
Federal, pois as pessoas jurdicas de direito pblico tm de responder pelos danos que
causem a sujeito de boa-f em decorrncia de anulao de atos sobre os quais se
assentavam situaes ou relaes jurdicas produzidas na conformidade com o ato
anulado.
96

Por essas razes, evidente que, diante do caso concreto, e possvel sopesar os
princpios regentes do Direito Administrativo e limitar a eficcia de um deles para que
outros possam coexistir no mesmo caso concreto. Explico: possvel que, diante das
circunstncias do caso, o intrprete possa ser levado a concluir que o ato invlido, por
ter seus efeitos cassados a partir de ento, com efeitos ex nunc. Em outras palavras, em
face do princpio da boa-f, muito embora se declare a invalidade do ato administrativo,
o contedo do ato administrativo invalidador ser ex nunc, em funo da natureza

92
ZANCANER. op. cit., p. 74.
93
Ibidem, p. 71.
94
MEIRELLES, op. cit., p. 200.
95
ZANCANER, op. cit., p. 71.
96
MELLO, op. cit., p. 94.


ampliativa de direitos do ato invlido, protegendo-se os que se relacionaram com a
Administrao e auferiram direitos do ato.
A eficcia ex nunc atribuda s invalidaes dos atos ampliativos traduzida com
inteira propriedade pelo professor Celso Antonio Bandeira de Mello, cujas palavras
pedimos vnia para citar:
Na conformidade desta perspectiva, parece-nos que efetivamente nos
autos unilaterais restritivos de direitos da esfera jurdica dos
administrados serem invlidos, todas as razes concorrem para que sua
fulminao produza efeitos ex tunc, exonerando por inteiro quem foram
indevidamente agravado pelo Poder Pblico das consequncias onerosas.
Pelo contrrio, nos atos unilaterais ampliativos da esfera jurdica do
administrado, se este no concorreu para o vcio do ato, estando de boa-
f, sua fulminao s deve produzir efeitos ex nunc, ou seja, depois de
pronunciada.
97

Convm alertar que no h discricionariedade na invalidao do ato, pois produto
de competncia vinculada, ou seja, o agente pblico, ao se deparar com um ato invlido,
no goza de uma margem de apreciao subjetiva para decidir se pronuncia a
invalidao ou a convalidao do ato administrativo invlido. Entretanto, no significa
que no se possa modular os efeitos do ato, a partir de determinado lapso temporal,
visando sempre dar mxima efetivao aos princpios da legalidade, consubstanciada no
dever de invalidar o ato ilegal, e os princpios da segurana jurdica e da boa-f.
No h uma soluo pronta, pois se dever analisar as circunstncias do caso
concreto e verificar se a manuteno dos efeitos do ato invlido menos prejudicial aos
interesses protegidos pela ordem jurdica, em comparao a uma eventual invalidao
com efeitos ex tunc. Oportuno salientar que a tarefa de ponderao dos princpios
mtodo por meio do qual se autoriza a qualificao do razovel por uma explicao
motivada, para que no se confunda com um ato discricionrio. necessrio que o
procedimento seja discursivo e persuasivo, a fim de alcanar o ponto mximo de
realizao dos princpios em jogo.
Como bem salienta Almiro de Couto e Silva, nem podem a segurana jurdica e a
proteo confiana se transformar em valores absolutos, capazes de petrificar a ordem
jurdica, imobilizando o Estado e impedindo-o de realizar as mudanas que o interesse
pblico estaria a reclamar. Mas, de outra parte, no igualmente admissvel que o
Estado seja autorizado, em todas as circunstncias, a adotar novas providncias, em
contradio com as que foram por ele prprio impostas, surpreendendo os que
acreditaram nos atos do Poder Pblico.
98

De fragmento da obra de Lcia Valle Figueiredo pode se extrair a verdadeira ilao
que a matria suscita. Refere-se a zelosa autora, ao discorrer sobre o dever de
invalidao, a atos desconformes da lei e princpios, nitidamente remetendo a soluo
da controvrsia ao conceito de justia, nsito da moderna estruturao social
democrtica, consagrada pelo modelo estatal atualmente adotado pela maioria dos povos
civilizados do globo, e pelo Brasil sob o paradigma do Estado Democrtico de Direito.
99

4.3 A JURISPRUDNCIA BRASILEIRA SOBRE OS LIMITES INVALIDAO
ADMINISTRATIVA EM DECORRNCIA DO PRINCPIO DA BOA-F
A jurisprudncia brasileira sinaliza avanos no tocante ao princpio da boa-f e tem
propagado decises balizadas neste princpio. Atualmente, possvel constatar que a
jurisprudncia tem caminhado no sentido da doutrina, posicionando-se favoravelmente
proteo dos administrados de boa-f, que mantiveram vnculos com a Administrao.

97
Ibidem, op. cit., p. 472/473.
98
COUTO E SILVA, op. cit., p. 6.
99
FIGUEIREDO, apud SANTOS NETO. op. cit., p. 152.


Um recente julgado proferido em Apelao Cvel
100
no Tribunal Regional Federal da
4 Regio decidiu que seria incabvel a repetio de valores percebidos de boa-f pelo
segurado. No caso em questo, o INSS, em virtude de erro administrativo, pagou
benefcio de penso por morte aps ter a autora completado 21 anos. O Tribunal
entendeu que, a partir da aplicao do princpio da proteo da confiana tambm nas
relaes entre a Administrao e administrado, no devida a devoluo dos valores
recebidos de boa-f, sendo eles no sujeitos a repetio.
O Superior Tribunal de Justia, dando guarida expressa aos princpios da boa-f e
da confiana no direito pblico, julgou, em 24.11.1998
101
, interessante caso. O Municpio
de Limeira, SP, celebrara com particulares contrato de promessa de compra e venda de
um lote situado em inexistente loteamento, o qual no foi registrado, nem chegando a
ser urbanizada a gleba. Na gesto posterior ao negcio jurdico, o Municpio promoveu a
anulao daqueles contratos, porque o parcelamento no estaria regularizado, faltando-
lhe o registro. O STJ negou-lhe o pedido, sob o seguinte argumento, segundo o voto
relator:
Sabe-se que o princpio da boa-f deve ser atendido tambm pela
Administrao Pblica, e at com mais razo por ela, e o seu
comportamento nas relaes com os cidados pode ser controlado pela
teoria dos atos prprios, que no lhe permite voltar sobre os prprios
passos, depois de estabelecer relaes em cuja seriedade os cidados
confiaram.
Em julgado proferido no RE 370862/SC, atravs de questo de ordem suscitada
pelo Ministro Ricardo Lewandowski, o STF decidiu modular temporalmente a deciso,
dando-lhe efeitos prospectivos. Impe citar as razes para tanto, j que fulcradas no
princpio da boa-f, em sua vertente confiana:
[] considerando que no houve modificao no contexto ftico e nem
mudana legislativa, mas sobreveio uma alterao substancial no
entendimento do STF sobre a matria, possivelmente em face de sua nova
composio, entendo ser conveniente evitar que um cmbio abrupto de
rumos acarrete prejuzos aos jurisdicionados que pautaram suas aes
pelo entendimento pretoriano at agora dominante.
Isso, sobretudo, em respeito ao princpio da segurana jurdica que, no
dizer de Celso Antonio Bandeira de Mello, tem por escopo evitar
alteraes surpreendentes que instabilizem a situao dos administrados,
bem como minorar os efeitos traumticos que resultam de novas
disposies jurdicas que alcanaram situaes em curso.
No se propugna com isso, evidente, a cristalizao da jurisprudncia ou
a paralisia da atividade legislativa, pois as decises judiciais e as leis no
podem ficar alheias evoluo social e ao devir histrico. No se pode
olvidar, contudo, que cumpre, como sabiamente apontou a Ministra
Crmen Lcia... conferir segurana ao processo de transformao.
Por estas razes entendo que convm emprestar-se efeitos prospectivos
s decises em tela, sob pena de impor-se pesados nus aos contribuintes
que se fiaram na tendncia jurisprudencial indicada nas decises
anteriores desta Corte sobre o tema, com todas as conseqncias
negativas que isso acarretar nos planos econmico e social. (Voto s/
questo de ordem. Ministro Ricardo Lewandowski)
CONCLUSO
indiscutvel que as relaes entre o Estado e os administrados devem ser
pautadas pela observncia ao princpio da legalidade. No entanto, no Estado Democrtico

100
Apelao Cvel n 2008.72.02.003.394-6/SC TRF da 4 Regio
101
REsp 184.487-SP. O exemplo de Jos Guilherme Giacomuzzi. op. cit, p. 277.


de Direito no se admite qualquer ilegalidade. Assim, o direito no apoiado em ideias
arbitrrias, mas funda-se em princpios constitucionais, explcitos ou implcitos. H uma
legalidade de valores ou, mais precisamente, uma legalidade constitucional em que os
princpios fundamentais constituem, ao mesmo tempo, os parmetros dos valores
positivos e materiais da legitimao e da medida da legalidade.
Logo, a Administrao Pblica, dado o carter principiolgico da Constituio
Federal, no obstante sua vinculao ao princpio da legalidade, recebe os influxos de
outros princpios relevantes para ao Estado Democrtico de Direito, entre os quais o
princpio da boa-f, pois muito embora no tenham uma meno expressa no corpo da
Constituio, deflue dos dispositivos constitucionais.
Os princpios jurdicos, por sua vez, dado o seu carter de norma jurdica,
desempenham um papel fundamental no controle do ato administrativo, pois a aferio
da legitimidade do ato administrativo no se tem s como parmetro um juzo de
subsuno com a regra legal pertinente, mas se o ato est em conformidade com o
direito, compreendido pelo conjunto de regras e princpios que regulam o caso concreto,
dada a sua fora regulativa dos atos do Poder Pblico. Logo, o administrador ou
controlador do ato ter que aferi-lo no quadro sistmico dos princpios, inclusive sob a
projeo do princpio da boa-f.
A boa-f teve sua origem no direito privado e l inquestionvel seu papel como
princpio norteador das relaes jurdicas entre os particulares. Sendo um dos pilares da
teoria contratual moderna, tal princpio, nas relaes privadas, possibilita a regulao de
interesses e conflitos de uma forma flexvel e dinmica, promovendo condies para o
compartilhamento do espao comum e para o convvio social entre os homens.
Considerando sua natureza tica, o princpio da boa-f sintetiza normas de
comportamento focalizadas concretizao dos valores da solidariedade e da dignidade
da pessoa humana, estimulando normas de conduta em consonncia com a lealdade,
retido e respeito palavra empenhada, superando meros interesses egosticos e
impregnando confiana nas relaes jurdicas.
Como mandamento de respeito confiana, lealdade, e correo no agir, o
princpio da boa-f se expande para os demais ramos do direito, como o direito
internacional pblico e, notadamente, o direito administrativo. Sendo assim, um
instrumento de insero de contedos ticos no ordenamento jurdico como um todo. No
ordenamento jurdico nacional, o princpio da boa-f advm da prpria Constituio
Federal, dos preceitos que asseguram a dignidade da pessoa humana, solidariedade e
tambm a moralidade administrativa.
Muito embora no seja tradio no direito pblico nacional estudos versando sobre
a boa-f nas relaes da Administrao, correto afirmar que a boa-f, como a
legalidade, um vetor que deve reger as relaes constitudas entre a Administrao e o
administrado, vez que valores como a confiana, lealdade e retido devem estar
presentes em todas as relaes. Alis, a boa f incorpora o valor tico da confiana.
Confiana na forma de atuao que cabe esperar das pessoas com que nos relacionamos.
no mbito das relaes jurdico-administrativas que esse modo de atuar esperado
pela Administrao Pblica, em respeito ao administrado, e o administrado em relao
Administrao Pblica.
Logo, a Administrao tem o dever de proceder de boa-f em suas relaes com os
particulares destinatrios da atuao administrativa, garantindo-lhes a segurana jurdica
quanto aos propsitos das aes administrativas por ele encetadas. indispensvel,
portanto, a observncia do aludido princpio para que haja confiana dos administrados
em relao s medidas adotadas pela Administrao Pblica.
Tendo em vista que a boa-f regula toda a atividade administrativa, como princpio
informador da Administrao Pblica, indubitvel que a autotutela da Administrao
sofre influxos da boa-f, pois impe vrias condicionantes para a invalidao dos atos
administrativos. Este sentido se revela na vedao aplicao retroativa de nova


interpretao, de forma que no possam vir a anular os atos anteriores, sob o pretexto
de que foram praticados com base em errnea interpretao; a fixao de prazos para
anulao dos atos administrativos; a modulao dos efeitos dos atos administrativos
invlidos, por meio do qual o ato anulado, porm, sem aplicao dos efeitos retroativos
data em que foram praticados.
Com efeito, no campo das nulidades, o princpio da boa-f visa impedir que os
administrados sejam surpreendidos por modificaes do direito positivo ou pela conduta
do Estado, que possam ferir os interesses dos administrados ou frustrar-lhes
expectativas, mesmo que tais interesses e expectativas advenham de atos em
dissonncia com a ordem jurdica.
Enfim, o princpio da boa-f impe o dever do gestor pblico zelar pela estabilidade
decorrente de uma relao de confiana mtua, a ser regido pelas relaes jurdico-
administrativas, porque os postulados do Estado Democrtico de Direito, dentre os quais
a dignidade da pessoa humana, no se realiza sem que seja garantido ao administrado o
direito a uma Administrao Pblica confivel e leal.

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