Resumen: S-002

UNI VERSI DAD NACI ONAL DEL NORDEST E

Co mu n i c a c i o n e s Ci e n t f i c a s y T e c n o l g i c a s 2 0 0 4
Las omisiones del Estado
generan responsabilidad

Cochia, Juan J.

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Polticas U.N.N.E.
Salta N 459, C.P. 3.400, Corrientes, Argentina.
E-mail: juanjosecochia@yahoo.com.ar
Telfono: (03783) 458054 / 15604972


Antecedentes:

Esta comunicacin aborda un anlisis terico y prctico de las distintas posiciones doctrinarias y del contenido de los
fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y otros Tribunales de la Repblica acerca de la responsabilidad del
Estado por las omisiones en el campo del derecho pblico, con el fin de aportar elementos de inters necesarios para
comprender el estado en que se encuentra actualmente la cuestin y la aplicacin concreta de las normas y principios
vinculados especialmente con el tema en anlisis.

Materiales y Mtodos:

El material utilizado para la investigacin, tiene su origen en fuentes normativas, doctrinarias y jurisprudenciales.
Para su realizacin se ha recurrido a diferentes procedimientos metodolgicos de investigacin aplicables en el derecho
administrativo, partiendo de las operaciones de hiptesis previas de investigacin de los conocimientos establecidos,
para luego desarrollar la descripcin y observacin sistemtica transformando los hechos en datos del problema,
pasando por el proceso de validacin y explicando el contraste con la realidad emprica, para arribar a la formulacin
del resultado final, en el descubrimiento de las formas caractersticas del objeto de la investigacin.

Discusin de Resultados:

Introduccin: La cuestin de la responsabilidad estatal puede presentarse en el campo del derecho privado y en el
campo del derecho pblico. Situndonos en este ltimo, podemos afirmar que para atribuirle responsabilidad al Estado,
es necesaria la existencia de dao, pues la sola irregularidad o ilegitimidad de la actividad estatal, sin que exista dao no
generar responsabilidad aunque pueda invalidarse su actuacin.
Existe conformidad en aceptar, entonces, la responsabilidad del Estado cuando el particular hubiera sufrido un dao, ya
sea material o moral, causado por l y que deba ser indemnizado, originado en la conducta daosa ilcita o lcita.
Seala Diez tres clases de responsabilidad, teniendo en cuenta el origen de los daos, a saber: 1) si el dao es producido
por la ejecucin de actos ilegales o porque el servicio pblico ha funcionado de modo irregular y anormal, esto es con
impericia, error, negligencia o dolo de los funcionarios; 2) si el dao se origina en la actividad estatal ejercida
legalmente para el funcionamiento regular y normal de los servicios pblicos, sin existir acto ilcito; y, 3) cuando el
dao fue causado sin existir acto ilcito de los funcionarios, de un modo excepcional, anormal, sin que pueda afirmarse
que se ha obrado ilegalmente, pero el funcionamiento de los servicios pblicos no ha sido normal.
Por otra parte, se ha avanzado en la doctrina en los criterios para distinguir cuando la responsabilidad del Estado es
directa o indirecta, superndose las doctrinas que consideran la diferenciacin entre funcionarios y empleados, o segn
se trate de actos o hechos, o si la actividad es legtima o ilegtima, para distinguir cuando estamos en presencia de una u
otra responsabilidad.
En este sentido, actualmente prevalecen dos criterios de diferenciacin: la que distingue entre responsabilidad directa e
indirecta segn que acte un rgano o un ente dependiente del Estado (Gordillo, Dromi) y la que sostiene que la
responsabilidad del Estado es siempre directa y que no existe la responsabilidad indirecta cuando se trata de la actividad
propia de sus entes descentralizados (Marienhoff, Cassagne).

La omisin como generadora de responsabilidad: An cuando la jurisprudencia en reiteradas oportunidades admiti
la responsabilidad cuando el dao se produjo por una omisin, en lugar de un acto o hecho concreto, esta cuestin ha
generado una gran expectativa tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, para tratar de establecer en que medida el
Estado y sus entidades deben responder por los daos ocasionados por la omisin de sus rganos en adoptar las medidas
que impidan la produccin de los perjuicios resarcibles.
Estamos en presencia de un tipo de responsabilidad considerado como objetiva, que encuentra su fundamento en el
principio de igualdad y le son aplicables aquellos principios generales considerados para la atribucin de
responsabilidad por accin, partiendo de la base de la nocin de falta de servicio que se encuentra insito en el artculo
1112 del Cdigo Civil.
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Pero, para establecer cuando estamos ante la falta de servicio, para considerar la procedencia de la responsabilidad
estatal por la omisin, sta deber configurar una omisin antijurdica, es decir, cuando resulte razonable esperar que el
Estado acte en un sentido determinado para evitar la produccin de consecuencias perjudiciales a la persona o los
bienes de los particulares.
Es decir, que resulta necesaria la existencia de una contrariedad entre el acto negativo y el ordenamiento jurdico, pero
adems, la abstencin antijurdica slo har responsable al autor ante el incumplimiento de una obligacin expresa o
tcita.

La antijuridicidad de la omisin: Como lo ha caracterizado adecuadamente la doctrina, la omisin es antijurdica
cuando transgrede una obligacin jurdica de obrar, tanto en los casos en que existen normas legales expresas o cuando
se hallan impuestas por otras fuentes como las buenas costumbres, el orden pblico, la buena fe, o los principios
generales del derecho, en cuyos casos la omisin es antijurdica por ilicitud, pero tambin se ha reconocido la existencia
de omisin antijurdica por ser abusiva.
En tal sentido podemos afirmar que para que surja la responsabilidad, es necesario que se trate de un deber concreto de
obrar y no de un deber genrico, es decir, el Estado debe encontrarse en situacin de poder ser constreido al
cumplimiento de esa obligacin, excluyndose la responsabilidad, por lo tanto, en aquellas situaciones en que los
perjuicios se produzcan en los supuestos de caso fortuito o fuerza mayor.
Actualmente, entonces, la antijuridicidad del dao es observada en un sentido objetivo, tomando en consideracin la
posicin del sujeto daado, siempre y cuando ste no tenga el deber jurdico de soportar los perjuicios, es decir, se
realzan las nociones de dao e injusticia en detrimento del clsico principio de la culpa al reconocerse la
responsabilidad en los supuestos de daos originados en conductas ilcitas como lcitas.
Situndonos en el mbito de las funciones de polica en sus distintos aspectos, cuando el Estado tenga el deber de
ejercerlas en los mbitos determinados normativamente, la omisin o el ejercicio insuficiente, excesivo o abusivo,
constituyen una actuacin antijurdica, puesto que dichas funciones deben ser cumplidas obligatoriamente y no son una
mera facultad legal.
En este sentido, resulta acertado afirmar que las facultades reglamentarias de los derechos constitucionales, reconocen
los lmites de la legalidad y razonabilidad como pilares del ordenamiento jurdico, y por tanto, deben ser justas,
razonables, eficientes a los fines perseguidos y equitativas, guardando la necesaria proporcionalidad entre los medios
empleados y los fines propuestos.
Y en cuanto al ejercicio de las funciones que los rganos competentes deben asumir, su actividad se desarrollar
excluyendo toda arbitrariedad que comporte un menoscabo injusto en los derechos de los particulares, por constituir un
ejercicio irregular de la funcin, generadora de responsabilidad del poder pblico por faltas cometidas en el servicio,
pues an cuando las leyes o reglamentos no impongan la ejecucin de un hecho, habr responsabilidad cuanto la
omisin comporte un ejercicio irregular de la funcin.
En tal sentido, la Corte Suprema Nacional ha reconocido la responsabilidad condenando al Estado a indemnizar por los
daos y perjuicios producidos por accidentes donde ha existido imprudencia del conductor de un vehculo oficial; como
as tambin cuando un agente policial en el desempeo de sus funciones, excedindose en los medios racionales y
legtimos para aprehender a una persona le ocasion la muerte; y, en los casos de perjuicios que son el resultado de la
aplicacin de leyes y decretos que fueron considerados violatorios de la Constitucin y lesionaron derechos e intereses
legtimos de los particulares.

Necesaria relacin causal entre dao y omisin: Lgicamente que no toda omisin podr considerarse generadora de
responsabilidad, sino solamente cuando la conducta omisiva guarde una relacin de causalidad adecuada con el dao
producido, debiendo estar ligada con el resultado daoso, de manera tal que se demuestre claramente que la abstencin
constituye el elemento eficiente de la consumacin del perjuicio.
No se trata nicamente de determinar la imputabilidad material o atribucin de la inactividad estatal, sino que adems se
deber establecer que las consecuencias daosas son una consecuencia de la abstencin y que no obedecen a otras
causas como son, por ejemplo, el caso fortuito o el hecho de la vctima del dao.
En este orden de ideas, entonces, la inactividad debe operar como condicin apta o adecuada para que se produzca el
menoscabo, demostrndose que si el rgano estatal hubiera observado una actividad positiva acorde con las exigencias
de las circunstancias, se poda interrumpir el desarrollo causal evitando el resultado perjudicial.
Ser culpable la abstencin cuando comporte el incumplimiento de una obligacin de obrar, siempre que las
precauciones omitidas hubieran resultado conducentes a la exclusin de los daos, exigindose la concurrencia de tres
requisitos que debe reunir la causalidad: que sea directa, inmediata y exclusiva, importando la ausencia de alguno de
ellos una eximente de responsabilidad.
La omisin generadora de responsabilidad resulta no slo cuando la ley especficamente impone un comportamiento,
sino que surge del ordenamiento jurdico impuesto por la razn, la buena fe, la moral y las buenas costumbres,
configurando la abstencin excesiva un ejercicio irregular del derecho de abstenerse de obrar, por tanto, si por las
circunstancias del caso resultara razonable esperar la actuacin estatal, la inaccin importa la violacin de la obligacin
jurdica primaria de todo sujeto de evitar daos innecesarios a otros, pues slo el ejercicio regular del derecho de no
hacer actuar como eximente de responsabilidad del omitente.
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Para que una conducta omisiva genere responsabilidad debe estar causalmente ligada al resultado daoso, de modo que
pueda afirmarse que la abstencin ha actuado como factor eficiente de consumacin, esto es que la abstencin tiene que
ser la causa del dao, de modo tal que un juicio de probabilidades indique que la abstencin influy como causa del
perjuicio, partiendo del supuesto que la actuacin positiva hubiese sido suficiente para evitar los daos.
As, la Corte Nacional entendi que el dao determinante de responsabilidad se funda adems en los principios de la
teora general, constituyendo las disposiciones constitucionales establecidas en garanta de la vida, la libertad y la
propiedad de los habitantes del pas, restricciones principalmente contra las extralimitaciones de los poderes pblicos.
Como acertadamente lo sostiene la doctrina y la jurisprudencia, no es necesario que la obligacin de actuar sea impuesta
en forma expresa, cuando concurren los siguientes requisitos: 1) existencia de un inters jurdicamente relevante, en la
relacin cualitativa o cuantitativa; 2) necesidad material de actuar en proteccin de dicho inters; y, 3) proporcin entre
el sacrificio estatal y la utilidad que se obtendra con su actuacin positiva. Es decir, si se acredita la presencia de un
inters normativamente relevante y que el Estado debi actuar a fin de tutelar el inters del particular, si la omisin no
le report ninguna utilidad y la actuacin no le ocasionara ningn sacrificio, surge, entonces, la obligacin de actuar.
Por otra parte, an cuando no pueda imputarse al Estado la totalidad del dao, por incidir su omisin en forma
concurrente y como factor coadyuvante con otros elementos causantes del menoscabo, pudiendo distribuirse el dao,
gradundose la eficiencia causal de los factores concurrentes, repartiendo el deber de resarcir o compensarlo, si se trata
de actos de la propia vctima.
As, se admiti como concurrente la responsabilidad del Estado cuando omite realizar los controles de su competencia y
se acredite la relacin causal adecuada entre la ausencia o deficiencia del control y el resultado daoso producido por
una actividad que el Estado deba controlar.

Conclusiones:

1) La responsabilidad del Estado por omisin, se integra por normas y principios comunes a todos los supuestos de
responsabilidad, por normas y principios del derecho privado que se aplican por analoga y en tanto sean compatibles
con los principios del derecho pblico y tambin por aquellos que son especficos del derecho administrativo.
2) Para atribuirle responsabilidad al Estado en el campo del derecho pblico es necesaria la existencia de dao, pues la
sola irregularidad o ilegitimidad de la actividad estatal, no genera responsabilidad aunque se pueda invalidar su
actuacin.
3) El dao puede originarse: a) por la ejecucin de actos ilegales o por el funcionamiento irregular o anormal de los
servicios pblicos; b) por la actividad estatal regular y normal, sin existir acto ilcito; y, c) sin existir acto ilcito de los
funcionarios, pero el funcionamiento de los servicios pblicos ha sido anormal.
4) La responsabilidad por omisin tiene su fundamento en el principio de igualdad, corresponde a una responsabilidad
de tipo objetiva, le son aplicables los principios generales para la atribucin de responsabilidad por accin, partiendo de
la nocin de falta de servicio, siendo necesario que la omisin sea antijurdica, pero slo ante el incumplimiento de una
obligacin expresa o tcita de actuar por parte del Estado.
5) La omisin es antijurdica cuando transgred una obligacin jurdica de obrar por la existencia de normas legales
concretas o cuando estn impuestas por otras fuentes del derecho, siendo antijurdica por ilicitud o por ser abusiva.
6) El Estado debe encontrarse en situacin de ser constreido al cumplimiento de una obligacin, excluyndose los
daos por caso fortuito o fuerza mayor.
7) En el ejercicio de las funciones de polica en sus distintos aspectos, la omisin o el ejercicio insuficiente, excesivo o
abusivo constituyen una actuacin antijurdica, pues su cumplimiento es un deber y no una mera facultad.
8) El ejercicio irregular de la funcin genera responsabilidad por faltas al servicio an cuando las leyes o reglamentos
no impongan la ejecucin de un hecho, hay responsabilidad cuando la omisin comporte un ejercicio irregular de la
funcin.
9) Solamente genera responsabilidad la conducta omisiva cuando guarde una relacin de causalidad adecuada con el
dao producido, de manera que la abstencin constituya el elemento eficiente de la consumacin del perjuicio.
10 La causalidad debe reunir tres requisitos: a) que sea directa, b) inmediata y c) exclusiva, pues la ausencia de alguno
de ellos exime de responsabilidad.
11) La abstencin excesiva constituye un ejercicio irregular del derecho de abstenerse de obrar, por tanto, si es
razonable esperar la actuacin estatal, su inaccin importa la violacin de la obligacin jurdica de todo sujeto de evitar
daos innecesarios a otros.
12) Para que la conducta omisiva genere responsabilidad debe ser la causa del dao, de modo que un juicio de
probabilidades demuestre que la abstencin influy como causa del perjuicio, partiendo del supuesto que la actuacin
positiva hubiese sido suficiente para evitar los daos.
13) No es necesario que la obligacin de actuar sea impuesta en forma expresa cuando concurren los siguientes
requisitos: a) existe un inters jurdicamente relevante en la relacin cualitativa o cuantitativa; b) exista necesidad
material de actuar en proteccin de dicho inters; y, c) exista proporcin entre el sacrificio estatal y la utilidad que se
obtendra con su actuacin positiva.
14) Cuando la omisin concurre como factor coadyuvante con otros elementos causantes del menoscabo, puede
distribuirse el dao gradundose su eficiencia causal, repartiendo el deber de resarcir o compensarlo si se trata de actos
de la propia vctima.
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