Livro Do Acre Mod I Fechado PDF

Sumrio
MDULO I - ESTADO, GOVERNO E A ADMINSTRAO ............................................................. 6

Introduo .............................................................................................................................. 6
A Administrao Pblica como ferramenta de Estado .......................................................... 7
Os Agentes Pblicos no processo de melhoria da Administrao Pblica ............................ 8
A crise de legitimidade decorrente da Administrao ineficiente ........................................ 9
A Herana Histrica de uma gesto Patrimonialista ........................................................... 10
O modelo de Gesto burocrtica como soluo ao patrimonialismo ................................. 11
O modelo Gerencial como alternativa para assegurar a legitimidade do Estado ............... 13
Refletindo sobre a administrao pblica ........................................................................... 16
Funes e papeis do Estado ................................................................................................. 18
Interveno do Estado no domnio Econmico ................................................................... 21
Funo da Interveno do Estado........................................................................................ 22
Barreiras histricas a interveno econmica .......................................................... 22
Funo no estado moderno frente ao controle econmico ............................................ 24
Classificao da interveno ....................................................................................... 26
A Interveno atravs dos tributos ............................................................................. 29
O Estado empresrio .................................................................................................... 34
Agncias Reguladoras ...................................................................................................... 36
EFICCIA E MOTIVAO DA INTERVENO ESTATAL ....................................... 39
O projeto de Estado ............................................................................................................. 41
Conceitualizao .............................................................................................................. 42
Noes de Estado ............................................................................................................. 43
Funes Bsicas do Estado .................................................................................................. 46
Tipos de Servios Pblicos ............................................................................................... 47
Estado e Sociedade .............................................................................................................. 50
Estado Mnimo x Estado Mximo ........................................................................................ 53
Flexibilizao da Gesto Pblica .......................................................................................... 53
Referncias Bibliogrficas .................................................................................................... 56

Curso de Formao em Gesto Pblica
Mdulo I Estado, Governo e Administrao
Instituto Educacional BRAF

www.papirusdigital.com.br

MDULO I - ESTADO, GOVERNO E A
ADMINSTRAO

Introduo

O Estado um dispositivo jurdico compreendido para solucionar
impasses sociais, principalmente no que tange a interesses individuais. a
soluo encontrada para assegurar a convivncia em sociedade sob os moldes
de interesses individuais e coletivos distintos.
Este trabalho mergulha sobre o estudo das ferramentas paradigmticas
de melhoramento do Estado pelos processos de Gesto Pblica. Assim,

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observam-se os principais elementos que constituram os modelos de gesto de
estado no Brasil, observando os impactos dessas prticas na sociedade.

A Administrao Pblica como ferramenta de Estado

preciso destacar que a Administrao Pblica um dos componentes
do Estado e no propriamente de Governos. A diferena bsica contida nessa
assertiva assevera que esse dispositivo serve de esteio para a consecuo das
aes empreendidas pelos governos eleitos. Assim, independente da agenda e
da plataforma poltica que motiva as aes governamentais, o Estado dota de
elementos prvios de gesto de seus processos, que resulta no uso mais
eficiente e eficaz da mquina pblica (ADDISON BARACCHINI, 2002).
Isso ocorre porque os mandatos tm caractersticas de provisoriedade,
enquanto a configurao da estrutura administrativa perene. Em suma, os
governos variam conforme as opes democrticas e em razo da alternncia
de governantes tpica de culturas republicanas, enquanto a Estrutura do Estado
permanece constante, ainda que dotada de sensvel melhoramento ao longo dos
tempos, no vivencia rupturas drsticas.
O desenvolvimento da competncia dessa estrutura, por seu turno,
precisa ser entendido como tal pelos governos e pelos representantes eleitos
como o cerne de seus programas de ao, a fim de que atinja sua funo
elementar de prestar servios pblicos populao dentro do que emana do
texto constitucional. Ignorar essa competncia implica, necessariamente, em
ausncia de polticas voltadas para o desenvolvimento institucional do Estado,
bem como resulta em aes ineficientes, o desperdcio dos recursos pblicos, o
clientelismo, o corporativismo e at mesmo a improbidade, resultante de aes
como peculato, desvio de recursos pblicos e desvirtuao de suas finalidades.
Nesse meandro, imperioso que a Administrao Pblica se modernize, a
fim de que possa ser um efetivo instrumento para o desenvolvimento estrutural,
econmico e social. Logo, os governos precisam se concentrar em conceder
sociedade, como produto de suas aes no poder, uma Administrao Publica
melhorada, em que a atividades de gesto seja mais coesa, eficiente, eficaz,


mais bem organizada e cada vez mais comprometida com os resultados
esperados pela populao.

Os Agentes Pblicos no processo de melhoria da Administrao Pblica

Muito se fala sobre o papel dos
Governos na manuteno de
compromissos com a qualidade dos
processos de gesto da coisa pblica. No
entanto, faz-se necessrio lembrar que
essa no tarefa exclusiva dos governantes eleitos. Os agentes pblicos
correspondem tambm aos servidores civis e militares contratados pela
Administrao Pblica para o exerccio de funes administrativas e
operacionais para o cumprimento das funes estatais. No entanto, destaca-se o
descompromisso de muitos desses profissionais que insistem em no contribuir
com a melhoria da Administrao Pblica.
A histria da poltica pblica revela que sempre existiu e
sempre existiro pessoas que no esto comprometidas
com os legtimos interesses da sociedade para as quais se
dispuseram a trabalhar, pois apresentam comportamentos
de desapreo ao cumprimento das normas e a certeza da
estabilidade de seus cargos nas instituies s quais
pertencem, e isto faz com que no desempenhem com
credibilidade suas funes (BONEZZI & PEDRAA, 2008,
p. 7).

No entanto, Ferrari (2003) destaca que a responsabilidade por esse
contexto se deve necessariamente na ausncia de modernizao dos processos
de gesto, que acabam gerando um ambiente de trabalho ineficaz, insalubre,
muitas das vezes excessivamente burocrtico, com muitas atividades resultantes
de retrabalho e com procedimentos arcaicos, inconstantes e frvolos.
H tambm a controvrsia resultante do entendimento jurdico sobre a
funo das normas jurdicas e o que apregoam as teorias modernas de
administrao (PEREIRA & SPINK, 2003). Isso ocorre porque no campo jurdico,
o administrador pblico s deve fazer aquilo que lhe determinado por fora da
Quando um homem assume
uma funo pblica, deve
considerar-se propriedade do
pblico
Thomas Jefferson

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lei, enquanto que, numa perspectiva da Administrao Cientfica, a atividade no
pode se isolar dos fatos sociais e dos preceitos gerenciais de qualidade,
eficincia e eficcia.
Nesse sentido, preciso compreender que a Administrao Pblica
precisa se modernizar de modo a oferecer a seus agentes condies favorveis
melhoria dos servios pblicos oferecidos populao. Apesar das famas dos
agentes, no cabe atribuir a este grupo a responsabilidade pelas ingerncias dos
sistemas administrativos, ainda muito limitados pelo descompromisso dos
governos e pelo rgido controle jurdico deste campo (op. cit.).

A crise de legitimidade decorrente da Administrao ineficiente

As aes de governo isoladas e sem compromisso com o Estado, bem
como com a modernizao da Gesto Pblica, ecoam em todos os nveis da
Administrao Pblica. Em decorrncia disso, o exerccio das funes bsicas
dos servidores acaba prejudicado junto com a imagem dos agentes e da
Administrao como um todo. A consequncia desse fato a crise de
legitimidade perante a populao (FADUL, 1997).
No Brasil, a crise de legitimidade do Estado diante de sua populao um
lugar comum. No difcil encontrar usurios de servios pblicos proferindo
inmeras queixas ineficincia do sistema pblico. Assim, ao passo que a
populao entende que o Estado no capaz de gerir os servios pblicos
emanados do texto constitucional, considera-se que no necessidade de um
Estado. Em virtude disso, a questo originalmente poltica passa a ser
necessariamente jurdica (CARDOSO, 2011).
So recentes os levantes populares contra a figura do Estado, em que os
revoltados ateiam fogo em nibus, bloqueiam estradas pblicas, invadem
reparties e depredam o patrimnio pblico. Esses so exemplos claros de
manifestaes contrrias legitimidade do Estado. A populao passa a
entender que o Estado no cumpre sua funo e, consequentemente, passa a
ignorar o poder que este tem sobre ela (Idem, ibidem).


Essa crise de legitimidade cria tambm uma cultura de resignao da
populao em geral. Embora os processos polticos se mantenham, a descrena
produz uma sensao de inutilidade do processo democrtico, criando a cultura
de resignao quanto coisa pblica (FRANCA FILHO, 2004).
Esse desgaste resulta no enfraquecimento dos processos democrticos e,
consequentemente, num desgaste do prprio Estado, que no melhora medida
que recebe novos gestores. Alm disso, o cenrio proporciona um abandono das
referncias coletivas e favorece promoo de uma cultura da individualidade.
Por exemplo, se os servios de sade so ineficientes, os indivduos passam a
buscar por melhores salrios para assegurar sua condio individual ao contratar
um plano de sade privado, enquanto no liga para o servio coletivo oferecido.

A Herana Histrica de uma gesto Patrimonialista

Apesar de se tratar de uma dificuldade de legitimidade que ocorre na
atualidade, preciso compreender que isso tem razes em na histria brasileira,
desde o processo de colonizao, em que o Estado passava a ser uma
propriedade alheia prpria populao que nela residia.
Desde sua independncia, o Brasil tambm tem passado por inmeros
processos de tomada da mquina pblica como benesse particular de seus
governantes. No perodo imperial, a figura do poder moderador se revelava
como autoridade suprema e, por questes lgicas, s tratava dos interesses
particulares do imperador.
Durante o perodo republicano, os governantes, apesar de revezarem no
poder, mantinham a mesma prtica patrimonialista, transformando a mquina
pblica em objeto de satisfao de seus desejos particulares. No era incomum
um legislador aprovar uma lei nos moldes que lhe interessavam particularmente
ou utilizar a mquina pblica para suprir necessidades individuais.
Em suma, o patrimonialismo entendido como uma prtica em que se
confundem o pblico e o privado e que o quadro administrativo acaba sendo
entendido como uma extenso da famlia (AGUIAR, 2000). Essa prtica
inversa noo de democracia e de repblica fomenta um descrdito ao Estado

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e a suas funes, caracterizando-se como elemento bsico dos estados
absolutistas, ou seja, aqueles governados pela figura de um rei, imperador,
dspota, ditador ou indivduos com poderes ilimitados frente ao Estado.
Para superar essa condio, necessrio que haja um instrumento de
controle da mquina pblica. A prestao de contas, os processos ritualsticos
de tomadas de decises e a impessoalidade so exemplos de estratgias de
controle e de gesto da coisa pblica. Elas nascem juntamente com o "Estado
Liberal", configurando-se como o modelo adverso ao Estado Patrimonialista. A
este modelo, intitula-se Estado Burocrtico (AGUIAR, 2000). Do ponto de vista
da Gesto Pblica, pode-se apresentar a seguinte diferenciao:

No era fcil aos detentores das posies pblicas de
responsabilidade, formados por tal ambiente,
compreenderem a distino fundamental entre os domnios
do privado e do pblico. (...) Para o funcionrio
patrimonial, a prpria gesto poltica apresenta-se como
assunto de seu interesse particular; as funes, os
empregos e os benefcios que deles aufere, relacionam-se
a direitos pessoais do funcionrio e no a interesses
objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrtico
(HOLANDA, 1969, p. 105).

O modelo de Gesto burocrtica como soluo ao patrimonialismo

Como alternativa ao modelo tpico de Estados autoritrios, em decorrncia
de uma demanda proveniente do modo de produo capitalista e dos iderios
liberais, Max Weber props uma nova forma de organizao estatal. Assim, o
modelo entendido como Gesto burocrtica aquele:
(...) em que prevalece a especializao das funes e o
esforo para se assegurarem garantias jurdicas aos
cidados. A escolha dos homens que iro exercer as
funes pblicas faz-se de acordo com a confiana pessoal
que meream os candidatos, e muito menos de acordo com
as capacidades prprias (idem, ibidem).

Do ponto de vista da Gesto Pblica, esse modelo se consolida junto
construo do chamado Estado Moderno, por volta do sculo XIX. Basicamente,


ele se configura sob um formato liberal por atribuir ao Estado, como objetivo
precpuo, juntamente com a manuteno dos direitos estabelecidos na tradio,
a noo de propriedade privada. Em outras palavras, passa-se a entender a
defesa propriedade como uma tarefa essencial do estado (AGUIAR, 2000).
Esse modelo prosperou em razo da classe burguesa, que emergiu dos
estratos menos favorecidos da sociedade e se consolidou em razo do sucesso
econmico de suas atividades comerciais. Junto a essa prosperidade, as
estruturas sociais tambm se alteraram. A consequncia disso foi a
remodelagem do Estado, que passou a considerar outros valores, anteriormente
ignorados no contexto absolutista e patrimonialista (COSTA, 2006).
Durante o curso do sculo XX, a evoluo da democracia e das estruturas
capitalistas efetivaram essas alteraes no papel do Estado perante
sociedade. A primeira grande alterao a incorporao cada vez maior de
direitos sociais como sade, educao, moradia, segurana, lazer etc. Nesse
contexto, o Estado passa a ser chamado de Social-democrtico (PEREIRA &
SPINK, 2003).
Contudo, para garantir a promessa de assegurar a propriedade privada,
bem como o enorme rol de direitos sociais, foi necessrio ampliar o escopo do
Estado. Junto com esse crescimento, a mquina pblica, para dar conta dessa
enorme demanda, passa a aumentar sua arrecadao de impostos para lidar
com a vertiginosa ampliao de suas demandas (PAULA, 2005).
Isso tudo projetou novas necessidades. O processo de gesto passou a
lidar com maiores cifras e atribuies elevadas. E essa complexificao no era
simples, ao passo que o desafio resulta em administrar demandas cada vez mais
crescentes, sem tornar a mquina pblica um joguete dos interesses particulares
dos seus gestores. Nesse sentido, opta-se pelo modelo de gesto proposto pelo
socilogo alemo Max Weber, em que props os seguintes princpios ao Estado
chamado de burocrtico: imparcialidade, impessoalidade, formalidade, hierarquia
rgida, planejamento de carreira e padronizao de procedimentos (RAICHELIS,
2006).
Por muito tempo essa metodologia de Estado era adotada no Brasil.
Porm, a excessiva rigidez dos processos burocrticos no limitou as investidas

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patrimonialistas dos agentes pblicos, bem como se mostrou inepta de atender
os servios pblicos com qualidade e eficincia necessrios ao cumprimento da
funo do Estado. Para tal, lana-se mo de novas estratgias, como a de
eficincia e eficcia dos servios pblicos.
No somente isso, o modelo burocrtico conduziu a Administrao
Pblica a um fechamento sob si mesma, em que se concentrou nos
procedimentos, ao invs de focar nos resultados. Assim, esquece-se das
demandas, requisitos e necessidades dos usurios, proporcionando um
atendimento ineficiente e de baixa qualidade. Nesse meandro, exige-se do
servidor pblico to somente cumprimento correto de tarefas e de
procedimentos, independentemente de resultados para a sociedade. As Regras
estritas, aliadas ao um processo de centralizao exacerbada e detalhamento
excessivo de procedimentos inviabilizaram esse modelo clssico de gesto.
Ainda que esse paradigma no tenha sido totalmente abandonado, eis
que novas perspectivas povoam a Administrao Pblica em suas perspectivas
de gesto. Esses novos processos se estruturam em noes de
desenvolvimento de competncias gerenciais, a partir de flexibilidade
administrativa, a partir da insero de preceitos da gesto de corporaes no
seio da Gesto Pblica, em que os resultados para a sociedade superam o mero
cumprimento de formalidades processuais.

O modelo Gerencial como alternativa para assegurar a legitimidade do Estado

A administrao pblica, diante das fortes crticas ineficincia do
sistema gerencial, em atender somente a seus processos e no a seus
resultados, passou por um momento de reestruturao. Logo, o que ficou
marcado por ambientes extremamente tcnicos, com estruturas essencialmente
burocrticas e racionalizantes, passaram por significativa renovao. A estrutura
burocrtica entrou num processo de renovao, em que se preconizou um novo
modelo, conhecido como paradigma gerencial.
Essa metodologia de gesto, que se consolidou a partir da dcada de
1970, , conforme revelam alguns autores (PAULA, 2007), uma soluo para
adaptar e transferir os conhecimentos gerenciais desenvolvidos no mbito dos


setores privados para o cenrio da Gesto Pblica. No entanto, essa corrente
atingiu seu auge na dcada de 1980, com o advento da "New Public
Management" ou nova administrao pblica (op. cit).
Em linhas gerais, trata-se da incorporao dos modelos de gesto tpicos
da esfera privada no setor pblico. Esse tratamento dos servios pblicos como
um negcio comeou a ser introduzido no Brasil no contexto da reforma do
Estado, a partir de 1995 (KEINERT, 1993). As principais caractersticas do
paradigma gerencial se sustentam nos preceitos de administrao profissional,
autnoma e organizada em carreiras; ampliao das unidades administrativas
descentralizadas; competitividade entre as unidades administrativas; disciplina e
conteno no uso dos recursos; razoabilidade; indicadores de desempenho
transparentes - Accountability; maior controle dos resultados; nfase no uso de
estratgias e ferramentas de gesto originadas no setor privado (LUBAMBO,
2006).
Entendendo que a prestao dos servios pblicos seja assunto de
grande relevncia sociedade, mister que se exija da Administrao Pblica a
prestao de servios condizentes com suas demandas, bem como com as
contrapartidas dadas pela sociedade atravs do pagamento de impostos e
outras aes. Nesse bojo, exige-se tambm muito da figura dos gestores
pblicos, cobrando dos governantes compromisso com a melhoria da qualidade
dos direitos e garantias fundamentais estabelecidos em lei.
No entanto, essa exigncia se condensa em um processo de reclamaes
desprovido de aes. H uma forte cobrana em relao a qualidade da
prestao de servio, mas apenas no campo do discurso. De fato, registre-se
uma resignao com o cenrio de descrena da Gesto Pblica, em que j a
credita do sinnimo de ineficiente, corrupta e incapaz de prover o que estabelece
no campo do ordenamento jurdico.
A discusso de polticas para melhorar a gesto do setor pblico ainda se
resume a aes isoladas e no parte de uma ao concatenada entre agentes
pblicos e a sociedade. Na verdade, a crise de legitimidade do Estado Brasileiro,
por mais que j tenha sido matria de diferentes perspectivas de gesto, ainda
torna a crena na efetividade dos processos gesto um mito. Isso, em grande

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parte, se d devido concentrao de polticas de governo, em detrimento da
consolidao de polticas de Estado, em que os processos se perpetuam,
diferentemente da figura do gestor que a coordena. O que se v no Brasil a
efemeridade dos processos de gesto, modificados sazonalmente a cada rito
eleitoral.
Entende-se, pois, que os processos de gesto e de prestao de contas,
no setor publico, tambm so fonte de legitimidade. Desse modo, assim como
nas empresas privadas, a tomada de decises so tarefas precpuas da direo,
que, por seu turno, presta conta aos proprietrios e acionistas, deve-se estender
ao setor pblico. Assim, a sociedade participa dos processos de tomadas de
decises das organizaes, que tambm devem a ela uma prestao de contas.
Para tomada de decises, no cabe ao puro e simples arbtrio dos gestores das
organizaes pblicas, por mais que seja reconhecido seu mandato legal, faz-se
necessrio legitim-las por meio de uma integrao efetivamente democrtica
com a sociedade.



Refletindo sobre a administrao pblica

A administrao pblica uma estrutura de estado, no dos governos. Ela
cumpre um importante papel para a sociedade, ao servir de base para a
realizao dos programas dos governos eleitos. Os mandatos se sucedem, em
funo do processo democrtico de disputa pelo poder, mas a estrutura
administrativa permanente. O desenvolvimento da competncia dessa
estrutura, por conseguinte,
devem ser assumidos pelos
governos como uma questo
central de seus programas de
ao, por isso significa
desenvolver a capacidade de
prestao de servios pblicos
populao.
Isso significa que uma
Administrao pblica que
no se moderniza no consegue ser um efetivo instrumento para o
desenvolvimento econmico e social. mandatrio, ento, que os governos
tenham como meta entregar a sociedade, ao fim de seus mandatos, uma
administrao pblica melhor, mais organizada e mais comprometida com
resultados com a populao do que a que receberam no incio dos seus
mandatos. Ou seja, preciso que a melhoria da qualidade da administrao
pblica seja meta dos governos.
Os governos, em geral, tm preocupao com a melhoria da gesto
pblica para realizar seus programas de ao. Poucos, entretanto, incorporam,
em seus discursos e suas praticas, compromissos com a evoluo permanente
da estrutura administrativa do Estado. Juscelino Kubitschek, para conduzir seus
programa de governo que batizou de 50 anos em 5 - , criou vrios grupos
paralelos a estrutura tradicional da administrao pblica. Extintos os tais grupos
ao final do mandato, a administrao pblica permaneceu como antes. Este
um padro recorrente. Foco no curto prazo e falta de compromisso com a
evoluo da gesto pblica.
A falta de uma poltica voltada
para seu desenvolvimento
institucional favorece a ineficincia,
o desperdcio dos recursos, o
clientelismo, o corporativismo e ate o
desvio de recursos pblicos de suas
finalidades.

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Assim, a qualidade dos governos como defende, por exemplo, Jonh
Galbraith em A sociedade justa fundamental para o desenvolvimento
econmico e social dos pases, alm de estar intrinsecamente ligada
competncia da administrao pblica, sem a qual as aes no seriam
realizadas como planejado. Por tais razes, preciso que os governos tenham
uma viso de Estado e se comprometam com a contnua melhoria da
capacidade d governar, o que se alcana por meio da formulao e da
implantao de polticas pblicas de gesto.
No Brasil, o desgaste da legitimidade do Estado perante a populao e
visvel nas criticas gesto pblica, que diariamente ecoam na mdia. Trata-se
de uma relevante questo poltica a perda da legitimidade, o descrdito do
Estado brasileiro como instrumento para a melhoria da qualidade de vida da
sociedade -, dado o papel da administrao pblica no desenvolvimento
econmico e social.
O carter poltico do tema configura-se na medida em que esse desgaste
compromete o processo democrtico e a convivncia em sociedade, pois, pouco
a pouco, perdem-se as referncias coletivas e se favorece a exacerbao do
individualismo. Esse quadro real e presente e pode ser constatado pelas
durssimas avaliaes que os poderes Legislativo e Executivo recebem em
quaisquer pesquisas de opinio realizada no pas, bem como pela imagem
negativa que a opinio pblica tem em relao prestao de servios pblicos
de maneira geral.
O debate atual, mas tem razes em
nossa historia. A sociedade brasileira associa
a imagem do setor pblico cultura do
patrimonialismo, cuja prtica est no cerne da
avaliao negativa em relao ao Estado.
Fruto da histrica confuso entre o interesse
pblico e o privado, que marcou a construo
do Estado brasileiro.
Os processos decisrios e de prestao de contas, no setor pblico,
tambm so fonte de legitimidade. Nas empresas, as decises so tomadas pela
O patrimonialismo
desafia a construo de
um Estado baseado em
valores repblicanos.



direo, que presta conta aos proprietrios e acionistas. J no setor pblico, a
sociedade participa das decises das organizaes, que a ela prestam contas de
forma muito mais complexa. Para tomar decises, no basta s organizaes
pblicas seu mandato legal: preciso legitim-las por meio de uma interlocuo
democrtica com a sociedade.
imperativo recuperar a legitimidade do
Estado perante a populao desenvolver
estratgias de contraposio s praticas
patrimonialistas, favorecer a tica e a transparncia
pblica, promover a participao do cidado e
conquistar qualidade no atendimento da populao.
Isso porque, se a democracia possibilita que a
sociedade se organize e cobre resultados dos
governos, a frustrao das expectativas e o
desnimo consequente de uma precria atuao do
Estado compromete o desenvolvimento democrtico do pas.

Funes e papeis do Estado

Para entender a evoluo da gesto pblica, vamos recuperar a historia
da construo do Estado moderno sem retroagir muito, pois, para nosso
objetivo, suficiente partir do sculo XIX. Nesse momento, consolidou-se o
Estado liberal, conceituado como aquele cujos objetivos eram garantir os
contratos e a propriedade privada, bem como fornecer segurana populao.
Esse tipo de Estado, que substitui o anterior, absolutista, foi fruto da exigncia de
um setor social, a burguesia, que no se fortaleceu economicamente e
prosperou nos negcios. O Estado, portanto, adaptou-se s necessidades da
sociedade- nesse caso, da parte dela -, em um processo de disputa poltica e
social. No perodo, houve tambm uma evoluo para um processo mais
democrtico de disputa pelo poder.
Ao fim do sculo, o Estado podia ser caracterizado como liberal-
democrtico, segundo Bresses-Pereira (2009). Nessa forma, com poucas
funes sociais, as exigncias, do ponto de vista da gesto, eram mais simples
A qualidade
da gesto
pblica fator
decisivo para
alcanar os
resultados
esperados pela
sociedade e,
portanto, para a
legitimidade do
Estado.

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em comparao com o Estado social-democrtico que estava por vir, embora
mais complexas do que o anterior Estado absolutista.

Para viabilizar efetivamente o exerccio dos nos direitos, contudo, foi
necessrio construir uma ampla estrutura de prestao de servios, que
provocou um crescimento de
custos sem precedncia, a ser
financiado por um vertiginoso
aumento de impostos. Como
gerir essa enorme
engrenagem, com qualidade
de eficincia, tornou-se uma
questo relevante. Oferecendo sade e educao pblica para toda a
populao, por exemplo, no algo trivial do ponto de vista da gesto, em
especial com as regras vigentes no setor pblico. Alm disso, a interveno do
Estado na economia tambm se intensificou, fosse para regular suas atividades,
fosse para produzir diretamente bens e servios, o que contribuiu para aumentar
ainda mais a complexidade de gesto do Estado.
A sociedade se deparou, ento, como um novo desafio: administrar esse
Estado ampliando e muito mais complexo. Seriam os conceitos de gesto
pblica praticados at aquele momento suficiente?
Para organizar e gerir o Estado liberal, a administrao pblica utilizou os
princpios do socilogo alemo Max Weber, em seu estudo da burocracia:
imparcialidade, impessoalidade, formalidade, hierarquia rgida, planejamento de
carreira e padronizao de procedimentos. Em relao a situao anterior,
patrimonial, a adoo desses princpios permitiu que a gesto pblica
avanasse muito, pois a organizao burocrtica proporcionou uma dominao
racional-geral, conforme Weber, mais efetiva do Estado sobre a sociedade. No
Estado absolutista, a gesto era patrimonialista: os recursos do pas se
confundiam com os bens do soberano; no havia separao entre o que era
pblico e privado. Os princpios sistematizados por Weber fizeram essa
separao no Estado Liberal. Ningum deveria, por exemplo, ser atendido pela
Durante o sculo XX, a evoluo da
democracia e do capitalismo imps
mudanas ao papel do Estado. Ao
incorporar a garantia de mais direitos sociais
(sade, educao, entre outros) s suas
funes bsicas, caracterizou-se como
Estado social-democrtico (Bresser-Pereira,
2009).


estrutura do Estado, nem ter tratamento diferenciado, apenas por ser amigo do
rei. Isso representou uma grande revoluo, no funcionamento da administrao
pblica e em sua relao com a sociedade.
A evoluo do papel do Estado levou-os sua verso social democrtica,
porem a administrao pblica continuou a ser organizada pelos princpios
weberianos, ate que se chegou a uma crise
desse paradigma burocrtico. A excessiva
rigidez da burocracia pblica construda a
partir desses princpios de mostrou incapaz
de oferecer servios pblicos com qualidade
e eficincia nessa nova etapa evolutiva. Isso
aconteceu no s porque houve uma
ampliao da gama de servios oferecidos,
mais por um crescimento populacional
extraordinrio, tornando a gesto pblica
ainda mais complexa e trazendo ordem do
dia, com muita fora, a questo da
eficincia.
Alm disso, outra caracterstica do modelo burocrtico levou a
administrao pblica a se voltar para si mesma: a nfase nos procedimentos,
mais do que nos resultados. Sem foco nas demandas, requisitos e necessidades
dos usurios, a gesto proporciona um atendimento ineficiente e de baixa
A eficincia s passou a
ser valorizada a partir da
dcada de 1980 e nos pases
desenvolvidos. No Brasil, o
mesmo aconteceu apenas em
1998, com a aprovao da
Emenda Constitucional n 19,
pela qual a eficincia para a
organizao da administrao
pblica foi incorporada aos
princpios constitucionais.
No se trata, hoje, de abandonar totalmente o paradigma
weberiano ou desenvolver totalmente essa teoria, mas sim
desenvolver a flexibilidade administrativa e gerencial, para
permitir o aumento da eficincia e da qualidade na prestao de
servios pblicos, e de priorizar os resultados para a sociedade,
em contraposio ao mero cumprimento de formalidades
burocrticas.

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qualidade. Criou-se a cultura de exigir do servidor pblico unicamente o
comprimento correto dos procedimentos, e no resultados para a sociedade.
Regras rgidas, centralizao excessiva e procedimento muito detalhados foram
a consequncia da implantao do modelo burocrtico clssico.
A crise, entretanto, no deriva apenas do paradigma de gesto. Vai muito
alm. uma crise do Estado, sendo a crise do paradigma weberiano apenas um
de seus aspectos.

Interveno do Estado no domnio Econmico

Ao descrever a conceituao literal de interveno, Washington Peluso A.
de Sousa afirma que a palavra traduz um preconceito trazido do Estado liberal, e
que quando este intervm na economia, esta realizando funo atpica,
extraordinria onde no estariam inclusas as funes econmicas do Estado.
A interveno forma de ao, que subentende certa maneira de agir,
sendo assim, existindo outra que se ope a esta, e que por ser forma de ao do
Estado tem natureza poltica. As aes polticas em longo prazo produzem efeito
de reforma estrutural, e j em curto prazo produzem mudanas conjunturais.
Quanto ao domnio econmico, este identifica a rea de atuao do
Estado, que quando no modelo liberal constitui atividade econmica
essencialmente da esfera privada, e que esta, por conseguinte no
desejaria a intromisso estatal.

Quanto ao conceito abrangente da interveno do estado no domnio
econmico segundo o Ministro Eros Roberto Grau:

Sintetizadas as assertivas trazidas pelo doutrinador temos
que a interveno um fato poltico enquanto traduz a deciso
do Poder Econmico por atuar no campo que determina;
jurdico, quando institucionalizado, regulamentado pelo direito.


(...) me refiro a interveno e intervencionismo som
penetrar o intil e inteiramente incuo debate a respeito da
inconvenincia ou incorreo do uso desses vocbulos, em
torno do qual muito tempo perdido. Intervir atuar em
rea de outrem: atuao, do Estado, no domnio
econmico, rea de titularidade do setor privado,
interveno. De resto, toda atuao estatal pode ser
descrita como um ato de interveno na ordem social. (grifo
do autor)

O conceito trazido por Grau de certa forma impreciso quanto s demais
formas de interveno, pois o doutrinador as classifica apenas como
intervenes sociais; contudo descreve com propriedade a interveno no
domnio econmico de forma bastante simplificada e sucinta.

Funo da Interveno do Estado

Neste sub-captulo pretende-se demonstrar no somente a funo da
interveno estatal, mas como tambm ressaltar sua importncia na atual
economia chamada de mercado, ou mesmo de livre concorrncia.
Mais propriamente quanto aos objetivos que vinculam a atuao estatal,
trata-se de norma em branco, pois o conceito de interesse pblico no
unnime quanto a sua extenso e tambm pode variar com o decorrer do tempo
a exemplo da relativizao do direito de propriedade frente funo social.
Barreiras histricas a interveno econmica
Primeiramente h que se relembrar os conceitos abordados no primeiro
captulo do presente trabalho, no qual descrevemos as funes contemporneas
do estado de bem estar social. Podemos ver que a regulao do mercado sim
uma das funes do Estado da forma que o conhecemos.

Interveno econmica a intromisso coordenada por parte do Estado
no STATUS QUO do mercado, visando o bem estar coletivo.


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At o incio do sculo passado encontramos um Estado que exercia a
funo vigilante frente ao curso econmico, em tal poca acreditava-se que o
mercado regular-se-ia pelas chamadas leis naturais, pregadas pelo liberalismo
econmico. E at ento o sistema jurdico vigente no fazia a previso de uma
interveno no sentido de planificar a economia.
O Estado no atuava como o mestre de obras da ordem scio-
econmica na viso daquele estado no lhe era cabvel a interveno
objetivada ordem econmica.
As imperfeies do liberalismo cominado com o eterno conflito capital X
trabalho, somada a incapacidade de planejamento e legislativa de regular os
mercados acabou por produzir em alguns casos a supresso da concorrncia,
gerando graves impactos financeiros.
Definiram-se trs funes precpuas ao Estado Liberal: Para arrancar um
Estado do mais baixo grau de barbrie e lev-lo mais alta opulncia, bastam
trs coisas: a paz, impostos mdicos e uma tolervel administrao da justia.
O modelo clssico liberal negava a ideia de poder econmico, contudo
seus detentores no pensavam o mesmo, e com isso conscientes de sua
capacidade de dominao dos mercados, passaram a agir de forma
coordenada.
Com isto enfrentaria o Estado Liberal uma dura prova, j que baseado nos
ideais da Revoluo Francesa de Igualdade Liberdade e Fraternidade
encontrava bice ao ferir a igualdade e a liberdade, quando da interveno
desigual no mercado.
Contudo a noo de igualdade tambm foi amadurecendo com o passar
dos anos at por que se viu que a igualdade que pretendia a lei, no era
alcanada com o nivelamento dos direitos, mais sim com a criao de
mecanismos a fim de proporcionar a garantia desses a todos.
O conceito trazido por Alexandre Faraco delimita o interesse de agir do
Estado ao, de certa forma nefasto interesse privado de acumulao de capital:

A regulao visa limitar a liberdade dos agentes
econmicos, de forma a afastar determinados efeitos
indesejveis de um sistema baseado nessa ao livre.
Assim, a atuao reguladora necessria quando o agir


dos agentes econmicos, sustentando seus prprios
interesses, falho em alcanar determinados resultados
socialmente rejeitados.

V-se a partir de ento a necessidade de interveno quando os
interesses privados suplantam um ou vrios interesses coletivos, sejam eles
pblicos ou sociais. Acredito ser este o marco dosador do dirigismo; contudo o
conceito trazido pelo doutrinador no traz o carter preventivo da ao estatal,
regramento este repisado na concesso de antecipao de tutela jurisdicional.

Com isto cabvel incluirmos no conceito trazido alm do prejuzo
consolidado a iminncia deste, ou tambm a possibilidade do dano irreparvel,
assim como a antecipao da tutela jurisdicional, teramos a antecipao da
ao administrativa.
Funo no estado moderno frente ao controle econmico

Aps a leitura do primeiro captulo onde definimos a abrangncia do
Estado de Bem Estar Social (Wellfare State), temos a conscincia de que
dever do Estado moderno no somente realizar a viabilizao das necessidades
bsicas do chamado Contrato Social idealizado por Rousseau, mas tambm
realizar o controle sob a economia como forma de garantir a sustentabilidade do
mercado e o interesse social.
Definindo a relao entre o Estado Neoliberal e o mercado controlado nos
traz Washington P. A. de Souza:

Pode-se dizer que o Estado pode sim intervir cautelarmente sob o
domnio econmico no necessitando de motivao em fato j ocorrido,
mas sim na potencialidade de prejuzo coletivo. Tal entendimento
explcito do CADE que por vrias vezes impede, por exemplo, a fuso de
empresas que juntas iriam tomar fatia considervel do mercado em que
atua.

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Na ordem Pblica Econmica Neoliberal no se vai
encontrar base para a excluso do mercado e da liberdade
contratual, mas se procura garantir a sua adaptao por
meio de um quadro imperativo tendente a eliminar certas
prticas, especialmente as que se prendem a expedientes
contratuais de autoritarismo privado.

No mundo econmico atual, inegvel e incontroverso que ao Estado
somando-se a iniciativa privada cabem as rdeas na elaborao de reformas
poltico-econmicas e sociais. Sendo inadmissvel sua inrcia, devendo este,
contudo ter cuidado para no ser vetor do desestmulo econmico, como estorvo
a iniciativa empreendedora.
Sobre a funo do Estado moderno descreve J. Petrelli Gastaldi:
O papel do Estado como agente regulador, deve ser
cada vez mais eficaz. O problema como aumentar a
competitividade e como tornar mais transparentes tanto as
decises de investimento como as que afetam o consumo.
Isto como torn-las controlveis pela sociedade e no
somente pela burocracia. Certos mecanismos de
interveno podem ser necessrios para criar condies
internas de competitividade. Trata-se, portando, de uma
questo de gradao e da escolha de alternativas polticas
que, seletivamente, assegurem o que fundamental: o
interesse pblico.

Apesar de delongada a descrio do autor nos traz vrias questes
tona, por exemplo, a eficcia do Estado frente o dinamismo econmico atual, tal
problemtica se d pelo estado letrgico criado pelo excesso de burocracia
existente no poder pblico, cuja ao em muitas vezes se torna ineficaz dada a
morosidade de suas aes.
Outra questo fundamental proposta pelo autor quanto funo do
Estado como precursor do desenvolvimento e no como empecilho burocrtico e
intransponvel, devendo este motivar os investimentos atravs da garantia
concorrencial e da represso ao abuso do poder econmico.
Sob a funo do Estado frente economia conclui Gastaldi:

O Estado moderno deve estar atento e consciente de
seu papel regulador e de sua transcendental misso de
proporcionar sociedade os instrumentos por ela
reclamados para o desempenho harmnico e solidrio dos


O dever do
Estado alm de
propiciar o estmulo
econmico, a
obrigao de
instrumentalizar e
efetivar formas de
controle Economia
com fins de permitir
a livre concorrncia.
agentes econmicos. E em permanente combate s
eventuais presses de grupos em manobras lesivas livre
iniciativa ou aos interesses legtimos e ticos, individuais ou
coletivos.

Quanto ao aperfeioamento do Estado
moderno frente ao dinamismo econmico descreve
Washington P. A. de Souza: Assim, do mesmo modo
que a atividade privada, na longa experincia do
Liberalismo, pode aprimorar-se a tal ponto que a
empresa moderna disponha de uma verdadeira
mquina administrativa que faz funcionar o poder
econmico privado (...), tambm o Estado
sente necessidade de se aparelhar para tanto.

Classificao da interveno
Descreve o Prof. Egon B. Moreira Atravs dos mecanismos jurdicos
intervencionistas, o Estado se insere no domnio econmico privado buscando
produzir resultados macro ou microeconmicos diversos daqueles que adviriam
caso interveno no houvesse.
quanto aos mecanismos jurdicos de que se refere o Prof. Egon que
pretendemos nos debruar, contudo o estudo dos TENTCULOS estatais sob a
esfera do mercado pode se tornar um tanto quanto complexo, dada o inchao
diversidade de legislao esparsa constante no Estado Brasileiro.
Entretanto o objetivo do estudo no aprofundar cada uma das formas
existentes, mas sim estabelecer um panorama geral dos instrumentos legais
disponveis ao Poder Estatal, para que estabelea a regulao, interveno ou
estmulo do mercado.

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A doutrina nacional traz diversas classificaes quanto s formas
possveis de interveno, adotamos algumas correntes predominantes, afim de
prestar suficiente esclarecimento sobre o tema.

Segundo classificao estabelecida por Lus E. Schoueri, as formas de
interveno podem ser:
a) No domnio econmico: quando a interveno se d de forma direta,
nesta forma o Estado assume a caracterstica de Estado Empresrio. Segundo
Moncada[34]: forma de interveno que faz do estado um agente econmico
principal, ao mesmo nvel do agente econmico privado. O estado toma para si
a atividade at ento de carter privado, atuando em regime de monoplio ou
participao no setor.
b) Sob o domnio econmico: forma indireta, tratando-se de um regime de
estmulos, limitaes ou ordens, o Estado neste caso toma a funo de timoneiro
da atividade, no sentido de direcion-la conforme seu interesse e no agindo
diretamente sob a atividade e deciso empresarial.
A presente classificao tambm adotada por Eros Roberto Grau,
contudo define a Atuao Direta como ATUAO POR ABSORO OU ESTRITA e a
chamada Indireta ou em SENTIDO AMPLO.
Com relao ao arcabouo legal diz-se que a atuao em sentido estrito
corresponde aos casos do Art. 173, da Carta Magna de 1988, que prev a ttulo
de exceo a explorao de atividade econmica diretamente pelo Estado.
Cita o autor que o ditame Constitucional acerca da interveno em sentido
amplo seria o referido no Art. 174, CAPUT, que direciona o Estado no sentido de
agente normativo e regulador da atividade econmica (...).
Outra classificao adotada pelos autores quanto cogncia das
normas cuja breve introduo fora apresentada no item 3.1, elas podem ser
dividir em: Interveno por direo ou induo.
A interveno por direo segundo Grau se d quando o estado exerce
presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de
comportamento compulsrio para os sujeitos da atividade econmica(...).


Nesta modalidade o Estado intervm na economia mediante comandos
imperativos so impositivos a atividade privada, regrando o comportamento dos
mesmos de forma especfica. Como exemplo, toma-se o tabelamento ou
congelamento de preos, no qual o agente privado no tem outra opo de
conduta seno a pr-estabelecida pelo Estado.
Quanto ao segundo modo de interveno, Grau descreve como uma
forma de induo e no direo, diferenciado atravs do carter prescritivo e no
mais cogente como na forma dirigista; a induo passa a ser norma dispositiva,
segundo Modesto Carvalhosa lev-lo a uma opo econmica de interesse
coletivo e social que transcende os limites do querer individual. (grifo nosso)
Diz-se que na induo no interesse o afastamento do mercado, mas
sim o pressupe para que realize ento a SUGESTO implcita do Estado. Ou seja,
o que no dirigismo chamaramos de comando, agora na induo chamamos de
convite. A induo a forma da lei despertar o interesse privado ao objetivo
pblico do Estado. Em que ao destinatrio da norma podem restar inmeras
opes, contudo este de certa forma seduzido e por conseguinte passa a
aderir espontnea e voluntariamente ao contedo normativo.
Do ponto de vista da cincia das finanas assevera Shoueri, que
prefervel a adoo de medidas de direo ao invs dos incentivos e estmulos,
j que os primeiros produziriam efeito imediato, no dependendo aqueles da
deciso privada.
Aprofundando-se na descrio das classificaes o doutrinador diferencia
as modalidades de interveno por induo as quais chama de o que
chama INCENTIVOS de DESESTMULOS; aquele agindo segundo estmulo criado
pelo Estado de forma a criar vantagens adicionais ao que agirem de acordo com
a norma, e que sem esta no seriam obtidos. Descrevendo o desestmulo
conceitua que o Estado imputa aos que no agem conforme sua vontade um
gravame ou custo que sem a norma no lhe seria imputado.
J o doutrinador Lus S. Cabral descreve trs momentos distintos na ao
estatal sob o domnio econmico os quais: o intervencionismo, o dirigismo e a
planificao. Dentre os dois primeiros h uma diferena qualitativa segundo o
autor, tendo em vista que somente o dirigismo, caracterstico do ps-guerra,

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pressupe uma atividade (coordenada) em prol da obteno de certos fins, ao
qual o empirismo adotado pelo intervencionismo no alcanava.
J a planificao seria um dirigismo por planos que diferenciada pelo
grau de racionalizao mais apurado existente na planificao.
A Interveno atravs dos tributos
clara a importncia do estudo dos diferentes instrumentos de tributao
para que possamos compreender esta que em meu julgamento a principal
forma de interveno estatal no domnio econmico.
Conforme sbias palavras de Rgis Fernandes de Oliveira: Desvirtua-se
a tributao para o alcance de outra finalidade, isto , no para abastecer os
cofres pblicos de dinheiro, mas para constranger ou obrigar comportamentos.
Classificam-se estas normas como extrafiscais, ou seja, so as normas
tributrias que no tem como nica e exclusiva razo de ser a tomada de capital
privado necessrio manuteno do Estado, mas tambm a prevalncia dos
interesses pblicos frente aos privados.
Nos sub-tpicos descreverei as espcies tributrias contempladas no
sistema brasileiro, em cada um dos tpicos faremos diminuta descrio sobre o
tributo em foco, em seguida as consideraes no tocante a sua utilidade e
cabimento em sede de interveno.

a) Impostos:

Definindo o conceito de imposto citarei o texto legal do Cdigo Tributrio
Nacional (CTN) em seu Art.16: Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato
gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica,
relativa ao contribuinte.
Com esta definio trazida pelo CTN, percebe-se que na verdade o
Imposto uma espcie de coringa trazido pela legislao, j que se pode institu-
lo sem qualquer contraprestao cabvel ao Estado.
A razo de sua utilizao pelo governante vai desde a mera funo
arrecadatria at, com efeito, para o estudo presente a Interveno no Domnio


Econmico. inconteste na doutrina pesquisada a utilizao do imposto como a
principal forma (tributria) de interveno no domnio econmico. Seja pela
abrangncia criada pelos diversos fatos geradores que os instituem, ou seja,
pela flexibilidade de cobrana que lhes peculiar; o que no ocorre com as
taxas por exemplo.

Com isto o imposto se torna alm de importantssimo instrumento de
auferir capital, tambm uma ferramenta de estmulo e desestmulo a certas
condutas estabelecidas na poltica econmica, estando somente limitado s
normas de instituio.
Exemplo prtico da extrafiscalidade dos impostos, no direito brasileiro a
instituio do Imposto de Importao e Exportao. Os quais influem diretamente
sobre a conduta privada, em alguns casos chegando a inviabilizar totalmente o
comrcio de certas mercadorias.
Outro exemplo flagrante da possibilidade do poder indutor est na
progressividade no tempo do Imposto Territorial e Predial Urbano (IPTU), de
acordo com a norma do Art. 182, 4, II que determina aos proprietrios de
imveis urbanos a adequao e conformidade com os planos diretores criados
pelos Municpios.
Em que pese a no adequao ao estatuto (Plano Diretor) fica autorizado
o Estado a intervir, de certa forma a convidar o interesse privado adequao
ao interesse pblico, e no de forma impositiva, como no caso do inciso I, que
prescreve o parcelamento do solo.

b) Taxas:

A instituio das taxas est adstrita uma atividade ou oferta de servio
estatal, em que o cidado pagador recebe um benefcio estatal e por este
retorna aos cofres pblicos certo valor pecunirio.
Ampla a discusso sobre o cabimento do uso das taxas como forma de
interveno. Se considerarmos que a taxa deve essencialmente obedecer ao
princpio da equivalncia, tal instituto no de utilidade ao Estado, pois encontra
barreira ao justificar o custeio da prestao pblica ao particular, em que no caso

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de induo econmica extrapola os limites do custo e passa a ter caracterstica
extrafiscal.
No sentido do carter contraprestacional aponta Ricardo Lobo Torres ao
afirmar que o valor da taxa deve ser: O rateio do custo da prestao entre todos
os beneficirios.

Tambm entendendo desta forma Jos Eduardo Soares de Melo: S se
admite a taxa para fazer face ao custo, devendo ocorrer PERFEITO
EQUILBRIO entre o nus pblico e o desfalque patrimonial dos particulares. (grifo
nosso)
A doutrina, no entanto, passa tambm a conceitos mais flexveis como
descrito por Aires Barreto: O valor da atuao poder estar representado pelo
custo efetivo, presumido, estimado, arbitrado ou social da atuao.
Ao justificar o QUANTUM da taxa Barreto estende ao custo presumido,
estimado ou social, ou seja, excepcionando o custo efetivo da prestao, com
isto abrindo precedente para o Estado realizar cobrana diferida do valor
correspondente ao empregado no servio.
Outra corrente encontrada na doutrina se desprende do conceito de
contraprestacional justificado nas palavras de Alcides Jorge Costa:

O montante da taxa no afeta sua natureza. A taxa,
como o tributo que , pode e deve adequar-se
capacidade contributiva do contribuinte e pode ser utilizada
como instrumento de poltica tributria, para sobretudo
em relao ao poder de polcia dificultar certas atividades
ou, de modo geral, restringir o acesso a certos servios
pblicos.

Incluindo a taxa como instrumento de poltica tributria, o doutrinador
admite a possibilidade de que o Estado altere os montantes pecunirios das
taxas sem qualquer justificao financeira vinculada ao objeto da taxa, mas
apenas exarando a vontade de poltica tributria.
Sopesando os entendimentos da doutrina, recorro ao texto
Constitucional, em seu Art.145, 2 As taxas no podero ter base de clculo
prpria de impostos. Atravs da anlise do pargrafo, podemos concluir que no


tem a taxa qualquer caracterstica de imposto, sendo assim autnoma em suas
regras de instituio.
Se considerarmos a obrigatoriedade do carter divisvel da taxa temos,
por conseguinte, que o valor estipulado deve obrigatoriamente ter correlao
com o benefcio prestado pelo Poder Pblico, pois em no sendo assim no
haveria que obedecer o princpio da divisibilidade, assemelhando-se assim ao
imposto.
Leva-nos estas consideraes a interpretao constitucional que
estabelece a exigncia da divisibilidade, ao entendimento que ficaria vedado ao
poder pblico, a instituio ou alterao de valores cobrados, que no guardem
relao quanto ao custo da prestao do servio pblico. Sendo assim, no til
ao Estado com forma de interveno.

c) Contribuies:

A doutrina subdivide as contribuies em duas espcies, contribuies de
melhoria, a qual no atentar o presente estudo, e contribuies ditas sociais as
quais passamos a descrever.
Segundo Hugo de Brito Machado, as contribuies sociais tomam forma
ora de taxa, ora de imposto sendo fonte de discusso interminvel dentre os
experts do tema, contudo o conceituar o tema descreve: espcie de tributo com
finalidade constitucionalmente definida, a saber, interveno no domnio
econmico, interesse de categorias profissionais ou econmicas e seguridade
social.
Com isto explicito que as contribuies so tributos que mereceram
ateno especial por parte do constituinte ao determinar sua funo, funo esta
no meramente arrecadatria, mas sim parafiscal (seguridade social, categorias
profissionais) para algumas e extrafiscal para outras.
Quanto ao regime jurdico adotado para as contribuies, segundo
Marcelo Alexandrino, podem ser institudas por meio de lei ordinria, devem ter
fatos geradores e base de clculo prprios de impostos.

A contribuio de interveno no domnio econmico:

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Diz-se que as contribuies de interveno so tributos, espcie do
gnero contribuies especiais institudas com o propsito de custear a
interveno da Unio no domnio econmico. Observa-se que a finalidade do
tributo posta como elemento do seu conceito; logo, no se pode estudar a
competncia para a instituio desses tributos sem analisar sua destinao.
Conforme assevera Amaro Luciano.
Como as outras espcies de contribuies, a de Interveno se tipifica no
Artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional, sendo classificada, portanto como
tributo. Apesar de o ditame constitucional elencar somente as contribuies de
melhoria, no Art. 145, III, excluindo do rol de tributos a contribuio de
Interveno no Domnio Econmico (CIDE).
Muito embora no explcita no Art. 145 as contribuies de interveno no
domnio econmico esto previstas no artigo 149 da Constituio Federal:

Compete exclusivamente Unio instituir contribuies
sociais, de interveno no domnio econmico e de
interesse das categorias profissionais e econmicas, como
instrumento de atuao nas respectivas reas, observado o
disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuzo do
previsto no art. 195, par. 6, relativamente s contribuies
a que alude o dispositivo.

Segundo a doutrina, tem como gnero de Contribuio Especial, trs
especificidades: Hiptese de Incidncia desvinculada da atuao estatal, produto
da arrecadao que visa atender a uma finalidade especfica (interveno), e a
no previso de devoluo do valor arrecadado.
Como os demais tributos esto as CIDES limitadas aos preceitos de no
confisco, legalidade, proporcionalidade, etc... todos elencados em nossa Carta
Magna, quando se refere a palavra genrica Tributo. A competncia para sua
instituio privativa da Unio, conforme transcrito.
A finalidade da instituio de uma CIDE se d no momento em que o
Estado visa restabelecer a ordem econmica em determinado setor, conforme
princpios elencados no Art. 170 da Constituio Federal. Com isto quando h
um afastamento entre o contedo principiolgico estabelecido e a realidade do
mercado, cria-se a necessidade da interveno.


Caso tambm de instituio de Contribuio para Interveno, verifica-se
que determinada atividade econmica no se desenvolve de forma plena,
gerando assim outra razo para a interveno.

No est o Estado limitado quanto ao campo de atuao no domnio
privado, pois a norma no prescreve esta ou aquela atividade a serem passveis
de interveno, mas deixa a critrio da poltica econmica estabelecer as reais
necessidades. Contudo, conclui-se que no cabvel que o Estado institua CIDE
sob atividade exercida por ele, atravs de monoplio. Conclui-se ento que est
limitado a atividade exclusivamente privada.
Verifica-se na doutrina que o produto da arrecadao de determinada
CIDE, fica com sua aplicao adstrita ao ramo que o financia. Com isto impe-
se mais uma limitao ao Estado quando da instituio da contribuio.

O Estado empresrio
Outra notvel forma de interveno econmica a que alguns autores
chamam de interveno direta em que o Estado apropria-se de nicho que por
natureza seria privado e desenvolve atividade econmica como se empresrio
fosse. A atividade estatal, agora figurando como empresrio ocorre em duas
formas distintas, e por regimes jurdicos diversos.

a) Sociedades de economia mista:

Foram idealizadas para que o capital privado, em muitas vezes limitado,
no necessitasse arcar com a totalidade do custo empreendido na atividade,
ampliao de infraestrutura.
Conceituando as Sociedades de economia mista o conceituado
doutrinador administrativista Hely L. Meireles: (...) so pessoas jurdicas de
Direito Privado, com participao do Poder Pblico e de particulares no seu
capital e na sua administrao, para a realizao de atividade econmica ou
servio de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado.

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Segundo o doutrinador assim como sociedade como pessoa jurdica
privada, a sociedade de economia mista dever realizar em seu nome e por sua
conta e risco, a atividade de mnus pblico.

Nesta espcie torna-se o empresariado scio do Estado e vice-versa, com
isto explorando atividade econmica conjuntamente, porm com interesses
colidentes. O particular com o intuito de ver seu capital investido auferir lucros e
acumular capital, o Estado com metas de interesse social.
Quanto ao regime jurdico sujeita-se ao prprio das empresas privadas,
inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias, contudo so institudas
por Lei especfica e tomam a forma das Sociedades Annimas (SA), no caso das
Empresas Federais, contudo no h forma prescrita para as demais esferas
estatais.
imperativo nas Empresas de Economia Mista que o Estado participe do
comando da empresa, devendo resguardar para si a maioria do direito a voto.
Com isto garantindo a consecuo dos interesses pblicos da sociedade.
Quanto importncia das sociedades de economia mista relata
Souza (...) constitui, portanto, no Direito Positivo Brasileiro, um instrumento de
interveno do Estado no domnio econmico, para a efetivao da poltica
econmica, e no apenas de apoio a ao do particular.

b) Empresas Pblicas:

Novamente recorrendo ao conceito de Hely L. Meireles, agora quanto s
empresas pblicas:

(...) so pessoas jurdicas de Direito Privado criadas por
lei especfica, com capital exclusivamente pblico para
realizar atividades de interesse da Administrao
instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo
revestir qualquer forma e organizao empresarial. (grifo
nosso)



Diz-se que as empresas pblicas so as mais modernas instituies
paraestatais, geralmente destinadas prestao de servios ou atividades de
interesse do coletivo ou do prprio Estado.

Temos nos moldes da Empresa Pblica a totalidade do capital investido
pertencente ao Estado e sujeitando-se a mesma ao controle, interesse e direo
deste, ao contrrio das empresas privadas que agem livremente.
A empresa pblica atrai para si diversas formas de controle do Estado,
que vo desde o administrativo, passam pelo financeiro e acabam no controle
legislativo. Tamanha quantidade de regulao visa correta e eficaz gesto da
coisa pblica, bem como a efetividade na administrao do interesse pblico,
sem o qual no existiria.
Com isto clara a atuao estatal frente ao domnio privado no que tange
as Empresas Pblicas, uma vez que so criadas exclusivamente para a
explorao de atividade ou servio de interesse pblico mas, que, contudo no
so inerente de rgos estatais diretamente vinculados a administrao pblica.

Agncias Reguladoras

Histria

Tem-se como sendo inglesa a ideia de Agencia Reguladora, remetendo-
se aos idos de 1930, aps isto os ento colonizados Estados Unidos aderiram a
ideia, e iniciaram nos anos 80 a criao de uma srie de Agencias, o que por fim
acabou criando um emaranhado legislativo que dificultou sua integrao em um
plano econmico maior.
Contudo o sistema brasileiro acabou por adotar o modelo francs,
conforme assevera Alexandre de Moraes, o que consequentemente delineou
traos de centralizao administrativa e forte hierarquia.
Ao contrrio do que possa parecer o conceito de agencia reguladora no
Brasil j bastante antigo datando, segundo os autores do tema, desde o
Estado Novo, governo este que passou a planejar a nacionalizao de setores
econmicos.

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Conceito

Segundo Franco Sobrinho, o ideal de regulao do mercado surge com a
responsabilidade do Estado para com o servio prestado pelas empresas: poder
pblico, em absoluto no abandona a paternidade na execuo dos servios
pblicos, mesmo delegados porque no desaparece o risco de sua
responsabilidade.
Sob outro prisma discorre Oswaldo A. Bandeira:

Esse controle diz respeito aos aspectos tcnico e
econmico do servio, que devem ser adaptados s pocas
em que este est sendo prestado, sofrendo, por
conseguinte, as alteraes impostas pelas exigncias
objetivas do pblico e as necessidades decorrentes das
novas condies e por outras situaes de prestao do
servio. Se prevalecesse orientao diversa, pela qual se
entendesse que a organizao e funcionamento do servio,
fixados na poca da outorga da concesso, no pudessem
ser alterados segundo o bem pblico, o instituto da
concesso como processo de execuo deveria ser
eliminado, pelo fato de constituir sistema contrrio ao
interesse coletivo e significando esse interesse a razo de
ser do servio institudo.

Outra descrio, agora trazida por Trcio Sampaio Ferraz Jr.:

Representam a substituio do modelo de gesto com
base em controles formais e na interveno direta, pelo
modelo regencial, com base na avaliao de desempenho
e interveno condicionalmente da eficincia. Ou seja, nem
o Estado promotor de benefcios sociais e econmicos,
mas o Estado regulador que contribui para o
aprimoramento das eficincias de mercado.

Compreendidos os conceitos trazidos podemos esboar uma descrio
das Agencias Reguladoras como sendo entes vinculados ao Poder Pblico, que
exercem poder de intervir na iniciativa privada, nos casos e ramos em que esta
merecer especial ateno do Estado, ante sua funo social, visando eficcia
do servio prestado.



Modelo implantado no Brasil

As Agncias Reguladoras no pas adoraram forma de Autarquias de
Regime Especial, sendo integradas a administrao indireta, sendo diretamente
vinculadas ao Ministrio competente para tratar da respectiva atividade, contudo,
apesar de dotadas de independncia administrativa e conforme Moraes[65], h
presena de subordinao hierrquica.
Segundo ditame Constitucional, as autarquias somente podero ser
criadas mediante lei autorizativa especfica a este fim, e esta depois de criada
por lei, dever obedecer ao princpio da especialidade, sendo vedado o
afastamento de suas finalidades descritas na lei.
Salienta Odete Medauar:

Com a extino total ou parcial do monoplio estatal de
alguns servios pblicos e outras atividades e com a
transferncia total ou parcial, ao setor privado da execuo
de tais servios e atividades, mediante concesses,
permisses ou autorizaes, surgiram no ordenamento
brasileiro as respectivas agencias reguladoras.

Descreve-se como uma das inovaes das Agencias, a maior
independncia frente ao Poder Executivo, o que em um pas de alternncia de
poder constante, bem como a falta, em alguns casos, de planejamento a longo
prazo, torna-se vantagem na medida em que no fica mais o mercado refm das
vontades ideolgicas de um governo transitrio.

Finalidade

A funo das agncias reguladoras frente ao desenvolvimento da
sociedade est em tornar-se uma opo de organizao estatal para minorar
problemas e dificuldades gerados pela ampliao da complexidade social e
transformao das funes reservadas ao Estado, discorre Maral Filho.
Para o autor, as Agncias devem REGULAR, NORMATIZAR,
CONTROLAR, e FISCALIZAR as atividades que quando exploradas por particulares,
tendem ao interesse pblico.

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As Agncias tm o papel de conciliar trs interesses diversos, os
econmicos do concessionrio (que na funo de investidor privado visa auferir
lucros), os polticos do poder concedente (que como funo inerente ao Estado
deveria visar o interesse pblico), e do usurio (tambm econmico, contudo
sendo o lado mais fraco do triangulo).

Descreve tambm o autor que o surgimento das Agencias Reguladoras s
pode se dar em regimes capitalistas, onde cabvel a interveno estatal
reguladora no sentido de dar um caminho a atividade privada.
Segundo Srgio Nelson Mannheimer, as Agncias tm mltiplas tarefas a
serem executadas cada qual em seu setor de atuao dentre as quais:
O controle de tarifas (visando assegurar o equilbrio
econmico e financeiro dos contratos);
Universalizao do servio (visando o atendimento do
maior nmero de parcelas da populao);
Fomento da competitividade (nas reas que no haja
monoplio natural); fiscalizao do contrato concessionrio; e
finalmente o Arbitramento dos conflitos entre as partes envolvidas
(tomadores do servio, poder concedente, concessionrios, a
populao como universalidade e investidores potenciais)

Com isto as Agncias Reguladoras so um instrumento de grande valia,
na regulao de mercados, ao constatarmos as mltiplas funes, atuando como
tentculos do Estado, sob o domnio do mercado privado.

EFICCIA E MOTIVAO DA INTERVENO ESTATAL
O presente ttulo tem por objetivo traar quais as condutas do setor
privado que merecem a ateno do aparelho estatal, para que este desencadeie
uma medida interventiva, visando reduzir ou eliminar os seus efeitos, ou em
outro vis, ampliar e distribuir atividade econmica especfica.


Dito isto, podemos dividir o tema em duas vertentes para qual o Estado
mobilizado, uma no sentido de minimizar conduta lesiva ao interesse coletivo, o
qual Shoueri denomina de motivao de carter negativo, a classificao
adotada pelo autor se subdivide no que chama de cinco falhas, que iremos
descrever adiante.

MOBILIDADE DOS FATORES: consiste na premissa que para o regular
funcionamento do mercado a oferta e a demanda devem estar ajustadas
equilbrio. Contudo quando o mercado reage de forma a se mover em direo a
uma exclusivamente, ou seja, a locomoo da oferta para a procura ou vice-
versa, com velocidade superior a possvel absoro do mercado, temos o
prejuzo ao sistema econmico.
A atividade estatal deve viabilizar a velocidade compatvel ao mercado,
seja pela atuao direta do Estado como vultoso comprador ou vendedor de
produtos e servios, seja por meio indireto quando o Estado conduz os agentes
econmicos ao comportamento desejado. A exemplo a majorao ou diminuio
de tributao sobre certo produto, o que ocasiona maior ou menor procura de
acordo com a variao de preo.
ACESSO A INFORMAO: Tambm requisito ao perfeito funcionamento da
mo invisvel do mercado, o acesso, tanto dos produtores quanto dos
consumidores, a informaes sobre a atividade, produto ou servio
comercializado, como caractersticas dos produtos, condies de sua
negociao.
Neste sentido o Estado age de forma a criar legislao como a
consumerista que visa obrigar o esclarecimento dos potenciais clientes quanto
ao preo, pesos, medidas, juros, etc.
CONCENTRAO ECONMICA: o mecanismo de mercado pressupe para
seu bom funcionamento um numero elevado de consumidores, bem como de
produtores, para que frente a concorrncia criada possa-se estabelecer o preo
conforme as leis da oferta e da procura, seno vejamos se em determinado setor
produtivo temos apenas um grande produtor ou comprador, tende este a impor
vontades particulares frente ao mercado, que fragilizado ante sua vultuosidade

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acaba por ceder. O que prejudica em muito o mercado e conseqentemente o
interesse pblico.
A soluo para a concentrao est na aplicao de normas indutoras,
que visem diversificao dos produtores ou compradores, bem como a adoo
de normas antitruste. Iremos abordar as diferentes formas de concentrao, bem
como a legislao ptria vigente em ttulo prprio do prximo captulo,
descreveremos com isto as diversas faces do abuso do poder econmico.
EXTERNALIDADES: O autor descreve como resultado indireto da atividade
econmica, por exemplo a gerao de empregos, classificam-se como positivas
e negativas, sendo as positivas aquelas que somam ao interesse comum, j as
negativas que geram prejuzo, assim como a poluio ambiental.
Assim sendo temos que no Estado moderno temos vigente o princpio do
Poluidor Pagador, em que o Estado produz um freio atividade privada ao
infringir alto custo ao produtor, que quando repassado ao consumidor final
desaquece a produo da empresa.
BENS COLETIVOS: Usualmente tais bens so classificados como coletivos ou
pblicos, e estes so oferecidos pelo prprio Estado, a falha consiste na no
individualizao de sua oferta. Para a correo de tal falha o Estado detm
novamente o poder de incentivo no sentido de promover isenes por exemplo
em atividades culturais.

O projeto de Estado

Nesta parte estaremos iniciando o estudo da disciplina em si, aps a
reflexo inicial nos dois primeiros temas. Preliminarmente iremos atribuir ao
aluno viso do que representa o Estado do ponto de vista jurdico-
administrativo, recortando o tema, para que possamos posteriormente situ-lo e
expor o ferramental de trabalho necessrio.



Conceitualizao

Formas de Governo

Autoritrio Democrtico

Cidado Estado

Legislao

Super Estruturado
Vises de Estado
Pouco Estruturado

Qual Estado Queremos? No h resposta correta, uma questo de
ideologia, onde confrontamos a ideia de servios ofertados por instituies
pblicas e a iniciativa privada.
Ex: Servios de Sade (Posto Pblico x Cooperativas Privadas).
O importante no nos esquecermos de que existe um custo bsico
inerente ao servio que o mesmo, independente de ser desenvolvido por
empresas ou pelo Estado.


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Portanto, um Estado bem estruturado exige uma carga tributria alta,
enquanto que a desonerao de impostos implica em potencial
desaparelhamento Estatal.

$

Noes de Estado

Estado uma instituio organizada poltica, social e juridicamente,
ocupando um territrio definido, normalmente onde a lei mxima uma
Constituio escrita, e dirigida por um governo que possui soberania
reconhecida tanto interna como externamente.
Um Estado soberano sintetizado pela mxima "Um governo, um povo,
um territrio". O Estado responsvel pela organizao e pelo controle social,
pois detm, segundo Max Weber, o monoplio da violncia legtima (coero,
especialmente a legal).
Normalmente, grafa-se o vocbulo com letra maiscula, a fim de
diferenci-lo de seus homnimos. H, entretanto, uma corrente de fillogos que
defende sua escrita com minscula, como em cidadania ou civil. No com o
objetivo de ferir a definio tradicional de Estado, mas a fim de equiparar a grafia
a outros termos no menos importantes.
Alta Complexidade
Baixa Complexidade
Servios


O reconhecimento da independncia de um estado em relao aos outros,
permitindo ao primeiro firmar acordos internacionais, uma condio
fundamental para estabelecimento da soberania.
O Estado pode tambm ser definido em termos de condies internas,
especificamente (conforme descreveu Max Weber, entre outros) no que diz
respeito instituio do monoplio do uso da violncia.
O conceito parece ter origem nas antigas cidades-estados que se
desenvolveram na antiguidade, em vrias regies do mundo, como a Sumria, a
Amrica Central e no Extremo Oriente.
Em muitos casos, estas cidades-estados foram a certa altura da histria
colocadas sob a tutela do governo de um reino ou imprio, seja por interesses
econmicos mtuos, seja por dominao pela fora. O estado como unidade
poltica bsica no mundo tem, em parte, vindo a evoluir no sentido de um
supranacionalismo, na forma de organizaes regionais, como o caso da
Unio Europeia.
A instituio estatal, que possui uma base de prescries jurdicas e
sociais a serem seguidas, evidencia-se como "casa forte" das leis que devem
regimentar e regulamentar a vida em sociedade.
Desse modo, o Estado representa a forma mxima de organizao
humana, somente transcendendo a ele a concepo de Comunidade
Internacional (Supra nacionalismo).

Definies Sobre Estado

Embora o termo inclua frequentemente todas as instituies de governo,
ou de regras antigas e modernas, o Estado moderno agrega um nmero de
caractersticas que foram pela primeira vez consolidadas no incio do sculo XV,
quando o termo "estado" tambm adquiriu o seu atual significado. Assim, o
termo frequentemente utilizado em sentido estrito para se referir apenas aos
modernos sistemas polticos.

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Em uso casual, as palavras "pas", "nao" e "estado" so muitas vezes
usadas como se fossem sinnimos, mas num sentido mais estrito, devem ser
distinguidas:
Nao e Pas denota um povo que se acredita partilhe regio
aduaneira comum, origem e histria. No entanto, os adjetivos
nacional e internacional tambm se referem a questes
relacionadas ao que so estritamente Estados, como capital
nacional, o direito internacional.
Estado refere-se ao conjunto de instituies que regulam e apiam
a soberania ao longo de um territrio definido e uma populao.

Citem-se ainda as teorias contratualistas:

As teorias contratualistas de Hobbes e Locke explicitam em comum a
interpretao individualista, dado o contrato ser um ato firmado entre
indivduos conscientes e deliberados que abrem mo em parte ou em
todo de seu arbtrio para que outrem o exera. Esse o exerccio estatal,
ao prescrever condutas que devem ser observadas e seguidas de forma
heternoma e externa pelos indivduos sob a sua tutela.

Teoria do Estado Moderno

Em 1815, no Congresso de Viena, o Ato Final s reconheceu 39 Estados
soberanos no sistema diplomtico europeu e, como resultado, foi firmemente
que, no futuro, novos estados foram reconhecidos pelos outros estados.
A teoria constitutiva foi desenvolvida no sculo XIX para definir o que e
o que no um Estado. Com esta teoria, a obrigao de obedecer ao direito
internacional depende de uma entidade de reconhecimento por outros pases.
Devido a isto, os novos estados no poderiam tornar-se imediatamente parte da
comunidade internacional, ou ser obrigado pelo direito internacional,
reconhecendo que essas naes, a princpio, no tm obrigao de respeitar o
direito internacional nas suas relaes com eles. Uma das principais crticas


deste sistema a confuso causada quando alguns estados reconhecem uma
nova entidade, mas outros estados no.

Conveno de Montevidu

Um dos critrios mais comumente citados no que diz respeito
dificuldade em obter o reconhecimento internacional o Conveno de
Montevidu. A Conveno foi assinada em Montevidu, 26 de dezembro de
1933 pelo Estados Unidos, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana, Haiti,
Argentina, Venezuela, Uruguai, Paraguai, Mxico, Panam, Bolvia, Guatemala,
Brasil, Equador, Nicargua, Colmbia, Chile, Peru e Cuba, mas nunca foi
consenso na comunidade internacional. A Conveno de Montevidu tem quatro
condies que uma entidade deve cumprir para se tornarem um Estado:

Uma permanente populao
Territrio definido
Governo
Capacidade de entrar em relaes com outros Estados

Devido a dificuldade de se cumprir sempre todos os critrios, a
Conveno de Montevidu no foi aceita plenamente pela comunidade
internacional, embora sirva como referncia para nortear estas anlises.

Funes Bsicas do Estado

O Estado surge a partir da necessidade de organizao de um povo,
distribudo sobre um territrio, que para assegurar seus direitos se organiza
politicamente. A partir da Constituio de um Estado este passa a ter a
incumbncia de provimento das necessidades relacionadas segurana
externa, ordem interna e administrao da justia.
O conceito de necessidades pblicas foi-se ampliando ao longo do tempo.
O crescimento da economia e o maior nvel de conscientizao dos indivduos

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levaram o Estado a revisar seu papel tradicional. Assim suas aes se
estenderam no campo da sade, educao, previdncia, cincia e tecnologia,
assistncia entre outros.
O custeio das necessidades pblicas se d por meio da transferncia de
parcelas dos recursos dos indivduos e das empresas para o governo. Forma-se
assim o ciclo financeiro entre sociedade e governo.
Este ciclo composto por dois seguimentos:

De um lado a poltica de captao de recursos onde o foco maior se d na
tributao;
De outro lado, h a poltica de aplicao dos recursos, que se materializa
por meio do oramento pblico.

O Estado tem por obrigao ponderar um equilbrio entre os dois
seguimentos observando a capacidade contributiva da populao atendendo os
anseios de justia fiscal, ou seja, a tributao proporcionalmente maior para
quem aufere rendimentos mais elevados e detm maior patrimnio.
A captao de recursos e sua direta aplicao fazem do Estado o agente
fundamental que interfere decisivamente na atividade econmica de uma nao.
por isso que se torna to importante a funo oramentria e financeira
da Administrao Pblica. Em pases desenvolvidos onde a conscientizao
poltica mais estruturada a populao participa de forma efetiva do processo de
alocao e utilizao dos recursos pblicos.
Dada a relevncia da natureza da atividade financeira de um pas de
suma importncia identificar e avaliar a destinao final dos gastos pblicos, que
tem por atividade fim atender as necessidades da populao.

Tipos de Servios Pblicos

Por servios pblicos, em sentido amplo, entendem-se todos aqueles
prestados pelo Estado ou delegados por concesso ou permisso sob condies


impostas e fixadas por ele, visando a satisfao de necessidades da
comunidade.

Servios Privativos do Estado

Estes so servios pblicos que a Administrao presta diretamente
sociedade, por serem considerados prprios do Estado e, como tal, competir-lhe
exclusiva e privativamente, em virtude do reconhecimento de sua caracterstica
de atendimento de necessidades coletivas e permanentes.
Ex: Policiamento (segurana pblica), Transplantes (sade pblica).

Servios de Utilidade Pblica

Servios de utilidade pblica so os servios pblicos prestados por
delegao do Poder Pblico, sob condies fixadas por ele.
Prestao de servio de utilidade pblica por concesso: A concesso de
servios um procedimento pelo qual uma pessoa de direito pblico,
denominada autoridade concedente, confia mediante delegao contratual a
uma pessoa fsica ou jurdica, chamado concessionrio, o encargo de explorar
um servio pblico. Em contrapartida, o concessionrio deve sujeitar-se a certas
obrigaes impostas pelo Poder Pblico. A concesso um ato que deve ser
amparado por autorizao legislativa, onde fiquem claramente definidas as
condies de execuo dos servios.
Entretanto, o servio, apesar de concedido continua pblico, alis, sobre
controle e fiscalizao da concedente, que goza de poder unilateral de
modificao da concesso. A remunerao pela prestao do servio se d por
tarifas, visando a garantia do equilbrio econmico-financeiro.
Os usurios tambm podem exercer fiscalizao sobre a correta
prestao do servio, visto tratar-se de utilidade pblica, interesse coletivo e
carter continuado.
Prestao de servio de utilidade pblica por permisso: Prestao por
permisso representa a concesso, pela autoridade permitente, a delegao a

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ttulo precrio para execuo de obras e servios de utilidade pblica, ou ainda o
uso excepcional de bem pblico, podendo ser a outorga gratuita ou remunerada,
desde que atendidas as condies estabelecidas pela permitente.
So regulamentadas referidas permisses atravs de Decreto pelo
Executivo, aps processo de concorrncia pblica.
Ex: Prestao de servios de transporte coletivo, banca de jornais, etc.

Prestao de Servios Mista

A prestao de servio mista, aquela executada pela Administrao, por
seu dever de Estado, entretanto, pode tambm ser executada por pessoa fsica
ou jurdica de carter privado, independentemente de permisso ou concesso.
Exemplo: Ensino fundamental, mdio ou superior. Servios de sade.
Importante salientar a ambiguidade em referida prestao quanto ao carter
do servio em relao ao rgo prestador, ou seja, quando prestado pelo
Estado, sero servios pblicos, quando prestados por entes particulares, sero
privados.



Estado e Sociedade

O mundo vive um momento de profunda efervescncia social, com
reformulaes de conceitos, ideologias, globalizao do comrcio e formao de
blocos, qualidade total, informatizao, etc.
Desta forma, as cincias sociais, intimamente ligadas ao ser humano e
suas relaes, tambm buscam a melhoria continuada, adaptando-se as
necessidades sociais criadas pela interao dinmica:

Neste ambiente, so latentes as disparidades entre as organizaes
criadas para atender as demandas inerentes aos componentes da figura 1.
Quando tratamos de gesto, impossvel no notar as disparidades entre
os setores pblico e privado, havendo uma espcie de consenso social de que o
primeiro moroso e demasiado burocrtico, enquanto o segundo seria mais
flexvel e eficiente.
Entretanto, as divergncias de atuao se devem por aspectos prprios,
dentre os quais podemos destacar:

Sociedade Economia
Poltica
- Legislao regulamentadora;
- Finalidade e comprometimento social;
- Complexidade de gesto;
- Abrangncia dos servios/produtos
ofertados;
- Know-how e tecnologia desenvolvidos;
- Dinmica de interao entidade/cliente;
- Atores de mercado;

Gove
rno
Inicia
tiva
Privada

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Organizaes privadas buscam mtodos gerenciais alternativos, visando
aumentar sua competitividade, reduzindo custos e dinamizando o mercado.
A Administrao Pblica possui escopo de atuao diferente, uma vez
que a competitividade fator de baixa expresso, muitas vezes atinente
somente a casos isolados, devido ao monoplio de servios pblicos tpicos, e
ainda, deve-se frisar que a atuao pblica busca a satisfao de necessidades
coletivas, no individuais, e ainda, no visando interesse comercial, est inserida
na prestao de servios indisponveis.
Resumem-se estas peculiaridades no quadro a seguir:

Competitividade Interesses Servios
Pblico Baixa Coletivos Indisponveis
Privado Alta Individuais Opcionais

Ocorre que as discusses envolvendo os custos das operaes envolvem
as esferas pblica e privada, uma vez que as aes de uma interferem na outra.
Veja, as entidades privadas buscam a reduo/otimizao categrica de seus
custos, pela gesto dos mesmos associadas tcnicas de aumento da eficincia
do sistema empresarial, entretanto, na ramificao da contabilidade de custos,
destacou-se um componente que est fora dos limites de atuao da
organizao. Em nvel nacional chamamos isto de Custo Brasil, pois refere-se
a desembolsos gerados por:

Deficincia de infraestrutura;
Encargos, contribuies e tributos;
Deficincias do sistema educacional; e
Insuficincia do sistema de sade;

Estas deficincias no incorrem somente em casos singulares,
prejudicando a competitividade de empresas isoladas, pois causam problemas a
nveis regionais ou nacionais, sendo, portanto, sistmicos na sociedade, fato que
re-equilibra a competitividade interna das instituies.


Entretanto, embora no sejam fatores decisivos na competio do
mercado interno, representam importantes gastos para as instituies,
comprometendo o potencial de investimento a mdio e longo prazos. Ainda, em
nvel global estas diferenas podem se transformar em fraquezas para as
empresas sediadas em determinados pases.
Inobstante, se para as empresas o Governo representa uma parte dos
custos de seus produtos, para o Governo, as empresas em conjunto como os
demais cidados, representam praticamente a totalidade de seus investimentos.
Devemos considerar que rgos pblicos so prestadores de servios, e
todos os seus custos so dimensionados para atender as necessidades das
instituies e pessoas, portanto, se para as empresas a atuao do Governo
representa custos indiretos, para o Governo a sociedade, nela compreendida o
conjunto de entidades que ocupam o mesmo territrio sob seu controle,
correspondem diretamente estrutura de despesas a serem realizadas.
Ainda, a otimizao de gastos no parece ser regra para esfera pblica,
que aplica recursos em volume crescente. Entretanto, devemos considerar esta
oferta em ascenso financeira por um conjunto de fatores:
Populao em crescimento permanente e acelerado;
Especializao dos servios demandados cada vez maior;
Surgimento de novas necessidades sociais pela evoluo de
paradigmas;

Empres
as
Pessoa
s

Govern
o
Populao
Crescente
Servios
Especializados
Novas
Necessidades

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Note que Pessoas, Empresas e Governo esto inter relacionados, pois os
dois primeiros geram demanda direta ao terceiro, que por sua vez retorna os
servios e, ao disponibiliz-los entra na estruturao de encargos da prpria
sociedade.

Estado Mnimo x Estado Mximo

O Estado mnimo um termo derivado das consequncias do
pensamento oriundo da Revoluo Francesa e Revoluo Americana, que prega
o liberalismo. A burguesia consegue aps essas revolues alcanar esse
patamar e fazer com que o Estado interferisse minimamente. O Estado de
interveno mnima cuidava apenas da segurana interna e externa. Vrios
problemas comearam a surgir em razo desse Estado, principalmente aps a
Revoluo industrial, que a burguesia passa a deter alm do poder econmico,
os meios de produo. S ento, comeam os primeiros rumores, de que o
Estado deveria tambm interferir no social.
O Totalitarismo (ou regime totalitrio) um sistema poltico onde o
Estado, normalmente sob o controle de uma nica pessoa, poltico, faco ou
classe, no reconhece limites sua autoridade e se esfora para regulamentar
todos os aspectos da vida pblica e privada, sempre que possvel. O
totalitarismo caracterizado pela coincidncia do autoritarismo (onde os
cidados comuns no tm participao significativa na tomada de deciso do
Estado) e da ideologia (um esquema generalizado de valores promulgado por
meios institucionais para orientar a maioria, seno todos os aspectos da vida
pblica e privada). Os regimes ou movimentos totalitrios mantm o poder
poltico atravs de uma propaganda abrangente divulgada atravs dos meios de
comunicao controlados pelo Estado, um partido nico que muitas vezes
marcado por culto de personalidade, o controle sobre a economia, a regulao e
restrio da expresso, a vigilncia em massa e o disseminado o uso do
terrorismo de Estado
Flexibilizao da Gesto Pblica



Como a prestao dos servios pblicos e assunto de enorme relevncia
para a sociedade, poderia se esperar que a populao tivesse um alto grau de
exigncia, cobrando dos governantes compromisso com a melhoria de sua
qualidade. No entanto, isso no acontece. No h uma forte cobrana em
relao a qualidade da prestao de servio nem, muito menos, quando
exigncia de compromisso com a melhoria contnua da estrutura pblica de
gesto que levasse a administrao pblica a aprimorar, ao logo do tempo, cada
vez mais, sua capacidade de prestar servios populao. Alias, essa melhoria
contnua o que mais atende os interesses da sociedade, por permitir aos
sucessivos governos ofertar servios pblicos com qualidade e eficincia
crescentes.
A discusso de polticas para melhorar a gesto do setor pblico ainda
no alcanou a devida prioridade, embora o tema venha ganhando importncia,
particularmente nas campanhas eleitorais. Para os governantes, responsveis
pela formulao e pela implementao de polticas pblicas, a qualidade da
gesto pode assumir contornos dramticos, sobretudo porque so eles que tm
contas a prestar populao sobre suas promessas eleitorais.
Podemos imaginar, imediatamente aps a posse, presidentes,
governadores e prefeitos tomando decises para realizar seus programas e
cumprir as promessas eleitorais. Eles esperam, Evidentemente, que tudo seja
executado o mais rpido possvel, com a maior qualidade, o menor custo e a
transparncia necessria aos atos de governo. Para isso, claro, precisam de
um bom funcionamento da administrao pblica. Porem, para aqueles de fato
comprometidos com as suas plataformas, o confronto entre o desejo de
concretizar um plano e as dificuldades de gesto pode levar frustrao. Para
outros, que confundem interesse poltico e pessoal, o mau funcionamento
oportuno para o fortalecimento de seu poder poltico ou a promoo do que lhes
for mais convenientes.
Em qualquer dos casos, visando ao melhor interesse da sociedade tanto
para evitar frustraes quanto para controlar e coibir o uso indevido da coisa
pblica - , a administrao pblica necessita de uma estrutura de gesto
competente. Nas duas circunstncias, a maior prejudicada com a falta dessa

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estrutura a populao, principalmente o mais desvalidos, em geral os maiores
demandantes de servios pblicos.
A questo ate quando os governos se sucedero e os novos
governantes ficaro perplexos com a estrutura administrativa que encontram.
Qual governante no gostaria de, ao tomar posse, dispor de uma estrutura
administrativa profissionalizada, que executasse seu programa de governo com
qualidade e eficincia? Qual governante no gostaria de ter a imagem de sua
administrao associada a competncia de gesto? Trata-se de uma importante
reflexo para a sociedade, particularmente para as lideranas polticas e os
servidores pblicos.
Por outro lado, a populao no recebe contrapartida de servios pblicos
compatvel com os gastos em que incorre. Os interesses, portanto, so
convergentes: a sociedade demanda servio de qualidade, e os governos
querem realizar os programas a que se propuseram e pelos quais foram eleitos.
Contudo, so poucas as iniciativas mais profundas, por parte dos governantes,
para romper o ciclo vicioso. Se a sociedade no valorizar e exigir melhorias de
qualidade na gesto pblica, improvvel que o tema seja tratado com a
prioridade necessria. Os polticos se mobilizam de acordo com as reais
demandas dos eleitores, pois dependem dos votos. Portanto, resta a mobilizao
da docilidade em torno do tema, para garantir a sensibilizao das lideranas
polticas.



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