O Futuro da Unio Europeia:

Organizao Econmica e Poltica

no Contexto dos Desafios Ps-Euro


Rui Henrique Ribeiro Rodrigues Alves



Orientao de:
Fernando Jos Guimares Freire de Sousa
scar Joo Atanzio Afonso



Faculdade de Economia da Universidade do Porto
Doutoramento em Economia
2008

ii

|urcpcan |cdcra|isn in cn |nc agcnda. (...) |cdcra|isn
appcars |c oc an apprcpria|c ccun|crucign| |c g|coa|iza|icn and
|nc ncs| apprcpria|c fcrn cf sccia| crganiza|icn, |c asscno|c
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|cca| idcn|i|ics ui|n |nc ncccssarq in|crdcpcndcncc and |nc
affirna|icn cf a |urcpcan idcn|i|q.
(Dusan Sidjans|i, 2001)


lna| | uan| is a Uni|cd S|a|cs cf |urcpc.
(Helmut Khol, 1992)


Tnc fcdcra| sqs|cn uas crca|cd ui|n |nc in|cn|icn cf
ccnoining |nc diffcrcn| adtan|agcs unicn rcsu|| frcn |nc
nagni|udc and |nc |i|||cncss cf na|icns.
(Alexis de Tocqueville, 1838)



iii
Nota Biogrfica
Rui Henrique Ribeiro Rodrigues Alves, casado, com uma filha, nasceu a 17 de Outubro
de 1968, na freguesia e concelho de Ponte da Barca.
Licenciado em Economia, pela Faculdade de Economia da Universidade do Porto,
desde 1991, e detm o grau de Mestre em Economia (especializao em Economia e
Finanas Internacionais), pela mesma instituio, desde 1996, tendo apresentado uma
dissertao intitulada Polticas fiscais nacionais e unio econmica e monetria na
Europa: principais questes e desafios em matria de definio e coordenao,
posteriormente publicada pela Bolsa de Derivados do Porto.
Assistente Convidado da Faculdade de Economia da Universidade do Porto, onde
docente desde 1991. No presente ano lectivo de 2007/2008, lecciona as disciplinas de
Economia Internacional e de Economia Europeia, nas Licenciaturas em Economia e
Gesto, e de Macro-Ambiente, no Mestrado em Gesto Comercial. Leccionou outras
disciplinas, como Introduo Economia, Macroeconomia, Integrao Econmica e
Estudos Europeus, ao nvel da Licenciatura, e Derivados, ao nvel da Ps-Graduao.
docente no Instituto Superior de Servio Social do Porto, desde 2005, leccionando a
disciplina de Introduo Economia. Leccionou ainda no Instituto de Estudos
Superiores Financeiros e Fiscais (1991-1996), na Universidade Catlica Portuguesa
(1992-1994) e no Instituto Superior de Administrao e Gesto (2003-2004).
Presidente da Assembleia Municipal de Arcos de Valdevez, desde 1997, e Membro da
Assembleia da Valimar ComUrb, desde 2004.
Foi consultor da Bolsa do Porto, entre 1992 e 1998, colaborando principalmente com o
IMC Instituto Mercado de Capitais, e manteve colaborao pontual com a Bolsa
portuguesa at 2003. Foi tcnico do Gabinete de Estudos da Bolsa de Valores do Porto
entre 1991 e 1992 e colaborador da Associao Industrial Portuense entre 1990 e 1991.
investigador em graduao no Centro de Estudos Macroeconmicos e de Previso
(CEMPRE) e autor de vrias publicaes, entre artigos em revistas cientficas
internacionais, captulos de livros, working papers e outros tipos. Tem participado em
diversas conferncias nacionais e internacionais. As suas reas principais de
investigao so Economia e Poltica Europeias, Macroeconomia e Poltica Econmica.

iv

Agradecimentos
Para a concretizao deste trabalho, em muito contribuiram os diversos incentivos e
sugestes aportados por um conjunto alargado de pessoas, sobretudo familiares, amigos
e colegas. Quero, por isso, a todos deixar um reconhecido agradecimento, sem prejuzo
de, face sua relevncia acadmica ou simplesmente pessoal, haver pessoas e
instituies que tenho necessariamente de destacar.
Assim, desde logo, devido um particular agradecimento aos orientadores da
dissertao: a Fernando Freire de Sousa, pela disponibilidade demonstrada desde a
primeira hora e pela amizade que muito me honra; e a scar Afonso, caro amigo e
colega de Licenciatura, cuja participao, iniciando-se numa fase posterior deste
processo, foi muito relevante para a sua concluso.
Depois, a um conjunto variado de pessoas, da rea acadmica e poltica, cujas crticas e
sugestes, em fases diversas do presente trabalho, foram bastante importantes para a sua
evoluo e concluso. Em especial, um agradecimento a Marcelo Rebelo de Sousa e Rui
Rio, pelos comentrios numa fase muito inicial do trabalho, a Jesus Ferreiro
(Universidade do Pas Basco), pela hiptese de participar em dois projectos de livro
sobre temas da actualidade na Unio Europeia e pelas sugestes recolhidas nesse
mbito, a Maciek Cieslukowski (Universidade de Poznan), pela oportunidade de
trabalho em conjunto sobre questes ligadas ao oramento comunitrio, e aos referees
annimos das revistas onde papers decorrentes deste trabalho foram submetidos, bem
como aos discussants e participantes nas vrias conferncias onde tais papers foram
inicialmente apresentados. Naturalmente que, apesar de todos estes contributos, o
presente trabalho contm erros e omisses que s a mim responsabilizam.
A nvel institucional, devido um agradecimento Faculdade de Economia do Porto
(FEP), pelo apoio de variada ordem prestado realizao deste trabalho, e ao Centro de
Estudos Macroeconmicos e de Previso (CEMPRE), financiado pela Fundao para a
Cincia e a Tecnologia (FCT), pelo apoio dispensado para a participao em diversos
encontros cientficos nacionais e internacionais.

v
Em termos pessoais, pela grande amizade elemento essencial das relaes humanas
que me expressaram ao longo destes vrios anos e que certamente perdurar longe no
futuro, bem como pela disponibilidade para me ajudar e incentivar, um outro
agradecimento especial devido aos meus actuais colegas de gabinete na FEP, Maria do
Rosrio Moreira e Paulo Sousa.
Estou igualmente grato pelo constante incentivo e pela amizade manifestada por muitos
outros amigos: do anterior gabinete na Faculdade, Cludia Ribeiro, Patrcia Couto
Viana, Rui Couto Viana e Samuel Pereira; da equipa de Economia Internacional, Ana
Paula Africano, Ana Teresa Tavares, Francisco Castro e Rosa Forte; da ex-Bolsa do
Porto, Manuel Alves Monteiro, Carlos Alves, Joo Filipe Santos e Ricardo Rio; de
outras andanas, Amlcar Salgado, Germano Amorim, Joo Manuel Esteves, Patrcia
Gomes, Ricardo Reis e Vitor Afonso.
Um agradecimento ainda devido a Aurora Teixeira e Pilar Gonzalez, bem como a
todos os colegas com quem partilhei tarefas acadmicas e extra-acadmicas ao longo
destes anos e, muito especialmente, aos diversos alunos com quem me fui cruzando, em
particular aos das disciplinas de Integrao Econmica e de Economia Europeia, pois
que a sua sede de saber e as suas questes pertinentes ajudaram a procurar ir mais longe.
Numa famlia razoavelmente numerosa, quero expressar a minha gratido a todos os
seus componentes. Cabe naturalmente aos mais prximos um sentido e especial
agradecimento: aos meus irmos, Salom e Osvaldo, aos meus sobrinhos, Carolina e
Tiago, e, sobretudo aos meus pais, Deolinda e Laureano, pela amizade que s eles
sabem expressar e pelo constante incitamento realizao deste trabalho, sem o qual
dificilmente ele teria sido concludo.
Last but not least, um profundo agradecimento s minhas duas meninas: Carmo,
minha mulher, pelo seu amor, pacincia e constante apoio ao longo de todo este
processo, com vrios puxes de orelhas pelo caminho; e Rafaela, minha filha, a obra
maior da minha vida, a quem dedico esta obra mais pequenina.


vi
Resumo
A constatao da existncia de um desequilbrio importante entre as vertentes poltica e
econmica do processo de integrao europeia, com a primeira num clima de debilidade e a
segunda quase no limite mximo, constitui o ponto de partida para a presente dissertao.
Associando-se tal situao aos principais dfices actuais da Unio Europeia (UE) de
competitividade, crescimento e emprego, de peso poltico, de participao e legitimidade
democrtica, e de capacidade de deciso e aco e ao actual modelo de organizao poltica,
institucional e econmica da Unio, argumenta-se a favor de uma profunda mudana no mesmo.
Nesse contexto, so observados vrios modelos sugeridos no passado recente, com base numa
anlise custo-benefcio assente nas respostas dos mesmos aos binmios unidade/diversidade e
flexibilidade/compromisso. Associando a essa anlise alguns elementos histricos e o xito
do modelo federal em sociedades com larga diversidade, argumenta-se a favor da evoluo da
UE para uma Federao de Estados-Nao fortemente descentralizada, baseada numa
Constituio e com organizao institucional federal, cujas caractersticas bsicas so descritas.
Nota-se adicionalmente que a mudana para este modelo dever ser acompanhada por alteraes
importantes ao nvel econmico. Confrontando a literatura do federalismo fiscal com a actual
situao ao nvel da definio e implementao das polticas oramentais nacionais e ao nvel da
composio e aplicao do oramento comunitrio, conclui-se que a UE se encontra ainda
bastante longe de uma situao de federalismo oramental. Neste mbito, procede-se a um
conjunto de sugestes de mudana a dois nveis temporais distintos.
No mdio e longo prazo, aponta-se para a necessidade de alargamento da dimenso e de
alteraes no modo de financiamento do oramento comunitrio, incluindo-se a sugesto de
criao de um novo recurso prprio assente na tributao do rendimento individual, como forma
de possibilitar uma resposta eficiente aos novos desafios da Unio e de permitir algum exerccio
da funo de estabilizao macroeconmica ao nvel central.
No curto prazo, aponta-se para a necessidade de alterao ao enquadramento institucional
relativo coordenao das polticas macroeconmicas, de construo de um mecanismo
limitado de absoro de choques assimtricos, e de uma reforma mais credvel do Pacto de
Estabilidade e Crescimento, incluindo a possibilidade de diferenciao temporria das regras de
disciplina oramental, em funo da dimenso e do nvel de desenvolvimento dos Estados-
Membros, e de tratamento mais dos incentivos Investigao e Desenvolvimento, sugestes
assentes na apresentao e resoluo numrica de um modelo de unio monetria a dois pases.
Palavras-chave: Unio Europeia, UEM, Unio Poltica, Federalismo, Disciplina Oramental,
Estabilizao Macroeconmica.

vii
Abstract
The existence of an important disequilibrium between the two faces economic and political
of the process of European integration is the departing point of this thesis. By associating such
disequilibria with the major present deficits in the EU of competitiveness, growth and
employment; of political weight; of participation and democratic legitimacy; of capacity for
decision and action and the present model of political, institutional and economic
organisation, we argue for a profound change in such model.
In this context, we analyse several models that have been suggested for the case of the EU in the
last years. A cost-benefit analysis is thus carried and based on the capacity of these models to
deal with two essential binomials unity/diversity and flexibility/compromise. By adding
several elements from the European history and the success shown by federal models in
societies with large diversity, we argue for an evolution of the EU towards a highly
decentralised Federation of Nation-States. This Federation should be based on a true
Constitution whose characteristics we describe, together with those of a federal organisation.
We also note that the evolution towards this model should be accompanied with important
changes at the economic level. By comparing the theory of fiscal federalism with the current
situation in terms of the definition and implementation of national fiscal policies and of the
composition and use of the European budget, we conclude that the EU is still far away from the
case of fiscal federalism and that several changes should happen at two distinct temporal levels.
In the medium to long term, we call for an important enlargement of the EU budget together
with substantial changes in its financing, including the creation of a new own resource based on
individual income taxation. This measure would raise the capacity of the EU to deal with its
new challenges and allow the EU to have a significant role in terms of macroeconomic
stabilisation.
In the short run, we argue for a relevant change in the institutional framework for the
coordination of macroeconomic policies, the creation of a limited shock-absorber mechanism
and a more credible reform of the Stability and Growth Pact. This reform would allow for a
temporary differentiation of fiscal discipline rules, by taking into account the economic
dimension and level of development of the Member-Countries, and for a more favourable
treatment of public expenses related to Research and Development, with these suggestions
sustained by the numerical solution of a model of monetary union with two countries.
Keywords: European Union, EMU, Political Union, Federalism, Fiscal Discipline,
Macroeconomic Stabilisation.

VIII

ndice de Contedos

NOTA BIOGRFICA ..................................................................................................... III
AGRADECIMENTOS ..................................................................................................... IV
RESUMO...................................................................................................................... VI
ABSTRACT................................................................................................................... VII
NDICE DE CONTEDOS........................................................................................... VIII
NDICE DE FIGURAS .................................................................................................... XI
PRINCIPAIS ABREVIATURAS USADAS ......................................................................... XII
INTRODUO ................................................................................................................1
CAPTULO 1 O IMPACTO DA MOEDA NICA E OS DESAFIOS NO PS-EURO...............8
1.1. O IMPACTO DA MOEDA NICA...............................................................................8
1.1.1. O caminho percorrido at moeda nica: os passos e as lies...................8
1.1.2. Custos e benefcios da moeda nica ...........................................................11
1.1.3. O impacto na organizao econmica........................................................13
1.1.4. O impacto na organizao poltica.............................................................16
1.2. OS PRINCIPAIS DESAFIOS DA UNIO EUROPEIA NO PS-EURO.............................18
1.2.1. A questo da resposta aos efeitos da globalizao .....................................19
1.2.2. As questes do emprego, da competitividade e da sociedade de informao
..................................................................................................................21
1.2.3. A questo do(s) alargamento(s)..................................................................23
1.2.4. As questes da (falta de) estratgia europeia e do dfice democrtico ...26
1.2.5. As questes da segurana e da defesa comum............................................30
1.2.6. Em concluso: a necessidade de uma "nova governao" ..........................32
CAPTULO 2 DA MOEDA NICA UNIO POLTICA: QUE CAMINHOS?...................33
2.1. AS RESPOSTAS AO NVEL POLTICO E ECONMICO: O MTODO ACTUAL E AS
PRINCIPAIS ALTERNATIVAS .......................................................................................33
2.1.1. A evoluo da UE desde 1957: intergovernamentalismo vs.
supranacionalismo.....................................................................................33
2.1.2. O intergovernamentalismo enquanto mtodo privilegiado no presente.......35
2.1.3. A necessidade de um novo modelo: principais alternativas ........................39
2.2. O FEDERALISMO: PRINCPIOS E MODELOS ..........................................................52
2.2.1. O(s) conceito(s) de federalismo..............................................................52
2.2.2. Os princpios do federalismo .................................................................55
2.2.3. Motivos para a criao de uma federao: ensinamentos da Histria e da
Economia...................................................................................................58
2.2.4. O desenho constitucional e os custos e benefcios da federao .................63
2.2.5. Modelos de Federao: princpios idnticos, aplicaes distintas..........64
2.2.6. Algumas inverdades em torno do federalismo ........................................69

IX
CAPTULO 3 UM MODELO FEDERAL DE ORGANIZAO POLTICA E INSTITUCIONAL
NA UNIO EUROPEIA.............................................................................................72
3.1. O FEDERALISMO NA GNESE DA INTEGRAO EUROPEIA....................................72
3.2. UNIO EUROPEIA E FEDERALISMO: O PRESENTE .................................................78
3.2.1. O modelo europeu: proximidades e afastamentos relativamente aos modelos
de federao ..............................................................................................78
3.2.2. O perodo ps-Maastricht: das reformas institucionais falhadas s
propostas anteriores Conveno Europeia..............................................82
3.2.3. Da Conveno Europeia aos novos Tratados: Tratado Constitucional,
Tratado de Lisboa e federalismo ................................................................85
3.3. O FUTURO: A EVOLUO PARA UM MODELO FEDERAL? .....................................93
3.3.1. Razes justificativas para a adopo de um modelo federal .......................93
3.3.2. Caractersticas essenciais da "Federao Europeia" .................................98
3.3.3. O modelo europeu: salvaguarda dos direitos fundamentais, repartio de
competncias e desenho institucional .......................................................101
CAPTULO 4 DO FEDERALISMO POLTICO AO FEDERALISMO ORAMENTAL ........111
4.1. OS ENSINAMENTOS DA TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL.................................111
4.1.1. O objecto da teoria do federalismo fiscal .................................................111
4.1.2. O fornecimento de bens e servios............................................................112
4.1.3. A funo de redistribuio .......................................................................116
4.1.4. A funo de estabilizao macroeconmica .............................................117
4.1.5. Os instrumentos do federalismo fiscal: tributao e transferncias
intergovernamentais.................................................................................119
4.1.6. Outros tpicos da literatura.....................................................................122
4.1.7. Alguns ensinamentos para o caso de uma Federao Europeia................126
4.2. POLTICA ORAMENTAL E ESTABILIZAO MACROECONMICA NO QUADRO DA
UEM EUROPEIA.....................................................................................................129
4.2.1. A poltica oramental no quadro de uma UEM: principais questes ........129
4.2.2. A soluo adoptada: do Tratado de Maastricht reviso do Pacto de
Estabilidade e Crescimento......................................................................139
4.2.3. A polmica em torno da soluo: vantagens, crticas e propostas de reforma
................................................................................................................146
4.3. ORAMENTO COMUNITRIO E ESTABILIZAO MACROECONMICA..................164
4.3.1. Receitas, despesas e organizao.............................................................164
4.3.2. Evoluo recente e principais desafios.....................................................168
CAPTULO 5 UM MODELO FEDERAL DE ORGANIZAO ECONMICA NA UNIO
EUROPEIA ...........................................................................................................172
5.1. CONFRONTO ENTRE A SITUAO ACTUAL E A LITERATURA DO FEDERALISMO
FISCAL...................................................................................................................172
5.2. ALTERAES NO MDIO E LONGO PRAZO: A QUESTO DO ORAMENTO
COMUNITRIO........................................................................................................177
5.2.1. Recursos prprios e oramento comunitrio ............................................177
5.2.2. Linhas de reforma do financiamento do oramento comunitrio ..............179
5.2.3. Um recurso prprio assente na tributao do rendimento individual .......184
5.2.4. Em concluso...........................................................................................189

X
5.3. ALTERAES NO CURTO PRAZO: REGRAS DE DISCIPLINA ORAMENTAL E
CRESCIMENTO ECONMICO....................................................................................190
5.3.1. Introduo ...............................................................................................190
5.3.2. O modelo .................................................................................................192
5.3.3. Equilbrio.................................................................................................200
5.3.4. Efeitos da interveno governamental......................................................205
5.3.5. Em concluso...........................................................................................213
CONCLUSO..............................................................................................................215
REFERNCIAS ...........................................................................................................225
ANEXOS ....................................................................................................................243
ANEXO 1 CARACTERIZAO POLTICA E INSTITUCIONAL DE ALGUMAS FEDERAES
..............................................................................................................................244
1. Os Estados Unidos e a relevncia do sistema de separao de poderes .........244
2. A Alemanha e a vigorosa autonomia dos Lnder ...........................................251
3. A Sua e a relevncia da preservao simultnea da coeso interna e da
diversidade cultural .................................................................................259
ANEXO 2 ALGUMAS PROPOSTAS PARA O MODELO POLTICO DA UNIO EUROPEIA
(2000/2002)...........................................................................................................270
ANEXO 3 UM RECURSO PRPRIO ASSENTE NA TRIBUTAO DO RENDIMENTO
INDIVIDUAL............................................................................................................271


xi
ndice de Figuras

Figura 1: Evoluo da taxa de cmbio entre o euro e o dlar americano ...............16
Figura 2: O federalismo: posicionamento face a outras formas de organizao ....53
Figura 3 Evoluo da taxa de crescimento real do PIB (%) ...............................143
Figura 4 Nmero de pases com peso do dfice pblico no PIB superior a 3%.144
Figura 5 Evoluo do peso do dfice pblico no PIB (%) ...................................144
Figura 6 Confronto das regras do PEC com os padres das regras ideais....151
Figura 7 Confronto do PEC original com a reviso de 2005......................159
Figura 8 Distribuio das despesas oramentais da Unio Europeia.................166
Figura 9 Repartio dos recursos oramentais da UE........................................168
Figura 10 Quadro Financeiro para 2007-2013....................................................170
Figura 11 Aumento da contribuio num sistema progressivo assente no produto
..........................................................................................................................181
Figura 12 Reduo da contribuio num sistema progressivo assente no produto
..........................................................................................................................182
Figura 13 Pagamentos em 2008, decorrentes de uma sobretaxa no imposto sobre
o rendimento individual (% PIB)....................................................................188
Figura 14 Valores base dos parmetros e das dotaes de factores....................207
Figura 15 Dinmica de transio .........................................................................208
Figura 16 Valores iniciais e finais das principais variveis em steady state........209
Figura 17 Repartio de competncias entre a Federao e os Estados (EUA) .248
Figura 18 Comportamentos vedados aos diversos nveis de governo (EUA) .....248


xii
Principais Abreviaturas Usadas

BCE Banco Central Europeu
CECA Comunidade Europeia do Carvo e do Ao
CEE Comunidade Econmica Europeia
CED Comunidade Europeia de Defesa
CH Confederao Helvtica
CIG Conferncia Intergovernamental
Ecofin Conselho de Ministros das Finanas da Unio Europeia
EUA Estados Unidos da Amrica
FEDER Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional
FEOGA Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola
FSE Fundo Social Europeu
I&D Investigao e Desenvolvimento
IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado
NATO Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PAC Poltica Agrcola Comum
PE Parlamento Europeu
PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento
PIB Produto Interno Bruto
PNB Produto Nacional Bruto
RFA Repblica Federal da Alemanha
SEBC Sistema Europeu de Bancos Centrais
SME Sistema Monetrio Europeu
UE Unio Europeia
UEM Unio Econmica e Monetria
UEO Unio da Europa Ocidental


1
Introduo

Constituda em 1957, pelo Tratado de Roma, a Comunidade Econmica Europeia
(CEE) evoluiu sucessivamente em termos de objectivos e estdios associados de
integrao econmica, passando de uma simples Unio Aduaneira com algumas
polticas comuns a uma Unio Econmica e Monetria (UEM), com aspiraes rumo a
uma possvel Unio Poltica, as quais parecem remontar sua constituio e se
encontram, de algum modo, expressas na actual denominao de Unio Europeia (UE).
No contexto de uma economia mundial caracterizada pela acrescida globalizao e
interdependncia, onde o papel econmico (e poltico) dos antigos Estados-Nao no
cessa de ser posto em causa, e sob uma nova atmosfera poltica e econmica europeia,
onde se vislumbram, a par de desenvolvimentos notveis com destaque para a criao
da moeda nica, fragilidades acentuadas, particularmente nos domnios poltico e
institucional, a evoluo mencionada, vista por vrios autores como uma tentativa de
resposta aos novos cenrios e desafios, s poder ser bem sucedida se a organizao dos
novos poderes econmicos e polticos (nacionais e supranacionais) se revelar a mais
eficiente.
A anlise dos tipos alternativos de organizao dos poderes referidos no contexto acima
descrito, dos seus benefcios, custos e condies, constitui-se na vertente fundamental
deste projecto de investigao, qual acresce, naturalmente, a descrio das principais
implicaes de uma eventual reorganizao sobre a definio e a implementao da
poltica macroeconmica, com particular destaque para as questes oramentais. Dito
de outro modo, a presente dissertao procura, globalmente, uma resposta sistematizada
e fundamentada questo: que organizao poltica e econmica para a Unio
Europeia no contexto dos desafios ps-euro?
Esta dissertao significa, assim, o prosseguimento do trabalho acadmico que o autor
tem desenvolvido na rea da Integrao Econmica (Europeia), com ramificaes para
outros campos da Cincia Econmica (como seja a Economia Internacional ou a
Poltica Econmica) e para outras reas das Cincias Sociais (com particular destaque
para a Cincia Poltica). Tal trabalho tem-se traduzido, por um lado, na leccionao
desde 1991 de algumas disciplinas nas reas em causa e reflectido, por outro lado, na

2
dissertao de Mestrado defendida na Faculdade de Economia do Porto e em diversas
publicaes e comunicaes apresentadas nos ltimos anos, abarcando assuntos
relevantes no domnio da integrao poltica e econmica na Unio Europeia.
Tendo em vista a questo acima formulada, o trabalho que agora se apresenta estrutura-
se ao longo de cinco captulos, o primeiro dos quais (O Impacto da Moeda nica e os
Desafios no Ps-Euro) visa a anlise dos principais resultados obtidos ao longo dos 50
anos do processo de integrao europeia e dos principais desafios enfrentados pela
Unio Europeia no ps-euro. Comea por observar-se que, ao nvel do processo de
integrao econmica na Europa, a concretizao da UEM, com o concomitante
aparecimento de uma moeda nica no espao integrado, se afigura o ponto de chegada
de um longo percurso, iniciado com a queda das barreiras pautais e prosseguido, durante
vrias dcadas, com sucessivos avanos e recuos, com a construo definitiva do
Mercado nico e o aparecimento de polticas comuns colaterais.
O primeiro ponto deste captulo (1.1.) dedica-se, pois, a uma breve reflexo sobre o
caminho percorrido, a importncia da moeda nica e os seus reflexos na organizao
econmica e poltica da Europa. Em particular, evidencia, a par das inegveis vantagens
econmicas da moeda nica e do seu significado histrico, a existncia de alguns custos
no despiciendos derivados da sua introduo, bem como de um profundo desequilbrio
entre as duas vertentes essenciais do processo de integrao europeia, confrontando um
pilar econmico forte e quase concludo e um pilar poltico dbil e de evoluo futura
incerta.
A complementar este quadro, o segundo ponto (1.2.) corresponde a uma digresso em
torno dos principais desafios polticos colocados pelo aparecimento da moeda nica, em
conjunto com novos desafios econmicos, sociais e polticos enfrentados pela UE
(globalizao, sociedade de informao, emprego, alargamento, participao e
transparncia, segurana e defesa, entre outros), permitindo evidenciar argumentos
fortes a favor da necessidade de uma profunda transformao institucional e de
construo poltica. Nesse contexto, torna-se pertinente uma outra viso da moeda
nica, enquanto ponto de partida, impelindo ao reforo do processo de integrao
poltica.

3
Sustentando essa ideia, o captulo 2 (Da Moeda nica Unio Poltica: Que
Caminhos?) avalia a capacidade de resposta que, ao nvel poltico e econmico, o actual
modelo de organizao europeu tem possibilitado perante os novos desafios, bem como
a validade das respostas que, aos mesmos, poderiam encontrar-se com modelos
alternativos. O captulo inicia-se (2.1.) com a observao das deficincias que o actual
modelo de organizao poltica, institucional e econmica da Unio Europeia parece
apresentar, nomeadamente a sua falta de eficincia para uma resposta cabal aos desafios
enunciados. Nesse contexto, desenvolve-se uma digresso por um conjunto de modelos
alternativos que tm sido apresentados em anos recentes, avaliando a sua efectividade/
performance, numa lgica marcadamente de custo-benefcio (ou seja, consistente com o
habitual raciocnio econmico), com base em dois binmios complementares:
unidade/diversidade e compromisso/flexibilidade.
Perante a observao do carcter ainda insuficiente desse conjunto de modelos, avana-
se, ento, para uma caracterizao detalhada (2.2.) do federalismo, enquanto modelo
alternativo possvel. Neste contexto, comeam por ser analisados os princpios, formas e
instrumentos do federalismo, bem como se procede observao dos motivos que a
histria poltica e econmica revela para a justificao da existncia, sucesso ou
insucesso de sistemas federais confrontando-os com o caso europeu , e se
identificam os elementos comuns organizao poltico-institucional das principais
federaes actualmente existentes, com base numa anlise comparativa do
funcionamento de trs das federaes que tm revelado maior sucesso (Estados Unidos,
Sua e Alemanha). Finalmente, evidencia-se a existncia de um conjunto de inverdades
que tm estado frequentemente associadas discusso no quadro europeu do tema do
federalismo.
Com base no conjunto de elementos elencados at ento, o captulo 3 (Um Modelo
Federal de Organizao Poltica e Institucional na Unio Europeia) avana com a
fundamentao da escolha pela evoluo para um novo modelo, uma Federao de
Estados-Nao), comeando por recordar que as ideias federalistas estiveram na
gnese do projecto de integrao europeia, procedendo-se a uma sntese da histria das
ideias federalistas na Europa at ao Tratado de Maastricht (3.1.).

4
De seguida (3.2.), tenta situar-se a actual Unio Europeia no quadro dos conceitos
federais e confederais e prossegue-se com uma anlise das diferentes propostas
apresentadas nos ltimos anos por diversos pases e entidades no mbito do debate
sobre o modelo institucional adequado para o futuro da Europa e na sequncia de
sucessivas reformas institucionais fracassadas, com particular destaque para a
tentativa de adopo de um Tratado Constitucional e com uma referncia situao
presente em que se espera a ratificao do Tratado Reformador (ou Tratado de Lisboa).
O ltimo ponto deste captulo (3.3.) sistematiza o conjunto das razes justificativas da
nossa opo por um modelo federal na organizao poltica e institucional da UE e
apresenta o que se considera deverem ser as suas caractersticas fundamentais. Com
base nos elementos anteriormente discutidos, desenvolve-se a proposta para esse
modelo federal, englobando a sua consagrao constitucional, a repartio de
competncias entre o poder central federal e os poderes nacionais, e a arquitectura
institucional do sistema, numa verdadeira evoluo reformista do actualmente existente.
Termina-se com algumas questes relevantes em torno da transio para este novo
modelo, em particular com a sua legitimao democrtica e com o gradualismo na
transformao.
O desenho institucional e a repartio de competncias propostas para o novo modelo
nomeadamente no campo econmico abrem a porta ao captulo 4 (Do Federalismo
Poltico ao Federalismo Oramental), ao longo do qual se apresentam diversos
elementos de natureza terica e emprica que podem associar-se leitura das
implicaes relevantes que a adopo de um novo modelo de organizao poltica e
institucional ter no domnio econmico. Desta forma, torna-se possvel articular a
emergncia de um federalismo poltico com a necessidade de um real federalismo
econmico, com particular incidncia no domnio oramental.
O captulo abre, naturalmente, com uma digresso pela literatura associada teoria do
federalismo fiscal (4.1.), cobrindo a definio do seu objectivo, bem como dos seus
principais ensinamentos em matria de repartio de competncias entre diferentes
nveis de governo, ao nvel do exerccio das funes relevantes atribuveis a um Estado,
e encerrando, com especial interesse para o desenrolar do trabalho, com uma sntese dos

5
principais ensinamentos desta teoria para o caso concreto de uma possvel federao
europeia.
De seguida, apresenta-se (4.2.) a situao actual no contexto da Unio Europeia, nos
domnios da definio e implementao das polticas oramentais nacionais. Comeam
por ser evidenciadas as questes que se levantam no quadro do uso da poltica
oramental com finalidade de estabilizao numa unio monetria e prossegue-se com
uma digresso pela j longa discusso acadmica e poltica em torno da soluo
adoptada na rea, tendo em vista a necessidade de assegurar uma forte e necessria
disciplina oramental. dado destaque s sucessivas propostas de reforma do Pacto de
Estabilidade e Crescimento (PEC) e, em particular, reviso do mesmo ocorrida em
Maro de 2005. Neste contexto, procede-se a uma avaliao comparativa, de natureza
qualitativa, das duas verses deste documento fundamental, tendo por base as
propriedades que, de acordo com Kopits e Simansky (1998), definiriam regras
oramentais ideais.
Finalmente (4.3.), apresenta-se o modo de construo e utilizao do oramento
comunitrio, bem como se analisa a sua evoluo recente e os principais desafios que se
lhe colocam. dado particular destaque actual impotncia em termos de utilizao
para fins de estabilizao macroeconmica, dada a sua diminuta dimenso, e eventual
necessidade de melhor compatibilizao com o objectivo de garantia da coeso
econmica e social.
Confrontando os ensinamentos da teoria do federalismo fiscal com a prtica actual na
UE nos domnios oramentais, o ltimo captulo (Um Modelo Federal de Organizao
Econmica na Unio Europeia) comea por revelar uma situao de bastante distncia
entre o actual quadro comunitrio no que respeita actuao no domnio da
estabilizao macroeconmica (e, em geral, definio e execuo da poltica fiscal e
oramental) e o que deveria ocorrer no contexto de uma verdadeira federao (5.1.).
Abrem-se, assim, pistas para as transformaes que, na nossa opinio, devero ocorrer
para que a evoluo para um modelo de federalismo poltico seja consistente com as
prticas de definio e implementao das polticas macroeconmicas, em especial das
polticas oramentais. em torno de duas dessas pistas que se desenvolvem os pontos
finais do captulo, assumindo dois nveis temporais para as alteraes.

6
No mdio-longo prazo, refere-se a necessidade de criao de um oramento comunitrio
reforado, capaz de permitir lidar de forma eficaz com os novos desafios e possibilitar o
funcionamento eficiente do novo modelo organizacional (5.2.): nesse contexto, so
avanados os tpicos essenciais de propostas recentes de reforma do financiamento do
oramento da UE e so feitas sugestes no mesmo sentido.
No curto prazo e mesmo independentemente da evoluo para um modelo federal,
sugere-se uma reviso eficiente das regras de disciplina oramental (5.3.). Em
particular, associam-se os tpicos da disciplina oramental e do crescimento econmico
endgeno, permitindo analisar a possibilidade de diferenciao temporria das regras,
em funo do nvel de desenvolvimento e da dimenso econmica dos pases
envolvidos, e de tratamento mais favorvel das despesas de investimento pblico
associadas a estmulos Investigao e Desenvolvimento (I&D).
O trabalho culmina (Concluso) com uma tentativa de sistematizao dos diversos e
complexos problemas analisados, correspondendo a uma juno dos vrios puzzles que
se foram construindo, com uma avaliao final das possibilidades, dificuldades,
compatibilizaes e capacidade de resposta das solues de organizao econmica e
poltica entretanto defendidas. Ou, dito de outro modo, mostrando que dever e como
poder desenvolver-se o sistema nervoso a que Morin (1988, p. 168) se referiu a
propsito da evoluo da Europa:
Contrariamente ao insecto, a Europa no tem o programa prvio da sua
transformao, no tem sistema nervoso central que a governaria. Mas, como para a
lagarta, foram precisas as devastaes e destruies totais da segunda guerra mundial
para que possa comear a sua metamorfose. Todos os pases europeus de certo modo se
transformaram e os do Oeste puderam elaborar em conjunto uma espcie de sistema
nervoso simptico para regular os seus primeiros intercmbios orgnicos. Mas o
sistema cerebral ainda no pde constituir-se. A metamorfose est inacabada, ns no
somos nem lagarta, nem borboleta, encontramo-nos ainda na crislida. O esforo
decisivo est por fazer. A metamorfose pode abortar, mas est em curso. Sab-lo
contribuir para ela.
Tendo em conta a natureza fortemente qualitativa de um nmero importante de questes
intermdias e finais que se pretende analisar, a metodologia seguida privilegia o

7
cruzamento e confronto da literatura existente e a anlise comparativa de modelos de
organizao econmica e poltica da actualidade ou do passado recente.
Tal sucede sem prejuzo do recurso a mtodos numricos a propsito de alguns
elementos, com particular nfase no captulo final do trabalho, onde os mesmos se
tornam particularmente teis para a reflexo sobre questes ligadas a ajustamentos
macroeconmicos no contexto da moeda nica. neste contexto que surge o uso de
simulaes simples em torno do oramento comunitrio e, no seu mbito, da
participao dos Estados-Membros, ou a construo de um modelo de equilbrio geral
dinmico para o caso de uma unio monetria a dois pases, com simulao fundada em
mtodos computacionais, por forma a equacionar as possibilidades de diferenciao
temporria das regras de disciplina oramental.
igualmente importante ter em ateno que, pretendendo ser este estudo uma tese de
doutoramento em Economia, com predominncia da rea da Integrao Econmica
(Europeia) e cruzamento estreito com outras reas como a Economia Internacional, a
Economia Poltica ou a Economia Pblica, no pode deixar de ser, pela natureza dos
assuntos em causa (sobretudo dos tratados nos primeiros trs captulos), uma obra com
carcter fortemente multidisciplinar, recolhendo contribuies de outras reas das
Cincias Sociais, com particular incidncia na Cincia Poltica e, com menor grau de
relevncia, a Sociologia, a Histria ou o Direito Constitucional.
nossa convico que tal caracterstica, juntamente com a pertinncia, a relevncia e a
actualidade das questes em anlise e a sua reduzida expresso ao nvel acadmico (e
poltico) no nosso pas (ao invs do que sucede em grande parte da UE), pode conferir
ao presente estudo um significativo grau de interesse.
1



1
Note-se, alis, que alguns dos contedos deste trabalho estiveram na base de diversas publicaes, j
concretizadas ou aceites: (i) artigos em revistas cientficas internacionais: Global Economy Journal
(Alves, 2001), com uma verso inicial do captulo 1 e da descrio dos modelos de organizao em
confronto; Intereconomics (Alves e Afonso, 2007), com uma parte do ponto 4.2.; e Applied Economics
(Afonso e Alves, 2007), com uma verso prxima do ponto 5.3.; (ii) captulos de livro com referee: Alves
(2007), com parte do captulo 3; e Alves e Afonso (2008), cruzando partes dos captulos 4 e 5; (iii)
diversos working papers, comunicaes em encontros cientficos e outros tipos de publicaes.

8
Captulo 1 O Impacto da Moeda nica e os Desafios no Ps-
Euro

The six founding nations () expressed clear
political ambitions. The preamble to the 1957
Treaty of Rome stated their determination to lay
the foundations of an ever close union among the
peoples of Europe [in order] to preserve and
strengthen peace and liberty. () Securing
peace and liberty through political integration
and increasing prosperity through economic
integration were regarded as interdependent
objectives of the Community.
(Mathias Dewatripont et al., 1995)

1.1. O impacto da moeda nica
1.1.1. O caminho percorrido at moeda nica: os passos e as lies
Tendo por pano de fundo o objectivo de promoo de um espao de estabilidade
poltica e militar, o processo de integrao econmica na Europa teve os seus primeiros
marcos decisivos na criao da Comunidade Econmica do Carvo e do Ao (CECA) e,
nos finais da dcada de 50, da CEE.
Ao longo da dcada seguinte, foram concretizados os primeiros grandes avanos do
processo, com a activao da primeira poltica comum de relevo a Poltica Agrcola
Comum e a concluso da Unio Aduaneira, com o levantamento das barreiras pautais
circulao de bens dentro da rea integrada e o estabelecimento de uma pauta
aduaneira comum perante pases terceiros.
A rpida concretizao dos objectivos iniciais gerou, alis, uma situao de forte
optimismo quanto evoluo futura, rumo a patamares superiores de integrao, cujo
ponto culminante ter sido a consagrao, pela primeira vez, de um plano para a
consecuo de uma UEM por volta de 1980.
A alterao dramtica da conjuntura econmica internacional, na sequncia da
derrocada do sistema cambial de Bretton Woods e da emergncia do primeiro choque
petrolfero, no permitiu a concretizao das perspectivas risonhas do final dos anos 60.
Assistiu-se, ento, a uma fase de menor sucesso no processo de integrao europeia,

9
com os pases a reagirem, naturalmente, de forma divergente perante as dificuldades,
num perodo que ficou conhecido como o do europessimismo.
Tal no significou, contudo, a inexistncia de avanos, alis com a relevncia inerente
ao facto de demonstrarem a vontade de ir alm do econmico, complementando a
integrao econmica com a interveno igualmente nas esferas sociais e regionais.
Assim, neste perodo que surgem as primeiras medidas no mbito de novas polticas
comuns, como sejam a Poltica Regional e a Poltica Social, devendo ainda destacar-se,
pela importncia que assumiu nas dcadas seguintes, a criao de um mecanismo
europeu de estabilizao cambial, o Sistema Monetrio Europeu (SME).
A partir da segunda metade da dcada de 80, ultrapassada a fase adversa da conjuntura
internacional e criadas as condies polticas nomeadamente com o aparecimento de
lderes fortes na Frana e na Alemanha e a nomeao de Jacques Delors para Presidente
da Comisso Europeia , verifica-se uma sria reanimao do ideal comunitrio.
A tomada de conscincia dos efeitos da no eliminao completa das barreiras livre
circulao de bens, servios e factores, traduzidos numa clara perda de eficincia e
competitividade das empresas europeias face s concorrentes americanas e japonesas, e
da manuteno de alguma instabilidade cambial na Europa, traduzidos em maiores
custos de transaco e dificuldades na formulao eficiente de expectativas, conduziu
abertura do caminho para o avano rumo a patamares superiores de integrao
econmica.
neste contexto que se v surgirem os projectos de concluso do Mercado nico, com
a eliminao de todas as barreiras fsicas, tcnicas e fiscais livre circulao de
bens, servios e factores, e (novamente) de concretizao de uma UEM, com a fixao
irrevogvel das taxas de cmbio e a criao de uma moeda nica, inicialmente
denominada de Ecu e posteriormente de euro.
O Mercado nico foi concludo em 1 de Janeiro de 1993, embora com algumas
deficincias (ao nvel da manuteno de algumas barreiras livre circulao de
trabalhadores e da harmonizao fiscal, um processo com avanos ainda muito lentos,
os quais so mesmo incipientes na rea da tributao directa).

10
Por sua vez, o euro assumiu-se como a moeda comum de onze pases a partir de 1 de
Janeiro de 1999,
2
aps um longo caminho cheio de dificuldades (que chegaram quase a
pr em causa a sua concluso), sendo que a sua introduo fsica no incio de 2002,
substituindo com xito os smbolos monetrios nacionais at ento existentes, marcou
inequivocamente o ponto culminante do processo de integrao econmica na Unio
Europeia (UE).
3

Independentemente de outras consideraes, que adiante sero aduzidas, uma primeira
anlise ao longo percurso da integrao econmica, iniciado com a criao da CEE e
culminado no aparecimento da moeda nica permite antever algumas lies, que
deveriam jogar um papel importante em termos da evoluo futura da UE.
O percurso passado foi, assim, caracterizado pela sucesso de pequenos passos (alis,
conforme era aconselhado por um dos pais fundadores, Jean Monnet), onde cada
inovao pareceu ser a consequncia bvia da anterior (por exemplo, a moeda nica a
aparecer como forma de completar os efeitos positivos do mercado nico). No
totalmente evidente se tal decorreu de uma estratgia assumida ou simplesmente da
flutuao dos somatrios de vontades conjunturais. Em todo o caso e com frequncia, o
percurso no foi distinguido claramente pelos cidados, os quais acabaram por se
confrontar com as situaes finais, sem poder de escolha. Apresentando a vantagem
bvia de no suscitar rupturas temporais decisivas, e com isso tornando mais fcil a
evoluo, esta estratgia aportou a relevante desvantagem de alguma falta de
transparncia. Conforme apontava Threr (1996, p.232), Jean Monnets philosophy of
functionalism, which aims at gradually building up, from problem to problem, new
supranational structures has proved, in practice, to create a highly technocratic, over-
loaded, and complex system of inter-bureaucracy and inter-lobby relations.
Ao longo do processo, tem sido clara a existncia de um primado da economia sobre a
poltica, ao invs de um equilbrio desejvel entre os dois pilares, ou at de um primado
da poltica sobre a economia. Apresentando a vantagem bvia da maior facilidade, pois
que mais simples a transferncia de soberania econmica que a transferncia de
soberania poltica (sobretudo quando em presena de espaos to diversos em termos

2
Actualmente, treze pases, com as adeses posteriores da Grcia (2000) e Eslovnia (2007).
3
Para mais detalhes sobre a evoluo histria da integrao europeia e, em particular, as polticas
comuns, veja-se, por ex., Porto (2001).

11
geogrficos, histricos e culturais), gera desequilbrios importantes entre os pilares do
processo, numa situao que pode provocar (como se observar adiante) bloqueios em
termos de evoluo futura.
A dinmica do processo de integrao tem sido tambm frequentemente marcada pelos
humores da conjuntura econmica internacional, evidenciando que ainda no se
encontra suficientemente estabelecida uma inequvoca solidariedade entre os pases
participantes, a qual permita, a cada instante, colocar os interesses globais acima dos
interesses particulares (e, sobretudo, eleitoralistas) em cada Estado-Membro.
A falta de solidariedade, reflexo natural das debilidades do processo de integrao
poltica, comprova-se particularmente mediante a observao das frequentes
habilidades nacionais em torno do cumprimento de certos objectivos (por exemplo,
Loureiro, 1999, ilustra este fenmeno a propsito do cumprimento dos critrios de
convergncia de Maastricht), com a criatividade nacional a sobrepor-se ao que seriam
os interesses comunitrios. Tal parece indiciar que a lgica da construo sucessiva de
laos de solidariedade no possibilitou ainda, mais de cinco dcadas aps o incio do
percurso, a ultrapassagem da lgica dos interesses nacionais pela lgica do interesse
europeu, sobretudo em matrias particularmente sensveis.
1.1.2. Custos e benefcios da moeda nica
Do ponto de vista estritamente econmico, o aparecimento da moeda nica aporta
inegveis vantagens ao espao europeu integrado. Conforme diversos autores tm
salientado, na esteira do Relatrio Emerson (Commission of the European
Communities, 1990), a unificao monetria significa a eliminao da ltima barreira
relevante livre circulao de bens, servios e factores, nesse sentido permitindo a
concluso eficiente do Mercado Interno e ampliando os ganhos decorrentes do processo
anterior da sua criao.
Reduzindo os custos de transaco e eliminando a incerteza cambial intra-zona, a
moeda nica incrementa as condies de eficincia micro e macroeconmicas, criando
um clima mais favorvel ao aumento (em quantidade e em qualidade) do investimento
e, dessa forma, contribuindo para a elevao da produtividade e da competitividade
europeias. Em simultneo, promove-se a estabilidade do nvel geral de preos, objectivo
primordial da actuao do Banco Central Europeu (BCE), incita-se disciplina

12
oramental, como condio essencial para a existncia de estabilidade monetria, e
incentiva-se o saneamento das contas pblicas, elemento decisivo para a participao no
projecto a mdio e longo prazo.
Como bvio, a criao da moeda nica no se faz sem custos. Tambm do ponto de
vista estritamente econmico, os mais relevantes prendem-se com a reduo da
flexibilidade da poltica econmica e com a possibilidade de emergncia de
desequilbrio de objectivos macroeconmicos.
O primeiro aspecto reporta perda do instrumento de poltica monetria e cambial (cuja
utilizao, em todo o caso, se afigurava, pelo menos desde finais da dcada de 80 /
incio da dcada de 90 do sculo passado, j como bastante restrita), ficando os Estados
apenas com os instrumentos de poltica fiscal e oramental para atender a situaes de
crise conjuntural, sendo que mesmo o seu uso acaba por ser fortemente restringido face
aos critrios de participao na UEM e necessidade de assegurar uma situao de
equilbrio (ou de supervite) oramental no mdio prazo como consequncia do acordo
traduzido no PEC (European Council, 1997). Os maiores problemas daqui decorrentes
seriam, segundo alguns autores, mais significativamente sentidos em pases com
menores nveis de desenvolvimento econmico onde o investimento pblico deveria
ser mobilizado para efeitos de convergncia real (e.g., Lopes, 1993) e maiores
divergncias em termos de estrutura econmica face mdia comunitria onde a
perda da taxa de cmbio enquanto elemento de interveno macroeconmica assume
custos mais importantes (e.g., Gros e Thygesen, 1992).
O segundo aspecto refere-se provvel assuno de um peso mais relevante no combate
inflao que consecuo de outros objectivos macroeconmicos importantes,
nomeadamente no campo do emprego. A experincia dos ltimos anos parece expressar,
alis, a relevncia desta crtica, a que se associam sobretudo economistas no ligados
ortodoxia monetarista predominante neste debate (e.g., Buiter et al., 1993, Arestis et al.,
2001, Collington, 2004), evidenciando como, ao contrrio do combate subida
generalizada de preos claramente assumido pelo BCE, tem havido poucas medidas
concretas para atender quele que tem sido, desde pelo menos o incio dos anos 90, o
problema real mais relevante da Unio, a subsistncia de elevadas taxas de desemprego

13
num conjunto significativo de pases e ainda que, em geral, as mesmas observam nos
tempos mais recentes alguma tendncia para moderao.
4

Extravasando o quadro meramente econmico, a verdade que a concretizao da
moeda nica surgiu como o maior passo em termos de cedncia de soberania desde a
criao da CECA e da CEE e de construo de um projecto coerente e sustentado de
unio.
A importncia histrica do euro torna-se, alis, bem reforada quando se conjuga o
quadro poltico com o cenrio do custo-benefcio macroeconmico. Mas, quando se
considera igualmente o quadro poltico, nota-se aquela que parece ser a razo da maior
fragilidade da moeda nica europeia: a existncia de uma entidade nica monetria sem
a contrapartida de uma entidade poltica nica, a singularidade de "una moneta senza
Stato", na expresso popularizada por Padoa-Schioppa (1999).
1.1.3. O impacto na organizao econmica
A unificao monetria na Europa determina igualmente fortes transformaes no
quadro da definio e da execuo da poltica econmica. A exemplo do referido para o
binmio inflao-desemprego, tambm aqui se assiste a um desequilbrio de solues
entre a conduo da poltica monetria e cambial e o quadro de interveno via poltica
fiscal e oramental, a qual poder estar, alis, na base dos desequilbrios em torno de
objectivos macroeconmicos.
Assim, enquanto se verifica, necessariamente, a unificao da poltica monetria e
cambial em termos da sua concepo, a qual deixada nas mos de uma nova
instituio comum e independente (o BCE), e a sua federalizao em termos de
execuo (cuja competncia partilhada entre o BCE e os Bancos Centrais Nacionais,
formando o Sistema Europeu de Bancos Centrais SEBC), o mesmo no se passa
relativamente s polticas fiscais e oramentais, que continuam nas mos das
autoridades nacionais, ainda que restringidas pelas apertadas regras de convergncia
fiscal (art. 104 do Tratado de Amesterdo), pela necessidade de obteno de uma
situao de equilbrio a mdio prazo (Pacto de Estabilidade e Crescimento) e pela ideia

4
Naturalmente no se poder ignorar que a resoluo do problema do desemprego, sendo essencialmente
estrutural, ter de passar por medidas de carcter estrutural (e.g. fomento da mobilidade), pelo que os
custos derivados da constituio da UEM, embora relevantes (pelo menos no curto prazo), no devem ser
exagerados.

14
de que "a poltica econmica uma questo de interesse comum, devendo ser
coordenada no Conselho" (art. 99 do Tratado de Amesterdo).
sob este contexto que foram aparecendo sucessivas crticas ao enquadramento
econmico-institucional da UEM, mantendo-se o mesmo ainda hoje como objecto de
forte discusso (Alves e Afonso, 2007).
Desde logo, pela incipincia, excessiva burocracia e falta de transparncia que parecem
associar-se ao processo de coordenao das polticas no monetrias. De facto, se as
regras impostas nos Tratado de Maastricht e de Amesterdo configuram uma situao
excessivamente burocratizada, sem quaisquer sanes nem obrigaes, a prtica
posterior veio demonstrar que ainda se est longe de uma efectiva e eficiente
coordenao com vista obteno de objectivos comuns na rea no monetria,
5
mesmo
se entretanto foi criado um frum destinado especialmente a esse efeito.
Depois, porque, na falta de uma maior unidade poltica e de uma instituio que, de
algum modo, seja (em simultneo) o parceiro e o contraponto do BCE, se vislumbra
uma dificuldade significativa na adopo de um policy mix ptimo para a Unio
Europeia. Efectivamente, a situao actual, caracterizada pela federalizao monetria
sem contrapartida ao nvel oramental, configura a possibilidade de emergncia de
contradies difceis de sanar entre a poltica monetria e cambial nica e as polticas
oramentais nacionais, ainda que, sobre todo o edifcio da UEM, paire o objectivo
fundamental da estabilidade dos preos.
Finalmente, porque a UEM constituda no quadro de inexistncia de um oramento
comunitrio forte, ao invs do que sucede na maioria das federaes ou unies com
moeda nica, situao que, associada s restries ao uso das polticas oramentais num
quadro de perda dos instrumentos monetrio e cambial, diminui a capacidade de
resposta perante choques econmicos assimtricos. Sendo improvvel no curto prazo
um alargamento relevante do oramento comunitrio (Fitoussi, 1999), seria til,
segundo alguns autores (e.g., Italianer e Pisani-Ferry, 1994; Fini, 1999; De Grauwe,
2007), a criao de um insurance fund, com alguma capacidade de promoo da

5
Recordem-se, apenas a ttulo de exemplo, as sucessivas discusses, de algum modo ainda estreis em
termos de resultados prticos, em torno da questo do emprego e que adiante sero referenciadas.

15
estabilidade macroeconmica e sem elevao significativa dos custos oramentais
comuns.
Tratando-se as questes acima referidas de elementos essenciais e que se abordam,
numa perspectiva alargada, no cap. 4 do presente trabalho, necessrio no esquecer
outros problemas do foro econmico ainda no resolvidos, com relevncia decisiva em
termos do mdio e longo prazo ao nvel da estabilidade e evoluo futura da nova
construo econmica (Alves, 2001).
O primeiro refere-se ao impacto da crescente desoramentao de despesa pblica, uma
prtica que vem sendo incrementada por diversos governos nacionais, como forma de
tentar escapar aos espartilhos oramentais colocados pelas regras de Maastricht e do
PEC. Esta uma prtica que pode gerar, no mdio e longo prazo, importantes desafios
estabilidade econmica e social na Unio, na medida em que apenas se limita a
transferir os encargos actuais para as geraes futuras, os quais, em algum ponto da
linha do tempo, tero de ser efectivamente cobertos, o que significar, com elevada
probabilidade, novos constrangimentos oramentais, exigindo a elevao de impostos
ou a reduo de despesas. Acresce a isto que se esta prtica se verificar com notrio
significado, no apenas em pequenos pases (como Portugal), mas igualmente em
alguns dos pases com maior peso no domnio da Unio, tal fenmeno no deixar de
ser considerado pelos agentes econmicos hora de formular as suas expectativas,
resultando, desde logo, numa possvel quebra de credibilidade e estabilidade da nova
moeda europeia.
Um segundo elemento respeita questo da sustentabilidade, a mdio prazo, dos
esquemas e regimes de segurana social. De facto, medida que a populao europeia
envelhece, numa tendncia acentuada nas ltimas duas dcadas, e que no so
realizadas reformas satisfatrias no domnio da segurana social, torna-se mais provvel
que a Europa possa vir a enfrentar, a prazo, problemas sociais severos, potencialmente
causadores de forte instabilidade, afectando, agora, no s a nova moeda mas toda a
construo comum, isto , o prprio processo de integrao europeia.
Note-se, finalmente, que, mesmo no domnio monetrio, onde se verificou a
federalizao da poltica e onde a articulao das autoridades nacionais seria sempre
mais fcil, continuam a revelar-se dificuldades, talvez inesperadas, e que evidenciam

16
bem como os avanos, a partir deste ponto da histria da integrao europeia, podero
tender a tornar-se mais espaados que no passado recente. A este propsito, Padoa-
Schioppa (2004) acentuou como particularmente significativo o facto de os maiores
bancos centrais nacionais da rea euro continuarem a manifestar resistncias renncia
do poder e a manter actividades dispensveis, resultando num excesso de capacidade
e de desperdcio.
1.1.4. O impacto na organizao poltica
Os aspectos crticos referenciados no sub-ponto anterior, a que poderia associar-se ainda
o eterno problema da harmonizao fiscal (e.g., Tsoukalis, 1993, e Alves, 2000), no
so mais que uma evidncia adicional, trazida do campo estritamente econmico, das
questes levantadas pelo aparecimento de uma moeda nica concretizao ltima do
processo de integrao econmica sem a existncia anterior (ou pelo menos
simultnea) de uma unio poltica mais completa. Louis (2000), por exemplo,
sublinhava a dissociao dos poderes poltico e monetrio como um elemento de
fraqueza da construo europeia.
Figura 1: Evoluo da taxa de cmbio entre o euro e o dlar americano
(valores mdios mensais)
0,8
0,9
1
1,1
1,2
1,3
1,4
1,5
Jan-99 Jan-00 Jan-01 Jan-02 Jan-03 Jan-04 Jan-05 Jan-06 Jan-07 Dez-07

Fonte: Banco de Portugal (www.bportugal.pt)

17
Tal situao contou-se certamente entre os motivos explicativos mais relevantes da forte
depreciao que o euro sofreu relativamente ao dlar em 2000, seguida da manuteno
de uma importante fragilidade at meados de 2002 (fig. 1),
6
ao contrrio do que se
esperava, chegando a colocar algo em causa, em alguns perodos, a estabilidade do nvel
geral de preos
7
e mesmo abrindo dvidas quanto credibilidade da prpria moeda. . De
igual modo, a evoluo posterior (em sentido contrrio) evidenciou uma forte
incapacidade de travagem na excessiva valorizao do euro face ao dlar, por motivos
maioritariamente relacionados com a realidade e os interesses norte-americanos.
O facto de o aparecimento da moeda nica e das subsequentes transformaes
econmicas no ter sido antecedido, ou, pelo menos, acompanhado por mudanas
relevantes na ordem poltico-institucional da UE, abrindo espao a questes essenciais
como as anteriormente referidas, no , contudo, o nico aspecto importante
determinado pela clara falta de vontade e de liderana polticas nos anos recentes no
espao europeu.
Os efeitos do adiamento sucessivo
8
de uma reforma institucional necessria, tornada
ainda mais premente pelas novas questes levantadas pelo advento da moeda nica, e de
uma discusso clara quanto ao modelo poltico para a Europa vislumbram-se igualmente
em outras reas.
Desde logo, na falta de uma voz nica e poderosa em termos das questes externas
(bastando, a este propsito, recordar as debilidades europeias inclusive com profundas
divergncias perante situaes como a da(s) guerra(s) nos Balcs, do largo xodo de
albaneses, da posio perante os novos desafios da segurana e defesa internacional, dos
acontecimentos na ltima dcada no Iraque), obrigando a Europa a colocar-se, com
alguma frequncia, numa posio de seguidismo face aos Estados Unidos.

6
Naturalmente, no podem ser esquecidos outros factores que contriburam para esta situao, em
particular as divergncias de taxa de crescimento entre a Unio Europeia e os Estados Unidos e a
juventude da moeda nica europeia (ainda sem "histria" e a necessitar de ganhar credibilidade). A nossa
opinio, contudo, aponta para uma supremacia da questo poltica enquanto factor explicativo da
referenciada depreciao excessiva do euro de facto, a dificuldade de tornar credvel uma moeda jovem
acentuava-se num contexto em que dirigentes polticos mximos de pases com grande relevo na Unio
Europeia se batiam por valores diferentes da moeda nica face ao dlar.
7
Ainda que de forma no demasiado significativa, pelo facto de a zona euro, como um todo, se constituir
numa economia grande e pouco aberta ao exterior.
8
Conforme se refere adiante de modo mais detalhado, uma profunda reforma institucional foi adiada de
Maastricht para Amesterdo, posteriormente para Nice e ainda para o Tratado Constitucional. A rejeio
deste em referendo na Frana e na Holanda voltou a adiar a discusso, cujo eplogo, por agora, parece
poder observar-se com o Tratado de Lisboa.

18
Depois, na origem de diversos problemas econmicos e polticos no interior da Unio,
dos mais caricatos (cujo exemplo paradigmtico o episdio da nomeao do primeiro
presidente do BCE) aos mais srios em termos de unidade (cujos exemplos mais
significativos podem ser encontrados nas reaces divergentes a propostas de embargos
a pases terceiros ou na reaco exagerada formao de uma coligao governamental
incluindo elementos da extrema-direita na Austria, na sequncia dos resultados de
eleies livres) e/ou democraticidade (cujo exemplo mais paradigmtico ter sido a
reaco de quase autismo, a nvel europeu, reprovao em referendo do Tratado de
Nice na Irlanda, ou mesmo, ainda mais recentemente, o contornar da rejeio do
Tratado Constitucional atravs da adopo de um novo Tratado cujo contedo muito
semelhante).
Finalmente, na observncia de uma falta de rumo estratgico para a Europa, colocada
entre o jogo de interesses nacionais contraditrios e a necessidade de atendimento a
interesses comunitrios de peso, com os primeiros a colocarem-se com frequncia, neste
quadro de falta de unidade poltica, na frente destes ltimos.
1.2. Os Principais Desafios da Unio Europeia no Ps-Euro
O complexo quadro at agora traado parece permitir uma primeira concluso, a qual,
alis, emerge como a reflexo essencial para a evoluo futura da UE e surge como o
elemento de referncia para o resto do trabalho.
Assim, os elementos referenciados parecem apontar para um cenrio em que a moeda
nica no pode ser vista seno como o ponto culminante de apenas uma fase do
processo, em que a integrao se verificou essencialmente ao nvel econmico, sem
uma contrapartida clara ao nvel poltico.
Dito de outro modo, que se torna essencial reflectir sobre a necessidade de novos
avanos, equilibrando as duas faces de um nico caminho, no s para ultrapassar
algumas questes j levantadas, como tambm para responder cabalmente a novos
desafios, sob pena de acentuao de debilidades e fragilidades do edifcio comum
europeu.
Perante o quadro traado, surge, pois, a necessidade de olhar a moeda nica sob um
outro prisma, complementar mas frequentemente ignorado. De facto, a emergncia da

19
moeda nica parece corresponder necessariamente tambm a um ponto de partida,
impelindo ao reforo do processo de integrao poltica, desejado desde os alvores da
Comunidade e cujos avanos tm sido tnues e sempre marcados pela polmica,
gerando o j referido desequilbrio entre os pilares econmico e poltico da integrao
europeia.
A necessidade e os reflexos dessa outra viso sobre a moeda nica devem comear por
ser equacionados, mediante a considerao conjunta dos desafios polticos colocados
pelo aparecimento da moeda nica (na sua maioria mencionados no ponto 1.1.) e dos
principais desafios econmicos, sociais e polticos enfrentados pela Unio Europeia
no ps-euro (globalizao, sociedade de informao, emprego, alargamento,
democraticidade e participao, segurana e defesa), cuja resposta eficiente parece
depender, mais e mais, de uma profunda transformao institucional e de construo
poltica.
1.2.1. A questo da resposta aos efeitos da globalizao
O reforo e a complexificao das relaes econmicas internacionais, segundo alguns
autores a nveis nunca antes observados,
9
quer nas componentes reais, quer nas
componentes financeiras, vm determinando alteraes sensveis ao modo de observar e
analisar as questes da Economia Inter-Nacional, multiplicando-se as referncias e as
discusses em torno dos conceitos e efeitos de uma globalizao ou mundializao das
economias.
10

A globalizao tem aportado a necessidade de uma alterao significativa dos quadros
de anlise tericos tradicionais e relanado o velho debate em torno do sentido e
forma(s) de interveno do Estado tradicional (tambm frequentemente referido como o
debate Estados versus Mercados e.g., Boyer e Drache, 1996), cuja soberania interna
(e, eventualmente, externa) e margem de manobra parecem vir reduzidas com a
mundializao dos fenmenos econmicos.

9
Ver, por ex., Drache (1996), Petrella (1996) ou Sachwald (1995), enquanto que, para uma opinio mais
moderada, se pode consultar, por ex., Bairoch (1996).
10
A expresso mundializao tem vindo a ser crescentemente utilizada (por ex., Porter, 1990 ou
Ohmae, 1996), mas surgia j (pelo menos implcita) em obras mais antigas, como, a ttulo de exemplo,
By (1965) ou Michalet (1976).

20
Neste debate, emerge um conjunto relevante de questes que condicionam
necessariamente a viso futura sobre a organizao poltico-institucional da UE e sobre
os modos de interveno econmica.
Desde logo, e assumindo-se como primordial, a questo da manuteno (ou no) de
relevncia para o Estado-Nao tradicional, para a qual a diversidade de respostas que
vo surgindo quase surpreendente, indo desde a considerao do desaparecimento do
Estado-Nao no quadro da globalizao (e.g., Reich, 1992 e Guhenno, 1995, este com
uma perspectiva ainda mais radical, com o fim do Estado-Nao a ser acompanhado
pelo fim da democracia e da poltica), ideia da sua substituio por entidades regionais
(e.g., Ohmae, 1996 e ODowd e Wilson, 1996) ou manuteno de um papel ainda
relevante para o Estado-Nao (e.g., Michalet, 1976, Boyer e Drache, 1996, e
Bienenfeld, 1996).
Em conjugao estreita com o problema anterior, possvel retomar o sempre presente
debate dos papis do Estado e do Mercado, podendo questionar-se a subsistncia de
possveis quadros de interveno para o Estado e as suas caractersticas face aos novos
quadros, desafios e problemas levantados pela prpria globalizao (Sassen, 1998, e
Mander e Goldsmith, 1996, apresentam neste mbito perspectivas bastante pessimistas):
um elemento dispensvel (e.g., Reich, 1992), um simples criador de um ambiente
propcio inovao e competitividade das empresas nacionais (e.g., Porter, 1990, e
Sachwald, 1995), um interventor restringido s situaes de falhas de mercado
(externalidades, bens pblicos, etc.) ou um agente econmico muito mais activo (e.g.,
Drache, 1996), que visa disciplinar o mercado e os deficientes resultados do seu livre
funcionamento (performances macroeconmicas insuficientes, criao de desigualdades
e problemas sociais, perda de valores sociais e culturais, etc.).
Indo um pouco mais longe, e articulando mais directamente com a realidade europeia,
possvel, neste novo cenrio, perceber na multiplicao e complexificao dos
processos de integrao regional uma possvel resposta aos movimentos e s questes
levantadas pela mundializao (como referem, por ex., Sweet e Sandholtz, 1998), para o
caso da UE). Deve notar-se, contudo, que vrios dos processos de integrao regional
surgiram num contexto de globalizao bem mais limitado do que o processo que se
vive actualmente. Tal no significa, todavia, que no possam assumir-se, neste novo

21
enquadramento, num vector essencial a uma resposta adequada aos movimentos
derivados da nova globalizao e, em particular, dos seus efeitos menos positivos.
Essa , alis, uma linha de pensamento a que se voltar como um dos argumentos fortes
para a necessidade de evoluo rumo a um outro modelo de organizao poltica,
institucional e econmica.
As questes essenciais culminam, alis, no saber se (e como) novas entidades
supranacionais podem melhor fazer face aos mercados, se (e como) novas entidades
supranacionais podem exercer ou complementar o papel tradicionalmente reservado ao
Estado-Nao, se (e como) existem reais possibilidades de uma evoluo rumo a
governos supranacionais e a situaes de multi-cidadania.
Este um quadro de debate ainda algo incipiente na UE, escondido pelo tabu da
perda de soberania poltica e econmica. Mas, face nomeadamente a alguns efeitos
perversos da globalizao e s questes j colocadas a propsito de eventuais
debilidades da moeda nica, tambm um quadro a que no mais possvel fugir no
caso de se pretender discutir seriamente a evoluo do processo de construo europeia.
1.2.2. As questes do emprego, da competitividade e da sociedade de informao
Um dos problemas reais mais relevantes da actualidade na UE o da criao e da
qualidade do emprego. Desde logo, pelo elevado nmero de desempregados que ainda
subsiste num largo nmero de pases, apesar das melhorias registadas com uma
conjuntura econmica mais favorvel em anos recentes. Tal situao susceptvel de
conduzir a problemas sociais de significativa gravidade, colocando em questo o
prprio projecto europeu. Depois, pelas condies deficientes de qualidade de emprego,
associadas largamente a situaes de forte precariedade, observadas em pases como
Portugal, que, se no atempadamente combatidas, podero vir a gerar tenses sociais de
cariz semelhante s anteriormente referidas.
A verdade que, apesar do reconhecimento da gravidade do problema (que conduziu
at criao, em Amesterdo, de um novo captulo no Tratado da Unio Europeia
exclusivamente destinado ao emprego) e de sucessivas discusses e projectos, os
resultados tm sido relativamente escassos.

22
Tendo sido colocados de lado os projectos dinamizadores apresentados por Jacques
Delors enquanto Presidente da Comisso Europeia (nomeadamente as redes
transeuropeias, financiadas pelo lanamento de emprstimos obrigacionistas a nvel
comunitrio) e na sequncia dos resultados meramente retricos das Cimeiras seguintes
ao Tratado de Amesterdo, foi organizada no ano de 2000 uma Cimeira destinada ao
tratamento da questo do Emprego.
Ocorrida em Lisboa, rapidamente foi possvel observar a continuao de enormes
dificuldades de entendimento quanto s solues de combate ao problema, as quais
radicam, com frequncia, nas vises divergentes sobre o funcionamento desejvel das
economias. nesse contexto que se compreende, por exemplo, que a maioria das
concluses e das medidas concretas assumidas se hajam referido a projectos no domnio
da sociedade da informao e no ao tpico supostamente principal da Cimeira.
As fortes divergncias referidas, a excessiva burocracia patente nos mecanismos de
deciso a propsito do emprego e a manuteno de dificuldades na criao de emprego
com qualidade, juntam-se, neste quadro, aos motivos j elencados para justificar o
aparecimento de uma nova organizao poltico-econmica das relaes na UE. S com
uma transformao poltica e institucional profunda parece ser possvel lidar
eficientemente tambm com este problema.
Um outro domnio no qual o empurro decisivo parece s poder suceder com uma
transformao poltica inequvoca o do enquadramento europeu na chamada sociedade
de informao, assumido, na mesma Cimeira de Lisboa de 2000, como o meio para
tornar a Unio a rea econmica mais competitiva, a nvel mundial, num prazo de 10
anos.
De facto, no actual quadro institucional e decisional, aquilo que se tem encontram so
sobretudo solues tradicionalistas aplicadas lgica de uma rea nova. A
multiplicao de boas vontades, traduzida na adopo (por vezes meramente retrica) de
um conjunto vasto de medidas, faz-se num cenrio ainda marcado pela falta de estmulo
ao esprito empreendedor, por uma deficiente interligao universidades-empresas, pela
liderana de pesadas estruturas empresariais, pela tentativa de resoluo por decreto
(no velho estilo do paternalismo estadual), exactamente ao invs do que foi ocorrendo

23
nos Estados Unidos, onde a "Nova Economia" encontrou a maior fonte de sucesso
(ainda que com casos significativos tambm de inxito).
Tambm por aqui parece fazer-se sentir a necessidade de uma nova estratgia poltico-
econmica que, correspondendo ao desaparecimento das divergncias entre as
declaraes pblicas e as vontades privadas de muitos responsveis polticos europeus
(as quais no so, alis, exclusivo deste campo de actuao), permita de facto uma
liderana europeia.
11

Note-se, a este propsito, que, pouco tempo aps a sua designao enquanto novo
Presidente da Comisso Europeia, Jos Manuel Barroso sublinhava j algumas das
dificuldades referidas, admitindo como improvvel a consecuo do mencionado
objectivo da Cimeira de Lisboa j em 2010. No mesmo sentido se alinhou a reviso da
Estratgia de Lisboa, ocorrida em 2005, apontando para a necessidade de modificar o
enquadramento seguido, no sentido de uma situao mais prxima da visvel nos
Estados Unidos ver European Council (2005).
1.2.3. A questo do(s) alargamento(s)
Assumindo-se como um elemento essencial paz e estabilidade na Europa,
nomeadamente por fora das prprias expectativas que foram induzidas nas populaes
residentes aquando dos incentivos queda dos regimes totalitrios que a vigoravam, o
mais recente alargamento (em dois passos, primeiro em 2005 para 25 pases e depois em
para 27) traduziu-se num passo necessrio para a consolidao da construo europeia,
apesar dos problemas de ordem institucional que no deixaram (e deixam) de levantar e
do aparecimento de algumas vozes que pretenderam sugerir o seu adiamento, face a
novos desafios que entretanto se colocaram
12
e s dificuldades econmicas por que a
Europa vinha passando no incio do novo sculo.
De facto, conforme referiam Dewatripont et al. (1996, p. 2), Enlargement may be
problematic, but postponing it is risky. The transition of former Soviet-style societies to
free market economies is not yet successful and the transition to political democracies

11
Basta, por ex., confrontar, ao nvel das questes oramentais, a manuteno de habilidades
contabilsticas (vontades privadas) com a credibilidade no combate aos problemas e do prprio processo
de integrao (declaraes pblicas).
12
Veja-se, por exemplo, as questes levantadas na sequncia dos atentados terroristas de 11 de Setembro
de 2001 e da emergncia de uma guerra global contra o terrorismo.

24
not yet irreversible. Excluded from the prosperity and freedom of Western Europe for
decades, the citizens of these countries are now eager to stabilize their young
democracies by joining the European Union. It is in the interest of all current members
to secure peace and stability at the Unions borders. Postponing enlargement would
just create greater uncertainty for all European countries in the era that succeeded the
cold war.
A absoro com sucesso deste alargamento enfrenta, contudo, uma complexa teia de
jogos polticos e econmicos divergentes. Os problemas principais que coloca podem
ser observados a dois nveis.
Desde logo, em termos econmicos, podendo, a esse nvel, sublinhar-se um conjunto de
questes que fazem do alargamento um dos problemas econmicos mais sensveis para
o futuro da construo europeia. Por um lado, h que ter em conta a competio
acrescida que o mesmo promove e que afecta bastante um grupo de pases em que se
inclui Portugal. Por outro lado, surgem as questes associadas s eventuais necessidades
de reorientao de ajudas e/ou de elevao da dimenso do oramento comunitrio para
fazer face s novas questes de coeso econmica e social.
A este nvel, importante sublinhar sobretudo a importncia das questes que o
alargamento vem colocar a duas das polticas mais relevantes da Unio, designadamente
a Poltica Agrcola Comum (PAC) e a Poltica Regional, aqui com particular destaque
para os Fundos Estruturais que subsidiam investimentos infraestruturais nas regies
menos favorecidas da Unio. A aplicao mecnica aos potenciais novos membros da
Unio das regras anteriormente vigentes relativas quelas polticas, para alm de outras
questes relevantes que poderiam suscitar, exigiria, desde logo, pelo menos a
duplicao do oramento comunitrio. Ora, as dificuldades vislumbradas no passado
recente quanto a tentativas de alargamento do oramento da Unio mostram bem como
se apresenta um desafio particularmente complicado a este nvel.
Por ltimo, as prprias dificuldades econmicas por que tm passado (e possivelmente
ainda passaro no futuro prximo) alguns dos recm-aderentes no deixam de colocar
algumas dvidas sobre a capacidade de o processo se desenrolar favoravelmente,
acrescendo-lhe a fraca margem de manobra das autoridades nacionais, obrigadas a
respeitar compromissos cambiais e oramentais (Bolle, 2004).

25
Ao nvel institucional, cresceram as dvidas em torno da eficcia do processo de
deciso, agora a uma escala de quase trs dezenas de pases (e, eventualmente, mesmo a
uma escala maior com futuros alargamentos), e da possibilidade de bloqueios em tal
processo.
Nesta esfera, convm comear por observar que as actuais instituies da Unio foram
fundamentalmente desenhadas para o funcionamento da Comunidade original, com
apenas seis pases, a qual era relativamente homognea em termos econmicos e
polticos. Os sucessivos alargamentos tornaram o espao claramente mais heterogneo,
embora o mais recente seja aquele que conduz ao maior acrscimo de disparidades, ao
nvel econmico, cultural e poltico, entre os Estados-Membros.
Este um quadro que a Unio dificilmente poderia enfrentar, com seriedade, sem uma
reforma institucional profunda. Note-se, apenas, que, apesar dos pequenos passos dados
em Nice, o alargamento a 27 pases (e, num futuro prximo, a alguns mais), sob as
regras actualmente vigentes, tornou mais difcil o funcionamento das instituies
comunitrias essenciais, afectando severamente a sua capacidade de tomada de
decises.
Por outro lado, e ainda em termos de consequncias na esfera jurdico-institucional,
deve notar-se que o alargamento pode tender a agravar o problema da falta de
adaptabilidade e eficcia do processo de decision-making, no contexto da falta de uma
clara hierarquia legal.
A falta de uma hierarquia legal, combinada com a necessidade de national enforcement
(e apesar da existncia do Tribunal Europeu de Justia e da proclamada supremacia do
Direito Comunitrio sobre o Direito Nacional), tem levado a uma prtica nada
aconselhvel, seja a de as regras da Unio serem excessivamente detalhadas e entrarem
por campos onde a rea de actuao no deveria ser, de modo algum, centralista.
13

Alis, como j referiam Dewatripont et al. (1995, p. 4), detailed EU regulations tend to
become the object of public ridicule: witness the publicized regulation of the proper
shape of bananas and the colour of the fire extinguishers.

13
Esta supremacia aparecia muito clara no rejeitado Tratado Constitucional, sendo um elemento
retomado, embora de modo menos forte, no projecto de Tratado de Lisboa.

26
Neste contexto, como os Tratados tm vindo a conter (habitualmente) no s os valores
essenciais da Unio e a definio dos poderes e regras, mas tambm normas que, em
condies normais seriam reguladas por decreto administrativo, alteraes (mesmo
que pequenas) de um Tratado exigem a sua reviso e ratificao. Como consequncia e
como tambm j sublinhavam Dewatripont et al. (1995, p. 164), this carries the
danger of potentially opening the Pandoras box leading to demands to renegotiate the
whole Treaty. Policy makers are thus reluctant to propose even small changes that
could be beneficial to all.. Conforme facilmente se percebe, esta consequncia
ampliou-se ampliada no quadro do recente processo de alargamento.
Acresce a tudo isto a existncia de outras relevantes implicaes polticas derivadas do
mesmo processo, que passam por uma possvel recentragem do poder (com uma
viragem para Centro-Leste, acentuando ainda mais o peso da Alemanha), bem como
pela resoluo de duas questes essenciais: em primeiro lugar, a acomodao pelos
novos pases dos valores que sempre caracterizaram a face do processo europeu,
nomeadamente a aceitao plena da democracia e a defesa dos direitos humanos;
depois, o eficiente enquadramento de novas questes tnicas e culturais, permitindo a
estabilidade e unidade no quadro de uma diversidade alargada.
Conseguir manter a diversidade de hbitos, tradies e culturas, sem colocar em causa a
unidade europeia em tpicos essenciais (como a defesa, a segurana, a justia, etc.),
poderia exigir um novo quadro de organizao poltica que assuma exactamente como
objectivo a preservao da "unidade na diversidade". Conseguir manter um processo de
deciso eficiente, que conjugue um necessrio grau de compromisso com uma certa
flexibilidade necessria para acomodar a diversidade, exigiria claramente um novo
quadro de organizao institucional.
Em ambos os aspectos, uma concluso parece sobressair, a da impossibilidade de
acomodar as transformaes necessrias e que tm reflexos sobre a consolidao
futura do percurso j trilhado pela Unio, onde se inclui com maior relevo a moeda
nica sem o aprofundamento da Unio Poltica.
1.2.4. As questes da (falta de) estratgia europeia e do dfice democrtico
Como peas relevantes da panplia de desafios urgentes e complexos que hoje se
colocam Unio Europeia, jogando igualmente no sentido de clamar por um

27
aprofundamento poltico da integrao, surgem as questes da (falta de) dinmica
estratgica europeia e da (falta de) participao dos cidados num processo que lhes diz
directamente respeito.
No que respeita ao primeiro aspecto, so hoje claros alguns efeitos perversos do
percurso dos "pequenos passos", traduzidos no excesso de burocracia e tecnocracia e no
alargamento da centralizao do processo de deciso. Por outro lado, tambm visvel
uma perda de lan do comboio europeu em anos recentes, possivelmente associado a
uma pequena, mas muito sensvel, alterao nos mecanismos institucionais. A este
nvel, assistiu-se a um reforo sucessivo do papel do Conselho Europeu que, recorde-
se, nasceu de uma forma ad hoc, ao invs dos demais rgos de poder na Unio , com
secundarizao do Parlamento Europeu e da Comisso Europeia no perodo ps-Delors,
e num contexto em que parecem ter deixado de existir (ao invs do passado) lderes
polticos fortes com uma viso predominantemente europeia.
Na sua sequncia, e conforme ser novamente adiante referido, acentuou-se o carcter
intergovernamental da Unio, com consequncias notrias no declnio do grau de
escrutnio das instituies pelos cidados e do aumento do sentimento de uma Europa
feita nas suas costas, num fenmeno que poderia ter sido sentido com alguma
frequncia nas ltimas dcadas e resultando dos dois elementos referidos. Threr (1996,
p. 232), por exemplo, apontava o Tratado de Maastricht com um dos pontos
culminantes de tal fenmeno, j que se trataria de um Tratado, in which, hidden from
the eye of public opinion, new constitutional structures were conceived in poorly
drafted instruments by heads of states and their advisers. Crticas idnticas tm sido
expressas recentemente em torno da elaborao e do modo de ratificao do Tratado de
Lisboa.
Ainda que no estando na sua gnese, a falta de uma estratgia clara e dinmica tem
contribudo certamente para o adiamento ou o recrudescimento de problemas polticos,
econmicos e sociais, de que se destacam, entre outros, a emergncia de fenmenos
populistas, nacionalismos exacerbados e aces xenfobas, claramente instabilizadores
do processo de construo europeia.
De igual modo, o crescente afastamento entre o funcionamento das instituies e a
percepo que delas tm os cidados, tem promovido o desencanto e o alheamento de

28
muitos perante a construo europeia, motivando o desconhecimento e a falta de
participao, naquilo que , claramente, um dos dfices mais significativos de um
processo que visa exactamente a criao de um ideal europeu e de uma cidadania
europeia.
O funcionamento das instituies europeias apresenta duas fraquezas importantes. Em
primeiro lugar, revela falta de eficincia ao nvel do processo de decision-making, o
qual, conforme referido, se ter agravado com o recente alargamento, uma vez que
aumentaram as probabilidades de divergncia de interesses e de uso de direitos de veto.
Em segundo lugar, o modo intergovernamental de tomada de decises priva os cidados
de uma mais efectiva capacidade de obteno de informao e de controlo sobre as
decises do Conselho. A isto acresce que a sua capacidade de controlo sobre o
comportamento dos Comissrios Europeus, nomeados pelos Governos nacionais,
ainda mais reduzida.
Mas o problema da falta de escrutnio sobre as instituies europeias e respectivas
consequncias bastante mais amplo. Desde logo, h que notar que apenas o
Parlamente Europeu objecto de eleio directa pelos cidados da Unio. Mesmo nessa
eleio, contudo, frequente a falta de participao, bem como a sobreposio de
elementos de protesto relativamente situao poltica interna face s questes que
deveriam estar em discusso, ou seja, face aos assuntos europeus. Ambos estes factos
reflectem, de algum modo, a percepo generalizada do restrito poder de deciso do
Parlamento Europeu.
J os dois principais protagonistas do processo europeu de decision-making (o Conselho
e a Comisso)
14
emanam dos governos nacionais e o seu comportamento no
escrutinado pelos cidados atravs de eleies directas. Claro que, em princpio, um
governo poder ser punido nas eleies nacionais por causa de decises aprovadas no
Conselho, mas essa uma situao que acaba por raramente acontecer, quer por falta de
informao quer por alguma confuso (por vezes deliberada)
15
sobre as

14
No caso da Comisso, na medida em que, apesar de supostamente no representarem os interesses
nacionais, a simples nomeao dos Comissrios feita pelos Governos nacionais.
15
Conforme refere Maduro (2001), sucede mesmo que os governos nacionais consigam, atravs de
decises do Conselho, a aprovao de medidas e programas contrrios ao que publicamente defendem nos
seus prprios pases, com a suprema ironia, adicionalmente, de lanarem as culpas sobre uma entidade
obscura existente em Bruxelas.

29
responsabilidades das decises. Deste modo, os governos acabam por ser julgados, nas
eleies domsticas, sobretudo pelas polticas nacionais empreendidas, daqui
decorrendo a bvia consequncia de os seus comportamentos no Conselho raramente
serem objecto de escrutnio por uma parte significativa do eleitorado.
No que se refere ao Conselho, vale ainda a pena acrescentar que o problema da falta de
escrutnio (e, como tal, de uma representao imperfeita) vem acrescido quando se
verifica que, com frequncia, nas suas tomadas de posio no Conselho, os governos
nacionais provavelmente se preocupam mais com os interesses da maioria que os
suporta internamente que com os da oposio poltica interna. Facilmente se comprova,
desse modo, que uma dada deciso do Conselho poder ser contrria maioria absoluta
dos interesses dos cidados da Unio.
No caso da Comisso, este problema ainda mais complexo. Os Comissrios so
nomeados pelos governos nacionais e no respondem perante os eleitores, sendo
elevada a probabilidade de, neste contexto, ocorrer o favorecimento de polticas que
fortaleam o papel da Comisso, incentivando alguns excessos de regulamentao e
subsdios.
Situada a uma maior distncia do eleitorado, a Comisso torna-se alvo privilegiado de
tentativas de influncia por parte de grupos de interesses e lobbies particulares. Por
outro lado, apenas os grupos e indivduos mais afectados (pelo menos potencialmente)
pelas decises tomadas ao nvel da Unio tendero a considerar importante a obteno
de informao e a realizao de actividades de lobbying junto da Comisso e/ou dos
governos nacionais. Daqui decorre a emergncia de uma sria probabilidade de as
decises comunitrias poderem tornar-se mais sensveis a interesses particulares e
menos sensveis aos interesses gerais.
Tambm no quadro das relaes entre a Comisso e o Conselho se detectam elementos
que tornam mais difcil a responsabilizao de uma ou outra das instituies aos olhos
dos cidados europeus, sobretudo pelo facto de elevarem o potencial de confuso sobre
a responsabilidade pelas decises. Por um lado, facilmente se verifica que algumas
decises polticas acabam por ser tomadas, de facto, pela Comisso e no pelo
Conselho. Por outro, o poder de definir a agenda atribudo Comisso confere-lhe uma
influncia relevante sobre as decises do Conselho. Ora, todo este emaranhado acaba

30
por tornar ainda mais difcil a responsabilizao de uma ou outra das instituies aos
olhos dos cidados europeus.
Os elementos referidos parecem configurar a existncia de um dfice democrtico no
contexto da organizao e funcionamento institucional da Unio Europeia, conforme
referem, por exemplo, Alesina e Perotti (2004). Este dfice, particularmente ligado
falta de adequado escrutnio da Comisso e do Conselho e aos reduzidos poderes do
Parlamento Europeu, relaciona-se directamente com a ambiguidade existente no
contexto da transferncia de competncias dos Estados-Membros para a Unio
Europeia.
De facto, a lgica do modelo intergovernamental colide com o princpio de uma eleio
directa das instituies polticas europeias, na medida em que esta lhes conferiria
indubitavelmente um carcter supranacional. E assim sendo, o custo da manuteno da
ambiguidade acaba por ser a deficiente democraticidade do funcionamento institucional
comunitrio, em cujas consequncias se insere claramente a crescente falta de
participao dos cidados.
Note-se, por fim, que o alheamento dos cidados se associa igualmente inexistncia de
alternativas credveis, ao descrdito gerado por situaes pantanosas de corrupo,
16
ao
primado em anos recentes de um pensamento nico economicista sobre a poltica e a
sociedade, conduzindo, finalmente, ao aparecimento e crescimento de movimentos
extremistas e anarquistas e a interrogaes srias sobre o futuro da democracia (e.g.,
Guhenno, 1995, considera que o desaparecimento do Estado-Nao estaria a
determinar a morte da poltica).
1.2.5. As questes da segurana e da defesa comum
Alguns acontecimentos recentes, no domnio da segurana e da defesa, vieram somar-se
aos elementos anteriores enquanto desafios cuja resposta parece s ser possvel num
enquadramento poltico-institucional diverso do actualmente vigente na Unio
Europeia.

16
Naturalmente que este alheamento se associa tambm a outros factores cruciais, de cariz no
necessariamente negativo, como seja, a ttulo de exemplo, a prpria diminuio do peso do Estado na
economia, pelo menos em alguns pases da Unio.

31
De facto, a globalizao de fenmenos como o terrorismo, o comrcio descontrolado de
armas de destruio macia, o trfico de drogas, a pedofilia, as redes organizadas de
prostituio ou de trfico de rgos humanos, parece exigir, cada vez mais, uma
resposta unificada para manuteno da segurana dos cidados e dos prprios valores
que regem as sociedades democrticas, no sendo compatvel com a existncia de um
sistema de deciso lento e dependente dos interesses particulares de um (ou poucos)
determinado(s) Estado(s) Membro(s).
Os chocantes acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, nos Estados Unidos, e a
subsequente guerra internacional ao terror, liderada por aquele pas, em forte
conjugao com o Reino Unido, na qual voltaram a emergir as contradies e as
debilidades da Unio Europeia, vieram chamar ainda mais a ateno para a necessidade
de uma mais forte articulao nos domnios da segurana, da defesa e da efectiva
criao de uma voz comum europeia.
17
Esta situao tornou-se mais evidente com a
crise atravessada pela Unio em face das profundas divergncias perante a 2 Guerra
do Golfo e os acontecimentos que se lhe tm sucedido.
18

Sem tais avanos, a Unio Europeia poderia ter de se resignar ao papel de um gigante
econmico sem contrapartida ao nvel poltico, assistindo ao domnio incontestvel dos
Estados Unidos.
19
Por outro lado, e como decorrncia num futuro prximo, poderiam
vir a surgir alteraes geoestratgicas de relevo na Europa, com um papel ascendente do
Reino Unido e consequncias naturais em termos da abordagem questo da
integrao, mais significativamente voltada para a manuteno de um Mercado Livre e
possivelmente tendendo a perder alguns dos elementos comuns que, em outras reas
(sociais, econmicas e at culturais), se foram conquistando ao longo do vasto caminho
percorrido desde a criao da CEE. A probabilidade deste ltimo elemento , contudo,

17
No mesmo sentido tem jogado a situao de forte dificuldade de actuao comum perante fenmenos
externos conexos, tendo-se destacado, ao longo dos anos e embora com alguma evoluo positiva recente,
a falta de peso em questes como a necessidade de estabilidade no Mdio Oriente e de uma posio
relevante na resoluo do problema israelo-palestiniano.
18
Quase a ttulo de caricatura, note-se que entre 20 de Maro de 2003 (data do incio da ofensiva aliada
no Iraque) e meados de Maio do mesmo ano (altura em que o Presidente norte-americano declarou
formalmente o fim do conflito), no houve qualquer posio externa comum europeia sobre um assunto
to decisivo: tal evidenciava claramente o fracasso de uma real poltica externa e de defesa comum.
19
Deve notar-se, em todo o caso, pelo lado positivo, o conjunto de avanos registados ao nvel da Justia
e Assuntos Internos, nomeadamente em resposta ao choque dos atentados terroristas de Setembro de
2001.

32
mais difcil de avaliar, parecendo ter-se reduzido com as mudanas recentes de
liderana em Frana (com Sarkozy) e no Reino Unido (com Gordon Brown).
1.2.6. Em concluso: a necessidade de uma "nova governao"
Os factos apresentados e os argumentos aduzidos at este momento permitem sugerir
que as questes levantadas pelo advento do euro, em conjunto com outros problemas
emergentes ou actuais na Unio, parecem impelir a uma transformao essencial da
organizao poltica da Unio, a ocorrer no mdio prazo.
Efectivamente, se parece haver razes suficientes para admitir que ainda no se
verificou o esgotamento do modelo do Estado-Nao, no menos verdade que
parecem existir igualmente fortes motivos para supor que o mesmo tem de ser
redefinido e que o combate aos aspectos negativos decorrentes de uma globalizao
desregulada, bem como a problemas polticos, econmicos e sociais que colocam em
causa a estabilidade das metas at aqui alcanadas, exige uma nova articulao dos
poderes pblicos, com definio de competncias prprias e adequadas entre os nveis
centrais e sub-centrais de poder.
Em particular, parece poder sugerir-se a necessidade de uma internacionalizao de
algumas das funes econmicas tradicionais do Estado-Nao (Streeck, 1996), o que,
ao nvel da Unio Europeia significaria, desde logo, uma real necessidade e
possibilidade de uma nova forma de governao. A sua concretizao, em nosso
entender e conforme se desenvolver adiante (com particular destaque para o captulo
3), dever passar por uma transformao institucional rumo a um sistema de tipo federal
talvez o nico a permitir a preservao da "unidade na diversidade" europeia , ainda
que o mesmo possa apresentar-se (a exemplo da evoluo do processo de integrao no
passado) com caractersticas nicas e originais, quando em confronto com outros
modelos existentes.

33
Captulo 2 Da Moeda nica Unio Poltica: Que
Caminhos?

|n |nc |cng run, |nc sing|c currcncq nas |c
occcnc |nc cxprcssicn cf a uni|cd pc|i|ica| cn|i|q
ncrc ccnp|c|c |nan |nc prcscn| cnc
(Tcnnasc Padca-Scnicppa, 1999)

2.1. As respostas ao nvel poltico e econmico: o mtodo actual e as
principais alternativas
2.1.1. A evoluo da UE desde 1957: intergovernamentalismo vs.
supranacionalismo
Desde as suas origens, o processo de integrao europeia vem evoluindo sob dois
modos diferentes: um mais profundo e supranacional e um outro mais superficial e
intergovernamental.
Sob o mtodo supranacional, os Estados-Membros criaram instituies comuns,
definiram e executaram polticas comunitrias, enquanto que se originou um genuno
Direito Comunitrio, interpretado pelo Tribunal Europeu de Justia e aplicado tambm
pelos tribunais nacionais. A ideia que vem sustentando este mtodo a da constituio
de uma Europa unida politicamente, eventualmente associada existncia das
instituies polticas que, em termos clssicos, caracterizam um Estado, ou seja, um
governo executivo europeu, um verdadeiro Parlamento Europeu e um sistema judicial
europeu. Os apoiantes desta ideia argumentam, genericamente, que a Europa necessita
de ser uma entidade politicamente unida por forma a fazer face, de modo eficiente, aos
desafios externos e a assegurar, de modo definitivo, a paz entre os seus Estados.
Sob o mtodo intergovernamental, os governos acordaram a coordenao de vrias das
suas polticas, continuando as mesmas a ser implementadas pelos organismos nacionais,
reguladas pelas leis nacionais e determinadas largamente pelos policy-makers nacionais.
Em contraste com o anterior, a ideia bsica subjacente a este mtodo a de um processo
de integrao que assegura apenas uma forma mais estreita de cooperao entre
Estados-Naes. Os apoiantes desta ideia vem o Estado-Nao tradicional como a

34
entidade poltica mxima, no seio de uma democracia, defendendo a preservao dos
Estados como entidades independentes na maior extenso possvel.
Desde os seus incios e at data, o processo de integrao europeia tem-se pautado
pela tentativa de sucessivos compromissos entre estas duas vises (pelo menos
aparentemente) opostas.
Assim, desde a dcada de 50 do sculo XX, o compromisso tem passado, de certo
modo, por um trade-off entre o alcance e a profundidade do processo de integrao:
quanto mais limitada surge uma dada esfera da integrao, maior a probabilidade de
serem introduzidos elementos supranacionais; quanto mais aberta surge uma dada esfera
da integrao, maior a probabilidade de preservao de estruturas intergovernamentais


(e.g., Dewatripont, 1995, Sidjanski, 2000).
neste contexto que melhor se compreende a evoluo assimtrica do processo de
integrao nas vertentes econmica e poltica. Assim, a abordagem supranacional tem
sido quase exclusivamente aplicada esfera da integrao econmica, com os
oponentes do aprofundamento a serem persuadidos, conforme referem Collison et al.
(1993), a aceitar essa evoluo quando verificam que as estruturas supranacionais s
aparecem em reas onde a interdependncia econmica claramente detectvel, onde os
benefcios da integrao so aparentemente bvios e onde as perdas de soberania so
claramente limitadas. Esta foi, alis, a abordagem estratgica que se referenciou
anteriormente, a dos pequenos passos, originalmente concebida por um dos pais
fundadores, Jean Monnet, como refere Pinder (1995).
Por outro lado, os governos europeus tm cooperado em reas mais vastas (e nem
sempre claramente definidas) que a das polticas econmicas. Tal cooperao tem-se
desenrolado fundamentalmente segundo o modelo intergovernamental e, por vezes,
mesmo fora do enquadramento formal da Unio Europeia, incluindo a cooperao
poltica com outros Estados fora da rea integrada, no mbito de organizaes como a
Unio da Europa Ocidental (UEO) ou a Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(NATO).
Em todo o caso, apesar de se vislumbrar a sucesso das tentativas de compromisso entre
as duas vertentes referidas, o certo que desde cedo se privilegiou a perspectiva de
cooperao e coordenao entre pases, sendo observvel, nos ltimos anos, uma

35
tendncia ntida para o reforo do modo de actuao intergovernamental, mesmo no
domnio da integrao econmica, com o acentuar do papel do Conselho Europeu, a
menor visibilidade e a diminuio do peso poltico da Comisso Europeia e mesmo as
tentativas implcitas em algumas actuaes no sentido da criao de um Directrio
Europeu.
Ora, se a evoluo passada j no era satisfatria no sentido de permitir a necessria
flexibilidade para lidar com os desafios at ento observados, sem por em causa alguma
unidade poltica e econmica europeia, este reforo mais recente da componente
intergovernamental (que surge claro no mtodo definido na Cimeira de Lisboa) parece
conter um conjunto srio de limitaes quando se pensa nos novos desafios que a Unio
enfrenta e no conjunto de questes (econmicas, polticas, sociais e culturais) ainda por
resolver.
2.1.2. O intergovernamentalismo enquanto mtodo privilegiado no presente
Conforme se refere no final do sub-ponto anterior, o processo de deciso escala
europeia tem sido marcado (salvo em alguns domnios, de que o actual modelo de
definio e execuo da poltica monetria porventura o melhor exemplo) por alguma
supremacia da perspectiva de cooperao e coordenao entre os diversos pases,
reforada nos ltimos anos.
Assim, as principais decises (e mesmo as menos importantes) so cada vez mais
tomadas no quadro de acordos intergovernamentais e num cenrio em que o Conselho
ganha cada vez maior poder de deciso, em detrimento de outros rgos, nomeadamente
da Comisso Europeia.
De facto, este rgo, que alguns vislumbravam como a antecmara de um verdadeiro
"governo" europeu, parece ter vindo a perder importncia desde a sada de Jacques
Delors, ao mesmo tempo que decises essenciais (e no s) so cada vez mais
cometidas aos Chefes de Estado e de Governo, no mbito do Conselho Europeu,
instituio inicialmente inexistente nos Tratados.
Havendo objectivamente algumas vantagens num processo de deciso essencialmente
intergovernamental, em particular pela necessidade de encontrar consensos e pela
aparncia de menores custos de transferncia de soberania, tal mtodo, contudo, parece

36
ter vindo a conduzir a UE para uma delicada encruzilhada, aportando custos relevantes e
aproximando-se mesmo, em alguns aspectos, figura de um travo ao desenvolvimento
harmonioso no futuro da Unio Europeia.
Dois dos principais problemas actuais, ao nvel institucional, prendem-se, neste
contexto, com a falta de eficcia e de adaptabilidade do processo de decision-making,
possivelmente agravados, conforme j foi referido, com a concretizao dos ltimos
alargamentos.
Um dos problemas essenciais, ao nvel da eficcia, prende-se com o perigo de paralisia
na tomada de deciso, situao particularmente relacionada com a dimenso das
maiorias requeridas.
As decises mais importantes so tomadas ao nvel do Conselho, podendo ser por
unanimidade, maioria qualificada ou maioria simples, sendo que, apesar do alargamento
das reas em que se requer apenas maioria qualificada e da pouca frequncia com que
tem sido invocado o compromisso do Luxemburgo, o voto por unanimidade continua
a ser a regra para muitos domnios relevantes de interveno da Unio (por exemplo,
para a adopo de uma nova poltica comum ou simplesmente para a nomeao do
Presidente da Comisso).
Em situaes em que a unanimidade seja necessria, os Estados podem ameaar
empregar o direito de veto sobre determinado avano numa dada rea de integrao,
com o objectivo de obter privilgios em outras reas, eventualmente nem sequer
relacionadas com a primeira. Ou seja, podem surgir situaes em que decises
eficientes no possam ser tomadas ou, em alternativa, venham a exigir packages de
decises, com a unanimidade a ser comprada mediante pagamentos laterais
ineficientes. Dito de outro modo, podem suscitar concesses polticas que produzam
descontentamento entre os cidados em outros pases ou o aparecimento de programas
de transferncias (financeiras) que causem ineficincias econmicas. Naturalmente,
quanto mais alargada a Unio, mais elevada se torna a probabilidade de ocorrncia e a
gravidade desta estratgia (semelhante tomada de refns).
Alm disso, mesmo quando apenas se requer uma maioria para a tomada de deciso,
frequente verificar-se a procura de consenso, naquilo que um resultado normal do
modelo intergovernamental de decision-making.

37
Ora, esta aparente vantagem do mtodo intergovernamental vem revertida quando se
observa a elevada possibilidade de os consensos serem feitos sacrificando os melhores
resultados, para alm de tornarem claramente mais morosos os processos de deciso e
arrastando, pois, a tomada de medidas face a problemas concretos. Outra das
consequncias mais importantes desta situao, como referiram Dewatripont et al.
(1995, p. 163), o tornar-se difcil a alterao do status quo via decises do Conselho,
porquanto de facto, single countries retain veto powers when they feel strongly about a
subject

.
Estes problemas, com alguma gravidade j na Europa a Quinze, avolumam-se numa
Unio alargada, cuja heterogeneidade vem claramente ampliada, numa situao
susceptvel de criar bloqueios capazes de produzir forte instabilidade nos alicerces
europeus.
Devem ainda ser salientados dois outros elementos, ainda com algum significado em
termos custos levantados pelo actual modelo de deciso. Em primeiro lugar, e embora
parecendo partida algo contraditrio, o mtodo intergovernamental tende a favorecer
claramente as intenes dos maiores pases, aqueles que maior presso podem exercer
a diversos nveis sobre os restantes, agravando para estes a questo da transferncia de
soberania.
Por outro lado, e ignorando outros elementos que poderiam ainda ser chamados
colao, o mtodo intergovernamental corresponde na prtica a um maior
distanciamento das decises face aos cidados e possivelmente a um menor controlo
democrtico, relativamente, por exemplo, ao que seria possvel com uma estrutura
descentralizada de deciso, em que os diversos Parlamentos Europeu, nacionais e sub-
nacionais tivessem maior poder sancionatrio sobre os Executivos.
20

no contexto da verificao deste tipo de problemas, bem como da articulao dos
jogos de poder intra-comunitrio, que possvel melhor compreender as dificuldades da
(mini) reforma institucional concluda em Nice em 2000 e que voltariam a colocar-se no
quadro dos trabalhos da Conveno Europeia seguinte (sobretudo numa fase adiantada
do seu funcionamento), das decises da Conferncia Intergovernamental (CIG) para um
acordo sobre um Tratado Constitucional para a Europa ou mesmo das negociaes

20
Recorde-se, a este propsito, a questo do dfice democrtico.

38
tendentes a resolver o impasse criado pela rejeio deste, com particular incidncia nos
domnios do processo de deciso e da repartio de competncias.
No mbito das discusses travadas, com probabilidade no despicienda de repetio no
futuro, facilmente se vislumbram trs tipos interligados de confrontos: de perspectiva,
de modelos e de instituies.
No primeiro caso, possvel observar as divergncias fundamentais entre um ncleo de
pases grandes (com a Frana e a Alemanha na liderana), para quem o essencial da
reforma deve passar por um reforo dos mecanismos de maioria qualificada e por uma
alterao sensvel na ponderao dos votos no Conselho, e um grupo de pases de menor
dimenso, que vem tais mudanas com particular apreenso e receio de evoluo para
uma situao de domnio institucional de jure (e no s de facto) por parte dos
"grandes".
No segundo caso, e como reflexo do anterior, a polmica perpassa pela multiplicidade
de possveis escolhas: entre a criao de um "governo europeu" e o reforo da
coordenao intergovernamental; entre a assuno de um modelo de "Europa nica" e a
consagrao de uma ampla variedade no quadro de uma "Europa la carte"; entre uma
maior dose de centralismo e o reforo da subsidiariedade, etc.
No ltimo caso, a discusso passa pela luta de poder entre as trs principais instituies
comunitrias, com o Parlamento Europeu mais interessado numa federalizao da
Europa (conforme o demonstram sucessivos relatrios no mbito da reflexo sobre o
futuro da UE), o Conselho no reforo (por agora concretizado no mtodo adoptado na
Cimeira de Lisboa) do intergovernamentalismo, e a Comisso provavelmente na
evoluo para uma frmula de "governo europeu" com mais centralismo.
Tendo em conta os seus resultados, parece poder afirmar-se que a reforma de Nice
favoreceu de modo claro as posies dos pases grandes, a abordagem
intergovernamental e o poder do Conselho, na sequncia, alis, das decises tomadas na
anterior Cimeira de Lisboa. Em todo o caso, tratou-se de uma reforma com carcter
minimalista, constituindo, de algum modo, uma desiluso face s expectativas que
haviam sido criadas, na medida em que parece no ter contribudo para um novo lan da
Unio, antes adiando as decises mais difceis. A melhor evidncia deste facto
encontrar-se-ia, alis, na deciso tomada em Nice de promover uma nova CIG em 2004,

39
para discutir a repartio de competncias entre os variados nveis de poder poltico. A
verdade, contudo e conforme adiante se comprova, tanto a proposta rejeitada de Tratado
Constitucional como o Tratado Reformador, assinado em Lisboa em Dezembro de 2007
e a aguardar ratificao, acabariam por proceder a algumas correces do excessivo
favorecimento referido, mas podero no constituir ainda a resposta definitiva aos
problemas da delimitao de competncias e de eficincia do processo de tomada de
deciso.
Note-se finalmente que estes confrontos no so mais que uma ponta visvel do iceberg,
do problema fundamental respeitante discusso sria, clara e transparente de qual o
modelo de organizao poltica e econmica mais adequado para a Europa, face aos
desafios que actualmente se lhe colocam.
2.1.3. A necessidade de um novo modelo: principais alternativas
Pelas deficincias apontadas ao actual sistema, pela ineficincia que o mesmo parece
revelar no quadro de uma resposta cabal aos desafios elencados, parece natural a
procura de um modelo distinto de organizao poltica e econmica na Unio Europeia.
O passo seguinte ser, pois, o de analisar um conjunto de modelos alternativos que tm
sido sugeridos, observando, numa lgica muito prpria alis do raciocnio econmico,
os seus benefcios (ou vantagens) e os seus custos (ou inconvenientes).
Tal feito luz da capacidade de resposta dos referidos modelos a dois binmios que,
no seguimento do escrito at ao momento, se reputam de essenciais: por um lado,
unidade/diversidade, correspondendo necessidade de criar condies mais eficientes
de actuao nica em domnios relevantes, sem colocar em causa a necessria
preservao da diversidade europeia; por outro lado, flexibilidade/compromisso,
correspondendo necessidade de dotar a Europa de um modelo capaz de acomodar de
um modo fcil alteraes significativas que venham a ocorrer no futuro (quer em termos
de alargamento, quer em termos de aprofundamento), sem colocar em causa a
preservao de valores essenciais comuns.
No presente sub-ponto, seguindo-se de perto a classificao adoptada, por exemplo, por
Dewatripont et al. (1995), excepo feita aos modelos de Directrio Europeu e de
Federao, procede-se avaliao dos modelos referenciados. Note-se, contudo, que

40
anlise do modelo federalista deixada para o ponto seguinte (2.2.), feita alis de forma
bastante mais detalhada, na medida em que, conforme se ver adiante, apontamos para o
carcter decisivo de uma evoluo europeia rumo a um modelo federal de organizao,
com uma componente fortemente descentralizada ao nvel da tomada de deciso.
O modelo da Europa la carte
Trata-se do modelo com mais amplo grau de flexibilidade de entre os que tm sido
sugeridos. Nele, cada Estado-Membro e cada futuro novo aderente tem liberdade para
escolher as reas de integrao em que deseje participar, no havendo, pois, qualquer
grau mnimo de integrao exigvel para um qualquer Membro. Os Estados-Membros
teriam igualmente completa liberdade para criar novas formas de cooperao e para
aprofundar as j existentes e no existiriam entraves para o abandono por parte de um
dado Estado de qualquer esfera de integrao a que tivesse aderido anteriormente.
Com alguma frequncia, referido o Reino Unido como um dos Estados-Membros mais
abertamente defensores desta soluo. Essa seria claramente a opo preferida no tempo
dos governos de Margaret Tatcher e de John Major (Dinan, 1999), mas teria havido
alguma evoluo nos governos posteriores (trabalhistas), conforme se depreende, por
exemplo, do contedo de um discurso de Jack Straw (2004), ento Ministro dos
Negcios Estrangeiros, descrevendo passvel de situar-se prxima do modelo de
integrao flexvel adiante apresentado: There must always be common rules which
apply to all across the European Union. ()But the EU is also becoming a framework
for smaller groups of nations to co-operate more closely, when they so choose, without
obliging everyone to join in. The Euro is one example. () Let's not mistake this kind of
flexibility for what is sometimes, usually with a sneer, referred to as Europe la
carte".
O modelo apresenta, pois, alguns elementos que poderiam manifestar-se
particularmente atractivos para os Estados-Membros. De facto, ningum seria obrigado
a aceitar uma poltica comum que no lhe fosse conveniente. Por outro lado, o modelo
facilitaria e promoveria a concorrncia entre diferentes formas de cooperao,
permitindo prpria Unio uma aprendizagem das suas vantagens e custos. Finalmente,
permitiria uma minimizao do risco de formas ou prticas de cooperao, consideradas

41
claramente imperfeitas (ou eventualmente at prejudiciais) pelos Membros, se
prolongarem no tempo por medo de uma possvel desintegrao da Unio.
, contudo, um modelo que se nos afigura inaceitvel, na medida em que no elimina,
antes pelo contrrio acentua uma parte significativa das debilidades hoje presentes na
Unio Europeia.
Desde logo, como cada Estado-Membro pertenceria a diferentes esferas de integrao,
tornar-se-ia mais difcil de discernir os seus direitos e obrigaes no contexto da Unio,
agravando as questes da falta de transparncia e da responsabilizao e acentuando a
possibilidade de emergncia de conflitos entre Membros de diferentes esferas.
Por outro lado, a fiscalizao e o reforo da livre troca e da mobilidade de factores
tornar-se-iam mais difceis, na medida em que poderiam surgir novas formas de
restrio (eventualmente at de carcter tcito), colocando em questo uma das maiores
conquistas do processo de integrao, o bom funcionamento do Mercado nico.
Em terceiro lugar, o modelo criaria uma tendncia para o tratamento isolado da
participao em cada esfera de integrao, conduzindo muito provavelmente para
acordos em torno de um nvel muito limitado de integrao.
Neste contexto, a questo da falta de unidade em domnios essenciais dificilmente
poderia ser resolvida, agravando-se os problemas determinados pela debilidade da
Unio enquanto construo poltica e tendendo a destruir, ao longo do tempo, alguns
dos avanos mais significativos da Unio enquanto construo econmica.
Dito de outro modo, apesar de algumas caractersticas atractivas, dificilmente o modelo
da Europa la carte deixaria de colocar na ordem do dia, no mdio prazo, a questo da
desintegrao e da dissoluo da Unio, num contexto em que os princpios que
nortearam a criao do processo europeu de integrao se encontrariam claramente
pervertidos.
21

O modelo da Europa a vrias velocidades
Com frequncia, no passado, foi permitida a Estados-Membros a adopo de diferentes
velocidades de ajustamento ao chamado acquis communautaire. Nesse contexto, um

21
Veja-se, a propsito, o art. 2 do Tratado de Roma.

42
dos modelos propostos para o futuro da Europa tem sido, exactamente, o de uma Unio
a vrias velocidades, em que os Membros poderiam adaptar-se e aderir s vrias e
novas esferas da integrao segundo diferentes tempos de ajustamento.
22

Para alm de provavelmente implicar menores custos, nomeadamente para os Estados
mais dbeis economicamente ou mais reticentes politicamente a novos avanos, este
modelo poderia apresentar a vantagem de no tornar indispensvel uma reforma
institucional profunda da Unio.
Trata-se, contudo, de um modelo que, tal como o anterior, no favoreceria a unidade
europeia em questes essenciais, sendo, no entanto, menos flexvel e menos propenso a
produzir a dissoluo do projecto europeu, na medida em que, pelo menos teoricamente,
mais cedo ou mais tarde todos estariam em idnticos patamares de integrao.
Dito de outro modo, trata-se de um modelo que no resolveria eficientemente o
problema dos binmios unidade/diversidade e compromisso/flexibilidade. De facto,
no asseguraria nveis de unidade e compromisso suficientes em tempo til, ao mesmo
tempo que, do ponto de vista do mdio/longo prazo, no resolveria o problema da
preservao da diversidade, j que no seria possvel aos Membros situarem-se em
diferentes estgios e profundidades do processo de integrao.
Refira-se, ainda, que a prpria flexibilidade que parece assegurar, pelo menos em
termos de perodo de ajustamento, acaba por surgir bastante limitada, se tivermos em
conta que a existncia de fases de transio longas politicamente pouco atractiva.
Efectivamente, um Pas que leve demasiado tempo a atingir um determinado nvel
comum de integrao acaba por lhe ter associado o estigma de ficar para trs, de ser
menos desenvolvido e de apresentar uma maturidade poltica e econmica inferior aos
seus parceiros. Na medida em que esta situao acaba por ser claramente indesejvel, os
policy-makers tendem a encurtar os perodos de ajustamento, colocando definitivamente
em causa uma alargada flexibilidade desta abordagem.

22
Entre os exemplos recentes, poderiam contar-se as adeses da Grcia e da Eslovnia moeda nica
num perodo posterior ao da sua criao.

43
O modelo da Europa de geometria varivel
Vrias tm sido as propostas que podem incluir-se no que ser um modelo de Europa
de geometria varivel, conceito que teria sido apresentado pela primeira vez no final de
1990 por Franois Miterrand, numa mensagem ao povo francs (Dewatripont et al.,
1995). Entre elas, vale a pena destacar as apresentadas, ainda nos anos 90, por Karl
Lamers (CDU, 1994) e Edouard Balladour (1994), posteriormente desenvolvidas por
acadmicos e polticos diversos, no contexto das abordagens, respectivamente, dos
crculos concntricos e dos crculos excntricos.
23

Qualquer que seja a sua variante, o modelo da geometria varivel apresenta a seguinte
ideia fundamental: existe um conjunto de pases (designados como o core ou o
centro) que, tendo atingido o estdio mais elevado na actualidade da integrao
europeia, pretendem e podem mover-se rumo a uma integrao ainda mais profunda
numa gama alargada de polticas e reas comuns e um outro conjunto de pases (a
periferia) que no querem ou, na momento actual, no podem seguir os restantes
rumo a esse aprofundamento e que, como tal, esto mais restringidos em termos de
participao na Unio (Maillet e Velo, 1994).
A abordagem dos crculos concntricos toma como ponto de partida a existncia de
um grupo de pases que atingiram o ponto mais elevado em termos da integrao e
considera que o padro histrico seguido por tal grupo define uma sequncia fixa de
passos que um qualquer outro Estado ter de seguir tendo em vista atingir o core.
O resultado desta abordagem , contudo e evidentemente, uma estrutura particularmente
rgida, com todos os pases a seguirem necessariamente os mesmos passos com vista a
um resultado definitivo. Por outro lado, vale a pena notar o custo elevado, no quadro
desta abordagem, da abertura de uma nova esfera de integrao, ao determinar a
imposio de uma forte externalidade sobre todos os Membros da Unio, na medida em
que afectaria no s um domnio particular de interveno, mas todo o processo de
futura integrao.
A abordagem dos crculos excntricos apresenta um grau bem maior de flexibilidade,
centrando-se igualmente na existncia de um centro versus a existncia de uma

23
A propsito deste modelo, nem sempre fcil de distinguir relativamente ao anterior, consultem-se, por
exemplo, Ehlermann (1999) e Threr (1997).

44
periferia, permitindo a existncia de grupos sobrepostos e no-sobrepostos de pases,
embora possibilitando apenas um nico crculo (ou um nico arranjo cooperativo) para
cada rea de interveno.
A geometria varivel apresenta algumas vantagens, sendo um modelo claramente
prefervel aos dois apresentados anteriormente e ao actual status quo, ao permitir, em
simultneo, o avano rumo a uma integrao mais profunda (pelo menos entre alguns) e
a preservao dos ganhos de integrao entretanto atingidos pela Unio, ao mesmo
tempo que assegura algum xito relativamente necessidade de tomar em conta a
heterogeneidade entre os Estados-Membros.
Note-se, alis, que alguns elementos tpicos da geometria varivel apareceram, no
passado recente, no processo de integrao europeia, bastando recordar, a ttulo de
exemplo, as derrogaes obtidas pelo Reino Unido e a Dinamarca relativamente UEM
ou pelo Reino Unido relativamente Carta Social Europeia, ou ainda o prprio conceito
de cooperao reforada, introduzido com o Tratado de Amesterdo e desenvolvido
no quadro do Tratado de Nice e com um eventual novo impulso resultante do Tratado
de Lisboa, caso o mesmo venha a entrar em vigor.
Em todo o caso, podem ser-lhe levantadas objeces muito idnticas s referidas para o
modelo anterior. Desde logo, continua como premente o problema da necessria
unidade e grau de compromisso em algumas matrias, que no claramente
ultrapassado, mesmo quando se assegura que a evoluo ruma temporalmente ao
mesmo ponto (crculos concntricos) ou que h passos irreversveis no processo (em
ambas as abordagens).
Por outro lado, a prpria flexibilidade acaba por esbarrar na prtica em questes de
indesejabilidade poltica. De facto, torna-se muito provvel que os pases do centro
sejam olhados como a lite do processo, aqueles que, graas a uma maior maturidade
poltica e econmica, conseguiram assumir uma forma mais elevada de cooperao e
unio. Como contraponto, os pases da periferia seriam olhados como aqueles que,
por motivos vrios, ficaram para trs. Tal significaria a introduo implcita de um
julgamento de valor sobre os Estados-Membros, objectivamente inaceitvel, j que
dificilmente se antev que algum dos Estados aceitasse ser considerado como
pertencendo a uma diviso inferior.

45
O modelo do Directrio Europeu
Com particular destaque desde os primeiros anos do presente sculo e na sequncia da
tendncia para o reforo da clivagem intergovernamental, tem sido manifesto o
interesse de alguns pases de maior dimenso para, de algum modo, institucionalizar
uma certa primazia na deciso comunitria relativamente aos demais pases.
Episdios como os ocorridos aquando da Guerra no Afeganisto em 2001 (recorde-se o
clebre jantar restrito em Downing Street) ou da Cimeira de Nice (com Jospin, num
ambiente de forte tenso, a questionar o Primeiro-Ministro portugus sobre o que seria
o seu Pas sem a Unio Europeia ou o Primeiro-Ministro luxemburgus sobre se
pensaria algum dia poder telefonar a Bill Clinton ou Yasser Arafat)
24
so
representativos dessa tentativa de marcar formalmente a supremacia de um conjunto de
pases os grandes, em particular Reino Unido, Frana e Alemanha sobre os demais.
O modelo do Directrio Europeu tornar-se-ia neste contexto numa traduo
institucional da existncia de um clube de pases mais fortes e de um outro de pases de
menor dimenso, com os primeiros a liderarem claramente a evoluo da Unio e os
demais a manterem-se como seguidores.
Sendo verdade que, no passado e em determinadas circunstncias, os pases grandes
fizeram valer a sua dimenso econmica por forma a pressionar a tomada de decises
no sentido que mais lhes interessava, a institucionalizao dessa forma de proceder seria
perfeitamente inaceitvel, sobretudo do ponto de vista poltico, para os restantes pases,
bem como totalmente contrria aos princpios de igualdade fundadores das
Comunidades Europeias.
No se vislumbra, assim e de momento, qualquer hiptese de xito para este modelo,
que produziria certamente uma profunda diviso no interior da Unio e tenderia, a
prazo, a levar desintegrao do projecto de construo europeia tal como conhecido
desde h algumas dcadas.

24
Factos noticiados pelo jornal Pblico, aquando da Cimeira de Biarritz de 2000, cf. Alves (2000).

46
Um Modelo de Integrao Flexvel
Uma abordagem mais promissora em termos da resoluo dos binmios que se vm
referindo aparece expressa em Dewatripont et al. (1995), com a proposta de um modelo
de integrao flexvel (flexible integration).
25

Trata-se de uma abordagem cujo foco se centra na variabilidade em reas de integrao
(ou seja, nas polticas), em lugar de nos pases e cuja chave a distino entre uma
base comum (common base) e um conjunto de cooperaes abertas (open
partnerships).
A base comum contm todas as reas de poltica para as quais se considera que a
integrao indubitavelmente indispensvel para todos os Membros, isto , contm os
requisitos mnimos para a participao na Unio, sendo, em simultneo, o mximo
denominador comum para a Unio.
Por seu lado, as cooperaes abertas so acordos voluntrios de cooperao em outras
reas, podendo cada Estado entrar naqueles que entender, desde que cumpra
determinadas regras pr-determinadas, e podendo os Membros integrantes acordar
novas cooperaes e fechar outras j existentes. Um elemento fundamental deste
modelo encontra-se no facto de os partnerships se definirem de modo que no seja
possvel a um qualquer subconjunto de Estados-Membros promover discriminao
relativamente a outros.
A razo principal para a existncia da base comum para todos os Estados-Membros
centra-se na necessidade de impedir uma qualquer tendncia para a desintegrao, como
sucederia no caso do modelo da Europa la carte. Alm disso, a base comum deveria
incluir todas as reas de interveno onde deva encorajar-se o esforo solidrio dos
Estados com vista a promover o bem comum.
J as cooperaes abertas permitiriam uma dose acrescida de flexibilidade,
considerada pelos proponentes do modelo como essencial para adaptar a Unio, cada
vez mais alargada, heterogeneidade dos seus Membros. Elas criariam oportunidades

25
Embora a apresentao do modelo que feita neste ponto corresponda sugerida pelos autores em
causa, a descrio de arranjos poltico-institucionais semelhantes tem sido feita por variados polticos e
acadmicos. A ttulo de exemplo, citem-se Ahrens et al. (2005), Dehousse e Coussens (2003) ou Stubb
(2000).

47
para experimentar novas formas de cooperao, permitindo uma melhor base para a
Unio vir a decidir se as mesmas devem (ou no) ser includas na common base.
Daqui decorre que a base deveria igualmente conter as regras para a sua expanso para
novas reas, sendo organizada segundo moldes supranacionais. Contrastando com isso,
as cooperaes abertas e as suas relaes com a base comum deveriam ser governadas
por acordos intergovernamentais entre os Estados-Membros. Tal no significaria,
contudo, a excluso da possibilidade dos participantes num dado partnership
escolherem uma forma supranacional de organizao e funcionamento do mesmo,
traduzida, por exemplo, na delegao de poderes de deciso para uma instituio
comum

(algo que sucede, a ttulo de exemplo, na actual UEM, com as funes relativas
poltica monetria e cambial delegadas no BCE).
Trs ideias ou caractersticas adicionais enformam o modelo de integrao flexvel:
(i) o compromisso em relao aos acordos de cooperao includos na base comum seria
mais forte que o existente com o modo de funcionamento actual da Unio Europeia. De
facto, se a base comum for devidamente restrita a um conjunto bem definido de
competncias, tornar-se- mais fcil aos Estados-Membros aceitar a transferncia de
mais soberania para a Unio, tendo em vista a administrao comum dessas
competncias;
(ii) o modelo incorpora necessariamente um princpio generalizado de subsidiariedade,
sendo deixadas as decises sobre a adeso e a criao de novas formas de cooperao
aos Estados participantes que o desejem, existindo igualmente regras para impedir que
estas formas venham a prejudicar os demais; este princpio permite a j referida
aprendizagem (learning by doing) pela Unio da experincia vivida por um
subconjunto de pases; de igual modo, torna possvel aos Estados participantes
extinguir, com um custo significativamente mais baixo, um projecto de cooperao que
se evidencie como ineficaz;
(iii) o modelo incorpora ainda dois princpios para impedir a verificao de
externalidades negativas das cooperaes abertas sobre os Estados-Membros no
participantes e sobre a Unio. Em primeiro lugar, para impedir a discriminao, todos
os Estados-Membros deveriam ter lugar na discusso do design de qualquer
partnership, incluindo as suas instituies (caso viesse a conter novas), por forma a que

48
o mesmo seja reflexo das preferncias de todos, isto , dos participantes imediatos e dos
potenciais participantes futuros. Por outro lado, as regras de adeso a qualquer
partnership teriam de estar definidas na altura do seu estabelecimento, possibilitando,
assim, salvaguardar os pases no participantes da hiptese de os integrantes do projecto
virem a adoptar regras impeditivas da adeso dos demais.
Ao contrrio de alguns dos modelos anteriormente referidos, a adopo do que vem
sendo referido exigiria, necessariamente, uma reforma substancial da organizao e
funcionamento da Unio Europeia, sob trs vertentes essenciais: desde logo, a definio
das reas que deveriam integrar a base comum e das que deveriam poder ser objecto de
cooperaes abertas; depois, a organizao da base comum, incluindo os meios de
enforcement das suas regras; finalmente, a reorganizao, com definio das
competncias, das instituies europeias, incluindo eventualmente a criao de novos
organismos.
No se ir abordar aqui, de forma detalhada, este ltimo ponto, excepo de uma
referncia mais alongada ao que os proponentes entendem dever constituir a base
comum, na medida em que tal se assume, junto com outros, num elemento importante
para a discusso e argumentao a favor do modelo que se defende neste trabalho.
Em todo o caso, refira-se, a propsito dos dois elementos finais, que sugerida a
atribuio da competncia para a proteco dos princpios constantes na base comum ao
(ou a um) Tribunal Europeu de Justia, tal como a competncia para a monitorizao
dos seus limites de interveno, enquanto que a preveno de possveis interferncias
das cooperaes abertas, por se tratar de uma questo de pendor mais poltico que
legal/judicial, se deixaria a cargo do Conselho, com a colaborao da Comisso e
eventualmente a auscultao do Parlamento Europeu.
Por outro lado, no sentido da resoluo do problema do insuficiente escrutnio das
instituies europeias, o governo da base comum (e apenas desta), de cariz
supranacional, deveria evoluir gradualmente para um sistema de deciso bicamaral, com
o Parlamento Europeu e o Conselho a assumirem-se como as duas Cmaras, e a
Comisso a assumir-se como um executivo e fortemente definidor da agenda europeia,
mas com um reforo do controlo democrtico sobre a mesma. Esta evoluo gradual

49
incluiria, entre outros aspectos, o referido acrscimo de controlo democrtico sobre a
actuao da Comisso e o reforo dos poderes legislativos do Parlamento Europeu.
No que respeita definio da base comum, os apoiantes deste modelo comeam por
salientar que a mesma no pode ser demasiado restrita, sob pena de se cair no modelo
da Europa la carte, nem demasiado vasta, sob pena de eliminar a flexibilidade
permitida pelo modelo, a qual se tornaria irrelevante se a base comum acabasse por
incorporar todas as reas de interveno significativas.
O critrio geral que, neste contexto, propem sugere que a base comum contenha as
reas de poltica para as quais seja perceptvel a existncia de elevados ganhos
resultantes da cooperao para todos os Estados-Membros.
Nesse sentido, e em ordem a ultrapassar alguns problemas de natureza prtica quanto
implementao do critrio, autores como Dewatripont et al. (1995) sugerem como ponto
de partida o acquis communautaire, levando em conta a histria da Unio e as
perspectivas de mudana no futuro prximo, ao mesmo tempo que referem a
necessidade de uma abordagem minimalista, especificando um conjunto mnimo de
reas que devam ser includas na base comum (dado o referido acquis) em lugar da
formulao de uma exaustiva lista de competncias. Tal no invalidaria, contudo, uma
expanso futura da base comum, at em face das possibilidades que derivam da
apreciao dos resultados obtidos nas cooperaes abertas.
Numa abordagem minimalista e pragmtica, entendem que, presentemente e num futuro
prximo, apenas polticas constantes do primeiro pilar da Unio (na designao do
Tratado da Unio Europeia) devem ser includas na base comum.
26
Na sua opinio, o
grau de desacordo entre os Estados-Membros no que respeita aos dois restantes pilares
poltica externa e de segurana comum e justia e assuntos internos seria de tal modo
ainda elevado que dificilmente se poderia imaginar tornarem-se comuns, podendo no
mximo, ser objecto de alguma coordenao na base do reconhecimento de princpios
essenciais. Ou seja, dos dois restantes pilares da Unio figuraria na base comum apenas
a necessidade de respeito por alguns valores e princpios essenciais, a saber:
democracia; direitos humanos; no agresso mtua; primado da Lei.

26
A diviso em 3 pilares parece no vir a ser eliminada no caso de o Tratado de Lisboa entrar em vigor,
ao contrrio do que sucederia com o falhado projecto de Tratado Constitucional.

50
Do primeiro pilar, deveriam incluir a base comum as polticas que tornam vivel e
eficiente o funcionamento do Mercado nico, concretamente todas as polticas
referentes a este (poltica de concorrncia, pauta exterior comum, liberdade de
circulao de bens, servios e factores, etc.), uma verso reformada da Poltica Agrcola
Comum, o funcionamento e articulao dos Fundos Estruturais, alguma
harmonizao/coordenao da tributao sobre os rendimentos de capitais, e um
mecanismo de coordenao das polticas monetrias visando evitar desvalorizaes
competitivas, nomeadamente por parte dos no aderentes ao projecto da moeda nica.
De fora ficariam, pelo menos no curto prazo, matrias em que alguns pases se mostram
particularmente divergentes quanto sua necessidade ou modo de concretizao,
nomeadamente a Carta Social Europeia e a Moeda nica.
Numa primeira anlise, o modelo agora apresentado apresenta um elevado grau de
atractividade. Algumas das suas ideias fundamentais parecem permitir uma soluo
razovel para a articulao entre um determinado grau de unidade e a preservao de
um nvel significativo de diversidade, bem como entre um certo nvel de compromisso
em reas fundamentais e a preservao de um certo grau de flexibilidade, que possibilite
em simultneo o alargamento e o aprofundamento da Unio.
Em particular, a existncia de uma base comum, abrangendo princpios e polticas
essenciais e governada de uma forma supranacional, permite alguma dose relevante de
unidade poltica e econmica, enquanto o princpio da subsidiariedade aplicado
formao dos open partnerships assegura uma limitao determinante a tentativas de
centralizao excessiva das polticas e decises comunitrias, abrindo espao
igualmente resoluo dos problemas ligados com o dfice democrtico, bem como
para respostas mais eficientes (que o modelo actual) a vrios dos desafios enfrentados
pela Unio e que foram anteriormente referidos.
Em todo o caso, h quatro elementos que merecem ser referidos desde j e que
permitiro preterir este modelo em face a um outro, o modelo federal de organizao,
que se apresenta de seguida e de forma detalhada nas suas caractersticas essenciais e
nas suas aplicaes prticas.
Desde logo, o facto de no se incluir na base comum qualquer elemento relativo a
questes que s podero ser eficientemente resolvidas se decididas num quadro

51
supranacional, como so as da defesa, segurana e justia comuns. Efectivamente, ao
no constarem de uma base comum e ao serem deixadas ao livre arbtrio em termos de
concretizao de parcerias (mesmo que abertas), impedem a resoluo eficiente dos
desafios da existncia de uma voz externa clara e nica e de um padro razovel de
segurana interna na Unio.
Do mesmo modo, a no considerao de certos princpios de ordem social e outros de
natureza monetria coloca em causa a ultrapassagem com xito dos desafios colocados
pela globalizao, pela necessidade de criao e qualidade de emprego e pela exigncia
de maior competitividade a nvel europeu.
Por outro lado, o modelo no parece assegurar a emergncia de uma forma de Unio
Poltica suficientemente forte para acompanhar os progressos na rea econmica, no
permitindo, deste modo, prover a Unio Europeia de uma identidade poltica que lhe
possibilite ultrapassar o estigma de ano poltico/gigante econmico que lhe tem
estado associado em anos recentes e que, conforme se referiu anteriormente, tem estado
na base de dificuldades polticas, econmicas e sociais. Em alguma medida, parece
possvel considerar que o modelo agora apresentado aparenta ser mais uma soluo
pragmtica e prtica que a soluo clara e definitiva que se exige para uma verdadeira
estratgia europeia. Tambm neste aspecto e como adiante melhor se observar, os
projectos de Tratado Constitucional (rejeitado) e de Tratado de Lisboa (a ratificar)
significativos elementos comuns a este modelo de integrao flexvel.
Por ltimo, e conforme adiante ser possvel comprovar de modo mais efectivo, a
emergncia de um modelo federal com uma forte componente de descentralizao de
competncias permite assegurar resultados positivos idnticos aos do binmio base
comum/cooperaes abertas, nomeadamente a preservao de domnios em que a
participao de todos estritamente necessria e a combinao com hipteses de
interveno nacional e transnacional nos restantes domnios, ao mesmo tempo que pode
assegurar a existncia de um bloco poltico forte, desse modo resolvendo o problema do
forte desequilbrio entre as vertentes econmica e poltica da integrao.
Naturalmente que, como adiante igualmente se comprovar de modo mais efectivo, a
soluo federal, mesmo que em moldes originais at, de algum modo, incorporando
uma parte importante das ideias vlidas do modelo de integrao flexvel , apresenta

52
uma maior dificuldade de implementao prtica, estando-lhe associado o estigma
complicado de uma forte perda de soberania para os Estados-Membros, particularmente
visvel quando se admite a criao de um exrcito comum ou de uma verdadeira poltica
de justia escala europeia.
neste contexto que poder admitir-se que a transio, necessariamente gradual e com
alguma amplitude temporal, para o modelo que se defende como o mais adequado para
a resoluo dos desafios que a Unio enfrenta, possa passar por um modelo intermdio,
correspondente em grande medida s solues preconizadas no modelo de integrao
flexvel.
27

2.2. O Federalismo: Princpios e Modelos
2.2.1. O(s) conceito(s) de federalismo
Apenas a partir do sc. XIX se observa algum uso generalizado do federalismo
enquanto modelo constitucional de organizao do Estado, sendo que, ao longo do sc.
XX, diversos casos de sucesso (e outros de insucesso) se foram observando, algo que,
como observa Riker (1996, p. 9) no deixa de ser algo surpreendente, porquanto this
era has also been an era of nationalism when the nation-state, the sovereign political
organization of the people, is also approved of.
A observao desses casos, e a prpria matriz terica que est associada ao modelo,
permite concluir facilmente pela no existncia de uma definio nica nem consensual
de "federalismo", at porque, conforme refere Schmitt (1999), se trata de um conceito
em evoluo permanente e com distinta concretizao prtica em funo da diversidade
de coordenadas de tempo e espao.
28

Em todo o caso, possvel encontrar um ponto essencial comum nas abordagens aos
modelos de organizao federal, o de terem como caracterstica predominante a garantia
da "unidade na diversidade" (e.g., Hraud, 1995, Kinsky, 1999, Schmitt, 1999). Nesse
contexto, possvel situar uma federao no quadro de uma articulao de
caractersticas prprias de sistemas centralizados (cujo extremo o Estado unitrio)

27
Esta situao determinante para compreender os motivos que se encontram por trs da ampla
descrio e comentrio que se fez a este modelo, de forma distinta do que foi feito para os restantes.
28
A este propsito, bastaria observar, a exemplo do que faz o mesmo autor, a diversidade de organizao
nas federaes mais frequentemente citadas e estudadas - Estados Unidos, Alemanha e Sua.

53
com caractersticas prprias de sistemas largamente orientados para a diversidade (cujo
extremo seria a anarquia), enquadrando-se, como o evidencia a fig. 2, algures entre o
Estado descentralizado (mais unidade e menos diversidade) e a confederao (mais
diversidade e menos unidade).
Figura 2: O federalismo: posicionamento face a outras formas de organizao

Anarquia Centralismo Federalismo
Confederao
Estado
descentralizado Estado unitrio
Unidade
Uniformidade
Diversidade

Por outro lado, tambm ponto comum nessas abordagens o facto de a noo de
federalismo, ou de governo por federao, encerrar como princpio fundamental, entre
outros, o da existncia de um governo multi-nveis. Assim, um conjunto de
Estados/governos integrantes acordam a existncia de um governo federal com
autoridade sobre todo o territrio e populao para as funes que cobrem o referido
territrio, enquanto retm para si funes relacionadas com os seus prprios territrios.
existncia de um modelo federal est, pois, subjacente um acordo. Como lembra
Riker (1996), a palavra federao provm do latim foedus, que implica acordo, mas
numa forma muito especial, j que foedus tambm fides, ou seja, confiana. O
termo federao implica, assim, um contrato sobre o modo de governo, mas com uma
forma particular, pois que assente no em procedimentos coercivos mas antes na
simples confiana, decorrente, alis, do facto de todos saberem que, desse modo de
governo, resultam vantagens ou ganhos para todos os intervenientes.
O contedo deste acordo reporta-se diviso de competncias entre os diversos nveis
de poder poltico, assegurando que os governos central e de cada constituinte no

54
desaparecem e mantm sempre as suas atribuies. Tal um elemento que faz diferir
claramente a federao de um qualquer Estado comum: de facto, enquanto este pode
reorganizar os poderes locais e regionais sua vontade, eliminando determinadas
unidades e criando outras, numa federao as unidades constituintes acordam entre si a
manuteno da identidade prpria e das suas funes nicas. Thus, federalism is a
constitutionally determined tier-structure. If its constitutional feature is ignored, then it
is merely some particular arrangement for decentralization (Riker, 1996, p.10).
Para que exista uma federao, o governo central deve ter autoridade para agir em pelo
menos uma determinada rea, de moto prprio e sem referncia a eventuais preferncias
por parte dos governos constituintes. De outro modo, poder ter-se, quando muito, uma
aliana. Por seu lado, cada um dos governos sub-centrais deve ter autoridade para agir
em algumas reas (relevantes), de forma independente do centro e de cada um dos
outros. De outro modo, estar-se- perante um Estado unitrio ou uma figura prxima
deste.
Daqui decorre, desde logo, que a configurao de um modelo federal apresenta uma
ampla gama de possibilidades, consoante o modo de diviso de poderes, desde as
formas mais descentralizadas (no limite prximas da aliana entre Estados
independentes) s formas mais centralizadas (no limite prximas do Estado unitrio).
29

Neste quadro ainda e retomando a fig.2, parece interessante, para melhor compreender o
conceito de federalismo e situar o modelo federal no quadro dos possveis modos de
organizao do Estado, demorar um pouco mais em torno das distines entre federao
e Estado descentralizado, por um lado, e entre federao e confederao, por outro.
A federao distingue-se do Estado descentralizado. Numa federao, existe uma
constituio prpria para cada Estado-Membro (Estado federado), a qual no pode,
naturalmente, colidir com a constituio federal. Alm disso, os Estados-Membros
participam no poder legislativo, executivo e judicial, segundo uma distribuio de
competncias normalmente definida na constituio federal. J o Estado descentralizado
tem o estatuto de regio autnoma, o qual definido pelo Estado central, a cuja tutela

29
Note-se, em todo o caso, que o modelo federal que se ir referenciar, respeitando os valores essenciais
do federalismo, dever observar sempre o princpio da exacta adequao, o que impede um excessivo
centralismo.

55
se submete, sendo que, com maior ou menor amplitude, este ltimo pode declarar nulas
todas as decises tidas como no conformes ao interesse geral.
A federao distingue-se ainda claramente da confederao. A federao fundada
sobre uma constituio que garante a igualdade de todos os Estados-Membros. J a
confederao deixa intacta a soberania dos Estados-Membros, havendo estruturas
institucionais supranacionais fracas, numa situao que pode conduzir, com alguma
frequncia, anarquia e bloqueio e/ou hegemonia do mais forte (como alguns
acadmicos e polticos referem ser os casos das posies dos Estados Unidos na NATO
ou da Alemanha na UE), abrindo espao a uma maior fragilizao das posies dos
pases mais pequenos.
A propsito da questo da distino entre uma federao e uma confederao, pode
verificar-se como a sua aplicao, embora simples em teoria, algo complexa, sendo
que, finalmente, a chave da distino se poder encontra na vontade de estabelecer entre
os Estados-Membros laos to slidos que permitam classificar a construo de uma
nova nao ou, pelos menos, de um novo Estado. Como refere Schmitt (1999, p. 15),
Le passage de la confdration la fdration consiste en une capacit mobiliser les
forces vives dun pays en faveur dune union, tout en respectant la souverainet propre
de chaque partie constituante.acrescentando ainda que Le passage de la
confdration la fdration consiste en une capacit mobiliser les forces vives dun
pays en faveur dune union, tout en respectant la souverainet propre de chaque partie
constituante.
2.2.2. Os princpios do federalismo
No contexto acima descrito e seguindo de perto a classificao proposta por Hraud
(1995), fcil a compreenso dos princpios que enformam um modelo federal, bem
como da lgica que lhes est subjacente.
Sendo o federalismo, nas palavras de Denis de Rougemont, citado por Sidjanski (1996,
p. 12), a renncia hegemonia, porque federar reunir elementos diversificados num
equilbrio dinmico; a salvaguarda da qualidade de cada minoria, de cada regio ou
nao; (...) um espao de liberdade, de democracia e de participao num pluralismo
de ideias, de culturas e de crenas (...), o federalismo poltico tem na sua base, entre
outros, os princpios de subsidiariedade, de autonomia e de participao, que

56
permitem ultrapassar o Estado simultaneamente por cima e por baixo (...). So estes
os princpios que, conjuntamente com os da cooperao e da garantia, abordamos de
seguida.
Quanto ao princpio da autonomia, traduz-se no facto de, numa estrutura federal, as
colectividades componentes (Estados, regies, municpios,..., filiais, associadas, ...)
serem autnomas, tendo um poder constituinte. A expresso desse poder surge ao longo
de um caminho formado pelo conjunto de poderes abaixo discriminados, caminho nem
sempre fcil de percorrer, sobretudo por fora de obstculos polticos de respeito que
vo surgindo entre o primeiro e o ltimo dos poderes elencados:
(i) auto-afirmao: cada colectividade tem o poder de se declarar existente e de deter
forma jurdica;
(ii) auto-definio: cada colectividade tem o poder de definir os seus prprios limites;
(iii) auto-determinao: cada colectividade tem o poder de escolha da colectividade
composta de que deseja ser parte;
(iv) auto-organizao: cada colectividade tem o poder de se dotar de um estatuto prprio
(numa situao que permite a distino clara entre o Estado federado e o Estado
descentralizado);
(v) auto-gesto.
Por sua vez, o princpio da subsidiariedade deveria mais propriamente ser referido como
o princpio da "exacta adequao", porquanto se refere atribuio a cada nvel de
poder das competncias necessrias resoluo dos problemas que aparecem a esse
nvel, sendo que o poder central no dever intervir seno quando tal se mostre mais
eficaz que a aco (individual ou conjunta) das colectividades componentes.
Trata-se, como se torna bvio, de uma das questes polticas mais difceis e relevantes
a repartio multi-nvel de poderes e atribuies e de cujo sucesso depende o xito e a
estabilidade do sistema federal. Trata-se igualmente do princpio que, em primeira
linha, impe limites autonomia e que, em simultneo com o anterior, garante que
federalismo no signifique maior centralismo.
Um terceiro princpio o da participao, segundo o qual as colectividades
componentes devem participar na tomada de decises da comunidade englobante,

57
mediante duas formas: por um lado, a participao individual, isto , dos cidados que
formam a comunidade englobante; por outro lado, a participao orgnica, isto , das
prprias colectividades componentes.
Um bom exemplo desta segunda forma decorre da relevncia que os rgos
representantes (de algum modo) dos interesses das colectividades componentes
assumem ao nvel legislativo em trs das principais federaes a nvel mundial. Tais so
os casos do Senado, nos Estados Unidos da Amrica, com dois representantes eleitos
por Estado, do Bundesrat, na Alemanha, composto por membros dos governos dos
Lnder, e do Conseil des tats, na Sua, com representantes dos cantes e semi-
cantes.
Conforme refere Schmitt (1999), esta forma de participao poder ser vista para os
Estados-Membros, de uma certa forma, como uma compensao da inevitvel
transferncia de algumas das suas competncias.
Por seu turno, o princpio da cooperao assume-se como o meio essencial para a
resoluo dos problemas e conflitos, nomeadamente no mbito da aplicao prtica da
diviso de poderes e competncias entre os Estados-Membros e entre estes e o poder
"central".
Pode assumir duas formas: por um lado, a cooperao vertical, referindo-se a acordos
estabelecidos entre a federao e os seus membros; por outro lado, a cooperao
horizontal, reportando-se a acordos estabelecidos entre os prprios membros. Esta
ltima forma, que se tem desenvolvido bastante em tempos recentes nas federaes
mais importantes a nvel mundial, frequentemente denominada tambm de
federalismo cooperativo, podendo ser vista como mais um modo de obstar a alguma
tendncia centralista do poder na federao, bem como de oposio s tendncias
centralizao decorrentes dos fenmenos da globalizao/mundializao.
Finalmente, como princpio fundamental da estabilidade do sistema, observa-se a
existncia de sanes em caso de violao das regras estabelecidas, por parte das
comunidades componentes, sendo que o primeiro dos mecanismos sancionatrios
corresponde, necessariamente, deciso jurdica, tomada por uma instituio federal e
respeitada obrigatoriamente por todas as colectividades componentes. A eficcia deste
princpio (designado por garantia) exige, alis, a existncia de uma fora coerciva, de

58
uma autoridade, a nvel da entidade federal que disponha da capacidade de la contrainte
lgitime.
2.2.3. Motivos para a criao de uma federao: ensinamentos da Histria e da
Economia
Historicamente, o motivo mais frequentemente encontrado para a criao de uma
federao de natureza militar, ainda que, obviamente tal seja apenas um objectivo
instrumental. Sendo que o xito num conflito militar depende dos recursos existentes, a
sua agregao para fins blicos pode ser a primeira, ainda que instrumental, razo para o
aparecimento de uma federao. Deve notar-se, alis, que muitas das federaes que
obtiveram xito, isto , que perduraram por um perodo significativo de tempo, tiveram
na sua gnese algum tipo de objectivo militar.
Um objectivo frequente, em termos histricos, tem sido a existncia de uma rebelio ou
de uma guerra civil. Assim, por exemplo, a criao da Dutch Republic facilitou a
rebelio das provncias holandesas contra o domnio espanhol, assim como a criao da
federao americana facilitou a consolidao da revolta contra o domnio britnico.
Outro objectivo frequente tem sido a defesa contra a ambio imperial de Estados
vizinhos. Como exemplos encontram-se, entre outros, a criao da Confederao
Helvtica (contra a ambio dos Habsburgos) ou a criao da Unio Sovitica (contra a
potencial ameaa do Ocidente).
30

Um terceiro desgnio de carcter militar corresponde absoro de Estados vizinhos
como forma de preparar uma estratgia agressiva de expanso. Um dos melhores
exemplos neste contexto provm da criao da Jugoslvia como forma de favorecer os
planos de Tito para a criao de um imprio na Europa Central (que no se vieram,
em todo o caso, a concretizar).
Finalmente, a tentativa de absoro de Estados vizinhos com custo inferior ao de uma
conquista por meios militares, atenuando eventuais tenses mediante a manuteno de
(alguma) soberania prpria. Como exemplos histricos, surgem-nos algumas
monarquias duais (por exemplo, o imprio Austro-Hngaro no sc. XIX), o primeiro

30
Conforme se nota adiante, tanto os casos da Unio Sovitica como da Jugoslvia no constituem
verdadeiros exemplos de federaes, na medida em que a concretizao dos princpios que regem o
federalismo exige, claramente, a vigncia de um sistema democrtico.

59
imprio Germnico (que absorveu a Baviera e Wurtemberg aps 1870) ou a
contempornea ndia (que com a federao absorveu mais facilmente os principados
existentes no perodo pr-independncia), mesmo se, em alguns casos, a manuteno de
soberania prpria era pouco mais que aparente (ou seja, mesmo se, em algumas
situaes, dificilmente se pode referir estar-se em presena de uma federao).
Este conjunto de exemplos torna claro que, na maioria das federaes constitudas ao
longo dos ltimos dois sculos, existiu na sua gnese uma razo de ordem militar. Tal
observao vem fortalecida quando se consideram os exemplos de federaes que no
funcionaram devidamente ou que se desagregaram e desapareceram ao fim de poucos
anos, retornando os seus componentes ao estatuto de Estados independentes ou dando
origem a um Estado unitrio.
Esses fracassos reflectiram frequentemente a falta de um motivo de ordem militar, a
existncia de estruturas deficientes (excesso de pequenas unidades ou existncia de uma
unidade de dimenso muito superior s demais e, por isso mesmo, dominante), ou
ambas as razes. Dois bons exemplos recentes disto mesmo podem encontrar-se no
colapso da Unio Sovitica, a propsito de quem referia Riker (1996, p. 15) que, com o
final da Guerra Fria, with neither an external nor an internal military raison dtre, the
unpopular and unwanted federation collapsed) e na desagregao da Jugoslvia (cujo
colapso se ter iniciado a partir do momento em que se verificou que nada havia a temer
por parte da Unio Sovitica ou dos pases satlites, sobretudo aps a morte de Tito).
No caso de outras federaes que perderam a sua razo militar, verificou-se um
enfraquecimento da federao, em alguns casos levando ao seu desaparecimento
posterior. Tal foi o caso, por exemplo, da Checoslovquia: a federao foi criada no
final da Primeira Guerra Mundial como forma de permitir um governo vivel fora dos
laos do Imprio Austraco e perdeu o seu propsito militar inicial quando foi
absorvida, primeiro pela Alemanha e depois pela Unio Sovitica, sendo que, aps a
libertao do jugo sovitico e sem justificao militar aparente, acabou por se
fragmentar em dois pases. Riker (1996), por exemplo, refere que tal poderia vir a
suceder num futuro prximo no caso do Canad, cuja federao teve na gnese um
motivo militar, designadamente a defesa contra uma eventual invaso norte-americana,
o qual teria agora deixado de fazer sentido, estando o seu desaparecimento na base do

60
enfraquecimento da federao, podendo terminar na sua desagregao no caso de o
Quebeque se tornar independente.
Registe-se, em todo o caso, que na maioria das federaes estveis actualmente
existentes, o motivo militar actualmente bem menos central que no incio, ao ponto de
ser frequentemente difcil para os prprios cidados observarem e reconhecerem a razo
militar inicial. De algum modo, tal sucedeu porque entretanto se foi gerando uma
espcie de lealdade nacionalista ou tnica relativamente s prprias federaes, que se
sobreps lealdade perante as unidades de origem.
Dito do outro modo, verificou-se a criao de uma espcie de identidade ou cidadania
federal que se sobreps prpria identidade sub-federal, assegurando o xito e a
estabilidade da federao mesmo com o enfraquecimento do propsito de ndole militar.
Tal sucedeu aparentemente nas mais estveis das federaes actualmente existentes,
nomeadamente os Estados Unidos, a Sua, o Brasil, o Mxico ou a Alemanha.
Tomando, agora, o caso europeu, seria fcil considerar que o motivo militar no permite
justificar a criao de um modelo federal, na medida em que no parece expectvel a
emergncia de um conflito interno ou de um inimigo externo suficientemente
significativo para conduzir agregao de recursos.
31

Valeria a pena, contudo, recordar que, na prpria gnese das Comunidades Europeias,
se encontra a necessidade de promover a constituio de um espao de paz, estabilidade
e prosperidade, impedindo a repetio de episdios blicos com contornos desastrosos
como os historicamente observados. Assim sendo, pode discernir-se, na gnese do
processo de integrao europeia, a existncia de um motivo militar, de gnero idntico
queles que incentivaram a criao de outras federaes.
Por outro lado, sendo certo que tal motivo militar hoje, pelo menos aparentemente, de
importncia reduzida, deve notar-se que, aps o Tratado de Maastricht (1992), se
incrementaram as condies para a criao de uma verdadeira identidade europeia, a
qual, encontrando-se ainda numa fase muito incipiente, poderia assumir contornos
relativamente prximos aos referidos para a identidade/lealdade perante federaes
actualmente existentes. Um novo impulso poderia ter sido produzido a este nvel caso o

31
Exceptuando eventualmente o caso das redes internacionais de crime organizado, em particular de
terrorismo, mas o combate a estas, pelo seu carcter globalizado, parece dever passar mais por uma
aliana multinacional que pela simples formao de uma federao no espao europeu.

61
Tratado Constitucional no houvesse sido rejeitado, sendo que algum desse impulso
poder ser retomado com o Tratado de Lisboa (embora, conforme se observar, este
elimine, desde logo, quaisquer referncias a smbolos conotados com a criao de uma
identidade poltica prpria, como sejam o hino, a bandeira, etc.).
O motivo militar no , contudo, a nica razo histrica para a formao de federaes,
Um outro motivo, apontado com alguma frequncia e at como alternativo,
32
de
ordem econmica, associado com a troca internacional, particularmente no caso de uma
federao com grande espao territorial. Neste caso, a federao poderia elevar as
barreiras troca com o exterior, com benefcios para algumas minorias integrantes.
Como refere Riker (1996, p. 20), the combination may actually increase the incomes of
a majority of citizens of the federation over what they were prior to federation. This
may not be the optimal way to increase income, but it may be a feasible way. If so, there
may be economic incentives for federation.
Com tudo o resto igual, o alargamento da dimenso do mercado domstico eleva a
proporo de agentes cujo rendimento deriva principalmente das vendas nesse mercado.
Assim sendo, qualquer mudana institucional, seja a criao de um imprio seja a de
uma federao, que incremente a dimenso do mercado domstico eleva o peso
daqueles que podem visualizar a existncia de ganhos derivados de restries troca.
Historicamente, parece poder comprovar-se que o motivo das restries troca ter
sido, pelo menos em alguns casos, importante, ainda que secundrio, na criao de
federaes. Por exemplo, a formao da federao canadiana ter sido certamente
influenciada pelo desejo de proteco s indstrias nascentes da parte superior do pas,
enquanto que na formao da federao australiana o mesmo tipo de desejo ter jogado
um papel importante. Note-se que, em nenhum desses casos, a restrio troca ter sido
o motivo primrio, mas no ter deixado de dar o seu contributo.
Tomando, novamente, o caso europeu, o motivo econmico agora referido poderia jogar
algum papel em termos de justificao da existncia de uma federao, embora haja a
considerar dois elementos que tornam essa afirmao como duvidosa:

32
Em todo o caso, conforme refere Kincaid (2001), parece comprovvel que a maioria das federaes
multinacionais se criou mais por motivos de paz e segurana que propriamente pela criao de um
mercado comum prspero.

62
(i) sendo verdade que hoje a troca internacional assume um peso mais importante que
h algumas dcadas e, como tal, se verifica a existncia de maiores oportunidades para
as indstrias protegidas beneficiarem com restries troca fora do espao integrado,
no menos certo que a estes benefcios para os produtores se podem contrapor custos
significativos para os consumidores domsticos, cujo nmero tender a ser mais
elevado, dificultando, ento, o apoio criao de um espao federado;
(ii) no parece fundamental a existncia de uma federao para que os ganhos referidos
possam ser percebidos; de facto, no quadro institucional actual da Unio Europeia e das
relaes comerciais com o Resto do Mundo, h j restries que dificilmente poderiam
ser alargadas, com tais situaes a no terem qualquer relao directa com uma
determinada forma de organizao poltica e econmica europeia.
Em todo o caso, recorde-se que podem existir outros objectivos econmicos cuja
consecuo se possa tornar mais facilmente possvel com um espao econmico e
poltico com maior grau de unidade poltica e institucional.
Segundo Saunders (1996), a obteno de vantagens econmicas , alis, uma razo
importante para a criao ou manuteno de sistemas de tipo federal, verificando-se que
tal concretizado, em geral, atravs de uma unio aduaneira, um mercado interno mais
alargado e um enquadramento normativo incentivador do desenvolvimento econmico e
da competitividade internacional. Os mecanismos tradicionais para obter estes
resultados incluem: a existncia de um poder federal que tem a competncia exclusiva
para impor direitos aduaneiros e assegurar uma poltica aduaneira comum; garantias da
livre troca no mercado interno; e a atribuio federao de competncias na rea da
poltica comercial.
No caso europeu, entretanto, parece possvel associar ainda a constituio de um espao
econmico e poltico com maior grau de unidade eficincia na resoluo de questes
econmicas relevantes, como sejam a acomodao de choques econmicos adversos ou
a estabilizao definitiva do projecto da moeda nica, e mesmo de outras questes
particularmente complexas, como seja a da sustentabilidade dos regimes de segurana
social.
Por outro lado, deve acrescer-se o referido anteriormente a propsito do motivo militar
e a existncia de outras razes, agora de ndole claramente mais poltica, que poderiam

63
justificar a criao de uma federao, enquanto espao revelador de uma maior unidade,
conquanto preservando a diversidade. Um dos motivos mais relevantes neste contexto
seria, sem dvida, a possibilidade de manter uma poltica externa comum forte,
conseguindo finalmente actuar a uma nica voz no panorama internacional.
2.2.4. O desenho constitucional e os custos e benefcios da federao
Alguns dos principais benefcios da constituio de uma federao provm directamente
dos efeitos da unio, incluindo, claramente, as vantagens da unio econmica, atravs
da criao de um mercado interno alargado e a eliminao de unidades ineficientes, e
outras de ordem poltica, social e at ambiental. Outros benefcios associam-se
reteno de autonomia nas unidades constituintes (numa escala mais ou menos alargada,
consoante o acordo de repartio de competncias), assim como, nos casos mais tpicos,
ao encorajamento diversidade, a uma maior responsabilizao dos executivos e a um
alargamento das possibilidades de participao dos cidados nas questes pblicas.
Contudo, conforme refere Saunders (1996), o balano entre este conjunto de benefcios
e os custos resultantes da criao da federao no fcil de concretizar nem estvel
no tempo, como o demonstram as experincias histricas. Entre os custos que podem
verificar-se com alguma intensidade e importncia, contar-se-iam eventualmente a
complexidade, a tendncia para a perda de flexibilidade ou mesmo para a rigidez e o
aparecimento de obstculos a um rpida e eficiente processo de tomada de decises.
Estes custos teriam particular relevo nos casos de um desenho inadequado da federao,
quer por excesso de centralizao, quer por excesso de descentralizao.
As circunstncias particulares sob as quais cada federao se forma e o desenho
particular de cada uma assumem-se, alis, como decisivos hora de efectuar o balano
entre benefcios e custos potenciais e efectivos. Como observa Saunders (1996, p. 48),
the weight attached to these various costs and benefits depends on the circumstances
of each federal system, including the practical importance of the union and the
alternatives to union in federal form : por exemplo, where the principal alternative is
disunity or disintegration, the federation is likely to be decentralized, j que the
potencial for increased centralization will be perceived as a cost, with less emphasis
placed on complexity and delay.

64
Neste contexto, a maximizao dos benefcios potenciais de um sistema federal (e a
minimizao dos potenciais custos) torna-se dependente do design constitucional do
sistema, em funo do tempo e do espao geogrfico a considerar, daqui decorrendo,
desde logo, a inexistncia de um modelo geral e universal de federao. Caso a caso, a
determinao do estatuto das unidades constituintes, a repartio de competncias entre
o centro e as unidades sub-centrais, os objectivos inerentes unio econmica, a
existncia e a intensidade de disparidades regionais, entre outros elementos, assumem
um relevo fundamental para a definio dos contornos ideais da federao.
33

2.2.5. Modelos de Federao: princpios idnticos, aplicaes distintas
Uma breve digresso pelos modelos de federalismo colocados em prtica surge como
um passo adicional til para o desfazer de certos equvocos em torno do que o
federalismo significa e, simultaneamente, para a absoro de algumas ideias bsicas e
lies essenciais para o modelo que adiante se prope para a Unio Europeia.
Neste contexto, procedeu-se a uma breve abordagem do modo de funcionamento
poltico-institucional de trs importantes federaes actualmente existentes,
designadamente os Estados Unidos da Amrica (EUA), a Repblica Federal da
Alemanha (RFA) e a Confederao Helvtica (CH).
A escolha destas trs federaes prendeu-se com trs tipos de motivos: desde logo, por
se tratar das mais frequentemente consideradas nas anlises tericas e empricas sobre o
fenmeno (nomeadamente no domnio de estudos de federalismo comparativo), o que
evidencia claramente a sua relevncia escala mundial; por outro lado, por se tratar das
federaes que surgem sublinhadas como os exemplos de maior sucesso em termos de
estabilidade poltica, institucional, social e econmica, em muitos estudos; finalmente,
por verificarem claramente todos os princpios do federalismo, no deixando quaisquer
dvidas sobre a hiptese de se estar perante algum outro tipo de organizao.
Acrescentam-se, ainda, para o caso dos Estados Unidos, consideraes de autores como
Fabbrini (2004), segundo os quais a Unio Europeia teria mais a aprender com o

33
Voltar-se- a esta questo mais adiante, nomeadamente a propsito da questo europeia em concreto.
Os elementos gerais apresentados neste momento sero, contudo, particularmente relevantes para a
argumentao posteriormente aduzida.

65
exemplo constitucional norte-americano que com o de qualquer dos seus Estados-
Membros.
34

Para esta abordagem, cujos elementos essenciais so apresentados no anexo 1, assumiu-
se como elemento estruturante e fundamental a Constituio Federal de cada uma das
entidades, em conjugao com outros elementos de apoio no domnio da organizao e
funcionamento da federao e das suas relaes com as partes constituintes.
A anlise comparativa das solues colocadas em prtica em cada uma daquelas
federaes permite, desde logo, eliminar uma das confuses que, por vezes, surge
quando se referencia o federalismo: a ideia de s existir um modelo de federalismo.
Se um rpido relance sobre os princpios j deveria ser suficiente para isso, a
observao da aplicao prtica dos mesmos naquelas que so algumas das principais
federaes existentes permite comprovar que, se a caracterstica bsica do federalismo
a consecuo da unidade no contexto da preservao da diversidade, no existe um
modelo, mas antes uma variedade de modelos, cada qual assente nos contornos prprios
do tempo em causa e do espao geogrfico envolvido.
Assim, fcil de observar que enquanto os Estados Unidos correspondem ilustrao
de um sistema onde a separao de poderes est perfeitamente definida cada poder ,
ao mesmo tempo, independente, superior e inferior aos outros, graas a um organizado
conjunto de controlos e contrapesos (checks and balances) (Schmitt, 1999)),
35
j, em
contraponto, a Alemanha se revela um sistema federal onde os Estados-Membros
(Lnder) manifestam vigorosamente a sua existncia e a sua autonomia, no se
apoiando numa grande tradio histrica, originando, segundo Lehmbruch (1996, pp.
175-176), uma strange combination of decentralization of autonomous bureaucracies
with substantive harmonization of policies and highly developed procedural
uniformity.

34
Naturalmente que, na histria e na actualidade, existem outros exemplos que poderiam ser objecto de
estudo e anlise neste trabalho, alguns at duvidosamente chamados de federaes. A este propsito, os
casos da ex-Unio Sovitica ou da ex-Jugoslvia so, possivelmente, os mais significativos, com a falta
de um sistema democrtica a levar a considerar abusiva a qualificao de federao. So, contudo, dois
casos interessantes para demonstrar como dois elementos referidos anteriormente, isto , o
enfraquecimento do motivo militar e, sobretudo, a falta de uma verdadeira lealdade/cidadania
supranacional, se tornam decisivos para explicar o fracasso de alguns exemplos de federaes ou de
situaes com bastantes caractersticas prximas.
35
De acordo com Schmitt (1999), a uma clara "ilustrao das teorias de Montesquieu".

66
Por seu turno, o modelo suo apresenta-se com um sistema misto da histria e do
pragmatismo, no qual on pratique de toute eternit le fdralisme e onde assume
particular relevncia a participao individual (ao ponto de poder ser apelidada de o
pas dos referendos). Mais ainda, como refere Threr (1996, p. 220), Swiss
federalism is (...) the product of the varied topography and the linguistic and religious
pluralism of the country. Federalism also appears to be a state of mind: un sentiment
politique (), not conceived as an end in itself but as a means to protect, above all,
two basic values (), the maintenance and strengthening of regional and local
communities with their varied identities () and the possibility of creating an optimal
form of self-governance and political freedom for citizens within those communities.
Os elementos apresentados no anexo 1, ainda que correspondendo a uma anlise
necessariamente breve do sistema poltico e institucional de cada uma daquelas
federaes, permitem, por outro lado, referenciar alguns dos aspectos sistematicamente
presentes nos modelos de organizao federal postos em prtica. Entre eles, contam-se:
(i) a existncia de uma Constituio, definidora, desde logo, dos objectivos
fundamentais da Federao e das relaes entre os diversos nveis de poder.
Essa Constituio assume graus de complexidade diversas, assumindo-se a norte-
americana como a mais simples, sublinhando os objectivos de fortalecimento da Unio,
justia, segurana interna, defesa comum, promoo do bem-estar geral e garantias de
liberdade. J as Constituies alem, que garante os direitos fundamentais e estabelece
um Estado federal democrtico e social, e sua, que estabelece um Estado federal e
sublinha, desde logo, a relevncia da preservao simultnea da coeso interna e da
diversidade cultural (com uma importncia sistemtica autonomia dos cantes)
apresentam um grau de complexidade mais elevado, com as diferenas a justificarem-se
nomeadamente por razes histricas e culturais.
De notar, alis, que o prembulo de cada uma das Constituies referenciadas
particularmente interessante no que respeita ao grau de importncia atribudo
autonomia das unidades constituintes: assim, a Constituio dos EUA estabelecida
pelo povo (we the people of the United States...), o mesmo acontecendo com a da
Alemanha, embora aqui se referenciem, desde logo, os Lnder e se sublinhe a sua auto-

67
determinao, enquanto que a Constituio sua estabelecida pelo povo e pelos
cantes.
(ii) a existncia de uma clara repartio dos poderes entre a federao e os
membros
No caso dos EUA, verifica-se uma enumerao explcita das competncias atribudas ao
poder central, com os restantes poderes para os Estados, excepo do disposto na
elastic clause.
No caso da Alemanha, observa-se uma enumerao explcita das reas de competncia
legislativa exclusiva da Federao e das reas de competncia legislativa concorrente, a
qual reflecte claramente uma vigorosa autonomia dos Lnder: como norma geral, estes
possuem o direito de legislar sempre que a Constituio no confira expressamente essa
competncia Federao; no mbito da legislao concorrente, a Federao apenas tem
o direito de legislar sempre que e enquanto exista a necessidade de uma regulao
legislativa federal, justificada pela necessidade de criao de condies de vida
equivalentes no territrio federal ou de manuteno da unidade jurdica e econmica no
interesse de todo o Estado; finalmente, os Lnder executam as leis federais como
assunto prprio, salvo se a Constituio determinar outra forma, estabelecendo a sua
prpria organizao e os procedimentos administrativos.
No caso da Sua, uma parte muito substancial da Constituio dedica-se repartio de
competncias, assinalando explicitamente as esferas de legislao exclusiva da
Confederao e as demais reas em que a sua interveno pode ocorrer. Em geral, a
interveno central tem lugar para questes de foro claramente supranacional, cuja
resoluo, por forma a permitir a coeso interna e a igualdade de oportunidades, exige
ou pode ser facilitada pela interveno dos poderes centrais.
(iii) a verificao do princpio da separao de poderes ao nvel federal
Trata-se do princpio que melhor caracteriza o caso dos EUA, sobre ele se debruando,
alis, grande parte da sua Constituio, algo que se relaciona com as circunstncias
histricas do aparecimento da Unio. O princpio observado igualmente no caso da
Alemanha, mas, ao contrrio dos EUA, o Presidente eleito de forma indirecta e as suas
competncias so muito limitadas. Tambm na Sua se verifica a observncia deste
princpio, notando-se, contudo, a preponderncia da Assembleia Federal, que elege os

68
membros do Conselho Federal, o Chanceler e os juzes do Tribunal Federal e tem poder
de fiscalizao sobre as suas aces, bem como sobre as de toda a administrao
federal. A circunstncia de o Conselho Federal ser um rgo colegial, que tem um
presidente e um vice-presidente com mandato de um ano no renovvel para o seguinte,
leva no visibilidade de um Presidente da Sua.
Realce-se, ainda, no caso suo a elevada importncia do mecanismo do referendo
enquanto manifestao directa da vontade dos cidados, havendo actos e leis
obrigatoriamente sujeitas a referendo e a possibilidade de outros tambm serem a ele
submetidos antes da entrada em vigor, a pedido de um determinado nmero de cidados
ou de cantes.
(iv) a existncia de um poder legislativo bicamaral, com uma Cmara a
representar os interesses da populao em geral e outra a representar os
interesses das entidades constituintes
Nos EUA, assumido pela Cmara de Representantes e pelo Senado, com os elementos
designados por eleio directa. No Senado, a representao dos Estados igual,
independentemente da sua dimenso. O processo legislativo resulta da interaco
entre as duas Cmaras, havendo poder de veto pelo Presidente, ultrapassvel por
maiorias qualificadas.
Na Alemanha, assumido pelo Bundestag e pelo Bundesrat. Ao contrrio dos EUA e da
Sua, na Cmara onde esto representados os Estados, o nmero de elementos de cada
um depende do seu nmero de habitantes. O processo legislativo iniciado por qualquer
das Cmaras ou pelo Governo Federal, decorrendo dos procedimentos previstos,
contudo, alguma predominncia do Bundestag.
Na Sua, assumido pelo Conselho Nacional e pelo Conselho dos Estados, com todos
os membros eleitos. Neste ltimo, a representao dos cantes , genericamente, igual e
independente da sua dimenso. O processo legislativo iniciado pelas Cmaras ou por
iniciativa do Conselho Federal e verifica-se igualdade entre as duas Cmaras e
necessidade de aprovao por ambas para que haja deciso da Assembleia Federal.


69
(v) a verificao da supremacia da lei federal e a existncia de um Tribunal
Federal supremo
Nos EUA, os tribunais interpretam a Constituio e o Supreme Court a entidade de
apelo supremo. Na Alemanha, o Tribunal Constitucional Federal interpreta a
Constituio e dirime os conflitos entre unidades de poder poltico, sendo a situao
semelhante na Sua.
(vi) o estabelecimento da garantia dos direitos fundamentais (civis, polticos,
econmicos, judiciais e, mesmo, sociais)
No caso dos EUA, esta garantia foi fundamentalmente consagrada aps a Constituio
original, no Bill of Rights. J no caso da Alemanha, os direitos fundamentais so
consagrados logo no primeiro captulo da Constituio, vinculando os poderes
legislativo, executivo e judicial. Situao idntica ocorre na Sua, onde os direitos
fundamentais, os direitos de cidadania e, at mesmo, a necessidade de prover a
realizao de objectivos sociais constam de uma vasta lista includa no segundo captulo
da Constituio.
(vii) a consagrao na Constituio e a observncia de todos os princpios que
norteiam o modelo federal
Trata-se de algo que se encontra mais claramente presente nas Constituies alem e
sua, numa situao natural pelos antecedentes que marcam cada uma e pela
antiguidade da Constituio norte-americana.
2.2.6. Algumas inverdades em torno do federalismo
Tendo em conta os princpios anteriormente referidos e os ensinamentos dos modelos
analisados, possvel e relevante mostrar como, pelo menos do ponto de vista terico,
36

algumas das "acusaes" frequentemente feitas aos defensores do modelo federal para a
Unio Europeia no colhem, apenas contribuindo para ensombrar ou tentar manter em
situao de "tabu" um debate relevante em torno da organizao poltico-institucional
desta.

36
Em termos concretos, tudo parece depender afinal de uma correcta aplicao dos princpios.

70
Desde logo, e na sequncia do ponto anterior, possvel refutar a ideia de s haver um
modelo de federalismo. A anlise da aplicao prtica dos princpios federalistas em
algumas das principais federaes existentes particularmente ilustrativa quanto
diversidade de modelos, com contornos prprios e ligados ao tempo em causa e ao
espao geogrfico envolvido, ainda que sempre com uma caracterstica essencial
comum a consecuo da unidade no contexto da preservao da diversidade.
Por outro lado, fcil de observar que federalismo no equivale a centralismo, antes
pelo contrrio. Conforme se referiu, a existncia do princpio da autonomia, em
conjugao com a exacta adequao das atribuies aos nveis de poder onde as
necessidades se observam, permite uma "descentralizao" correcta dos poderes. A
associao de federalismo a centralismo corresponde, pois, a uma inverdade, ainda que
possa ter resultado da forma como o processo de integrao europeia se tem
desenvolvido, mediante o j mencionado caminho feito de "pequenos passos",
frequentemente sem a percepo dos cidados (que se confrontam com o "facto
consumado"), que, inmeras vezes, forou a uma transferncia de competncias para
um suposto "poder central" no eleito e nem sempre passvel do necessrio controlo
democrtico.
Em terceiro lugar e decorrendo directamente das consideraes anteriores, pode
igualmente afirmar-se que federalismo no significa elevao da tecnocracia e da
burocracia, associando-se tal confuso eventualmente a alguns resultados e efeitos da
evoluo feita com frequncia na base dos referidos pequenos passos.
Por ltimo, registe-se que o correcto funcionamento dos mecanismos de participao
permite assegurar que federalismo no implica a perda total da soberania nacional nem
a submisso dos pequenos aos grandes Estados. Sendo certo que qualquer passo
adicional num processo de integrao corresponde, de algum modo, a modificaes ao
nvel da soberania, no menos certo que o actual modelo, mesmo no formato que ser
revisto pelo Tratado de Lisboa, e outros modelos de cariz intergovernamental ou de
apario de diferentes nveis de integrao parecem apresentar mais condicionantes
autonomia dos pequenos Estados, podendo corresponder mais a um caminho para maior
uniformidade que a um meio de preservao efectiva da diversidade.

71
Alis, a concretizao prtica dos princpios nas principais Federaes existentes tem
evidenciado a elevada preocupao em manter um importante grau de autonomia das
partes constituintes e de igualdade no tratamento e relacionamento com e entre as
mesmas. Um dos melhores exemplos, neste contexto, a frequente existncia do
bicamaralismo, ao nvel do processo legislativo, com o Parlamento a ter uma Cmara
onde os Estados so representados de forma igualitria (como nos casos dos EUA ou da
Sua) ou de um modo bem mais paritrio que o actualmente vigente na Unio
Europeia, nomeadamente ao nvel da repartio de votos no Conselho (como no caso
alemo, onde o nmero de lugares de cada Lnder no Bundesrat, embora no idntico,
bastante mais equivalente).

72
Captulo 3 Um Modelo Federal de Organizao Poltica e
Institucional na Unio Europeia

lna| cncrgcs (...) is |nc tcrq rca| pcssioi|i|q |na| |nc
|urcpcan ccun|rics natc a|rcadq cnoar|cd cn |nc rcad |na|
ui|| |cad |c |nc ccnp|c|c cccncnic and pc|i|ica| unicn
cntisagcd oq sucn picnncrs as ]can Mcnnc|. Pcrnaps |nc
apprcpria|c qucs|icn is nc |cngcr unc|ncr ou| uncn.
(8urda c lqp|csz, 1993)

3.1. O Federalismo na Gnese da Integrao Europeia
A ideia da construo de uma Unio Poltica na Europa, tendo (eventualmente) por base
um modelo de contornos essencialmente federais, j bastante antiga e, conforme se
referiu anteriormente, ter estado na mente dos pais fundadores do actual processo de
integrao europeia.
Conforme refere Sidjanski (1996), a filiao dos projectos e dos grandes desgnios
europeus pode procurar-se (pelo menos) na Idade Mdia. O autor citado refere, a esse
propsito, a obra De monarchia, da autoria de Dante, que apela a um poder
supranacional que respeite as diversidades dos povos e costumes, e a ideia de repblica
crist, da autoria de Pierre du Bois.
Desde essa altura, sucederam-se os projectos, propondo confederaes dotadas de
instituies comuns, de assembleias, de exrcitos, etc. A corrente de pensamento que
lhe est subjacente alargou-se, foi ampliada pelo contributo dos direitos do homem e
pelos processos de democratizao, e enriquecida pelo contributo de pensadores, poetas
e polticos.
Os destaques, a este nvel, vo para a paz perptua de Kant, afirmando o princpio e a
necessidade dos regimes democrticos dos Estados membros, e os primeiros projectos
sugerindo uma federao europeia ou o aparecimento do ideal dos Estados Unidos da
Europa (entre outros, sublinhem-se os nomes de Hugo, Proudhon ou Lamartine).
Ainda de acordo com Sidjanski (1996), estas ideias encontram-se na gnese das
ideologias e do vocabulrio federalistas que inspiraram pensadores como Denis de
Rougemont e os movimentos federalistas que, surgindo no perodo das guerras

73
mundiais e com maior vigor no ps-2 Guerra (fortalecidos pela resistncia comum s
tentativas totalitrias de Hitler), voltam na actualidade a assumir um maior
protagonismo.
O primeiro projecto oficial ter resultado do primeiro congresso da Unio Pan-
Europeia (nascida em 1924), ocorrido em Viena em 1926. O congresso aprovou o
Manifesto Pan-Europeu, esboando as grandes linhas para um projecto federal europeu,
nas quais se vislumbram j vrias das ideias e expresses que se tornaram correntes e
familiares aps a declarao Schuman em 1950: garantia de igualdade e da soberania
confederal; aliana militar; criao progressiva de uma unio aduaneira; moeda comum;
respeito pelas civilizaes nacionais e proteco das minorias nacionais; circulao de
mercadorias, capitais e pessoas; valorizao das regies da Europa menos
desenvolvidas; etc.
Os condicionalismos prprios da conjuntura poltica e econmica da altura no
permitiram que o projecto fosse mais adiante. Em todo o caso, as sementes estavam
lanadas e reforaram-se na resistncia vontade de Hitler de unir a Europa pela
violncia, com os movimentos associados a oporem-lhe o ideal de uma Europa federal
baseada na livre adeso dos povos democrticos.
J a partir do fim da guerra (1946-47), observa-se a constituio dos principais
movimentos de militantes europeus. Assim, reconstituda a Unio Pan-Europeia, que
organiza congressos e aces de promoo da ideia de uma unio europeia assente
numa ideologia supranacional, e fundada a Unio Europeia dos Federalistas, com
vocao e propsitos comuns, nomeadamente a eleio directa de uma assembleia
constituinte europeia. So igualmente criados grupos de promoo de inspirao
partidria, os quais renem em torno do ideal europeu e de forma transnacional os
membros de uma mesma famlia poltica ou ideolgica, assim nascendo o Movimento
Socialista para os Estados Unidos da Europa e as Novas Equipas Internacionais
(agrupando democratas-cristos), os quais, junto com o posteriormente criado
Movimento Liberal pela Europa Unida, viro a constituir-se nos embries das trs
famlias polticas tradicionais que, hoje, no seio do Parlamento Europeu, formam um
ncleo dinmico e uma maioria parlamentar pr-europeia.

74
Todos estes grupos tendiam para um objectivo comum, a unio poltica da Europa,
associando-lhe uma dimenso econmica e social. A sua actuao era, contudo, dispersa
e descoordenada, pelo que se tornou natural a realizao de um encontro global para
tentar suprir essas lacunas. Tal encontro, que marca toda a evoluo do ideal federal
europeu, seria o Congresso de Haia em 1948, na sequncia do Congresso de Montreux
do ano anterior, em que ficaram definidos os princpios do federalismo europeu.
De acordo com Sidjanski (1996, p. 30), o Congresso de Haia marca uma viragem
decisiva: (1) dos seus debates [sobretudo entre a corrente federalista e a corrente
unionista, de inspirao britnica e partidria de uma ideia de unio frouxa, assente na
cooperao internacional e no respeito integral pela soberania dos Estados], por vezes
vivos, emergiu um manifesto europeu que, inspirado pela longa tradio de projectos
da Europa unida e dos valores fundamentais (...), definiu um programa de aco global
para a Europa unida; (2) deu origem ao Movimento Europeu [que influenciar
doravante, at pelas personalidades envolvidas, toda a evoluo das ideias e do processo
europeu] (...); (3) contribuiu para a criao das Comunidades Europeias. Sublinha
ainda o mesmo autor que foi, alis, o Movimento Europeu que preparou e apoiou a
iniciativa Monnet-Schuman que est na origem das Comunidades Europeias
(Sidjanski, 1996, p. 33).
O Congresso da Haia reafirmou a necessidade de criar uma unio econmica e poltica,
solicitando a transferncia de alguns dos poderes soberanos dos Estados, mas ficou
aqum das reivindicaes dos federalistas, nunca mencionando, nomeadamente, a
necessidade de criar uma autoridade ou um governo europeu, exigncia que s ser
afirmada explicitamente pelo Movimento Europeu em 1950.
Nesse contexto, o Congresso especificou dois eixos de desenvolvimento: por um lado, a
criao de uma assembleia europeia; por outro lado, a definio de uma carta e um
tribunal dos direitos do homem. No primeiro campo, ficaram definidos os objectivos,
mas no estabelecidos os meios, pelo que a ideia s se concretizaria, de algum modo,
posteriormente, com a criao da Assembleia Parlamentar Europeia das Comunidades
Europeias, a que sucede o Parlamento Europeu, eleito por sufrgio universal directo,
mas com poderes aqum do pretendido. No segundo campo, formulou-se uma proposta
concreta e avanada, numa iniciativa que lanou as bases para o nascimento do

75
Conselho da Europa, da Conveno Europeia dos Direitos do Homem e do Tribunal de
Justia.
No domnio econmico, o Congresso props medidas imediatas e formulou objectivos
de prazo mais alargado, tendo em vista o estabelecimento de uma unio econmica.
Estes previam a livre circulao de capitais e de trabalhadores, a unificao monetria, o
saneamento concertado das polticas oramentais, a unio aduaneira completa, a
harmonizao das legislaes sociais e a coordenao das polticas econmicas com
vista a favorecer o pleno-emprego na Europa.
Neste contexto, o Congresso apontou caminhos que, nos cinquenta anos seguintes,
seriam trilhados (ou em vias de o ser) no processo de integrao europeia. Sublinhe-se
igualmente o detalhe das propostas econmicas em contraponto com o espao reduzido
de concertao que acaba por subsistir em termos de propostas polticas. De algum
modo, poder afirmar-se que o desequilbrio entre as duas vertentes, que marcar o
processo nas dcadas seguintes, ter nascido por esta altura.
O impulso desencadeado pelo Congresso de Haia teve, em todo o caso, a sua
continuao no plano Schuman. Na j famosa declarao de 9 de Maio de 1950, estava
bem plasmada a finalidade federalista do projecto europeu: A partilha das produes
de carvo e de ao assegurar imediatamente o estabelecimento de bases comuns de
desenvolvimento econmico, primeira etapa da federao europeia (...) esta proposta
realizar as primeiras bases concretas de uma federao europeia indispensvel
preservao da paz (Schuman, 1963, pp. 202-203).
Em sentido idntico, o outro dos pais fundadores do processo de integrao europeia,
Jean Monnet, evidenciou a vontade de realizar, mesmo que atravs de um processo
pragmtico e sectorial (ou seja, numa abordagem funcionalista), a criao de uma
federao europeia. Abordando a criao da CECA, Monnet (1955, p. 17) referiu que
ela marca a direco em que a futura Europa dever procurar a sua via para uma
comunidade federal mais vasta, mais prspera, no seio da qual as naes europeias
partilharo os seus recursos e capacidades e podero, desse modo, na liberdade e na
diversidade, viver ao ritmo do mundo moderno. A CECA era, alis, vista por ele como
uma primeira etapa, uma experincia concreta que prepararia antecipadamente as

76
solues para os problemas mais complexos que a adopo de uma estrutura federal no
deixaria de suscitar.
Este conjunto de elementos evidencia claramente como, na gnese do projecto europeu,
se encontra j a ideia da construo de uma Unio Poltica, assente num modelo federal,
ao qual se poderia chegar rapidamente, de acordo com a corrente federalista, ou aps
um percurso mais longo de pequenos passos, de acordo com a corrente funcionalista.
Alis, o ideal federalista conheceu, pouco tempo depois da declarao Schuman, a
possibilidade de um grande passo, na sequncia da assinatura do Tratado da
Comunidade Europeia de Defesa (CED) em Maio de 1952 e da aprovao em Maro de
1953, por uma assembleia constituda ad hoc, de um projecto de comunidade poltica
europeia (inicialmente para os seis membros da CECA), cujo princpio base era o do
paralelismo dos processo de integrao econmica e de unio poltica, levando
reunio de todos os elementos da construo europeia sob uma cpula poltica.
O referido projecto de comunidade poltica europeia continha um conjunto de elementos
que vale a pena referir, at pela actualidade que ainda hoje evidenciam. O seu
prembulo referia um fundamento popular para a criao da comunidade europeia
(referindo expressamente Ns, povos da Repblica Federal da Alemanha, do Reino da
Blgica, da Repblica Francesa (...) decidimos criar uma comunidade europeia) e
sublinhava a relevncia da mesma para a concretizao de objectivos fundamentais,
nomeadamente a paz, a preservao do patrimnio comum, a expanso econmica ou os
direitos e liberdades do homem.
O projecto previa uma estrutura institucional completa, dotada de poderes limitados nas
reas da defesa, das relaes externas e da integrao econmica e social, que
constituiria o ncleo de uma unio federal. Tal estrutura compreendia, desde logo, um
Parlamento, orgo legislativo da comunidade e que exerceria o controlo democrtico
sobre o(s) rgo(s) executivo(s), composto por duas Cmaras (a Cmara dos Povos,
com 268 deputados eleitos por sufrgio directo e universal em cada um dos Estados-
Membros, com uma distribuio de lugares a favorecer os Estados mais pequenos, e o
Senado, composto por 87 membros eleitos pelos parlamentos nacionais de forma no
igualitria pelos vrios Estados, mas, ainda assim, favorecendo tambm os mais
pequenos).

77
Ao nvel executivo, encontrar-se-ia um Conselho Executivo Europeu, composto por
ministros europeus, em nmero no superior a dois por cada Estado,
37
que asseguraria o
governo da comunidade. O seu presidente seria eleito pelo Senado, tendo competncia
para escolher e nomear os restantes membros (ainda que o executivo completo tivesse
de obter a aprovao de um voto de confiana em cada uma das Cmaras do
Parlamento) e assegurando a representao da Comunidade nas relaes internacionais.
Ao lado deste Conselho, surgia um outro, o Conselho de Ministros Nacionais, cuja
funo principal seria a de harmonizar a aco do executivo europeu e a dos governos
dos Estados-Membros, com um papel central na realizao do mercado comum, j que
os projectos elaborados pelo Conselho Executivo teriam de obter parecer favorvel do
Conselho de Ministros, o qual decidiria por unanimidade nos primeiros cinco anos e
posteriormente por maioria.
O sistema institucional era completado com a existncia do Tribunal de Justia,
concebido como uma espcie de tribunal federal, aberto aos recursos de pessoas fsicas
ou morais, e do Conselho Econmico e Social, onde estariam representadas as foras
vivas da Comunidade e que teria um papel consultivo.
Exceptuando alguns elementos nomeadamente o ambguo papel do Conselho de
Ministros , este era um projecto claramente federalista, assente na necessidade de
integrar as diversas iniciativas de unio numa estrutura poltica, reunindo domnios
como o mercado comum, a defesa, as foras armadas europeias e as relaes externas, e
esforando-se por partilhar e organizar adequadamente as matrias onde deveriam
exercer-se os poderes de uma comunidade federal.
O fracasso da CED e a deciso da Assembleia francesa, em 1954, em no avanar
arrastaram a queda do projecto de comunidade poltica e travaram fortemente o impulso
para a constituio de uma federao europeia. A criao da Comunidade Econmica
Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atmica ocorreria em 1957, mas j
desprovidas dos elementos da defesa, relaes externas e outras ambies federalistas.
A partir desta altura, iniciou-se, conforme se relatou logo no primeiro captulo do
presente trabalho, um longo perodo marcado por progressos graduais e seguros da
integrao econmica e pelo alargamento e aprofundamento das comunidades

37
Curiosamente, uma formula que, com alguma adaptao, viria a ser aplicada Comisso Europeia...

78
entretanto criadas, conjuntamente com uma ampla travagem do processo de integrao
poltica. O processo de unio seguiria, assim, uma via mais econmica ou tcnica, com
a abordagem global preconizada pelos federalistas a dar lugar abordagem pragmtica e
funcionalista e, mais tarde, aos avanos claros dos defensores da abordagem de pendor
intergovernamental.
Sidjanski (1996, p. 43) expressa bem as consequncias do ocorrido em 1954, ao
escrever: O fracasso da CED e do seu prolongamento poltico natural provocou um
traumatismo poltico. Seguiu-se uma srie de tentativas e de iniciativas ulteriores sem
xito: oito anos mais tarde a recusa do projecto Fouchet, bem menos ambicioso,
inspirado pelo general De Gaulle (1960-1962) e vinte e um anos depois a tentativa sem
sequncia do relatrio Tindemans, mandatado pelo Conselho Europeu (1975-1976).
Foi preciso esperar vinte e cinco anos para assistir, em 1979, eleio por sufrgio
universal do Parlamento Europeu (...), trinta anos para ver nascer o projecto de
tratado da Unio Europeia (1984) no Parlamento Europeu.
Seriam, alis, necessrios mais alguns anos para a consagrao de tal Tratado,
aprovado na sequncia da Cimeira de Maastricht em 1992, bem como para o regresso,
com algum significado, da discusso sobre o modelo institucional adequado para a
Europa, questo que Cimeiras sucessivas acabariam por ir adiando ou, pelo menos, por
no dar uma resposta total e adequada.
3.2. Unio Europeia e Federalismo: o Presente
3.2.1. O modelo europeu: proximidades e afastamentos relativamente aos modelos
de federao
Apesar da travagem do processo de integrao poltica, na sequncia da no
implementao do projecto referido no ponto anterior e dos fracassos de algumas
tentativas que se lhe sucederam, a verdade que, apesar do processo de integrao se ter
mantido essencialmente no campo econmico, a abordagem pragmtica e funcionalista
acabou por determinar alguns avanos no domnio poltico, ainda assim mantendo um
forte desequilbrio entre as duas componentes.
Neste contexto, compreensvel que nem todos os elementos integradores da ideia de
uma federao europeia se tenham perdido. Alis, tendo em conta os princpios

79
orientadores do federalismo, possvel observar como existem j hoje alguns elementos
claramente federais no modo de organizao e deciso da Unio Europeia, embora nem
sempre introduzidos da melhor forma possvel. Por outro lado, possvel verificar
igualmente que nem todos os elementos essenciais se encontram presentes, ou seja, que
claramente o modelo europeu se encontra ainda longe do de uma federao, numa
situao, alis, j h muito reconhecida por diversos autores (e.g., Kinsky, 1999,
Moravczik e Nicolaidis, 1998).
Recorrendo, por exemplo, ao conjunto de elementos que se observou serem comuns s
Federaes mais conhecidas e de sucesso, fcil de observar que Unio Europeia falta
ainda uma Constituio
38
definidora dos objectivos da Federao e das relaes entre
os diversos nveis de poder, uma repartio clara das competncias entre o centro e os
membros, ou um poder legislativo bicamaral (mesmo se h algum poder de co-deciso
do Parlamento Europeu), enquanto dispe j de um Tribunal supremo (o Tribunal
Europeu de Justia), de uma garantia dos direitos fundamentais (mesmo se a Carta
Europeia no ainda vinculativa para todos os Membros, nem o ser com a eventual
entrada em vigor do Tratado de Lisboa) ou de uma supremacia do seu direito face s
legislaes nacionais.
Detalhando um pouco mais, possvel observar que, entre os elementos existentes que
parecem aproximar a Unio Europeia de um modelo federalista, se contam:
(i) A situao no mbito da integrao monetria, na qual as instituies e o conjunto do
processo de deciso e execuo so claramente federalistas, conforme foi anteriormente
referido;
(ii) A existncia de um Tribunal de Justia Europeu cujas decises se impem aos
Estados-Membros, assim como o Direito Comunitrio assume primazia em relao ao
Direito Nacional, numa situao que aproxima a Unio existncia de um princpio da
garantia;
(iii) A existncia de algo de parecido com um bicamaralismo ao nvel do
procedimento legislativo, com alguma partilha de poder entre o Conselho

38
Note-se que mesmo que o Tratado Constitucional no tivesse sido rejeitado, continuaria a ser verdade a
inexistncia de uma verdadeira Constituio, dado o carcter algo hbrido daquele texto (Constituio ou
Tratado?). Note-se, ainda, que, nesse contexto, mais claro que a eventual entrada em vigor do Tratado
de Lisboa no significar o aparecimento de uma Constituio Europeia.

80
(representando os governos dos Estados-Membros e aproximando-se participao
orgnica) e o Parlamento Europeu (representando os cidados e aproximando-se
participao individual), ainda que em situao de ntido desequilbrio em favor do
primeiro;
(iv) Desde a entrada em vigor do Tratado de Maastricht que se encontra consagrada a
existncia de uma cidadania europeia, com direitos associados (nomeadamente no
campo poltico), a par das cidadanias nacionais, naquilo que poderia constituir-se num
embrio para a criao em cada indivduo de um sentimento de pertena a um espao
comum bem mais vasto que a sua prpria nao;
(v) O facto de vrios Estados-Membros anteriormente muito centralizados se terem
transformado em Estados federais sendo a Blgica o exemplo mais claro, numa
situao em que s a adopo do modelo federal parece permitir a subsistncia da
unidade do Estado ou se terem aproximado algo desse modelo pela via da
descentralizao e da regionalizao com a Espanha ou a Itlia a constiturem-se nos
melhores exemplos.
O modelo organizacional da Unio Europeia encontra-se, contudo, ainda longe do de
um modelo federal, sendo isso particularmente claro quando se observa, por exemplo,
que:
(i) No existe em vigor uma Constituio europeia, onde, para alm dos valores e
objectivos essenciais da Unio, se encontre expressa a repartio de poderes entre o
"centro", os Estados-Membros e as sub-unidades destes, bem como se inclua a garantia
dos direitos polticos, econmicos e sociais fundamentais;
(ii) Uma das consequncias desta situao centra-se numa evoluo do projecto feito na
base da reviso dos Tratados, algo que bem mais prprio dos modelos de
confederao, complexificando a teia burocrtica e legal comunitria e dificultando as
alteraes no status quo;
(iii) O poder legislativo do Parlamento Europeu, em termos prticos, bastante inferior
ao do Conselho Europeu, sendo que as decises da Cimeira de Lisboa (e mesmo o
Tratado de Nice) relativamente tomada de deciso comunitria apontaram ainda para
um maior reforo do pendor intergovernamental;

81
(iv) Em muitas matrias relevantes, das quais sobressai a Poltica Externa e de
Segurana Comum (PESC), predomina claramente uma situao de (simples)
cooperao, apesar do aparecimento da figura do Alto Representante para a Poltica
Externa, da constituio de uma fora militar de interveno rpida ou da discusso da
necessidade cada vez mais sentida da existncia de uma nica voz no contexto
externo Unio;
(v) Em vrias reas relevantes, nas quais se incluem nomeadamente as acima referidas,
predomina tambm a deciso por unanimidade, igualmente tpica dos modelos
confederais e de cooperao, apesar do sucessivo reforo, aps o Acto nico Europeu,
dos espaos de deciso por maioria qualificada;
(vi) Sendo consagrado o princpio da subsidiariedade nas relaes entre o centro e os
Estados-Membros, o certo que o modo vago como o mesmo tem sido definido e a
prtica corrente fazem com que se encontre longe daquilo que o seu significado
enquanto princpio federalista; em boa verdade, tem-se assistido, conforme foi j
referenciado, a um crescimento das intervenes do centro, quer ao nvel da actuao
quer ao nvel legislativo, entrando com frequncia em detalhes e reas em que
claramente a interveno deveria ser nacional ou sub-nacional;
(vii) Os mecanismos de participao dos cidados encontram-se claramente longe dos
que se observaram para as federaes existentes, verificando-se, antes, a presena de um
certo dfice democrtico e um crescente alheamento dos cidados perante o processo de
integrao europeia, ao mesmo tempo que no tem sido possvel desenvolver um
verdadeiro sentimento europeu, que fosse o real cimento da Unio;
(viii) O tema tem-se mantido, durante longos perodos de tempo, quase como tabu,
sendo certo que, apesar de alguns aspectos componentes dos modelos federais terem
surgido e progredido, tal sucedeu, com frequncia, da pior forma, isto , atravs de
passos tmidos e escondidos do cidado vulgar e, vrias vezes, no sentido do reforo
de poderes centrais no escrutinados de forma directamente democrtica.
Conforme se refere mais claramente no sub-ponto 3.2.3., relativamente a alguns destes
elementos, a eventual entrada em vigor do Tratado de Lisboa permitir diminuir o grau
de afastamento face a um modelo federal. Em particular, notam-se neste texto alguns
avanos no respeitante aos valores e objectivos essenciais da Unio e garantia dos

82
direitos fundamentais, aos poderes legislativos do Parlamento Europeu, Poltica
Externa e de Segurana Comum (ao incluir o Alto Representante como Vice-Presidente
da Comisso Europeia) e deciso por maioria qualificada.
Em todo o caso e conforme tambm se observar melhor naquele sub-ponto, tais
avanos so, em vrios casos, menos claros que no rejeitado Tratado Constitucional e
mantm a UE ainda significativamente longe de um verdadeiro modelo federal, no que
organizao poltica e institucional respeita.
3.2.2. O perodo ps-Maastricht: das reformas institucionais falhadas s
propostas anteriores Conveno Europeia
Apesar da manuteno do tema do federalismo, durante longos perodos de tempo,
quase como tabu, a verdade que, nos ltimos anos e sobretudo face ao conjunto de
falhanos nas sucessivas tentativas de reformas institucionais, a discusso em torno
da possibilidade de evoluo rumo a um modelo federal recomeou a ser includa, de
forma algo mais transparente e menos tmida, na agenda europeia.
No admira, pois, que a situao seja j distinta da que se verificava, por exemplo, na
primeira metade da dcada de 90 do sculo passado: nessa altura, a palavra
federalismo era tabu entre a classe poltica, ningum ousava referir-se a ela, a no
ser para criticar; ficou-se com a ideia de que quem era contra o federalismo era assim
uma espcie de paranico, porque tal coisa no existia. (Semanrio, 2001, edio de 1
de Junho). Cavaco Silva (2004, p. 201) relembra, por exemplo, que se ops, aquando do
Tratado de Maastricht, consagrao de uma referncia vocao federal da Unio
Europeia, constatando que tal expresso era interpretada de forma diferente nos
diversos Estados-Membros e que, pela sua carga histrica, podia constituir um entrave
ao processo de integrao.
De algum modo, o carcter maldito atribudo ao federalismo poderia associar-se a
dois elementos fundamentais: por um lado, o receio dos Estados-Membros em torno de
possveis perdas de soberania; por outro lado, a ideia de que elementos federalistas se
iam impondo de forma no escrutinvel, ao arrepio da opinio dos cidados.
Neste contexto, o Tratado da Unio Europeia (1992) poderia ser visto como o ltimo
dos mais recentes flegos dos adeptos do federalismo (antes da Conveno Europeia),

83
que teriam conseguido fazer inclinar a Unio Europeia para um plano mais orientado
para uma verdadeira Unio Poltica. Para quem partilha dessa ideia, os Tratados
seguintes (Amesterdo e Nice) teriam permitido corrigir alguns dos excessos,
contribuindo fortemente, na opinio de quem perfilha as ideias contrrias, para uma
nova deriva intergovernamental, tambm cimentada pelas concluses da Cimeira de
Lisboa.
O principal problema, contudo, residiu no facto de, desde o Tratado aprovado em
Maastricht, se ter adiado constantemente uma verdadeira reforma institucional que
importava fazer, quer para dar corpo a alguns elementos que o Tratado da Unio
Europeia j contemplava, quer para elevar a eficincia da Unio para lidar com novas
questes e desafios.
Neste domnio, quase consensual a frustrao generalizada perante as alteraes
escassas e insuficientes produzidas pelos novos Tratados, excepo feita a alguns
aspectos positivos, como tenham sido algum alargamento do espao para a deciso por
maioria qualificada, a criao e regulamentao da possibilidade de estabelecimento de
cooperaes reforadas ou alguns avanos, ainda que com significado prtico bastante
dbil, no domnio da Poltica Externa e de Segurana Comum.
O melhor testemunho do fracasso sucessivo destas tentativas de reforma institucional
pode ser encontrado, alis, numa das principais decises da Cimeira de Nice, da qual
deveria resultar exactamente a tal reforma profunda. De facto, enquanto, uma vez mais,
esta era adiada, fazendo-se alteraes pontuais (nomeadamente nas contas dos votos
que cabem a cada Pas nas instituies comunitrias) sem as quais o processo de
alargamento ficaria objectivamente parado, decidia-se a convocao de uma nova
Conferncia Intergovernamental para 2004, cuja discusso se centraria na repartio de
competncias entre a Unio e os Estados-Membros.
Desde essa altura e na sequncia da convocao deste novo debate em torno do
modelo poltico-institucional para a Europa, assistiu-se a um conjunto de propostas, por
parte de dirigentes polticos mximos de vrios Estados-Membros, em reaco
nomeadamente ao discurso de Fischer em 2000, sugerindo a criao de uma Federao
de Estados-Nao, secundado por Gerhard Schroeder em 2001, apontando para uma
evoluo rumo a um modelo federal de tipo semelhante ao existente na Alemanha.

84
Conforme se pode vislumbrar, observando o anexo 2, vrias dessas propostas
nomeadamente as de Schroeder e Jospin e mesmo a ento apresentada por Guterres
apontavam para a evoluo rumo a uma Federao de Estados-Nao, embora,
curiosamente, tal conceito apresentasse significados diferentes consoante os
proponentes (a Federao ento referida por Jospin, por exemplo, refere-se a uma
evoluo claramente contrria que se teria para passar a um modelo federal).
Uma observao algo cuidada do contedo das referidas propostas particularmente
relevante. Por um lado, porque as mesmas no tero deixado de delimitar o espao de
manobra da CIG de 2004, da qual resultou a aprovao do Tratado Constitucional. Por
outro lado, porque, apesar da mudana de actores principais na maioria dos pases
referidos, a posio oficial destes no diverge ainda hoje de forma muito significativa,
algo que se reflectiu nas negociaes em torno do Tratado de Lisboa. Mais ainda, elas
evidenciam o modo como, por detrs da aparncia de as suas propostas visarem os
interesses da Unio como um todo, os ento lderes governamentais continuavam a
colocar sempre em primeiro lugar o interesse dos seus prprios pases, numa situao
que tambm no ter sofrido demasiadas mutaes desde ento.
Neste contexto, vale a pena notar em particular:
(i) a proposta de renacionalizao de algumas polticas comuns feita por Schroeder,
certamente associada ao estatuto de principal contribuinte lquido para as mesmas que a
Alemanha vem detendo h muito anos;
(ii) a defesa que Jospin fazia de um papel decisivo para o Conselho Europeu,
significando na prtica o reforo do modelo intergovernamental, e a sua recusa de
qualquer tentativa de renacionalizao de polticas comuns, no esquecendo, por certo,
a relevncia da Poltica Agrcola Comum para a Frana;
(iii) o acento colocado por Guterres na tnica de um necessrio acompanhamento do
federalismo poltico pelo reforo do oramento comunitrio, numa situao cara aos
pases menos desenvolvidos da Unio;

85
(iv) a recusa de qualquer forma de federalismo (e at mesmo de uma Constituio
Europeia)
39
por parte de Blair, na senda da eterna recusa britnica de empenhamento
num projecto de verdadeira Unio Poltica.
No perodo anterior Conveno Europeia, vale ainda a pena registar o aparecimento
em 2002 de uma proposta conjunta de Schroeder e Blair para modificaes no
funcionamento do Conselho Europeu, as quais iam no sentido do reforo do peso e
importncia dos maiores pases, de algum modo concretizando uma nova tentativa de
criao de um Directrio Europeu.
Entretanto, no deixava de ser curiosa e contraditria esta evoluo das ideias
apresentadas por Schroeder, na medida em que, em dois anos consecutivos, acabava por
propor dois modelos muito distintos, no sendo, de facto um, compatvel, a
possibilidade de evoluo para um modelo federal com a tentativa de dominao
institucional por parte dos pases maiores: esta constituir-se-ia numa violao grosseira
dos princpios de igualdade prprios dos modelos federais e mesmo dos prprios ideais
de igualdade patentes na gnese do processo de integrao europeia.
3.2.3. Da Conveno Europeia aos novos Tratados: Tratado Constitucional,
Tratado de Lisboa e federalismo
No contexto do debate sobre o futuro da Europa, merecem especial destaque os
desenvolvimentos mais recentes, em torno do contedo do Tratado Constitucional,
aprovado em Junho de 2004 pelo Conselho Europeu e rejeitado em referendo no ano
seguinte na Frana e na Holanda, e do sucessor, o Tratado de Lisboa, espera de
ratificao por todos os pases para entrar efectivamente em vigor.
Apesar da sua rejeio, vale a pena uma anlise mais demorada do Tratado
Constitucional: desde logo, porque ter constitudo o elemento mais forte at hoje
negociado em termos de integrao poltica; depois, porque as causas da rejeio
provavelmente se associaram mais a condies conjunturais que ao prprio contedo do
Tratado (Franck, 2005); finalmente, porque se torna fcil evidenciar que a grande
maioria das alteraes nele includas subsistem para o Tratado de Lisboa.

39
Note-se, a este propsito, alguma involuo das posies governamentais britnicas nos anos
posteriores, na medida em que, por exemplo, Blair no deixou de assinar o Tratado Constitucional.

86
Para tal anlise, torna-se relevante comear por referir a gnese e os objectivos originais
do Tratado Constitucional, o qual surge na sequncia dos fracassos de reforma
institucional anteriormente referidos. Assim, em Dezembro de 2001, o Conselho
Europeu de Laeken adoptou uma declarao sobre o futuro da Unio Europeia,
assumindo o compromisso de a tornar mais democrtica, eficiente e transparente.
A simplificao dos instrumentos legais da Unio e a clarificao na repartio de
competncias entre a Unio, as suas instituies e os Estados-Membros surgiam, ento,
como dois dos seus objectivos fundamentais. Para levar a cabo o trabalho em causa, que
deveria desembocar no desenho de uma Constituio para a Europa, foi convocada
uma Conveno original, composta por representantes dos Estados-Membros, dos seus
Parlamentos, da Comisso Europeia e do Parlamento Europeu, e incluindo, como
observadores, representantes dos Estados que viriam a integrar a Unio Europeia na
concluso do processo de alargamento ento em curso.
Apesar de nos primeiros meses de funcionamento, os trabalhos da Conveno
parecerem tender para a apresentao de um resultado final mais prximo de um
modelo federal, a posterior interveno mais activa (a nvel oficial) de alguns pases
levaria, junto com os trabalhos posteriores da Conferncia Intergovernamental, a uma
soluo que ainda fica claramente longe de uma Federao Europeia. Alis, conforme
nota Devuyst (2004), o propsito dos Estados-Membros, avaliado pelo andamento e
resultado das negociaes, particularmente no domnio da CIG, ter sido mesmo no
sentido de rejeitar um modelo de organizao federal
Para avaliar a adequao do resultado, luz daquilo que referimos serem os problemas e
os desafios mais prementes da Unio Europeia, torna-se importante comear por
evidenciar aquelas que seriam as transformaes mais relevantes derivadas do Tratado
que institui uma Constituio para a Europa:
40

(i) A UE passaria a dispor de personalidade jurdica (art. 7).

40
Para maior desenvolvimento deste tpico, bem como para uma avaliao mais detalhada do significado
dos Tratados anteriores (Maastricht, Amesterdo e Nice) em termos de caminho para a Unio Poltica,
consulte-se, por ex., Fernandes e Camiso (2005).

87
(ii) O Tratado
41
procedia a uma repartio de competncias entre a Unio e os Estados-
Membros, com definio de reas de competncia exclusiva da Unio (art. 13), reas
de competncia partilhada (art. 14) e reas de apoio da Unio (art. 17), em conjunto
com o reforo do princpio da subsidiariedade (art. 11 e Protocolo sobre a aplicao
dos princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade).
(iii) A Carta dos Direitos Fundamentais seria integrada enquanto texto constitucional
(Parte II do Tratado), embora com aplicao apenas de mbito europeu (e no nacional).
(iv) O Tratado acentuava a importncia da coordenao das polticas econmicas,
incluindo a possibilidade de a Unio tomar medidas no mbito da coordenao das
polticas de emprego e mesmo das polticas sociais (art. 15), e sublinhava a necessidade
de uma verdadeira Poltica Externa e de Defesa Comum (PEDC), conduzindo
eventualmente a uma defesa comum (art. 16).
(v) Seria criada uma rea Europeia de Liberdade, Segurana e Justia (Parte III, cap.
IV).
(vi) O Tratado definia os princpios de adeso ao projecto de construo europeia, de
suspenso de direitos em virtude de situaes excepcionais, bem como os
procedimentos relativos a um possvel abandono da Unio (arts. 58 a 60).
(vii) Embora no fossem alterados os princpios fundamentais do enquadramento
institucional da UE (art. 19), surgiriam duas novas figuras (o Presidente do Conselho
art. 22 , eleito pelos seus pares e responsvel pela coordenao dos trabalhos da
instituio e, em alguns casos, pela representao externa da Unio, e o Ministro
Europeu dos Negcios Estrangeiros art. 28 , vice-presidente da Comisso e primeiro
responsvel pelas propostas e pela execuo ao nvel da PEDC), seriam alargados os
poderes do Parlamento Europeu e proceder-se-ia reduo do nmero de Comissrios
Europeus (numa primeira fase, um por Estado-Membro, e, a partir de 2014, reduo do
nmero para 2/3 do nmero de Estados ento aderentes) art. 26.
42


41
Sobre a diferena entre Constituio e Tratado Constitucional e inclusive sobre a sua necessidade no
quadro da Unio Europeia, veja-se, por exemplo, Craig (2001) e Junker (2006).
42
Note-se, a este propsito, uma modificao sensvel relativamente ao texto sado da Conveno, que
apontava para uma reduo do nmero de Comissrios com pelouros efectivos, ainda que cada Estado-
Membro mantivesse sempre um Comissrio (eventualmente sem pelouros). Refira-se, adicionalmente,
que, salvo situaes pontuais como esta, o contedo do Tratado era bastante semelhante ao do texto
proposto pela Conveno (Alves, 2007).

88
(viii) O Tratado elevava o nmero de domnios onde a deciso poderia ser tomada por
maioria qualificada e alterava o padro de determinao desta maioria (art. 25),
introduzindo um critrio mais eficiente que o decidido aquando do Tratado de Nice.
43

Tendo em conta os dfices e desafios sublinhados ao longo deste trabalho, nossa
opinio que alguns destes pontos de mudana teriam representado, caso o Tratado
tivesse podido entrar em vigor, uma evoluo positiva no que respeita capacidade da
Unio Europeia em lidar com as novas realidades.
44

Em todo o caso, e tambm tendo em considerao o cenrio j anteriormente discutido,
parecia haver razes para acreditar que, em algumas reas importantes, os avanos ainda
no seriam suficientes. Em particular, os seguintes pontos poderiam favorecer uma
viso menos optimista e ser uma base adicional para a argumentao a favor de um
modelo alternativo:
(i) A excessiva dimenso da proposta, com mais de 400 artigos, entre o corpo principal
e um conjunto de protocolos e declaraes anexas;
45
assim sendo e oferecendo a ideia
de que se ter pretendido regular em demasia (em lugar de estabelecer os princpios
fundamentais e deixar os detalhes para a lei europeia), se um dos objectivos principais
era o de tornar a construo europeia e a lei comunitria mais acessvel e transparente
para os cidados, esse objectivo certamente teria falhado.
(ii) Tambm a dimenso da Carta dos Direitos Fundamentais se afigurava excessiva,
tambm aqui parecendo existir uma inteno de colocar todos os direitos possveis e no
apenas aqueles que teriam dignidade suficiente para ser parte de um texto
constitucional.

43
A maioria qualificada exigiria 55% dos Estados-Membros e 65% da populao, com algumas restries
adicionais, numa regra mais complexa que a proposta no texto sado da Conveno. Note-se, contudo,
que mesmo o alargamento da maioria qualificada assim definida no era consensual entre os acadmicos,
havendo mesmo quem sugerisse regras radicalmente distintas (e.g., Holland, 2004). As consequncias
da adopo das novas regras sobre a distribuio de poder entre Estados-Membros analisada, por
exemplo, em Algaba et al. (2007).
44
Esta posio no , naturalmente, partilhada por vrios autores, nomeadamente aqueles que, como, por
exemplo, Barry (2004) consideram que a Constituio Europeia apenas conduzir a um acrscimo de
centralizao. O autor citado subscreve a tese de que o objectivo de uma constituio deve ser o de
restringir a actuao dos governos, o que no seria feito pela Constituio Europeia proposta, a qual
apenas providenciaria agendas para a aco governamental. Mais ainda, ao no integrar mecanismos
facilitadores da concorrncia interjurisdicional, incentivaria mais centralizao.
45
Uma simples comparao entre a proposta de Constituio Europeia e as constituies da Alemanha,
da Sua, e, mais ainda, dos Estados Unidos seria, a este nvel, particularmente sugestiva.

89
(iii) Mesmo existindo uma repartio de competncias, ela no era absolutamente clara
e transparente, at porque as competncias no eram explicitamente listadas (ao
contrrio do que sucede, por exemplo, nas Constituies da Alemanha e da Sua),
deixando espao para a emergncia de problemas de jurisdio, escrutnio e de
dificuldade de atribuio de responsabilidades (mesmo levando em conta a existncia de
uma declarao expressamente a favor da subsidiariedade).
(iv) Mais importante ainda era o facto de, no conjunto de competncias exclusivas
atribudas ao centro no se contar com diversos domnios que sero claramente
supranacionais, como sejam a poltica externa ou a harmonizao fiscal. Tais matrias,
alm do mais, continuariam a ser decididas por unanimidade, significando finalmente,
no quadro discutido, que Unio Europeia continuaria a faltar uma dose de poder
poltico internacional compatvel com a sua dimenso econmica, isto , que a
Constituio no se afigurava assim como uma soluo efectiva para o desequilbrio
entre os lados poltico e econmico do processo de integrao.
(v) Ao nvel do centro, continuaria a faltar uma clara e transparente separao de
poderes (assim como a previso de existncia de duas Cmaras legislativas). Por outro
lado, mesmo com as competncias uma vez mais reforadas, o Parlamento Europeu no
deixaria ainda de ser uma parte menor no processo de deciso europeia. Finalmente, do
modo como o modelo se encontrava desenhado, parecia continuar a existir uma elevada
probabilidade de manuteno de um certo desvio intergovernamental, no deixando de
se poder colocar a hiptese de o resultado final derivar no aparecimento de um
inaceitvel Directrio: a previso da existncia de um Presidente do Conselho
Europeu (ainda que com atribuies restritas) e a manuteno de uma distribuio muito
desigual dos votos nesta instituio (ao contrrio do que sucede nos modelos federais,
com a Cmara representante dos interesses dos Membros) surgiam, neste contexto,
como dois dos elementos que deixariam o modelo constitucional longe ainda de uma
Federao e que poderiam conduzir mais facilmente a UE para longe da ideia de
igualdade entre as Naes, presente na sua matriz fundadora.
(vi) Ao nvel econmico, o texto no aportaria alteraes significativas. Por um lado,
deixava de lado a questo da eventual necessidade de aumento dos recursos financeiros
prprios, com a bvia consequncia da manuteno de um oramento central de

90
reduzida dimenso, ao invs do que sucede na maioria das entidades internacionais com
moeda nica. Por outro lado, pouco se alteraria ao nvel da questo da necessidade de
coordenao das polticas no monetrias, na medida em que, ainda que reforando a
ideia da sua relevncia, no proporcionaria quaisquer modificaes de relevo no
processo complexo, burocrtico e relativamente pouco credvel estabelecido pelo
Tratado de Maastricht.
No contexto dos elementos apresentados, parece poder afirmar-se que os aspectos mais
positivos do Tratado Constitucional seriam aqueles que levariam a UE para mais
prximo de um modelo federal. A ideia de Constituio, o estabelecimento dos direitos
fundamentais, a consagrao de princpios semelhantes aos do federalismo encontram-
se entre os elementos que apontariam nesse caminho, levando inclusive alguns polticos
e acadmicos a apelar rejeio do texto por tal motivo (e.g., em Portugal, Cunha,
2004), considerando mesmo que se poderia estar na antecmara da criao de um super-
Estado europeu.
46

Ao mesmo tempo, contudo, as suas lacunas mais significativas parecem corresponder s
caractersticas que deixariam o modelo constitucional europeu bem longe ainda de um
modelo de Federao, como sejam a mencionada falta de enumerao das competncias
exclusivas, a inexistncia de um poder legislativo bicamaral ou a possibilidade de
evoluo rumo a um Directrio).
47
De facto, algumas das transformaes (ou
manutenes do status quo vigente) no surgiriam como as respostas mais efectivas
para o progresso em termos de transparncia, democracia, escrutnio das
responsabilidades e eficincia na tomada de deciso (e.g., Baikal, 2004).
Como resultado, o projecto de Constituio para a Europa deveria ser considerado,
um passo positivo,
48
mas, em simultneo, ainda um passo insuficiente para trazer os
cidados para bem prximo da construo europeia e para atribuir Europa uma
dimenso poltica compatvel com o seu estatuto de potncia econmica. Dito de outro

46
Fazendo uma anlise assente numa perspectiva de direito pblico, Hobe (2006) conclui, entretanto, que
o Tratado Constitucional no conduzira a tal situao.
47
A que acresceria, desde logo, o prprio facto de ser discutvel a natureza do documento, pois que de um
Tratado e no verdadeiramente uma Constituio se estaria a tratar.
48
Neste aspecto, ressalte-se a opinio de Martins (2003), para quem o Tratado Constitucional permitiria
colocar fim chamada estratgia funcionalista de integrao, na base da qual se situariam alguns dos
actuais problemas de relevo, nomeadamente a alienao do consenso popular em torno do processo
europeu, e afirmar a UE como potncia cvica.

91
modo, que, em nossa opinio, subsistiria uma real necessidade de ir mais alm e
encontrar uma alternativa mais credvel, eficiente e definitiva.
Esta necessidade tornar-se-ia mais real ainda em funo da evoluo posterior do debate
sobre a reforma institucional. Conforme conhecido, o Tratado Constitucional no
chegou a entrar em vigor, porquanto necessitava de ser ratificado por todos os Estados
signatrios e a rejeio em referendo, na Frana e na Holanda, impediu que tal
acontecesse.
No iremos tratar detalhadamente das razes que estiveram por detrs destas rejeies,
mas vale a pena sublinhar, pela ligao que tm a elementos anteriormente avanados
como justificativos para um novo modelo, o facto de, no debate ento ocorrido, terem
perpassado sobretudo razes de ordem nacional e interesses de posicionamento poltico
particulares. Por outro lado, o clima econmico recessivo poder ter ajudado, como em
outras ocasies da histria da integrao econmica e poltica europeia, ao fomento do
antagonismo ao projecto. Finalmente, a prpria aridez e dimenso do texto teriam
facilitado a dvida sobre a sua bondade. Ou seja, tendo em conta estes elementos,
torna-se possvel avanar que a rejeio no ter decorrido maioritariamente de uma
reprovao ao contedo do texto ou ideia de se avanar no processo de construo
europeia.
A rejeio do Tratado Constitucional constituiu um importante travo s aspiraes de
maior integrao poltica e lanou mesmo o debate institucional numa crise de durao
prolongada que poder ter terminado em 2007, com a negociao e assinatura do
Tratado de Lisboa, caso o mesmo venha a entrar efectivamente em vigor.
O contedo do Tratado de Lisboa , em grande medida, semelhante ao do Tratado
Constitucional, pelo que grande parte do que foi afirmado a propsito das virtudes e
inconvenientes deste ltimo lhe continua aplicvel.
Assim, no que se refere s principais transformaes que determinar, caso venha a
entrar a vigor, todas as consideraes feitas a propsito do Tratado Constitucional se
mantm praticamente intactas. Em todo o caso e mostrando uma evoluo menos
positiva, vale a pena notar que:

92
(i) A Carta dos Direitos Fundamentais deixa de integrar o corpo principal do Tratado e
passa a ser integrada como anexo, ainda que mantendo o mesmo valor legal, mas
permitindo opt-outs, como o britnico ou o polaco.
(ii) Cai a designao de Ministro dos Negcios Estrangeiros da UE, passando o ttulo
para Alto Representante da Unio para os Negcios Estrangeiros e Poltica de
Segurana e mantendo a sua integrao como vice-presidente da Comisso Europeia a
simples alterao da designao leva a imaginar claramente as dificuldades que
continuaro a manter-se ao nvel da definio e execuo de uma verdadeira PESC.
(iii) As novas regras relativas maioria qualificada (e, portanto, possibilidade de
constituio de minorias de bloqueio) passam a aplicar-se apenas a partir de 1 de
Novembro de 2014 (cinco anos antes no caso do Tratado Constitucional), sendo que
qualquer Estado-Membro pode ainda pedir at 2017 a aplicao do sistema do Tratado
de Nice. Ou seja, as regras actualmente em vigor e que podem colocar graves problemas
de eficcia de deciso prolongaro a sua vida por mais alguns anos.
(iv) Tal como o Tratado Constitucional, tambm o Tratado de Lisboa atribui novos
poderes ao Tribunal Europeu de Justia em matria de justia e assuntos internos,
incluindo asilo e imigrao, mas abre excepes, nomeadamente para a Dinamarca ou o
Reino Unido.
Tambm ao nvel das crticas mais relevantes ao documento agora em trmite de
ratificao parece aplicvel tudo o que foi referido acima a propsito do Tratado
Constitucional, acrescendo-lhe trs elementos bastante relevantes:
(i) O grau de clareza e transparncia do texto ainda mais reduzido, at porque
necessita de ser lido com permanente referncia aos anteriores, que no substitui, ao
contrrio do que sucederia com o Tratado Constitucional.
(ii) A eliminao dos aspectos simblicos, como o hino ou a bandeira europeias, o
desaparecimento de quaisquer objectivos assumidamente constitucionais e a no
incluso da Carta dos Direitos Fundamentais no corpo principal do Tratado evidenciam
um grau de ambio inferior, ao nvel da integrao poltica, e maiores dificuldades para
a criao de um verdadeiro esprito identitrio europeu.

93
(iii) A (pelo menos aparente) tentativa dos vrios lderes governamentais europeus de
evitar, a todo o custo, a ratificao do Tratado por via referendria (a qual
obrigatoriamente s sucede na Irlanda) provoca de novo a sensao de uma construo
europeia feita s escondidas dos cidados, em nada contribuindo para a diminuio do
dfice democrtico e para uma maior aproximao dos europeus causa da integrao
poltica e econmica.
Em suma, a rejeio do Tratado Constitucional e a sua substituio pelo Tratado de
Lisboa deixam a UE mais longe de um modelo de cariz federal e acentuam a
necessidade acima referida de pensar um modelo alternativo, mais eficaz perante os
novos desafios que Europa se colocam. neste contexto e conjugando os diferentes
elementos que a propsito do federalismo se foram avanando que deve compreender-se
a proposta alternativa de organizao poltica e institucional para a Unio que a seguir
se apresenta.
3.3. O Futuro: a Evoluo para um Modelo Federal?
3.3.1. Razes justificativas para a adopo de um modelo federal
hoje evidente, e os diversos argumentos j apresentados assim o comprovam, a
necessidade de uma profunda mudana na organizao poltica, institucional e
econmica da Unio Europeia.
Em termos de modelo de organizao poltica e institucional, a Unio Europeia colhe,
na actualidade, alguns elementos prprios do federalismo, mantendo, contudo, outros
caractersticos de sistemas confederais, com um predomnio cada vez mais reforado
dos mtodos de deciso intergovernamental. Como se referiu, o modelo em vigor
parece, todavia, insatisfatrio face aos problemas e questes com que a Unio Europeia
se defronta hoje ou se confrontar num futuro prximo.
O novo modelo dever caracterizar-se por uma forte capacidade de resolver com
eficincia dois binmios essenciais, j anteriormente referidos, que enformam
actualmente toda a possibilidade de evoluo com sucesso no futuro da Unio Europeia.
Por um lado, o novo modelo deve permitir a consecuo de maior unidade,
assegurando, nomeadamente, o acompanhamento do poderio econmico por um
adequado poderio poltico europeu, sem por em causa a preservao da forte

94
diversidade que perpassa o continente e que se vem reforando, no contexto da Unio,
com os sucessivos alargamentos. Por outro lado, o novo modelo deve permitir uma
significativa flexibilidade na abordagem de variadas questes, sem por em causa um
nvel adequado de compromisso, nomeadamente no que respeita s reas que so
claramente de contedo supranacional.
Unidade/diversidade e compromisso/flexibilidade constituem-se, de algum modo, nas
duas faces de uma mesma moeda, e surgem como os primeiros elementos determinantes
na escolha do que deve ser o novo modelo para a Unio Europeia. Nesse contexto,
constituem, alis, o primeiro elemento a favor da evoluo do sistema poltico-
institucional da Unio Europeia rumo a uma via assumidamente federal. De facto, basta
recordar os princpios que enformam qualquer modelo federal para asseverar que estes
constituem a melhor forma de resolver com eficincia aqueles binmios.
Num segundo plano, torna-se claramente visvel o sucesso que a adopo na prtica de
modelos federais permitiu alcanar em circunstncias, por vezes bem difceis, em que se
exigia uma resposta adequada quele duplo binmio. Os casos da Sua, onde foi
possvel preservar, largamente e em simultneo, um forte sentimento de unidade
nacional e um potente sentimento de pertena a sub-comunidades regionais e locais, ou
dos Estados Unidos, onde a forte diversidade cultural, social, lingustica, etc., no
impede, nos nossos dias, a manuteno de um forte sentimento nacional. Note-se, neste
ltimo caso, que, sendo verdade que no foi esta diversidade que conduziu ao
estabelecimento de um sistema federal, o sucesso dos Estados Unidos e a eficcia da sua
administrao e posio no Mundo, na actualidade, no parecem poder deixar de
associar-se ao modo de organizao poltica e institucional vigente.
Em terceiro lugar, e face impotncia que o actual modelo (mesmo com as alteraes a
introduzir no caso de entrada em vigor do Tratado de Lisboa) vem revelando em
diversos domnios, torna-se clara a necessidade de evoluo para um modelo federal
como meio mais eficaz para a consolidao do percurso j trilhado e para a resposta a
novas questes e desafios, sempre balizada pelo duplo binmio acima referido. Em
particular, vale a pena realar alguns desses elementos, referenciados at ao momento:
(i) A estabilidade da UEM (ou, dito de outro modo, o reforo dos resultados j
conseguidos) exige, desde logo, a resoluo de alguns problemas que subsistem no

95
campo da economia, em particular, no curto prazo, os relacionados com a necessidade
de um policy mix mais adequado escala europeia ou com a eventual desejabilidade de
criao de um insurance fund com alguma capacidade de promoo da estabilidade
macroeconmica, e, no mdio e longo prazo, os relativos necessidade de colocar um
termo s prticas de excessiva transferncia de encargos para as geraes futuras ou
sustentabilidade dos esquemas e regimes de segurana social, no contexto do contnuo
envelhecimento da populao europeia. Dificilmente uma resposta eficaz a este
conjunto de elementos se pode fazer fora do contexto de uma maior unidade europeia,
sendo que no se vislumbram hipteses significativas de uma interveno decisiva no
mbito do actual modelo e da sua deriva intergovernamental, mesmo se vier a ser
alterado pela entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
(ii) A criao de um ambiente propcio ao crescimento da competitividade na Europa, a
resposta cabal aos desafios da sociedade de informao, bem como a outros desafios
que a crescente globalizao vai colocando, parecem justificar igualmente novas formas
de organizao e interveno, as quais passam pela conjugao da preservao das
autonomias nacionais e locais e da actuao inovadora e imaginativa das pequenas e
mdias empresas com um espao de actuao subsidirio de um poder central, com
este espao claramente delimitado num documento constitucional. Tambm aqui a
preservao da diversidade num contexto de consecuo de alguma unidade joga a
favor da implementao de um modelo federal.
(iii) Igualmente a possibilidade de resoluo, em tempo til e evitando a emergncia de
graves situaes de instabilidade social, dos problemas de desemprego e da qualidade
do emprego jogam no sentido da obteno de uma maior unidade poltica de actuao.
De facto, as fortes divergncias que tm sido observadas no tratamento destas questes,
derivadas nomeadamente por diferentes vises sobre o modo de funcionamento das
economias, a excessiva burocracia patente nos mecanismos de deciso a propsito do
emprego e a manuteno de dificuldades na criao de suficiente emprego com
qualidade, parecem s poder ser ultrapassadas no mbito de uma nova organizao
poltico-econmica das relaes na UE. Este novo modelo no dever deixar de
considerar as questes referidas como de foro nacional em primeiro lugar, mas permitir
o lanamento, com outro flego, ritmo e eficincia, de programas subsidirios de apoio
criao de emprego e de qualidade no emprego de mbito supranacional.

96
(iv) A possibilidade de acomodar adequadamente as transformaes derivadas do
recente grande alargamento da UE (e dos prximos), sem colocar em causa a
consolidao futura do caminho j trilhado pela Unio, parece depender tambm de um
aprofundamento da Unio Poltica, incluindo a criao de uma Federao. De facto,
com a significativa elevao do nmero de participantes na construo comum
europeia, a manuteno de um processo de deciso eficiente, que conjugue um certo
grau de compromisso com um nvel acrescido de necessidade de flexibilidade, parece
exigir um novo quadro organizacional, do tipo federal. Por outro lado, a possibilidade
de manuteno da diversidade de hbitos, tradies e culturas, sem colocar em causa a
unidade europeia em tpicos essenciais (como a defesa, a segurana, a justia, etc.),
parece compatvel apenas com um modelo que assuma exactamente como objectivo a
preservao da unidade na diversidade.
(v) A necessidade de recuperao do empenhamento dos cidados para a causa da
construo comum europeia exige o reforo dos mecanismos de informao e
participao dos mesmos, incluindo a ultrapassagem do mencionado dfice
democrtico de que parece enfermar a actual organizao poltica e institucional
europeia, nomeadamente com o papel reduzido do Parlamento Europeu e o reforo do
papel de instituies e entidades que no so directamente escrutinadas pelos cidados.
Neste mbito, o corte com os efeitos perversos da estratgia funcionalista dos
pequenos passos e, mais recentemente, da deriva intergovernamental, assume-se
como elemento decisivo para a criao de um verdadeiro sentimento de pertena
Europa e de uma real cidadania europeia.
(vi) A prpria existncia de uma verdadeira estratgia para a Europa exige uma resposta
que, em simultneo, assegure uma maior unidade que permita a to desejada "uma
voz" , sem colocar em causa a preservao da identidade nacional e dos valores
culturais prprios da enorme diversidade de povos que, em alguns anos, estaro juntos
no "navio" europeu. Neste mbito, particularmente relevante a possibilidade de uma
actuao comum e determinada nos domnios da segurana e da defesa, reas onde
alguns acontecimentos recentes, entre os quais ressalta a guerra global ao terror, vieram
exigir mais ainda uma resposta unificada, tendo em vista a manuteno da segurana
dos cidados e dos prprios valores que regem as sociedades democrticas.

97
(vii) Finalmente, a estabilidade dos resultados j conseguidos e a sua consolidao no
futuro prximo parecem depender de uma reposio do equilbrio entre as vertentes
econmica e poltica do processo de integrao europeia, sem a qual a Unio Europeia
ter de se resignar ao papel de um gigante econmico sem contrapartida ao nvel
poltico e assistindo liderana incontestvel dos EUA.
O ltimo aspecto referido remete, alis, para um outro elemento favorvel
transformao do actual modelo rumo a um novo de caractersticas federais: conforme
foi referido, o equilbrio entre as vertentes poltica e econmica esteve na gnese do
processo de integrao na Europa, apenas abandonado quando se tornou claro que, por
motivos de ordem poltica interna de alguns Estados-Membros, seria mais fcil avanar
pelo campo econmico e esperar que da decorresse igualmente uma maior unidade
poltica. Esse equilbrio surgia no mbito da criao de uma Federao Europeia, afinal
o objectivo ltimo de vrios pensadores, polticos e movimentos surgidos ainda antes da
criao da CECA e da CEE, e mesmo dos pais fundadores do projecto europeu. Ou,
dito de outro modo, o federalismo encontra-se, desde a gnese, subjacente construo
europeia.
Ainda neste contexto, acrescente-se um argumento final em prol da evoluo rumo a um
modelo federal. Conforme foi referido, entre os motivos que so habitualmente
apresentados para o aparecimento de uma federao encontram-se motivos militares
(sob variadas formas, desde a resoluo de uma guerra civil ou o agrupamento de
recursos para defesa contra um inimigo comum) e motivos econmicos (nomeadamente
a possibilidade de restrio ao comrcio com o exterior). Ora, facilmente observvel
que, na prpria gnese e, posteriormente, na evoluo do projecto europeu, tais motivos
so descortinveis, mesmo se de uma forma algo distinta da habitualmente referida na
literatura.
Assim, na gnese das Comunidades Europeias encontra-se claramente a necessidade de
promover a constituio de um espao de paz, estabilidade e prosperidade, impedindo a
repetio de tragdias blicas como as ocorridas ao longo da Histria europeia,
podendo, pois, discernir-se a existncia de um motivo militar de natureza semelhante
s que incentivaram a criao de outras federaes. Por outro lado, desde o Tratado de
Maastricht, foram incrementadas as condies para a criao de uma verdadeira

98
identidade europeia, a qual, encontrando-se ainda numa fase incipiente, poderia assumir
contornos prximos aos verificados para a identidade/lealdade perante federaes
actualmente existentes, substituindo-se, dessa forma ao motivo militar original. Por
ltimo, sendo discutvel a validade do motivo de restrio troca com o exterior no
quadro actual das relaes econmicas internacionais, , contudo, inegvel a existncia
de motivos econmicos na gnese e na evoluo do projecto de integrao na Europa.
Assim sendo, face impotncia que o modelo actual demonstra ao lidar com questes e
desafios essenciais para o futuro da Europa, situao de bloqueio a que conduziu
relativamente a certos problemas primordiais (com o caso da reforma institucional
necessria e prvia ao alargamento a ser o mais evidente), ao respeito que os princpios
orientadores do federalismo asseguram autonomia nacional, ao sucesso da sua
implementao em sociedades desenvolvidas e com forte diversidade cultural,
lingustica, tnica, etc. (com os casos mais reveladores a corresponderem aos Estados
Unidos, Sua e Alemanha), e presena do federalismo na gnese e nos motivos de
criao das Comunidades Europeias, parece justificar-se a opo por uma evoluo do
edifcio europeu rumo a um modelo de cariz federal, correspondendo, de algum modo,
ao regresso s ideias dos pioneiros da causa europeia.
49

3.3.2. Caractersticas essenciais da "Federao Europeia"
A criao de uma Federao Europeia exige, desde logo, o aparecimento de uma
Constituio, na qual estejam expressos os objectivos essenciais da Unio, a defesa dos
direitos humanos fundamentais e a atribuio de competncias entre as diversas esferas
de poder, em particular a sua repartio entre um poder "central" federal e os poderes
nacionais.
Conforme anteriormente referido, as circunstncias particulares sob as quais cada
federao se forma e o desenho particular de cada uma, cujos contornos essenciais se
traam no documento constitucional, assumem-se como decisivas para um balano de
custos e benefcios da sua criao. Tambm no caso europeu, a maximizao dos

49
Citando Fischer (2000), "As perguntas sucedem-se, mas a resposta muito simples: a transio de uma
unio de estados para a plena parlamentarizao como Federao Europeia, algo que Robert Schuman
j pedia h 50 anos. E isso no quer dizer nada menos do que um Parlamento europeu e um Governo
europeu que realmente exeram o poder legislativo e executivo no seio da Federao. Esta Federao
ter de basear-se num tratado constituinte."

99
benefcios potenciais da adopo de um modelo federal (e a minimizao dos potenciais
custos) estar dependente do seu design constitucional.
Tendo em conta os custos e benefcios mencionados por Saunders (1996), sendo claro
que a situao da Unio Europeia, nomeadamente por razes histricas,
particularmente distinta da observada nos "casos de sucesso" observados (EUA,
Alemanha e Sua) e verificando-se a impossibilidade (e mesmo a no desejabilidade)
poltica de, no quadro europeu, alterar o cenrio de existncia de Estados-Nao com
um papel ainda relevante,
50
o federalismo escala europeia dever assumir certamente
uma forma "original", porventura na linha da ideia de uma Federao de Estados-
Nao.
51

A originalidade da construo federal na Europa nada tem de surpreendente, sobretudo
se tivermos em ateno dois elementos relevantes: por um lado, o facto de todo o
processo de construo europeia ter sido marcado por aspectos originais, com a
evoluo a no corresponder na medida exacta a qualquer modelo terico ou pr-
existente na prtica; por outro lado, a inexistncia de um modelo geral e universal de
federao, antes se observando que qualquer modelo de cariz federal, posto em prtica,
engloba elementos prprios, os quais, respeitando embora princpios comuns, se
encontram intimamente associados a um determinado tempo e a um dado espao
geogrfico com caractersticas distintivas.
No caso europeu, tais caractersticas espaciais e temporais parecem exigir um modelo
marcado necessariamente por trs componentes:
(i) uma ampla autonomia das entidades componentes e uma forte descentralizao na
atribuio e exerccio de competncias:
52
estas surgem como duas componentes
essenciais para a manuteno de um razovel grau de importncia do Estado-Nao,

50
Citando, novamente, Fischer (2000), "O conceito de Estado federal europeu, substituindo os velhos
Estados-Nao e as suas democracias por um novo poder soberano, revela-se uma construo artificial
que ignora as realidades estabelecidas na Europa. Completar a integrao europeia s concebvel se
se fizer com base numa partilha de soberania entre a Europa e o Estado-Nao."
51
Recorde-se que tm sido vrios os dirigentes polticos a usar em tempos recentes esta formulao,
embora nem sempre se referindo ao mesmo tipo de construo poltica (revejam-se, a propsito, as
propostas a que se associa o nome de Lionel Jospin, referidas no anexo 2).
52
Secundando Fisher (2000), haver que proceder a "uma clara definio das competncias da unio e
dos Estados-Nao, ficando no domnio da federao o ncleo de soberanias e de matrias que tm
absolutamente de ser reguladas a nvel europeu, com tudo o resto a ficar na responsabilidade dos
Estados-Nao."

100
para a proximidade das decises relativamente aos cidados envolvidos e para o reforo
da democraticidade do projecto europeu;
(ii) a igualdade de tratamento dos Estados-Membros e dos seus cidados, na senda de
alguns dos aspectos essenciais que marcam, desde o incio, o projecto europeu;
(iii) o respeito pelos valores europeus fundamentais (incluindo, em particular, valores de
ordem social) e o desenvolvimento da cidadania europeia, enquanto componentes
necessrias manuteno do Estado de Direito Democrtico e ao incentivo para a
constituio de um verdadeiro "esprito europeu", de cuja concretizao muito
depender o futuro peso poltico da Europa.
No contexto dos princpios essenciais do federalismo, as trs componentes referidas
assumem-se como os elementos decisivos sobre os quais dever repousar o modelo de
federao para a Unio Europeia. esse modelo que, face aos factos e argumentos
apresentados, parece ser a soluo necessria para um eficiente funcionamento de uma
Unio com cerca de trs dezenas de pases, a soluo essencial para a preservao da
unidade da Europa num quadro respeitador da autonomia de valores nacionais e a
soluo indispensvel para um novo impulso da Unio Europeia.
neste quadro que alguns dos elementos relevantes da discusso do federalismo na
Europa devem ser considerados. Entre eles, contam-se necessariamente a repartio
adequada das competncias, com particular destaque para a definio das matrias que
devem ser consideradas supranacionais, nacionais ou concorrentes, o desenho
institucional dos poderes federais, e o modo como a transio do modelo actual para o
modelo federal poder ser feita, incluindo a questo da sua legitimao democrtica.
53

Esta discusso, que, como se referiu, tem voltado (ainda que com alguma timidez e,
com alguma frequncia, ignorando deliberadamente a palavra "federalismo") agenda
europeia, no poder, entretanto, deixar de ter em conta que o federalismo no dever
ser visto como uma panaceia milagrosa que permita resolver todos os problemas e
desafios da integrao europeia, com destaque para os mencionados anteriormente.
Alis, conforme refere Constantinescu (1998), convir no confundir federalismo com

53
Acrescendo ao que se refere a seguir, algumas pistas interessantes sobre estes aspectos podem
encontrar-se, por ex., em Schneider (1995) e em Hesse e Wright (1996).

101
irrealismo ("anglisme), at porque o federalismo no pretende fornecer um modelo de
sociedade perfeito.
O modelo que se defende corresponde apenas quele que, no momento, parece ser o
modo mais adequado a permitir lidar com as novas questes e desafios, sendo que o
sucesso da construo europeia exige certamente mais que um determinado modelo,
mesmo se ele funcionar de forma razoavelmente eficiente.
3.3.3. O modelo europeu: salvaguarda dos direitos fundamentais, repartio de
competncias e desenho institucional
O primeiro elemento essencial do modelo que propomos para o caso da UE respeita
garantia dos direitos fundamentais e consagrao explcita dos princpios do
federalismo. Assim, o modelo europeu deveria ser consagrado numa (verdadeira)
Constituio que defina a Unio Europeia como uma Federao de Estados-Nao,
cujos objectivos fundamentais se concentram na estabilidade poltica e econmica, na
paz e na prosperidade, na segurana, na justia e na defesa da liberdade e dos direitos
humanos.
Sublinhando este ltimo aspecto, logo no seu incio, e a exemplo do que sucede nas
Constituies alem e sua, a Constituio europeia deveria reconhecer e garantir o
respeito pelos direitos humanos, os quais deveriam ser tidos, de modo idntico ao que
sucede no n 3 do art. 1 da Constituio alem, como inalienveis e base de toda a
comunidade humana, da paz e da justia no mundo.
De igual modo, a Constituio europeia deveria relevar, logo nos captulos iniciais, os
valores polticos fundamentais europeus, nomeadamente os ligados com a defesa da
democracia, bem como os valores econmicos, em particular a defesa da economia de
mercado com possibilidade de interveno complementar ou de correco de falhas por
parte do Estado, e, a exemplo da Constituio sua, os valores sociais que distinguem
claramente os modelos de tradio europeia do modelo de caractersticas norte-
americanas.
54


54
Uma parte substancial do referido em relao consagrao dos direitos humanos e de outros valores
fundamentais significar to s a passagem a um carcter obrigatrio da Carta dos Direitos Fundamentais.

102
Do prembulo e dos captulos iniciais da Constituio europeia deveriam ainda constar
dois elementos, pelo simbolismo que podem expressar e/ou pelas suas consequncias
materiais prticas: no primeiro caso, sublinhando que a criao da Federao
corresponde a uma vontade de maior unio dos povos da Europa sem colocar em causa
uma ampla autonomia e a manuteno de poderes alargados das soberanias nacionais, a
frmula a utilizar deveria ser idntica constante da Constituio sua, i.e., os povos
da Europa e os respectivos Pases (...) estabelecem a seguinte Constituio (...); no
segundo caso, deveriam ficar claros os princpios orientadores do federalismo, em
particular, pela importncia que tm de assumir no caso europeu, a autonomia das
entidades constituintes, a subsidiariedade na actuao dos poderes pblicos e a garantia.
O segundo elemento fundamental respeita repartio de competncias entre a
Federao e os Estados-Membros. Neste campo, tendo em conta a necessidade de uma
forte descentralizao, deveriam ficar sob reserva legislativa das instituies federais
apenas as matrias de foro claramente supranacional, cuja resoluo, por forma a
permitir a coeso interna e a igualdade de oportunidades, exija ou possa ser facilitada
pela interveno dos poderes centrais. Entre elas, contar-se-iam a poltica externa da
Unio (incluindo a poltica comercial), as questes da segurana interna e da
preservao do mercado nico europeu, a poltica monetria e a definio e utilizao
do oramento federal.
Em outras reas, poderia contar-se com uma interveno subsidiria dos poderes
centrais, nomeadamente quando fosse verificvel a sua relevncia para o interesse
comum (ou para o interesse de vrios Estados-Membros) e se previsse que da
interveno central resultariam efeitos positivos (um bom exemplo seria a participao
na concepo e financiamento de redes europeias de comunicaes e
telecomunicaes), ou se justificasse pela necessidade de criao de condies de vida
equivalentes no territrio europeu.
Finalmente, em algumas matrias, tornar-se-ia relevante a fixao de metas
(obrigatrias ou indicativas) pelas instituies federais, condicionando a execuo de
alguns tipos de polticas pelos Estados-Membros (um bom exemplo surgiria ao nvel da
poltica ambiental ou dos princpios gerais de ordenamento do ensino superior). Nestes
dois ltimos casos, contudo, as instituies federais deveriam deixar aos Estados-

103
Membros uma ampla margem de manobra, tendo em conta as suas particularidades e
diversidades, evitando, em especial, a proliferao de leis federais com excessivos
detalhes, como se criticou a propsito da actual situao europeia.
A repartio de competncias deveria ser feita mediante a consagrao constitucional
explcita, a exemplo do que ocorre nas federaes analisadas, das reas exclusivas da
Federao e das reas de legislao concorrente, com todos os restantes poderes a ficar
sob a alada das entidades nacionais (e suas divises poltico-administrativas), as quais,
a exemplo dos Lnder alemes, deveriam continuar a estabelecer a sua prpria
organizao e os procedimentos administrativos.
Tambm a competncia ao nvel da execuo das leis federais e os princpios de
organizao da administrao federal deveriam estar consagrados na Constituio,
sugerindo-se, tambm no primeiro caso e a exemplo da lei fundamental alem, uma
ampla descentralizao, com a execuo a ser feita pelos Estados, salvo em matrias
como os negcios estrangeiros, as finanas federais, as foras armadas da Unio e
algumas polticas comuns.
Observando a questo da atribuio das competncias um pouco mais em detalhe e, de
algum modo, secundando o mtodo adoptado pela Constituio Sua, seria possvel
avanar algumas sugestes de repartio ao nvel das reas a seguir indicadas:
(i) No domnio das relaes com o exterior, os negcios estrangeiros deveriam ser da
competncia da Federao, s assim se vislumbrando uma efectiva hiptese de
conseguir a voz comum que se vem reclamando, devendo ser salvaguardados os
interesses especficos dos Estados-Membros e as suas relaes privilegiadas,
55
pelo que
os Estados-Membros teriam de ser associados preparao das decises neste campo
(nomeadamente atravs da participao do Senado), bem como deveriam poder concluir
tratados com o exterior em matrias da sua competncia e que no provoquem efeitos
negativos sobre os demais Membros e a Unio em geral. No mesmo sentido deveria
orientar-se a atribuio de competncias em matria de poltica comercial externa e de
poltica de asilo na Unio Europeia.

55
A ttulo de exemplo, sublinhem-se as ligaes do Reino Unido aos pases da Commonwealth, de
Portugal aos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP) ou da Espanha aos pases da
Amrica Latina.

104
(ii) Ao nvel da segurana, defesa nacional e proteco civil, e numa situao
particularmente distinta da Sua, deveria verificar-se uma partilha de competncias em
matria de segurana interna e de foras armadas com a Federao a deter
competncia legislativa exclusiva sobre a organizao e actuao das foras de
interveno comum , deixando as matrias de proteco civil para o foro dos Estados-
Membros, excepo da necessidade de cooperao em situaes de particular
catstrofe ou emergncia.
(iii) Ao nvel da formao, investigao e cultura, a grande maioria das reas deveria
manter-se sob a responsabilidade legislativa e de execuo pelos Estados-Membros, no
respeito pela sua autonomia e diversidade; em todo o caso, e por razes ligadas
igualdade de oportunidades, a Federao deveria ser competente para a definio de
princpios gerais de enquadramento e ordenamento dos diferentes graus de ensino, em
particular do ensino superior; por outro lado, e tendo em conta a necessidade de
promover a competitividade europeia em alguns domnios, a Federao poderia apoiar a
investigao cientfica e a produo cinematogrfica; por ltimo, e por se tratar de uma
matria de efeitos claramente supranacionais, a Federao deveria ter competncia
legislativa no domnio da proteco da propriedade intelectual.
(iv) Ao nvel da poltica ambiental e de ordenamento do territrio, a Federao deveria
limitar-se possibilidade de estabelecimento de princpios e padres fundamentais,
cabendo aos Estados-Membros a sua execuo e implementao prtica, bem como a
legislao sobre todos os outros aspectos relevantes. Igual situao deveria ocorrer ao
nvel das poltica energtica, de telecomunicaes, de assistncia e segurana social e de
sade, onde caberia Federao um papel essencialmente dinamizador da qualidade dos
servios prestados e da proteco dos nveis de vida e da igualdade de oportunidades
dos cidados que nela habitam.
(v) Nos domnios das obras pblicas e transportes, a Federao poderia actuar e
cooperar naqueles em que se verificasse a existncia de interesse global da Unio ou de
uma parte substancial da mesma, contribuindo para a criao e melhoria da rede de
comunicaes virias, ferrovirias e outras no espao geogrfico comum.
(vi) No mbito das polticas de carcter econmico, a Federao deveria ter
competncia legislativa exclusiva em matria de poltica monetria que continuaria a

105
ser levada a efeito por um Banco Central independente do poder poltico e de
proteco do Mercado nico, incluindo, neste domnio, as regras de poltica de
concorrncia. A Federao deveria poder tomar aces de carcter estrutural no sentido
de promover a diminuio das desigualdades regionais e de contrariar o declnio
econmico de certas regies ou sectores, mantendo-se, assim, ao contrrio das propostas
alems, as polticas estruturais mais relevantes j hoje existentes, i.e., a poltica regional
e a poltica agrcola comum (embora com substancial reforma desta ltima). A
Federao deveria igualmente partilhar com os Estados-Membros competncias no
domnio da estabilizao macroeconmica, nomeadamente atravs da mobilizao do
oramento federal,
56
bem como poderia determinar padres de qualidade nos servios
financeiros prestados por bancos, bolsas, seguros e outras instituies afins. Finalmente,
a Federao deveria poder cooperar com os Estados-Membros na prossecuo de
polticas activas de criao de emprego, tendo, a exemplo do caso suo, competncia
legislativa sobre matrias como a proteco dos trabalhadores, as relaes entre estes e
o patronato e as condies e qualidade do emprego.
(vii) Por ltimo, os domnios dos Direitos Civil e Penal deveriam manter-se na esfera de
competncias dos Estados-Membros, ressalvando a necessidade de interveno central
para efeitos de harmonizao de regras que pudessem afectar, de forma relevante, as
reas claramente comuns e supranacionais (como seja, por exemplo, a preservao de
condies de igualdade de concorrncia no mbito do espao econmico unificado).
O terceiro elemento essencial na caracterizao do modelo que sugerimos refere-se
organizao institucional a nvel federal. A este nvel e respeitando a tradio ocidental,
a organizao institucional deveria observar o princpio da separao de poderes, com
as suas caractersticas a ficarem muito prximas dos modelos alemo e suo e algo
mais distantes, nomeadamente no que ao poder executivo diz respeito, do modelo norte-
americano.
O poder legislativo deveria ser integralmente assumido pela instituio parlamentar,
aqui designada por Assembleia Federal, ainda que o direito de iniciativa pudesse caber
igualmente ao "Governo" europeu. A exemplo do que sucede na generalidade das

56
Este aspecto desenvolvido com detalhe nos captulos seguintes do trabalho, a propsito do
funcionamento de um regime de federalismo fiscal que acompanhasse a evoluo para um modelo de
federalismo poltico.

106
federaes e correspondendo necessidade de promover um grau mais alargado de
participao e um nvel mais adequado de escrutnio das decises, a Assembleia Federal
deveria ter duas Cmaras, com competncias semelhantes.
A primeira Cmara da Assembleia Federal poderia continuar a designar-se por
Parlamento Europeu e resultaria da transformao mais directa da actual instituio com
esse nome, continuando a ser composta por deputados europeus directamente eleitos
pelos cidados segundo circunscries eleitorais correspondentes aos pases de origem
(e organizao eleitoral que nestes se estabelecer). Para permitir uma maior eficincia
e, dessa forma, a assuno das responsabilidades acrescidas em matria legislativa, o
nmero de deputados deveria ser substancialmente reduzido em relao ao actual
Parlamento, cabendo a cada Pas um nmero de assentos proporcional sua populao.
Note-se, em todo o caso, que esta proporcionalidade deveria ser algo "mitigada", em
favor dos pequenos pases, admitindo-se a hiptese de se fixar um nmero mnimo de
deputados por Estado-Membro.
57

A segunda Cmara, que poderia designar-se de Senado Europeu, deveria ser composta
por representantes eleitos pelos Parlamentos nacionais de cada Estado-Membro, em
nmero igual por cada Estado, e representantes designados pelos Governos nacionais,
tambm de forma igualitria por Estado. Desta forma, estariam representados no
processo legislativo os interesses de cada Estado-Membro, correspondendo a uma
conjugao da evoluo do actual Conselho de Ministros com uma elevao da
participao dos Parlamentos nacionais, num modelo que aqui se aproximaria das
propostas elencadas por Fischer e Schroeder e anteriormente referenciadas. A igualdade
de representao dos Estados-Membros corresponderia melhor ao esprito que presidiu,
desde a gnese, ao projecto europeu, do que uma soluo mais prxima da adoptada na
Alemanha, onde o nmero de assentos de cada Lnder est algo dependente da sua
populao.
O poder executivo federal deveria caber a um "Governo" europeu, composto por um
Presidente e por uma equipa "ministerial", a que se associaria uma administrao
federal organizada nos termos definidos pela Constituio e orientada pelo Governo

57
De outra forma, a aplicao simples do princpio da proporcionalidade directa poderia implicar a no
existncia de parlamentares de certos pases (com os casos mais problemticos a corresponderem a pases
como o Luxemburgo ou Malta) ou uma representao objectivamente insuficiente, sobretudo para ter em
conta as diferentes percepes e escolhas dos eleitores.

107
federal. Este "Governo" deveria resultar de uma evoluo da actualmente existente
Comisso Europeia, considerando-se que o Presidente deveria ser eleito pelo
Parlamento na sequncia de proposta aprovada pelo Senado e que os restantes membros
deveriam ser nomeados pelo Presidente, com o conjunto da equipa a ser objecto de
aprovao pela Parlamento, ao qual caberia igualmente a possibilidade de votar moes
de censura, cuja aprovao teria como consequncia necessria a substituio do
"Governo" federal.
Esta forma de designao do Presidente e da restante equipa preservaria, de algum
modo, o esprito que actualmente preside designao do Presidente da Comisso
Europeia, e avanaria no sentido de conferir maior homogeneidade equipa
governativa, face quela que resulta de uma simples escolha dos comissrios por cada
governo nacional. Naturalmente que, na escolha da equipa que o acompanha, o
Presidente deveria ter algum cuidado em preservar alguma igualdade de tratamento
entre os pases, lnguas e culturas envolvidas.
Note-se que uma alternativa possvel para a designao do Presidente seria a sua eleio
directa pelos cidados europeus. Tendo a eventual vantagem de aproximar mais os
cidados do projecto de integrao, teria como inconveniente maior o de conferir a esta
figura um poder poltico excessivo e potencialmente conflitual com o dos rgos
legislativos. Neste contexto, parece claramente prefervel a aproximao ao modelo da
Alemanha, fazendo-se corresponder, grosso modo, a figura do "Presidente" europeu
figura do "Chanceler" alemo.
O Presidente do Governo teria a responsabilidade de coordenar toda a aco do
executivo comunitrio e de se assumir como o representante da Unio Europeia no
exterior, a ele lhe competindo, nomeadamente, a assinatura de tratados e convenes,
embora sujeitas a aprovao prvia do Parlamento e do Senado. Ao contrrio do que
sucede nos Estados Unidos, o Presidente no deveria ter direito de veto das decises
legislativas.
No que corresponde ao processo legislativo propriamente dito, este deveria poder ser
iniciado na sequncia de propostas de qualquer uma das Cmaras ou do Governo
Federal, assumindo a forma de leis (ou outros instrumentos legais) federais todas as
propostas que viessem a ser aprovadas pelas duas Cmaras parlamentares, com uma

108
primeira votao no Parlamento seguida de outra no Senado. Por forma a ultrapassar
bloqueios que resultassem de votaes opostas e tendo em conta que o interesse europeu
seria (pelo menos em teoria) melhor defendido no Parlamento, seria de prever que, no
caso de uma lei aprovada neste rgo ser reprovada pelo Senado, pudesse ser
reaprovada pelo Parlamento por uma maioria idntica da oposio no Senado, numa
soluo idntica que vigora na Alemanha.
Finalmente, considerando que a situao europeia difere substancialmente da realidade
sua, por diversos motivos (histricos, dimenso, cultura, etc.), no deveria dotar-se o
instituto do referendo de um nvel significativo de relevncia em termos do processo
legislativo, ainda que certas questes devessem ser submetidas directamente
considerao dos povos europeus (nomeadamente a prpria passagem a um modelo de
organizao federal) e apesar deste instituto conferir maior possibilidade de participao
dos cidados na vida poltica e, dessa forma, poder contribuir para uma maior
aproximao dos mesmos ao processo de integrao europeia.
Quanto ao poder judicial, deveria organizar-se de modo semelhante ao verificado no
modelo alemo, o qual corresponde genericamente tradio europeia continental,
incluindo um Tribunal Constitucional Federal, os tribunais federais previstos na
Constituio e pelos tribunais dos Estados-Membros. O Tribunal Constitucional
Europeu deveria resultar de uma evoluo do actual Tribunal Europeu de Justia,
assumindo-se como o garante supremo do poder judicial, interpretando a Constituio e
resolvendo os diferendos sobre os direitos, deveres, interveno, aplicao do direito
federal, etc., entre a Federao e os Estados-Membros e entre estes.
O quarto aspecto relevante prende-se com questes de transio do actual modelo de
lgica ainda fortemente intergovernamental para o novo modelo de Federao de
Estados-Nao, valendo a pena, a esse propsito, elencar trs notas importantes.
A um primeiro nvel, situa-se a questo da legitimao desta mudana significativa de
regime poltico, institucional e econmico. Face a tudo o que foi referido a propsito da
necessidade de informao e de participao dos cidados no projecto europeu, parece
inequvoco que tal transformao deveria ser legitimada pela realizao de um
referendo europeu, concretizado em cada um dos Estados-Membros, com a passagem ao

109
modelo federal a ocorrer no caso de manifestao de acordo por parte de uma maioria
qualificada (a definir) de votantes e de Estados.
A um segundo nvel, situa-se a questo do modo como a mudana se deveria processar,
nomeadamente havendo que optar por uma transformao gradual ou por uma evoluo
de carcter mais imediato. Sendo certo que a constituio da Federao europeia no
deixaria de se confrontar com obstculos polticos muito fortes, nomeadamente pelas
questes que encerra ao nvel de alegadas perdas de soberania que, em todo o caso,
no parecem corresponder inteiramente verdade, conforme se procurou demonstrar ,
parece ser de admitir a preferncia por uma evoluo gradual.
Nesse contexto, seria possvel pensar num caminho que teria como passo intermdio a
introduo do modelo de integrao flexvel, num primeiro momento. Conforme
referido aquando da sua apresentao, trata-se de um modelo que suscita um elevado
grau de atractividade, com a existncia de uma base comum, abrangendo princpios e
polticas essenciais e governada de uma forma supranacional, a permitir alguma dose
relevante de unidade poltica e econmica, e com o princpio da subsidiariedade
aplicado formao dos open partnerships a assegurar uma limitao determinante a
tentativas de centralizao excessiva das polticas e decises comunitrias.
Em simultneo, trata-se de um modelo que, evidenciando j uma razovel evoluo face
ao actualmente vigente, colocaria menores problemas em termos de supostos custos de
soberania poltica, bem como de um modelo que permitiria melhor aferir a possibilidade
prtica de evoluir para o ltimo dos estdios em termos de Unio Poltica, i.e., a
Federao.
Note-se, a este propsito, que, caso se inclusse na base comum, para l dos elementos
sugeridos por Dewatripont et al. (1995), as questes claramente supranacionais nos
domnios da defesa, segurana, justia, poltica monetria e emprego, o modelo, ao
nvel da repartio de competncias, ficaria j bastante prximo do aqui defendido.
No ficaria suficientemente prximo, contudo, em matria institucional e de significado
poltico. De facto, a este nvel, s a concretizao efectiva da Federao permitiria
prover a Unio Europeia de uma identidade poltica forte, com uma soluo clara e
definitiva, exigvel para o aparecimento e implementao de uma verdadeira estratgia
europeia.

110
Constatando-se que a emergncia de um modelo federal com uma forte componente de
descentralizao de competncias permitiria assegurar resultados positivos idnticos aos
do binmio base comum / cooperaes abertas, ao mesmo tempo que lhes adicionaria
as vantagens da existncia de um bloco poltico forte, assim resolvendo o problema do
forte desequilbrio entre as vertentes econmica e poltica da integrao, a soluo
pragmtica que o modelo de integrao flexvel constitui s poderia ser vista, nestes
termos, como um passo intermdio para a aceitao e implementao da Federao
Europeia.
A um terceiro nvel, coloca-se a questo da viabilidade efectiva de um modelo federal
europeu no futuro prximo. Neste mbito, deveria sublinhar-se a necessidade de
desenvolvimento de uma verdadeira cidadania europeia e de uma real vontade poltica
de avanar rumo a patamares superiores de integrao, enquanto passos prvios e
necessrios para o sucesso de um modelo federal europeu.
Recorde-se, a propsito, o argumento j vrias vezes mencionado, segundo o qual a
Histria parece revelar que, no passado recente, a existncia de um real sentimento de
pertena a uma comunidade supranacional se ter assumido como um dos elementos
essenciais ao sucesso de alguns modelos de Federao (nomeadamente os aqui
analisados com maior detalhe), enquanto a sua inexistncia teria assumido papel
relevante na desintegrao de outras entidades supranacionais (como a ex-Unio
Sovitica
58
ou a ex-Jugoslvia).
Um ltimo elemento essencial prende-se com as transformaes que deveriam ocorrer
ao nvel da organizao econmica da UE, na sequncia de uma eventual evoluo
rumo a um modelo federal de organizao poltica e institucional: esse o objecto dos
captulos que se seguem.

58
A este propsito, consulte-se, por exemplo, Kux (1996) e Wilson (2002), neste ltimo caso tambm a
propsito da evoluo posterior da Federao Russa.

111
Captulo 4 Do Federalismo Poltico ao Federalismo
Oramental
4.1. Os Ensinamentos da Teoria do Federalismo Fiscal

In Europe, we see, on the one hand, the growing role of the
new top level government of the European Community with
near-term prospects of monetary unification. But, on the other
hand, there are powerful movements afoot in several of the
European nations themselves for devolution for a movement
of fiscal responsibility from the national level of government to
regional, provincial and local levels. () What we seem to be
observing is the development of a more specialized set of fiscal
institutions designed to make the public sector more
responsible to the variety of demands placed upon it
(Wallace Oates, 1998)


4.1.1. O objecto da teoria do federalismo fiscal
Tal como salienta Oates (1999), o uso do termo federalismo em Economia algo de
distinto do respectivo uso habitual na Cincia Poltica.
59
Aqui, tal como ficou patente no
captulo 2, refere-se a um sistema poltico com uma Constituio que garante um
conjunto de princpios e procede repartio de competncias entre os vrios nveis de
poder. No caso da Economia, uma vez que todos os sectores pblicos sero mais ou
menos federalizados, no sentido de que todos providenciam bens e servios pblicos e
todos tm alguma autonomia de deciso, trata-se fundamentalmente das questes que
envolvem a estruturao vertical do sector pblico.
O objectivo fundamental, neste contexto, o de encontrar a forma mais adequada de
repartio de responsabilidades e de utilizao de instrumentos pelos vrios nveis de
governo, por forma a optimizar a sua performance.
Sendo clara a inexistncia de regras ou frmulas rgidas que determinem tal situao de
ptimo fiscal, o que sublinhado pela diversidade de estruturas fiscais nas diversas
federaes (a exemplo, alis, do que se verificou para o caso das estruturas polticas e

59
Em parte significativa do ponto 4.1., segue-se de perto Oates (1998), Oates (1999) e Spahn (1994).

112
institucionais), a literatura no quadro do chamado federalismo fiscal tem vindo a
tentar encontrar algumas linhas de orientao para a estruturao vertical do governo.
O objecto essencial desta literatura , pois, a repartio adequada de competncias entre
os vrios nveis de governo (e no, como por vazes parece, a descentralizao fiscal por
si s), ou, como refere Oates (1998), a identificao do design institucional que melhor
possibilite ao sector pblico responder variedade da procura que lhe dirigida.
Tradicionalmente, a teoria do federalismo fiscal preocupa-se com trs aspectos
essenciais:
(i) a repartio de funes entre os diferentes nveis de governo (particularmente a
quatro nveis: fornecimento de bens e servios pblicos; redistribuio de rendimento;
estabilizao macroeconmica; e tributao);
(ii) a identificao de ganhos de bem-estar decorrentes da descentralizao fiscal;
(iii) e o uso dos instrumentos de poltica fiscal e oramental (em particular, as questes
associadas tributao e s transferncias intergovernamentais).
Entretanto, o campo do federalismo fiscal tem vindo a alargar-se, com o surgimento de
novos tpicos, incluindo, entre outras, questes ligadas concorrncia
interjurisdicional, ao federalismo ambiental, ao market preserving federalism ou
descentralizao em economias em vias de desenvolvimento ou em transio.
So alguns desses tpicos que se analisam de seguida, de uma forma necessariamente
breve, tentando, no final, encontrar algumas lies teis para o caso da UE e, em
particular, para uma eventual evoluo rumo a um modelo federalista.
4.1.2. O fornecimento de bens e servios
ao nvel da funo de afectao de recursos que se encontra o caso mais forte a favor
da descentralizao no mbito de uma federao de Estados. A este nvel, o resultado
mais consensual decorre do chamado teorema de descentralizao de Oates (1972),
segundo o qual, se existirem vrias formas de bens pblicos que possam ser consumidos

113
conjuntamente e disponibilizados de modo uniforme, ento devero ser fornecidos ao
nvel a que as preferncias dos consumidores sejam relativamente homogneas.
60

O teorema estabelece, assim, uma presuno a favor da descentralizao do
fornecimento de bens e servios pblicos que apresentem efeitos localizados, indicando
que tal pode trazer ganhos de eficincia quando as preferncias regionais diferem. A
estes ganhos dever-se-ia acrescentar dois outros elementos favorveis: por um lado, a
descentralizao permitiria mais facilmente aplicar regras de custo-benefcio aos
servios pblicos, na medida em que geralmente existem presses polticas (ou mesmo
elementos constitucionais) que restringem a capacidade dos governos centrais em
promover a discriminao regional de taxas (e o fornecimento de nveis mais elevados
de bens e servios numas jurisdies relativamente a outras), tornando difcil de
efectivar aquelas regras aos nveis mais elevados de deciso; por outro lado, a
descentralizao permitiria facilitar o processo de deciso poltica, a qual, porque
tomada a um nvel mais prximo dos eleitores e sujeitos de impostos, seria mais
sensvel procura (Cornes e Sandler, 1986), produzindo maiores ganhos de bem-estar.
Neste contexto, recomendar-se-ia o fornecimento centralizado apenas para os bens
pblicos que, por natureza, se assumissem como gerais e supranacionais. O exemplo
tpico seria constitudo pela defesa, enquanto domnios como os transportes, as
comunicaes, a poltica comercial externa, a investigao tecnolgica e a proteco
ambiental se incluiriam, entre outros, naqueles que oferecem tambm alguns casos onde
a centralizao poderia produzir benefcios supranacionais relevantes.
Estes preceitos necessitam, entretanto, de ser lidos com algum cuidado, como o
prprio Oates (1999) refere. Desde logo, necessrio ter em conta que se tratam de
preceitos bastante amplos, no oferecendo uma delimitao precisa do conjunto de
bens e servios que devem ser fornecidos em cada nvel de governo: como resultado, ao
proceder a comparaes entre pases, encontram-se necessariamente divergncias no
que deveria ser local em termos de incidncia (e.g., Shah, 1994; McKinnon e
Nechyba, 1997). Ou seja, tambm ao nvel do fornecimento de bens e servios pblicos,
no h um tipo nico de federalismo: the specific pattern of goods and services

60
(...) in the absence of cost-savings from the centralized provision of a [local public] good and of
interjurisdictional externalities, the level of welfare will always be at least as high (and typically higher)
if Pareto-efficient levels of consumption are provided in each jurisdiction than if any single, uniform level
of consumption is maintained across all jurisdictions. (Oates 1999, p. 1122).

114
provided by different levels of government will thus differ to some extent in time and
place (Oates, 1999, p. 1122).
Em segundo lugar, o teorema assenta (implcita ou explicitamente) na hiptese de a
centralizao do fornecimento de bens e servios conduzir a uma uniformizao dos
nveis de output entre as vrias jurisdies. Ora, num contexto de informao perfeita,
seria naturalmente possvel a um poder central proceder diferenciao de outputs
locais, por forma a maximizar o bem-estar social global, deixando de ser necessria a
descentralizao fiscal. Na existncia de assimetria de informao, contudo, observar-
se-ia um melhor conhecimento das preferncias locais e das condies de custo de
fornecimento dos bens e servios por parte dos nveis sub-nacionais de governo.
Em terceiro lugar, no caso de existncia de rendimentos crescentes escala na produo
de bens e servios pblicos ou de verificao de efeitos de spillover entre nveis de
jurisdio inferiores no interior da federao, recomendar-se-ia a centralizao.
Contudo, os resultados algo desastrosos observados em algumas economias do Leste da
Europa (nomeadamente no perodo de economia central planificada) a propsito da
primeira situao, por um lado, e a possibilidade dos governos sub-nacionais
cooperarem em bases voluntrias e coordenarem as suas aces, eliminando os efeitos
negativos da segunda situao, por outro, jogariam novamente a favor da
descentralizao.
61
Alis, autores como Spahn (1994) argumentam claramente que estes
dois elementos nunca seriam suficientes para a centralizao das funes de despesa
pblica no contexto de uma federao, indicando s a existncia de alguma necessidade
de aco reguladora e de um papel catalizador por parte do nvel central de poder.
Um outro elemento essencial no que respeita opo por uma larga descentralizao do
fornecimento de bens e servios pblicos prende-se com a magnitude dos ganhos de
bem-estar que da possam decorrer.
A este nvel, a teoria refere que a magnitude dos ganhos depende de dois elementos: por
um lado, o grau de heterogeneidade da procura entre jurisdies; por outro lado, o nvel
de diferenas de custos entre jurisdies. Em particular, possvel sugerir que os
ganhos decorrentes da descentralizao e associados heterogeneidade da procura,

61
Mesmo se, no referido caso da coordenao, existe a possibilidade de dificuldades e custos
significativos, os quais, se suficientemente elevados, poderiam exigir a interveno do governo central. A
este propsito, consulte-se, por ex., Kbabdjian (1994).

115
variam inversamente com a elasticidade-preo da procura: de facto, se os nveis de
custo de fornecimento fossem idnticos entre jurisdies, a magnitude da perda de bem-
estar, decorrente de um nvel uniforme de fornecimento ditado pela centralizao, seria
elevada para procuras particularmente inelsticas face ao preo.
Dois elementos provindos de estudos empricos e economtricos jogam, alis, a favor
desta concluso terica e, portanto, da existncia de potenciais ganhos elevados de bem-
estar decorrentes da descentralizao: por um lado, vrias anlises, em diferentes
pocas, parecem sustentar claramente a ideia de que a procura sub-nacional de bens
pblicos tipicamente bastante inelstica perante o preo (e.g., Rubinfeld, 1987;
Bradford e Oates, 1974); por outro lado, alguns outros estudos, tambm desde h j
bastante tempo, parecem apontam para situaes reais em que, perante a possibilidade
de ganhos elevados, se verificar uma importante descentralizao ao nvel de algumas
componente do sector pblico (e.g., Bjornskov et al., 2007, Strumpf e Oberholzer-Gee,
2002, e Oates, 1972).
Vale ainda a pena referir, sobretudo pela relevncia que pode jogar para o caso europeu,
que a ideia assente em alguma literatura que os ganhos resultantes da descentralizao
dependem da elevada mobilidade dos indivduos parece no corresponder inteiramente
verdade.
62

Tal ideia tem a sua fonte no chamado modelo de Tiebout (1956), segundo o qual os
indivduos, tendo elevada mobilidade, escolheriam a jurisdio de residncia em funo
do package fiscal que cada localidade lhes oferecesse: os indivduos votam com os
ps. No caso limite (mxima mobilidade), a soluo proposta por Tiebout garantiria
uma soluo de first best idntica produzida pelo funcionamento competitivo do
mercado e, como tal, a mxima eficincia econmica. Nestas circunstncias, os ganhos
resultantes da descentralizao seriam bvios.
Oates (1999) faz notar, contudo, que, conquanto os ganhos possam ser acrescidos num
quadro de forte mobilidade dos indivduos, no esto dependentes da mesma, existindo
inclusive estudos que sugerem que a prpria mobilidade poderia gerar distores nos
resultados (Flatters et al., 1974). De facto, evidencia que mesmo que todos os elementos

62
Para outros factores de que pode depender a magnitude dos ganhos com a descentralizao, veja-se, por
exemplo, Enikolopov e Zhuravskaya (2007).

116
relevantes fossem imveis (indivduos, outros factores de produo, etc.) poderiam
existir igualmente ganhos resultantes da descentralizao: mesmo na ausncia de
mobilidade, o nvel eficiente de produo de um bem pblico local (determinado pela
igualdade entre a soma das taxas marginais de substituio e o custo marginal)
normalmente variar de uma jurisdio para outra. A este propsito, o autor apresenta,
alis, um exemplo bastante feliz: to take one example, the efficient level of air quality
in Los Angeles is surely much different from that in, say, Chicago (Oates, 1999, p.
1124).
Ou seja, apesar de frequentemente o modelo de Tiebout ser visto como uma construo
particularmente aplicvel aos Estados Unidos e de vrios autores assumirem como
limitada a sua utilizao fora desse mbito, consegue demonstrar-se que, mesmo em
situaes limite, parece existir argumentao terica e emprica que valide a
existncia potencial de fortes ganhos com a descentralizao fiscal (e.g., Rubinchik-
Pessach, 2005).
4.1.3. A funo de redistribuio
No que respeita a esta funo, grande parte da anlise produzida encontra-se ligada ao
modelo de Tiebout (1956), o qual, conforme referido no sub-ponto anterior, investigava
principalmente a optimizao do fornecimento descentralizado de bens pblicos.
Relativamente funo de redistribuio, a principal concluso do modelo a de que,
numa situao de livre migrao dentro da federao, os movimentos de pessoas criam
externalidades fiscais para todos os membros da regio/estado de onde saem e para
todos os residentes da regio/estado que os recebem. Estes efeitos poderiam ser
atenuados por um sistema de transferncias incondicionais entre regies/estados.
A migrao poderia, contudo, levar os governos regionais a adoptar polticas
redistributivas: neste caso, os mais ricos tenderiam a abandonar as regies/estados com
tributao redistributiva mais elevada, enquanto os mais pobres tenderiam a ser atrados
para esses espaos. Contudo, nestas circunstncias, os prprios programas locais de
ajuda ao rendimento seriam colocadas em causa, face descida das receitas nas regies
de onde sassem os mais ricos. Neste contexto, a neutralidade geogrfica da tributao
seria um argumento favorvel centralizao da funo de redistribuio.

117
Como facilmente observvel, a validade deste argumento depende muito da relevncia
da mobilidade geogrfica: assim, se nos Estados Unidos parece haver evidncia de
alguma mobilidade significativa (Oates, 1998), bem como de falta de sucesso de alguns
programas de redistribuio estaduais (Feldstein e Wrobel, 1998), j na Unio Europeia
parece clara a falta de mobilidade geogrfica, onde, apesar dos diferenciais de
rendimentos no interior da rea integrada, a migrao continuaria restringida numa
escala significativa, fundamentalmente por motivos culturais e lingusticos. Num caso
como este, torna-se natural a adopo de polticas redistributivas a partir de nveis
inferiores de governo, o mesmo podendo acontecer por motivos altrusticos ou ainda por
fora da aceitao de que o objectivo das polticas de redistribuio regional possa ser
mais amplo que o sugerido pelas teorias tradicionais (King, 1984).
Um outro argumento favorvel centralizao desta funo refere-se considerao da
ajuda aos pobres como um bem pblico nacional, no sentido de que o bem-estar dos
mais pobres no conjunto da nao seria uma preocupao geral da populao (e.g.,
Ladd e Doolitle, 1982). Este , contudo, um argumento bastante contestvel, na medida
em que outros autores (e.g., Pauly, 1973) j anteriormente haviam sugerido que as
pessoas apresentam maior grau preocupao sobre o bem-estar dos pobres que vivem
nas respectivas jurisdies que sobre o bem-estar dos pobres de toda a nao, havendo
ento espao significativo para uma actividade redistributiva descentralizada.
4.1.4. A funo de estabilizao macroeconmica
Este domnio era tradicionalmente considerado como devendo ser competncia do
governo central, nomeadamente por fora da possibilidade de emergncia de efeitos de
spillover sobre outras jurisdies, resultantes de actuaes unilaterais por parte de uma
dada jurisdio sub-nacional.
63

O primado do governo central neste domnio tem sido, contudo, confrontado com
crticas em anos recentes, as quais se iniciam logo pelo cepticismo que algumas
correntes (monetaristas e supply-side) demonstram quanto utilidade das polticas
macroeconmicas de estabilizao e continuam na relevncia que a prpria literatura do

63
Esta questo tratada de forma mais detalhada no ponto 4.2., a propsito da soluo adoptada no
presente na Unio Europeia.

118
federalismo fiscal tem dado ao significado dos estabilizadores automticos inseridos no
prprio aparelho federal.
No que respeita s crticas do primeiro tipo, vale a pena sublinhar, entretanto, que o
eventual predomnio de uma certa ortodoxia monetarista tem vindo a esbater-se ainda
mais recentemente, com alguns autores a voltarem a sublinhar a relevncia da poltica
fiscal e oramental, nomeadamente para fins de estabilizao (e.g., Solow, 2004).
No que se refere ao segundo tipo de crticas, conforme nota Spahn (1994), os
estabilizadores automticos podem funcionar a todos os nveis de governo, sendo que
um sistema federal pode estabelecer linhas de coordenao fundamentais para as
polticas de estabilizao, da mesma forma que o faz para as polticas monetria e
cambial. Daqui resultaria que, se a transferncia de poderes exclusivos de interveno
ao nvel da estabilizao macroeconmica para um governo central poderia no ser
necessria para obter estabilidade na federao, j a aco do mesmo nvel de governo
poderia ser relevante para facilitar essa estabilidade, mediante a adopo de polticas
fiscais e oramentais prprias e/ou mediante a coordenao entre os vrios nveis de
poder. A prpria dimenso do oramento federal seria um elemento a considerar para
identificar o tipo mais adequado de resposta.
64

O caso mais difcil de analisar seria, entretanto, o da reaco perante choques regionais
assimtricos (e tambm perante choques especficos).
65
Gramlich (1987) um dos
autores a considerar que, se o choque for temporrio, uma resposta de poltica a nvel
sub-central pode ser mais eficiente que uma interveno centralizada, sobretudo porque
os governos regionais estariam melhor colocados para responder tempestivamente as
causas e os efeitos das perturbaes exgenas. possvel, contudo, admitir-se que os
governos regionais podem necessitar de ser auxiliados na adopo de polticas de
estabilizao, no que seria um argumento adicional a favor de um certo grau de
centralizao oramental.
Note-se, ainda, neste mbito, que tm vindo a surgir, nas dcadas mais recentes,
diversos trabalhos que apontam para a possibilidade de construo de esquemas de

64
Conforme adiante se observar, no caso da Unio Europeia, a ttulo de exemplo, a soluo da
coordenao seria a mais adequada, pelo menos enquanto se mantivesse a reduzida relevncia do
oramento comunitrio.
65
No caso de um choque simtrico, uma interveno supranacional seria, frequentemente, a mais
indicada.

119
estabilizao a nvel central com elevado grau de estabilizao,
66
capazes de absorver
choques especficos e/ou assimtricos temporrios, evitando em larga escala problemas
de moral-hazard e, em algumas anlises, assumindo um custo reduzido, neste caso
desafiando a viso tradicional segundo a qual uma eficiente poltica de estabilizao
teria necessariamente correspondncia num oramento central elevado.
67

4.1.5. Os instrumentos do federalismo fiscal: tributao e transferncias
intergovernamentais
Para levar a cabo as suas funes, os vrios nveis de poder utilizam instrumentos
fiscais especficos. No lado das receitas, tal como sucede com qualquer governo, tm
acesso tributao e ao uso de instrumentos de dvida. No caso de um sistema federal,
entretanto, existe um mtodo adicional para afectao dos recursos aos vrios nveis do
sector pblico.
Trata-se das transferncias intergovernamentais: desde logo, possvel admitir que um
nvel de governo possa gerar receitas fiscais em excesso e transferir o excedente para
um outro nvel, desse modo financiando parte do oramento deste; por outro lado,
tipicamente os nveis sub-centrais de governo tendem a ter receitas insuficientes face
aos seus nveis de despesa, sendo o gap preenchido com transferncias por parte do
governo central.
Ora, a definio da estrutura vertical de impostos e transferncias assume enorme
importncia, quer ao nvel da incidncia do sistema fiscal quer ao nvel dos incentivos
que fornece para a tomada de deciso eficiente ao nvel do sector pblico globalmente
considerado. Neste contexto, os prximos pargrafos dedicam-se aos problemas da
repartio de competncias ao nvel da tributao e da atribuio de transferncias.
68

No que respeita primeira questo, os critrios tradicionais foram sistematizados por
Musgrave (1983): deviam ser atribudos ao governo central os impostos com taxas

66
Vejam-se, por exemplo, os trabalhos de Sachs e Sala-i-Martin (1992), baseados numa elasticities
approach, de Bayoumi e Masson (1995), assentes numa income approach, ou de Italianer e Pisani-Ferry
(1994), baseados num processo de model simulation. Para uma pequena descrio destes mtodos,
consulte-se, por exemplo, Alves (2000).
67
Consultem-se, por exemplo, os trabalhos de Hammond e Von Hagen (1998), Melitz e Vori (1993) ou
Italianer e Pisani-Ferry (1994).
68
Para maior desenvolvimento destes aspectos, vejam-se, por exemplo, Myles (1995) e Gong e Zu
(2002).

120
bastante progressivas (por causa dos potenciais efeitos perversos da migrao), os
impostos com bases de tributao bastante mveis (por causa dos potenciais efeitos de
distoro nas decises de localizao) e os impostos cuja base se encontre
assimetricamente distribuda entre diferentes reas geogrficas (por causa dos potenciais
efeitos negativos derivados do desenvolvimento espacial no harmonizado); por seu
lado, os governos sub-centrais teriam competncia nas reas respeitantes a impostos
com base de tributao relativamente imvel entre regies e a impostos incidindo sobre
benefcios regionais especficos.
Conforme se observou j em trabalhos anteriores (Alves, 2000), estes critrios tm sido
objecto de alguma crtica: por um lado, questiona-se a ideia de que a tributao
progressiva ao nvel sub-federal gere efectivamente efeitos perversos em termos de
incentivo migrao; por outro lado, empiricamente observam-se diferentes modos de
repartio de competncias e receitas ao nvel da tributao fiscal entre as vrias
federaes existentes; por ltimo, sendo certo que a descentralizao poderia conduzir a
desequilbrios fiscais verticais, os mesmo poderiam ser corrigidos de vrias formas,
nomeadamente atravs de partilha de rendimentos (estratgia aplicada, por exemplo na
Alemanha e, em menor grau e menos explicitamente, na Unio Europeia) ou de
mecanismos de transferncias (casos da Sua ou dos Estados Unidos).
Valer a pena uma referncia mais detalhada s transferncias intergovernamentais, as
quais constituem um importante e distintivo instrumento de poltica econmica no
quadro do federalismo fiscal. De acordo com a generalidade da literatura, este
instrumento pode cumprir fundamentalmente trs funes: a internalizao dos efeitos
de spillover para outras jurisdies; a igualizao fiscal entre jurisdies; e a melhoria
da equidade e eficincia do sistema fiscal global.
As transferncias podem assumir duas formas distintas: por um lado, podem ser
condicionais, incorporando diversos tipos de restries ao seu uso pelos receptores;
por outro lado, podem ser incondicionais, isto , utilizveis pelos receptores de acordo
com os seus interesses prprios.
De acordo com a teoria, as transferncias condicionais, sob a forma de matching grants,
devem ser utilizadas quando o fornecimento de bens e servios pblicos numa dada

121
jurisdio beneficia os residentes em outras jurisdies, justificando-se esta situao
como forma de internalizar os efeitos de spillover.
Por seu lado, as transferncias incondicionais constituem-se no veculo privilegiado
para objectivos de igualizao fiscal, mediante a canalizao de fundos de jurisdies
mais ricas para jurisdies menos favorecidas. Neste caso, habitual a existncia de
uma equalization formula, que mede a necessidade fiscal e a capacidade fiscal de
cada jurisdio e resulta, naturalmente, numa partilha diferenciada do montante global
de transferncias pelas jurisdies, favorecendo aquelas com maior necessidade e
menor capacidade. Vale a pena notar, contudo e conforme o fazem Boadway (1996)
ou Oates (1999), que, embora largamente utilizadas (ainda que mais em pases como a
Alemanha, Canad ou Austrlia do que, por exemplo, nos Estados Unidos), as
transferncias intergovernamentais com a finalidade de igualizao no so uma
caracterstica necessria do federalismo fiscal.
A igualizao fiscal um tema particularmente complexo em termos polticos e
econmicos, nomeadamente se adoptada uma perspectiva de eficincia. De facto,
conforme alguns autores referem (e.g., McKinnon, 1997), a igualizao pode ter como
efeito o acrscimo de dificuldade para o desenvolvimento das reas mais pobres, ao
substituir uma eventual migrao de inter-jurisdicionais de recursos em resposta aos
diferenciais de custos, em lugar de criar melhores condies para uma efectiva
concorrncia inter-jurisdicional, evitando uma contnua explorao da posio dos
mais fortes para promover o seu crescimento econmico custa dos demais.
A justificao principal para esta funo dever ser encontrada ao nvel da equidade,
sendo exactamente enquanto forma de redistribuio que a questo da igualizao fiscal
acaba por ocupar um lugar central ao nvel poltico, embora com consequncias
distintas consoante o ambiente temporal e geogrfico. Citando Oates (1999, p. 1128),
in some cases, as in Canada, it may provide the glue necessary to hold the federation
together; in other instances, like Italy, it may become a divisive force, where regions,
weary of large and longstanding transfers of funds to poorer areas, actually seek a
dissolution of the union.
A terceira funo potencial das transferncias intergovernamentais prende-se com a
obteno de um sistema fiscal global mais eficiente e equitativo. Desde logo, conforme

122
se observou anteriormente, a propsito da atribuio de competncias em matria de
impostos, a tributao central pode ser mais progressiva, sem estabelecer incentivos
fiscais para a deslocalizao de actividades. Tal situao gera a possibilidade de maior
equidade num contexto em que o governo central possa servir de agente colector de
impostos a favor de nveis descentralizados de governo, abrindo, dessa forma, a porta a
modalidades de partilha de rendimento: num caso destes e para tal fim, o governo
central transferiria fundos, sob a forma de transferncias incondicionais, para os demais
nveis jurisdicionais. Haveria, contudo, uma condio importante a reter: esse sistema
de transferncias no deveria ser demasiado alargado, sob pena de poder colocar em
risco a disciplina oramental em nveis sub-centrais de governo.
4.1.6. Outros tpicos da literatura
A concepo tradicional da organizao econmica num sistema federal contempla,
assim, a existncia de um governo central com particular relevncia no fornecimento de
um conjunto de bens pblicos de carcter (supra)nacional, na tomada de medidas de
redistribuio a favor dos indivduos e das regies mais desfavorecidas e no
desenvolvimento de polticas macroeconmicas de estabilizao. Por outro lado,
considera a existncia de nveis sub-centrais de governo que centram os seus esforos
no fornecimento de bens e servios pblicos cujo consumo fundamentalmente
realizado pelos indivduos que se situam na zona geogrfica da sua actuao: deste
modo, as caractersticas dos bens e servios fornecidos podem ser adaptadas aos gostos
e preferncias particulares dos residentes nas respectivas jurisdies.
Mais recentemente, tm surgido algumas crticas a esta concepo, bem como o
desenvolvimento de novos tpicos no mbito da teoria do federalismo fiscal, alguns
deles com particular interesse para o presente trabalho.
Um primeiro tpico respeita aos efeitos que a concorrncia interjurisdicional pode
induzir na afectao de recursos. Aqui, o argumento fundamental o de que a
concorrncia interjurisdicional entre nveis sub-centrais de governo pode introduzir
distores importantes na afectao de recursos. Assim, na tentativa de promover o
crescimento econmico e a criao de emprego, as autoridades tenderiam a baixar a
tributao, a introduzir menores exigncias ao nvel da regulao e da qualidade

123
ambiental, conduzindo a uma espcie de nivelamento por baixo e resultando em
nveis e qualidades sub-ptimas de fornecimento de bens e servios pblicos.
69

Trata-se de um argumento que tem obtido algum eco significativo no domnio poltico:
observe-se, por exemplo, no caso da Unio Europeia, a existncia de fortes presses
para maior harmonizao ao nvel fiscal e ambiental, como forma de impedir uma
concorrncia capaz de diminuir os padres considerados adequados. A ser considerado
significativo, o argumento apelaria para uma maior centralizao, nomeadamente ao
nvel do fornecimento de bens e servios pblicos, como forma de salvar os Estados
deles prprios, como referia Enrich (1996).
Trata-se igualmente de um argumento discutvel, encontrando tal discusso bastante eco
em literatura recente, nomeadamente nos modelos desenvolvidos por Oates e Schwabb
(1996), autores que tentam analisar as condies sob as quais a concorrncia horizontal
promotora de eficincia.
Nesses modelos, considera-se que os governos competem por uma dotao mvel de
capital que, em simultneo, gera rendimento para os seus residentes e constitui uma
base para os tributar. A mo invisvel actuaria, ento, de forma anloga ao que sucede
no sector privado, no sentido de promover decises polticas nas jurisdies individuais
que, em conjunto, gerem um resultado eficiente do ponto de vista (supra)nacional.
Tais modelos mostram ainda que das decises tomadas pelas jurisdies individuais
resultam no s outputs para os respectivos residentes, mas igualmente inputs pblicos
que permitem elevar a produtividade do capital local e regras ambientais que, embora
impondo custos sobre as empresas locais, aumentam a qualidade ambiental da
jurisdio. Neste contexto, evidenciam a inexistncia de interesse numa nivelamento
por baixo: pelo contrrio, as jurisdies veriam como sendo do seu prprio interesse a
cobrana adequada de taxas e impostos que permitissem a tomada de decises eficientes
quer no sector privado, quer no sector pblico.
O problema fundamental, conforme os prprios autores reconhecem veja-se Oates
(1999) decorre do facto de estes modelos assumirem pressupostos bastante
limitadores, basicamente promovendo a analogia ao estudo das decises do sector

69
Trata-se de um argumento com alguma histria (Break, 1967) e que pode ser encontrado ou discutido
por diversos autores: e.g., Rivlin (1992), Breton (1998), Oates (2001), Kunce e Shogren (2005),
Economides e Miaouli (2006).

124
privado em condies de concorrncia perfeita. Neste contexto, diversos artigos tm
sido desenvolvidos, evidenciando situaes em que podem ocorrer resultados sub-
ptimos, nomeadamente quando se ultrapassam alguns daqueles pressupostos (Wilson,
1996).
A literatura no , pois, consensual sobre a relevncia deste argumento: por um lado,
parecem existir alguns motivos para admitir que, em determinadas situaes, a
concorrncia interjurisdicional (ao nvel do fornecimento de bens e servios pblicos)
promove a elevao da eficincia na afectao de recursos; por outro lado, parece existir
um conjunto de imperfeies que pode gerar distores relevantes. A questo
fundamental ser, ento, a de conhecer a real magnitude destas distores: tambm aqui
o debate est longe de se encontrar encerrado, sendo que, em todo o caso e na mesma
linha de argumentao de Oates (1999), no parece ainda existir um conjunto de razes
suficiente para abandonar o princpio bsico da descentralizao fiscal, no que questo
do fornecimento de bens e servios pblicos. Como refere o autor (Oates, 1999, p.
1137), the case remains strong (...) for leaving local matters in local hands.
O segundo tpico reporta-se articulao entre objectivos econmicos e polticos num
sistema federal. A escolha de um sistema de governo no envolve apenas consideraes
econmicas associadas eficincia na afectao de recursos e distribuio de
rendimento. Naturalmente, existem objectivos polticos relevantes a ter em conta e que
provavelmente assumem (ou devem assumir) um papel charneira.
Em diversos artigos, Inman e Rubinfeld (1997) lanaram as bases para a extenso do
enquadramento analtico de algumas das questes referidas para a incorporao
explcita de certos objectivos polticos. Nos modelos apresentados, consideram uma
funo objectivo que inclui no s objectivos econmicos como tambm objectivos
polticos, mostrando a existncia de uma federalist frontier que permite observar
algum trade-off entre objectivos como a eficincia econmica e a participao poltica:
em alguma medida, o aumento da participao poltica parece surgir custa de alguma
reduo na eficincia econmica.
A ideia base a de que um sistema poltico mais descentralizado conduz a uma
elevao da participao poltica dos cidados, nomeadamente pelo maior impacto que
a mesma pode ter (ou, pelo menos, parece ter para os cidados) nos resultados finais. O

125
que parece apontar para que a considerao de alguns objectivos polticos bsicos ajude
a fortalecer o argumento favorvel a maior descentralizao: a maximizao da funo
objectivo, incluindo inputs econmicos e polticos, aponta para um sistema mais
descentralizado que o escolhido simplesmente na base da optimizao econmica.
Um terceiro tpico a assinalar reporta-se a uma abordagem alternativa, relacionada com
a new institutional economics, que observa a descentralizao poltica em termos da
sua capacidade para sustentar o desenvolvimento da economia de mercado. Entre
outros, os trabalhos iniciais de Weingast (1995) e McKinnon (1997) exploraram a
questo da estrutura institucional de um sistema que prometa providenciar um
enquadramento estvel para a economia de mercado.
Para o primeiro autor, a atraco exercida pelo federalismo estaria exactamente ligada
com o seu potencial para gerar um sistema poltico capaz de suportar um sistema
eficiente de mercados, tendo estabelecido trs condies fundamentais para que tal
sucedesse (e que gerariam um sistema designado por market-preserving federalism):
em primeiro lugar, os governos sub-centrais deveriam ter a responsabilidade principal
ao nvel da regulao da economia; em segundo lugar, no deveriam existir barreiras
troca, estando constitudo assim um mercado comum; em terceiro lugar, os governos
sub-centrais deveriam enfrentar fortes restries oramentais (hard budget
constraints), significando com isso que os governos sub-centrais no deveriam ter
capacidade de criao de moeda nem dispor de acesso ilimitado ao crdito e que os
governos centrais no deveriam estar disponveis para ir em auxlio daqueles em caso de
dificuldades oramentais.
O segundo dos autores mencionados explorou com maior profundidade este ltimo
elemento, para o qual crucial, desde logo, a separao entre os poderes monetrio e
fiscal: num sistema federal, se o governo central controla a oferta de moeda comum,
ento os governos sub-centrais estaro limitados aos instrumentos oramentais e no
tero acesso hiptese de monetarizao da dvida. Neste sentido, estaro sujeitos ao
recurso aos mercados de crdito privados, tal como os investidores privados, sendo que
tais mercados, mediante a determinao de ratings e outras formas de monitorizao da
performance oramental, criaro um ambiente propcio actuao responsvel das
autoridades fiscais.

126
Ao criarem um hard budget constraint em termos de financiamento da dvida, os
mercados de crdito privados contribuiriam para uma saudvel disciplina oramental
dos nveis sub-centrais de governo, levando estes, nomeadamente, a colocarem o
enfoque nas suas prprias fontes de receita e no ficando largamente dependentes de
transferncias dos nveis polticos superiores. Seria particularmente importante que as
transferncias intergovernamentais no se expandissem de tal modo que os seus
beneficirios pudessem recorrer a tal sistema para fins de ultrapassagem de dificuldades
oramentais.
4.1.7. Alguns ensinamentos para o caso de uma Federao Europeia
As principais concluses da teoria do federalismo fiscal parecem largamente
compatveis com as ideias previamente defendidas, com salincia para a evoluo da
Unio Europeia rumo a um modelo federal amplamente descentralizado (a Federao
de Estados-Nao) e para a necessidade de, nesse contexto, se criar um governo
econmico europeu, responsvel pelas competncias atribudas, nesse domnio, ao
nvel central de poder.
De igual modo, parecem sustentar a ideia da possibilidade de obter ganhos de bem-estar
significativos com a criao de um sistema fiscal federal fortemente descentralizado,
desde que adequadamente desenhado e tendo devidamente em conta objectivos de
equidade e eficincia. Acrescente-se ainda que h estudos a apontar para que a
descentralizao possa, a par de ganhos de eficincia, potenciar o aumento dos nveis de
crescimento econmico (e.g., Brueckner, 2006, com base num modelo de crescimento
endgeno).
Neste contexto, a resenha efectuada dos principais traos da teoria do federalismo
fiscal permite, ainda, elencar um conjunto significativo de elementos a ter em conta no
desenho da estrutura vertical da Federao ao nvel fiscal e oramental. Entre eles,
salientem-se:
(i) A necessidade de uma aplicao clara e transparente do princpio da subsidiariedade,
no que respeita questo do fornecimento de bens e servios pblicos, com a
centralizao a ocorrer para um nmero reduzido de polticas, confirmando, assim, os
argumentos anteriormente defendidos no sentido de as competncias do poder central da
Federao, a este nvel, se ficarem fundamentalmente pelas questes de carcter

127
supranacional, e evitando exageros da interveno central que tm ocorrido na
vigncia do actual modelo (os quais foram tambm referidos em captulos anteriores).
A (ainda) forte diversidade das procuras e preferncias nacionais, acrescida da (ainda)
reduzida mobilidade das famlias no colocaro em causa os ganhos da
descentralizao: provavelmente at os acentuaro, ao no provocar exageradas
distores. Alis, mesmo nos casos de possvel ocorrncia de spillover, parece poder-se,
com frequncia no caso europeu, contrapor a vantagem da concertao entre os nveis
de governo mais prximos dos cidados relativamente soluo de centralizao.
(ii) Ainda quele nvel, e apesar da validade do princpio, parece haver necessidade de,
em alguns domnios, ter particular cuidado com algumas consequncias negativas
decorrentes de uma concorrncia para baixo entre os vrios Estados-Membros, com
particular destaque nos domnios fiscal e ambiental. Tais consequncias tm-se j
evidenciado em tempos recentes e justificariam, nestes domnios, uma maior
centralizao e harmonizao.
(iii) A necessidade de combinao de alguma centralizao ao nvel da funo de
redistribuio com a manuteno de um espao significativo para a descentralizao,
tendo em conta motivos diversos: a reduzida mobilidade geogrfica; a existncia
objectivos alargados da funo de redistribuio regional; a preocupao acrescida com
os mais desfavorecidos que se encontram mais prximos, questo mais acentuada no
caso europeu, porquanto se trata de distintos pases (e regies), com tradies, valores e
histria diferentes (ou seja, uma vez mais a diversidade a justificar algum grau de
descentralizao).
Neste contexto, uma sntese das principais referncias tericas e empricas neste
domnio poderia sugerir que, no caso da Unio Europeia, a poltica de redistribuio se
mantivesse ao nvel nacional, sobretudo no respeitante redistribuio individual,
enquanto que existiria igualmente espao para a redistribuio inter-regional,
nomeadamente via transferncias atravs do oramento comunitrio e com um papel
acrescido para a poltica regional, com particular incidncia aps os ltimos
alargamentos (e.g., Deltas e Van der Beek, 2003; Fuest e Huber, 2006).
(iv) A necessidade de avaliar a real importncia das polticas fiscais e oramentais para
fins de estabilizao macroeconmica e de discutir a possibilidade de prosseguir tal

128
finalidade num quadro (tradicional) de centralizao e em funo da dimenso do
oramento comunitrio, bem como de encontro de possveis alternativas, no quadro de
significativas dificuldades de ordem poltica para promover quer uma dose mais
alargada de centralizao quer o alargamento do oramento da Unio (questes que
sero desenvolvidas de forma mais alargada no resto do presente captulo).
(v) ao nvel dos instrumentos do federalismo fiscal, sublinhe-se: a existncia de algumas
linhas de orientao (nomeadamente, os critrios definidos por Musgrave, 1983) para
um potencial desenho de um sistema fiscal europeu, apesar das crticas aos critrios
tradicionais e das dificuldades polticas bvias; a necessidade de promover
transferncias condicionais para internalizao de efeitos de spillover; a necessidade de
ter em conta os problemas, nomeadamente polticos, gerados pelas transferncias cuja
finalidade seja a da igualizao fiscal e, como tal, a preocupao com um certo trade-
off entre os objectivos da maior homogeneizao dos nveis de crescimento econmico
e da coeso econmica e social e os problemas derivados da existncia de contribuintes
e recebedores lquidos; a necessidade de algum cuidado no caso de construo de
mecanismo(s) de partilha de rendimentos, devendo o(s) sistema(s) de transferncias
associado no ser(em) demasiado alargado(s), de modo a no favorecer a emergncia de
um crescendo de laxismo oramental.
(vi) Alguma literatura mais recente, considerando simultaneamente objectivos
econmicos e objectivos polticos, parece acentuar a ideia favorvel a um sistema
federal largamente descentralizado, apontando para a possibilidade de um reforo da
participao poltica dos cidados, capaz de superar os eventuais custos associados a
uma reduo da eficincia econmica; este argumento parece particularmente relevante
para o caso europeu, onde se observa, conforme se referiu anteriormente, um
significativo dfice de participao democrtica.
(vii) Desde que institudo sob determinadas condies, o federalismo poderia constituir-
se no melhor sistema para a preservao e desenvolvimento da economia de mercado,
contribuindo positivamente para o reforo da competitividade europeia; em particular,
parece haver necessidade de uma ateno especial ao problema da disciplina oramental
dos governos sub-centrais, neste caso, dos Estados-Membros.

129
Em todo o caso, poderia ser suficiente a conjugao da proibio do financiamento
monetrio da dvida e de comportamentos de bail-out por parte do governo federal com
a inexistncia de exageradas transferncias intergovernamentais e com o funcionamento
eficiente dos mercados de crdito para gerar um comportamento responsvel das
autoridades fiscais sub-centrais (ou seja, sem a necessidade de definio de regras do
tipo das que decorrem do Tratado da Unio Europeia e do PEC). Note-se, finalmente,
que a referncia a adequados valores das transferncias intergovernamentais no parece
incompatvel com a ideia, j anteriormente defendida e que se retoma no ponto seguinte,
de um alargamento da dimenso do oramento comunitrio.
4.2. Poltica Oramental e Estabilizao Macroeconmica no Quadro
da UEM Europeia
4.2.1. A poltica oramental no quadro de uma UEM: principais questes
Conforme se referiu de forma muito breve no captulo 1, a concretizao de uma UEM
e particularmente da componente Unio Monetria, com o aparecimento de uma
moeda nica ou na verso de cmbios irrevogavelmente fixos com convertibilidade total
das moedas nacionais implica a perda de importantes instrumentos de interveno
pblica nacional, na medida em que as polticas monetria e cambial so transferidas da
esfera da deciso nacional para o nvel de deciso comunitrio.
A mesma situao no ocorre necessariamente no domnio da definio e execuo da
poltica fiscal e oramental, a qual pode manter-se sob a alada das autoridades
nacionais, passando, nesse caso, a constituir o nico instrumento ao seu dispor para
intervenes que visem a estabilizao conjuntural. Em alternativa, poderia observar-se
um grau acentuado de centralizao, tambm a este nvel, reduzindo mais ainda a
margem de actuao dos governos nacionais e transferindo competncias naquele
domnio para um governo central.
Observando a variada literatura econmica sobre este domnio, surgem, assim e desde
logo, trs questes fundamentais: em primeiro lugar, a determinao da real relevncia
da perda do instrumento cambial; depois, o confronto entre a hiptese de forte
centralizao e a hiptese de manuteno de autonomia das polticas oramentais
nacionais; por ltimo, e no caso de opo por esta segunda hiptese, a definio do grau

130
de autonomia, tendo em conta os potenciais efeitos externos decorrentes de actuaes
individuais. Sobre tais questes se debrua este primeiro sub-ponto, ainda que de uma
forma bastante breve, nomeadamente tendo em conta que foi objecto de anlise em
trabalhos anteriores, em particular no quadro da elaborao da dissertao de mestrado
do autor (Alves, 2000).
A relevncia da perda do instrumento cambial
A primeira questo remete para trs elementos essenciais. Desde logo, para o velho
debate entre monetaristas e keynesianos (Robson, 1998), com os primeiros a
considerarem que a perda do instrumento cambial no acarretar custos substanciais,
desde que a transio para a Unio Monetria e a necessria convergncia real seja feita
de uma forma progressiva, enquanto que os segundos apontam para a inevitabilidade de
uma situao em que o nmero de objectivos da poltica macroeconmica (interno e
externo) se tornar inferior ao nmero de instrumentos de poltica, gerando potenciais
custos reais que, no limite, colocariam em causa a prpria viabilidade da Unio
Monetria. Neste caso, a perda seria relevante ao ponto de restringir a prpria
autonomia da poltica fiscal, porquanto a mesma poderia ter de ser mobilizada para
responder s necessidades de equilbrio externo, perdendo flexibilidade no combate s
perturbaes internas.
De seguida, para a verificao de a rea integrada se tratar (ou no) de uma rea
monetria ptima (Mundell, 1961; Kenen, 1969),
70
sendo que, em caso negativo, a
perda do instrumento cambial poderia assumir custos significativos, nomeadamente pela
dificuldade de combate aos efeitos de choques especficos ou assimtricos. De facto, no
caso da ocorrncia de um choque deste tipo numa rea monetria no ptima, o nico
mecanismo que poderia ser usado para lhe fazer face seria a poltica oramental do pas
afectado, na medida em que no existisse suficiente flexibilidade do mercado de
trabalho e/ou forte mobilidade do factor trabalho e/ou um oramento central forte.
Por ltimo, e associado ao elemento anterior, ressaltam as questes da prpria eficcia
da poltica oramental e do grau de probabilidade de ocorrncia de choques especficos
ou assimtricos na rea integrada:

70
Para uma boa reviso da literatura em torno do desenvolvimento da teoria das reas monetrias
ptimas, na sequncia dos trabalhos seminais dos dois autores referidos, consulte-se Mongelli (2002).

131
(i) no primeiro caso, cuja anlise ultrapassa o mbito do presente trabalho, vale a pena
destacar a existncia de posies ortodoxas a sugerirem a ineficincia da poltica
oramental, o que tornaria o problema do combate a choques especficos ainda mais
complicado. No entanto, tal no uma posio consensual, continuando a existir um
nmero elevado de economistas de relevo a admitir no s a relevncia como a
desejabilidade de uma poltica oramental activa (Solow, 2004).
(ii) no segundo caso, a polmica situa-se entre aqueles que admitem que a criao
credvel da Unio Monetria contribui para limitar a probabilidade de ocorrncia de um
choque especfico a um pas da rea integrada, nomeadamente atravs da influncia
exercida sobre o comportamento dos negociadores salariais e da eliminao de choques
especficos provenientes de movimentos nas taxas de cmbio e de fracassos na
coordenao de polticas monetrias (Commission of the European Communities, 1990,
a propsito do caso europeu), e os autores que admitem a manuteno de condies para
uma significativa probabilidade de ocorrncia de choques especficos ou assimtricos
(entre outros e no debate anterior ao Tratado de Maastricht: Pisani-Ferry, 1990; Britton
e Mayes, 1992; e Maillet, 1992). O grau de probabilidade de ocorrncia de choques
especficos seria tanto menor (e, portanto, a relevncia da perda do instrumento cambial
tanto menor tambm) quanto mais aproximadas fossem as estruturas econmicas dos
pases integrados, ou seja, quanto maior fosse a convergncia real das economias.
No caso presente, em que se pretende analisar a soluo europeia, estes trs elementos
de divergncia terica (e emprica) assumem-se como bastante relevantes. De facto, as
discusses seguintes tm particular sentido luz de uma situao em que a rea
integrada no seja uma rea monetria ptima, em que o grau de probabilidade de
ocorrncia de choques especficos ainda tenha significado e em que o nvel de
convergncia real se encontre aqum do desejvel.
Essa parece-nos ser, apesar das opinies de cariz monetarista e dos argumentos e
previses da Comisso Europeia, ainda a situao actual da Unio Europeia: no parece
tratar-se de uma rea monetria ptima, porquanto no existe um oramento central
significativo, nem suficiente mobilidade do factor trabalho nem forte flexibilidade do
mercado de trabalho, ainda que, como referem De Grauwe e Mongelli (2005), o prprio
desenvolvimento da integrao monetria conduza ao reforo de endogeneidades capaz

132
de gerar um melhor rating em termos das caractersticas de uma rea monetria ptima;
a anlise emprica das taxas de crescimento real do PIB e do seu desvio-padro (Alves,
2000) sugere a manuteno de divergncias de ciclo assinalveis, ainda que em menor
escala que nas dcadas anteriores; algumas economias (como Portugal ou a Grcia, ou
ainda os recm-aderentes, os quais devero fazer parte da rea euro num futuro
prximo) encontram-se ainda bastante longe, em termos de convergncia real, do nvel
mdio da UE. Neste quadro, a perda do instrumento cambial assumir-se-ia como
relevante, deixando poltica fiscal e oramental um encargo pesado em termos de
estabilizao macroeconmica.
Centralizao oramental versus manuteno de autonomia das polticas
nacionais
Em termos de potencial de resposta a esta questo relevante dos problemas de
estabilizao macroeconmica, as teses tradicionais, associadas j referida teoria das
reas monetrias ptimas, sustentam a desejabilidade de uma elevada centralizao
oramental, por forma a acomodar os efeitos de choques especficos ou assimtricos nas
diversas regies ou pases, atenuando os custos sociais deles decorrentes e a eventual
instabilidade no seio da Unio Monetria.
Note-se que se refere centralizao para descrever uma situao em que,
simultaneamente, se verifica a existncia de um oramento central significativo
(avaliado, por exemplo, pela aferio do seu peso no PIB da unio monetria), bem
como de uma instituio central que, pelo menos, pode tomar algumas decises
relevantes no quadro da estabilizao, atravs de polticas oramentais prprias ou
mediante coordenao entre os vrios membros (isto , sem necessidade absoluta de
transferncia de poderes exclusivos de interveno a este nvel para um governo
central).
Um largo oramento central providenciaria uma espcie de seguro aos Membros da
Unio, garantindo-lhes que, no caso de serem sujeitos a um choque econmico adverso,
receberiam automaticamente transferncias lquidas de rendimentos do resto da Unio
(De Grauwe, 2007).
Para l deste argumento, h pelo menos dois outros que devem ser apontados a favor de
uma soluo do tipo referido: por um lado, a existncia da instituio central, que, pelo

133
menos, definisse os grandes objectivos e os elementos essenciais de aco do conjunto
das polticas oramentais dos membros, favoreceria a coerncia global entre a vertente
monetria da poltica econmica e as vertentes no monetrias; por outro lado, tendo em
conta que quanto maior for a dissipao dos choques da procura nacional via efeitos de
spillover externos e mais gravosa a percepo dos efeitos do dfice fiscal corrente nas
taxas de imposto e nveis de produo esperados no futuro, tanto menor ser a
predisposio para utilizar a poltica fiscal no combate a choques da procura
especficos, tal quadro seria amplamente optimizado no contexto de um sistema
oramental de tipo pr-federal (Goodhart, 1990).
A adopo de um modelo do tipo sugerido envolve, contudo, alguns custos ou
dificuldades relevantes, nomeadamente tendo em conta o quadro europeu, entre os quais
se contam: o problema da concretizao do alargamento da dimenso do oramento,
com a necessidade de maiores contribuies para o oramento comum; a necessidade de
criao de uma entidade supranacional (que, no caso europeu, poderia rivalizar em
termos de importncia macroeconmica com o Banco Central Europeu); a obrigao de
ir necessariamente bastante alm da integrao econmica, incluindo a constituio de
uma verdadeira entidade poltica, provavelmente de tipo federal, levando a uma
sensao acrescida de perda de soberania num domnio altamente sensvel para os
governos nacionais.
Caso as dificuldades impedissem a constituio deste modelo de federalizao
oramental, as teses tradicionais apontavam para a necessidade de as polticas
oramentais nacionais gozarem da ampla flexibilidade, isto , caso os pases fossem
atingidos por choques negativos, deveria ser-lhes permitido elevar os dfices
oramentais para fins de estabilizao econmica, num argumento que, para o caso
europeu, diversos autores sustentaram, nomeadamente no perodo prvio aprovao
do Tratado de Maastricht (e.g., Buiter et al., 1993; Masson e Melitz, 1991), Pisani-
Ferry, 1990; Branson, 1990).
Um outro argumento importante prende-se com a necessidade de manter a possibilidade
de uso de um instrumento de poltica que permita fazer face s preferncias sociolgicas
e polticas especficas de cada Estado (Maillet, 1992): de facto, caso se pretenda
permitir, no contexto de uma unio monetria, a diversidade nacional para o maior

134
nmero possvel de escolhas polticas e sociolgicas relevantes, bem como assegurar a
hiptese de o pas as alterar, quando o deseje, torna-se importante manter uma
significativa soberania oramental nacional.
Finalmente, refira-se que a ampla flexibilidade no uso da poltica oramental, no
contexto de uma no centralizao seria particularmente relevante para os Membros
da Unio que se encontrassem mais longe da convergncia real com os demais (Lopes,
1993): por um lado, no esforo de aproximao s performances reais dos mais
desenvolvidos, poderiam necessitar de um papel activo dos poderes pblicos, os quais
estariam restringidos ao uso dos instrumentos de poltica oramental; por outro lado,
seriam esses os Membros com maior probabilidade de serem atingidos por choques
especficos, dada a divergncia de estrutura relativamente mdia, e, como tal, aqueles
que mais poderiam necessitar dos instrumentos fiscais para reaco aos efeitos
negativos daqueles.
Autonomia das polticas oramentais nacionais e regras restritivas
Do ponto anterior, decorreria que, em termos tericos (e, naturalmente aplicvel ao caso
europeu), a soluo prefervel poderia ser a da centralizao e, em caso de
impossibilidade, a ampla autonomia na definio e execuo da poltica fiscal de cada
Estado-Membro da Unio Monetria.
O problema fundamental desta alternativa prende-se com a assuno implcita que os
governos podem criar dfices oramentais para absorver choques negativos, sem que
da decorram srios problemas de sustentao da dvida pblica: na verdade, um dfice
oramental eleva o montante da dvida pblica, cujo financiamento implicar um
acrscimo no pagamento de juros no futuro, sendo que se a taxa de juro da dvida
pblica exceder a taxa de crescimento da economia, entrar em funcionamento um
processo dinmico de contnuo crescimento do peso da dvida pblica no produto, o
qual poder tornar-se insustentvel.
71

O problema agrava-se no quadro de uma Unio Monetria em face dos eventuais efeitos
externos criados por dfices pblicos excessivos que se verificassem num determinado
Membro. Entre outros, poderiam verificar-se os seguintes:

71
Para uma anlise sinttica da lgebra da sustentabilidade oramental, consulte-se Ley (2005).

135
(i) subida das taxas de juro da Unio, na medida em que a dvida pblica se encontra
agora expressa na mesma moeda, independentemente do Estado-Membro titular;
(ii) presses sobre o banco central supranacional, no sentido de este flexibilizar a
poltica monetria, comprometendo a sua independncia e o objectivo de estabilidade
dos preos;
(iii) ocorrncia de efeitos sobre a produo e o emprego nos restantes Estados, os quais
seriam ignorados pelo Estado em causa ao definir a sua prpria poltica.
Para alm disto, a prpria criao da Unio Monetria poderia incentivar reduo da
disciplina fiscal, na medida em que, verificada uma certa ineficincia dos mercados de
capitais, os governos nacionais poderiam ser tentados a comportamentos do tipo free-
riding, elevando o seu endividamento. Finalmente, a evidncia emprica sugere que
alguns factores polticos podem explicar, em determinadas situaes, as tendncias para
a criao de dfices pblicos excessivos.
Admitindo a probabilidade de ocorrncia deste tipo de situaes, bem como a sua
relevncia, tornar-se-ia necessrio desincentivar qualquer forma de indisciplina
oramental, o que implicaria a adopo de regras restritivas.
72
Naturalmente, os
adversrios a esta adopo apontam elementos em sentido contrrio: a possibilidade de
os efeitos de spillover nas taxas de juro e de indisciplina oramental serem reduzidos
por fora da eficincia dos mercados de capitais, da impossibilidade de monetarizao
da dvida e da possvel incluso de uma clusula de no bail-out por parte dos restantes
Membros ou pela Unio; as presses sobre o banco central supranacional sero
reduzidas com um adequado estatuto de independncia poltica; os efeitos de spillover
no produto s aconteceriam para pases de elevada dimenso econmica.
73

A possibilidade de adopo de regras fiscais disciplinadoras levantaria um outro
conjunto de questes, nomeadamente a definio do seu tipo indicativas ou
obrigatrias , do conjunto de indicadores que as devessem suportar peso mximo do
dfice pblico no produto; saldo primrio nulo; limites mximos para os dfices

72
No quadro dos efeitos negativos resultantes de dfices pblicos excessivos, vejam-se, por exemplo, os
argumentos avanados por Wyplosz (1991), Narassiguin (1993), Frankel (1993), Grilli et al. (1991),
Alesina e Perotti (1997), Alesina et al. (1997), Hallerberg e Strauch. (2002) ou Tujula e Wolswijk (2007).
73
Confrontem-se os argumentos anteriores com os apresentados, por ex., por Buiter et al. (1993), Benos e
Crouhy (1995) ou Goodhart (1990).

136
pblicos, determinados em funo da sustentabilidade oramental; golden rule e das
sanes a aplicar em caso de incumprimento.
A este nvel, parece existir razovel consenso em torno da classificao adoptada por
Kopits e Symansky (1998), a propsito da definio de regras fiscais ideais de
facto, autores que tm vindo a defender diferentes tipos de regras e indicadores de
suporte (e.g., Creel, 2003; Buti et al., 2003) admitem que as mesmas devam respeitar
essa classificao. De acordo com aqueles autores, para um conjunto de regras fiscais
ser tido por ideal, estas deveriam ser:
(i) bem definidas no que respeita aos indicadores a ser usado, cobertura institucional
e s clusulas de escape especficas, por forma a evitar ambiguidades e deficincias de
aplicao prtica;
(ii) transparentes, no que respeita ao conjunto de operaes governamentais,
incluindo a contabilizao, a previso e os arranjos institucionais, por forma a obter
apoio popular;
(iii) simples, por forma a ser amplamente perceptvel pelo pblico;
(iv) enforceable, no sentido de existirem normas legais ou constitucionais a estatu-la,
bem como sanes credveis para casos de incumprimento e autoridade para a aplicar;
(v) flexveis, de molde a permitir a acomodao de choques exgenos fora do
controlo das autoridades;
(vi) adequadas relativamente aos seus objectivos especficos;
(vii) consistentes entre si, assim como com as restantes polticas macroeconmicas e
outras regras de poltica;
(viii) eficientes, podendo ser vistas como catalizadoras de reformas fiscais que
seriam, de qualquer modo, necessrias para assegurar a sustentabilidade da posio
oramental.
Estes oito requisitos cobrem uma mistura de conceitos econmicos e polticos: em
particular, os quatro primeiros so de teor mais poltico, enquanto os quatro restantes
so de contedo mais econmico. Por outro lado, no s os oito requisitos dificilmente
so preenchidos por qualquer conjunto de regras oramentais, como surgem alguns

137
trade-offs inevitveis entre eles: ao nvel econmico, por exemplo, entre transparncia e
flexibilidade ou entre simplicidade e possibilidade de aplicao; ao nvel poltico, por
exemplo, entre transparncia e simplicidade.
Em todo o caso, constituem-se num conjunto de propriedades-alvo para a definio e
credibilizao de regras fiscais, sendo que, em cada caso concreto, haver que escolher
entre preferncia por alguns desses requisitos: choosing among the alternative trade-
offs remains a political choice (Creel, 2003, p. 6).
Deve ter-se em conta ainda, e porquanto estas propriedades iro ser usadas adiante para
uma avaliao das regras de disciplina oramental na zona euro, quer na sua verso
original (1997) quer na sua verso revista (2005), que as mesmas foram definidas
para aferir a qualidade das regras fiscais no quadro nacional. Ora, conforme referem
Buti et al. (2003), o carcter multinacional das regras no caso europeu afecta o seu
desenho e implementao. Por um lado, h questes ligadas subsidiariedade e
soberania nacional que tm de ser respeitadas, o que implica que as regras tenham de
ser o mais neutrais possveis relativamente s preferncias sociais de cada Estado-
Membro. Por outro lado, a prpria natureza e relevncia dos trade-offs referidos altera-
se: basta referir, por exemplo, que os sucessivos alargamentos comunitrios, elevando a
heterogeneidade e a disperso das preferncias, tornam mais difcil ainda o encontro de
regras fiscais ptimas uniformes.
Deve ainda notar-se que, no caso da rea euro, a situao difere ainda da analisada por
Kopits e Symansky (1998) por causa da prpria natureza da rea. De facto, estando em
curso um processo avanado de integrao monetria entre diferentes pases, o
incentivo coordenao proporcionado pelo conjunto das regras de disciplina
oramental dever ser um item relevante a considerar no quadro de uma avaliao do
seu grau de adequao.
Recorde-se, por exemplo, que a teoria das reas monetrias ptimas aponta para a
desejabilidade de um importante grau de coordenao das polticas oramentais no
contexto de uma unio monetria sem oramento central forte. Em tal contexto, a
avaliao do respeito pelo critrio da consistncia deve ser alargada considerao da
existncia (e em que grau) de verdadeiros incentivos coordenao no enquadramento
definido para a disciplina oramental, algo que ultrapassa a anlise original de Kopits e

138
Symansky (1998). Tal no invalida, contudo, o uso dos critrios sugeridos por estes
autores na avaliao do sistema de disciplina oramental da UE, sendo que os mesmos
tm, alis, sido utilizados em diversos trabalhos frequentemente citados (e.g., Buti et al.,
2003).
Refira-se, finalmente, que a simples adopo de regras disciplinadoras, ainda que bem
classificadas em termos das propriedades anteriores, poderia no constituir uma soluo
ptima para o conjunto dos problemas abordados neste ponto. De facto, no se
vislumbra facilmente como, s por si, as regras gerariam um reforo da capacidade de
combate a choques especficos ou assimtricos ou assegurariam um adequado policy
mix no seio da Unio Monetria.
Neste contexto, e admitindo uma situao de forte dificuldade em promover a
centralizao oramental, a soluo poderia passar por um grau significativo de
coordenao das polticas fiscais, a qual implicaria menores custos em termos polticos,
pois que exigiria a negociao e a participao de todos os Membros, e, segundo a
prpria literatura, tenderia a produzir ganhos de bem-estar relativamente a solues no
cooperativas.
74
Naturalmente, tambm a coordenao no deixa de evidenciar algumas
dificuldades, nomeadamente as desde h muito referenciadas pela prpria literatura:
75

assimetrias de preferncia entre pases; problemas na vigilncia pelo cumprimento dos
acordos; possibilidade de as negociaes conduzirem a ms escolhas de objectivos;
inadequao da coordenao internacional s necessidades poltico-eleitorais dos
governos nacionais; etc. Note-se, adicionalmente, que ao nvel da literatura econmica
continuam a predominar as anlises sobre a coordenao de polticas monetrias, sendo
mais reduzido o nmero de trabalhos que se dirigem coordenao de polticas fiscais,
ainda que o caso europeu tenha incentivado o desenvolvimento deste domnio.
76


74
Existe uma vasta literatura sobre este assunto, partindo dos estudos pioneiros de Niehans (1968),
Cooper (1968) e Hamada (1976).
75
Entre outros, vejam-se os argumentos desenvolvidos por Frankel e Rockett (1988), Miller e Salmon
(1985, 1990), Maillet (1992) e Tabellini (1990).
76
Em todo o caso, vale a pena apontar, entre outros, os estudos de Kehoe (1987), Turnovsky (1988),
Tabellini (1990), Razin e Sadka (1994), Dixon e Santoni (1997) ou Van Aarle e Huart (1999) e, mais
especificamente tomando por base o caso da Unio Europeia, von Hagen (2002), Uhlig (2002) e Beetsma
e Bovenberg (2001), e, considerando a interaco entre poltica monetria e poltica oramental numa
unio monetria, trabalhos como os de Muscatelli et al. (2004), Beetsma e Jensen (2005), Engwerda et al.
(2005) ou Grimm e Ried (2007).

139
Por outro lado, poderia tornar-se relevante a criao de um mecanismo limitado de
absoro de choques especficos ou assimtricos, resultando numa tentativa de
promover alguma forma de seguro tpica das federaes com moeda nica, sem exigir
um compromisso oramental global muito significativo. A este nvel e para o caso
europeu, recorde-se que tm surgido algumas propostas, nomeadamente na sequncia
dos trabalhos pioneiros de Italianer e Vanheukelen (1992) e Italianer e Pisani-Ferry
(1994).
4.2.2. A soluo adoptada: do Tratado de Maastricht reviso do Pacto de
Estabilidade e Crescimento
A soluo adoptada, no quadro da UEM europeia, vai no sentido claro de, mantendo a
autonomia das polticas fiscais, restringir o espao de criao de dfices pblicos e de
alargamento da dvida pblica, atravs da adopo de regras fiscais (supostamente
obrigatrias), complementadas por coordenao das polticas fiscais nacionais.
Tal opo, enquadrada por razes polticas e econmicas que impossibilitavam a
assuno de uma verdadeira federalizao da poltica oramental e exigiam uma forte
disciplina oramental (em particular, para satisfao das preocupaes da Alemanha e
pases ento prximos em matria de ortodoxia monetarista), encontrava-se claramente
patente no Tratado de Maastricht, ao longo de quatro pontos essenciais:
(i) No seu art. 104-C, n 1, continha uma recomendao-proibio, no sentido de os
Estados-Membros evitarem criar e manter dfices oramentais excessivos. Este artigo
dispunha que a Comisso acompanharia a evoluo da situao oramental e do
montante da dvida pblica nos Estados-Membros, no sentido de identificar desvios
importantes, nomeadamente examinando o cumprimento da disciplina oramental com
base em dois indicadores, a saber (art. 104-C, n 2): o peso do dfice pblico no PIB,
que no deveria exceder 3% (Protocolo sobre o procedimento relativo aos dfices
excessivos, art. 1), salvo se tal relao tivesse baixado de forma substancial e contnua
e se aproximasse daquele valor de referncia ou se o excesso fosse excepcional e
temporrio e no se afastasse muito do valor de referncia; e o peso da dvida pblica
no PIB, que no deveria exceder 60% (Protocolo referido, art. 1), salvo se a relao
estivesse em diminuio significativa e a tender para aquele valor de referncia.

140
Estabelecia ainda que, no caso de a Comisso considerar que em determinado Estado-
Membro existia ou poderia ocorrer um dfice excessivo, enviaria um parecer ao
Conselho (art. 104-C, n 5), o qual decidiria, por maioria qualificada e tendo em conta a
recomendao da Comisso e as alegaes do pas em causa, a abertura (ou no) de um
procedimento por dfice excessivo (art.104-C, n 6). Caso o Conselho decidisse pela
verificao de um dfice excessivo, dirigiria recomendaes a este pas, no sentido de
este pr fim a tal situao num dado prazo (art. 104-C, n 7). Se o Estado no acatasse
as recomendaes do Conselho, este poderia notific-lo para, num dado prazo, tomar
medidas destinadas a reduzir o dfice para um nvel considerado adequado (art. 104-C,
n 9). Finalmente, no caso de no cumprimento desta deciso, o Conselho poderia
aplicar-lhe algumas sanes, nomeadamente (art. 104-C, n 11): exigir a divulgao de
informaes complementares pelo Estado divulgue informaes complementares antes
de emitir obrigaes e ttulos; convidar o Banco Europeu de Investimento a reconsiderar
a sua poltica de emprstimos em relao ao Estado em causa; exigir a constituio,
junto da Comunidade, um depsito no remunerado at correco do dfice excessivo;
ou impor multas (as quais no eram, contudo, concretizadas).
(ii) No seu art. 104-B, inclua uma clusula de no bail-out, desresponsabilizando a
Comunidade pelos compromissos dos governos centrais e outras autoridades pblicas
de qualquer Estado-Membro, bem como cada Estado-Membro relativamente aos
compromissos assumidos pelo governo central e outras autoridades pblicas de
qualquer outro Estado-Membro. Esta clusula assegurava que os compromissos de um
dado Estado-Membro (nomeadamente a sua dvida pblica) no seriam, em
circunstncia alguma, assumidos pela Unio ou por qualquer outro Estado-Membro.
(iii) No art. 104, surgia uma proibio de monetarizao dos dfices pblicos, com o
objectivo da manuteno da estabilidade dos preos, impedindo o financiamento pelo
Banco Central Europeu (BCE) ou pelos bancos centrais nacionais a quaisquer
instituies comunitrias, governos centrais e outras autoridades pblicas e empresas
pblicas dos Estados-Membros, bem como a compra directa de ttulos de dvida a estas
entidades e a tomada de medidas que conferissem acesso privilegiado destas entidades
s instituies financeiras.

141
(iv) Finalmente, no art. 103, estabelecia procedimentos de cooperao e coordenao,
afirmando no n 1 que os Estados-Membros consideram as suas polticas econmicas
uma questo de interesse comum e coorden-las-o no Conselho, sendo que a este
rgo comunitrio competiria a elaborao de um projecto de orientaes gerais das
polticas econmicas dos Estados-Membros e da Unio (n 2) e o acompanhamento da
evoluo econmica em cada Estado-Membro e na Unio, verificando a
compatibilidade das polticas econmicas com as referidas orientaes gerais e
procedendo a uma avaliao regular da situao (n 3). Para este efeito, os Estados-
Membros comprometiam-se a enviar Comisso toda a informao relativa s medidas
importantes por eles tomadas no domnio das suas polticas econmicas. Se da avaliao
regular resultasse que as polticas econmicas de determinado Estado-Membro no
eram compatveis com as orientaes gerais ou que seriam susceptveis de comprometer
o funcionamento estvel da UEM, o Conselho poderia dirigir recomendaes ao Estado-
Membro em causa (n 4).
Do articulado do Tratado e, em particular da parte altamente complexa e burocrtica
relativa aos procedimentos de coordenao de polticas,
77
parecia resultar algo que a
realidade emprica viria a confirmar nos anos seguintes, a opo clara pelo privilgio da
restrio pelas binding rules definidas em detrimento da complementaridade pela
coordenao. A esse nvel, o Tratado ficava aqum das propostas iniciais apresentadas
em 1989 pelo ento Presidente da Comisso Europeia, Jacques Delors, com o qual se
(re)iniciou o debate sobre uma UEM no espao europeu e que acentuava a relevncia de
um certo equilbrio entre os objectivos da estabilidade de preos e consequente
necessidade de disciplina oramental e da definio de uma orientao de conjunto que
evitasse solues sub-ptimas no quadro da Unio, com a coerncia das polticas a
exigir uma verdadeira coordenao.
Esta opo que o texto do Tratado parecia revelar tornar-se-ia mais clara com o reforo
da relevncia da disciplina oramental, patente no PEC, aprovado em 1997 na sequncia
de fortes presses alems. O PEC assumia como objectivo fundamental para as contas
pblicas de cada Estado o equilbrio oramental (ou um ligeiro supervite) no mdio

77
O prprio articulado do (ento) art. 103 do Tratado da Unio Europeia assemelha-se bastante mais a
uma declarao de intenes que a uma verdadeira tentativa de gerar coordenao de polticas
bastaria observar a inexistncia de qualquer referncia a sanes por incumprimento.

142
prazo, como forma de garantir alguma margem de manobra aos Estados no caso de um
choque negativo, sem que isso pudesse prejudicar a disciplina oramental, definida no
quadro das regras determinadas em Maastricht. Alm disso, e reforando a vertente
restritiva das regras e o descomprometimento face questo da coordenao, o PEC
estabelecia ainda que:
(i) Os pases seriam obrigados a apresentar programas de estabilidade, que indicariam
os objectivos oramentais a mdio prazo, assim como o modo previsvel de ajustamento
dos desequilbrios eventuais e a evoluo prevista do rcio de endividamento pblico.
Tais programas seriam examinados e seguidos pela Comisso e pelo Conselho, por
forma a rapidamente determinar situaes de dfice excessivo, caso em que se
desenrolaria um processo idntico ao j previsto no Tratado de Maastricht.
(ii) se um Estado, considerado em dfice excessivo, no colocasse em prtica as
recomendaes do Conselho, poderia ser objecto de sanes, traduzidas em multas com
um elemento fixo (0,2% PIB) e um elemento varivel (1/10 da diferena entre o peso do
dfice pblico no PIB e o valor de referncia) e com um plafond mximo de 0,5% num
ano. A sano seria automtica no caso do PIB real ter tido um crescimento anual
superior a -0,75% e no deveria ser considerada se o PIB real tiver decrescido
anualmente em, pelo menos, 2% (na situao intermdia, haveria uma deciso poltica
do Conselho). Para alm da concretizao do modo e montante das multas, admitia-se a
suspenso das transferncias do Fundo de Coeso para os pases dele beneficirios que
se encontrassem em situao de dfice excessivo.
Antes do advento da moeda nica, verificaram-se ainda alguma tentativas, lideradas
pela Frana, no sentido de conferir maior importncia questo da coordenao das
polticas extra-monetrias, eventualmente evoluindo para a criao de uma instituio
de contrapeso ao Banco Central Europeu, e aos objectivos macroeconmicos extra-
inflao e suas implicaes sociais, nomeadamente o emprego. No entanto, tais
tentativas revelaram-se relativamente frustradas: por um lado, a Alemanha sempre se
ops criao de uma nova instituio de contornos e objectivos idnticos aos
sugeridos, tendo a Frana recuado para a proposta de um frum de discusso das
restantes polticas econmicas (que acabaria por se verificar no Ecofin); por outro lado,
embora o Tratado de Amesterdo (1997), revendo o Tratado de Maastricht, tivesse

143
vindo a contemplar um novo captulo dedicado ao emprego, o mesmo defrontaria
problemas de eficcia prtica, que a Cimeira de Lisboa (2000) e desenvolvimentos
posteriores parecem no ter ainda resolvido de forma eficiente (conforme referido no
cap. 1).
Conforme se observa no sub-ponto seguinte, esta soluo foi, desde o incio, objecto de
fortes crticas, as quais foram esbarrando com a intransigncia de posio da
Alemanha e alguns pases seguidores, bem como com a aparente evoluo das contas
pblicas nacionais no sentido do seu saneamento, at altura em que a moeda nica
surgiu (mesmo quando esse saneamento possa, em parte, ter sido conseguido atravs de
alguma contabilidade criativa (Von Hagen e Wolff, 2006), no sendo devidamente
aproveitado, por diversos Estados, o forte crescimento econmico da segunda metade da
dcada de 90 para mais amplas correces estruturais).
No entanto, a inverso da conjuntura econmica logo no incio do sculo XXI (fig. 3) e
o agravamento de problemas reais, associados a perdas de competitividade e emprego,
vieram a relanar o debate e a fazer reaparecer crticas, quer nos domnio acadmico
quer no domnio poltico.
Figura 3 Evoluo da taxa de crescimento real do PIB (%)
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
France
Germany
Euro area

Fonte: OCDE (2006)



144
Figura 4 Nmero de pases com peso do dfice pblico no PIB superior a 3%
0
1
2
3
4
5
6
7
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: OCDE (2006)
Conjuntamente com a perda de credibilidade do PEC em face da ultrapassagem do
limite dos 3% para o peso do dfice pblico no PIB por um nmero crescente de pases
(fig. 4), incluindo a Frana e a Alemanha (fig. 5), a deciso de suspenso das regras
para estes dois pases grandes em Novembro de 2003 (European Council, 2003), e a
alterao da posio da Alemanha, esta situao conduziria a uma reforma do PEC
(European Council, 2005), no sentido de uma maior flexibilidade de aplicao
(Feldstein, 2005).
Figura 5 Evoluo do peso do dfice pblico no PIB (%)
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
France
Germany
Euro area

Fonte: OCDE (2006)


145
No contexto desta reforma, estabeleceu-se:
(i) o alargamento do perodo para a implementao e eficcia das medidas de correco
dos dfices excessivos, com um conjunto de novos prazos para as vrias etapas do
procedimento por dfice excessivo;
(ii) a relevncia da correco estrutural em perodos de crescimento econmico efectivo
acima do nvel potencial, tendo como referncia a diminuio do dfice estrutural em
cerca de 0,5%/ano, permitindo ganhar margem de manobra para perodos de conjuntura
mais gravosa;
(iii) a atribuio de uma maior relevncia ao critrio relativo ao peso da dvida pblica
no PIB (at aqui praticamente ignorado), como meio de aferio da sustentabilidade da
posio oramental no mdio e longo prazo;
(iv) a extenso das circunstncias que determinam a no aplicao automtica de
sanes, admitindo agora tal hiptese para situaes de crescimento real do produto
negativo (em vez de -2%) e inclusive para situaes de perda acumulada de produo
durante um perodo prolongado de crescimento bastante fraco relativamente ao
crescimento potencial;
(v) a possibilidade de incluir diversos factores pertinentes na tomada de deciso sobre
a situao (ou no) de dfice pblico excessivo, permitindo, em particular, considerar
para a justificao de uma ultrapassagem do valor de referncia um conjunto
diversificado de despesas pblicas, nomeadamente nos domnios da defesa, da reforma
da segurana social, das polticas de fomento inovao e investigao e
desenvolvimento, da reunificao europeia (com particular destaque para o caso
alemo), etc., o que, na prtica, poderia equivaler excluso de tal tipo de despesas na
determinao do dfice pblico relevante para aplicao da regra e das sanes.
Neste contexto, conforme se discute no sub-ponto seguinte, parece aumentar
substancialmente a dificuldade de aplicao de sanes a um Estado que incorra num
dfice pblico superior a 3% do PIB: de facto, parecem ser bem diversas as vlvulas de
escape includas neste novo PEC.
Finalmente, note-se que nem o abortado Tratado Constitucional nem o novo Tratado de
Lisboa aporta(ra)m alteraes significativas soluo adoptada. As nicas referncias

146
nestes documentos vo, conforme se referiu no captulo 3, para a necessidade de reforo
da coordenao das polticas econmicas no monetrias, o que, parecendo ser uma
evoluo positiva no contexto da discusso feita no presente captulo, no aparenta ser
suficiente para alteraes substanciais, at porque o quadro institucional da coordenao
se mantm exactamente igual.
4.2.3. A polmica em torno da soluo: vantagens, crticas e propostas de reforma
A questo no perodo pr-euro
Ainda que seja bastante consensual a necessidade e desejabilidade de disciplina
oramental, como pressuposto essencial para a criao de um ambiente favorvel
estabilidade e ao crescimento econmico, com particular relevncia para um contexto de
Unio Monetria, a verdade que, desde o (re)incio das discusses tendo em vista a
concretizao de uma moeda nica no espao da Unio Europeia, o modo como essa
disciplina deveria ser implementada e controlada tem sido objecto de profunda
discusso.
Logo na primeira metade dos anos 90 e ainda por altura da discusso do PEC, as
dvidas e as crticas foram da mais variada ordem relativamente soluo adoptada.
Consultando as snteses apresentadas por, entre outros, Buiter et al. (1993), Rubio e
Figueras (1999) e Alves (2000), merecem particular destaque as seguintes, agrupadas
em duas grandes reas:
(i) dvidas e crticas no que respeita ao enquadramento aprovado:
(i.a) a possibilidade de existncia de um enfoque demasiado apertado na
necessidade de regras restritivas, acentuado pelo PEC, e demasiado incipiente na
questo da coordenao das polticas fiscais, a qual, como acima se sugeriu,
deveria ser, junto com a da criao de um mecanismo limitado de absoro de
choques, objecto de maior considerao; a este nvel, aparecia como relevante a
necessidade de alterar o prprio enquadramento do Tratado de Maastricht e
acordos posteriores no que coordenao de polticas fiscais respeitava, por o
mesmo se apresentar demasiado complexo e pouco credvel;
(i.b) o facto da escolha parecer consagrar, o objectivo prioritrio da baixa
inflao, deixando de lado uma alternativa que poderia equilibrar o peso dos

147
objectivos macroeconmicos no contexto da UEM e assegurando,
possivelmente, melhores resultados em matria de algumas variveis reais, em
particular ao nvel do emprego;
(i.c) o facto de a escolha feita pressupor a existncia de efeitos negativos
resultantes da poltica fiscal admite implicitamente que os pases tero
incentivo a praticar polticas demasiado expansionistas , parecendo ignorar os
potenciais efeitos positivos de polticas fiscais expansionistas, em particular
quando concertadas;
(i.d) o facto de o enfoque se centrar no lado da despesa pblica, ignorando
nomeadamente o problema da harmonizao fiscal: sendo certo que, em matria
estrita de fiscalidade, a essncia da necessidade de harmonizao provm das
exigncias da criao de um mercado sem fronteiras e no da UEM, a qual
poderia (teoricamente) coexistir com sistemas de tributao e taxas de imposto
diferenciados, no menos certo que a falta de avanos neste campo poderia, em
alguns domnios (tributao de rendimentos colectivos e de rendimentos de
capitais), produzir uma tendncia de harmonizao por baixo, forada pelo
mercado, a qual poderia pr em risco receitas fiscais relevantes para alguns
pases, ao ponto de lhes colocar ainda maiores dificuldades hora de cumprir as
regras restritivas definidas;
(ii) dvidas e crticas ao modo como se traduziu a necessidade de disciplina oramental
e o modo de vigilncia e actuao sobre tal matria, ou seja, s regras fiscais concretas
estabelecidas, valendo a pena sublinhar as crticas:
(ii.a) aos prprios valores de referncia, cuja razo de ser se insere na
necessidade de sustentabilidade a prazo da dvida pblica, o que se deveria
traduzir num valor mximo para o seu rcio relativamente ao PIB e implicar
valores mximos para a relao entre os dfices peridicos e o PIB; tendo em
conta que, no longo prazo, um valor de referncia para a dvida pblica e um
valor de referncia para o dfice oramental s so compatveis e consistentes
para uma dada taxa de crescimento nominal do PIB e que, dada a evidncia
histrica, pareceria plausvel uma taxa de crescimento nominal do PIB de cerca
de 5%, ento os valores de referncia encontrados seriam consistentes; o

148
problema est, desde logo, em que, com aquela taxa de crescimento nominal do
PIB e considerando a matemtica da dvida pblica (Ley, 2005), outros pares
de valores seriam igualmente compatveis, no havendo qualquer demonstrao
terica sobre a superioridade de um dfice pblico com peso no superior a 3%
do PIB;
(ii.b) no considerao das diferentes situaes de partida e dos distintos pesos
que cada economia apresenta no contexto da Unio: por um lado, a
concretizao do objectivo de maior solidariedade e coeso ao nvel econmico
e social exige a verificao de maiores taxas de crescimento real do produto nos
pases mais pobres, as quais seriam compatveis com um rcio de dvida
pblica/PIB superior; por outro lado, os efeitos externos sobre a rea integrada
resultantes de um dfice excessivo variariam em funo da dimenso do Pais;
em ambos os casos, tal poderia sugerir a adopo de metas diferenciadas
segundo os Estados-Membros (ainda que esta soluo fosse politicamente
difcil);
(ii.c) sua eventual inadequao a situaes de crise ou menor crescimento
econmico: desde logo, alguns modelos tericos (por exemplo, a teoria
keynesiana relativa gesto discricionria da procura) sugerem que a gerao de
dfices pblicos para fazer face a recesses econmicas pode ser uma actuao
ptima; em segundo lugar, uma actuao restritiva de poltica fiscal num
contexto de crise seria contraproducente, j que o funcionamento dos
estabilizadores automticos gera provavelmente dfice oramental e se o
governo lhe respondesse mediante cortes oramentais, alargaria ainda mais a
crise econmica e, como tal, poderia aprofundar mais ainda os problemas
oramentais; em terceiro lugar, sendo certo que parecia existir alguma
abertura do PEC para esta questo, ao s sancionar automaticamente dfices
considerados excessivos em situaes de crescimento real do PIB no inferior a
-0,75%/ano, a mesma no se afigurava suficiente, j que situaes de perda
acumulada de produo resultado de perodos de estagnao ou reduzido
crescimento econmico face ao potencial no eram caucionadas; em quarto
lugar, o perodo temporal para correco de situaes de dfice excessivo seria
demasiado curto, acentuando a tendncia pr-cclica indesejvel das polticas

149
restritivas a tomar; finalmente, o uso de modelos simples de funcionamento da
economia (Alves, 2000) mostraria que, dependendo da situao de partida, um
pequeno choque econmico poderia produzir sanes, mesmo sem alterao da
poltica oramental, ao mesmo tempo que uma expanso oramental
estabilizadora compensaria nesse caso, apesar de um alargamento da sano,
enquanto a tentativa de manter o cumprimento da regra relativa ao dfice
pblico implicaria maior crise econmica;
(ii.d) insuficiente ateno prestada ao critrio relativo ao peso da dvida
pblica, o qual viria a ser largamente deixado de lado na hora da avaliao da
situao oramental dos pases, quando, na verdade, dos valores obtidos a esse
nvel muito dependeria a sustentabilidade futura, por via da influncia sobre o
valor dos juros da dvida pblica e da eventual emergncia de um processo auto-
sustentado de crescimento da mesma;
(ii.e) ao modo de clculo do dfice pblico relevante para aferio do
cumprimento do critrio, em particular no excluso de factores
fundamentalmente conjunturais e de despesas de investimento pblico com
caractersticas infraestruturais reprodutivas, para as quais faria algum sentido a
diluio dos seus custos de uma forma intertemporal, j que das mesmas
resultariam ganhos de bem-estar (e novas receitas fiscais) no futuro.
(ii.f) prpria credibilidade das sanes: por um lado, porque, como se refere
atrs, poderiam existir, consoante as circunstncias, incentivos criao de
dfices excessivos, na medida em que os seus efeitos sobre o produto sejam
largamente compensadores da multa em que se incorreria; por outro lado, por
fora do contedo poltico da deciso em alguns casos e das divergncias que
no deixariam de surgir, quando houvesse lugar a possveis decises
sancionatrias.
A questo no perodo ps-euro
Aps 1996-97 e at 2000-2001, este tipo de crticas, formuladas quer a nvel terico
quer a nvel emprico, pareceram ter encontrado menor eco, num contexto marcado pelo
optimismo quanto concretizao da UEM e pela retoma econmica. No entanto, j no
incio do presente sculo, a discusso crtica voltou a assumir contornos importantes,

150
num enquadramento marcado por fortes dificuldades econmicas em alguns dos
maiores Estados e pelo avolumar da ideia de que a soluo adoptada em termos de
disciplina oramental poderia estar a contribuir, seno para o agravamento da situao,
pelo menos para impedir um combate mais eficaz aos efeitos negativos da crise
econmica.
Neste perodo recente, assumiram particular relevncia as crticas referidas em (ii.c) e
(ii.f) acima, neste ltimo caso mais justificadas pela evidncia de que o processo
sancionatrio no seria de aplicao idntica para todos os pases, a partir do momento
em que Frana e Alemanha conseguem um tratamento privilegiado. No contexto da
crise alargada vigente, tambm argumentos como os referidos acima em (i.b) e (ii. e)
ganharam novo flego, na medida em que diversos acadmicos, secundados por
diferentes polticos, vieram insistir na necessidade de um enquadramento mais flexvel e
que melhor equilibrasse objectivos nominais e objectivos reais.
Tambm alguns dos outros argumentos referenciados voltaram ribalta, ainda que
possivelmente com menor eco, fazendo com que a discusso regressasse a questes
semelhantes s que predominavam h 10/15 anos atrs, embora, naturalmente, associada
a desenvolvimentos tericos e sobretudo empricos (baseados j no prprio
funcionamento da UEM europeia).
No quadro dessa discusso e do retomar de alguns dos argumentos referidos, surgiram
fundamentalmente trs posies relativamente evoluo da soluo adoptada:
(i) a rejeio da necessidade de assegurar disciplina oramental pela via da imposio
de regras restritivas obrigatrias, considerando que os governos seriam suficientemente
responsveis para manter a sustentabilidade das contas pblicas e os seus track-
records testemunhariam essa evidncia trata-se, contudo, da posio mais
minoritria, j que, baseados em argumentos histricos e de economia poltica como os
j anteriormente referenciados, muitos economistas no aceitam esta opo;
(ii) a considerao da necessidade de introduzir leves modificaes ao PEC, posio
defendida pela prpria Comisso Europeia e a nvel acadmico por, entre outros, Buti et
al. (2003);

151
(iii) a considerao da necessidade de reformas mais profundas nas regras de disciplina
fiscal, quer no que respeita aos indicadores de suporte, quer no relativo ao modo de
implementao, vigilncia e sancionamento.
Dada a sua relevncia, discutir-se-, brevemente, cada uma destas duas ltimas
posies. Buti et al. (2003) comearam por avaliar a performance do PEC com base nas
propriedades definidas por Kopits e Symansky (1998), atribuindo-lhe notas elevadas,
numa situao que justificaria apenas mudanas ligeiras, que lhe conferissem maior
capacidade de aplicao e de ser mais acompanhado por reformas oramentais e fiscais.
Conforme se observa na fig. 6, esses seriam os domnios onde as regras fiscais
europeias obteriam pior classificao, enquanto no que respeita aos restantes padres
ideais se comportariam bastante bem, sobressaindo a simplicidade.
Figura 6 Confronto das regras do PEC com os padres das regras ideais
Regras fiscais ideais Buti et al. (2003) Creel (2003) Ns
Bem definidas ++ + ++
Transparentes ++ + +
Simples +++ +++ +++
Enforceable +
Flexveis ++ + +
Adequadas face ao
objectivo final
++ +
Consistentes ++
Eficientes +
Legenda: +++ muito bom; ++ bom; + suficiente; fraco
De acordo com Buti et al. (2003), o PEC funcionava genericamente bem e combinava
alguma flexibilidade para acontecimentos excepcionais com a necessidade de promoo
da disciplina fiscal. Os autores admitiram que apresentava algumas deficincias, mas
observaram que muitos dos supostos benefcios de regras alternativas podiam ser

152
conseguidos mediante uma correcta interpretao do PEC. Tal no significa, contudo,
que os autores considerassem que nada devia ser alterado: em particular, propuseram
medidas no sentido da redefinio dos objectivos oramentais de mdio prazo, do
aproveitamento das alturas de melhor conjuntura econmica para alargar a capacidade
de manobra oramental, da aplicao mais objectiva das regras e da melhoria na
transparncia dos dados fornecidos pelos Estados-Membros.
Alm do mais, para estes autores, a tentativa de mudana radical das regras encerraria
um problema poltico e econmico severo: The obvious risk is that of ending up in a
vacuum in which the old rules are called into question while the agreement on a new set
of rules fails to materialise. Venturing the EMU without fiscal rules would be a leap in
the dark. At the same time, given the current level of political integration, the conditions
for a federal system of public finances do not seem to exist. (Buti et al., 2003, p. 28)
Esta viso optimista de Buti et al. (2003) no foi (e no ) partilhada por diversos
autores (e.g., Creel, 2003), nem partilhada por ns, conforme se depreende da anlise
da fig. 6.
Desde logo, o PEC revelou uma forte incapacidade de ser enforceable ou sequer de
promover alguma alterao no comportamento dos infractores pela via da elevao dos
custos da dvida pblica subsequentes a uma perda de credibilidade: os exemplos
recentes da suspenso do PEC, a ultrapassagem sucessiva das regras por alguns pases
sem serem sancionados, ou o impacto nulo nas taxas de juro de longo prazo face
adopo pelo Ecofin de um procedimento por dfice excessivo Frana em 2002/2003.
Depois, a capacidade de incentivar os pases a realizarem reformas estruturais tambm
se revelou muito reduzida, o que no possibilitou a adopo de polticas contra-cclicas
em altura de recesso ou de fraco crescimento econmico, a no ser custa da
ultrapassagem das regras. Por outro lado, a flexibilidade tambm se mostrou apenas
aparente, j que, sendo verdade que o mecanismo incorpora clusulas de excepo e que
seria possvel deixar os estabilizadores automticos actuar sem entrar em infraco caso
se partisse de uma situao inicial de equilbrio, a verdade que aquelas clusulas
aparecem como demasiado severas e o ponto de partida para alguns pases era j muito
prximo da situao limite.

153
Finalmente, a prpria adequao ao objectivo final (quase inquestionvel) da disciplina
fiscal e a consistncia com as restantes polticas macroeconmicas ficariam aqum do
desejvel. Desde logo, alguns dos grandes pases (e no s) no cumpriram os seus
programas de estabilidade. Depois, o PEC no se referiu questo da coordenao, a
qual foi deixada para os meetings informais do Eurogrupo. Finalmente, tambm a
coerncia entre a necessidade de uma poltica oramental contra-cclica e uma poltica
monetria mais expansionista, num quadro de reduzida probabilidade de consequncias
inflacionistas, tambm no parece ter sido assegurada.
Neste contexto, algumas das propostas apresentadas por Buti et al. (2003) poderiam
melhorar a situao, mas em vrios dos pontos mais fracos tornar-se-ia necessrio ir
mais alm, evoluindo para uma reforma mais profunda das regras fiscais ou, como se
defender (novamente) adiante, para uma reforma profundo do prprio sistema
oramental a nvel europeu.
No debate em torno das regras de disciplina oramental entre a entrada em vigor do
euro e a reviso do PEC em 2005, contaram-se diversas propostas de reforma dos
procedimentos e, alguns casos, dos prprios indicadores de suporte, na sua maioria
dirigidas quilo que os seus autores consideravam ser os pontos mais fracos da
soluo actual. Entre elas, valeria a pena destacar:
(i) Considerando que o PEC deveria considerar a posio oramental global da rea
euro, Casella (1999) props que se tomasse em conta o saldo oramental agregado,
conjuntamente com um sistema de mercado de afectao de dfices; neste sentido, o
limite mximo de 3% (ou um outro valor escolhido) para o peso do dfice pblico no
PIB seria vlido apenas para a rea euro como um todo, sendo possvel que Estados-
Membros individualmente ultrapassassem essa barreira, mediante a troca (no mercado)
de direitos de criao de dfices; nestas circunstncias, um pas que fosse atingido por
um choque negativo poderia usar de forma contra-cclica a poltica oramental,
comprando direitos a pases com supervite.
78


78
Uma proposta de teor algo semelhante foi feita pelo Ministro das Finanas da Frana no Conselho do
Ecofin em Abril de 1999, sendo que tambm se definiria um objectivo oramental para a UEM
globalmente considerada e seriam atribudas quotas aos Estados-Membros. Tal como o mecanismo
proposto por Casella (1999), exigiria naturalmente a renegociao das regras de Maastricht, agora com
um problema adicional distinto, que resultaria da atribuio poltica/burocrtica das quotas.

154
Esta proposta combinava a crena na ineficincia dos mercados em termos de garantir a
disciplina fiscal com o funcionamento normal dos mercados ao nvel da afectao de
recursos. O mecanismo de afectao dos direitos de criao de dfices aportaria
incentivos aos Estados-Membros no sentido de promoverem situaes de supervite em
condies de conjuntura favorvel e reduziria a margem de manobra para manipulao
poltica.
No entanto, apresentava trs problemas essenciais em termos de definio e
implementao: em primeiro lugar, para haver eficincia seria necessrio que os dfices
dos vrios Estados gerassem os mesmos efeitos externos, sendo substitutos perfeitos;
em segundo lugar, a eficincia do mercado dependeria da maior/menor proximidade
situao de concorrncia perfeita, algo particularmente difcil no quadro de um nmero
reduzido de pases e com dimenses econmicas bastante heterogneas; finalmente,
teria de haver uma afectao inicial dos direitos de criao de dfices e, como tal, a
definio dos critrios para a realizar, algo que retiraria objectividade ao mecanismo e
poderia conferir vantagens iniciais a parte dos Estados (eliminando a desejvel
igualdade), nomeadamente porquanto visvel que diferentes critrios produziriam
resultados iniciais muito diferentes.
(ii) Considerando que o PEC prestaria demasiada ateno ao dfice pblico, mas no
composio e qualidade das finanas pblicas, vrios autores, incluindo Mills e Quinet
(2001), Brunila (2002), von Hagen (2002), Fitoussi e Creel (2002) e Creel (2003),
sugeriram a introduo de uma regra relativa despesa ou a mudana para a chamada
regra de ouro das finanas pblicas (golden rule), segundo a qual seria permitido o
endividamento pblico para financiamento de despesas de investimento pblico (saldo
oramental corrente nulo), o que, em qualquer dos casos requereria, tal como na
situao anterior, alteraes ao Tratado da Unio Europeia e ao PEC.
O enfoque no lado da despesa pblica, em lugar do saldo oramental, apresentaria a
vantagem de maior possibilidade de controlo, j que a mesma depende menos que a
receita fiscal do ciclo econmico. O seu uso, num contexto multinacional, apresentaria,
contudo, algumas limitaes: em primeiro lugar, a definio de regras uniformes
imporia de facto preferncias sociais homogneas a pases com relevante
heterogeneidade a esse nvel, enquanto a definio de regras distintas segundo os pases

155
seria algo de dificilmente aceitvel em termos polticos; em segundo lugar, este tipo de
regras no consideraria a possibilidade de alteraes nas variveis fiscais (do lado da
receita) produzirem externalidades negativas e no preveniria aumentos do dfice e da
dvida resultantes de reduo nas taxas de imposto; finalmente, ao deixar de lado a
componente das receitas, manteria a possibilidade de, na inexistncia de uma
significativa harmonizao fiscal em alguns domnios, se verificar uma concorrncia
fiscal por baixo, em termos semelhantes aos j referidos anteriormente.
J a adopo da golden rule permitiria a diluio intertemporal dos custos do
investimento pblico, associando-os em particular s geraes que mais beneficiariam
dos proveitos gerados pelo mesmo. Creel (2003), por exemplo, considera, luz dos
critrios de regras fiscais ideais j referidos, que este seria um sistema bastante
prefervel ao decorrente do PEC. Mas tambm a golden rule apresenta limitaes,
destacando-se, entre outras: em primeiro lugar, que o importante a acumulao de
capital conjunta dos sectores privados e pblico, pelo que, por exemplo, poderia ser
prefervel uma reforma fiscal, que, reduzindo as distores colocadas pelos impostos,
levasse a um nvel maior de investimento, relativamente opo pelo investimento
pblico; depois, a inexistncia de evidncia emprica clara que sustente a ideia que o
investimento pblico infraestrutural gere sempre importantes efeitos de crescimento
econmico; por outro lado, a criao de um oramento dual poderia distorcer as
decises relativas despesa pblica, privilegiando inadequadamente o investimento em
activos fsicos em lugar de em bens intangveis que pudessem gerar uma maior
contribuio para a crescimento econmico; finalmente, a possibilidade de induzir os
pases na tentao de classificar alguma despesa pblica claramente corrente como
despesa de investimento pblico.
(iii) Considerando que os objectivos traduzidos no limite mximo de 3% para o dfice
pblico no PIB e no equilbrio oramental no mdio e longo prazo seriam arbitrrios e
inconsistentes com uma adequada posio oramental,
79
Buiter e Grafe (2004)
propuseram a mudana para a avaliao do saldo estrutural e introduziram a ideia de
uma regra de equilbrio permanente, alteraes que implicariam, no primeiro caso, a
alterao do Tratado e, no segundo caso, modificaes no PEC. O saldo oramental

79
Na linha, alis, das crticas que Buiter et al.formulavam j em 1993 s regras de Maastricht.

156
permanente traduzir-se-ia na diferena entre o valor mdio futuro de longo prazo das
receitas fiscais (constante) e as despesas pblicas e a sua adopo como indicador de
disciplina fiscal possibilitaria uma menor restrio actuao da poltica oramental
para os pases com, simultaneamente, maior potencial de crescimento econmico e taxa
de inflao mais elevada.
Note-se, contudo, que a considerao de uma regra deste tipo reduziria claramente a
simplicidade das regras fiscais europeias e seria, na prtica, eventualmente de
aplicabilidade muito duvidosa e subjectiva, na medida em que obrigaria estimao dos
valores permanentes das receitas e despesas, exigindo, pois, necessariamente hipteses
subjectivas sobre as preferncias polticas e sociais no futuro e sobre as taxas de
crescimento futuras. Por outro lado, tambm a adequao ao objectivo final da
disciplina fiscal poderia ser reduzida: se um pas mantm um dfice estrutural
significativo e for atingido por um choque negativo, o funcionamento dos
estabilizadores automticos poderia gerar dfices muito elevados, com um risco
importante de uma espiral auto-sustentada de crescimento dos juros da dvida pblica e
do peso desta no PIB. Ou seja, apesar de apelativa para alguns tipos de pases,
dificilmente esta regra seria prefervel (s) do PEC.
(iv) considerando que a sustentabilidade oramental depende essencialmente do stock
de dvida pblica e no dos valores individuais do dfice pblico, Pisani-Ferry (2004)
sugeriu a introduo de um Pacto de Sustentabilidade da Dvida. Tal pacto permitiria
aos Estados que mantivessem um peso da dvida pblica inferior a 50% do PIB serem
isentos dos procedimentos de dfice excessivo e sanes associadas, contando, no
entanto, com a obrigatoriedade de apresentao de um programa de mdio prazo que
revelasse os objectivos para o rcio dvida pblica/PIB nos cinco anos seguintes, com
estes a servirem de benchmark para aferio dos resultados conseguidos. O enfoque da
vigilncia da UE mover-se-ia da monitorizao anual do dfice para uma perspectiva
temporal mais alargada e baseada na sustentabilidade de longo prazo da situao
oramental.
Este enfoque na situao da dvida pblica remete para uma das crticas mais
acentuadas atrs referenciadas implementao original das regras fiscais da UEM
europeia. Em todo o caso, tomado isoladamente da situao de curto prazo dos dfices

157
pblicos, poderia causar igualmente algumas perturbaes: a proposta , de algum
modo, construda no pressuposto que os dfices no seriam relevantes no quadro da
UEM se os nveis da dvida pblica se mantivessem sob controlo, o que teoricamente
duvidoso, sobretudo do ponto de vista de uma adequada policy mix. Por outro lado, tal
como sucedia com o PEC original (e como ocorre com a verso revista em 2005),
coloca-se a esta proposta a dvida quanto validade do valor de referncia (porqu
50%?). Finalmente, no deixaria de permitir, tal como o PEC, alguma margem de
manobra para manipulao, por exemplo atravs da simultnea venda e compra em
leasing de imveis.
(v) Considerando que as regras numricas em vigor no atacavam na fonte o problema
da possvel indisciplina oramental e que o PEC necessitaria de uma aplicabilidade mais
credvel e menos dependente das decises das partes a que se dirige, vrios autores,
incluindo, Wren-Lewis (2003), von Hagen (2002) e Wyplosz (2005), sugeriram o
reforo da disciplina dos mercados financeiros e a adopo de reformas de
procedimentos e institucionais. No primeiro caso, deveriam ajustar-se algumas
disposies comunitrias, nomeadamente a large exposure directive e a solvency
ratio directive. No segundo caso, deveriam reforar-se os poderes dos Ministros das
Finanas relativamente aos gastos dos restantes Ministros, bem como a limitao dos
poderes do Parlamento para alterar leis oramentais. Finalmente, no domnio das
reformas institucionais, salienta-se a sugesto de Wyplosz (2005) para a criao de um
Comits nacionais independentes para a Poltica Oramental, encarregada de assegurar
a vigilncia da disciplina oramental e da sustentabilidade da dvida.
Note-se, em todo o caso, que apesar do carcter apelativo de algumas destas alteraes,
tambm elas apresentavam alguns problemas significativos, entre outros a possibilidade
de perda de competitividade do sistema bancrio (no primeiro caso), a dificuldade de
substituir eficientemente limites numricos por alteraes de procedimentos (no
segundo caso) ou a emergncia de problemas polticos srios ligados com a delegao
de parte das competncias sobre as polticas oramentais para uma entidade
independente (no ltimo caso).
(vi) Adoptando perspectivas ps-keynesianas, outros autores sugeriram transformaes
ainda mais radicais. Assim, por exemplo, Arestis et al. (2001) sugeriram o reforo

158
significativo da coordenao das polticas oramentais nacionais, junto com alteraes
institucionais no sentido de assegurar que as autoridades monetrias no se colocassem
de forma to proeminente em termos de domnio da poltica macroeconmica europeia.
Por outro lado, Collington (2004) apelou criao de um governo europeu,
considerando-o a nica forma eficiente de resolver os conflitos implcitos na relao
entre interesses nacionais e interesse europeu, devido a um suposto fracasso do
princpio da equivalncia fiscal no PEC.
Uma avaliao do novo PEC: a situao presente
O clmax da discusso sobre a adequao da soluo adoptada ter ocorrido no
momento em que o (ento) Presidente da Comisso Europeia, Romano Prodi,
classificou o PEC de estpido. Acrescendo a isso a nova vontade dos decisores
polticos franco-alemos, criou-se um ambiente propcio reviso do PEC nos termos j
referenciados. So essas mudanas que, luz da teoria e dos desenvolvimentos
empricos entretanto ocorridos (e, em particular, das propriedades das regras fiscais
ideais), importa agora avaliar, ainda que de forma breve e tendo sempre em conta que
no existe um sistema de regras perfeito.
Uma anlise global da fig. 7 permitir-nos-ia concluir que, com a recente reforma, o PEC
ter-se- tornado mais flexvel, mas no necessariamente mais adequado em termos de
permitir assegurar a disciplina oramental na rea euro. De facto, tendo em conta as
propriedades definidas por Kopits e Symansky (1998), a classificao do novo PEC
seria superior do original ao nvel da flexibilidade, mas eventualmente pior em
outros critrios, como a capacidade de aplicao (enforcement), a transparncia ou
a eficincia.
Note-se, em todo o caso, que, nesta leitura, para l das deficincias resultantes das
regras em causa terem sido definidas para um contexto algo diferente, a dificuldade de
comparao alarga-se pelo facto de que, enquanto a avaliao do PEC original foi feita
ex-post, incorporando um certo nmero de factos conhecidos e resultados que
ocorreram aps a sua criao, a avaliao do PEC reformado , pelo menos no que
respeita a alguns critrios, largamente ex-ante, j que o sistema no voltou a ser
colocado sob stress aps 2005.

159
Figura 7 Confronto do PEC original com a reviso de 2005
Regras fiscais ideais PEC (1997) PEC (2005)
Bem definidas ++ +
Transparentes +
Simples +++ +++
Enforceable
Flexveis + +++
Adequadas face ao objectivo final +/
Consistentes
Eficientes +/
Legenda: +++ muito bom; ++ bom; + suficiente; fraco
Passando um pouco em detalhe a comparao ao nvel de cada critrio:
(i) Clareza de definio
Ao nvel dos indicadores usados e da cobertura institucional, ambas as verses parecem
claramente definidas, evitando ambiguidades e deficincias em termos de aplicao
prtica. Contudo, como o nmero de clusulas de escape parece, em nossa opinio, ter-
se tornado excessivo, a aplicao de facto do novo PEC poder resultar mais
ambgua. Essa a razo da descida da classificao de bom para suficiente.
(ii) Transparncia
Algumas das circunstncias que so tidas como atenuantes para justificar um dfice
pblico de maior dimenso parecem efectivamente pertinentes, nomeadamente as que
respeitam a certas despesas de investimento pblico (Afonso e Alves, 2007 veja-se,
alias, o ultimo ponto deste trabalho) ou as decorrentes de certos tipos de reformas
estruturais (em particular, as relacionadas com a sustentabilidade da segurana social).
Contudo, o exagerado nmero de clusulas de escape, definidas algumas delas de forma
bastante vaga, junto com a criao de um sistema quase la carte, no qual cada Estado-
Membro aparentemente poderia escolher o factor pertinente mais adequado (Alves e

160
Afonso, 2007), parece acrescentar novos problemas em termos de criatividade ao nvel
da contabilidade pblica.
Neste contexto, a classificao atribuda ao PEC reformado pior que a original,
respectivamente suficiente e fraco.
(iii) Simplicidade
Seria provavelmente difcil adoptar indicadores de suporte que fossem mais simples que
os rcios entre o dfice pblico e o PIB e entre a dvida pblica e o PIB. Trata-se de
indicadores perfeitamente compreensveis para a opinio pblica e no se alteraram
aps a reforma do PEC. Tal a razo para a manuteno da classificao atribuda,
considerando este critrio (muito bom). Note-se, em todo o caso, que a j referida
existncia de um nmero elevado de clusulas de escape poder originar dificuldades de
percepo pelo pblico relativamente aplicao concreta das regras e, nesse sentido,
poderamos classificar o novo PEC como mais fraco ao nvel da simplicidade.
(iv) Capacidade de aplicao
Conforme se referiu, um dos problemas maiores do PEC original foi a sua
(in)capacidade de real aplicao. Vrios elementos conjugaram-se, conforme
observamos, para uma efectiva quebra de credibilidade do mecanismo sancionatrio do
PEC, levando a considerar a performance do mesmo como fraca ao nvel da
capacidade de aplicao.
Em nossa opinio, a situao no melhorou com a recente reforma. Por um lado, vrios
pases continuam ainda longe do objectivo de mdio prazo (entretanto definido para
2010 e j afastado pela Frana para 2012) e tal poder levantar, de novo, problemas de
aplicao se o sistema voltar a ficar sob stress (como entre 2001/2002 e 2004/2005). Por
outro lado, o elemento mais negativo desta reforma parece-nos encontrar-se no nmero
excessivo e particularmente subjectivo de circunstncias atenuantes. Conforme acima
mencionado, algumas parecem verdadeiramente pertinentes, mas a incluso de outras,
aparentemente escolha de cada Estado-Membro, levanta novas dificuldades em termos
de enforcement (Beetsma e Debrun, 2007).
O conjunto de clusulas de escape contidas na verso reformada do PEC poderia, assim,
torn-lo ainda menos enforceable que o anterior, podendo mesmo original uma

161
alterao da classificao de fraco para um novo tipo no considerado na anlise
(muito fraco). Nesse caso, o rating ao nvel de outras propriedades poderia
igualmente ser afectado, em particular no que respeita clareza de definio e
transparncia, tal como, sob certas circunstncias, eficincia e adequao ao
objectivo final.
Vale a pena notar, alis, que mesmo Buti et al. (2005) evidenciam, em alguma medida,
preocupaes semelhantes, originando uma convergncia significativa, a este nvel,
entre a nossa avaliao e a que aqueles autores desenvolvem para o novo PEC (embora
baseados numa metodologia distinta), o que no sucedia para o PEC na sua forma
original. Em simultneo, autores claramente crticos do PEC original expressam
igualmente preocupao quanto ao potencial de uso oportunstico das clusulas de
escape e ao facto de as verdadeiras razes dos problemas decorrentes do PEC original
no terem sido atacadas. (e.g., Buiter, 2006; Coeur e Pisani-Ferry, 2005; Allington e
McCombie, 2007).
(v) Flexibilidade
Conforme se referiu, no contexto do PEC original, a flexibilidade provou ser apenas
aparente. certo que o mecanismo incorporava clusulas de excepo, mas seriam
demasiados restritivas, e que era possvel em teoria deixar os estabilizadores
automticos actuar, mas na prtica tal acabava por no ocorrer devido situao inicial
de vrios pases bem longe do equilbrio oramental.
No caso da nova verso do PEC, tanto a extenso do perodo para correco de dfices
pblicos excessivos como o alargamento das clusulas de excepo ou mesmo o
aparecimento de diversos factores pertinentes, parecem prover os Estados-Membros
de uma maior margem de manobra perante uma situao de necessidade de combate a
um choque exgeno, decorrente de circunstncias fora do controlo dos governos. ,
alis, a este nvel que se identifica com maior facilidade o eco que algumas das crticas
e das propostas de reforma, anteriormente apresentadas tiveram no momento da reviso
do Pacto (embora seja possvel not-lo igualmente em outros aspectos).
tambm esta a principal razo para o elevar da classificao para o novo PEC no
que se refere flexibilidade, passando de suficiente para muito bom. A anlise feita
por Buti et al. (2005) aponta, tambm aqui, para a mesma posio, sendo que tais

162
autores (recorde-se) apresentavam uma classificao bem superior nossa para o caso
do PEC original, no referente a este critrio.
(vi) Adequao ao objectivo final
Em nossa opinio, possvel tambm aqui e ainda que com algumas dvidas, atribuir
um rating mais favorvel nova verso do PEC. No passado, vrios pases no
cumpriram devidamente os seus programas de estabilidade, colocando em causa a
sustentabilidade da dvida pblica, o que justificou a nossa classificao negativa ao
PEC original neste domnio, de um modo bem distinto do proposto por Buti et al.
(2003) ou mesmo do proposto por Creel (2003).
Agora, se a renovada ateno ao cumprimento do critrio relativo dvida pblica se
tornar credvel, alguns tipos de comportamento ao nvel de contabilidade criativa ou de
desoramentao poderiam ser desencorajadas, ao mesmo tempo que a sustentabilidade
a longo prazo das posies oramentais poder vir incrementada. Tal explica a alterao
da classificao atribuda, de fraco para suficiente.
Note-se, contudo, que o nmero de pases da rea euro para os quais a dvida pblica se
mantinha superior a 60% do PIB continua elevado (6 em 2006, de acordo com a fig. 4) e
que para a zona euro o rcio se mantm acima de 70% (OCDE, 2006), significando que
importantes esforos adicionais podem tornar-se necessrios para assegurar a
sustentabilidade da dvida pblica. Por outro lado, algumas dvidas sobre a
credibilidade desta alterao, tendo em conta o track-record de vrios pases e a reduo
do grau de enforcement poderiam levar a manter a classificao negativa, explicando a
indeterminao apresentada na fig. 7.
(vii) Consistncia
A falta de cumprimento por alguns pases dos seus programas de estabilidade, a
inexistncia de verdadeiros incentivos coordenao das polticas oramentais e a
probabilidade de incoerncia entre estas e a poltica monetria comum levaram-nos, na
senda de Creel (2003) e ao invs de Buti et al. (2003), a considerar que, do ponto de
vista da consistncia, a classificao do PEC original seria de fraco.
No parece haver razes para a alterao de tal classificao no contexto do PEC ps
reforma. De facto, uma vez que se mantm o enquadramento para a coordenao das

163
polticas oramentais nacionais, no obrigatrio e sem quaisquer sanes para o caso de
incumprimento, no se vislumbra quaisquer razes para uma melhoria da efectiva
coerncia entre si e tambm com a poltica monetria comum. Note-se que tal sucede
mesmo perante a o reforo da importncia atribuda, no quadro do rejeitado Tratado
Constitucional e agora do Tratado de Lisboa, a uma mais estrita coordenao das
polticas econmicas.
(viii) Eficincia
Neste domnio, a reforma do PEC poderia ter levado a uma melhoria substancial,
permitindo a elevao da classificao de fraco para adequado (ou mesmo para
bom). De facto, as referncias importncia do saldo estrutural e necessidade de
correces estruturais em perodos de crescimento econmico acima do potencial
poderiam levar os governos a redobrar a sua ateno para com reformas essenciais ao
nvel da tributao e da despesa pblica, necessrias para assegurar a sustentabilidade
das contas pblicas.
Em todo o caso, o j largamente referido facto de as novo PEC poder incluir
demasiada flexibilidade poderia resultar numa manuteno da situao anterior,
justificando novamente uma indeterminao, tal como consta da fig. 7.
Somando todos os elementos referidos ao longo desta avaliao, parece claro que as
mudanas ocorridas, e nas quais se vislumbra alguma aceitao de propostas entretanto
referenciadas, tero tornado o Pacto mais flexvel, mas no necessariamente melhor,
sobretudo porque as condies para a sua efectiva implementao podero ter-se
degradado.
Neste contexto, algumas sugestes poderiam ser avanadas para uma melhoria de tais
condies, nomeadamente:
(i) a considerao de uma lista explcita e clara de despesas pblicas que podem ser
excludas do clculo do dfice pblico relevante;
(ii) o reforo da vigilncia sobre os esforos dos governos para melhorar as condies
de sustentabilidade das contas pblicas em perodos de expanso econmica, como
forma de aumentar efectivamente a margem de manobra para a poltica oramental em
perodos de recesso;

164
(iii) a introduo de uma maior ateno na prtica sustentabilidade da dvida pblica,
seguindo alias um dos vectores da reforma e permitindo um movimento na Direco
proposta por, entre outros Pisani-Ferry (2004);
(iv) a atribuio de uma ateno muito especial s reformas na rea da Segurana
Social, que emerge, conforme referido logo na abertura do trabalho, como um dos
domnios mais relevantes para a sustentabilidade das contas pblicas no mdio e longo
prazo, em face dos problemas resultantes da evoluo demogrfica.
Julgamos que a aplicao de ideias como estas permitira incrementar a classificao
atribuda s regras de disciplina oramental europeia. Contudo, a discusso sobre o
enquadramento oramental ideal no contexto da rea euro no se encerraria aqui,
sobretudo porquanto continuam a vislumbrar-se dificuldades de coerncia ao nvel do
policy mix (de facto, no por haver estas regras que se garante a coerncia entre as
vrias polticas macroeconmicas) e possveis dificuldades no combate a choques
especficos (que poderiam justificar algumas medidas adicionais). A todo este conjunto
de ideias se regressar no prximo captulo.
4.3. Oramento Comunitrio e Estabilizao Macroeconmica
4.3.1. Receitas, despesas e organizao
Como qualquer Estado ou grupo de Estados, a Unio Europeia dispe de um oramento
(o oramento comunitrio), com o qual financia o funcionamento das suas instituies e
rgos e o desenvolvimento das polticas comuns.
Em cada ano fiscal, esse oramento preparado, organizado e administrado, seguindo
um conjunto rigoroso de procedimentos e um cronograma relativamente preciso,
constantes dos art. 268 a 280 do Tratado da Unio Europeia (ttulo II disposies
financeiras), os quais no sero alterados (pelo menos com significado com a eventual
entrada em vigor do Tratado de Lisboa):
(i) antes de 1 de Julho cada instituio da UE, tem de apresentar uma estimativa das
despesas para o ano fiscal correspondente;

165
(ii) a Comisso consolida estas estimativas, juntamente com as estimativas dos
rendimentos, e elabora um oramento preliminar, emitindo igualmente a sua opinio
sobre o documento;
(iii) at 1 de Setembro do ano precedente ao da sua implementao, o projecto de
oramento tem de ser remetido ao Conselho, instituio qual a Comisso faz uma
apresentao;
(iv) caso pretenda efectuar alteraes ao documento, o Conselho dever auscultar a
Comisso e, caso apropriado, as outras instituies envolvidas;
(v) aps a aprovao do documento, o que tem de ocorrer por maioria qualificada, o
Conselho envia o oramento para o Parlamento Europeu at 5 de Outubro, tornando-se
o documento final no caso de aprovao por este rgo poltico europeu (ou caso este
no se pronuncie sobre o mesmo no prazo de 45 dias);
(vi) o Parlamento Europeu pode, contudo, efectuar alteraes ao projecto de oramento
apresentado, decidindo por maioria dos seus Membros, nesse caso remetendo
novamente o documento ao Conselho;
(vii) neste ltimo caso, repetem-se estes procedimentos finais, com o Conselho a poder,
por maioria qualificada, modificar as emendas sugeridas pelo Parlamento Europeu,
devendo discutir as questes com a Comisso e, se apropriado, com as outras
instituies envolvidas.
Como qualquer oramento nacional, o oramento comunitrio contempla o conjunto de
despesas a efectivar pela Unio, bem como as receitas da mesma. No que respeita s
primeiras, ao seu tipo e estrutura, vale a pena referir que:
(i) englobam dois tipos: as despesas obrigatrias, que resultam de compromissos
constantes dos Tratados (por ex., o esquema de suporte de preos do FEOGA Fundo
Europeu de Orientao e Garantia Agrcola ou a existncia de certos tipos de ajuda a
pases terceiros), e as despesas no obrigatrias, decorrentes das reas operacionais do
oramento (por ex., gastos relativos ao FEDER Fundo Europeu para o
Desenvolvimento Regional, FSE Fundo Social Europeu, etc.);
(ii) o conjunto de despesas abrangidas pelo oramento comunitrio, apesar de ter
aumentado com as reformas implementadas com os chamados Pacotes Delors (I e II),

166
de volume bastante reduzido, nunca tendo ultrapassado 1,3% do PIB da Unio, o que
significa que a magnitude do oramento comunitrio semelhante apenas de alguns
departamentos governamentais de certos pases grandes da Unio (veja-se, por exemplo,
o caso do Departamento de Educao e Cincia do Reino Unido);
(iii) conforme visvel na fig. 8, uma parte muito significativa das despesas
corresponde Poltica Agrcola Comum, uma das mais problemticas (e possivelmente
injustas) da Unio, a qual conta ainda com mais de 40% do oramento comunitrio,
apesar de o seu peso se encontrar em reduo, aps sucessivas reformas (nem sempre
muito frutuosas) daquela poltica comum; seguem-se as despesas relativas Poltica
Regional e, com significado acrescido nos anos mais recentes, as despesas relacionadas
com Investigao e Desenvolvimento;
(iv) a reduzida dimenso, em termos comparativos, do oramento comunitrio,
contrastando com o que sucede na maioria dos espaos geogrficos com moeda nica, e
a sua afectao, em grande medida, PAC permitem reconsiderar algumas ideias
habitualmente lanadas para os cidados europeus, nomeadamente a da existncia de
uma Comisso amplamente poderosa e a da existncia de uma complexa e imensa
mquina burocrtica comunitria (note-se, a este propsito, que apenas 5% do
oramento se refere a despesas administrativas).
Figura 8 Distribuio das despesas oramentais da Unio Europeia

Fonte: Baldwin e Wyplosz (2006)
No que respeita s receitas oramentais da Unio, de uma fase inicial de contribuies
nacionais passou-se, a partir de 1970, a um sistema de recursos prprios, cujo princpio

167
estava j consagrado no Tratado de Roma (art. 201), considerando como recursos
prprios as receitas de natureza fiscal afectadas de uma vez para sempre Comunidade
para financiar o seu oramento, concedendo-lhe o direito sem necessidade de qualquer
deciso ulterior das autoridades nacionais.
Esse sistema de recursos prprios envolve os recursos tradicionais (ou recursos
prprios por natureza), os recursos IVA (Imposto sobre o Valor Acrescentado) e o
recurso PNB (Produto Nacional Bruto).
Os recursos tradicionais so considerados recursos prprios por natureza, porque se
trata de receitas obtidas no mbito das polticas comunitrias, e no de receitas
provenientes dos Estados-Membros calculadas como contribuies nacionais. Incluem,
assim, os direitos aduaneiros, resultantes da aplicao da pauta aduaneira comum, e os
direitos agrcolas, obtidos nas trocas sobre produtos agrcolas com os pases no
membros no mbito da PAC (a que acrescem as quotizaes de produo e de
armazenamento de acar e de isoglucose) e que variam em funo dos preos do
mercado mundial e do mercado europeu.
Os recursos IVA foram criados em Abril de 1970, porque os recursos prprios
tradicionais no se mostravam suficientes para financiar o oramento comunitrio. No
entanto, devido s dificuldades de assegurar a sua harmonizao, este recurso s foi
aplicado pela primeira vez em 1980, sendo obtido a partir de uma taxa aplicada sobre
uma matria colectvel determinada de maneira uniforme. Inicialmente, a taxa de
mobilizao mxima foi fixada em 1%, vindo a ser alargada para 1,4% a partir de 1 de
Janeiro de 1986, a ser progressivamente reduzida para o valor inicial entre 1995 e 1999
e, finalmente, para 0,75% em 2002 e 2003 e para 0,50% a partir de 2004.
O recurso PNB foi criado em Junho de 1988 enquanto recurso de equilbrio do
oramento, sendo obtido atravs da aplicao de uma taxa a fixar cada ano, no quadro
do processo oramental, a uma matria colectvel representativa da soma dos produtos
nacionais brutos a preos de mercado. O recurso calculado enquanto diferena entre as
despesas e os montantes obtidos dos outros recursos prprios. A mesma Deciso
estabeleceu a fixao de um limite de recursos prprios numa percentagem do PNB, que
em 1988 era de 1,14% e em 1999 de 1,27% (limite mantido em 2002 pelo Conselho de
Berlim).

168
Note-se, ainda, a existncia de um conjunto de recursos especficos, que decorrem de
aces levadas a cabo pela Unio, como impostos e contribuies cobrados ao pessoal,
juros e garantias, encargos vrios, direitos e royalties.
Os recursos prprios so cobrados pelos Estados-Membros por conta da Comunidade,
os quais tm direito, a ttulo de despesas de cobrana, a uma certa percentagem do
montante de recursos tradicionais (25% aps o Conselho de Berlim de 2002).
Conforme a fig. 9 evidencia, o recurso PNB actualmente, de longe, o recurso
prprio mais relevante no quadro do oramento comunitrio, numa evoluo que se
acentuou por fora da reduo das taxas de mobilizao mximas do IVA e da reduo
progressiva dos montantes dos direitos tradicionais.
Figura 9 Repartio dos recursos oramentais da UE

Fonte: Site da UE, http://europa.eu.int
4.3.2. Evoluo recente e principais desafios
O momento mais marcante da evoluo recente das questes do oramento comunitrio
pode, provavelmente, estabelecer-se em 1988, altura em que, face eroso dos recursos
prprios tradicionais, ao fraco crescimento do recurso IVA, necessidade de fazer face
a novos objectivos (nomeadamente relacionados com a coeso econmica e social e
com novas polticas comuns), e necessidade de melhor disciplinar a despesa
(nomeadamente as despesas no obrigatrias), foi decidido passar a estabelecer acordos
sobre as grandes prioridades oramentais para perodos plurianuais seguintes,
traduzidos na criao de um enquadramento para as despesas comunitrias (as

169
perspectivas financeiras), que indicariam a amplitude mxima e a composio das
despesas previsveis da Unio.
Ao primeiro desses acordos (Pacote Delors I), que permitiu a implementao de
objectivos consagrados no Acto nico Europeu, em particular procedendo reforma e
duplicao dos Fundos Estruturais, seguiu-se, em 1992, o chamado Pacote Delors II,
que consagra a criao do Fundo de Coeso e outras medidas relativamente a poltica
industrial, de concorrncia, promoo de investigao e desenvolvimento tecnolgico,
de redes transeuropeias, fortalecimento da poltica social e novas responsabilidades da
Unio em assuntos internacionais. Para esse efeito, estabeleceu a duplicao dos
montantes atribudos aco externa da UE no perodo de 1992 a 1997, o aumento do
peso mximo dos recursos prprios de 1.2% para 1.37% no mesmo perodo,
80
o
aumento das contribuies para pases/regies mais pobres (solidariedade e coeso) e o
aumento dos fundos visando prioridades internas Investigao e Desenvolvimento
(I&D) e redes transeuropeias.
As perspectivas financeiras seguintes (Agenda 2000), para o perodo de 2000 a 2006,
viriam a ser marcadas por uma viso fundamentalmente restritiva por parte dos pases
contribuintes lquidos, receosos, entre outros aspectos, dos possveis custos derivados
do alargamento a Leste. As principais medidas consideradas tiveram por objectivo,
assim, assegurar uma maior disciplina nas despesas da Unio, bem como a no elevao
dos montantes mximos com o alargamento, o aumento dos nveis de eficincia e de
controlo da PAC e do FEDER, e a introduo de modificaes por forma a garantir
consistncia entre capacidade de pagamento e contribuies dos Estados-Membros.
Neste contexto, o Conselho de Berlim, reformulando o quadro inicial, decidiu que, a
partir de 2002, deveria manter-se o limite de recursos prprios em 1,27% do PNB
europeu, aumentar as despesas de cobrana dos recursos prprios tradicionais de 10%
para 25%, reduzir a taxa mxima de mobilizao do IVA para 0,75% em 2002 e 2003 e
para 0,50% a partir de 2004, diminuir a parcela de alguns pases (Alemanha, Pases
Baixos, ustria e Sucia) no financiamento da compensao para o Reino Unido (para
do valor), introduzir ajustamentos tcnicos compensao para o Reino Unido, de
modo a contrabalanar os efeitos benficos para o Reino Unido decorrentes do aumento

80
A Cimeira de Edimburgo alteraria estes limites para de 1.20% em 1993 para 1.27% em 1999.

170
das despesas de cobrana e das despesas de pr-adeso. Ainda nesta Cimeira, no foi
introduzido nenhum novo recurso prprio autnomo, mas convidou-se a Comisso a
apresentar um relatrio sobre esse assunto antes do fim do ano de 2005.
A situao descrita no dever alterar-se significativamente no curto prazo, desde logo
tomando em considerao as perspectivas financeiras para o perodo 2007-2013 (fig.
10). Mantm-se um tecto bastante baixo para a dimenso do oramento (inferior a 1,3%
do produto da Unio) e um elevado nvel de despesas na rea agrcola. Alguma
reformulao de objectivos fundamentais parece encontrar eco, em particular no que
respeita a competitividade e coeso, na sequncia de uma tentativa mais efectiva para a
implementao da Estratgia de Lisboa, mas mantendo as despesas relativas a novos
desafios da Unio (tais como a PEDC, o desenvolvimento da cidadania europeia ou o
reforo do espao de liberdade, segurana e justia) a um nvel francamente
desapontante.
Figura 10 Quadro Financeiro para 2007-2013

Fonte: Site da UE, http://europa.eu.int
Relativamente s receitas oramentais e no quadro de debates recentes, a prpria
Comisso Europeia apresentou, em Setembro de 2004, um relatrio sobre a evoluo
dos recursos prprios, no qual no manifestava inteno de propor um novo recurso
prprio no mbito das perspectivas financeiras para este perodo (European
Commission, 2004). Em todo o caso, a Comisso considerou nesse estudo que poderia
haver vantagens em substituir progressivamente o modelo actual por um outro mais
directamente orientado para os cidados.

171
Adicionalmente, qualquer alterao mais profunda exigiria uma decisiva vontade
poltica, sendo necessria unanimidade no Conselho e ratificao pelos Parlamentos de
todos os Estados-Membros, o que dificulta obviamente qualquer soluo que refore a
ligao directa dos cidados europeus ao oramento comunitrio, para alm de ajudar a
centrar os debates sobre as despesas na substncia e no em posies lquidas do
oramento puramente nacionais.
Sem prejuzo da anlise mais detalhada desta questo no ponto 5.2., parece bvio,
todavia, que, em relao ao futuro, dificilmente se podero conciliar os objectivos da
solidariedade e da coeso econmica e social e a resoluo de alguns dos desafios mais
relevantes da Unio com a manuteno do nvel actual de recursos prprios do
oramento comunitrio, ou seja, sem retomar seriamente esta discusso de um novo
recurso prprio.
De momento, contudo, no parece provvel uma mudana sria a este nvel, mesmo se
recentemente o prprio Presidente da Comisso Europeia sugeriu a reabertura sem
quaisquer tabus do debate em torno do oramento comunitrio (Barroso, 2007). A
inexistncia de novidades relevantes neste domnio quer no projecto do Tratado
Constitucional quer no Tratado de Lisboa parecem apontar alis nesse sentido.


172
Captulo 5 Um Modelo Federal de Organizao Econmica
na Unio Europeia

It is widely recognized that the Stability and Growth Pact
(SGP) has lost most if not all of its capacity to refrain
European governments from implementing over-expansionary
policies, notably pro-cyclical policies when economic growth
is over its potential. In this context, modifying the way fiscal
policies are being implemented in Europe still keeps on being
a very important issue
(Jrome Creel, 2003)

5.1. Confronto entre a Situao Actual e a Literatura do Federalismo
Fiscal
Tendo em conta os elementos apresentados no captulo anterior, o confronto da soluo
adoptada no contexto do Tratado de Maastricht e das alteraes posteriores com as
principais ideias ressaltadas na reviso da literatura sobre o federalismo fiscal parece
revelar claramente uma situao de bastante distncia entre o actual quadro comunitrio
e o que deveria ocorrer no contexto de uma verdadeira Federao, no que respeita
actuao no domnio da definio e execuo da poltica oramental, em particular, da
funo de estabilizao macroeconmica, e mesmo, a um nvel mais geral.
Em particular, essa discrepncia parece surgir com maior acuidade em trs domnios:
(i) O oramento comunitrio de reduzida dimenso, contando com cerca de 1% do
PIB da Unio, e no parece de prever para os prximos anos alteraes significativas na
mesma, o que, acrescendo ao facto de quase metade do oramento se destinar s aces
da Poltica Agrcola Comum, no possibilita uma correspondncia s funes de
estabilizao macroeconmica que os oramentos centrais assumem nas principais
federaes.
A literatura analisada no mbito do federalismo fiscal postula tradicionalmente, um
papel importante de seguro para o oramento central, o qual, atravs de mecanismos
de transferncias entre os Estados/regies positivamente afectados por choques
assimtricos os Estados/regies negativamente afectados pelos mesmos choques, parece
exercer um importante grau de estabilizao. Tal , alis, evidenciado por diversos

173
estudos, na senda das anlises de Sachs e Sala-i-Martin (1992), Italianer e Pisani-Ferry
(1994) e Bayoumi e Masson (1995), os quais estimaram, com base em metodologias
distintas, um significativo grau de estabilizao na absoro de choques pelo oramento
federal norte-americano.
O mesmo tipo de papel foi referenciado pelos subscritores da teoria das reas
monetrias ptimas, os quais consideravam que, uma vez perdidos os instrumentos
monetrio e cambial, uma resposta eficiente aos efeitos negativos de choques
especficos e assimtricos, no contexto de uma unio monetria, seria obtido pela
mobilizao de um amplo oramento central.
(ii) Alguns dos desenvolvimentos mais recentes da teoria do federalismo fiscal
sublinham a relevncia da criao de hard budget constraints, como forma de
preservar e desenvolver a economia de mercado, no quadro de uma federao
fortemente descentralizada; parecendo, assim, haver, neste domnio, uma maior sintonia
entre a teoria do federalismo fiscal e a soluo adoptada para a definio e execuo da
poltica fiscal e oramental na Unio Europeia, a qual assenta particularmente,
conforme se referiu, no desenvolvimento e aplicao de regras obrigatrias restritivas.
No entanto, os autores referidos admitiam que poderia ser suficiente a conjugao da
proibio do financiamento monetrio da dvida e de comportamentos de bail-out por
parte do governo federal com a inexistncia de exageradas transferncias
intergovernamentais e com o funcionamento eficiente dos mercados de crdito para
gerar um comportamento responsvel das autoridades fiscais sub-centrais. No caso
europeu, existindo aquelas proibies, assumiram-se igualmente regras obrigatrias:
contudo, conforme foi amplamente discutido no captulo anterior, tais regras no so
consensuais e nem sequer parecem assumir-se como suficientemente transparentes e
aplicveis de molde a incentivar a necessria disciplina oramental.
(iii) No caso europeu, relativa falta de credibilidade das regras adoptadas, acrescenta-
se a incipincia da coordenao de polticas no monetrias, numa situao que pouco
favorece a consecuo de coerncia entre as vrias polticas fiscais nacionais e entre
estas e a poltica monetria comum. No contexto de uma organizao econmica
federal, est coerncia seria bem mais facilmente conseguida, mesmo se no contexto de
ampla descentralizao de polticas, j que, pelo menos, haveria instituies que

174
assegurassem a definio de objectivos fundamentais comuns e de caminhos gerais a
seguir, bem como vigiassem efectivamente pelo cumprimento das regras.
Neste contexto, e admitindo que as polticas oramentais so ainda susceptveis de
mobilizao para fins de estabilizao macroeconmica e parecendo difcil, no curto (e
possivelmente no mdio prazo) prosseguir tal finalidade num quadro (tradicional) de
centralizao, com elevada dimenso do oramento comunitrio, o debate enunciado no
captulo anterior e as lies da teoria do federalismo fiscal poderiam apontar para as
seguintes linhas de evoluo, diferenciadas consoante o horizonte temporal:
(i) No mdio e longo prazo e caso se pretenda efectivar e consolidar a transformao
poltico-institucional sugerida no captulo 3, dificilmente poder deixar de se caminhar
no sentido de uma efectiva reforma do oramento comunitrio, a qual, nomeadamente,
possibilite um alargamento da sua dimenso para nveis compatveis com as novas
exigncias e os novos desafios que se colocam Unio e, em particular, para o
desenvolvimento de uma aco estabilizadora eficaz perante a emergncia de choques
adversos.
Os estudos que tm vindo a ser desenvolvidos no passado recente pela Comisso
Europeia podero, neste domnio, constituir um bom ponto de partida, quer do ponto de
vista do tipo de instrumentos que podero configurar novos recursos prprios para o
oramento comunitrio, quer do ponto de vista de uma sntese dos principais problemas
que a sua colocao em prtica levanta, associados a questes de harmonizao, por um
lado, e de necessria substituio de carga fiscal nacional (bem como de despesas
oramentais nacionais por despesas oramentais da Unio), por outro lado, num
contexto em que s assim poder enquadrar-se a aceitao dos cidados europeus.
Em todo o caso, no de esperar, nem ser politicamente desejvel (porquanto poderia
corresponder a uma situao de excessiva centralizao), que o oramento comunitrio
venha, mesmo a longo prazo, a ter dimenso semelhante aos oramentos centrais de
certas federaes existentes (por ex., ao dos Estados Unidos). Alis, alguns estudos
ainda prvios prpria adopo do programa de Maastricht para a moeda nica
europeia j anteviam tal situao. MacDougall (Commission des Communauts
Europennes, 1977) mencionava cerca de 5% do PIB, com um mnimo recomendado de

175
cerca de 2,5%, enquanto Lamfalussy (1989) referia cerca de 3% do PIB: trata-se em
qualquer dos casos, contudo, de valores bastante superiores aos actualmente observados.
(ii) no curto prazo, e tendo em particular ateno as dificuldades polticas e econmicas
derivadas da sugesto (i), uma resoluo mais eficiente das questes fundamentais
levantadas no captulo anterior (nomeadamente, a eficcia no combate a efeitos
negativos de choques especficos e assimtricos, o equilbrio entre objectivos
macroeconmicos nominais e reais, o reforo da coerncia da policy mix e a obteno
da maximizao do bem-estar global) parece sugerir trs aces mais imediatas:
(ii.a) Um reforo da coordenao das polticas fiscais e oramentais nacionais,
exigindo uma forte alterao do seu enquadramento institucional.
Tendo em conta diversas propostas, como as de Pisani-Ferry (2002) ou Ferr
(2007), seriam importantes, entre outras, a adopo de um cdigo de conduta
para a poltica econmica, o estabelecimento de um acordo obrigatrio para os
Membros da rea euro de consulta recproca e da Comisso antes da tomada de
decises relevantes de poltica macroeconmica, a transformao do Eurogrupo
numa entidade executiva com capacidade para tomar decises por maioria
qualificada, a transformao dos programas (nacionais) de estabilidade em
verdadeiros instrumentos de coordenao e vigilncia, e a existncia de um
dilogo construtivo entre o Eurogrupo e o Banco Central Europeu, permitindo
uma interao til e coerente no que reporta s reformas estruturais e poltica
macroeconmica.
(ii.b) Uma reforma mais credvel do Pacto de Estabilidade e Crescimento,
enquanto mecanismo relevante para a vigilncia e manuteno da disciplina
oramental.
Conforme se referiu, apesar da reviso de 2005 ter elevado o grau de
flexibilidade do PEC, no parece ter sido de molde a reforar a sua
credibilidade, em particular no que se refere sua vertente sancionatria, em
face do excessivo nmero de causas que podem permitir a sua no aplicao.
Neste sentido, a acomodao de algumas caractersticas agora existentes e a
integrao de medidas propostas ao longo dos ltimos anos por diferentes
economistas, e das quais se destaca a proposta para a evoluo rumo a um Pacto

176
assente na sustentabilidade da dvida pblica, assim como a incluso de medidas
tendentes a incentivar uma efectiva coordenao de polticas, parecem assumir-
se como elementos essenciais;
(ii.c) Enquanto no for possvel um alargamento mais significativo do
oramento comunitrio, a efectividade da resposta estabilizadora (e solidria)
perante choques de natureza especfica ou assimtrica poder exigir a criao de
um mecanismo limitado de absoro de choques.
Secundando Goodhart e Smith (1993), para ser eficiente e no colocar
dificuldades de implementao excessivas a vrios nveis, tal mecanismo
deveria cumprir vrios requisitos: em primeiro lugar, ser limitado, no sentido de
a aco comunitria s ocorrer em caso de srias dificuldades econmicas; em
segundo lugar, ser temporrio, sob pena, de em lugar de estabilizao, incentivar
a dependncia e a manuteno do status quo, pelo que a sua fonte de activao
deveria corresponder a alteraes negativas na actividade econmica, sendo
suspenso logo que tais alteraes cessassem; em terceiro lugar, o seu impacto
deveria produzir-se apenas durante a fase de reduo do crescimento econmico
(no se prolongando depois), pelo que o mecanismo deveria assentar num
indicador estreitamente associado s flutuaes do rendimento real; finalmente,
deveria verificar-se, tambm neste domnio, o princpio da subsidiariedade, isto
, a ajuda s deveria ocorrer nos casos em que a desacelerao da actividade
econmica apresente caractersticas especficas ao Estado em dificuldades.
Neste contexto, deve notar-se ainda que, desde o incio da dcada de 90, foram
apresentadas diversas tentativas de criao de um esquema europeu de
transferncias fiscais, visando este tipo de objectivos, sem sucesso em termos
de adopo poltica.
81
No entanto, alguns deles contm virtualidades
significativas a explorar no quadro que acabou de se defender.
Ainda em relao a este aspecto, e de uma forma semelhante mencionada no
ponto 4.1. a propsito de mecanismo(s) de partilha de rendimento, se tal
sistema viesse a existir, deveria ser claramente limitado, sob pena de poder

81
Entre outras anlises desenvolvidas durante essa dcada, salientem-se as apresentadas porItalianer e
Vanheukelen (1992), Mlitz e Vori (1993), Italianer e Pisani-Ferry (1994) e Hammond e von Hagen
(1998).

177
colocar em risco a necessrio disciplina oramental, ao possibilitar o
encorajamento de prticas laxistas ao nvel das contas pblicas.
Alguns destes elementos so retomados nos pontos 5.2. e 5.3., enquanto sugestes para
a transio e/ou a efectivao de um modelo federal ao nvel da organizao econmica.
Por agora e a concluir o presente ponto, torna-se ainda relevante observar, enquanto
resultado do confronto da situao presente com a teoria do federalismo fiscal, que, a
um nvel mais geral, a evoluo dever ser marcada pelo aparecimento de normas que
traduzam uma adequada e transparente repartio de competncias pelos vrios nveis
de governo.
Tal deveria resultar, idealmente, de uma verdadeira Constituio Europeia, que previsse
claramente os princpios da descentralizao e da subsidiariedade, colocando de forma
explcita apenas os domnios indubitavelmente supranacionais (e.g. defesa, poltica
externa, poltica monetria, concorrncia e harmonizao fiscal, etc.) como
competncias do governo federal. Nestes domnios e conforme referido
anteriormente, a regra da unanimidade deveria ser substituda pela regra da maioria
qualificada, elevando a capacidade de deciso da Unio e reduzindo a possibilidade de
criao de minorias de bloqueio.
5.2. Alteraes no Mdio e Longo Prazo: A Questo do Oramento
Comunitrio
5.2.1. Recursos prprios e oramento comunitrio
Conforme decorre do referido nos pontos 4.3. e 5.1., a UE parece longe de se
caracterizar por uma significativa independncia financeira, na medida em que, para l
de a dimenso do seu oramento ser diminuta, os recursos do mesmo no sero
exactamente prprios, mesmo se definidos como tal.
De facto, retirando os recursos tradicionais, cujo valor diminuto e em reduo ao
longo do tempo, os recursos baseados no IVA e no PNB (e particularmente este ultimo)
dificilmente podero ser levados em conta como prprios no sentido de uma
verdadeira autonomia/independncia financeira.

178
Ora, tal independncia financeira assume-se, em nossa opinio, como um requisito
essencial para o reforo do poder poltico da UE (permitindo-lhe executar uma poltica
soberana e tomar decises livres em matrias claramente supranacionais) e para uma
melhor resposta aos seus objectivos (entre os quais a participao no esforo de
estabilizao macroeconmica e na promoo da coeso econmica e social). Neste
contexto, a discusso do conceito de recursos verdadeiramente prprios (e
consequentemente da autonomia financeira da UE) torna-se um ponto prvio anlise
de qualquer proposta de reforma.
A situao pode ser considerada tendo como ponto de partida uma comuna e as
caractersticas que devem ter, de acordo com alguns autores, os seus recursos prprios,
a saber: (i) provm do territrio da comuna; (ii) a sua receita devida totalmente para o
oramento da comuna; (iii) a sua receita no limitada no tempo.
A justificao de tal ponto de partida decorreria de ser possvel estabelecer uma certa
analogia entre a situao na UE e o caso de diversas comunas existentes no respeitante
provenincia dos seus recursos financeiros.
Assim, no caso das comunas, o Estado decide sobre as suas receitas, frequentemente
dotando-as de subvenes ou transferncias genricas, o que pode ser questionado luz
dos critrios de autonomia financeira referidos. Ora, no caso da UE, conforme j se
referiu, os recursos prprios so estabelecidos de forma unnime pelo Conselho, onde
tm assento os Estados-Membros. Por outro lado, decorre do actual sistema que, pelo
menos aparentemente, os Estados-Membros parecem preferir financiar o oramento
comunitrio a partir dos oramentos nacionais e, desta forma, o recurso baseado no
PNB poderia ser considerado uma espcie de subveno ou transferncia.
A situao descrita permitiria estabelecer, ento, o argumento de que os recursos da UE,
para serem verdadeiramente prprios, deveriam cumprir os mesmos critrios que no
caso de uma comuna. Em nossa opinio, contudo, deveria considerar-se para o caso da
UE um critrio adicional, como forma de alargar a transparncia do sistema e limitar a
influncia dos Estados-Membros na tomada de deciso claramente supranacional: pelo
menos de forma parcial, os recursos deveriam provir directamente dos cidados e
empresas europeias e no directamente dos oramentos nacionais.

179
Assim sendo, para serem verdadeiramente rotulados de recursos prprios, dotando a UE
de significativa autonomia financeira, estes deveriam corresponder a impostos, direitos
e outros pagamentos que provm directamente dos cidados e empresas europeias, (na
medida em que) reforam inteiramente o oramento da Unio, sem limite temporal e
sem a necessidade de qualquer deciso subsequente por parte das autoridades nacionais
(Cieslukowski e Alves, 2006). Neste quadro, a necessidade de reforma dos recursos
prprios tornar-se-ia ainda mais significativa, dado que pelo menos o recurso
actualmente mais relevante no cumpriria os critrios em causa.
5.2.2. Linhas de reforma do financiamento do oramento comunitrio
Conforme se referiu anteriormente, a prpria Comisso Europeia apresentou, em
Setembro de 2004, um relatrio sobre a evoluo dos recursos prprios, no qual,
embora no manifestasse inteno de propor um novo recurso prprio no mbito das
perspectivas financeiras para o perodo subsequente, considerava poder haver vantagens
em substituir progressivamente o modelo actual por um outro mais directamente
orientado para os cidados (European Commission, 2004).
A reforma do modelo actual, substituindo-o por um modelo mais eficiente e
transparente, quer do ponto de vista dos recursos, quer do ponto de vista da composio
das despesas, alis, a preocupao de um novo debate recentemente impulsionado pela
Comisso Europeia. Este debate, no qual todos os cidados e entidades europeias foram
convidados a participar,
82
aparece na sequncia da deciso tomada conjuntamente pelas
trs principais instituies polticas comunitrias no sentido de a Comisso efectuar uma
reapreciao fundamental do oramento da UE, incluindo quer a orientao das
prioridades de despesa futura, quer a obteno dos recursos necessrios para financiar as
prioridades polticas da UE.
A consulta fechar em meados de 2008 e posteriormente a Comisso produzir um
relatrio que apresenta, desde logo, a vantagem de gerar uma avaliao num horizonte
a longo prazo, com o intuito de estudar a forma como o oramento pode ser modelado
para servir as polticas da UE e responder aos desafios das dcadas vindouras (site
citado na nota de rodap n 80), no envolvida numa negociao financeira (sempre
difcil) para um quadro plurianual. Alis, a tarefa de propor o quadro financeiro

82
Aberto em http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/issues_pt.htm.

180
plurianual para o perodo de 2014-2020 caber Comisso seguinte, pelo que, nesta
reapreciao, a actual Comisso no ir pronunciar-se sobre o volume global nem sobre
a repartio pormenorizada do oramento da UE.
Neste quadro, tendo em conta a importncia e actualidade do debate, o conceito de
recursos prprios anteriormente definido e a necessidade defendida de ampliao do
oramento comunitrio, cabe lugar a uma breve anlise das principais propostas de
reforma que tm sido avanadas para o caso das receitas oramentais comuns.
83

Tais propostas surgem habitualmente sob duas linhas fundamentais: (i) a simplificao
do sistema actual de recursos prprios; (ii) o alargamento das bases fiscais,
nomeadamente com a introduo de novos (e reais) recursos prprios.
No que primeira linha respeita, parece possvel o estabelecimento de trs hipteses: (i)
a substituio dos recursos prprios tradicionais pelo recurso baseado no PNB, sendo
que os primeiros se encontram em quebra de significado oramental e a sua receita
voltaria a ser atribuda aos Estados-Membros onde feito o consumo final dos
respectivos bens e servios; (ii) a simplificao do mtodo de clculo do recurso
baseado no IVA, eliminando a sua associao ao rebate britnico e introduzindo uma
taxa de IVA uniforme para todos os Estados-Membros; (iii) a substituio completa do
actual conjunto de recursos prprios pelo recurso baseado no PNB.
Qualquer das hipteses anteriores, com particular destaque para a ltima, significaria
uma relevante simplificao da determinao dos recursos oramentais da UE. Em todo
o caso, luz dos critrios anteriormente definidos, o sistema continuaria a alimentar-se
de recursos no exactamente prprios, particularmente no primeiro e terceiro casos.
Neste contexto, o debate relevante passaria para a definio de novos recursos prprios.
Antes disso e a propsito da possibilidade de substituio do actual sistema por um
outro assente exclusivamente no recurso PNB, vale a pena referir uma proposta
avanada, j na dcada de 90, por um conjunto de pases menos desenvolvidos na UE
(Espanha, secundada por Portugal e Grcia), no sentido de, tendo em conta o objectivo
fundamental da coeso econmica e social, ser definido um coeficiente de modulao

83
Para maior desenvolvimento deste aspecto, consulte-se, por exemplo, European Commission (2004) e
Cattoir (2004).

181
nacional que espelhasse a posio relativa de cada Estado-Membro face mdia
europeia em termos de rendimento/produto per capita (Buchholz-Will et al., 2002).
Este coeficiente seria aplicado ao produto do pas, gerando um sistema progressivo em
que os Estados-Membros com rendimento per capita acima da mdia da UE teriam uma
contribuio superior que decorreria de um sistema idntico ao actual, enquanto os
Estados-Membros com rendimento per capita inferior mdia da UE veriam a sua
contribuio ser reduzida.
As figuras 11 e 12 evidenciam os resultados da introduo de tal coeficiente, assumindo
que o recurso em causa teria, para 2008, um peso de 1% do produto comunitrio (ou
seja, semelhante dimenso actual do oramento da UE), e mostrando a diferena entre
a contribuio de cada Estado-Membro neste sistema progressivo e a respectiva
contribuio num sistema de taxa sobre o produto igual para todos.
84

Figura 11 Aumento da contribuio num sistema progressivo assente no produto
(bilies euros)
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
UK HOL DIN IRL SUE ALE LUX FRA AUT BEL FIN

Fonte: European Economy (2007), clculos do autor usando valores previstos para 2008.
Conforme esperado, os aumentos so maiores para as economias mais desenvolvidas da
UE, com particular destaque, em termos relativos, para os que ocorrem nos casos de
Luxemburgo (1,8% PIB), Irlanda e Dinamarca (0,5% PIB). As redues em termos

84
A determinao integral destes valores consta do anexo 3.

182
absolutas so mais significativas para os casos de Polnia e Romnia, sendo que a
diminuio representa, tal como nos casos de Bulgria e Litunia, entre 0,7% e 0,9% do
produto.
Figura 12 Reduo da contribuio num sistema progressivo assente no produto
(bilies euros)
Fonte: European Economy (2007), clculos do autor usando valores previstos para 2008.
Uma segunda linha de orientao das propostas de reforma remete para a introduo de
novos recursos prprios, em substituio ou em complemento aos existentes.
Nessa linha de reforma, a Comisso, no estudo anteriormente referenciado (European
Commission, 2004), sugeria, a prazo, a introduo de um novo recurso prprio baseado
em impostos. Esse recurso deveria substituir o actual recurso baseado no IVA e
financiar uma parte significativa do oramento comunitrio, possibilitando ultrapassar
as principais desvantagens do actual sistema, entre elas a esmagadora dependncia das
transferncias a partir dos oramentos nacionais. A Comisso considerava ainda que,
nesse contexto e embora passando a representar uma parte mais reduzida dos recursos
prprios totais do que no sistema actual, o recurso baseado no PNB deveria continuar a
desempenhar um papel importante.
-2,50
-2,00
-1,50
-1,00
-0,50
0,00
M
A
L
C
H
I
E
S
T
E
S
V
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B
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H
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N
R
C
H
P
O
R
R
O
M
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T
A
E
S
P
P
O
L

183
No mesmo relatrio, a Comisso referia trs tipos de imposto com maior probabilidade
de sucesso em termos de se tornarem novos recursos prprios no futuro: (i) um imposto
baseado no consumo de energia; (ii) IVA modulado (proposta feita j no Relatrio
Langes, European Parliament, 1994); (iii) um imposto baseado no rendimento das
pessoas colectivas. Conforme decorre da breve descrio que a seguir se efectua,
qualquer deles estaria genericamente em linha com as principais concluses da teoria do
federalismo fiscal no domnio da tributao, em particular com os critrios introduzidos
por Musgrave (1983) e referenciados no ponto 4.1.
O imposto baseado no consumo de energia poderia ser concebido de duas formas: como
um imposto com larga base (carvo, gs, petrleo, etc.) ou como um imposto
comunitrio sobre o combustvel para o transporte rodovirio. O imposto seria pago
pelos consumidores atravs dos fornecedores de energia, criando uma ligao directa
entre o oramento da UE e os cidados europeus. Admite-se que constituiria uma fonte
de financiamento estvel para o oramento comunitrio e suficiente para um nvel de
necessidades prximo do actual (European Parliament, 1997). Qualquer das duas
formas exigiria, entretanto, uma definio das taxas de imposto a nvel europeu.
No caso do IVA modulado, o IVA pago pelo consumidor resultaria de uma combinao
de IVA nacional e de IVA europeu, com a taxa do primeiro definida pelo parlamento
nacional e a do segundo pela UE era sugerida inicialmente uma taxa de 2% para o
caso europeu, podendo ser elevada com a evoluo das responsabilidades comunitrias.
Esta proposta tornaria o financiamento da UE bastante visvel para os cidados da UE,
apresentando ainda como vantagens o facto de a harmonizao da matria colectvel no
domnio do IVA estar bastante avanada e a possibilidade de se constituir numa fonte
de receitas suficiente e estvel. Por outro lado, seria tambm evolutivo, uma vez que
daria origem a uma reforma das disposies em vigor em vez da introduo de um
recurso completamente novo. De um ponto de vista administrativo, a sua introduo
tambm no aparentaria apresentar quaisquer dificuldades inultrapassveis.
A terceira hiptese as receitas provenientes de uma matria colectvel do imposto
sobre as sociedades harmonizada, com uma taxa base de imposto uniforme tambm
permitiria uma fonte de financiamento adequada para o oramento comunitrio, ainda
que provavelmente cobrindo s menos de metade da despesa oramental. Contudo,

184
considerando a debilidade de harmonizao comunitria nesta rea, no poderia ser tida
seno como uma opo a longo prazo, ao contrrio das duas anteriores que seriam
exequveis a mdio prazo.
85

Outras propostas tm sido igualmente estudadas e avanadas. Por exemplo, Cattoir
(2004) analisou, para alm das acima referidas, as possibilidades relativas a: (i)
impostos especficos sobre tabaco, lcool e mineral oil; (ii) transferncia de receitas de
senhoriagem (do BCE); (iii) tributao de servios de comunicaes; (iv) imposto sobre
as transaces financeiras nos mercados bolsistas europeus; (v) imposto sobre a
aviao, obrigando-a a internalizar os efeitos negativos sobre o clima decorrentes da sua
actividade;
86
(vi) imposto sobre o rendimento individual.
Cattoir (2004) avalia todas estas propostas, com base em critrios de suficincia e
estabilidade para o oramento europeu no longo prazo, de eficincia (incluindo a
visibilidade, os custos administrativos e os efeitos sobre a afectao dos recursos) e de
equidade horizontal e vertical, e conclui no mesmo sentido do estudo da Comisso
Europeia citado. Na sua opinio, da qual partilhamos, excluindo o caso do imposto
sobre o rendimento individual, qualquer das propostas agora referidas seria menos
desejvel, por razes diversas (entre outras: insuficincia e falta de estabilidade, no caso
da tributao sobre a aviao ou sobre as transaces financeiras; falta de visibilidade
no caso destas ltimas e das receitas da senhoriagem; falta de equidade vertical no caso
dos impostos especficos).
5.2.3. Um recurso prprio assente na tributao do rendimento individual
Uma possibilidade que parece particularmente interessante a da criao de um recurso
prprio europeu assente na tributao do rendimento individual, desde logo porque
personal taxes constitute one of the most direct and visible links between
taxpayers/citizens and elected authorities (Cattoir, 2004, p.30).
Assim, a criao de tal recurso poderia, para alm de reforar os mecanismos de
transparncia do sistema, ajudar ao verdadeiro aparecimento de um sentimento de

85
Para maior desenvolvimento de vrias questes envolvidas numa proposta deste tipo, consulte-se, por
exemplo, Albi et al. (1997).
86
Neste caso, um imposto comunitrio sobre o combustvel para avies ou sobre as respectivas emisses
poderia complementar o imposto baseado no consumo de energia anteriormente referido, colocando, ao
mesmo tempo, termo iseno do imposto sobre o combustvel para jactos e fixando um preo para os
custos ambientais da aviao.

185
pertena a um novo espao de lealdade poltica, particularmente relevante no caso de
uma evoluo rumo ao tipo de modelo que se vem defendendo neste trabalho. Por outro
lado, este tipo de proposta parece comportar-se bem nos restantes critrios de avaliao
aplicados s anteriormente referidas, com particular destaque para a suficncia, a
estabilidade ou a equidade.
Neste contexto, vale a pena uma digresso um pouco mais detalhada sobre o modo
como este recurso poderia ser operacionalizado e sobre o volume de receitas e
repartio por pases a que ele daria lugar.
No que implementao deste recurso respeita, possvel divisar, pelo menos, trs
hipteses alternativas:
(i) Em primeiro lugar, poderia estabelecer-se um determinado montante de imposto a
pagar por cada cidado europeu. Para 2008, por exemplo, considerando as previses da
European Economy (2007) para a dimenso populacional da UE e para o PIB europeu e
admitindo uma dimenso do oramento comunitrio prxima da presente (cerca de 1%
do PIB europeu), ter-se-ia que um imposto de pouco mais de 255 euros por pessoa
cobriria o espectro actual de despesas comunitrias.
Neste caso, registar-se-ia a vantagem de se tratar de um recurso extremamente vsivel,
simples e eficiente. Em termos de visibilidade e simplicidade, alis, parece que seria
difcil de encontrar um recurso mais satisfatrio. Em todo o caso, colocaria obviamente
problemas de equidade
87
e, dadas experincias similares (Catton, 2004, refere a ttulo de
exemplo o fracasso da poll tax no Reino Unido), apresentaria elevadas dificuldades
polticas de implementao.
(ii) Como segunda hiptese, poderia criar-se um imposto europeu sobre o rendimento
individual, em separado do nacional, igualmente com dedues, progressividade, etc.
Os cidados teriam de preencher duas declaraes, uma para o Estado onde residem e
outra para a UE, de forma similar, por exemplo, ao que ocorre no Quebeque, com o
pagamento de impostos sobre o rendimento individual separados para a provncia e para
a federao.

87
Desde logo, porque o nvel de rendimento per capita bastante varivel de pas para pas no seio da
UE. Por outro lado, o valor referenciado por pessoa e no por contribuinte, pelo que teria de ser
modulado em funo de diversas variveis, nomeadamente a dimenso dos agregados familiares.

186
Neste caso, tambm facilmente se assegurariam montantes suficientes para a dimenso
actual do oramento comunitrio, sem onerar excessivamente os cidados. Cattoir
(2004) refere que, representando as receitas dos impostos sobre o rendimento individual
do conjunto dos (ento) 15 Estados-Membros cerca de 10% do PIB da UE (2001), um
imposto equivalente a cerca de 10% do homlogo nos Estados-Membros produziria
uma receita total de aproximadamente 1% do PIB da UE. Tambm estaria
genericamente assegurada a equidade, quer horizontal (isto , entre contribuintes
residentes em diferentes Estados-Membros), quer vertical (j que o imposto poderia ser
progressivo).
O maior problema, exceptuando, como em outros casos, a questo da vontade poltica,
estaria nos elevados custos de administrao, execuo e fiscalizao deste imposto, de
algum modo duplicando a situao nacional.
(iii) Como terceira alternativa e com a vantagem de no implicar elevados custos de
administrao, execuo e fiscalizao, ao contrrio da hiptese anterior, poderia
aplicar-se uma sobretaxa ao montante de imposto nacional sobre o rendimento devido
por cada indivduo e as receitas reverteriam directamente para o oramento comunitrio.
O volume de recursos da resultante seria idntico ao da proposta anterior, tal como a
estabilidade. Por outro lado, a sobretaxa seria patente em cada declarao (e aviso de
pagamento) individual, permitindo, tal como nos outros casos, que os contribuintes
conhecessem o valor da sua contribuio para o oramento da UE.
Contudo, a proposta poderia apresentar alguns problemas do ponto de vista da equidade
horizontal: o uso de uma sobretaxa idntica para os vrios Estados-Membros, embora
mantendo o carcter de progressividade dentro de cada um, poderia conduzir a
resultados inaceitveis entre pases, decorrendo das diferenas nos sistemas fiscais dos
Estados-Membros.
Esta situao poderia ser resolvida de duas formas. Por um lado, poderia elevar-se de
forma muito significativa a harmonizao destes sistemas, o que parece uma tarefa
bastante complicada, mesmo a mdio prazo. Por outro lado, e mais factvel, poderia
modular-se a sobretaxa tendo em conta essas diferenas nacionais.
A este nvel, algumas propostas foram j avanadas, nomeadamente por Biehl (1990) ou
El-Agraa (1990), envolvendo um procedimento a duas etapas: (i) determinao do valor

187
da contribuio de cada Estado-Membro, baseado em determinadas variveis relevantes
(por exemplo, o rendimento per capita) e tendo em conta eventualmente alguma
progressividade em funo do nvel de desenvolvimento de cada Estado; (ii)
determinao da sobretaxa sobre o pagamento do imposto sobre o rendimento
individual em cada Estado, de molde a produzir o volume objectivo de receita.
Das trs hipteses apresentadas, esta ltima que nos parece merecer maior
probabilidade de introduo com sucesso, ao garantir as mesmas vantagens das
anteriores e possibilitando, em simultneo, a considerao de mecanismos de equidade e
a no ocorrncia de elevados custos operacionais.
Neste contexto, retomam-se de seguida as propostas de Biehl (1990) e El-Agraa (1990),
simulando o significado desta sobretaxa para o ano 2008, com a UE composta pelos
actuais 27 Estados-Membros e assumindo um oramento comunitrio de dimenso
equivalente a 1,25% do PIB da UE (ou seja, aproximadamente o mximo previsto nas
perspectivas financeiras para o perodo 2007-2013), coberto integralmente por este
recurso. Note-se que os mesmos valores seriam vlidos para o caso de acrescentar este
recurso aos j existentes, elevando a dimenso do oramento comunitrio para uma
dimenso mxima de cerca de 2,5% do PIB da Unio (ou seja, semelhante
recomendada no Relatrio MacDougall Commission des Communauts Europennes,
1977 como pr-condio mnima para o bom funcionamento de uma unio monetria
na Europa).
A fig. 13 sumaria os principais resultados da simulao, evidenciando o aumento global
do valor dos pagamentos de imposto sobre o rendimento individual que ocorreria em
cada pas, apresentado em percentagem do seu PIB. Os valores parecem no ser
demasiado pesados, variando entre os 0,18% na Bulgria e os 1,91% na Irlanda, com o
caso luxemburgus a assumir-se claramente como um outlier.
Ou seja, assumindo uma dimenso mdia para o valor dos impostos sobre o rendimento
individual semelhante referida na hiptese (ii), isto , cerca de 10% do produto, o
valor mdio da sobretaxa andaria igualmente pelos 10%, variando em funo das
caractersticas do sistema fiscal de cada pas e do respectivo nvel de desenvolvimento
econmico.

188
Note-se, finalmente, que os resultados integrais desta simulao se encontram no anexo
3, incluindo a relao entre o valor da sobretaxa no pas e a mdia na UE (ltima
coluna), a qual estabelece o que poderia designar-se por coeficiente de progressividade
deste esquema. Em particular, vale a pena ter em ateno que, para o caso de escolha de
uma outra dimenso do oramento comunitrio, o valor da sobretaxa em cada pas pode
ser obtido simplesmente atravs da multiplicao deste coeficiente pelo peso do
oramento comunitrio no PIB da UE.
Figura 13 Pagamentos em 2008, decorrentes de uma sobretaxa no imposto sobre
o rendimento individual (% PIB)
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
4,00%
L
U
X
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S
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H
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N
L
E
T
L
I
T
P
O
L
R
O
M
B
U
L
UE=> 1,25%

Fonte: European Economy (2007), clculos do autor.

189
5.2.4. Em concluso
Numa situao bem distinta da de outras entidades polticas com moeda nica e daquela
que se caracterizaria pelo respeito dos ensinamentos da teoria do federalismo fiscal, a
UE encontra-se actualmente com um nvel bastante reduzido de autonomia financeira.
Trata-se de uma situao que necessariamente teria de ser revista no caso de avano
para um modelo de organizao poltico-institucional de carcter federal fortemente
descentralizado, como aquele que se defendeu no captulo 3. Tal envolveria, desde logo,
uma alterao significativa do quadro do financiamento do oramento da UE.
Nesse sentido, fez-se uma digresso ao longo do presente ponto, procurando evidenciar-
se algumas linhas possveis de reforma, sustentadas fundamentalmente em propostas
que tm sido avanadas em anos recentes, quer por economistas independentes quer
pela prpria Comisso Europeia.
Estas propostas tm-se desenvolvido ao longo de duas linhas principais, no
necessariamente separadas: por um lado, a simplificao do actual regime de recursos
prprios; por outro lado, o alargamento das receitas, incluindo a introduo de novos
recursos prprios.
Grande parte da ateno neste ponto foi dedicada ao segundo aspecto, na medida em
que claramente no parece possvel UE assumir com eficcia novos objectivos
(justia, segurana, assuntos externos, cidadania, etc.), nem desenvolver tarefas com
algum relevo ao nvel da estabilizao macroeconmica, sem possuir mais recursos
financeiros, mesmo se a dimenso destes dificilmente poderia atingir valores superiores
a 3% a 5% do PIB.
Tal no significa, contudo, uma desvalorizao do aspecto da simplificao, o qual, por
razes de transparncia e de visibilidade, seria igualmente desejvel. Nesse contexto, foi
alis, considerada, a hiptese de substituio das vrias fontes de financiamento por
uma nica, observando como ela poderia ser compatibilizada com princpios de
equidade entre Estados-Membros.
Relativamente ao aparecimento de novos recursos verdadeiramente prprios, na
acepo referida no incio do presente ponto , a aplicao dos princpios da tributao
propostos na teoria do federalismo fiscal poderia validar algumas das propostas

190
consideradas pela Comisso Europeia como tendo potencialmente mais sucesso, em
particular os recursos baseados na tributao do consumo de energia ou do rendimento
das pessoas colectivas e o recurso IVA modulado.
Em todo o caso, parece-nos que, do ponto de vista da visibilidade e da aproximao dos
cidados ao financiamento e funcionamento da UE, o ideal seria o aparecimento de um
recurso assente na tributao do rendimento individual.
Sendo que a hiptese da determinao de um montante idntico para todos os cidados
da UE parece de descartar por motivos de equidade e que a hiptese de uma dupla
determinao do imposto (com duas declaraes, uma europeia e outra nacional) parece
invivel pelos custos operacionais envolvidos, uma boa hiptese passaria pela aplicao
de uma sobretaxa aos montantes pagos a ttulo de imposto nacional, recaindo essa
receita directamente para o oramento da UE.
Conforme se observou, qualquer destas hipteses (e, em particular, a ltima) permitiria,
sem grande alargamento da carga fiscal, o financiamento integral do oramento
comunitrio na sua actual dimenso. Um alargamento poderia passar, numa primeira
fase, por juntar o novo recurso aos actuais. A substituio destes e/ou um alargamento
mais profundo da dimenso envolveria, necessariamente, alguma reduo da carga
fiscal com destino aos oramentos nacionais, a qual se justificaria, desde logo, pelo
facto de parte das competncias nacionais serem tambm transferidas para o domnio da
Unio. este um aspecto muito interessante que fica em aberto para investigao
futura.
5.3. Alteraes no Curto Prazo: Regras de Disciplina Oramental e
Crescimento Econmico
5.3.1. Introduo
Entre as alteraes que, no ponto 5.1., se sugeriu tendo em vista a evoluo no curto
prazo (e mesmo independentemente da concretizao do modelo federal), contou-se a
de uma reforma mais credvel do PEC, relativamente qual, alis, algumas sugestes
nesse sentido haviam j sido avanadas no ponto 4.2.

191
Uma das alteraes que tem sido reclamada por diversos autores (e polticos), conforme
foi avanado ao longo do captulo 4, prende-se com a permisso para um tratamento
diferenciado de certas despesas pblicas, nomeadamente, as respeitantes a investimento
(ou incentivos) I&D, bem como da hiptese de diferenciao temporria das regras
europeias de disciplina oramental em funo da dimenso e do nvel de
desenvolvimento econmico dos pases.
Dado o interesse claro desta questo, nomeadamente dada a sua articulao com os
objectivos europeus de crescimento econmico sustentado e de coeso econmica e
social que teriam de estar necessariamente presentes numa eventual Federao
Europeia e como um exemplo entre as (possveis) alteraes ao actual PEC que
entendemos serem teis, entendemos analis-la de uma forma mais detalhada.
Para esse efeito, iremos considerar uma estrutura econmica standard no quadro da
teoria do crescimento endgeno, com dois pases que formam uma unio monetria. A
este propsito, valer a pena notar desde j que, embora apliquemos adiante os
resultados obtidos ao caso da UEM europeia, o modelo que apresentamos e resolvemos
mais geral, configurando uma qualquer situao de unio monetria entre dois pases.
Em cada pas, a produo de bens finais feita em regime de concorrncia perfeita,
utilizando como inputs trabalho, instituies e bens intermdios, neste caso, existindo
um conjunto contnuo de bens intermdios ajustados pela qualidade e especficos a cada
pas. Por seu turno, os bens intermdios so produzidos em regime de concorrncia
monopolstica, por empresas detidas pelos indivduos, usando prottipos (designs),
resultado das actividades de I&D. A funo de produo adaptada dos modelos de
crescimento I&D horizontal desenvolvidos por Kiley (1999) e Acemoglu e Zilibotti
(2001), em que a I&D se traduz no aumento do nmero de bens. A funo produo de
bens finais conjuga a complementaridade dos factores em cada pas com a
substituibilidade entre pases.
Como resultado da relao estreita entre a produo de bens intermdios e as
actividades de I&D, este pode ser encorajado quer por um subsdio directo, quer pela

192
via de um subsdio produo de bens intermdios.
88
Estas medidas tero um impacto
negativo no oramento de cada pas e tal facto poderia gerar consequncias adversas, do
gnero das que se encontram previstas no PEC.
Contudo, essas medidas tambm poderiam reduzir o diferencial de desenvolvimento
tecnolgico entre os dois pases e, dessa forma, permitir aumentar a competitividade do
menos desenvolvido. Em tal contexto, elas poderiam mostrar-se essenciais para o
incremento da convergncia econmica no seio da unio e, em particular, para uma
melhor performance ao nvel do crescimento econmico do pas mais pobre,
eventualmente justificando uma diferenciao das regras de disciplina oramental.
Conforme atrs referido, este o foco do presente ponto. Em todo o caso, tambm
possvel observar que aquelas medidas podem igualmente gerar um significativo
impacto na procura relativa de trabalho em cada pas e, como tal, afectam, o nvel de
desigualdade salarial entre os pases. Trata-se, neste caso, de um importante tpico da
literatura recente (e.g., Wood, 1998; e Aghion et al., 2003), que aproveitaremos para
tambm discutir, j que o modelo facilmente o permite e mesmo tratando-se de um
elementos de carcter mais marginal ao resto do trabalho.
Por hiptese, os dois pases diferem a trs nveis. O primeiro respeita dimenso
econmica, medida atravs das dotaes de trabalho: o pas com maior populao activa
designa-se de Big (B) e o outro de Small (S). O segundo refere-se s instituies
domsticas, que so mais eficientes no caso do pas grande B. O ltimo respeita aos
ndices de qualidade domstica, que medem o conhecimento tecnolgico, e que so
maiores no pas grande B. Este ltimo elemento distintivo dos pases um resultado
exgeno dos dois anteriores e associa-se ao nvel de desenvolvimento de cada pas.
5.3.2. O modelo
Sector de bens finais
Cada bem final, n [0, 1], produzido por um dos dois pases, S (pequeno) e B
(grande). O primeiro (segundo) dispe de instituies, A
S
(A
B
), trabalho, L
S
(L
B
), e um
conjunto contnuo de bens intermdios ajustados pela qualidade e especficos,

88
No caso da UE, tais subsdios podero ser impraticveis, luz da poltica de concorrncia comum.
Contudo, os resultados encontrados manter-se-o vlidos, na medida em que a concesso de incentivos
(que possvel) acaba por determinar circunstncias semelhantes s modelizadas.

193
indexados por j [0, J] (j ]J, 1]). O output de cada bem final, Y
n
, no momento t
dado por:

(
(

|
|
.
|

\
|
+
(

(
(

|
|
.
|

\
|
=
} }

n B B
J
n
t j k
n S
J
n
t j k
n
L A n j d t j k x q L A n - j d t j k x q t Y
S ,
1
1
,
0
1
1/ ) , ( 1/ ) , (
) , , ( ) 1 ( ) , , ( ) (
.
(1)
Na expresso (1), os integrais reportam a contribuio dos bens intermdios para a
produo. No contexto da tradio Schumpeteriana, a quantidade de cada bem
intermdio j, x
n
, usada na produo do bem final n ajustada pela qualidade; i.e., o
patamar de qualidade medido por q > 1, e k representa a qualidade de topo existente
no momento time t. O termo 1 representa o peso agregado dos bens intermdios no
contexto dos inputs utilizados.
O segundo e quarto termos na mesma expresso podem ser interpretados como
representando o papel do trabalho na produo, respectivamente no pas pequeno e no
pas grande. De facto, esses termos incluem as dotaes factoriais em cada pas, sendo,
por hiptese, L
B
> L
S
. O termo A uma varivel exgena que representa o nvel de
produtividade dependente das instituies do pas. Como as instituies do pas grande
so, por hiptese, mais avanadas, considera-se A
B
> A
S
1, ou seja, que existe uma
vantagem absoluta de produtividade de L
B
sobre L
S
. Uma vantagem relativa de
produtividade capturada por (1-n) e n, implicando que L
S
(L
B
) relativamente mais
eficiente na produo dos bens finais indexados por menores (maiores) ns. O parmetro
]0, 1[ representa o peso do factor trabalho no conjunto dos inputs.
Finalmente, e conforme se vislumbrar melhor adiante, em cada momento t existe, em
equilbrio competitivo, um bem final limiar n , para o qual a troca de produo de um
bem final de um pas para o outro se torna vantajosa. Um incremento em n significar
um maior espao de especializao e produo para o pas pequeno, S, assumindo-se
assim como uma medida da sua competitividade relativa.
Considerando que o mercado de bens finais de concorrncia perfeita, em equilbrio
verifica-se uma situao de lucro normal (nulo), pelo que a procura pela qualidade de
topo de j pelo produtor de n vem dada, atravs da ) (
,
t Max
n
L x
n
, por:

194
( )

<
<
(

=
|
.
|

\
|
B n j J L A n
S n J j L A n
q
t j p
t p
t j k x
n B B
n S S
t j k
n
n
em produzido i.e., ; 1 se ,
em produzido i.e., ; 0 se , ) 1 (
) , (
1 ) (
) , , (
,
/ 1
,
/ 1
1
) , (
1

, (2)
onde:
n
, p
n
e p(j) representam, respectivamente, o lucro do produtor de n e os preos
de n e j.
A expresso (2) permite evidenciar que um aumento do preo do bem final, p
n
, eleva a
produtividade marginal em valor dos factores, encorajando as empresas a utilizar mais
bens intermdios. Por outro lado, valores mais elevados de L
S,n
ou L
B,n
significam que
mais trabalho usado conjuntamente com bens intermdios, aumentando a procura.
Finalmente, uma subida do preo do bem intermdio, p(j), significa uma reduo da
procura, na medida em que a curva da procura dos bens intermdios apresentar o
formato normal, com inclinao negativa.
Tendo em conta que, perante o comportamento maximizador dos monopolistas
produtores dos bens intermdios, p(j) independente de j e substituindo a expresso (2)
na expresso (1),

obtm-se a expresso para a oferta de n:
(

+
(

=
|
.
|

\
|
) ( ) ( ) (
) , (
) 1 ( ) (
) (
,
/ 1
,
/ 1
1
t Q L A n 1 t Q L A n
t j p
t p
t Y
S n S S B n B B
n
n

, (3)
onde:
dj q t Q
J
t j k
S }

=
0
] / ) 1 ( [ ) , (
) (

e
dj q t Q
J
t j k
B }

=
1
] / ) 1 ( [ ) , (
) (


(4)
representam ndices de qualidade agregados, que permitem avaliar o nvel de
conhecimento tecnolgico incluso no conjunto de bens intermdios especficos ao pas.
Defina-se agora G Q
B
/Q
S
. G mede o conhecimento tecnolgico incluso nos bens
intermdios do pas grande relativamente ao do outro, fornecendo assim um indicador
adequado para avaliar a divergncia de conhecimento tecnolgico entre os dois pases,
ou seja, o gap de desenvolvimento econmico.
Conforme ser detalhado posteriormente, um relevante resultado endgeno G
1
< 1,
dado que Q
S
< Q
B
, na medida em que o pas pequeno tem menor dotao de trabalho e
instituies menos eficientes e se assume que o trabalho imvel entre pases. A anlise
da evoluo desse resultado permitir avaliar a pertinncia de uma interveno
governamental especfica que possa melhorar a situao do pas pequeno e menos

195
desenvolvido e, desse modo, questionar a razoabilidade a todo o tempo de uma regra de
disciplina oramental uniforme (one size fits all).
89

Pode agora definir-se o produto agregado da unio, ou seja, o bem final compsito
como:
(

=
(

=
} } } }
n d t Y n d t Y n d t p n d t Y t p t Y
n n n n n
1
0
1
0
1
0
1
0
) ( ln exp ) ( ln exp ) ( ln exp ) ( ) ( ) (
,
(5)
onde se normaliza o seu preo em cada momento t para um (numerrio). Os recursos da
unio, Y, que no sejam consumidos, C, so usados na produo de bens intermdios, X,
e no sector de I&D, R; i.e., Y=X+R+C.
Sector de bens intermdios
Uma vez que Y input na produo de j [0, 1] e que os bens finais so produzidos em
situao de concorrncia perfeita, o custo marginal de produo de qualquer bem
intermdio j [0, 1] 1 (preo do numerrio), independentemente do pas. Admitindo
que o governo de qualquer dos pases pode subsidiar a produo do bem intermdio j,
pagando uma fraco ad-valorem do custo para a empresa, z
x
(mais especificamente, z
x,S

em S e z
x,B
em B), o custo marginal da produo do bem intermdio j aps subsdio ser
(1z
x
); i.e., (1z
x,S
) em S e (1z
x,B
) em B.
Seguindo Romer (1990), j inclui um prottipo, criado pelas actividades de I&D e cujo
custo pode ser recuperado se os lucros expectveis em cada perodo forem positivos
para um certo perodo de tempo no futuro. Tal assegurado por um sistema de direitos
de propriedade intelectual (patentes), que protege cada monopolista lder, enquanto, em
simultneo e quase sem custos, permite que o conhecimento tecnolgico que incorpora
se possa disseminar pela economia.
O preo praticado pela empresa maximizadora do lucro corresponder a um mark-up
constante para todo t, j e k, sendo dado por ) 1 ( / ) 1 ( ) , , (

= =
x
z p t j k p , o qual, com
z
x
< , ser superior a 1. Esta situao decorre do modo como cada j incorporado na

89
Em alternativa, seria possvel analisar os efeitos de uma interveno supranacional, usando um
oramento comum reforado, que atribusse um nvel mais elevado de subsdios para o pas menos
desenvolvido, em ordem a provocar um nvel mais acentuado de convergncia econmica no seio da
unio.

196
expresso (1) e do facto de todos os produtores de bens intermdios usarem o mesmo
input.
Uma vez que s a empresa lder pode legalmente produzir a qualidade de topo, ela ir
praticar uma poltica de preo que elimine a possibilidade de venda de qualidades
inferiores. Dependendo de q (1) ser maior ou menor que o custo marginal de
produo, ir usar, respectivamente, a estratgia de preo de monoplio (monopoly
pricing) ) 1 ( / ) 1 (

=
x
z p ou de preo limite (limit pricing) ) 1 (
x
z q p

= por forma a
capturar todo o mercado (e.g., Barro e Sala-i-Martin, 2004, cap. 7).
Neste modelo e tal como em Grossman e Helpman (1991, Cap. 4), iremos assumir que a
estratgia usada por todas as empresas a de preo limite. Assim, uma vez que o preo
mnimo que o concorrente mais prximo pode praticar sem incorrer em prejuzos (1
z
x
), a empresa lder pode capturar com sucesso todo o mercado se vender a um preo
ligeiramente inferior a q(1z
x
), com q a representar a vantagem de qualidade face ao
concorrente mais prximo.
Sector de I&D
O resultado das actividades de I&D traduz-se em prottipos, que aumentam a qualidade
dos bens intermdios e, como tal, os ndices de qualidade agregados expresso (4) ,
ao mesmo tempo que promovem a destruio criativa dos benefcios da melhoria
anterior (e.g., Aghion e Howitt, 1992), uma vez que a melhor qualidade prvia perde
esse estatuto.
Para o bem intermdio j no momento t, uma empresa envolvida em actividades de I&D
que usam um fluxo y(k, j, t) de Y consegue ter xito na descoberta de uma melhor
qualidade, k(j, t)+1, com probabilidade instantnea

) , ( 1 ) , (
1
) , , ( ) , , (
t j k t j k
q q t j k y t j k I


=

, onde: (6)
(i) a actividade de I&D localiza-se em S (B) se 0 j J (J < j 1);
(ii) 0 ,
) , (
>
t j k
q , representa o efeito aprendizagem positivo do conhecimento
tecnolgico pblico acumulado das actividades passadas de I&D em j (e.g., Grossman e

197
Helpman, 1991, Cap. 12, e Connolly, 2003);
90
note-se que o sistema de patentes protege
a empresa detentora, mas no impede a disseminao do conhecimento tecnolgico
incorporado;
(iii) , ,
) , ( 1
1
0 q
t j k
>

representa o efeito adverso causado pela complexidade
crescente das melhorias de qualidade num dado bem intermdio j (e.g., Kortum, 1997, e
Dinopoulos e Segerstrom, 2007).
91
Este efeito traduz o facto que, medida que a
complexidade do bem aumenta, se torna mais difcil ter novas ideias para o melhorar.
O efeito positivo da aprendizagem assim modelizado de modo a que, em conjunto
como o efeito de complexidade, seja totalmente compensado pela influncia positiva do
patamar de qualidade nos lucros de cada empresa lder produtora de bens intermdios.
Esta , alis, a razo de ordem tcnica para a presena na expresso (6) do parmetro
da funo de produo (1).
Como nota relevante e tal como foi mencionado anteriormente, iremos admitir que
qualquer dos governos possa incentivar directamente as actividades de I&D,
concedendo um subsdio ad-valorem, z
r
especfico a cada pas.
Consumidores
Iremos considerar um nmero invarivel no tempo de indivduos heterogneos na unio
(tal como em cada pas) indexado de forma contnua por a [0, 1] que decidem
sobre a afectao do rendimento, o qual parcialmente gasto no consumo do bem final
compsito e parcialmente aplicado para obteno de juros no futuro. Consideramos
igualmente um indivduo-fronteira exgeno a , inferior a 0.5, dado que a dotao em
trabalho do pas grande superior, i.e.,
} }
= > =
a
0
a , S S
1
a
a , B B
da L L da L L . Assim, os
indivduos a a > localizam-se em B, enquanto os indivduos a a se localizam em S.
A utilidade inter-temporal do indivduo a corresponde ao integral de uma funo de
utilidade com elasticidade de substituio constante (CIES):

90
importante distinguir entre este efeito de aprendizagem e o tradicional efeito learning-by-doing,
usualmente referido como o declnio do custo mdio de produo induzido pela experincia acumulada na
produo.
91
Uma vez que o pas grande mais desenvolvido, poderia considerer-se em alternativa que
B S S B
>
; i.e., que esse pas apresenta uma capacidade de inovao superior do outro.

198

dt t exp
t a c
t a U
}

0
) (
1
1 ) , (
) , (
1

, onde:
(7)
(i) c(a, t) corresponde ao consumo do bem final compsito pelo indivduo a, no
momento t;
(ii) > 0 representa a taxa de desconto subjectiva (homognea);
(iii) > 0 corresponde ao inverso da elasticidade de substituio inter-temporal.
A restrio oramental do a iguala o rendimento soma do consumo com a poupana
em cada momento t. A poupana traduzida na acumulao de activos financeiros K,
com retorno r sob a forma de dvida pblica detida pelos indivduos e/ou propriedade
das empresas que produzem bens intermdios em situao de concorrncia
monopolstica.
92
A restrio oramental, expressa na forma poupana + consumo =
rendimento, vem:

>

+ =
+
a a t a w -
a a t a w -
t a K t r - t a c t a K
B B w
S S w
K
if , ) , ( ] 1 [
if , ) , ( ] 1 [
) , ( ) ( ] 1 [ ) , ( ) , (
,
,

, onde:
(8)
(i) K(a, t) corresponde ao total de activos financeiros detidos pelo indivduo a no
momento t, com retorno r;
(ii) w(a, t) o salrio do indivduo a, no momento t;
(iii)
K
e
w
so as taxas de tributao sobre activos financeiros e salrios,
respectivamente, que podem ser usadas pelo governo para objectivos de poltica
oramental (em particular, como meio de financiamento, pelo menos parcial, dos custos
decorrentes dos incentivos directos ou indirectos s actividades de I&D);
(iv) w e
w
podem variar entre os pases, mas o mesmo no ocorre com
K
;
93


92
O valor destas empresas, por seu turno, corresponde ao valor das patentes em utilizao.
93
Note-se que os salrios so determinados de forma endgena, enquanto as taxas so parmetros
exgenos. Assumimos que
K
a mesma para os dois pases, enquanto
w
pode diferir, tendo em conta
que, tal como no caso da Unio Europeia, a mobilidade do capital entre pases largamente superior
mobilidade do trabalho entre pases (considerada inexistente neste modelo, conforme se referiu), levando
necessidade de um elevado grau de harmonizao no caso da tributao dos rendimentos de activos
financeiros.

199
(v) r a taxa de retorno/juro, idntica em toda a unio, como resultado natural da unio
monetria.
Maximizando (7) sujeita restrio oramental (8), obtm-se a taxa de crescimento do
consumo, a qual independente do indivduo e equivale equao de Euler:

(

|
|
.
|

\
|
= = =

) ( 1
1
) (

) ( ) , ( t r - t C t c t a c
K
, onde a d t a c t C
}

1
0
) , ( ) ( .
(9)
Por fim, como o funcionamento de ambas as economias pode ser influenciado por
polticas governamentais, em simultneo com o comportamento dos seus indivduos e
empresas, a caracterizao das duas economias ser finalizada com a descrio do
comportamento governamental, evidenciado pelo saldo oramental.
Governo
No nosso modelo, o governo de cada pas pode intervir lanando impostos sobre os
salrios e/ou sobre a remunerao obtida com os activos financeiros e subsidiando a
produo de bens intermdios e/ou as actividades de I&D. Caso seja necessrio, o
governo pode incorrer em dfice oramental, financiando-se com a venda de ttulos de
dvida pblica aos indivduos.
O saldo oramental, BuS, em S e B dado respectivamente por:
) ( ) ( ) ( ) ( ) , ( ) , ( ) ( ) ( )) ( 1 (
, ,
0 0
,
t D t r t R z t X z da t a w da t a K t r t BuS t r
S S w K S S S r S S x
a a

}
+
}
= +
;
(10a)
) ( ) ( ) ( ) ( ) , ( ) , ( ) ( ) ( )) ( 1 (
, ,
1 1
,
t D t r t R z t X z da t a w da t a K t r t Bus t r
B B w K B B B r B
B x
a a

}
+
}
= +
.
(10b)
onde:
(i) X
S
(X
B
) representa o volume de recursos utilizados na produo de bens intermdios
em S (B);
(ii) R
S
(R
B
) representa o volume de recursos utilizados nas actividades de I&D em S
(B);
(iii) D
S
(D
B
) representa o montante de dvida pblica em S (B).
Os dois primeiros termos no lado direito das expresses (10a) e (10b) representam o
volume de impostos cobrados sobre os rendimentos dos activos financeiros e do

200
trabalho, respectivamente. Os dois termos seguintes representam a despesa
governamental em subsdios produo de bens intermdios e s actividades de I&D,
respectivamente. O ltimo termo no lado direito das referidas expresses est
relacionado com os juros da dvida pblica.
94

Conforme referido, o nosso interesse ir centrar-se nos efeitos de nveis superiores de
subsdios no pas menos desenvolvido, tendo em vista uma possvel convergncia para o
nvel de desenvolvimento econmico do outro pas. Tal efeito, a ocorrer, poderia surgir
como um argumento a favor da diferenciao das regras oramentais entre os pases da
unio monetria, em particular a favor de uma autorizao temporria para a
manuteno de pesos do dfice pblico no PIB superiores no pas menos desenvolvido.
5.3.3. Equilbrio
O equilbrio geral dinmico resultante do comportamento descentralizado ptimo pode
ser descrita a partir da trajectria de evoluo de ambos os ndices de qualidade
agregados, Q
S
e Q
B
, para a situao de estado estacionrio (steady state).
Equilbrio para um dado nvel de conhecimento tecnolgico
Existindo concorrncia perfeita no mercado de bens finais, a vantagem competitiva de
cada pas na produo do n
simo
bem final depende da produtividade relativa relacionada
com a qualidade das instituies nacionais,
/ 1
) / (
S B
A A , e do preo do trabalho
especfico ao pas, bem como da produtividade relativa e preos dos bens intermdios,
dada a existncia de complementaridade entre inputs na produo de bens finais.
Os preos do factor trabalho relacionam-se directamente com as dotaes disponveis,
L
B
e L
S
. Em termos relativos a quantidade de L
B
na produo ajustada pela
produtividade
1
1 1


S B S B
L L A A

. J a produtividade e os preos referentes aos bens
intermdios dependem da complementaridade com o trabalho em cada pas, do
conhecimento tecnolgico relativo ao conjunto especfico de bens intermdios

94
Sabemos que ) ( ) ( ) ( ) ( Im ) ( dt t D t r t Subsdios t postos t BuS = e que ) ( ) ( ) ( t BuS dt t D t D = , de
onde resulta ) ( ) ( ) ( t BuS t D dt t D + = e, a partir da, as equations (10a, b). Note-se, ainda, que, por
simplificao se admitiu que a taxa de juro da dvida pblica igual taxa de remunerao dos demais
activos financeiros, r.

201
produzidos no pas e do mark-up. Estes determinantes vm conjugados nos ndices de
qualidade agregada, Q
B
e Q
S
, presentes na equao (4).
O bem final limiar n pode ser obtido considerando o equilbrio nos mercados de
factores e os determinantes da vantagem competitiva em termos dos bens finais. Dito de
outro modo, o limiar em equilbrio competitivo decorre:
(i) da maximizao dos lucros pelos produtores de bens finais, em situao de
concorrncia perfeita;
(ii) da maximizao dos lucros pelas empresas que produzem bens intermdios, em
condies de concorrncia monopolstica;
(iii) do equilbrio de pleno-emprego nos mercados de factores, dada a oferta de trabalho
e as condies correntes ao nvel do conhecimento tecnolgico de cada pas.
Neste contexto, n vem dado pela expresso (11), sendo que o pas grande, B, produz os
bens finais n > n e o pas pequeno, S, produz os restantes, isto , n < n :

1
2
1
1
1
) ( 1 ) (

(
(

+ =

S S
B B
L
A
L A
t G t n

.
(11)
Tendo em conta que indiferente produzir n em qualquer dos pases, pode agora
estabelecer-se uma relao com os preos, decorrendo uma expresso indicativa do
rcio dos nveis de preos dos bens finais produzidos em cada pas:

=
) (
) (
) (
) (
t n 1
t n
t p
t p
S
B
,
onde:

= =
= =

) 1 ( ) ( exp
) ( exp ) 1 (
n n p p
n n p p
n B
n S
, dado que
1 ln exp
1
0
=
}
dn p
n
.
(12)
A expresso (11) permite evidenciar que um desnvel de desenvolvimento econmico ,
G, uma oferta de trabalho relativamente maior, L
B
/L
S
, e/ou uma produtividade relativa
maior considerando a qualidade das instituies nacionais, A
B
/A
S
, leva a uma maior
parcela de bens finais produzidos no pas grande, B, ou seja, num valor de n menor.
Pela expresso (12), n mais baixo determina um nvel de preos relativo mais baixo
para os bens finais produzidos por B: neste caso e como se observar adiante, a procura

202
dos bens intermdios especficos a B torna-se relativamente mais baixa, o que
desencorajar as actividades de I&D tendentes melhoria da qualidade daqueles.
Os valores de equilbrio dos recursos agregados afectos produo de bens intermdios,
X=X
B
+X
S
, e do produto agregado (ou seja, do bem compsito na unio, conforme a
expresso (5)) podem ser relacionados com os nveis correntes das dotaes de factores:

(
(

=
+
(
(

=
=
} }
) (
) 1 (
) 1 ( ) (
) (
) (
) 1 (
) 1 ( ) (
) (
) , , ( ) (
/ 1
/ 1
1
0
1
0
;
;
t Q L
z q
A t p
t X
t Q L
z q
A t p
t X
dn dj t j k x t X
B B
B x
B B
B
S S
S x
S S
S
n

;
(13a)

(
(

=
+
(
(

=
=
|
.
|

\
|
|
.
|

\
|
}
) ( ) (
) 1 (
1
) (
) ( ) (
) 1 (
1
) (
) ( ) ( ) (
/ 1 / 1
1
,
/ 1 / 1
1
;
1
0
t Q L A t p
z q
t Y
t Q L A t p
z q
t Y
n d t Y t p t Y
B B B B
B x
B
S S S S
S x
S
n n

.
(13b)
A equao (13b) permite evidenciar de forma clara que: (i) o crescimento econmico
guiado pelo progresso ao nvel do conhecimento tecnolgico, reflectido nos ndices de
qualidade agregados; (ii) o contributo do pas grande, B, para o bem final compsito
naturalmente maior que o contributo do pas pequeno, dado que se assumiu que L
B
> L
S

e A
B
> A
S
, e que, conforme se observa adiante, Q
B
> Q
S
.
95

Usando ainda a expresso (13b) e tendo em conta que o preo pago por uma unidade de
trabalho, w, dever, em equilbrio, igualar o valor da sua produtividade marginal,
possvel obter a taxa de crescimento de w em cada pas e uma medida da desigualdade
salarial entre pases, W, em condies de equilbrio. Ou seja, em cada momento t:

2
1
1
1
) (
|
|
.
|

\
|
=

B
S
S
B
L
A
L A
t G
w
w
W
S
B

.
(14)

95
Note-se que as diferenas de preos de bens finais entre pases no parecem jogar aqui uma importncia
relevante. De facto, como S no demasiado atrasado (i.e., uma classificao adequada para os pases B
e S que consideramos no modelo seria desenvolvido versus em desenvolvimento, em lugar de
desenvolvido versus subdesenvolvido), de esperar que as diferenas de preos dos bens finais entre os
dois pases sejam de segunda ordem. Mais ainda, no contexto de uma unio monetria, os preos dos bens
transaccionveis tendero a ser muito prximos, o mesmo devendo suceder s taxas de inflao nacionais.

203
A expresso (14) mostra como o desigualdade salarial cresce com:
(i) uma acumulao endgena de conhecimento tecnolgico pelo pas grande, B;
(ii) uma melhoria exgena da qualidade das instituies do mesmo pas;
(iii) uma diminuio exgena da dotao de trabalho ainda no mesmo pas; note-se que
como se considera, a exemplo dos modelos tradicionais, uma situao de imobilidade
do factor trabalho entre pases, esta desigualdade salarial no eliminvel por uma
migrao de trabalhadores de S para B.
Equilbrio em I&D
O valor actual esperado do fluxo de lucros para o produtor monopolista do bem
intermdio j, V(k, j, t), correspondente ao valor de mercado da patente, detido pelo
monopolista, depende de trs elementos:
(i) dos lucros em cada momento, (k, j, t), dado por:

) 1 ( ) , (
1
) 1 (
1
) 1 ( ) , (
1
) 1 (
1
1
,
1
,
) 1 ( ) (
) 1 ( ) 1 (
) 1 ( ) (
) 1 ( ) 1 (
) , , (

t j k
t j k
q
q
A t p
q z L
q
q
A t p
q z L
t j k
B B
B x B
S S
S x S
,
(15)
em S e B, respectivamente;
(ii) do nvel de equilbrio da taxa de juro;
(iii) da durao esperada desse fluxo, correspondente durao esperada da liderana
em termos de conhecimento tecnolgico decorrente da I&D bem sucedida; esta durao
depende da probabilidade de obteno de sucesso com a actividade de I&D.
Assim, a expresso para V(k, j, t) vem dada por:

) , , ( ) (
) , , (
) , , (
t j k I t r
t j k
t j k V
+
=

.
(16)
A partir da expresso (16) fcil observar que r + I a taxa de desconto efectiva de
I&D bem sucedida. De facto, o rendimento esperado gerado pela I&D com xito no
k
simo
patamar no momento t, V(k, j, t) r(t), iguala a diferena entre o fluxo de lucros,

204
(k, j, t), distribudo sob a forma de dividendos, e as perdas de valor esperadas,
V(k, j, t) I(k, j, t) que ocorrem quando o k
simo
patamar substitudo por um superior.
Em condies de livre entrada, o equilbrio ao nvel das actividades de I&D ocorre
quando se verifica a igualdade entre os retornos esperados e os recursos utilizados:

<
<
= +
B j J se
,
t j k y ) z
S j 0 se
,
t j k y ) z
t j k V t j k I
B r
S r
m e i.e., ; 1 ) , , ( 1 (
m e i.e., ; J ) , , ( 1 (
) , 1, ( ) , , (
,
,
.
(17)
O equilbrio pode ser agora traduzido em termos de trajectria do conhecimento
tecnolgico, resultando as seguintes expresses para a taxa de crescimento do
conhecimento tecnolgico especfico em condies de equilbrio, respectivamente em S
e B:
(

(
(

|
|
.
|

\
|
|
|
.
|

\
|

1
) (
1
) 1 ( ) ( 1
1
1
) (

) 1 (
1
) (
1
, ,
,

q
t r
z
A t p
L
q
q
z
z
t Q
t I
S
S x
S S
S
S r
S x
S

.
(18a)
(

(
(

|
|
.
|

\
|
|
|
.
|

\
|

1
) (
1
) 1 ( ) ( 1
1
1
) (

) 1 (
1
) (
1
, ,
,

q
t r
z
A t p
L
q
q
z
z
t Q
t I
B
B x
B B
B
B r
B x
B


(18b)
Nas expresses (18a) e (18b), os termos identificados como I
S
e I
B
correspondem s
probabilidades de I&D com sucesso especficas a cada pas, em condies de equilbrio
e dados os valores de r, p
S
e p
B
. Tais probabilidades revelam-se independentes de j e k,
devido remoo de efeitos de escala de conhecimento tecnolgico. Tal como
anteriormente foi referido, o efeito positivo da patamar de qualidade nos lucros e no
efeito de aprendizagem exactamente compensado pelo seu efeito ao nvel de custos de
complexidade.
Das mesmas expresses possvel retirar a concluso que a concesso de subsdios
pode induzir melhoria do conhecimento tecnolgico e, atravs dela, a um nvel
superior de desenvolvimento econmico do pas.
Substituindo p
S
e p
B
em (18a) e (18b) pelas respectivas expresses em (12) e igualando
(18a) e (18b), pode ser encontrado o valor de equilbrio de n . Dessa forma, os nveis de
equilbrio de p
S
e p
B
so igualmente revelados.

205
O volume agregado de recursos afecto a I&D, R, em cada momento, vem dado por:

= =
+
= =

}
}
) ( ) ( ) , , ( ) (
) ( ) ( ) , , ( ) (
) (
1
1
0
1
t I L t Q dj t j k y t R
t I L t Q dj t j k y t R
t R
B B B
J
B
J
S S S S


.
(19)
A expresso (19) permite evidenciar igualmente que medida que o conhecimento
tecnolgico se vai aprofundando para o conjunto dos bens intermdios produzidos por
cada pas, maior o volume de recurso necessrios em cada pas (e na unio) para
compensar a dificuldade crescente das actividades de I&D.
Steady state
Uma vez que o produto agregado apresenta rendimentos constantes escala nos inputs
Q
S
e Q
B
, e que Y, X, R e C so seus mltiplos,
96
a sua taxa de crescimento endgena,
designada por g*, nica e constante, ou seja ) (
* * *
B S
g g g = = , sendo dada por:
(

|
|
.
|

\
|
= = = = = = = =

*
K B S
*
r - c C R X Y Q Q g 1
1

* * * * * * *
0

* * *
= = = = n p p G
B S
.
(20)
O valor da taxa de juro
*
r de steady state, tambm constante e nico, ) (
* * *
B S
r r r = = ,
obtm-se igualando a taxa de crescimento do consumo, em (9), taxa de crescimento do
conhecimento tecnolgico, em (18a) e (18b), e usando os nveis de equilbrio para p
S
e
p
B
previamente determinados. A partir da, basta substituir o valor de
*
r na equao de
Euler (9) para obter a taxa de crescimento do produto agregado, g*.
Como resultado adicional verificvel a partir da expresso (20), tem-se que a
desigualdade salarial entre pases mantm-se constante em situao de steady state, uma
vez que, usando a expresso (14) vem: 0


* * * * *
= = = G Q Q w w
L H L H
.
5.3.4. Efeitos da interveno governamental
Para ilustrar os efeitos de uma interveno governamental sobre o nvel de
conhecimento tecnolgico especfico de um pas, iremos agora resolver numericamente
o modelo, tendo em vista a caracterizao da dinmica de transio para o steady state.

96
Vale a pensa notar que C = Y - X - R e que Y, X e R so mltiplos de Q
S
e Q
B
, pelo que tambm C se
revela mltiplo dos indices de qualidade agregados.

206
A resoluo numrica justifica-se, desde logo, pela no linearidade da equao
diferencial (21) abaixo apresentada e que descreve o comportamento do gap de
desenvolvimento econmico, G, bem como pelo nosso propsito de observar a
trajectria de ajustamento ao longo do tempo de algumas variveis fundamentais. A
estabilidade do modelo pode ser aferida, determinando em primeiro lugar o
comportamento de G e, a partir da e de modo recursivo, o comportamento de todas as
demais variveis.
Usando os resultados obtidos a partir da soluo numrica do modelo, tornar-se-
possvel analisar a necessidade (ou no) de diferenciao temporria de regras
oramentais com o objectivo de eliminar (ou, pelo menos, atenuar) divergncias no
nvel de desenvolvimento entre os pases integrantes da unio monetria. Tornar-se-
igualmente possvel observar a pertinncia (ou no) da excluso das despesas com I&D
do conceito relevante de dfice pblico a considerar para a avaliao da existncia de
um dfice excessivo. Finalmente, poder ainda analisar-se a evoluo da repartio da
produo de bens finais entre pases, ou seja, estrutura produtiva e da competitividade
de cada pas e, de modo complementar, a trajectria de evoluo da desigualdade
salarial entre pases.
Tendo em conta que a taxa de juro, r, sempre nica, as expresses (18a) e (18b)
podem ser usadas para obter a equao diferencial necessria para conhecer a evoluo
do desnvel de conhecimento tecnolgico entre os dois pases e, conforme dito
anteriormente, a partir da caracterizar o comportamento das demais variveis:

(
(
(

|
|
.
|

\
|
+
|
|
.
|

\
|

|
|
.
|

\
|

(
(
(

|
|
.
|

\
|
+

|
|
.
|

\
|

|
|
.
|

\
|

|
.
|

\
|

|
|
.
|

\
|
=

1
1
1
1 1
1
1
1
1 1
2 2
) 1 (
) ( 1
1 1
1
) ( 1
1 1
1
) 1 exp( ) 1 ( 1
1
) (

, ,
,
, ,
,
S S
B B
S
S x
S
S r
S x
S S
B B
B
B x
B
B r
B x
L A
L A
t G L
z
A
z
z
L A
L A
t G
L
z
A
z
z
q
q
q
t G
.
(21)
Usando o mtodo numrico clssico Runge-Kutta de quarta ordem, que permite resolver
(21) com assinalvel preciso, a evoluo temporal do gap de desenvolvimento
tecnolgico obtido tendo em conta os valores base dos parmetros e das dotaes de
factores considerados e apresentados na fig. 14.

207
Figura 14 Valores base dos parmetros e das dotaes de factores
Valor Valor Valor Valor
A
B
1.40 L
S
1.00 1.00 0.02
A
S
1.00 s
x,m
, s
r,m
0.00 6.00 0.70
L
B
1.40
w,m
,
K
0.00 1.05 q 3.33
Deve notar-se que os valores base considerados encontram-se em linha com as nossas
hipteses tericas (por exemplo, A
B
>A
S
), com os trabalhos de Acemoglu e Zilibotti
(2001), e Connolly e Valderrama (2005), e com a calibragem da taxa de crescimento de
steady state do produto agregado da unio para um valor prximo de 2.5%.
A simulao iniciada considerando como valor de partida G=1.40, o que faz sentido
perante as hipteses formuladas a propsito da caracterizao de cada pas. Admite-se
igualmente no momento inicial uma situao de no interveno governamental. Por
simplificao, supe-se ainda que no h cobrana de impostos por parte do Estado e,
em consequncia disso, que no haver efeitos sobre o saldo oramental de um dos
pases resultante de alteraes na poltica oramental do outro. Tambm como
consequncia desta hiptese, que no alterar substancialmente o essencial da
discusso, inicialmente o saldo oramental e a dvida pblica sero nulos em cada pas.
Assumimos que inicialmente e BuS =D=0 em ambos os pases.
A fig. 15 sumaria os principais resultados, mediante a comparao dos padres de
evoluo dos indicadores de convergncia dos nveis de desenvolvimento tecnolgico,
(1/G), do nvel de competitividade relativa, n e do nvel de desigualdade salarial, W,
numa situao de no interveno governamental (cenrio 0 ou Sc 0) com os que
resultariam de situaes de concesso no momento t = 0 de:
(i) um subsdio ad-valorem produo de bens intermdios pelo pas pequeno e menos
desenvolvido, z
x,S
=0.1 cenrio 1 ou Sc 1;
(ii) um subsdio directo s actividades de I&D pelo pas pequeno e menos desenvolvido,
z
r,S
=0.1 cenrio 2 ou Sc 2;

208
(iii) uma conjugao dos dois tipos de subsdios por parte do pas pequeno e menos
desenvolvido, z
x,S
=z
r,S
=0.1 cenrio 3 ou Sc 3;
(iv) um subsdio directo s actividades de I&D pelo pas grande e mais desenvolvido,
z
r,B
=0.1 cenrio 4 ou Sc 4.
97

Figura 15 Dinmica de transio
a. Indicador de convergncia dos nveis de
desenvolvimento tecnolgico, 1/G
b. Bem final limiar, n

0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
0
Sc 0
Sc 4
Sc 3
Sc 2
Sc 1


0,3
0,325
0,35
0,375
0,4
0
Sc 0
Sc 4
Sc 3
Sc 2
Sc 1

c. Desigualdade salarial entre pases, W
d. Peso do dfice pblico no produto,
BuS/Y

1,1
1,2
1,3
1,4
1,5
1,6
0
Sc 1
Sc 3
Sc 4
Sc 2
Sc 0


-0,25
-0,2
-0,15
-0,1
-0,05
0
Sc 1
Sc 4
Sc 3
Sc 2


97
A considerao apenas do cenrio de atribuio de subsdio directo I&D pelo pas grande decorre de,
conforme se depreende da comparao entre os cenrios 1 e 2, esse ser o instrumento com maior poder de
alterao das condies iniciais, ao nvel do desenvolvimento econmico, da competitividade e do peso
do dfice pblico no produto.

209
A fig. 15 apresenta ainda a evoluo do peso do dfice pblico no produto para o pas
pequeno, S, nos cenrios 1, 2 e 3, e para o pas grande, B, no cenrio 4. Adicionalmente,
a fig. 16 apresenta os valores iniciais e finais das principais variveis em situao de
steady state e do peso do dfice pblico no produto sob cada um dos cenrios.
Figura 16 Valores iniciais e finais das principais variveis em steady state
1/G n W p
B
p
S
r g (BuS/Y)
B
(BuS/Y)
S

Inicial 0.714 0.360 1.272 0.678 1.016 0.046 0.024 0.00 0.00
Sc 0 0.578 0.336 1.414 0.661 1.066 0.046 0.025 0.00 0.00
Sc 1 0.654 0.350 1.329 0.671 1.036 0.047 0.026 0.00 0.028
Sc 2 0.773 0.369 1.223 0.685 0.998 0.049 0.028 0.00 0.101
Sc 3 0.877 0.384 1.148 0.699 0.971 0.051 0.029 0.00 0.132
Sc 4 0.431 0.304 1.637 0.640 1.143 0.063 0.041 0.184 0.00
Os resultados revelados nas figuras 15 e 16 evidenciam, desde logo, que sem
interveno governamental (cenrio 0) a divergncia de conhecimento tecnolgico em
desfavor do pas S aumentaria de forma significativa (1/G reduz-se), ou seja, alargar-se-
ia o fosso em termos de nveis de desenvolvimento econmico. Tal provocaria
adicionalmente um incremento na desigualdade salarial entre os pases, W, e um
decrscimo no nvel de competitividade relativa do pas pequeno e menos desenvolvido,
tal como descrito pela descida do valor de n .
J uma interveno governamental neste pas, mediante a atribuio de um subsdio
directo, z
r,S
, ou indirecto (neste caso, via subsdio produo de bens intermdios, z
x,S
)
s actividades de I&D (ou um aumento no nvel desses subsdios, se j existentes),
atenuaria o desnvel de conhecimento tecnolgico (cenrio 1) ou tornaria possvel uma
aproximao (cenrios 2 e 3) relevante do pas em causa, S, ao nvel de conhecimento
tecnolgico (e, portanto, de desenvolvimento) do pas mais desenvolvido, tal como
evidenciado na fig. 15-a.
O modo como o processo ocorre fcil de descrever. Um valor superior do subsdio
produo de bens intermdios, z
x,S,
eleva o volume de lucros que os produtores de bens

210
intermdios em S podem obter veja-se a expresso (15) , enquanto um valor superior
do subsdio I&D, z
r,S
, diminui neste pas o custo da I&D veja-se a expresso (17).
Ou seja, um valor superior de qualquer daqueles subsdios traduz-se efectivamente num
incentivo redobrado I&D em S, determinando assim um aumento da taxa de
crescimento do seu conhecimento tecnolgico, Q
S
veja-se a expresso (4) , e gerando
uma aproximao ao nvel de conhecimento tecnolgico (e de desenvolvimento) do
outro pas, traduzido no aumento de 1/G.
Esta situao possibilita um aumento na oferta de bens intermdios no pas pequeno e
menos desenvolvido e, dessa forma, determina a elevao do nmero de bens finais
produzidos neste pas veja-se a expresso (11) e a fig. 15-b e a reduo do seu preo
relativo, pelo menos quando comparado com o cenrio 0 veja-se a expresso (12).
Esta trajectria prossegue at ser atingido o novo nvel de steady state das variveis
mencionadas, implicando uma atenuao na divergncia de nvel de desenvolvimento
(cenrio 1) ou uma reverso da mesma (cenrios 2 e 3), ainda que a uma taxa
decrescente at se atingir o nvel de steady state, conforme visvel na fig. 15-a.
Face complementaridade entre os factores de produo recorde-se a expresso (1) ,
tambm se observam efeitos sobre a desigualdade salarial entre pases (alis, como a
expresso (14) claramente evidencia, h uma relao estreita entre as alteraes em W e
o gap de conhecimento tecnolgico entre pases). Uma vez que a divergncia ao nvel
do conhecimento tecnolgico se atenua ou reduzida com a interveno governamental
referida, o consequente estmulo procura de trabalho em S atenua (cenrio 1) ou reduz
(cenrios 2 e 3) a desigualdade salarial, assim o ilustrando a fig. 15-c.
Entretanto e tal como esperado, h um efeito adverso significativo como resultado da
interveno governamental em S, traduzido no incremento contnuo do dfice pblico e
do seu peso no produto (numa situao que poderia ser algo atenuada se considerada a
hiptese, mais habitual, de existncia de tributao). Tal aumento estaria relativamente
controlado no cenrio 1, na presena de um subsdio indirecto I&D por meio do
incentivo directo produo de bens intermdios, mas assume valores demasiado
elevados, a partir de determinado momento do tempo, nos cenrios 2 e 3, conforme
ilustrado pela fig. 15-d.

211
Vale a pena notar, contudo, que os efeitos externos negativos derivados desta
interveno governamental no pas pequeno e menos desenvolvido, apesar de se
encontrarem em linha com o esperado (recorde-se o captulo anterior), parecem ser de
relevncia muito limitada. De facto, a fig. 16 mostra um incremento muito ligeiro no
nvel do ndice de preos do outro pas quando comparado com o cenrio de no
interveno (e tambm em S, embora apenas no cenrio 1). A mesma figura evidencia
tambm uma subida quase insignificante da taxa de juro no contexto da unio. Neste
contexto, parece possvel afirmar que o financiamento do dfice pblico em que o pas
pequeno incorre, mesmo se considerado excessivo em termos semelhantes aos do PEC,
no produz efeitos negativos com impacto relevante no mbito da unio.
O cenrio 4 usado para comparar os efeitos decorrentes de uma interveno
governamental de contedo semelhante levada a efeito pelo pas grande, como forma de
aferir da relevncia (ou no) da dimenso econmica do pas na ocorrncia de efeitos
externos significativos de um dfice pblico caracterizvel como excessivo.
Tal como seria expectvel, a taxa de crescimento do produto da unio, g, cresce de
forma bem mais significativa no caso de um subsdio directo I&D atribudo pelo pas
grande e mais desenvolvido, B. O mesmo tipo de resultado seria observvel se
considerados os efeitos de um subsdio indirecto, via incentivo produo de bens
intermdios. Contudo, esta interveno levaria agora a um agravamento muito
significativo da divergncia de conhecimento tecnolgico entre os dois pases, bem
como a uma diminuio da competitividade do pas pequeno e menos desenvolvido, S, e
ao reforo da desigualdade salarial entre os dois pases.
98
Por outro lado, o dfice
pblico em B, resultante da interveno governamental neste pas, tornar-se-ia
rapidamente insustentvel, como o prova a trajectria seguida pelo peso do dfice
pblico no produto, ilustrada na fig. 15-d.
Por sua vez, tambm os efeitos externos negativos decorrentes da criao (e posterior
agravamento) de dfice pblico no pas grande, mantendo-se na linha do esperado, tm
claramente um impacto muito mais relevante. Neste cenrio, observa-se um aumento
significativo da taxa de juro da unio, decorrente essencialmente da necessidade de
financiar um dfice pblico de importncia crescente, e um incremento importante no

98
O mecanismo que permite explicar estes resultados semelhante ao observado no quadro de uma
interveno governamental semelhante levada a efeito por S.

212
nvel do ndice de preos em S. Neste contexto, parece ser legtimo afirmar que o
financiamento de um dfice pblico incorrido pelo pas grande teria efeitos externos
negativos particularmente relevantes no contexto da unio.
Sumariando este conjunto de resultados obtidos a partir da soluo numrica do modelo,
parece possvel considerar que:
(i) no quadro de uma unio monetria, uma interveno governamental levada a efeito
por um pas pequeno no sentido do subsdio ou do incentivo (de forma directa ou
indirecta) I&D produz efeitos externos negativos de significado muito reduzido,
enquanto que, em simultneo, gera alguns efeitos internos bastante relevantes, os quais
promovem a convergncia econmica rumo ao nvel de desenvolvimento dos pases
mais desenvolvidos da mesma unio;
(ii) no quadro de uma unio monetria, uma interveno governamental levada a efeito
por um pas grande no sentido do subsdio ou do incentivo I&D produz efeitos
externos negativos de relevncia elevada, em particular fazendo subir a taxa de juro e o
nvel de preos na unio, ao mesmo tempo que agrava a desigualdade de
desenvolvimento econmico entre os pases, ou seja, que reduz a desejvel coeso
econmica e social no espao integrado.
(iii) neste contexto, a possibilidade de uma diferenciao das regras de disciplina
oramental no conjunto da unio, em favor de uma maior flexibilidade para os pases
pequenos e menos desenvolvidos, surge como uma hiptese vlida, podendo ajudar a
promover a coeso econmica e social, com custos externos bastante reduzidos;
(iv) em tal hiptese, o subsdio directo I&D parece produzir efeitos de forma bastante
mais rpida e acentuada, ajudando mesmo a uma significativa reduo do gap em
termos de desenvolvimento econmico, mas apresenta-se como mais problemtico em
termos de efeitos ao nvel da disciplina oramental, pelo que se trataria de um incentivo
cujo uso deveria ser necessariamente mais restringido em termos de durao temporal;
(v) um dos aspectos mais relevantes da reforma do PEC anteriormente referida
(European Council, 2005), a saber, a possibilidade de considerao de um carcter
excepcional para certas despesas pblicas associadas ao desenvolvimento dos processos
de inovao e conhecimento parece encontrar, assim, justificao;

213
(vi) do mesmo modo, os resultados parecem apontar para a relevncia de algumas das
crticas formuladas ao enquadramento de disciplina oramental europeia, em particular
daquelas que consideravam excessiva a imposio uniforme das regras do PEC no
espao da rea euro ou a no ateno composio das despesas pblicas (e.g., Mills e
Quinet, 2001) e daquelas que admitiam como til o alargamento da possibilidade de
financiamento de investimento pblico atravs do aumento da despesa pblica (e.g.,
Creel, 2003).
5.3.5. Em concluso
Este ponto final do nosso trabalho visou discutir um dos aspectos relevantes de uma das
questes que se colocam no curto prazo UE, necessria no quadro de uma evoluo
clara rumo a uma estrutural federal, mas desejvel mesmo se tal no se verificar: o
modo de definio e implementao de um regime de disciplina oramental, com
particular destaque para a associao entre a interveno governamental e a coeso
econmica e social.
Assim, no sendo possvel, pela complexidade inerente, fazer a anlise usando os 27
pases da UE e tendo em conta a possibilidade de uma generalizao do estudo a outros
casos, decidiu-se construir um modelo de crescimento de equilbrio geral dinmico, com
apenas dois pases que constituem uma unio monetria e onde o crescimento dirigido
pela I&D la Schumpeter, aplicado a bens intermdios que complementam o trabalho
em cada pas.
Admitindo que um dos pases pequeno e menos desenvolvido, o modelo construdo
permitiu discutir a pertinncia de uma diferenciao das regras de disciplina oramental,
que permitisse, de forma temporria, uma maior margem de manobra a este pas,
possibilitando-lhe incorrer em dfices excessivos com o objectivo de incentivar (directa
ou indirectamente) as suas actividades de I&D e, dessa forma, elevar o seu nvel de
desenvolvimento e aumentar o grau de coeso econmica e social na unio.
Conforme foi possvel descrever, uma elevao do valor dos subsdios (directos ou
indirectos) no pas pequeno e menos desenvolvido permite redireccionar a I&D para
prottipos que melhoram relativamente a qualidade dos seus bens intermdios,
aumentando a sua produtividade e diminuindo o preo relativo dos bens finais
produzidos, em condies de concorrncia perfeita, neste pas. Desta forma, atravs dos

214
mecanismos de preos, a divergncia de conhecimento tecnolgico entre os pases vem
reduzida, ainda que a uma taxa decrescente at chegar a um novo steady state.
Neste contexto, a interveno governamental relaciona-se com a trajectria de
desenvolvimento econmico do pas: embora criando ou agravando situaes de dfice
pblico, num pas pequeno produziria reduzidos efeitos externos negativos, mas
promoveria bastante a convergncia econmica. J uma interveno governamental do
tipo descrito levada a efeito por um pas grande determinaria efeitos externos negativos
de impacto significativo e reduziria a coeso econmica e social do espao integrado.
Como qualquer modelo, o que acabou de se apresentar e analisar apresenta vrias
simplificaes, cujo impacto poder ser objecto de anlise mais detalhada em futura
pesquisa, com particular destaque para aspectos como a possibilidade de imitao (com
custos mais reduzidos) por parte do pas menos desenvolvido, a existncia (mais
realista) de tributao ou a hiptese de melhoria da qualidade das instituies atravs de
despesa pblica na educao e formao.
Em todo o caso, os resultados agora obtidos, quando aplicados ao caso da UE, parecem
apontam claramente para a vantagem de alteraes ao nvel da formulao das regras de
disciplina oramental, em particular, permitindo a diferenciao das mesmas no
contexto da zona euro, no sentido de aumentar a flexibilidade fiscal para os pases
menos desenvolvidos e mais pequenos.
Tal possibilitar promover um dos objectivos essenciais da UE, desde o Acto nico
Europeu, o da coeso econmica e social, sem um acrscimo significativo de custos
para a rea integrada. Tal poderia igual e eventualmente evitar situaes como a
ocorrida em pases como Portugal num passado recente, onde num contexto de crise e
de nvel de desenvolvimento inferior mdia da UE, foi (quase) obrigatria a adopo
de medidas restritivas para a satisfao do critrio do peso do dfice pblico no PIB.
Por outro lado, os resultados parecem igualmente justificar a considerao de um
carcter excepcional a alguns tipos de despesa pblica, no sentido de os considerar
como pertinentes ao nvel da criao de dfices pblicos eventualmente excessivos. A
articulao entre os processos de desenvolvimento da inovao e do conhecimento
surgem, a esse nvel, numa linha central, justificando uma das vertentes da reforma do
PEC ocorrida em 2005, a qual poderia at ser mais acentuada.

215
Concluso
Na famosa declarao de 9 de Maio de 1950, Robert Schuman (1963, pp. 202-203)
declarou: A partilha das produes de carvo e de ao assegurar imediatamente o
estabelecimento de bases comuns de desenvolvimento econmico, primeira etapa da
federao europeia (...) esta proposta realizar as primeiras bases concretas de uma
federao europeia indispensvel preservao da paz.
Vale a pena recordar estas palavras, citadas j no captulo 3, pois as mesmas so
particularmente reveladoras do esprito que norteou o incio do processo de integrao
europeia, cuja organizao futura se discutiu ao longo deste trabalho, bem como da
estratgia proposta para a sua concretizao.
Conforme se referiu, o objectivo do projecto era (e ) eminentemente poltico, traduzido
na tentativa de criar na Europa um espao de paz, estabilidade e prosperidade. A
estratgia era (e , ainda que com alguma deriva intergovernamental em anos recentes)
funcionalista, feita de pequenos passos, em que lentamente se criam laos de
solidariedade, sobretudo pela via econmica, que culminariam numa construo
poltica, a federao europeia.
Tendo em conta a anlise feita no captulo 1, parece claro que, mais de meio sculo
passado sobre o discurso de Schuman, os resultados do processo surgem bem diferentes
nas duas perspectivas que o comporiam, a econmica e a poltica.
No domnio econmico, os avanos foram-se concretizando a bom ritmo, embora de
forma no contnua, sendo que actualmente a Unio Europeia se apresenta no estado
mais avanado de integrao econmica, com uma moeda nica, um espao de livre
circulao de bens, servios, capitais e pessoas, e diversas polticas comuns. A estes
avanos no correspondeu resposta idntica no campo poltico, onde a Unio no
conseguiu estabelecer, de facto, uma entidade forte, nem desenvolver aces comuns de
impacto semelhante s do foro econmico.
Tal como a dicotomia supranacionalismo/intergovernamentalismo, esta divergncia
perpassa toda a evoluo do processo: por exemplo, logo no seu incio, ao lado do
sucesso de criaes econmicas como a CECA ou a CEE, ocorreram situaes de
fracasso do lado poltico, como a no constituio da CED. Conforme se tentou

216
demonstrar, esta divergncia estar hoje no cerne da situao de dificuldade de resposta
eficiente a novos desafios, exigindo diferentes respostas que permitam, finalmente,
equilibrar os dois lados da balana do processo de integrao.
Ainda que em parte significativa motivada pelos grandes avanos ocorridos, quer em
termos de aprofundamento, quer em termos de alargamento, a situao actual da UE
pode ser caracterizada como uma encruzilhada, marcada pela existncia, ao lado dos
referidos avanos, de quatro vertentes relevantes onde os resultados ficam bastante
aqum do desejvel quatro dfices fundamentais.
Desde logo, um dfice de competitividade e crescimento. O objectivo central das
concluses da Cimeira de Lisboa de 2000 era a constituio da Europa como o espao
mais competitivo a nvel global no espao de uma dcada. A evoluo real foi feita,
contudo, de um perodo longo de fraco crescimento econmico, traduzido, no caso de
alguns pases europeus, em verdadeiras situaes de recesso, bem como de realizaes
deficientes no que inovao e ao desenvolvimento se refere, alis assumidas na
necessidade de repensar a Estratgia de Lisboa.
Em segundo lugar, um dfice de peso poltico. A falta de uma verdadeira Poltica
Externa e de Defesa Comum, a reduzida capacidade de interveno em comum na
resoluo de problemas internacionais graves e decisivos, e a falta de representao
nica da UE em diversas instituies internacionais, evidenciam a permanncia de uma
Europa feita potncia econmica mas sem alma poltica, frequentemente dividida, num
reduto muito marcado pela prioridade a interesses nacionais divergentes.
Em terceiro lugar, um dfice de legitimidade democrtica e de participao, ligado
falta de adequado escrutnio da Comisso e do Conselho, aos ainda relativamente
reduzidos poderes do Parlamento Europeu, e ambiguidade existente na repartio de
competncias dos Estados-Membros para a UE. Tais elementos conduzem os cidados a
uma deficiente percepo do modo de funcionamento da UE e das responsabilidades de
cada um dos intervenientes, gerando um crescente alheamento perante a causa europeia.
Finalmente, um dfice de capacidade de deciso e aco. Com os vrios alargamentos
e os sucessivos adiamentos de uma verdadeira reforma institucional, a probabilidade
de passagem de uma proposta no Conselho da Unio Europeia foi-se reduzindo
(Baldwin e Wyplosz, 2006), criando dificuldades na tomada de deciso. Por outro lado,

217
a permanncia de um oramento comunitrio muito dbil em termos de dimenso
assume-se como um travo a aces de maior impacto, dificultando uma adequada
insero dos novos Membros e uma efectiva interveno em novas reas e sobre os
novos desafios.
Estes dfices, com particular destaque para os trs ltimos, parecem revelar que o
objectivo da constituio de um espao alargado de solidariedade europeia, gerador do
aparecimento inevitvel de uma entidade poltica e de uma verdadeira cidadania
europeia, permanece longe do alcance da UE, apesar dos passos importantes que foram
dados a nvel da integrao.
Ou seja, 50 anos aps o Tratado de Roma, o elevado peso dos interesses nacionais
mantm-se, com frequncia predominante, significando que a ultrapassagem dos
mencionados dfices dificilmente ocorrer sem uma alterao muito significativa do
modelo de organizao poltico-institucional da Unio. Dito de outro modo, a resoluo
com eficcia dos novos desafios da UE exigir um reequilbrio das duas faces do
processo de integrao, com um claro aprofundamento no domnio poltico.
Conforme se advogou no captulo 2, o primeiro passo para uma resposta eficiente aos
novos desafios e para a ultrapassagem dos dfices mencionados resultar de uma
reflexo em torno do modelo de organizao adequado para a UE, com consequncias
ao nvel poltico, institucional e econmico.
Nesse mesmo captulo, foi possvel analisar, usando uma abordagem do tipo custo-
benefcio (particularmente cara aos economistas), um conjunto de vrios modelos
alternativos sugeridos para a Unio, desde os mais desagregadores (Europa la carte),
aos mais flexveis (entre outros, Europa de geometria varivel e Europa de integrao
flexvel), passando pelos mais fortes em termos de entidade poltica (Europa federal) ou
pelos que acentuam a divergncia de poder entre os maiores e os mais pequenos
(Directrio).
Considerou-se que a opo final deveria basear-se numa anlise da capacidade de
resposta dessas alternativas a dois binmios essenciais: por um lado,
unidade/diversidade, correspondendo necessidade de criar condies mais eficientes
de actuao nica em domnios claramente supranacionais, sem colocar em causa a
necessria preservao da diversidade europeia; por outro lado,

218
flexibilidade/compromisso, correspondendo necessidade de dotar a Europa de um
modelo capaz de acomodar de um modo fcil alteraes significativas que venham a
ocorrer no futuro (quer em termos de alargamento, quer em termos de aprofundamento),
sem colocar em causa a preservao de valores essenciais comuns.
De entre os modelos referidos, aquele que pareceu comportar melhor resposta a tais
binmios foi o modelo federal. Assim, os diversos elementos referidos a propsito da
caracterizao do federalismo levaram-nos a concluir que se justificar a opo por uma
evoluo do edifcio europeu rumo a um modelo de cariz federal. Entre esses elementos,
destacam-se: o respeito que os princpios orientadores do federalismo asseguram
autonomia nacional; o sucesso que a implantao de modelos federais assumiu em
sociedades desenvolvidas e/ou com forte diversidade (cultural, lingustica, tnica); a
presena do ideal federalista na gnese do processo de construo europeia e em
diversas transformaes ocorridas ao longo da sua histria; e a clareza de sinal de
unidade poltica que tal modelo permite dar.
Conforme referido no captulo 3, para responder eficazmente aos desafios e dfices
actuais, o modelo federal europeu dever assentar numa ampla autonomia das entidades
componentes e numa forte descentralizao na atribuio e exerccio de competncias,
condies essenciais para a manuteno de um razovel grau de importncia do Estado-
Nao e para a proximidade das decises relativamente aos cidados envolvidos
(Federao de Estados-Nao).
Por outro lado, o modelo dever prover a igualdade de tratamento dos Estados-
Membros e dos seus cidados, caracterstica presente nos princpios fundadores do
projecto europeu. Finalmente, o modelo dever enfatizar o respeito pelos valores
europeus fundamentais (os quais, na senda de um debate recentemente promovido por
Timothy Garton Ash,
99
podero constituir-se na cola que unir os cidados no futuro
da Europa) e assegurar o desenvolvimento da cidadania europeia, incentivando a
constituio de um verdadeiro esprito europeu.
Tal evoluo exigir, entre outros elementos que conduzam ao reforo da solidariedade
intra-europeia e capacidade efectiva de enfrentar questes particularmente delicadas
(e.g., constituio de um exrcito europeu ou criao de um imposto europeu), o

99
Em www.europeanstory.net.

219
aparecimento de uma verdadeira Constituio Europeia e a identificao de uma
organizao poltica-institucional adequada a nvel federal.
Neste contexto, no captulo 3, apresentou-se uma possvel proposta, juntando os
diversos elementos histricos e tericos avanados com a anlise dos aspectos
essenciais das principais federaes existentes, sem deixar de lado a caracterstica de
construo original que sempre caracterizar a UE.
Assim, a Constituio dever definir a UE como uma Federao de Estados-Nao,
cujos objectivos fundamentais se concentram na estabilidade poltica e econmica, na
paz e na prosperidade, na segurana, na justia e na defesa da liberdade e dos direitos
humanos. Igualmente ter de relevar os valores polticos fundamentais europeus,
nomeadamente os ligados com a defesa da democracia, bem como os valores
econmicos, em especial a defesa da economia de mercado com possibilidade de
interveno complementar ou de correco de falhas por parte do Estado, e os valores
sociais tradicionalmente europeus.
Em segundo lugar, a Constituio dever estabelecer uma clara e explcita repartio de
competncias entre a Federao e os Estados-Membros. Tendo em conta a necessidade
de uma forte descentralizao, apenas as matrias de foro claramente supranacional
constituiriam competncia da Federao, contando-se, entre elas, a poltica externa da
Unio (incluindo a poltica comercial), as questes da segurana interna e da
preservao do mercado nico europeu, a poltica monetria e a definio e utilizao
do oramento federal.
Em outras reas de interesse comum (ou, pelo menos, de vrios Estados-Membros) com
previso de resultados positivos da interveno central e naqueles domnios essenciais
criao de condies de vida equivalentes no territrio europeu, a Constituio dever
estabelecer a possibilidade de uma interveno federal subsidiria. Em algumas
matrias, poder admitir a fixao de metas (obrigatrias ou indicativas) pelas
instituies federais, condicionando a execuo de alguns tipos de polticas pelos
Estados-Membros (poltica ambiental e harmonizao fiscal, entre outras). Em tudo o
restante, a competncia estar sob exclusividade dos Estados-Membros.
Por ltimo, a Constituio dever consagrar uma adequada organizao poltico-
institucional a nvel federal, observando o princpio da separao de poderes, com

220
vrias caractersticas prximas dos modelos alemo e suo. Neste contexto, o poder
legislativo federal seria assumido pela instituio parlamentar, designada por
Assembleia Federal, ainda que o direito de iniciativa possa caber tambm ao Governo
europeu. A Assembleia Federal teria duas Cmaras, uma representativa dos interesses
dos cidados europeus e por estes directamente eleita (o Parlamento Europeu),
respeitando um princpio de proporcionalidade mitigada relativamente populao de
cada Estado-Membro, e outra representativa dos interesses dos Estados (o Senado), com
uma representao igualitria incluindo eleitos pelos Parlamentos nacionais e nomeados
pelos Governos nacionais.
O poder executivo federal caberia, ento, a um Governo europeu, composto por um
Presidente e por uma equipa ministerial, a que se associar uma administrao
federal. Este "Governo" resultaria de uma evoluo da actual Comisso Europeia, com o
Presidente a ser eleito pelo Parlamento na sequncia de proposta aprovada pelo Senado
e os restantes membros a serem nomeados pelo Presidente. A equipa governamental
seria objecto de aprovao pela Parlamento, ao qual caberia igualmente a possibilidade
de votar moes de censura, cuja aprovao implicar a queda do Governo.
Finalmente, o poder judicial organizar-se-ia de modo semelhante ao verificado no
modelo alemo, incluindo um Tribunal Constitucional Federal, os tribunais federais
previstos na Constituio e os tribunais dos Estados-Membros.
A mudana para este modelo dever ser legitimada pela realizao de um referendo
europeu, concretizado em cada um dos Estados-Membros, com a passagem ao modelo
federal a ocorrer no caso de manifestao de acordo por parte de uma maioria
qualificada (a definir) de votantes e de Estados. Por outro lado, dados os bvios
obstculos polticos, a transio dever ser gradual, sendo de admitir numa fase
intermdia a colocao em prtica de um modelo prximo do de integrao flexvel
apresentado por Dewatripont et al. (1995). Por ltimo, o desenvolvimento de uma
verdadeira cidadania europeia e de uma real vontade poltica de avanar rumo a
patamares superiores de integrao, surgem como passos necessrios para o sucesso
deste modelo federal.
A alterao do paradigma de organizao poltica e institucional exigir igualmente
transformaes importantes no domnio da organizao econmica. Neste contexto, a

221
anlise desenvolvida nos captulos 4 e 5, descrevendo e confrontando os aspectos
fundamentais da teoria do federalismo fiscal com a situao presente no domnio da
definio e implementao das polticas oramentais nacionais e na rea do oramento
comunitrio, permitiu algumas concluses essenciais.
Assim, as principais concluses da teoria do federalismo fiscal parecem largamente
compatveis com as ideias previamente defendidas, com salincia para a evoluo da
UE rumo a um modelo federal amplamente descentralizado (a Federao de Estados-
Nao) e para a necessidade de, nesse contexto, se criar um governo econmico
europeu, responsvel pelas competncias econmicas atribudas ao nvel central de
poder. De igual modo, parecem sustentar a ideia da possibilidade de obter ganhos de
bem-estar significativos com a criao de um sistema fiscal federal fortemente
descentralizado, desde que adequadamente desenhado e tendo em conta objectivos de
equidade e eficincia.
Em todo o caso, a soluo adoptada no contexto do Tratado de Maastricht e das
alteraes posteriores mantm-se claramente distante da que ocorreria numa verdadeira
Federao, no que respeita actuao no domnio da definio e execuo da poltica
oramental, com destaque (mas no em exclusivo) para a funo de estabilizao
macroeconmica.
Em particular, esta discrepncia surge com maior acuidade nos domnios da dimenso
do oramento comunitrio, da definio e aplicao de regras de disciplina oramental e
da coerncia entre as polticas macroeconmicas no interior da rea integrada.
O oramento comunitrio de diminuta dimenso e as perspectivas de modificao
dessa caracterstica so reduzidas para o futuro prximo, numa situao que no permite
o seu uso para fins de estabilizao, ao invs do que sucede em federaes e outras
entidades polticas com moeda nica. A incluso de um elevado nmero de factores
pertinentes com a reforma do PEC de 2005 pode ter impedido as regras oramentais
europeia de se constituir em adequados hard budget constraints, necessrios para
preservar e desenvolver a economia de mercado, no quadro de uma federao
fortemente descentralizada. Finalmente, a incipincia do processo de coordenao de
polticas no monetrias no favorece a obteno de um policy mix adequado, enquanto,
no contexto de uma organizao econmica federal, haveria instituies que

222
assegurassem pelo menos a definio de objectivos fundamentais comuns e de
caminhos gerais a seguir.
Tendo em ateno este conjunto relevante de elementos, tornou-se possvel apontar para
duas linhas de evoluo ao nvel econmico na transio (e posterior consolidao) para
um modelo de Federao Europeia, diferenciadas pelo horizonte temporal.
Assim, no mdio e longo prazo, dever efectivar-se uma verdadeira reforma do
oramento comunitrio, com um alargamento da sua dimenso para nveis compatveis
com as novas exigncias e os novos desafios que se colocam Unio e permitindo-lhe
um exerccio efectivo da funo de estabilizao e melhores condies para promover a
coeso econmica e social. Em todo o caso, o oramento comunitrio dever ter uma
dimenso bem inferior de oramentos centrais das principais federaes existentes.
O alargamento do oramento da UE exigir alteraes ao nvel do financiamento, o qual
dever ter em conta uma mais justa repartio de encargos em funo dos nveis de
rendimento dos Estados-Membros. As alteraes devero incidir na simplificao dos
mecanismos de financiamento, na introduo de novos e verdadeiros recursos prprios
por razes de visibilidade e proximidade aos cidados, parece particularmente
recomendvel um recurso assente na tributao do rendimento individual,
operacionalizado na forma de sobretaxa ao imposto nacional respectivo e na
recomposio de competncias ao nvel da despesa e da receita fiscal entre a UE e os
Estados-Membros.
No curto prazo e atendendo s dificuldades polticas e econmicas da sugesto anterior,
uma resoluo mais eficiente dos problemas, que podem levantar-se em funo da
divergncia entre a situao corrente e a que resultaria da aplicao da teoria do
federalismo fiscal, dever passar por uma actuao em trs domnios.
Em primeiro lugar, um reforo da coordenao das polticas oramentais nacionais, com
forte alterao do seu enquadramento institucional, na linha da sugerida por Pisani-
Ferry (2002), permitir acentuar a coerncia entre as polticas macroeconmicas no seio
da Unio. Depois, a criao de um mecanismo limitado de absoro de choques alargar
a possibilidade de actuao central em termos de estabilizao, enquanto o oramento
comunitrio no aumenta significativamente de dimenso. Finalmente, uma reforma
mais credvel do PEC, enquanto mecanismo relevante para a vigilncia e manuteno da

223
disciplina oramental, poder melhorar a avaliao feita com recurso aos critrios de
Kopits e Symansky (1998) sem descurar a necessidade de uma contribuio positiva
para o crescimento econmico.
No que a este ltimo aspecto respeita, desenvolveu-se uma anlise mais pormenorizada
em torno da possibilidade de diferenciao temporria das regras de disciplina
oramental em funo da dimenso e do nvel de desenvolvimento econmico dos
pases e da concomitante considerao de um regime excepcional para as despesas na
rea do investimento pblico, em particular no incentivo I&D.
Para o efeito, construiu-se um modelo de crescimento de equilbrio geral dinmico, com
dois pases que constituem uma unio monetria, onde a I&D la Schumpeter, aplicada
a bens intermdios que complementam o trabalho na produo em cada pas, dirige o
nvel de crescimento. A resoluo numrica do modelo permitiu concluir que, na senda
da recente reviso do PEC, se justifica um tratamento diferenciado deste tipo de
despesas, em especial se elas forem realizadas por pases pequenos e com nveis de
desenvolvimento econmica inferiores.
De facto, nestes casos, conseguir-se-ia uma melhoria importante do nvel de coeso
econmica e social, sem se observarem efeitos externos negativos significativos como
resultado da criao e manuteno de dfices pblicos excessivos. J no caso da
concretizao de tais despesas por pases grandes e mais desenvolvidos, embora a taxa
de crescimento da Unio pudesse ser claramente elevada, a gerao de efeitos externos
negativos de elevado significado e a diminuio da coeso econmica e social
aconselham a no excepo. Em todo o caso, qualquer diferenciao de regras entre
pases s poderia ser temporria, tendo em conta a dificuldade poltica de aceitao
deste tipo de regime.
A transformao sugerida do modelo de organizao poltica e econmica da UE
encerra obviamente um vasto conjunto de questes, vrias delas j elencadas, e que
abrem em geral linhas de anlise que se afiguram ser bastante ricas para fins de
investigao futura.
Basta pensar, por exemplo, ao nvel da organizao poltica, no tratamento mais
detalhado de questes como a legitimao democrtica do novo modelo, a transio

224
rumo ao mesmo, a composio, funcionamento e competncias dos diversos rgos
federais, ou mesmo a elaborao de uma verdadeira e adequada Constituio Europeia.
Ou ainda, ao nvel da organizao econmica, no tratamento mais detalhado de questes
como a repartio de competncias ao nvel das receitas e despesas oramentais entre os
Estados-Membros e a Federao, a anlise mais aprofundada das possibilidades de
novos recursos prprios e da sua operacionalizao, a construo de mecanismos
limitados de estabilizao ou a definio e implementao de um enquadramento
institucional mais favorvel coordenao das polticas macroeconmicas no contexto
da UEM.
No termo deste trabalho eminentemente acadmico, uma meno devida quanto
questo da relao entre algumas das concluses alcanadas e a sua aplicabilidade
realidade concreta a que elas se reportam.
Sendo certo que tal questo ser, de algum modo, lateral para uma avaliao substantiva
do trabalho efectuado, no deixa de ser bvio reconhecer-se, no curto prazo, uma difcil
viabilidade prtica na transformao de modelo que decorreria das propostas avanadas.
Contudo, repita-se, o que estar em causa ser menos essa dificuldade e mais a
coerncia dos argumentos apresentados, bem como e sobretudo a possibilidade de eles
serem uma fonte de sustentao para a defesa da colocao em marcha, j a curto prazo,
de alguns passos essenciais, quer a nvel poltico quer a nvel econmico.
J numa linha algo diversa, a adopo de uma perspectiva de mdio prazo parece
apontar num sentido diferente, na medida em que, face razoabilidade ou pertinncia
dos argumentos e das propostas, existir mais facilmente a possibilidade de
posicionamentos que visem uma ultrapassagem do desequilbrio entre as duas vertentes
(econmica e poltica) do processo de integrao europeia. O que a histria deste
processo e o seu perfil nico, original e sem paralelo (terico ou emprico) autorizam.



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Vrios documentos downloaded, nomeadamente as Constituies dos EUA,
Alemanha e Sua, o projecto de Tratado Constitucional sado da Conveno
Europeia, o Tratado Constitucional para a Europa, aps as negociaes no
quadro da CIG) e o Tratado Reformador (ou Tratado de Lisboa), conforme
aprovao na Cimeira de Lisboa de 2007.

243
Anexos

244
Anexo 1 Caracterizao Poltica e Institucional de Algumas
Federaes
1. Os Estados Unidos e a relevncia do sistema de separao de poderes
We the people of the United States, in order to form a more
perfect union, establish justice, insure domestic tranquillity,
provide for common defense, promote the general welfare, and
secure the blessings of liberty to ourselves and our prosperity,
do ordain and establish this Constitution for the United States
of America.
(Prembulo da Constituio dos EUA)
1.1. O estabelecimento do federalismo como forma de organizao poltica
O primeiro tipo de governo no espao geogrfico que originou os EUA baseava-se
fundamentalmente nos Estados (state government). Antes da entrada em vigor da
Constituio, a Amrica era composta por treze ex-colnias da Inglaterra, que, aps a
guerra com o pas colonizador, haviam formado uma Confederao, mas que
essencialmente se auto-governavam.
De facto, no incio, o receio do aparecimento de um governo central muito forte, a
exemplo daquele a que se submetiam sob o domnio ingls, gerara anticorpos
relativamente constituio de um outro tipo de poder central. Os Articles of
Confederation, escritos em 1781, eram assim explcitos quanto necessidade de
salvaguardar a independncia dos Estados membros, no apontavam para um sistema
judicial e executivo do tipo federal e sublinhavam a necessidade de aprovao unnime
para qualquer emenda aos originais.
Contudo, rapidamente se comprovou que esta forma de governo, essencialmente
estadual, no tinha condies para durar muito tempo, levando criao de uma
Constituio que consagrava o federalismo como sistema de governo, a qual entrou em
vigor a 4 de Maro de 1789, na sequncia da Conveno de Filadlfia de 1787.
Sublinhava-se, desta forma, a necessidade de um governo central mais forte, mas
conjugado com uma partilha de poder entre o centro e os Estados enquanto forma de
melhor preservar os benefcios da unidade na diversidade.

245
A Constituio veio definir as competncias do governo federal, bem como os limites s
suas atribuies, definir as relaes entre o centro e as unidades polticas sub-nacionais,
garantir a existncia de uma cidadania norte-americana, bem como os direitos dos
cidados do pas. Estabeleceu um conjunto de princpios gerais, a partir do qual
emergiram ao longo do tempo leis e cdigos, sendo o seu sucesso particularmente
notrio quando se observa tratar-se da mais antiga constituio escrita actualmente em
vigor, constituir um marco em termos de ordenamento legal no mundo ocidental, e ter
sido possvel a sucessivos Congressos e Tribunais a sua interpretao e a sua fcil
adaptao perante as necessidades derivadas da evoluo temporal.
1.2. Um sistema baseado na separao de poderes
Conforme acima se menciona, os delegados Conveno Constitucional enfrentaram
um dilema: por um lado, queriam assegurar a existncia de um governo central
homogneo e coeso; por outro lado, pretendiam garantir que nenhum indivduo ou
grupo restrito se tornasse demasiado poderoso no governo, sobretudo tendo em conta a
experincia vivida sob o domnio da monarquia britnica.
Para resolver este problema, os delegados criaram um governo com trs ramos
separados e independentes, cada qual com poderes distintos, mas com possibilidades de
inter-fiscalizao. Este sistema permitia estabelecer um governo central forte, ao mesmo
tempo que garantia um adequado equilbrio de poderes, evitando o exerccio do controlo
absoluto por parte de alguma pessoa ou grupo, ou seja, sem excesso de centralizao.
sob este contexto que se evidencia a caracterstica primordial do sistema federal
norte-americano, designadamente a clara separao de poderes e a existncia de um
sistema de checks and balances, possibilitando a manuteno de um equilbrio, delicado
na sua essncia, entre a autoridade do governo federal e os direitos e liberdades do
cidado individual, e a eliminao de tendncias de supremacia de um rgo federal
sobre os demais.
O poder legislativo atribudo a um Congresso bicamaral, composto pela Cmara de
Representantes (House of Representatives) e pelo Senado (seco 1 do artigo I da
Constituio dos EUA). ao Congresso que conferido o poder de legislar,
nomeadamente consagrando-lhe o direito de lanar impostos, contrair emprstimos,
regular o comrcio inter-estadual, organizar as Foras Armadas, declarar a guerra e

246
providenciar no sentido do aumento do bem-estar em toda a federao (Seco 8 do
artigo I).
A Cmara de Representantes composta por membros eleitos directamente pelos
cidados norte-americanos, cabendo a cada Estado um nmero de Representantes
determinado nomeadamente em funo do nmero de habitantes (seco 2 do artigo I).
J o Senado composto por dois senadores escolhidos por cada Estado membro (seco
3 do artigo I).
Cada uma das Cmaras que compem o Congresso tem o poder de determinar as suas
regras de funcionamento (seco 5 do artigo I), competindo a cada Estado a definio
do modo, tempo e lugar para a concretizao das eleies para ambas (seco 4 do
mesmo artigo).
Note-se, ainda, que Cmara de Representantes atribuda a competncia de abrir
processos de impedimento (impeachment) contra o titular do poder executivo, isto , o
Presidente dos Estados Unidos, enquanto que ao Senado atribuda a competncia
exclusiva para o julgamento desses processos.
Este ltimo , alis, um dos elementos que compem o referido sistema de checks and
balances, particularmente importante para a estabilidade do modelo federal norte-
americano, sobretudo para a preveno de qualquer tentao autoritria por parte de um
dos ramos. No mesmo sentido funcionam, por exemplo, a possibilidade de veto pelo
Presidente das leis aprovadas pelo Congresso ou a capacidade atribuda ao Supreme
Court para declarar inconstitucional qualquer lei emanada do Congresso ou qualquer
aco tomada pelo Presidente.
O poder executivo atribudo ao Presidente dos EUA, eleito por um perodo de quatro
anos pelos eleitores norte-americanos de acordo com um processo algo complexo,
descrito na seco 1 do artigo II da Constituio do pas. O Presidente dos EUA dirige
um gabinete, integrado ainda pelo Vice-Presidente, Secretrios de Estado e outros
elementos, promovendo a execuo das leis e medidas aprovadas no Congresso,
exercendo, entre outras competncias (seco II do artigo II), as de comandante
supremo das foras militares, e tendo a capacidade para concluir tratados (com a
aprovao de dois teros do Senado) e para nomear (sob conselho e com o acordo do
Senado) embaixadores, cnsules, juzes do Supreme Court e outros oficiais dos EUA.

247
Finalmente, o poder judicial atribudo aos tribunais (seco I do artigo III), os quais
tm o poder de interpretar a Constituio (isto , tm o poder de reviso judicial),
sendo o Supreme Court a ltima instncia de apelo na estrutura judicial.
1.3. Federao versus Estados: a repartio de competncias
Na sequncia da j referida preocupao de no permitir que algum grupo ou entidade
no contexto do governo federal pudesse assumir excessivas competncias, a
Constituio norte-americana procedeu a uma enumerao explcita dos poderes da
Federao.
Assim, o artigo I (Seco 8) da Constituio estatui que o governo nacional (federal)
tem apenas os poderes que lhe so explicitamente delegados pela lei suprema, com
todas as restantes competncias a ficaram nas mos dos Estados (por default), com a
limitao importante de as leis estaduais no poderem anular qualquer dos poderes
atribudos pela Constituio.
Note-se, em todo o caso, que esta repartio limitada por uma clusula adicional
(elastic clause), bem como pelas disposies constantes da 14 Emenda, no mesmo
artigo e seco, que determina que, apesar dos poderes residuais (isto , os no
mencionados explicitamente como sendo competncia do governo federal)

competirem
aos Estados componentes da Federao, o Congresso tem autoridade para aprovar todas
as Leis que se tornem necessrias e apropriadas para colocar em execuo os poderes
que a Constituio atribui ao governo federal.
Esta clusula elstica tem como efeito a possibilidade de o governo federal alargar a
sua esfera de influncia a domnios antes sob a alada estrita dos Estados. Em todo o
caso, a definio enumerativa dos poderes do governo federal acaba por ser um
importante travo a quaisquer tentativas de excessiva centralizao, contrria ao esprito
de um modelo federal.
Considerando a Constituio, as suas Emendas e outras Leis, torna-se possvel
estabelecer, de uma forma resumida, o quadro de repartio de competncias entre o
governo federal e os governos estaduais nos EUA (figs. 17 e 18), facilmente se
observando trs caractersticas: desde logo, que os poderes atribudos s autoridades
federais se centram em matrias claramente supra-estaduais, como sejam a defesa, a

248
poltica externa, a poltica monetria, a garantia de um mercado interno unificado, etc.;
em segundo lugar, a concretizao de um forte grau de subsidiariedade, na medida em
que as competncias sobre questes de foro estadual ou local se deixam aos respectivos
governos, bem como, em outros casos, se dispe pela existncia de competncias
partilhadas; finalmente, a preocupao pela no violao de regras e poderes por parte
de cada tipo de autoridades.
Figura 17 Repartio de competncias entre a Federao e os Estados (EUA)
Competncias Exclusivas
Federao
Competncias Exclusivas
Estados
Competncias Partilhadas
Federao/Estados
Conduo da poltica monetria;
impresso de moeda nacional
Regulao do comrcio intra-
estadual
Lanar e receber taxas e
impostos (com limitao do
mbito territorial)
Regulao do comrcio inter-
estados
Conduo das eleies e
estabelecimento dos governos
locais
Construo de estradas
Poltica comercial externa
Ratificao de Emendas
Constituio
Estabelecer tribunais
Realizao de tratados e
conduo da poltica externa em
geral
Medidas no mbito da proteco
da sade pblica e da segurana
Legislar e fazer cumprir as leis
Defesa: foras armadas e
declarao de guerra/paz
Emisso de licenas
Efectuar despesa pblica, tendo
em vista o bem-estar geral
Organizao de sistema de
correios
...
Expropriao de propriedade
privada, contra justa
indemnizao
Definir regras de naturalizao
Exercer os poderes que a
Constituio no delegue no
governo federal ou que sejam
vedados aos Estados
...
...
Estabelecer as leis necessrias e
apropriadas para levar a efeito os
seus poderes

Figura 18 Comportamentos vedados aos diversos nveis de governo (EUA)
Ao Governo Federal Aos Governos Estaduais A Ambos
Violar o Bill of Rights Concluir tratados com outros
Pases
Conceder ttulos nobilirquicos
Impor taxas para o comrcio
entre Estados
Imprimir moeda Permitir a escravatura
Utilizar verbas do Tesouro sem
a aprovao de autorizao
pelo Congresso
Lanar taxas sobre as exportaes e
as importaes
Negar o direito de voto a
qualquer cidado, por motivo de
raa, cor, sexo, etc.
Modificar fronteiras estaduais Suspender os direitos de um
cidado, sem o devido processo
...
... Diminuir/prejudicar obrigaes
contratuais
...

249
1.4. A organizao do processo legislativo
O processo legislativo, a nvel federal, pode ser iniciado por qualquer das Cmaras do
Congresso, sendo, com frequncia, um processo partilhado, com as iniciativas a serem
aprovadas pelas duas entidades e a deverem ser sancionadas pelo Presidente. Os
principais passos so referidos de seguida, supondo o caso de uma iniciativa legislativa
comeada na Cmara de Representantes:
(i) A iniciativa (bill) desencadeada por um (vrios) Membro(s) da Cmara, sendo-lhe
atribudo um nmero pelo Secretrio da Cmara;
(ii) A bill passa para um dos 22 Comits da Cmara de Representantes, para ser
analisada e para serem ouvidos os testemunhos de peritos e interessados; aps a anlise,
o Comit remete-a para o plenrio com uma recomendao para que seja aprovada, ou
procede sua reviso antes de a enviar para o plenrio, ou coloca-a de parte, para que
no seja posta a votao;
(iii) A iniciativa legislativa colocada votao em plenrio e, caso aprovada (maioria
simples de 218 em 435 representantes), passa para o Senado;
(iv) Tal como na Cmara de Representantes, a iniciativa passa para um dos 16 Comits
do Senado, para anlise, finda a qual remetida para plenrio ou rejeitada, no sendo
neste caso colocada a votao;
(v) A iniciativa legislativa colocada votao em plenrio e aprovada caso recolha a
maioria simples dos votos (51 em 100 senadores);
(vi) A iniciativa segue, ento, para um Comit Conjunto das duas Cmaras, que trabalha
com vista a eliminar eventuais divergncias das verses aprovadas em cada uma, sendo
a verso definitiva remetida a ambas as Cmaras para aprovao final;
(vii) A verso definitiva da Lei enviada para considerao presidencial, tendo o
Presidente 10 dias para a confirmar ou vetar; no caso de a Lei ser vetada, apenas se
pode tornar efectiva com uma nova aprovao, agora por maioria de dois teros, nas
duas Cmaras.

250
1.5. Outros aspectos relevantes
No final desta breve anlise ao sistema poltico-institucional norte-americano, ao nvel
da organizao federal, cabe a referncia rpida a trs outros aspectos, sendo que os dois
primeiros respeitam a situaes que so geralmente comuns a todos os modelos federais
colocados em prtica:
(i) a Constituio contm um artigo que aborda as questes da admisso de novos
Estados e das fronteiras dos Estados existentes (artigo IV, na sua seco 3). Nesse
artigo, referida a possibilidade de admisso de novos Estados na Unio, desde que
aprovada pelo Congresso. Por outro lado, garante-se que nenhum novo Estado pode ser
formado no interior da jurisdio de um j existente. Em terceiro lugar, refere-se que
nenhum novo Estado pode ser formado pela juno de dois ou mais Estados (ou de
partes destes) sem o acordo dos rgos legislativos desses Estados e do Congresso.
Finalmente, atribuda ao Congresso a competncia para adoptar as regras necessrias
relativas ao territrio dos EUA e federao a obrigao de garantir uma forma
republicana de governo em cada Estado membro, bem como de proteger cada um deles
contra agresses externas, sejam elas de outros pases ou de outros Estados integrantes
da Unio.
(ii) estabelecida a supremacia da lei constitucional sobre as demais, sejam elas
federais ou estaduais (artigo VI).
(iii) a Constituio estabelece as regras para a sua reviso (artigo V). As propostas de
alterao da Constituio (Amendments ou Emendas) podem ser propostas por
maioria de 2/3 da ambas as Cmaras do Congresso ou por uma Conveno
Constitucional convocada pelo Congresso na sequncia de solicitao de 2/3 das
assembleias legislativas dos Estados. As Emendas entram em vigor no caso de serem
ratificadas por destas assembleias ou pelas Convenes Constitucionais mencionadas.
No que respeita ao terceiro aspecto, refira-se que, desde 1789, entraram em vigor 27
Emendas Constituio. Destas, devem salientar-se, pela sua relevncia e por o seu
contedo ser parte inicial da Constituio de muitos Estados e Federaes, as primeiras
dez Emendas, conhecidas por Bill of Rights, adoptadas simultaneamente em 1791. Estas
constituem as garantias mais significativas da necessidade de respeito pelo governo
federal dos direitos civis individuais: assim, a Primeira Emenda garante as liberdades de

251
culto, de expresso e de imprensa, e os direitos de associao e de petio. As demais
Emendas garantem, entre outros, os direitos propriedade privada, presuno de
inocncia, assistncia por um advogado, ao julgamento por um jri imparcial ou
liberdade de no prestar testemunhos dos quais pudesse resultar uma auto-incriminao.
As restantes Emendas levaram, entre outras situaes, abolio da escravatura (13
Emenda), consagrao do sufrgio universal (direito de voto, concedido inicialmente a
todos os homens, depois estendido a todas as mulheres e, finalmente, consagrado para
todos os maiores de 18 anos 15, 19 e 26), ao aparecimento de um imposto federal
sobre o rendimento (16), eleio directa dos Senadores (17), limitao do nmero
de mandatos sucessivos para o exerccio do cargo de Presidente dos EUA (22) e a
alguma limitao significativa nos poderes dos Estados, estendendo a proteco federal
dos direitos consagrados no Bill of Rights aos cidados mesmo sob a lei estadual e
garantindo proteco igual sob a lei a todos os cidados dos EUA (14).
2. A Alemanha e a vigorosa autonomia dos Lnder
Consciente da sua responsabilidade perante Deus e os homens,
animado pela vontade de servir promoo da paz no mundo, em
igualdade de condies com os demais pases-membros de uma
Europa unida, o Povo Alemo, no exerccio de seu poder constituinte,
adoptou esta Lei Fundamental.
Os Alemes dos Estados de Baden-Wrttemberg, Baviera, Berlim,
Brandemburgo, Bremen, Hamburgo, Hesse, Mecklemburgo-
Pomernia Ocidental, Baixa Saxnia, Rennia do Norte-Vestflia,
Rennia-Palatinado, Sarre, Saxnia, Saxnia-Anhalt, Schleswig-
Holstein e Turngia concretizaram, por livre autodeterminao, a
unidade e a liberdade na Alemanha. Assim, esta Lei Fundamental
aplica-se a todo o Povo Alemo.
(Prembulo da Constituio da Repblica Federal da Alemanha)
2.1. A relevncia dos direitos humanos
Tal como sucede num nmero significativo de pases europeus, a Constituio da
Repblica Federal da Alemanha (aprovada inicialmente em 1949 e com algumas
revises posteriores) comea por relevar a importncia dos direitos fundamentais dos
cidados.
Assim, de forma distinta do que sucede com a Constituio norte-americana onde o
primeiro artigo dedicado questo fundamental da separao de poderes (por razes

252
histricas), o captulo inicial da Constituio alem trata do reconhecimento e da
garantia dos direitos humanos, considerados inviolveis, inalienveis e base de toda a
comunidade humana, da paz e da justia no mundo (n 2 do art. 1).
Considerando a dignidade humana intangvel (n 1 do art. 1), so elencados, neste
primeiro captulo (arts. 1 a 19), os direitos fundamentais que vinculam os poderes
legislativo, executivo e judicial, enquanto direito directamente aplicvel (n 3 do art. 1).
Entre eles, contam-se: o direito vida e integridade fsica (art. 2); a igualdade perante
a lei e a no discriminao por motivo de raa, idioma, sexo, religio, etc. (art. 3); as
liberdades de culto (art. 4), de expresso e de imprensa (art. 5), de ensino (art. 7,
ainda que o sistema educativo deva estar sob a superviso do Estado), de reunio (art.
8), de associao (art. 9) e de circulao de pessoas (art. 11, garantindo a liberdade de
circulao e de residncia dos alemes em todo o territrio federal, e art. 12, garantindo
a liberdade de exerccio de profisso); a proteco da famlia e da maternidade (art. 6);
a inviolabilidade do domiclio (art. 13); o direito de asilo (art. 16-A); a garantia de
uma economia de mercado, nomeadamente com a consagrao do direito propriedade
privada (art. 14).
2.2. A Alemanha enquanto Estado federal democrtico e social
O segundo captulo da Constituio alem estabelece o federalismo como modelo de
organizao poltica, define alguns dos contornos essenciais das relaes entre a
Federao e os Lnder (bem como com organizaes e entidades externas) e evidencia
o respeito pelos princpios que norteiam os modelos federais (nomeadamente
autonomia, subsidiariedade, participao e garantia).
Desde logo, comea por se indicar que a Repblica Federal da Alemanha um Estado
federal democrtico e social (n 1 do art. 20). Neste contexto, todo o poder do Estado
emana do povo (n 2 do mesmo artigo), que o exerce mediante eleies e votaes
(participao directa) e por intermdio dos rgos relativos aos poderes legislativo,
executivo e judicial (participao indirecta). No que se refere a estes ltimos, o poder
legislativo fica submetido ordem constitucional e os poderes executivo e judicial
ficam submetidos Lei e ao Direito (n 3 do art. 20).
De seguida, este captulo da Constituio aponta os princpios essenciais no que respeita
s relaes externas. Nesse domnio, refere-se participao da RFA na UE, adeso e

253
participao da RFA em outras entidades supranacionais e articulao entre a
Federao e os Lnder no que respeita s relaes externas.
No que concerne participao da RFA na UE, o art. 23 consagra:
(i) A contribuio da RFA para o desenvolvimento de uma Unio Europeia que
salvaguarde os princpios da democracia, do Estado de Direito social e federativo, e da
subsidiariedade, e que garanta a proteco dos direitos fundamentais de forma idntica
promovida pela Constituio do Pas; deste modo, a RFA compromete-se a contribuir
para a realizao de uma Europa unida (n1);
(ii) A possibilidade de transferncia pela Federao de direitos de soberania, sempre por
lei aprovada pelo Bundesrat, rgo composto por representantes dos Lnder; a
importncia atribuda participao dos Lnder, que se vislumbra ao longo de todo o
edifcio constitucional alemo, reforada pelo n 2 do presente artigo, que dispe a
participao do Bundestag e do Bundesrat nos assuntos relacionados com a UE, e pelos
n 5 e 6, que consagram, respectivamente, a necessidade de ter em conta a posio do
Bundesrat quando os interesses dos Lnder sejam afectados numa matria da
competncia legislativa exclusiva da Federao ou numa matria sobre a qual esta possa
legislar, e a transferncia do exerccio dos direitos de que goza a RFA enquanto
membro da UE para um representante dos Lnder designado pelo Bundesrat, quando
sejam afectadas competncias legislativas exclusivas dos Lnder.
No que respeita adeso e participao da RFA em outras entidades supranacionais, o
art. 24 consagra a possibilidade de a Federao transferir, por via legislativa, direitos de
soberania para aquele tipo de entidades (n 1), nomeadamente realando a possibilidade
de adeso a um sistema de segurana e defesa colectiva mtua (n 2) e de adeso a
convnios internacionais referentes regulao geral e obrigatria de conflitos
internacionais (n 3).
Ainda no referente s relaes externas do Estado Alemo, o art. 32 atribui claramente
essa competncia ao poder central, isto , Federao (n 1), ressalvando, contudo, que
qualquer Land deve ser ouvido antes da adeso a qualquer tratado que possa afectar a
sua situao particular (n 2), bem como a possibilidade de os Lnder subscreverem
tratados com Estados estrangeiros, em reas em que tenham competncia legislativa e
sob o consentimento do Governo Federal (n 3).

254
Finalmente, o segundo captulo da Constituio Alem consagra alguns princpios
fundamentais nas relaes entre a Federao e os Lnder, concretizados mais adiante
(captulos VII e VIII) na repartio de competncias e organizao da administrao.
Neste caso, vislumbra-se, fundamentalmente, a consagrao dos princpios essenciais de
um modelo federal, com a atribuio de um grau significativo de importncia s partes
componentes:
(i) desde logo, o princpio da autonomia, com as disposies referentes eventual
reorganizao do territrio federal, exigindo a aprovao pelos Lnder ou mesmo a
ratificao por referendo (art. 29), e as disposies relativas autonomia administrativa
e financeira (em algum modo, nomeadamente incluindo uma fonte tributria) das
unidades de poder local (n 2 do art. 28);
(ii) em segundo lugar, o princpio da subsidiariedade, nomeadamente atribuindo aos
Lnder o exerccio das competncias do Estado e o cumprimento das suas funes,
salvo nos casos em que a Constituio admita ou disponha o contrrio (art. 30), e
garantindo aos municpios o direito a regular, dentro dos limites legais, todos os
assuntos estritamente da comunidade local (n 2 do art. 28);
(iii) em terceiro lugar, o princpio da garantia, com a Federao a assegurar a
conformidade da ordem constitucional dos Lnder com os direitos fundamentais e o seu
respeito pelos princpios do Estado de direito republicano, democrtico e social (n 1 e 3
do art. 28), com a atribuio ao Governo federal da possibilidade de tomar medidas que
obriguem um qualquer Land ao cumprimento dos deveres federais impostos pela
Constituio ou por outra lei federal (art. 37), e com a consagrao do princpio da
supremacia do direito federal sobre o direito dos Lnder (art. 31).
2.3. Federao versus Estados: a repartio de competncias
Tambm ao nvel das disposies sobre a repartio de competncias se vislumbra a
relevncia atribuda s partes constituintes da Federao, i.e., aos Lnder. De facto, o
captulo VII da Constituio alem, dedicado legislao da Federao, comea logo
por dispor (n 1 do art. 70), como norma geral, que os Lnder possuem o direito de
legislar sempre que a Constituio no confira expressamente essa competncia
Federao.

255
De seguida, a lei fundamental alem procede a uma enumerao das reas de
competncia legislativa exclusiva da Federao e das reas de competncia legislativa
concorrente.
O primeiro caso corresponde maioritariamente a matrias de fora supranacional,
incluindo (art. 73) a poltica externa, a defesa e a segurana nacional, a poltica
comercial externa, a proteco de um mercado nico alemo, a poltica monetria, o
trfego areo, os correios e telecomunicaes, a proteco da propriedade intelectual, ou
a cooperao entre a Federao e os Lnder em matrias relativas defesa do regime
democrtico, segurana interna e polcia criminal. Nestes assuntos, do mbito da
legislao exclusiva da Federao, os Lnder s podero legislar no caso e na medida
em que uma lei federal os autorize expressamente (art. 71).
O segundo caso corresponde a um vasto conjunto de matrias, enumerado no art. 74,
relativamente s quais se dispe, de acordo com o art. 72, que os Lnder tm a
faculdade de legislar caso a Federao no faa uso da sua competncia legislativa (n
1), sendo que esta apenas tem o direito de legislar sempre que e enquanto exista a
necessidade de uma regulao legislativa federal, justificada pela necessidade de criao
de condies de vida equivalentes no territrio federal ou de manuteno da unidade
jurdica e econmica no interesse de todo o Estado (n 2). Ou seja, uma vez mais os
Lnder assumem um papel de grande relevo.
Entre o vasto conjunto de matrias que caem no mbito da legislao concorrente,
contam-se, por exemplo, os Direito civil, penal, econmico e laboral, o regime
penitencirio, a organizao judicial, o direito de associao e reunio, a assistncia
social, o regime de transaces imobilirias e de utilizao do solo, o trfego automvel
e a responsabilidade do Estado.
Ainda no domnio da repartio de competncias legislativas, deve notar-se que, apesar
da margem ampla de liberdade concedida aos Lnder, a Federao pode, em
determinadas matrias (n 1 do art. 75), estabelecer normas-padro a serem cumpridas
na legislao lanada pelos Lnder. Assim sucede relativamente aos princpios gerais
do ensino superior, ao regime jurdico geral da imprensa, proteco ambiental,
ordenao do territrio, aos documentos de identificao ou proteco do patrimnio
alemo. Estas normas-padro so de acomodao obrigatria na legislao emanada dos

256
Lnder (n 3 do mesmo artigo), mas s podem conter detalhes em situaes
excepcionais (n 2 deste artigo). interessante notar esta preocupao fundamental com
a questo da entrada em detalhes, que poderia colidir com o princpio da
subsidiariedade, e comparar com a crtica que feita a alguma legislao europeia
A relevncia atribuda aco dos Lnder igualmente patente ao nvel da execuo
das leis federais e da administrao federal, reguladas pelo captulo VIII da Lei
Fundamental. Assim, o art. 83 (e primeiro deste captulo) dispe que os Lnder
executam as leis federais como assunto prprio, salvo se a Constituio determinar
outra forma. Para o fazerem, estabelecem eles prprios (n 1 do art. 84) a organizao
das autoridades e dos procedimentos administrativos, ressalvando os casos em que as
leis federais, aprovadas pelo Bundesrat, disponham de outro modo, bem como a
possibilidade de o Governo Federal adoptar disposies administrativas gerais, sob a
aprovao do Bundesrat. O mesmo procedimento se verifica para os casos em que os
Lnder executem as leis federais por delegao da Federao (art. 86).
Nos casos em que caiba Federao a execuo das leis federais, pela sua prpria
administrao federal ou organismos dela directamente dependentes, cabe naturalmente
Federao a organizao das autoridades competentes (art. 86). A Constituio
estabelece (art. 87), alis, as reas em que cabe administrao federal ou entidades
dela dependentes a organizao das tarefas cometidas ao Estado: entre elas, contam-se
os negcios estrangeiros, as finanas federais, a administrao das vias navegveis
federais, os organismos de segurana social cuja competncia se estenda a mais de um
Land, as foras armadas, etc.
Para alm de distinguir, de forma enumerativa, as competncias legislativas exclusivas e
concorrentes e de dispor sobre a aplicao das leis federais, a Constituio refere ainda
a existncia de tarefas comuns, atravs dos art. 91a e 91b. Assim, e respeitando uma
vez mais o princpio da subsidiariedade, salienta-se que a Federao participa na
realizao das tarefas dos Lnder nas reas de ampliao e construo de
estabelecimentos de ensino superior, de melhoria da estrutura econmica regional e de
melhoria das estruturas agrrias e de proteco costeira, sob lei federal aprovada pelo
Bundesrat, quando tais tarefas se mostrem importantes para a colectividade e se requeira
a participao da Federao para melhorar as condies de vida.

257
Para alm das reas referidas, nas quais, aquando da participao da Federao, esta
concorre com metade dos gastos em cada Land, o poder central e os poderes estaduais
podem cooperar, mediante convnios, na planificao do ensino e na promoo de
instituies e projectos de investigao cientfica de relevncia supra-regional, com a
repartio dos gastos a ser definida no respectivo convnio.
2.4. A organizao institucional da Federao
Tal como uma larga maioria das federaes existentes, a RFA tem duas Cmaras
parlamentares, uma que representa o conjunto dos cidados alemes (Bundestag) e outra
que representa o conjunto dos Lnder (Bundesrat), s quais genericamente se atribui o
poder legislativo federal.
O Bundestag constitudo por representantes eleitos pelo conjunto da populao alem,
por sufrgio universal, directo, livre, igual e secreto, por um perodo de quatro anos (art.
38 e 39). Junto com o instituto do referendo, corresponde ao exerccio do princpio da
participao directa, existente em todos os modelos federais.
J o Bundesrat representa os interesses dos Lnder que constituem, em conjunto, a
Federao. Como refere o art. 50, atravs do Bundesrat que os Lnder participam na
legislao e na administrao da Federao e nos assuntos relacionados com a Unio
Europeia. Note-se que, ao invs do que sucede em outras Federaes, no caso alemo,
os Lnder no tm todos o mesmo nmero de votos nesta Cmara parlamentar,
dependendo esse nmero, que varia, segundo o n 2 do art. 51, entre 3 e 6, do total de
habitantes de cada Land.
Registe-se, ainda, que a elevada importncia que o Bundesrat assume no contexto do
sistema legislativo alemo reflexo da importncia que atribuda aos Lnder no
conjunto da Federao e que se realou j a propsito de outros captulos da
Constituio.
O poder executivo federal exercido pelo Governo Federal, composto pelo Chanceler
Federal e pelos ministros federais (art. 62), com o primeiro a ser eleito pelo Bundestag
sob proposta do Presidente Federal (art. 63), e os ltimos a serem nomeados por este
sob proposta do Chanceler (art. 65).

258
Ao Chanceler compete a fixao das directrizes da poltica federal e a assuno da
responsabilidade pelas mesmas, bem como a coordenao do Governo e dos seus
assuntos (art. 65). Os ministros federais gerem os assuntos da sua rea de competncia,
sob as directrizes fixadas pelo Chanceler, sendo que ao ministro federal da Defesa
compete ainda a chefia e o comando das Foras Armadas (art. 65a).
O sistema completado pela existncia de um Presidente Federal, eleito de modo
indirecto, atravs de uma Assembleia Federal composta pelos membros do Bundestag e
por um nmero igual de membros eleitos, de forma proporcional, pelas assembleias
legislativas dos Lnder.
O Presidente Federal, eleito por um perodo de cinco anos, assegura a representao
internacional da Federao, cabendo-lhe concluir, em nome desta, tratados com outros
Estados, ainda que, consoante os casos, estes devam ser aprovados ou submetidos
considerao dos rgos competentes da Federao (art. 59). ainda ao Presidente que
compete propor ao Bundestag o Chanceler Federal, bem como a ele compete nomear e
demitir os ministros federais, os juzes federais e os funcionrios federais (n 1 do art.
60).
Relativamente ao processo legislativo propriamente dito, o art. 76 da Constituio
prev que os projectos de lei sejam apresentados ao Bundestag pelo Governo Federal,
pelos membros do Bundestag ou pelos membros do Bundesrat, sendo que os projectos
apresentados pelo Governo Federal devem ser enviados inicialmente ao Bundesrat (que
sobre eles se pronuncia) e os projectos de lei do Bundesrat devem ser enviados ao
Bundestag pelo Governo Federal, acompanhados da opinio deste sobre o mesmo.
As leis federais so aprovadas pelo Bundestag (art. 77), sendo remetidas depois ao
Bundesrat, convertendo-se em lei definitiva (art. 78) se esta segunda Cmara o aprovar
ou, nos casos em que no se exija aprovao pelo Bundesrat, este no exprimir
oposio. Na ltima situao e caso se verifique a existncia de oposio no Bundesrat,
a lei poder entrar em vigor caso seja reaprovada no Bundestag por uma maioria
idntica que se ops no Bundesrat.
Registe-se, ainda, que expressamente proibida pela Constituio qualquer modificao
da mesma que afecte a organizao da Federao em Lnder, o princpio da

259
participao dos Lnder na legislao ou qualquer dos princpios fundamentais
consagrados no primeiro captulo da Lei Fundamental.
Finalmente, o poder judicial (captulo IX da Constituio) , como habitualmente,
confiado aos juizes, sendo exercido pelo Tribunal Constitucional Federal, pelos
tribunais federais previstos na Constituio (Supremo Tribunal Federal de Justia,
Tribunal de Contas Federal, Tribunal Federal do Trabalho, etc.) e pelos tribunais dos
Lnder (art. 92).
O Tribunal Constitucional Federal o garante supremo do poder judicial, sendo
composto por magistrados federais e outros membros, eleitos em nmero idntico pelo
Bundestag e pelo Bundesrat (art. 94). Entre as suas competncias (art. 93), contam-se
a interpretao da Constituio, a resoluo de diferendos sobre os direitos e deveres da
Federao e dos Lnder (nomeadamente no que se refere execuo do Direito federal
pelos Lnder e ao exerccio do controlo federal), a resoluo de controvrsias ou
dvidas sobre a compatibilidade formal e material das normas federais ou dos Lnder
com a Constituio ou do direito dos Lnder com as normas de Direito federal) e a
resoluo de outros diferendos de Direito pblico entre a Federao e os Lnder, entre
estes ou mesmo dentro de um Land no caso de se tratar da ltima via possvel.
3. A Sua e a relevncia da preservao simultnea da coeso interna e da
diversidade cultural
Le peuple et les cantons suisses
(...)
Rsolus renouveler leur alliance
pour renforcer la libert, la dmocratie, lindpendance et la
paix
dans un esprit de solidarit et douverture au monde,
Dtermins vivre ensemble leurs diversits
Dans le respect de lautre et lquit,
()
Arrtent la Constitution ()
(Prembulo da Constituio da Confederao Helvtica, 18 de
Abril de 1999)
3.1. A relevncia dos direitos humanos
A exemplo do que se referiu para a Alemanha, tambm a Constituio da Confederao
Helvtica (adiante designada simplesmente por Sua e tratando-se de uma verdadeira

260
federao) comea por relevar a importncia dos direitos fundamentais dos cidados,
aps um breve conjunto de disposies gerais (Ttulo I) cuja relevncia se refere mais
adiante.
Assim, os art. 7 a 41, correspondendo a todo o Ttulo II da Lei Fundamental,
reportam-se necessidade e obrigatoriedade de respeito pelos direitos fundamentais,
pelos direitos de cidadania e pelos objectivos sociais.
No primeiro caso, comeando por considerar a necessidade de respeito e proteco pela
dignidade humana (art. 7), a Constituio elenca (arts. 7 a 36) um vasto conjunto de
direitos fundamentais, nomeadamente os respeitantes igualdade ou no discriminao
por motivo de sexo, raa, religio, etc. (art. 8), ao direito vida e liberdade pessoal (art.
8), proteco da vida privada (art. 13), proteco da famlia e do casamento (art.
14), s liberdades de culto (art. 15), de expresso e informao (art. 16), de imprensa
(art. 17), de reunio e de associao (art. 22 e 23), de ensino e pesquisa cientfica (art.
20) e de criao de sindicatos (art. 28), e garantia dos princpios que enformam uma
economia de mercado (com os art. 24, 26 e 27, a concederem, respectivamente, a
liberdade de estabelecimento, a proteco da propriedade privada e a liberdade de
escolha e exerccio de actividade econmica privada) e dos princpios basilares de um
Estado de Direito (com as garantias de procedimento judicial art. 29 e 30 , a
presuno de inocncia art. 32 e a garantia do respeito pelos direitos polticos art.
34 e pelos direitos fundamentais, salvo em casos excepcionais art. 35 e 36).
No que respeita ao segundo aspecto (direitos de cidadania), a Constituio estabelece as
condies de obteno de nacionalidade sua, prevendo que seja considerado cidado
suo todo o indivduo que possua um doit de cit comunal e um droit de cit cantonal
(art. 37), e de exerccio dos direitos polticos, normalmente feito no canto do
domiclio (n 2 do art. 39) e regulado pela Confederao no caso de direitos de nvel
federal e pelos cantes no caso de direitos de nvel cantonal ou comunal (n 1 do art.
39).
Finalmente, a Constituio aponta para a necessidade de a Confederao e os cantes,
no quadro dos seus meios e competncias, actuarem, em complemento da aco
individual e da iniciativa privada, de modo a serem conseguidos um conjunto
importante de objectivos sociais (art. 41), relativos nomeadamente ao direito

261
segurana social, a cuidados de sade, a um emprego, a um alojamento, proteco da
famlia, a uma formao inicial e a uma formao profissional contnua, e integrao
social cultural e poltica de crianas e jovens.
3.2. A Confederao Helvtica enquanto modelo de organizao federal
Apesar de se denominar de Confederao, a Sua verdadeiramente uma federao,
constituda por mais de duas dezenas de entidades autnomas e soberanas (os cantes e
os semi-cantes), como alis o demonstra o prprio nome da sua Constituio
(Constitution fdrale de la Confdration suisse), assim como a organizao poltica,
nomeadamente com o respeito pelos princpios basilares do federalismo.
O modelo adoptado visa, fundamentalmente, assegurar a liberdade e os direitos da
populao, bem como a independncia e a segurana do pas, favorecendo a
prosperidade comum, o desenvolvimento sustentado, a coeso interna e a diversidade
cultural do pas (art. 2) e garantindo a soberania das entidades constituintes (cantes),
excepto nos casos limitados pela Constituio (art. 3).
Sublinhe-se, neste contexto, a relevncia que a Constituio atribui, logo nos seus
artigos iniciais e numa situao que percorre grande parte do texto, necessidade de
preservar a coeso interna, sem prejudicar a diversidade cultural do pas, afinal os dois
motivos essenciais para a adopo do modelo federal, dadas as circunstncias muito
particulares do Estado Suo.
O respeito pelos princpios basilares do federalismo observa-se particularmente no cap.
I do Ttulo 3 da Constituio, relativo s relaes entre o centro (Confederao) e as
unidades sub-nacionais (os cantes e as comunas). A se estatui claramente a autonomia
dos cantes (art. 43 e 47) e a possibilidade de os mesmos conclurem acordos e
criarem organizaes e instituies comuns (ou seja, cooperao horizontal art. 48),
se restringe a actuao da Confederao s tarefas previstas na Constituio, acrescendo
que as mesmas devem ser reguladas de modo uniforme (art. 42) e se estabelece o
princpio da colaborao entre a Confederao e os cantes no desenvolvimento das
suas tarefas e nos domnios administrativo e judicial (ou seja, cooperao vertical n 1
e 2 do art. 44), bem como o princpio da participao dos cantes no processo de
deciso a nvel federal, em particular na esfera legislativa e segundo o definido na
Constituio (art. 45).

262
Adicionalmente, estabelece-se (art. 49) o primado do direito federal sobre o direito
cantonal (garantia), sendo que se obriga a Confederao a deixar aos cantes uma
margem de manobra to vasta quanto possvel aos cantes, tendo em conta igualmente
as suas particularidades (art. 46), no que evidencia uma vez mais a relevncia da
preservao da coeso interna em simultneo com a larga diversidade cultural.
Finalmente, estabelecido um conjunto importante de garantias federais (art. 51 a 53),
englobando, nomeadamente, a existncia de uma constituio democrtica em cada
canto, conforme ao direito federal, a proteco da ordem constitucional dos cantes
pela Confederao, e as regras que presidem a eventuais alteraes no nome, estatuto ou
territrio dos cantes, incluindo a necessria aprovao dos habitantes e cantes
envolvidos.
3.3. Confederao versus Cantes: a repartio de competncias
Tendo em conta a elevada diversidade do pas e a importncia necessariamente atribuda
autonomia das entidades constituintes, no de admirar que uma parte muito
substancial da Constituio sua se dedique repartio de competncias (art. 54 a
125), nomeadamente assinalando explicitamente as esferas de legislao exclusiva da
Confederao e as demais reas em que a sua interveno possa ocorrer.
Em geral, tais esferas de legislao exclusiva e reas de possvel interveno
correspondem, a exemplo dos demais modelos federais, a questes de foro claramente
supranacional, cuja resoluo, por forma a permitir a coeso interna e a igualdade de
oportunidades, exige ou pode ser facilitada pela interveno dos poderes centrais.
Seguindo de perto a diviso feita pela prpria Constituio sua (10 seces),
possvel entrar um pouco mais em detalhe sobre a repartio de competncias:

(i) Relaes com o exterior
os negcios estrangeiros so da competncia da Confederao, a qual deve, contudo,
salvaguardar os interesses dos cantes, associ-los preparao das decises de
poltica externa que afectem os seus interesses essenciais ou as suas competncias,
com particular incidncia neste ltimo caso (art. 54 e 55);

263
os cantes podem concluir tratados com o exterior nos domnios da sua
competncia, informando previamente a Confederao, sendo que podem efectivar
directamente tratados com autoridades estrangeiras de nvel poltico inferior (art.
56).
(ii) Segurana, defesa nacional e proteco civil
ao nvel da segurana interna, a competncia partilhada pela Confederao e pelos
cantes, que devem coordenar os seus esforos (art. 57);
a organizao e gesto das foras armadas da competncia da Confederao (art.
58), tal como a legislao no domnio militar (art. 60);
a Confederao detm igualmente a competncia legislativa em matria de
interveno da proteco civil, em caso de guerra, catstrofe e situaes de
emergncia (art. 61).
(iii) Formao, investigao e cultura
o ensino pblico da competncia dos cantes, seguindo, contudo, algumas regras,
nomeadamente a obrigatoriedade do ensino de base e a sua gratuitidade nas escolas
pblicas (art. 62);
j a legislao sobre a formao profissional, bem como a criao e gesto de
escolas de ensino superior, se mantm na esfera de competncias da Confederao
(art. 63), a qual pode igualmente criar e gerir centros de investigao (art. 64) e
legislar sobre a harmonizao e manuteno de estatsticas oficiais (art. 65);
os domnios das ajudas formao (art. 66), das actividades extra-escolares (art.
67), da cultura (art. 69) e das relaes entre Igreja e Estado (art. 72) encontram-se
sob a competncia dos cantes, sendo que nos dois primeiros casos a Confederao
pode intervir de forma complementar, o mesmo sucedendo no domnio da cultura
nas situaes em que as actividades em causa apresentem interesse nacional
(devendo ter sempre em conta, contudo, a diversidade cultural e lingustica do pas);
a Confederao pode ainda promover a prtica do desporto (art. 68) e a produo
cinematogrfica sua (art. 71).
(iv) Ambiente e ordenamento do territrio

264
a Confederao competente para legislar sobre a proteco do ambiente, sendo a
execuo das leis federais normalmente levada a efeito pelos cantes (art. 73);
ao nvel do planeamento e ordenamento do territrio, compete Confederao fixar
os princpios e encorajar e coordenar os esforos entre os cantes, aos quais
incumbe efectivamente esse ordenamento (art. 75);
nos domnios da gua, floresta, proteco do patrimnio, caa e pesca e proteco
dos animais, verifica-se habitualmente que a Confederao legisla ou fixa os
princpios fundamentais, cabendo aos cantes a implementao prtica (art. 76 a
80).
(v) Obras pblicas e transportes
no domnio das obras pblicas, a Confederao pode intervir e tomar a seu cargo a
execuo, quando se verificar serem as mesmas do interesse do pas ou de uma parte
substancial do mesmo (art. 81);
no domnio do transporte rodovirio, a Confederao legisla sobre a circulao (art.
82) e assegura a criao de uma rede de estradas nacionais, construdas pelos
cantes com respeito pela legislao federal (art. 83), competindo-lhe ainda o
lanamento de impostos sobre os combustveis e outros sobre a circulao
rodoviria em vias nacionais (art. 86);
no domnio dos demais transportes, a Confederao tem competncia legislativa
sobre o transporte ferrovirio, os telefricos, a navegao, a aviao e a navegao
espacial (art. 87), fixando ainda os princpios aplicveis rede de caminhos
pedestres (art. 88) da responsabilidade dos cantes.
(vi) Energia e comunicaes
verifica-se a partilha de competncias ao nvel da poltica energtica (art. 89),
ressalvando a exclusiva competncia da Confederao para legislar sobre energia
nuclear (art. 90) e sobre transporte de energia (art. 91);
os servios postais e as telecomunicaes encontram-se sob a competncia da
Confederao (art. 92), assim como a legislao sobre rdio e televiso (art. 93).
(vii) Economia

265
a Confederao pode legislar sobre o exerccio de actividades econmicas privadas,
tendo em vista a criao de um espao econmico suo nico, incluindo a liberdade
de circulao e de exerccio da profisso (art. 95), a legislao contra efeitos
negativos de limitao da concorrncia (art. 96) e a tomada de medidas destinadas
proteco dos consumidores (art. 97);
a Confederao tem competncia legislativa no domnio da banca, bolsas, seguros e
servios financeiros, respeitando o papel e o estatuto dos bancos cantonais (art. 98);
a Confederao tem competncia exclusiva em matria de poltica monetria, a qual
levada a cabo por um banco central independente (art. 99), bem como em matria
de poltica econmica externa (art. 101);
ao nvel da poltica conjuntural, e especialmente da poltica oramental, verifica-se
alguma partilha de competncias (art. 100), com a Confederao a poder tomar
medidas que assegurem a estabilizao conjuntural, levando em considerao o
desenvolvimento econmico de cada regio e colaborando com os cantes;
a Confederao pode intervir em termos de poltica estrutural, tomando medidas que
permitam contrariar o declnio econmico de certas regies ou sectores econmicos
(art. 103), com particular destaque para a agricultura, onde pode desenvolver
medidas prximas a algumas das que se conhecem na Poltica Agrcola Comum
europeia (art. 104);
finalmente, os art. 105 a 107 atribuem Confederao a competncia para legislar
nos domnios do fabrico, importao e venda de bebidas alcolicas, dos jogos de
azar e lotarias, do uso de armas e do fabrico e comrcio de material de guerra.
(viii) Alojamento, emprego, segurana social e sade
a Confederao pode intervir no domnio do encorajamento construo e compra
de habitaes, da aquisio e equipamento de terrenos para construo e da
racionalizao da construo (art. 108);
no domnio do emprego, a Confederao pode legislar sobre a proteco dos
trabalhadores, as relaes entre patronato e trabalhadores e a extenso do campo de
aplicao das convenes colectivas de trabalho (art. 110);

266
ao nvel da assistncia e segurana social, assiste-se a uma elevada partilha de
competncias entre a Confederao e os cantes (art. 111 a 117), tendo a primeira
a possibilidade de tomar medidas de proteco da sade pblica e competncias
bastante limitadas em termos de legislao no domnio da sade (art. 118).
(ix) Entrada e permanncia de estrangeiros na Sua
A legislao sobre entrada e estabelecimento de estrangeiros, bem como sobre o
direito de asilo, da competncia da Confederao (art. 121).
(x) Direito civil, direito penal e metrologia
ao nvel do direito civil e do direito penal, a legislao da competncia da
Confederao, sendo a organizao judicial e a administrao da justia tarefas
prprias dos cantes (art. 122 e 123);
tambm a legislao sobre metrologia releva da esfera da Confederao (art. 125).
3.4. A organizao institucional da Federao
Tal como nas outras duas Federaes analisadas, tambm no caso da Sua se verifica a
separao de poderes a nvel federal, com o legislativo a ser da competncia da
Assembleia Federal, o executivo da competncia do Conselho Federal e o judicial da
competncia dos tribunais, com o Tribunal Federal a assumir o papel supremo.
A Assembleia Federal a autoridade suprema da Confederao, compondo-se de duas
Cmaras, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados, dotados das mesmas
competncias (art. 148). O Conselho Nacional composto por 200 deputados, eleitos
por sufrgio directo e segundo o sistema proporcional, com a repartio dos lugares a
ser feita de forma proporcional entre os cantes, que se constituem em circunscries
eleitorais (art. 149). O Conselho dos Estados composto por 46 membros
representantes dos cantes (dois por cada canto e um por cada semi-canto), com estes
a legislarem sobre as regras de eleio dos seus prprios deputados (art. 150).
A Assembleia Federal detm o poder legislativo, assumindo as deliberaes mais
importantes por ela tomadas a forma de lei federal, o que sucede obrigatoriamente em
matrias como o exerccio dos direitos polticos, os direitos e obrigaes dos indivduos,

267
o lanamento de impostos, as tarefas da Confederao ou a organizao das autoridades
federais (art. 164).
Este rgo participa na definio da poltica externa e aprova os tratados internacionais,
com excepo daqueles cuja concluso seja da competncia do Conselho Federal em
virtude de uma lei ou tratado internacional (art. 166), aprova o oramento federal e as
contas da Confederao (art. 167), elege os membros do Conselho Federal, o Chanceler
da Confederao e os juzes do Tribunal Federal (art. 168), fiscaliza as relaes entre a
Confederao e os cantes (art. 172), assim como detm o poder de fiscalizao sobre
o Conselho Federal, a administrao federal, os tribunais federais e os demais rgos e
pessoas s quais sejam confiadas tarefas da competncia da Confederao (art. 169).
As decises da Assembleia Federal requerem a aprovao das duas Cmaras, as quais se
renem separadamente (art. 156), excepto para as situaes de eleies, deciso sobre
conflitos de interesses entre autoridades federais supremas (nos vrios tipos de poder),
tomada de conhecimento de declaraes do Conselho Federal e ocasies especiais (art.
157). As decises so normalmente tomadas por maioria simples de votantes, salvo em
algumas situaes relacionadas com aumento de despesas totais e subvenes e para a
declarao de urgncia das leis federais, casos em que se requer a maioria absoluta dos
membros de cada Conselho (art. 159).
O Conselho Federal a autoridade executiva suprema da Confederao (art. 174),
sendo composto por sete membros eleitos pela Assembleia Federal, com a preocupao
de representao equitativa das diversas regies e comunidades lingusticas (art. 175).
O Conselho Federal tem um Presidente e um Vice-Presidente eleitos por um ano pela
Assembleia Federal (art. 176), no sendo os mandatos renovveis para o ano seguinte,
e as suas decises so colegiais (art. 177). Decorre destas duas disposies
imediatamente a consequncia da no visibilidade de um Presidente da Sua.
O Conselho Federal dirige a administrao federal, a qual se divide em departamentos
dirigidos pelos membros do Conselho e tendo como suporte mximo a Chancelaria
Federal (art. 178 e 179). O Conselho Federal planifica e coordena as actividades do
Estado, define os objectivos e meios da poltica governamental (art. 180), pode
submeter Assembleia Federal projectos respeitantes a reas da sua esfera (art. 181),
representa a Sua no exterior e dirige os negcios estrangeiros (art. 184), elabora o

268
oramento e a conta da Confederao (art. 183), toma medidas para preservar a
segurana interna e externa, a independncia e a neutralidade da Sua (art. 185), e est
encarregado das relaes entre a Confederao e os cantes (art. 186).
Finalmente, o Tribunal Federal a autoridade judicial suprema da Confederao, sendo
os seus juzes eleitos pela Assembleia Federal tendo em conta a necessidade de
representao de todas as lnguas oficiais (art. 188). O Tribunal Federal delibera sobre
reclamaes por violao de direitos constitucionais, da autonomia das comunas ou de
tratados internacionais e convenes inter-cantonais, bem como dirime os diferendos de
direito pblico entre a Confederao e os cantes e entre estes (art. 189). Pode ainda
intervir, no quadro da lei, em matrias de foro civil, penal e administrativo (art. 190).
3.5. A relevncia do referendo enquanto mecanismo de participao
Uma das particularidades que distingue claramente o modelo suo refere-se elevada
importncia que o mecanismo do referendo assume, enquanto manifestao directa da
vontade dos cidados.
Assim, a Constituio prev que determinados actos e leis sejam obrigatoriamente
sujeitos a referendo (art. 140), enquanto outros o podem ser de modo facultativo (art.
141).
No primeiro caso, contam-se as revises da Constituio, a adeso a organizaes de
segurana colectiva ou a comunidades supranacionais e as leis federais declaradas
urgentes que sejam desprovidas de base constitucional e sejam para valer por mais de
um ano, obrigatoriamente submetidas ao voto do povo e dos cantes (n 1 do art. 140),
bem como as iniciativas populares com vista reviso total da Constituio (propostas,
de acordo com o art. 138, por um mnimo de 100.000 cidados), as iniciativas
populares concebidas em termos genricos tendentes reviso parcial da Constituio e
que tenham sido rejeitadas pela Assembleia Federal, e o princpio de uma reviso total
da Constituio em caso de desacordo entre os dois Conselhos, obrigatoriamente
submetidas ao voto do povo (n 2 do art. 140).
Podem ainda ser objecto de referendo as leis federais, as leis federais declaradas
urgentes e cujo prazo de validade exceda um ano, os arrts federaux nos casos
previstos pela lei ou pela Constituio e os tratados internacionais que tenham durao

269
indeterminada e no sejam denunciveis, prevejam a adeso a uma organizao
internacional ou originem uma unificao multilateral do direito, desde que tal seja
solicitado por um mnimo de 50.000 eleitores ou de 8 cantes (n 1 do art. 141), bem
como os outros tratados internacionais, no caso de a Assembleia Federal assim o decidir
(n 2 do art. 141).
Os actos e leis que sejam submetidos a referendo popular so aprovados no caso de
haver uma maioria favorvel de votantes, enquanto que os submetidos ao voto do povo
e dos cantes so aprovados com uma maioria favorvel de votantes e de cantes (com
os semi-cantes a contarem por meio voto), considerando-se que o resultado do voto
popular num canto representa a sua posio (art. 142).

270
Anexo 2 Algumas propostas para o modelo poltico da Unio
Europeia (2000/2002)
Propostas
Gerhard
Schroeder
Lionel Jospin Tony Blair Antnio Guterres
Modelo
Federal, do tipo
alemo
Federao de
Estados-Nao
Reforo da
cooperao
intergovernamental
Europa de
naes livres,
independentes e
soberanas
A Europa deve
ser um super-
poder, mas no
um super-Estado
Evoluo
gradual
Aprofundamento
das duas lgicas: a
federal e a
confederal
Instituies
Existentes
Reforo dos
poderes atribudos
Comisso, futuro
governo europeu
Reforo dos
poderes atribudos
ao Conselho
Europeu, em
particular o poder de
dissolver o PE
(Parlamento
Europeu)
Supremacia do
Conselho Europeu
Reforo do papel
da Comisso
enquanto
instituio central
Reforo do papel
do Conselho
Reforo dos
poderes do PE
Instituies
Novas
Criao de uma
segunda Cmara,
onde estejam
representados os
Estados (por
transformao do
actual Conselho)
Criao do
Congresso, com
representantes dos
Parlamentos
nacionais
Criao de um
Conselho permanente
em Bruxelas para
gesto dos assuntos
correntes e ligao
com os governos
nacionais
Criao de um
Governo
Econmico para a
zona euro

Criao do
Congresso,
permitindo o
reforo da
participao dos
Parlamentos
nacionais
Constituio
Europeia?
Sim, com uma
atribuio clara de
competncias entre
os vrios nveis de
poder poltico
Sim, junto com
um Tratado Social
Europeu
Recusa total,
assim como de
qualquer proposta
que possa evocar o
federalismo
Sim (?)
Outros
Elementos


Renacionalizao
de algumas
polticas comuns
(nomeadamente a
Poltica Agrcola
Recusa total de
qualquer proposta
que sugira a
renacionalizao de
polticas comuns
A favor das
cooperaes
reforadas, mas
com completa
recusa da ideia de
criao de um
hard group de
pases que
avancem mais
rapidamente no
processo de
integrao que
outros
Acentuao de
que o federalismo
poltico deve ser
acompanhado por
federalismo fiscal
A cooperao
reforada vista
como um modo de
evitar eventuais
restries ao
aprofundamento
derivadas do
alargamento
Fonte: Dados compilados pelo autor a partir de declaraes e discursos das personalidades citadas

271
Anexo 3 Um recurso prprio assente na tributao do rendimento
individual

Valores usados nas figs. 11 e 12 (fonte: European Economy, 2007)
Sistema Sistema Sistema
Pas (j) PIB
j
k
j taxa igual modulado1 modulado2 Variao % PIB
UK 2079,0 1,318 20,79 27,40 23,95 3,16 0,2%
HOL 583,0 1,378 5,83 8,03 7,02 1,19 0,2%
DIN 239,4 1,696 2,39 4,06 3,55 1,15 0,5%
IRL 197,9 1,749 1,98 3,46 3,02 1,05 0,5%
SUE 346,8 1,456 3,47 5,05 4,41 0,95 0,3%
ALE 2509,0 1,184 25,09 29,70 25,96 0,87 0,0%
LUX 40,0 3,220 0,40 1,29 1,13 0,73 1,8%
FRA 1938,0 1,174 19,38 22,76 19,89 0,51 0,0%
AUT 285,6 1,325 2,86 3,78 3,31 0,45 0,2%
BEL 346,4 1,268 3,46 4,39 3,84 0,37 0,1%
FIN 188,0 1,372 1,88 2,58 2,25 0,37 0,2%
MAL 5,6 0,530 0,06 0,03 0,03 -0,03 -0,5%
CHI 16,3 0,788 0,16 0,13 0,11 -0,05 -0,3%
EST 17,8 0,516 0,18 0,09 0,08 -0,10 -0,5%
ESV 36,2 0,692 0,36 0,25 0,22 -0,14 -0,4%
LET 24,2 0,414 0,24 0,10 0,09 -0,15 -0,6%
LIT 31,9 0,367 0,32 0,12 0,10 -0,22 -0,7%
BUL 32,7 0,166 0,33 0,05 0,05 -0,28 -0,9%
ESK 59,5 0,427 0,60 0,25 0,22 -0,37 -0,6%
GRE 245,6 0,851 2,46 2,09 1,83 -0,63 -0,3%
HUN 109,4 0,423 1,09 0,46 0,40 -0,69 -0,6%
RCH 137,1 0,515 1,37 0,71 0,62 -0,75 -0,6%
POR 169,6 0,616 1,70 1,05 0,91 -0,78 -0,5%
ROM 130,8 0,236 1,31 0,31 0,27 -1,04 -0,8%
ITA 1603,0 1,049 16,03 16,82 14,70 -1,33 -0,1%
ESP 1114,0 0,953 11,14 10,62 9,28 -1,86 -0,2%
POL 338,8 0,344 3,39 1,16 1,02 -2,37 -0,7%
UE-27 12825,7 1 128,26 146,75 128,26 0,00


Notas:
(i) valores em bilies de euros, salvo indicao em contrrio;
(ii) PIB
j
: PIB do pas j;
(iii) k
j
: PIB per capita do pas j calculado por relao mdia da UE (UE-27 = 100);
(iv) sistema taxa igual: a contribuio de cada pas para o oramento da UE resulta da aplicao da taxa
de 1% ao seu PIB;
(v) sistema modulado 1: a contribuio de cada pas resulta da aplicao do coeficiente k
j
ao seu PIB.
(vi) sistema modulado 2: a contribuio de cada pas recalculada de molde a que o somatrio seja
idntico ao resultante de um sistema de taxa igual para todos;
(vii) variao: diferena entre a contribuio no mbito do sistema modulado e a contribuio num
sistema de taxa igual.

272
Valores usados na fig. 13 (fonte: European Economy, 2007)
Pas (j) PIB
j
PIB
j
/PIB
UE
T
j
k
j
k
j
* T
j
i
nj
T
nj
t
j
r
j
LUX 40,0 0,3% 0,50 3,220 1,6 0,9% 1,41 3,52% 2,81
IRL 197,9 1,5% 2,47 1,749 4,3 2,4% 3,78 1,91% 1,53
DIN 239,4 1,9% 2,99 1,696 5,1 2,8% 4,44 1,85% 1,48
SUE 346,8 2,7% 4,34 1,456 6,3 3,4% 5,52 1,59% 1,27
HOL 583,0 4,5% 7,29 1,378 10,0 5,5% 8,78 1,51% 1,20
FIN 188,0 1,5% 2,35 1,372 3,2 1,8% 2,82 1,50% 1,20
AUT 285,6 2,2% 3,57 1,325 4,7 2,6% 4,13 1,45% 1,16
UK 2079,0 16,2% 25,99 1,318 34,3 18,7% 29,94 1,44% 1,15
BEL 346,4 2,7% 4,33 1,268 5,5 3,0% 4,80 1,39% 1,11
ALE 2509,0 19,6% 31,36 1,184 37,1 20,2% 32,44 1,29% 1,03
FRA 1938,0 15,1% 24,23 1,174 28,4 15,5% 24,86 1,28% 1,03
ITA 1603,0 12,5% 20,04 1,049 21,0 11,5% 18,37 1,15% 0,92
ESP 1114,0 8,7% 13,93 0,953 13,3 7,2% 11,60 1,04% 0,83
GRE 245,6 1,9% 3,07 0,851 2,6 1,4% 2,28 0,93% 0,74
CHI 16,3 0,1% 0,20 0,788 0,2 0,1% 0,14 0,86% 0,69
ESL 36,2 0,3% 0,45 0,692 0,3 0,2% 0,27 0,76% 0,61
POR 169,6 1,3% 2,12 0,616 1,3 0,7% 1,14 0,67% 0,54
MAL 5,6 0,0% 0,07 0,530 0,0 0,0% 0,03 0,58% 0,46
EST 17,8 0,1% 0,22 0,516 0,1 0,1% 0,10 0,56% 0,45
RCH 137,1 1,1% 1,71 0,515 0,9 0,5% 0,77 0,56% 0,45
ESK 59,5 0,5% 0,74 0,427 0,3 0,2% 0,28 0,47% 0,37
HUN 109,4 0,9% 1,37 0,423 0,6 0,3% 0,51 0,46% 0,37
LET 24,2 0,2% 0,30 0,414 0,1 0,1% 0,11 0,45% 0,36
LIT 31,9 0,2% 0,40 0,367 0,1 0,1% 0,13 0,40% 0,32
POL 338,8 2,6% 4,24 0,344 1,5 0,8% 1,27 0,38% 0,30
ROM 130,8 1,0% 1,64 0,236 0,4 0,2% 0,34 0,26% 0,21
BUL 32,7 0,3% 0,41 0,166 0,1 0,0% 0,06 0,18% 0,15
UE-27 12825,7 100,0% 160,3 1 183,4 100,0% 160,3 1,25% 1,00


Notas:
(i) valores em bilies de euros, salvo indicao em contrrio;
(ii) PIB
j
: PIB do pas j;
(iii) T
j
: contribuio do pas j para o oramento da UE, em funo do seu peso no PIB da UE e da
dimenso global do oramento (T
j
= (PIB
j
/PIB
UE
) * Total Oramento; Total Oramento = 1,25% * PIB
UE
;
ou seja, T
j
= 1,25% * PIB
j
);
(iv) k
j
: PIB per capita do pas j calculado por relao mdia da UE (UE-27 = 100);
(v) k
j
* T
j
: contribuio do pas j, modulada em funo da relao entre o seu PIB per capita e a mdia da
UE;
(vi) i
nj
: peso do pas j no total dos recursos disponveis para o oramento da UE;
(vii) T
nj
: contribuio do pas j para o oramento comunitrio, modulada em funo da relao entre o seu
PIB capita e a mdia da UE e considerando para dimenso global do oramento 1,25% do PIB da Unio;
corresponde ao valor global da sobrecarga a aplicar ao imposto sobre o rendimento individual;
(viii) t
j
: sobretaxa ao imposto sobre o rendimento individual no pas j, definida em funo do PIB do pas
(t
j
= T
nj
/ PIB
j
);
(ix) r
j
: coeficiente de progressividade, igual ao rcio entre a sobretaxa no pas j e a mdia da UE (r
j
= T
nj
/
T
j
; r
UE
= 1).