UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA

JOS SIMEN CAAS

FORMULACIN DE LA POLTICA DE PROTECCIN
AL CONSUMIDOR EN EL SALVADOR
2004-2008




TESIS PREPARADA PARA LA FACULTAD DE POSTGRADOS




PARA OPTAR AL GRADO DE
MAESTRO EN CIENCIA POLTICA




POR
ANTONIO DE JESS VILLALTA PREZ





OCTUBRE DE 2010
ANTIGUO CUSCATLN, EL SALVADOR, C.A.

2


Rector
P. Jos Mara Tojeira S.J.





Secretario General
Lic. Ren Alberto Zelaya





Decana de la Facultad de Posgrados
Mtra. Lidia Salamanca





Director de Maestra en Ciencia Poltica
Dr. lvaro rtiga-Gonzlez





Director de Tesis
Dr. lvaro rtiga-Gonzlez
3













DEDICATORIA



A mi Dios y nico Seor por darme el conocimiento, la salud y los recursos necesarios para
iniciar y concluir este proyecto acadmico.

Agradezco a mi esposa, por la paciencia e impulso que me dio para concluir el proyecto;
A mi hijo, por su cario y paciencia;
A mis padres, por encomendar mi camino al Supremo Creador.
A mi hermana y sobrina en Los Estados Unidos por apoyarme,
Y a mi mentor poltico y amigos por sus aportes.


Shalom Adoni.




















4

ndice General
Capitulo 1, Introduccin
1.1. Objetivos 6
1.1.1. Objetivo General 6
1.1.2. Objetivos especficos 6
1.2. Antecedentes histricos 6
1.3. Formulacin del Problema de Investigacin 15
1.3.1. Pregunta General de Investigacin 16
1.3.2. Preguntas especficas 16
1.4. Justificacin 16
1.5. Metodologa 17
1.6. Breve descripcin del contenido del trabajo 24
Capitulo 2, Esquema para el anlisis
2.1 Anlisis de las polticas pblicas. 26
2.2 Dimensin espacial 38
2.3 Dimensin estratgica o de actores. 39
2.4 Dimensin propositiva 47
2.5 Dimensin reguladora 50
2.6 Propuesta de investigacin para la tesis 51
Capitulo 3, Exposicin de resultados
3.1 Etapa previa a la formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor.
mbito Ejecutivo (2003-2004)
54
3.2 La oferta electoral de Antonio Saca para los consumidores. 60
3.3 Instalacin de la primera comisin del proceso. 63
3.4 Primer Taller Nacional y Foro sobre la Defensa del Consumidor 71
3.5 Formulacin de anteproyecto por la Comisin Consultiva 79
3.5.1 Una autnoma dentro de un Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor 84
3.6 Discusin del Anteproyecto de Ley en el mbito legislativo. 93
3.6.1 Estrategias de discusin de los actores parlamentarios. 98
3.6.2 Tcticas de presin de los actores durante la discusin de los anteproyectos. 100
3.7 Ruptura del proceso de aprobacin de ley en la Asamblea Legislativa. 102
3.8 Nuevo cabildeo para aprobar Ley del Consumidor. 106
3.9 Los medios de comunicacin en el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor.
108
3.9.1 Resultados cuantitativos de las publicaciones hechas por El Diario de Hoy y La Prensa
Grfica.
109
3.9.2 Enfoque periodstico de El Diario de Hoy 109
3.9.3 Enfoque periodstico de La Prensa Grfica. 111
3.10 La ANEP frente al proceso de formulacin de la poltica del consumidor 113
3.11 Discursos de Elas Antonio Saca para legitimar la poltica del consumidor. 122
4. Conclusiones 127
5. Fuentes 134
6. Anexos 139



5

ndice de cuadros
Cuadro 1.1 Evolucin de la Ley de Proteccin al Consumidor 12
Cuadro 1.2 Unidad de Anlisis de muestreo: discursos de Elas Antonio Saca 19
Cuadro 2.1 Tipologa de fase segn autor. 35
Cuadro 2.2 Ciclo de las polticas pblicas. 35
Cuadro 2.3 Ciclo de elaboracin de la Poltica de Proteccin al Consumidor de El Salvador
2003-2008.
36
Cuadro 2.4 Proceso de formulacin de la Ley General de Sanidad en Espaa. 38
Cuadro 2.5 Actores segn el rol en el sistema poltico. 41
Cuadro 2.6 Propuestas de actores Poltico Sociales para la Formulacin de la Ley General de
Sanidad.
49
Cuadro 2.7 Modificaciones a la propuesta de Ley General de Sanidad (LGS). 49
Cuadro 2.8 Espacios de interaccin para la formulacin de la nueva Poltica de Proteccin al
consumidor.
51
Cuadro 2.9 Cuadro sinptico de dimensiones, componentes e indicadores. 53
Cuadro 3.1 Principales temas divulgados por la DPC en el ao 2003. 56
Cuadro 3.2 Enfoques presidenciales para el fortalecimiento de la proteccin al consumidor. 61
Cuadro 3.3 Propuesta de lineamientos estratgicos para la elaboracin del anteproyecto de
Ley y creacin de la Defensora del Consumidor.
65
Cuadro 3.4 Propuesta del Ejecutivo para la creacin de la Defensora del Consumidor. 65
Cuadro 3.5 Participantes en el Primer Taller Nacional sobre Defensa del Consumidor. 71
Cuadro 3.6 Principales temas y propuestas hechas por ONG y sector empresarial durante el
primer Taller de Defensa del Consumidor, 2004.
73
Cuadro 3.7 Razones y propuestas del CDC para crear una nueva Ley de Proteccin al
Consumidor.
80
Cuadro 3.8 Comparacin de las propuestas hechas por la Comisionada Presidencial y la
Comisin Consultiva sobre las funciones y competencias de la Defensora.
86
Cuadro 3.9 Comparacin de anteproyectos de Ley presentados a la Asamblea Legislativa 90
Cuadro 3.10 Objetivos de los actores en la formulacin del anteproyecto de Ley de
proteccin al consumidor.
92
Cuadro 3.11 Propuestas sobre la autonoma de la Defensora en la Asamblea Legislativa. 97
Cuadro 3.12 Tratamiento informativo de EDH y LPG sobre la formulacin del marco legal
de la poltica de proteccin al consumidor (mayo 2004 a noviembre 2005).
113
Cuadro 3.13 Resumen de los principales hallazgos en el proceso de formulacin de la
Poltica de Proteccin al Consumidor 2004-2008.
131
NDICE DE GRFICAS
Grfica 3.1 Propuesta de Modelo del SNPC. 88
Grfica 3.2 Formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en el mbito del
Ejecutivo.
93
Grfica 3.3 Propuesta de organigrama hecho por la Comisionada Presidencial a los diputados
de la Asamblea Legislativa.
98
Grfica 3.4 Proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en el mbito
legislativo.
107
Grfica 3.5 Ruta para el diseo de la Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor. 118
Grfica 3.6 Proceso de formulacin del documento denominado Poltica Nacional de
Proteccin al Consumidor.
121
6

CAPTULO I.
INTRODUCCIN.

1.1. OBJETIVOS.

El presente documento analiza, desde la perspectiva de las Polticas Pblicas, La formulacin de
la Poltica de Proteccin al Consumidor en El Salvador, 2004-2008.

El propsito de la investigacin es describir el proceso de formulacin de la poltica pblica, en
cuanto a las demandas y propuestas que se dieron durante la formulacin de la nueva poltica de
proteccin al consumidor, qu intereses haban y qu propuestas prevalecieron dentro de ste
proceso.

Para ello, haremos el estudio de caso sustentado en marcos, enfoques y mtodos tericos que
autores como Mny y Thoenig (1986), Parsons (2007), Jones (1970), Lindblom (1991), Valls
(2006) y Roth (2002), entre otros, han desarrollado para poder analizar los procesos formulacin
de las polticas pblicas.

No pretendemos con este estudio hacer un anlisis de cada una de las etapas del proceso en la que
participaron los diseadores de polticas pblicas para hacer la poltica de proteccin al
consumidor 2004-2008. Nuestro esfuerzo estar en describir el proceso dentro de la cual
identificaremos a los actores que participaron en la formulacin de la poltica y los espacios de
interaccin utilizados, el problema que demand la accin pblica, los intereses y las propuestas
para estructurar una nueva poltica de proteccin a los consumidores.

En este sentido establecemos el siguiente objetivo general:

Describir las caractersticas del proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor
en El Salvador durante el perodo 2004-2008.

Objetivos Especficos

Identificar los espacios donde se formul la poltica de proteccin al consumidor en El
Salvador durante el perodo 2004-2008.
Identificar el repertorio de acciones que utilizaron los diversos actores involucrados en la
formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en El Salvador durante el perodo
2004-2008.
Analizar las propuestas hechas por los actores que formularon la nueva poltica de proteccin
al consumidor.
Describir cules y qu tipo de reglas ordenaron la formulacin de la nueva poltica de
proteccin al consumidor en El Salvador durante el periodo 2004-2008.

1.2 ANTECEDENTES HISTRICOS

Segn Cristian Javier Araujo Morales, abogado de la Oficina Descentralizada del Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccin al Consumidor de Per, (Indecopi), el
7

origen de algunas normas de proteccin al consumidor se encuentran en el antiguo Derecho
Romano. Por ejemplo, en el Digesto de Justiniano se distingue entre el que a sabiendas, o con
ignorancia, vendi ganado enfermo o un madero defectuoso; el primero, nos dice Ulpiano, el que
sabindolo se call, y enga al comprador, habr de responderle de todos los perjuicios que el
comprador hubiere experimentado por aquella compra. En el medioevo temprano encontramos
en la Suma Teolgica de Toms de Aquino discusiones acerca de si una venta se hace ilcita por
defecto en la cosa vendida y acerca de si el vendedor est obligado a manifestar los vicios de la
cosa vendida.

Con el fraccionamiento del Imperio Romano y la consecuente reduccin de la actividad
comercial, la proteccin al consumidor prcticamente desaparece en la Edad Media. No ser sino
hasta principios del Siglo XVII que se encuentran referencias aisladas a la mxima caveat
emptor, que el comprador est alerto, en el Derecho Comn Ingls.

Con el auge de la revolucin industrial del Siglo XIX, comienzan a presentarse casos de
responsabilidad por productos defectuosos con cierta frecuencia. No obstante, el nacimiento de la
moderna responsabilidad por productos malos se remonta a 1916 con el caso de MacPherson v.
Buick Motor Co. decidido por la Corte de Apelaciones de Nueva York.

Ms espectacular que el nacimiento de la moderna responsabilidad por productos defectuosos, sin
embargo, fue el explosivo desarrollo de la proteccin al consumidor a fines de la dcada de 1950
y principios de 1960. Sin embargo, Morales Araujo y otros investigadores afirman que el derecho
del consumidor, como tal, empez a surgir en 1957 en el Tratado de Roma, que cre la
Comunidad Europea. En ese tratado (Arts. 85 y 86) se hace referencia a los consumidores, pero
en 1972 la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa edit la Carta Europea de Proteccin al
Consumidor para tres aos despus plasmar esta base programtica en medidas concretas a travs
del Programa Preliminar para una Poltica de Proteccin e Informacin de los Consumidores.

Hay otros hechos que marcaron la historia de los pases que impulsaron desde el Estado la
proteccin al consumidor. Por ejemplo, en el continente americano, en el contexto del auge del
desarrollo de la proteccin al consumidor, el 15 de marzo de 1962 John F. Kennedy, Presidente
de los Estados Unidos, pronuncia ante el Congreso de su pas una serie de apreciaciones respecto
al papel que cumplen los consumidores en el desarrollo econmico. Kennedy anunciaba en ese
entonces que la ciudadana plena no slo depende de una adecuada proteccin y garanta de
nuestros derechos polticos, ejercidos a travs del sistema democrtico, sino que se hace
indispensable una adecuada proteccin y garanta de los derechos econmicos.

Aquel 15 de marzo, Kennedy formul y propuso cuatro derechos bsicos de los consumidores
que se mantienen hasta nuestros das: el derecho a la informacin, el derecho a la seguridad, el
derecho a escoger y el derecho a ser escuchado. Veintin aos despus de esta histrica
presentacin, la Asamblea General de las Naciones Unidas declar el 15 de marzo como el Da
Mundial de los Derechos del Consumidor, el mismo que se celebr por primera vez en 1983.
Asimismo, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt los lineamientos generales para
la proteccin de los consumidores a nivel mundial a partir de 1985. Estas Directrices
8

representaban el consenso de la opinin internacional sobre lo que deberan ser las buenas
prcticas y leyes de proteccin del consumidor
1
.

En el transcurso del tiempo, en 1999 las Naciones Unidas formul objetivos claves para la
proteccin de los consumidores, teniendo en cuenta los intereses y las necesidades de los
consumidores de todos los pases, y particularmente de los pases en desarrollo; reconociendo que
los consumidores afrontan a menudo desequilibrios en cuanto a capacidad econmica, nivel de
educacin y poder de negociacin; y teniendo en cuenta que los consumidores deben tener el
derecho de acceso a productos que no sean peligrosos, as como la importancia de promover un
desarrollo econmico y social justo, equitativo y sostenido, y la proteccin del medio ambiente
(Conferencia de de las Naciones Unidas sobre comercio y desarrollo. A/C.2/54/L.24)

Primeros enunciados en El Salvador.
Uno de los primeros enunciados sobre la proteccin al consumidor la encontramos por primera
vez en la Constitucin de 1950, Art. 101, en la cual se hizo referencia a ella como una obligacin
del estado, lo que se ha mantenido en las constituciones posteriores. Textualmente dice: El
orden econmico debe responder esencialmente a principios de justicia social, que tiendan a
asegurar a todos los habitantes del pas una existencia digna del ser humano. El Estado
promover el desarrollo econmico y social mediante el incremento de la produccin, la
productividad y la racional utilizacin de los recursos. Con igual finalidad, fomentar los
diversos sectores de la produccin y defender el inters de los consumidores.
2


Asimismo, Alberto Masferrer dedic en su ensayo El Minimum Vital, algunas lneas
relacionadas con el derecho del individuo al consumo. El deber primario, anterior a todo, por
encima de todo, para el individuo, la familia, la Comuna y el Estado, es organizar la propiedad, el
trabajo, la produccin y el consumo, lo mismo que las relaciones entre hombre y hombre, de
manera que todo converja a la realizacin perenne y fcil del Mnimum: es decir, a que el
trabajador encuentre siempre las condiciones necesarias para alcanzar su Mnimum de Vida
Integra

En 1998, la Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO), contrata a la investigadora
de Julia Evelin Martnez, para hacer una exploracin sobre Los Mecanismos Privados de
Proteccin al Consumidor, en la cual se busca caracterizar los principales rasgos y problemas del
sistema de proteccin al consumidor de El Salvador; la elaboracin de un estudio comparativo de
tres experiencias internacionales consideradas exitosas en el mbito de la Proteccin al
Consumidor; y la elaboracin de una propuesta de lineamientos generales para desarrollar una
estrategia de fortalecimiento del sistema de proteccin al consumidor.

A parte de esta investigacin, el tema de proteccin al consumidor no es fcil encontrarlo en la
historia salvadorea, ni en libros del derecho civil, economa o planes de gobiernos de los ltimos
cinco gobiernos antes del de Elas Antonio Saca Gonzlez.


1
Consumer Protection and Sustainable Consumption: New guidelines for the global consumer. UN Department for
Economic and Social Affairs, Division for Sustainable Development. Ver:
http://www.un.org/esa/sustdev/sdissues/consumption/cppgoph4.htm
2
Las cursivas son mas.
9

Pero al no contar con suficiente bibliografa que describa especficamente los proceso ocurridos
para proteger a los consumidores en el pas, si podemos determinar que el auge de los problemas
sociales, econmicos y polticos que viva la sociedad salvadorea, la cual sucumbi en la dcada
de 1980 en una guerra civil, moviliz a algunos sectores sociales a realizar acciones tendientes a
hacer valer el derecho del consumidor frente a los cambios econmicos que se impulsaban con la
llegada del Partido Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, al poder Ejecutivo en 1989.

La guerra civil fue resuelta doce aos despus, (especficamente en el ao1992) luego que el
gobierno de El Salvador y la entonces guerrilla organizada en el Frente Farabundo Mart para la
Liberacin Nacional, FMLN, firmaran los Acuerdos de Paz que ponan fin a la lucha armada y se
habra una nueva etapa en materia econmica.

Los Acuerdos de Paz tenan inicialmente como objetivos terminar con el conflicto armado por la
va poltica, impulsar la democratizacin del pas, garantizar el irrestricto respeto a los derechos
humanos, y reunificar a la sociedad salvadorea. No obstante, en la etapa final del proceso de
negociacin se incorporaron otros nuevos objetivos que generaron entre los negociadores
divergencias y obstculos para cerrar con xito el proceso de negociacin. Esta situacin
demand una mayor intervencin de las Naciones Unidas para lograr concluir con satisfaccin las
negociaciones entre las partes. Los impasses que se registraron en la parte final del proceso de
negociacin estaban relacionados con la Fuerza Armada, con la Polica Nacional Civil y con el
tema econmico y social.

Ileana Rogel, fundadora del Centro para la Defensa del Consumidor, CDC,
3
seala en una
entrevista concedida para la elaboracin de esta tesis, que entre algunas de las divergencias
registradas en el tema econmico y social estaba la relacionada con la misiva enviada por el
CDC, a los negociadores del gobierno y de la guerrilla del FMLN, en la cual se solicitaba incluir
en los Acuerdos de Paz el tema sobre la proteccin de los consumidores que se estableca en la
Constitucin de 1983. Segn Rogel, la misiva fue recibida por el representante del Secretario
General de Naciones Unidas, lvaro de Soto, quien solicit a los representantes del gobierno y
del FMLN abordar el tema de defensa del consumidor.

Los Acuerdos sobre temas econmicos y sociales
Los primeros Acuerdos relacionados con el tema econmico y social fueron firmados por los
representantes del Gobierno y del FMLN, el 25 de septiembre de 1991 en Nueva York, y estaban
referidos a la tenencia de la tierra, al acceso a la tierra, polticas de otorgamiento de crditos para
el sector agropecuario, y a la negociacin de medidas para aliviar el costo social de los programas
de ajuste estructural y la creacin de un Foro para la concertacin econmica y social, con la
participacin de los sectores gubernamental, laboral y empresarial, con la finalidad de resolver la
problemtica econmica y social en la que vivan los salvadoreos.


3
El CDC fue creada en 1991 por cuatro organizaciones que apoyaban a los consumidores: La Coordinadora Nacional de la Mujer
Salvadorea, CONAMUS; El Consejo de Comunidades Marginales, el Consejo coordinador para el desarrollo de las comunidades
de San Roque, MCS; y la Federacin de Asociaciones Cooperativas de Consumo, FEDECONSUMO. Estas se fusionaron para
crear el Comit de Defensa de los Derechos del Consumidor que aos ms tarde se nomin Centro para la Defensa del
Consumidor (CDC). Su fin es crear un espacio de coordinacin para analizar las causas y efectos del costo de la vida, e impulsar
acciones ciudadanas de denuncia y defensa de los derechos econmicos y sociales de la poblacin.

10

No obstante, fue necesario profundizar ms en estos acuerdos, por el impacto mismo que tendran
en la sociedad salvadorea. Fue en esta parte del proceso de negociacin cuando la peticin
hecha por el organismo no gubernamental fue discutida junto a otros temas que requeran mayor
anlisis de los negociadores.

Luego de tres meses de negociaciones, el gobierno y el FMLN acordaron incluir el tema de los
consumidores en los Acuerdos de Paz, mismos que fueron firmados el 31 de diciembre de 1991
en la ciudad de Nueva York. Con esta firma se puso fin al proceso de negociacin y por ende a
los enfrentamientos armados que se vivan en El Salvador. En esta misma fecha se anunci que el
acuerdo final de paz sera firmado en la Ciudad de Mxico el 16 de enero de 1992.

El Acuerdo alcanzado para aliviar el costo social de los programas de ajuste estructural, seala la
adopcin de polticas y la creacin de mecanismos efectivos tendientes a defender a los
consumidores, de acuerdo con el mandato de la parte final del inciso 2 del artculo 101 de la
Constitucin. Para el cumplimiento de este precepto constitucional el Gobierno se compromete a
presentar a la Asamblea Legislativa, dentro de los 60 das de la firma del presente Acuerdo, un
proyecto de ley de proteccin al consumidor que contemple fortalecer al Ministerio de Economa,
y que pudiera marcar un primer paso en la direccin de la eventual creacin de una Procuradura
General de Defensa del Consumidor.
4


Pese a lo dispuesto en los Acuerdos de Paz, el Estado dej que el mercado fuera regulado por la
mano invisible de la cual habl Adam Smith. La lgica del mercado empez a imponerse.
Asimismo, el neoliberalismo de mercado y su rechazo a cualquier planificacin, que no sea la del
mercado, se instaur con ms fuerza despus de los Acuerdos de Paz. Segn Javier Ibizate (ECA
1996:587), esto llev al pas, a tener un crecimiento econmico ficticio en el primer quinquenio
de la dcada de los noventa, y se dio paso a la poltica de privatizacin de la banca y algunos
servicios bsicos que el Estado prestaba a la poblacin, tales como la energa elctrica y las
telecomunicaciones.

La poltica de privatizacin impulsada por el Presidente Alfredo Cristiani no contempl los
mecanismos bsicos para proteger a los consumidores de los abusos que se registraran en el
mercado por parte de los proveedores.

Primera Ley del Consumidor
Poco se conoce sobre el proceso de formulacin de la primera ley de Proteccin al Consumidor
que tuvo El Salvador, la cual debi presentarse a la Asamblea dentro de los primeros 60 das
despus de firmados los Acuerdos de Paz.

Segn Ileana Rogel
5
, ste Acuerdo no fue cumplido por el gobierno en el tiempo establecido, ya
que la propuesta gubernamental tard varios meses en ser presentada al Parlamento para su
aprobacin. Sin tener registro del proceso de formulacin de la primera ley de proteccin al
consumidor, Rogel recuerda que el anteproyecto de Ley del gobierno fue elaborado por la
Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social, FUSADES, y su enfoque estara,

4
Acuerdos de Paz, ONU, Pgina 86.
5
Entrevista realizada por el autor de esta tesis el 15 de octubre de 2009. Rogel fue diputada del FMLN en la
legislatura 2003-2006.
11

en un primer momento, a mantener la estabilidad de precios y fomentar el modelo de libre
mercado.

Por su parte, el CDC present el 16 de marzo de 1992 a la Asamblea Legislativa su propuesta de
Ley. Ambas propuestas fueron discutidas por los diputados con las cuales se formul la primera
Ley de Proteccin al Consumidor, la cual fue aprobada el 19 de junio de 1992, (decreto
legislativo 267) siendo enviada al Presidente de la Repblica, Alfredo Cristiani para su sancin.

Un anlisis hecho por FUSADES sobre la primera Ley, aos despus de su implementacin,
seala que la combinacin de los dos proyectos elaborados con criterios muy diferentes
(FUSADES y el CDC), produjo una legislacin que mantena un carcter mixto, incongruencias y
en puntos menores, inconstitucionalidades. (Boletn 44, agosto 2004).

Sin embargo, las organizaciones no gubernamentales consideraron la ley como un logro frente a
las polticas econmicas que impulsaba el gobierno de Alfredo Cristiani. Para Javier Ibizate
(ECA 1996:597), las polticas econmicas estaban basadas en un modelo dbil que ofreca poco
al desarrollo econmico del pas y a los derechos de los consumidores. (Segn Ibizate) el
gobierno debi armar un modelo econmico tomando los intereses de los que integraban la
demanda y la oferta deficiente del mercado, porque esto significa priorizar la inversin social, el
consumo interno, la inversin productiva, la recuperacin ecolgica, la actualizacin tecnolgica,
la creacin de empleo, la infraestructura econmica y tambin un gobierno que sea Estado. Al fin
y al cabo, para que las empresas sobrevivan es menester que la humanidad viva

No obstante, el gobierno no enfoc su poltica del consumidor desde la visin de la oferta y la
demanda del mercado; lo hizo desde la perspectiva empresarial. Por ejemplo, al revisar el primer
Plan de Gobierno creado despus de la firma de los Acuerdos de Paz (1994-1999)
correspondiente al gobierno de Armando Caldern Sol, se afirma que la poltica gubernamental
deba enfrentar el desafo econmico y entrar por el camino del desarrollo. Para ello se propuso
hacer cambios estructurales tendientes a: privatizar los servicios y otros activos pblicos, hacer
reformas para modernizar al sector pblico a fin de convertirlo en un facilitador de las actividades
del sector privado; facilitar la inversin nacional y extranjera y la bsqueda y conquista de nuevos
mercados, pero muy poco en proteger al consumidor ante el nuevo modelo econmico que se
implementara en el pas.

Todas las acciones plasmadas en el Plan econmico del Gobierno 1994-1999 El Salvador, pas
de oportunidades! estaban encaminadas a potenciar el rol del mercado y abandonar la matriz
socioeconmica, es decir, el paso de una `matriz Estado cntrica caracterizada por un relativo
equilibrio entre la economa y la poltica a travs del Estado (M. Cavarozzi, M.A. Garretn)- a
otra todava en vas de constitucin-, en la que predominara el mercado y en la cual el Estado
perdera la centralidad que en el antao lo caracteriz como eje articulador de la economa y la
poltica (Cardenal y Gonzlez 2002:118).

Se asign un desdibujado rol al consumidor dentro del plan de gobierno de Caldern Sol y a los
derechos que ste tendra dentro del mercado, pese a que en el discurso de toma de posesin del
1 de junio de 1994, se comprometi a impulsar polticas tendientes a brindar proteccin tanto a
productores como a consumidores.

12

El nfasis del plan de gobierno de Caldern Sol en el rea econmica estuvo en potenciar la
apertura de la economa y su globalizacin, as como en la regulacin de aquellos servicios
pblicos que pasaran a manos del sector privado. El sector pblico estara entonces
reestructurado y modernizado en los campos legal, operativo e institucional para convertirse en
un facilitador de la actividad privada. La proteccin de los usuarios y garantizar la proteccin de
los intereses de los consumidores qued relegado al nivel ms mnimo de acciones que se haran
dentro de las mismas polticas econmicas.

La primera ley del consumidor respondi muy poco a los problemas de los consumidores. Esta
situacin llev a la sociedad organizada a demandar una revisin de la ley que protega a los
consumidores. El CDC solicit en 1995 hacer reformas a la Ley de Proteccin al Consumidor,
luego que detectara el poco alcance que esta tena para proteger al consumidor y sancionar al mal
proveedor. Esta organizacin no gubernamental, con la ayuda de otras organizaciones
internacionales de proteccin al consumidor (Consumers international) elaboraron las propuestas
de reformas que presentaron el 9 de mayo de 1995 a la Asamblea Legislativa. La iniciativa fue
respaldada por partidos polticos, especficamente el Partido de Conciliacin Nacional, PCN,
Convergencia Democrtica y el FMLN. Asimismo, obtuvo el beneplcito de sectores econmicos
del pas. Durante su estudio y anlisis, los diputados no reformaron sino que derogaron la primera
Ley y formularon y aprobaron una segunda en marzo de 1996 (decreto legislativo 666), misma
que fue sancionada por el Presidente de la Repblica, Armando Caldern Sol y que estuvo en
vigencia 12 aos.

En el cuadro siguiente, se hace un cronograma de las principales etapas por la que ha transitado la
Ley de Proteccin al Consumidor en El Salvador, desde la firma de los Acuerdos de Paz al ao
2004.
Cuadro 1.1
Evolucin de la Ley de Proteccin al Consumidor
Periodo Enero 1992 Junio 1992 Marzo 1996 Junio 2004
Proceso Firma de Acuerdo de Paz
Primera Ley de
Proteccin al
Consumidor
Segunda Ley de
Proteccin al
Consumidor
Nombramiento de
Comisionada
Presidencial para la
Defensora del
Consumidor
Actores
Representantes del
Gobierno y del FMLN
Presidente de la
repblica.
Ministro de Economa.
FUSADES.
CDC.
Diputados de la
Asamblea Legislativa.
Presidente de la
repblica
Ministro de Economa
CDC
Diputados de la
Asamblea Legislativa
Presidente de la
repblica
Secretara Jurdica de
la Presidencia
Secretara Tcnica de
la Presidencia.
Acuerdo
Se comprometen a
adoptar y crear
mecanismos efectivos
tendientes a defender a los
consumidores. Se
comprometen a crear un
proyecto de Ley y una
procuradura General de
Defensa del Consumidor
Aprobacin del Decreto
Legislativo nmero 267
Derogacin de la Ley y
Aprobacin Decreto
Legislativo 666
Inicio del proceso de
Formulacin de una
nueva poltica del
consumidor
Fuente: Elaboracin propia
13

Segn FUSADES, la segunda ley aadi muy poco y no constituy un avance en relacin con la
primera. Desde el punto de vista de la tcnica legislativa, se le pueden sealar ms defectos que a
la primera ley y presenta muchos de los mismos errores de aqulla. (Boletn 44. Agosto 2004)

Durante la administracin del presidente Guillermo Francisco Flores Prez (1999-2004), no hubo
reformas ni cambios a la Ley del Consumidor. El tercer presidente del partido ARENA dio
continuidad a las polticas econmicas basadas en el libre mercado. Su esfuerzo lo estableci en
la consolidacin de la estabilidad econmica a travs de acciones de corto y mediano plazo,
quedando nuevamente el consumidor en desventaja frente a los derechos proveedor.

Flores potenci mucho el principio del individualismo y de no intervencin del estado a la
relacin de consumo, una poltica que tiene su origen en la Teora del libre mercado y el
consumidor individual
6
, en la que hipotticamente empresario y consumidor se encuentran en
igualdad de condiciones en el contexto de un mercado libre regido por las reglas de la oferta y la
demanda. La realidad se encarg de demostrar las debilidades que tiene esta teora, ya que el
consumidor frecuentemente era vctima de abusos como consecuencia de detentar una situacin
de desventaja en el mercado. Pese a ello, en los planes de gobierno de Alfredo Cristiani, Armando
Caldern Sol y Francisco Flores, obviaron los abusos que sufran el consumidor y se privilegi
objetivos comunes, tales como:
a) que el crecimiento econmico fuera real, fuerte, sostenido, indiscriminado y con equidad.
b) Consolidar el modelo de economa de libre mercado.
c) Generarle confianza al sector privado, mediante la seguridad jurdica, la estabilidad
econmica, social y poltica.
d) Incrementar la inversin pblica que facilitar el desarrollo econmico.

Ningn objetivo especfico por fortalecer la proteccin de los derechos de los consumidores se
registra en los planes de gobiernos de los mandatarios antes mencionados; no obstante, en el ao
2002 el gobierno de Francisco Flores se vio en la necesidad de hacer algunos ajustes en la poltica
existente de proteccin al consumidor ante las crticas que hacan las asociaciones de
consumidores y los mismos empresarios sobre la labor de la Direccin de Proteccin al
Consumidor, DPC, la cual era considerada por la poblacin como una instancia administrativa
que no garantizaba al consumidor sus derechos frente a los proveedores
7
.

Primeros intentos por atender los problemas de los consumidores.
Es as que en junio de 2003, el Presidente Flores nombr a Evelyn Jacir de Lovo, como
Comisionada Presidencial para la Coordinacin del rea Social, tras haber perdido las elecciones
para alcaldesa de San Salvador. Flores le asign funciones a la Comisionada para que
fortaleciera a la Direccin de Proteccin al Consumidor (DPC), e impulsara programas y
proyectos que ayudaran a enfrentar los abusos que se registraban en el mercado y que generaban
descontentos en los salvadoreos.


6
Bourgoignie, Thierry, El Derecho comunitario de consumo. Experiencias y perspectivas de la Europa de 1993, Rev.
J.A. 1993.
7
Es fue la justificacin que present la Comisin Presidencial para la Defensa del Consumidor en una propuesta de
discusin hecha en junio de 2004.
14

Estas primeras acciones gubernamentales buscaban fortalecer el rol de la DPC ante un mercado
libre que agobiaba a los consumidores con abusos en el cobro de los servicios de agua potable,
energa elctrica, telefona y tarjetas de crdito.

Los derechos del consumidor como oferta poltica.
La medida gubernamental impulsada por Francisco Flores para atender las demandas sociales y
para alcanzar una mejor relacin entre el consumidor y el proveedor fue aprovechada por el
candidato para la presidencia del partido ARENA, Elas Antonio Saca, quien prometi durante su
campaa proselitista crear polticas que protegieran a los salvadoreos de los abusos que se
cometan en el mercado.

En su oferta de campaa que posteriormente lo convirti en un compromiso registrado en el plan
de gobierno, el candidato abord el tema del consumidor, sealndolo como un componente vital
e importante del mercado. En su oferta poltica Saca plantea la responsabilidad ineludible del
Estado de velar por el buen funcionamiento de los mercados, y seala que se deba reforzar la
institucionalidad relacionada al funcionamiento del mercado y la defensa del consumidor,
fomentando en el ciudadano una cultura de reclamo de sus derechos; creando los mecanismos
para que exista mayor transparencia e informacin en los sectores ms propensos a la
defraudacin del consumidor y creando la infraestructura suficiente para que todos los
ciudadanos puedan presentar sus denuncias y quejas (Plan de Gobierno 2004-2009, Pas Seguro,
Pg. 10).

Tras ganar las elecciones presidenciales de 2004, Saca plasm en su Plan de Trabajo 2004-2009
(pg. 10) las siguientes acciones gubernamentales que daran proteccin a los consumidores:
1. Reconversin de la Direccin de Proteccin al Consumidor en una Defensora del
Consumidor, dotndola a su vez de equipo, recursos humanos y financieros adecuados.
2. Revisin y actualizacin de la Ley de Proteccin al Consumidor, para que su accionar est
acorde al desarrollo y combate de nuevas prcticas de defraudacin y que los instrumentos
legales y sanciones a su alcance sean efectivas.
3. Acercamiento de los servicios de la Oficina de Defensora del Consumidor a la poblacin,
ampliando los puntos de atencin en el interior del pas y fortaleciendo y/o estableciendo
nuevos mecanismos para facilitar las denuncias (telfonos amigos, Internet y otros).
4. Implementacin de campaas informativas y educativas al consumidor, a fin de mantenerlo
bien informado para que tome las mejores decisiones sobre los bienes y servicios a adquirir
(empresas ms denunciadas, casos ejemplarizantes, informacin sobre precios, etc.).
5. Apoyo para la aprobacin de la Ley de Competencia y creacin del ente encargado de su
aplicacin.
6. Supervisin constante del funcionamiento de los mercados mediante la elaboracin de
estudios permanentes y el monitoreo oportuno, a fin de evitar perjuicios al consumidor.

Para ejecutar estas acciones, Antonio Saca nombr nuevamente como miembro de su gabinete a
Evelyn Jacir de Lovo, otorgndole el cargo de Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor, y tendra entre sus funciones, iniciar un proceso de formulacin de una nueva
poltica de proteccin al consumidor que respondiera a las demandas de los diferentes sectores
sociales, polticos y econmicos del pas. La funcionaria encabez una serie de acciones
gubernamentales para crear una nueva propuesta de Ley de Proteccin al Consumidor y la
15

reconversin de la Direccin de Proteccin al Consumidor a un ente autnomo y con mayor
coordinacin interinstitucional.

Este proceso gubernamental inici el primero de junio de 2004, en el cual participaron diversos
actores polticos, econmicos y sociales del pas. El CDC, quien se haba quedado vigilante de los
cambios que el gobierno propona, aprovech esta ventana de oportunidad para elaborar su
propia propuesta de Ley de Proteccin al Consumidor, la cual present a la Asamblea Legislativa
el 22 de noviembre del 2004.

La propuesta de ley del CDC fue elaborada en alianza estratgica con las siguientes instituciones:

Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana, (IDHUCA).
Fundacin de Estudios para la aplicacin del derecho (FESPAD).
Instituto de estudios Jurdicos de El Salvador (IEJES).
Centro de Estudios de Investigaciones Jurdicas de El Salvador (CEIJES).
Profesionales a ttulo personal de las Ciencias jurdicas.

Las dos propuestas fueron discutidas por los diputados de la Asamblea Legislativa. El 18 de
agosto de 2005 fue aprobada por el Parlamento la nueva Ley, en la cual se conjug los intereses
de diferentes actores que participaron en su formulacin, crendose una nueva organizacin
gubernamental para proteger los derechos de los consumidores y nuevos mecanismos legales para
buscar a los que ellos llaman el equilibrio entre consumidores y proveedores.

1.3 FORMULACIN DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIN

La consolidacin del sistema de libre mercado por los gobiernos de ARENA privilegi las
polticas pblicas a favor de las empresas, quedando los consumidores como simples
espectadores del desarrollo de la economa del sector empresarial.

Esta situacin gener el rechazo de varios sectores organizados del pas, entre ellos asociaciones
de consumidores, quienes exigieron la formulacin de polticas pblicas que atendiera los
problemas de los consumidores y regularan las relaciones entre proveedores y compradores.

En cumplimiento a los Acuerdos de Paz, el gobierno y sectores organizados de la sociedad civil
presentaron a la Asamblea Legislativa la primera iniciativa de Ley de Proteccin al Consumidor,
la cual fue aprobada por los diputados en 1992. Cuatro aos despus (1996) el Presidente
Armando Caldern Sol formula una segunda la Ley, misma que tuvo vigencia hasta el ao 2005.

En un nuevo escenario econmico, poltico y social, el gobierno de Antonio Elas Saca decide
crear una nueva poltica de proteccin al consumidor, por lo que faculta a una de sus funcionarias
para iniciar dicho proceso, a fin de atender las demandas de los consumidores y que
equilibrar las relaciones entre consumidores y proveedores. Entonces, la pregunta general que
guiar esta investigacin es:



16

1.3.1. Pregunta General de Investigacin

Cmo fue el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en El Salvador
durante el perodo 2004-2008?

1.3.2. Preguntas especficas

Cules fueron los espacios donde se formul la poltica de proteccin al consumidor en El
Salvador durante el perodo 2004-2008?

Cul fue el repertorio de acciones que utilizaron los diversos actores involucrados en la
formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en El Salvador durante el periodo 2004-
2008?

Cules fueron las propuestas que los actores hicieron durante la formulacin de la poltica de
proteccin al consumidor?

Cules y que tipo de reglas ordenaron la formulacin de la poltica de proteccin al consumidor
en El Salvador durante el periodo 2004-2008?

1.4 JUSTIFICACIN

Por dcadas, los gobiernos toman decisiones que afectan de una u otra forma la vida de las
personas, las organizaciones y el desarrollo mismo de los pases. Las decisiones de los
gobernantes deberan partir del inters comn para resolver determinados problemas pblicos. Es
decir, crear polticas pblicas que respondan al inters pblico.

Segn Parsons (2007:37) la idea de las polticas pblicas presupone la existencia de una esfera o
mbito de la vida que no es privada o puramente individual, sino colectiva. Lo pblico
comprende aquella dimensin de la actividad humana que se cree que requiere la regulacin o
intervencin gubernamental o social, o por lo menos la adopcin de medidas comunes.

Pero en el proceso de formular una poltica pblica que impacte positiva o negativamente en los
diferentes sectores que conforman la sociedad, se enfrentan los intereses u objetivos de los
actores, ya sean particulares o de grupos, que de una u otra forma, determinarn el resultado y
calidad de la poltica pblica. Partiendo de la idea anterior, Parsons se pregunta quin establece
la creacin de una poltica pblica? Para qu y para quin?

l seala que al hablar de polticas pblicas, nos estamos refiriendo a procesos, decisiones,
resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento,
tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades
organizativas y de accin, y entre diferentes perspectivas evaluadoras. Estamos pues ante un
panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentndose y colaborando ante opciones y cursos de
accin especficos.

Los tres aspectos mencionados por Parson (2007) son importantes para conocer cmo se
producen esos productos y quines participan en la formulacin de las polticas pblicas.
17


Esas preguntas nos motivan a estudiar el proceso de formulacin de la poltica pblica, que
abarca las fases de identificacin, discusin y aprobacin, mismas de las que nos ocuparemos en
esta tesis.

Y es que, segn Miranda Baires (2009), estudiar el policymaking es relevante porque permite
aproximarse a ese complejo y no siempre transparente proceso donde se producen los
productos. Conocer esto puede explicar posteriormente porqu el producto tiene unas
caractersticas y no otras. Adems, al describir el proceso de formulacin de la poltica pblica se
puede comprender mejor el funcionamiento del sistema poltico salvadoreo y determinar el
juego que realizan los diferentes actores que formulan la poltica, para conseguir sus objetivos e
intereses.

Por qu estudiar la poltica de proteccin al consumidor formulada en el 2004? Porque fue uno
de los Acuerdos de Paz que ha tenido un cumplimiento pausado e inconcluso. Adems, dentro
del ambiente poltico de la Asamblea Legislativa, fue una de las leyes que se le brind especial
atencin y gener un debate meditico de los diferentes sectores econmicos del pas. Pese a ello,
obtuvo el voto de la totalidad de los diputados sin que se emitiera observacin alguna en el pleno.
Adems, considero, a igual que otros estudiantes de Ciencias Polticas, que uno de los retos del
politlogo es tratar de desentraar los intrincados procesos librados al interior de la caja negra,
donde se toman decisiones vinculantes y promueven acciones que nos afectan a todos.

Esta investigacin se une a otras que sirven de partida para que estudiantes de la Maestra de
Ciencia Poltica interesados en analizar las polticas pblicas relacionadas con la proteccin al
consumidor, continen con la exploracin de las fases cuatro y cinco del policy cicle propuesto
por Jones (1970). Me refiero al anlisis de la fase de implementacin y evaluacin de la poltica
de proteccin al consumidor. Asimismo, servir de pauta para analizar las coincidencias y
divergencias entre las preferencias de los actores respecto a los resultados obtenidos en la
formulacin de la poltica de Proteccin al Consumidor.

Finalmente, como estudio de caso, la metodologa puede generalizarse y extenderse para ser
utilizada en otras investigaciones relacionadas con la formulacin de polticas pblicas y as
ampliar los estudios especficos que tengan vinculacin con el quehacer gubernamental. No es
una metodologa que describe la poltica desde la perspectiva econmica por las cuales
normalmente se analizan las polticas pblicas (y que son importantes pero dejan de lado otras
variables necesarias). En vez de ello, se efecta un anlisis de los objetivos y los procedimientos
formales para alcanzarlos, organizaciones y actores que participan del proceso de formulacin de
polticas pblicas y los resultados que se obtiene de sus interacciones.

1.5 METODOLOGA

Tipo de investigacin
Esta investigacin sigue, como estrategia metodolgica, el estudio de caso. La misma servir para
comprender mejor la formulacin de una poltica pblica, al observar sus rasgos principales. Para
lograr la descripcin del proceso de formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor
se emplearon las siguientes tcnicas:

18

a. Anlisis de documentos.
b. Realizacin de entrevistas en profundidad con informantes claves que participaron en la
formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor.

En relacin con el anlisis de documentos, se revisaron las memorias de labores de la Defensora
del Consumidor, discursos del Presidente de la Repblica, el documento sobre la Poltica
Nacional de Proteccin al Consumidor y publicaciones del Encuentro Nacional de la Empresa
Privada (ENADE). Tambin se revis informacin publicada por los medios de comunicacin
que abordaron la formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor. Los medios
analizados corresponden a peridicos, especficamente La Prensa Grfica y El Diario de Hoy que
dieron cobertura al proceso de formulacin iniciado en 2004.

A igual que Miranda Baires (2009) utilizamos el anlisis de contenido, especialmente para
estudiar los discursos del presidente Elas Antonio Saca, los documentos de ENADE, por ser un
documento donde la ANEP hace sus propuestas de polticas pblicas y las publicaciones hechas
en los peridicos antes mencionados.

El anlisis de contenido es aplicable a discursos, informacin, mensajes, etctera. Permite optar
por una modalidad cuantitativa cuando se quiere buscar mayores detalles relativos a un texto y
aplicar variables e indicadores que pongan en evidencia un contenido basndose en un estudio
estadstico; o cualitativo cuando facilita la descripcin sistemtica de los componentes semnticos
y formales de todo tipo de mensajes y la formulacin de referencias vlidas acerca de los datos
reunidos. En nuestro caso, hacemos el estudio con un enfoque cualitativo para una mejor
comprensin de los datos.

El anlisis de contenido tambin permite estudiar los fenmenos a travs de categoras,
entendidas estas como las caractersticas o aspectos que presentan aquello a lo que se refiere el
escrito con el que estamos trabajando (Snchez Aranda, 2005, p.217). Es decir, los elementos
constitutivos de lo que analizaremos, los indicadores de la investigacin, con sus respectivos
significados.

En cuanto al anlisis de contenido, Krippendorff (1997:28) lo define como una tcnica de
investigacin destinada a formular, a partir de ciertos datos, inferencias reproducibles y vlidas
que puedan aplicarse a su contexto. Con esta herramienta de investigacin buscaremos extraer
inferencias del discurso a partir del significado de los contenidos, o los componentes semnticos
y formales de los mensajes a analizar.

El autor previene que los mensajes no necesariamente tienen un solo sentido de interpretacin. En
palabras de Klippendorff los mensajes no tienen un nico significado que necesite desplegarse;
siempre ser posible contemplar los datos desde mltiples perspectivas, en especial, si son de
naturaleza simblica (1997:30).

El primer paso que daremos en el anlisis de contenido ser la de establecer las unidades de
anlisis a estudiar, entendidas como qu se ha de observar y registrar, y lo que a partir de ese
momento ser considerado como dato (Klippendorff 1997:80).

19

El autor antes mencionado seala que existen dos tipos de unidades de anlisis: de muestreo y de
registro. Las primeras se refieren a las porciones de la realidad observada o de la secuencia de
expresiones de la lengua fuente, que se consideran independientes unas de otras. Las segundas,
se describen por separado y pueden considerarse parte de la unidad de muestreo que es posible
analizar de forma aislada. Hosti (1969) define una unidad de registro como el segmento
especfico de contenido que se caracteriza al situarlo en una categora determinada (Hosti, 1969,
citado en Klippendorff, 1997: 84).

Para este estudio, las unidades de muestreo estn compuestas por 13 discursos del Presidente de
la Repblica, Elas Antonio Saca, dados en las siguientes actividades:

Cuadro 1.2
Unidad de anlisis de muestreo
Discursos de Elas Antonio Saca, Presidente de la Repblica.

FECHA ACTIVIDAD
Discurso 1 01 junio de 2004 Toma de posesin como Presidente
Discurso 2 24 de agosto de 2004 Primer Foro Nacional de Proteccin al Consumidor
Discurso 3 24 de mayo de 2005 Segundo Foro Nacional de Proteccin al Consumidor
Discurso 4 1 de junio de 2005 Mensaje de Primer ao de gestin
Discurso 5 19 marzo de 2006 Mensaje de reconciliacin y agenda de nacin
Discurso 6 1 de junio de 2006 Mensaje de Segundo ao de gestin.
Discurso 7
28 de agosto de 2006
Inauguracin del V Foro Latinoamericano de Agencias
Gubernamentales de Proteccin al Consumidor
Discurso 8 27 de noviembre de 2006 Inauguracin del VII ENADE 2006
Discurso 9 8 de enero de 2007 Mensaje de Segundo ao y medio de gestin
Discurso 10
14 de agosto de 2007
Lanzamiento de la Poltica Nacional de Proteccin al
Consumidor
Discurso 11
28 marzo de 2008
Presentacin de las cartas de Derechos y
Deberes de los usuarios de los servicios pblicos
Discurso 12 1 de junio de 2008 Mensaje de Cuarto ao de gestin.
Discurso 13
27 de noviembre de 2008
Presentacin del libro Los estancos,
las prcticas monoplicas y las rentas del estado en El
Salvador
Fuente: Elaboracin propia con plantilla utilizada por Miranda Baires (2009) en la tesis de formulacin de la poltica
de Turismo.

En cada unidad de anlisis de muestreo, se tom en cuenta distintas unidades de registro. En el
caso de los discursos, se analizaron los contenidos de los prrafos
8
y las frases
9
donde se abord
el tema de proteccin al consumidor.

En cuanto a las categoras existen dos tipos: las formales y las de contenido. Para Snchez Aranda
(2005:218) las categoras formales hacen referencia a la longitud, posicin del artculo, duracin,
imgenes que aparecen, caractersticas gramaticales, partes del discurso () y las de contenido,

8
Entenderemos como prrafo una unidad grfica y de sentido. Grfica, porque visualmente se identifica en el texto,
porque inicia con mayscula y finaliza con un punto y aparte. De sentido, porque en un prrafo se desarrolla una idea
principal, acompaada de ideas secundarias.
9
La frase, entendida como sinnimo de oracin, es una unidad gramatical que comunica un sentido completo.
20

del tipo de tema principal, tendencia, significado, orientacin, connotaciones, etc. En nuestro
caso, utilizaremos el anlisis de las categoras de contenido.

En lnea con Miranda Baires, para el anlisis de contenido de los discursos del Presidente de la
Repblica, utilizaremos las siguientes categoras:
Categora de argumentacin
Categora de identificacin de actores
Categora de condicionantes

La primera categora hace referencia a los distintos argumentos, a favor o en contra, que se
utilizan para presentar el tema de proteccin al consumidor. Entenderemos como argumentos los
razonamientos que se utilizan para presentar (defender o rechazar) un tema. Existe una
clasificacin hecha por Chvez Prez (1998) en relacin a la categora de argumentacin: cuando
los argumentos rechazan opiniones contrarias se denomina refutacin. Por ejemplo, al analizar
uno de los discursos del Presidente Saca se encuentra el siguiente argumento de refutacin: Hace
un ao le ped a Evelyn lanzarnos en esta batalla importante por los consumidores, en algn
momento se nos mal entendi, en algn momento surgieron criticas y es normal, hay cosas que
parecen raras que yo encuentro absolutamente normales en la defensa del consumidor.

Tambin existen los argumentos de autoridad, de hecho y de ejemplificacin. El de autoridad se
apoya en opiniones de prestigio intelectual, dichos o refranes que de una u otra forma tienen
fuerza expresiva y un valor de verdad que comnmente son aceptados por la sociedad. Ejemplo:
La defensa y proteccin de los consumidores y de los usuarios es una pieza clave de nuestro
sistema de libertades que consagra la constitucin poltica.

Los argumentos de hecho y de ejemplificacin tienen su fundamento en presentar informacin
comprobable. Un ejemplo de ejemplificacin es A un ao de ese compromiso, puedo decirles,
que estamos cumpliendo, que hemos avanzado en la defensa de los derechos del consumidor y
muestra de ello, son las acciones preventivas realizadas a la fecha. Un argumento de hecho
puede ser: Estoy decidido a encontrar y activar las herramientas legales e institucionales para
proteger el bolsillo de los salvadoreos; con ese fin, crearemos la Defensora del Consumidor,
que ser autnoma y que proteger los derechos de los consumidores.

La segunda categora (identificacin de actores) esta relacionada con las distintas formas cmo se
nombran a los personajes claves en las unidades de anlisis establecidas. En esta categora
identificaremos si los actores se presentan como aliados u oponentes. Adems, se identificar el
tipo de actor dentro de la formulacin de la poltica pblica: formal e informal.

La tercera categora se refiere a las condiciones que el personaje presenta para la ejecucin de las
propuestas. Es decir, aquellas circunstancias destacadas como necesarias para lograr lo propuesto.
En este caso, qu condiciones se consideran necesarias para que la nueva poltica de proteccin al
consumidor pueda ejecutarse en el pas, por ejemplo, cuando el Presidente Saca dice:
Transformar la DPC en una Defensora del Consumidor, requiere una serie de pasos legales que
ya los estamos abordando y que seguramente vamos a tener el respaldo de la Asamblea
Legislativa para que esa ley defienda a los consumidores.

21

Al final de nuestro estudio presentamos las respectivas tablas donde se hace el vaciado general de
cada una de las categoras antes mencionadas. Estas tablas de presentacin nos permitieron la
organizacin de la informacin y esquematizar la estructuracin de contenido de los textos, a fin
de facilitar la identificacin de los conceptos ms importantes, la jerarquizacin de la informacin
seleccionada y la identificacin de las categoras. La exposicin de los resultados la presentamos
en un apartado especfico.

En esa misma lnea, se analiz las diferentes publicaciones hechas en La Prensa Grfica y El
Diario de Hoy, especficamente las publicadas en el perodo del mayo de 2004 a diciembre de
2005. Este lapso represent la etapa de difusin, discusin, presentacin, anlisis y aprobacin
del anteproyecto de Ley en la Asamblea Legislativa. Se seleccion este perodo porque los dos
rotativos publicaron mayor cantidad de notas periodsticas sobre la normativa, creando un clima
de opinin favorable o no para la formulacin de la poltica de proteccin al consumidor. En estas
etapas el total de notas publicadas por ambos peridicos fue de 104 publicaciones.

El clima de opinin es considerado como un conjunto de informaciones e ideas previas, e incluso
de estados de opinin preexistentes que con la introduccin de algn elemento desencadenante,
suscitan una nueva discusin pblica y de alguna forma condicionan las nuevas corrientes de
opinin o nuevas opiniones elaboradas resultantes, segn Jos Luis Dader (Muoz, Monzn,
1992:191).

Es importante considerar que si un medio de comunicacin coloca en su agenda informativa un
determinado hecho o suceso, y lo establece como relevante, esto se ver reflejado en el
tratamiento informativo que le dar a travs de la cobertura, los tipos de fuentes abordadas, las
temticas, titulares y gneros periodsticos utilizados, as como la cantidad de notas publicadas.

En nuestro estudio, se hizo un anlisis de las fuentes que dieron la informacin, la temticas
abordada por el periodista, el gnero periodstico utilizado por el medio, la cantidad de notas
publicadas, as como las connotaciones a favor, en contra o neutras del enfoque de la
informacin.

Carlos Deras (2002: p.14) distingue posibles actitudes en las informaciones que a su juicio deben
clasificarse de la siguiente forma: positivas o a favor, negativa o en contra y neutra o tcnica.
Estas actitudes emanan de la fuente de informacin y no necesariamente del periodista o redactor,
a excepcin de los editoriales y artculos de opinin que provienen de articulistas o editorialistas
que poseen el privilegio de criticar un hecho en si.

Una muestra de las connotaciones a favor de la normativa es: Con la nueva ley pretendemos
fortalecer la proteccin del consumidor y darle dientes (sanciones fuertes) que fue expresada
por Evelyn Jacir de Lovo Comisionada Presidencial, Esperamos que esto venga a frenar las
especulaciones y a corregir los vacos del mercado en detrimento del consumidor. La ley tiene
muchos ms beneficios que partes negativas afirmada por Maximiliano Portillo, Presidente de
la Asociacin de la Pequea y Mediana Empresa (AMPES).

Un ejemplo de connotacin negativa, en las cuales se critic la normativa es: Los ignorantes que
redactaron la ley no saben que la marca puede ser la misma pero los aparatos muy distintos unos
22

a otros, lo que obligara a mantener enormes existencias de repuestos que no necesariamente se
van a utilizar que fue expresada en un editorial de El Diario de Hoy.

Una muestra de connotacin neutra, la cual no estaba ni a favor ni en contra de la Ley es la
siguiente: A EE. UU. y Canad les tom 93 aos estar donde estn en esta materia. La empresa
privada local es la que tiene que dar ese primer paso, sobre todo en el rea de quejas" afirm
Charles Underhill, vicepresidente senior de la Divisin de Resolucin de Disputas de Consejo de
Agencias de Comercio Mejorado (Council of Better Bussiness Bureaus Inc.);

As pues, entenderemos por connotaciones a favor o positivas cuando la informacin busca
mostrar el lado valioso de las cosas, las negativas o en contra cuando descubren antivalores e
intentan presentar aspectos ambiguos o poco favorables de determinados hechos o sucesos, y las
neutras cuando no destacan puntos positivos o negativos.

En la bsqueda por determinar el tratamiento informativo, Baena Guillermina (1990: p 74-77)
consider analizar los tipos de fuentes que dieron su opinin sobre la normativa. stas se
clasificaron en gubernamentales y no gubernamentales.

En la investigacin tambin se indag sobre los gneros periodsticos utilizados por los dos
medio impresos, que son las formas para expresarse, dar a conocer un hecho o suceso, segn la
circunstancia, su inters y sobre todo el objetivo de su publicacin. Tambin son considerados
como las pequeas unidades literarias con caractersticas propias. (Martnez de Sousa, 1981:218).
Se analizaron tres tipos de gneros: nota fra, editoriales y columnas de opinin. La nota fra esta
referida a las noticias que no llevan juicios de valor del periodista; los editoriales corresponden a
la visin o postura del medio de comunicacin frente a un tema determinado y columna de
opinin al espacio brindado por el medio a diferentes lderes o connotados para que escriban sus
puntos de vista en relacin a un tema de su inters.

Las unidades de muestreo para el anlisis de los documentos institucionales de la Comisin
Presidencial para la Defensora del Consumidor, entre ellos la nueva Ley de Proteccin al
Consumidor, memoria de labores y Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor, servir para
conocer las propuestas (dimensin propositiva) que se hicieron en relacin con la reconversin de
la Direccin de Proteccin al Consumidor.

A igual que en el estudio hecho por Miranda Baires, en los documentos antes mencionados, las
unidades de registro corresponden a la estructura de presentacin de cada documento. Por
ejemplo, en el documento Memoria de Labores se tom como unidades de registro los siguientes
aspectos:
Introduccin
Principios
Lineamientos generales

Se destacaron las siguientes categoras:
Objetivos de los documentos
Tipo de organizacin propuesta
Actores
23


Para conocer los argumentos de la empresa privada sobre la nueva poltica de proteccin al
consumidor, se analizaron los documentos del Encuentro Nacional de la Empresa Privada
(ENADE), tomando como unidades de muestreo las ediciones de:

1. IV ENADE 2003 Gobernabilidad y democracia
2. V ENADE 2004 El Salvador solidario, el compromiso de todos
3. VI ENADE 2005 El Salvador 2024: el pas que todos queremos
4. VII ENADE 2006 Hacia una nueva estrategia de crecimiento econmico. Iniciativa El
5. Salvador 2024
6. VIII ENADE 2007 Iniciativas El Salvador 2024. Apuestas estratgicas para la
competitividad y el desarrollo
7. IX ENADE 2008 El Salvador; institucionalidad, Economa y libre desarrollo

En cada uno de los documentos de ENADE, se analizaron captulos o prrafos donde se
desarroll el tema de la nueva poltica de proteccin al consumidor.

Las unidades de anlisis de estos documentos son:
Los planteamientos en relacin con la proteccin al consumidor
Las propuestas para crear una nueva poltica de proteccin al consumidor.

Las entrevistas hechas corresponden a los actores que participaron en mayor o menor medida en
el proceso, como expertos que conocen el tema desde una ptica ms tcnica o poltica, capaces
de influir en el resultado de la nueva poltica.

Las variables sern estudiadas en forma diacrnica, con el propsito de conocer las caractersticas
que tuvo el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor, especficamente
para saber qu estrategias utilizaron los actores durante el proceso para alcanzar sus objetivos e
intereses.

En relacin con el capitulo dos se tom como fuente los elementos base que propone el informe
del Banco Interamericano de Desarrollo, BID: La Poltica de las Polticas, 2006, para describir a
los actores. Asimismo, se hace referencia a diversos autores que han estudiado las Polticas
Pblicas, entre ellos a Charles Lindblom, Andr-Nol Roth Deubel, Wayne Parson, entre otros,
para conocer los modelos presentados para analizar la formulacin de polticas pblicas.

Para conocer quines fueron los actores que participaron en la formulacin de la poltica del
consumidor se hizo una revisin documental de Memoria de Labores, Ley de Proteccin al
Consumidor aprobada y otros documentos que nos permitieron identificar a los actores.

El cuestionario para realizar las entrevistas tena preguntas abiertas, con el fin de que el
entrevistado se sintiera cmodo en responder y recordar su participacin en el proceso.





24

1.6. BREVE DESCRIPCIN DEL CONTENIDO DEL TRABAJO.

El estudio sobre la formulacin de la poltica de proteccin al consumidor esta estructurada en
cuatro captulos, los cuales buscan facilitar la lectura y compresin de los resultados obtenidos en
la investigacin.

El capitulo uno recoge los objetivos de la investigacin, los antecedentes histricos, la
formulacin del problema (las preguntas de investigacin), la justificacin y la metodologa.

En el captulo dos se refiere al estado de la cuestin en donde se incluye el esquema para el
anlisis de la poltica pblica. Para ello, se hace una revisin de la literatura especializada en
polticas pblicas, siguiendo la explicacin de politlogos y diferentes tericos de las ciencias
polticas; con el propsito de tener elementos que permitan comprender de mejor forma el objeto
de estudio. En primera instancia se busc definiciones de polticas pblicas y todo lo concerniente
a este campo de estudio. Posteriormente, se explica a la luz de varios autores cmo se elaboran
las polticas pblicas, las formas de anlisis del proceso, para luego pasar a examinar la fase de
formulacin. Posteriormente, se explica cada una de las dimensiones claves del anlisis: espacial,
de actores, de propuestas y reguladora.

El capitulo tres contiene los resultados obtenidos de la investigacin, partiendo de que el
consumidor era considerado en un principio como un mudo testigo dentro del mercado,
llegndose con el tiempo a una concepcin ms amplia del consumidor como sujeto del trfico
econmico y con derechos frente a la empresa organizada, con la cual se perfila la idea del
consumidor final de bienes y servicios para uso privado. En este sentido hoy podra definir al
consumidor, bsicamente, como toda persona fsica o jurdica con derechos dentro del mercado
que adquiere bienes (cosas o servicios) como destinatario final de los mismos, es decir, con el
propsito de no volver a introducirlos nuevamente en el mercado.

Para describir cmo se ejecut el proceso de formulacin de la nueva poltica de proteccin al
consumidor, opt por seguir un orden cronolgico, identificando los distintos momentos del
proceso, en dos vas: primero el proceso de formacin de ley y posteriormente, el recorrido del
proceso de formulacin de la Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor. A lo largo de este
recorrido cronolgico, se van presentando cada una de las dimensiones de anlisis.

Inicio con presentar los primeros hervores que tuvo la nueva poltica del consumidor en la
administracin del Presidente Francisco Flores, la estrategia utilizada por Evelyn Jacir de Lovo
para interesar a los polticos sobre el tema, la oportunidad que aprovech el candidato
presidencial de ARENA para ofrecer una nueva legislacin y un nuevo ente para proteger los
derechos de los consumidores, el rol que jugaron la empresa privada y los tanques de
pensamiento en cuanto al proceso de formulacin de la nueva poltica de proteccin al
consumidor; las propuestas hechas por los actores; la discusin de las dos iniciativas de ley
recibidas en la Asamblea Legislativa; el rompimiento del proceso de formulacin de ley dentro de
la Asamblea, terminando con el rol que jugaron los medios de comunicacin y la ANEP como
principales actores dentro del proceso de formulacin de la poltica del consumidor.

Cierro la investigacin con las conclusiones del estudio donde hago una exposicin sinttica de
los hallazgos, conclusiones generales y dejo planteada mis propuestas para nuevas preguntas de
25

investigacin. Se anexan la lista de fuentes utilizadas y algunos anexos que sirvieron de apoyo al
estudio del proceso de formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor.

Cabe mencionar que para la realizacin del estudio se presentaron una serie de obstculos,
principalmente en la realizacin de las entrevistas a los actores, no obstante, quienes por sus
nuevos roles polticos, optaron por no comentar las polticas pblicas impulsadas en aos
anteriores.








































26

CAPITULO II
Esquema de anlisis



2.1 ANLISIS DE LAS POLITICAS PBLICAS

Definiciones

Las Polticas Pblicas constituyen la base de los sistemas polticos para dar respuesta a problemas
o intereses que se registran dentro de la sociedad. Esto las vuelve interesantes para el anlisis
desde las Ciencias Polticas, ya que se puede estudiar el proceso de elaboracin de las polticas
pblicas desde la perspectiva del juego de intereses de los actores para influir en el Estado. Por
otra parte, las polticas pblicas evidencian el grado de control que efectivamente tiene el
gobernante sobre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. Entonces, Qu son las polticas
pblicas?

Antes de entrar a conocer la importancia y la definicin de polticas pblicas, brevemente
describiremos el contexto en la que sta se desarrolla y cmo sta se convierte en un producto del
Sistema Poltico.

Para ello identificaremos dnde se ubican las polticas pblicas. Esto nos servir como marco de
referencia para poder definir qu son las Polticas Pblicas, los elementos que las componen, as
como su desarrollo e importancia. Ese es bsicamente el objetivo de ste segundo captulo.

El enfoque de Easton.

Nuestra definicin de polticas pblicas parte de la idea Eastoniana de Sistema Poltico, con la
cual se busca comprender mejor a la Poltica en general mediante una visin sistmica. Todo esto
con el fin de tener una mejor comprensin de las Polticas Pblicas como productos del Sistema
Poltico.

Easton define al Sistema Poltico como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan
autoritariamente valores en una sociedad (Jimnez C. 1998:24). Al respecto de sta definicin,
Omar Alberto Garca Palacios
10
hace algunas reflexiones importantes que traigo a consideracin:


10
Garca Palacios es socilogo, politlogo y docente de la Universidad Centroamericana de Managua, Nicaragua.
RESUMEN:
En este captulo se hace una revisin a las diferentes definiciones y enfoques que hacen los
autores para estudiar la poltica pblica. Se parte de que las polticas pblicas se analizan
desde un esquema cclico. Basado en ello, se hace una revisin de los diferentes modelos
tericos para estudiar el proceso de formulacin de polticas pblica. El capitulo se concluye
con la presentacin de las dimensiones que se utilizaron para el estudio de caso de la
Formulacin de la Poltica de Proteccin al Consumidor.
27

1. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es
decir, que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar
la vida poltica como una serie compleja de procesos, la misma, seala Easton, es un sistema de
conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias est agregado el Sistema Poltico, que a
su turno reacciona frente a ellas (1998: 25-26).

2. La idea anterior lleva implcita varias nociones; por un lado las interacciones polticas de una
sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vaco, es preciso verlo en
ambientes, sea fsico, biolgico, social, psicolgico, la vida poltica forma un sistema abierto, es
decir, que no es algo cerrado, sino ms bien algo que es propenso a un cambio de forma
constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia
adaptarse a las circunstancias
11
.

Easton seala que lo conveniente es interpretar la vida poltica como una serie compleja de
procesos mediante los cuales ciertos tipos de insumos se convierten en productos que podemos
denominar polticas autoritarias, decisiones y acciones ejecutivas (Jimnez 1998: 24). Es decir,
busca analizar la vida como sistema de conducta, construyendo para ello una abstraccin llamado
sistema poltico. Para ello utiliza como unidad bsica del anlisis la interaccin entre el sistema
poltico y su ambiente social.

Hay tres aspectos importantes que se deben destacar del planteamiento de Easton: la importancia
de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptacin del sistema poltico. Cada
uno de ellos constituye elementos fundamentales que nos permiten analizar los fenmenos
polticos.

Para tener una mejor comprensin de la poltica como sistema, Easton ha utilizado la
denominacin de entradas (inputs) y salidas (outputs), que forman parte del anlisis de
equilibrio y los problemas a los que se enfrenta el sistema poltico. Las entradas se refiere al
intercambio que tiene el sistema con su ambiente intrasocietal y extrasocietal
12
; es decir, a la gran
variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales.

Cuando las necesidades se convierten en demandas expresas, estas son trasladadas del ambiente
social al sistema poltico, el cual se convierte en el responsable de articular esas demandas y
convertirlas en respuestas. Los encargados de filtrar las demandas se convertirn en los actores
que debern orientar los contenidos del proceso poltico.

Mientras que las salidas, son aquellas que sirven para organizar las consecuencias resultantes,
no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Para Easton,
las salidas importantes son las llamadas, salidas polticas, que son, las decisiones y acciones
de las autoridades.

11
Ver Las polticas pblicas. Productos del Sistema Poltico.
http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/021104144006.html
12
El intrasocietal consta de aquellos sistemas que pertenecen a la misma sociedad que el sistema poltico;
comprenden series de conducta, actitudes e ideas tales como la economa, la cultura, la estructura social y las
personalidades individuales. La extrasocietal se refiere a todos los sistemas que estn fuera de la sociedad dada. Son
componentes funcionales de una sociedad internacional, suprasistema del que forma parte toda la sociedad
individual. (Jimnez 1998: 24-25)
28


Para Garca Palacios las entradas y salidas, entendidas los primeras como demandas y apoyo
de la sociedad, y las segundas como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una
especie de va, denominado por Easton feedback loop (circuito de retroalimentacin).

El circuito de retroalimentacin permite a las autoridades, tener una idea de cmo est la tensin
en la sociedad, las entradas que la misma manda; de esta forma la autoridad podr recibirlos,
organizarlos y luego enviarlos, logrando generar las salidas. Se da pues, un flujo de entradas y
salidas en el sistema, va y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que
satisfacer las entradas ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito; esta
comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a
entrar en tensin y pueda llevar al mismo a entrar en crisis.

En toda esta idea est el hecho que las autoridades deben buscar cmo mantener la tensin baja,
procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del
sistema y que el mismo no entre en crisis.

Es as como vemos que el sistema poltico tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se
desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se
parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por las reglas
mnimas de convivencia, y que en esta comunidad se personas que dirijan la comunidad.

Es aqu en donde las polticas pblicas, entendidas como los productos del sistema poltico,
surgen en un proceso de retroalimentacin, en donde la informacin va y viene, y en donde se
registran las demandas y apoyo entre los diferentes actores que participan en su formulacin.

Qu entenderemos como Polticas Pblicas?
Se consideran como determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad y se conciben
como productos del sistema poltico (Alcntara 1995:106). Para Garca Palacios, las Polticas
Pblicas no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las
acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados
del sistema poltico adscrito al mbito del Estado.

En otras palabras, podemos decir que las polticas pblicas son las acciones de gobierno, es el
gobierno en accin, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad. Como
seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los
problemas nacionales
13
. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la
sociedad para volver a colocarlos en ella.

Con el crecimiento del Estado y de las tareas que ste poco a poco va asumiendo como suyas,
luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones bsicas eran las de
polica, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, cada vez
ms intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este
interviene en la economa, en la educacin, en el trabajo, en la produccin, en la seguridad social,
entre otras materias. Surge una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita

13
Chandler y Plano, 1988:107, citado por Alcntara 1995.
29

hacer frente, con lo cual comienza l mismo a captar grandes cantidades de dinero (en su mayora
originado de los impuestos) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de
programas y servicios que van a los propios ciudadanos. Es as como estos programas y servicios
sociales constituyen las polticas pblicas.

De ellas ha surgido una serie de definiciones y estudios hechas por diferentes autores, entre las
que destacamos las siguientes: la definicin hecha por Peters (1982) la cual dice que las polticas
pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o
a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos (Pallars, 1988:142). A esta definicin genrica, Pallars le aade las siguientes
consideraciones:

1- Las polticas pblicas deben ser consideradas como un proceso decisional. Es decir por un
conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo del tiempo.

2- Los casos de inaccin. Una poltica puede consistir tambin en lo que no se est haciendo
(Heclo 1972). Dye seala que la poltica pblica puede ser "todo aquello que los gobiernos
deciden hacer o no hacer"

3- Para que una poltica pueda ser considerada como pblica tiene que haber sido generada, o al
menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales. Es decir, que se trate de estrategias de actuacin en las cuales
las organizaciones pblicas desempean un papel clave en su configuracin, aunque su
participacin no sea exclusiva (Pallares 1988:144).

Otra definicin es la de Jean Claude Thoenig (1997:22), para quien una poltica pblica es el
"trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pblica gubernamental. Dicho trabajo abarca
mltiples aspectos, que van desde la definicin y seleccin de prioridades de intervencin hasta la
toma de decisiones, su administracin y evaluacin".

Al hacer una comparacin de la definicin de Peters con la de Jean Claude Thoenig sobresalen
los siguientes aspectos: a) la accin de una autoridad legtima para dar respuesta a las demandas o
necesidades hechas pblicas por los ciudadanos y b) no se deja claro la gnesis de la poltica
pblica, la cual puede ser por la creacin de un problema o el inters de un grupo dentro de la
sociedad.

Una tercera definicin se encuentra en Pedro Medelln Torres (2004: 15) quien considera que las
polticas son el dispositivo de gobierno, por excelencia, a travs del cual se pone en marcha y se
imprime una determinada velocidad a la maquinaria gubernativa.

En su funcin estratgica,
Medellin Torres agrega que las polticas pblicas definen los parmetros y las modalidades de
interaccin entre lo pblico y lo privado; concretan las condiciones para traducir los principios de
flexibilidad y autonoma en ejes de una accin pblica selectiva, eficaz y eficiente; definen cules
son los asuntos que alcanzan el rango de inters pblico, para ser incluidos en la agenda de
gobierno. (Medelln Torres 2004:16). Destquese que en esta ltima definicin, surgen dos
nuevos elementos tales como: la dialctica entre lo pblico y lo privado; la aparicin de una
agenda gubernamental basada en intereses de grupos.

30

Una cuarta definicin de poltica pblica es la que hace Andr-Nol Roth (2002:27), quien la
designa como un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables, y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por
una institucin u organizacin gubernamental, con la finalidad de orientar el comportamiento de
actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica. Aqu encontramos otros elementos bsicos de anlisis: los objetivos o intereses de
los actores que pueden ser expresados a travs de propuestas, las acciones hechas por los actores
de acuerdo con sus capacidades para alcanzar dichos objetivos y por ltimo, la modificacin de
las percepciones de una situacin.

La quinta y ltima definicin de poltica pblica que incluimos en nuestro estudio es la que hace
Aguilar Villanueva (1992:38), quien sostiene que las polticas pblicas son juegos de fuerzas
entre grupos con intereses propios, con victorias y derrotases una resultante de enfrentamientos
y compromisos, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones convenientes... En
el fondo, la policy es la vieja politics de siempre, juegos de poder, ajustes de cuentas,
correlaciones de fuerza. Esta definicin destaca ms la interrelacin que se da entre los actores
que intervienen en el proceso de formulacin de una poltica pblica.

Hay otras definiciones no menos importantes hechas por otros autores que no traer a cuenta,
pero es importante destacar que en la mayora hay concordancia que para formular la poltica
pblica, debe partirse por la identificacin del problema o concebir una situacin
problemtica, para darle solucin. El proceso de formulacin de una poltica pblica se
desarrolla, hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones
gubernamentales y la gnesis de la poltica parte de objetivos o intereses que grupos
determinados tienen y que desean que el estado atienda o resuelva.

En este trabajo adoptar como lnea de salida un problema a resolver, que son entendidas por
Easton como los inputs siempre y cuando se entienda que la poltica pblica arranca de un
problema de grupos especficos que al intentar promover sus intereses harn ver a la sociedad que
el problema concierne a todos (Roth 2002) e intentan con ello legitimar una accin de gobierno
que es favorable a esos intereses propios (Thoenig 1997). Cada uno de los actores que participe
en la formulacin de una poltica pblica tendr como punto de partida, los intereses particulares
u objetivos bien definidos que sern defendidos durante el juego de poderes que se registre en el
proceso de formulacin de la poltica hasta lograr sus propsitos.

Cmo se elaboran las polticas pblicas?
Existen diversos modelos que han tratado de dar respuestas a la pregunta de cmo se elaboran las
polticas pblicas. Seguir muy de cerca el resumen hecho por Omar Garca Palacios sobre cmo
se elaboran las polticas pblicas y del cual destaco los siguientes aspectos:

Modelo Racional, de H. Simon (1947, 1960 y 1983). Plantea tres momentos importantes del
proceso: a) recoger informacin e investigar de forma sistemtica con el fin de identificar los
problemas presentes o posibles; b) definir todas las alternativas posibles par enfrentar cada
problema y c) hacer un anlisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus
consecuencias.

31

Crticas hechas al modelo racional: 1) en su aplicacin prctica, raramente el proceso de decisin
se produce de manera tan lgica, racional y claramente orientada y 2) No se acepta que el
proceso de elaboracin de poltica pblica parte de cero; siempre tienen un antecedente que han
sido planteadas por autoridades que han antecedido a quien las retoma. Las crticas son hechas
especficamente por los defensores del modelo incremental.

El modelo Incremental, planteado por Charles Lindblom (1959, 1968, 1979), parte del hecho que
en la prctica, la elaboracin de las polticas tiene como punto de partida la situacin existente
anteriormente, agregndole pequeos cambios o modificaciones de manera incremental. Una
poltica no es algo que acontece de una vez por todas, dice Lindblom, es algo que se rehace sin
cesar, es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van
tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones. (Lindblom, 1959:86).

Segn Manuel Luis Rodrguez U. (2007), los elementos centrales del `incrementalismo dan la
importancia que confieren al grado de consenso y a la magnitud de cambio requerido. Plantea que
los grandes cambios provocan consensos menores y los cambios menores concitan, por el
contrario, grandes consensos.

Crticas al modelo incremental: 1). falta absoluta de criterios que guen las direcciones bsicas
del proceso (Etzioni, 1967); y 2) aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no
parece permitir el planteamiento de innovaciones bsicas, y 3) el proceso de ajuste mutuo
favorece a los actores mejor organizados y con ms recursos de poder.

Pese a las crticas hechas por sus detractores, existe mucha aceptacin del modelo incremental
como descripcin genrica del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, porque en la
prctica, los diversos actores que participan en la formulacin de soluciones para impulsar una
poltica pblica, deben partir de la experiencia pasada para proyectar el futuro y utilizar la
interaccin como instrumento para alcanzar el consenso. En palabras de Lindblom, las
necesidades, problemas y conflictos, que inevitablemente aparecen en la vida social, encuentran
su planteamiento y desahogo gracias a los inteligentes entendimientos, arreglos y transacciones
de los actores sociales, ms que mediante los elaboradsimos anlisis y recomendaciones de
analistas cerebrales distantes del campo de batalla de los intereses. (Lindblom, 1980:27)

Cmo se analizan las polticas pblicas?
Muchos autores como Jones, Lindblom o Pallars consideran que para analizar las polticas
pblicas, se debe partir de la idea de un esquema cclico. Segn Pallars (1988: 141), este
enfoque o idea, intenta analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs
de los diferentes estadios de su proceso vital, es decir desde el inicio de su elaboracin hasta su
terminacin o reciclaje.

El esquema cclico ha sido planteado por Harold Lasswell (1956 y 1971) como el ciclo vital
y por Jones (Roth 2002: 49-50), con el policy cicle siendo puntos de referencia para diversos
estudios o anlisis de polticas pblicas.

El esquema cclico no se plantea como algo estricto y rgido de cmo debe elaborarse una
poltica, sino como una sistematizacin que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de
anticipacin y previsin. Una poltica se redefine continuamente en su proceso de aplicacin y
32

puede estar sujeta a cambios en funcin de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos
para su evaluacin y cambio, este ser ms difcil y se har con menor capacidad de orientacin
(Pallares 1988: 150).

Fuera del esquema cclico existen otros enfoques para analizar a las polticas pblicas. Esta
puede estudiarse desde la decisin que toman los actores para implementar la poltica. Segn
Aguilar Villanueva (1992:25), una poltica no es slo una decisin, sino un conjunto de acciones;
y esta puede ser analizado desde las interacciones y los ajustes continuos que comporta el policy-
making. Esta interaccin entre los poderes estatales y las libertades ciudadanas, en el proceso de
formulacin de polticas pblicas, nos permite conocer el juego de poderes que se dan entre los
que participan en su elaboracin. Bajo esta perspectiva Lowi (1972) enunci que las polticas
determinan la poltica, indicando que las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades
formales decisorias son definidos por el tipo de respuesta previsible por parte del gobierno
(Aguilar Villanueva, 1992: 33).

Andr-Nol Roth aporta otros elementos a los diferentes enfoques tericos existentes a la fecha
para analizar las polticas pblicas. l sostiene que existen tres grandes posturas tericas
relacionadas con el Estado y las polticas pblicas: las teoras centradas en la sociedad, las que se
centran en el Estado y las teoras mixtas o intermedias. (Roth 2002:29)

A manera de resumen explicamos stos tres enfoques terico: en el primero el Estado es
considerado como una variable dependiente de la sociedad, por lo que las decisiones que adopten
las instituciones pblicas, sus agentes y valores, tendrn poca capacidad de impacto en la
formulacin de las polticas; el segundo enfoque se centra en el Estado, inverso al primero,
colocando al Estado como una variable independiente de la sociedad, por lo que las decisiones
adoptadas sern tomadas por los decidores polticos del mismo Estado. La crtica a estos enfoques
se basa en que tienden a minimizar la influencia de los cambios y los actores situados en el
entorno social, econmico, poltico e internacional del Estado para explicar las elecciones de
polticas pblicas (Roth 2002, 30).

El tercer grupo de tericos est relacionado con la defensa del neocorporativismo, el
neoinstitucionalismo, el anlisis de redes y la teora de la accin. El enfoque del
neocorporativismo es que existen factores externos e internos que intervienen en la accin pblica
y de las polticas pblicas. Este enfoque ha permitido a muchos analistas de polticas pblicas
investigar ms sobre el tema, ya que recoge aportes valiosos de los otros dos enfoques tericos y
con ello desarrolla una nueva reflexin sobre la accin pblica.

El enfoque neocorporativista, sostiene que existen relaciones privilegiadas o exclusivas entre un
nmero relativamente reducido de grupos o gremios y el Estado para formular una poltica
pblica (Roth, 2002:33); stas ya no son el producto de la competencias, como sostenan los del
primer grupo, sino de una negociacin entre el Estado y los representantes de los grupos
sectorialmente involucrados para crear una poltica pblica.

33

Este punto de vista fue defendido por Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista y
crtico del modelo pluralista planteado por Lindblom
14
. Schmitter habla de un sistema de
representacin de intereses en la cual cada grupo, reconocido por el Estado, recibe
deliberadamente el monopolio de la representacin dentro de sus categoras para negociar la toma
de decisin en la formulacin de polticas. No obstante, una accin poltica plasma no solo la
negociacin, sino tambin la confrontacin y desenlace de fuerzas en nada comunitarias y que
en ocasin de cada poltica, imaginaria o realistamente redituable, buscan obtener los mximos y
exclusivos provechos (Aguilar Villanueva, 1992:39).

Resumido algunos enfoque tericos que analizan las polticas pblicas, tomaremos como base el
esquema del policy ccle planteado por Jones para analizar la formulacin de la poltica de
proteccin al consumidor, sin perder la perspectiva del enfoque del neocorporativismo en la cual
se seala que existen factores externos e internos que intervienen en la accin pblica.

En la investigacin trataremos de identificar si la Poltica de Proteccin al Consumidor es el
resultado de intereses econmicos, polticos o presiones sociales (primer grupo terico) o de la
racionalidad de los burcratas o polticos (segundo grupo terico), cosa que segn Roth puede
tenerse como resultado de una configuracin de poder de tipo state-centered o society-centered
(2002: 32).

Una vez explicada la idea del ciclo y su vinculacin con la idea del sistema poltico, nos toca
abordar las distintas etapas por las cuales transcurre una poltica pblica, y para ello tomaremos
como punto de partida el esquema de Jones, quien distingue cinco fases en el proceso vital de las
polticas pblicas y que Pallars sintetiza en los tres grandes momentos del proceso: La
formulacin de las polticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la
evaluacin de su rendimiento.

Cmo estudiar el proceso.
En el anlisis de las polticas pblicas es importante conocer quin y cmo se formulan, lo cual
requiere de herramientas bsicas para descomponer y clasificar los elementos analticos ms
comprensibles a investigar.

El estudio de la elaboracin de las polticas pblicas ofrece dos vertientes analticas,
aparentemente bien delimitadas. El estudio del proceso de elaboracin y el estudio en el
proceso de elaboracin. (Aguilar Villanueva 1992:41)

Esta segmentacin la hizo Harold Lasswell en 1970 al introducir la idea del conocimiento del
proceso de las polticas pblicas y en el proceso de las polticas pblicas, y argument que la
perspectiva distintiva de las ciencias de las polticas pblica es su orientacin en funcin de los
problemas (Parsons 2007: 53).

14
El modelo pluralista de Lindblom plantea la interaccin como mecanismo clave para la elaboracin de las polticas
pblicas. Centra la discusin en el conflicto entre anlisis y la poltica en el proceso de elaboracin de la poltica
pblicas y la posibilidad de que los dos, al menos de alguna manera, puedan complementarse el uno al otro
(Lindblom, 1991: 21).


34


Para Aguilar Villanueva, el conocimiento del proceso de las polticas se ocupa de la
descripcin, clarificacin y explicacin del proceso por medio del cual el gobierno y los
diferentes actores formulan e implementan las decisiones de poltica pblica. Es, por lo tanto, el
anlisis acerca del cmo y el porqu un problema ocupa la atencin del gobierno; el cmo se
construye la agenda gubernamental y cmo se definen los problemas que merecen el diseo de
una accin pblica; el cmo y por qu se eligen unos medios de intervencin y no otros, quizs
igualmente plausibles.

En esta perspectiva, muy popular entre los politlogos, se busca ampliar y enriquecer el
conocimiento de la lgica del proceso decisorio de las polticas pblicas, con el nfasis puesto en
el contexto histrico y poltico ms amplio. Aqu es dnde nuestro estudio har su nfasis, a fin
de conocer el proceso de elaboracin de la poltica de proteccin al consumidor.

Continuando con el planteamiento de Villanueva, el estudio centrado en el proceso de las
polticas, busca seguir analticamente la deliberacin y la decisin, movido por la posibilidad de
incrementar la racionalidad del proceso de construccin, seleccin y desarrollo de las opciones de
polticas. Con este propsito, el estudio de la deliberacin y la decisin utiliza mtodos analticos,
instrumentos de gerencia pblica y tcnicas organizacionales, entre otros. Esta segunda forma de
anlisis no ser retomada en nuestro estudio, dejndolo para futuras investigaciones.

Ahora bien, Lindblom recomienda
15
que el mtodo ms expedito y popular para comprender la
complejidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas sea separarla en sus distintas fases y
despus analizar cada una de ellas. Esta forma de descomponer y clasificar las polticas pblicas
es el esquema cclico vital planteado por Harold Lasswell o el Policy cicle de Charles Jones.
El primero de ellos propuso siete fases para el anlisis de las polticas pblicas, a fin de tener el
conocimiento en el proceso de las polticas", de lo que posteriormente llam el proceso de
decisin. Las principales etapas de Lasswell son: inteligencia, promocin, prescripcin,
invocacin, aplicacin, terminacin y evaluacin (Lasswell, 1953:93); mientras que el segundo
autor identifica cinco fases del proceso de elaboracin de una poltica pblica, siendo estas:
identificacin del problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y
evaluacin.

Lindblom coincide con la propuesta hecha por Jones, porque se fundamenta en el conocimiento
del proceso y por ello plantea las fases a nivel de pregunta: cmo aparecen los problemas y se
recogen en la agenda de decisiones del gobierno; cmo la gente plantea los temas para la accin;
cmo proceden los legisladores; cmo se implementan las decisiones y finalmente, cmo se
evalan las polticas.






15
Esta recomendacin se encuentra en el texto The policy making process, 1980 versin que fue traducida al
espaol por el Ministerio para las Administraciones Pblicas de Mxico con el nombre de El Proceso de elaboracin
de Polticas Pblicas en el ao 1991.
35

Cuadro 2.1
Tipologa de fase segn autor
Autor Fase I Fase II Fase III Fase IV Fase V
Jones
Identificacin de
problema
Formulacin de
soluciones
Toma de
decisin
Implementacin Evaluacin
Lidblom
Cmo aparece
el problema y se
recogen en la
agenda
gubernamental
Cmo se
plantea el tema
Cmo proceden
los legisladores
Cmo se
implementan las
decisiones
Cmo se
evalan las
polticas
Fuente: Elaboracin propia a partir de Roth (2002: 49-50) y Lindblom (1991:11)

Siguiendo la recomendacin hecha por Lindblom de estudiar las polticas pblicas a travs del
policy cicle, retomaremos ste instrumento consciente de que en el paso de una fase a la
siguiente se puede descubrir que el reparto de papeles en este drama no cambia mucho (Lindblom
1991). Tiene sus ventajas y desventajas, pero el modelo de Jones dispone de ms ventajas entre
las que se puede mencionar la focalizacin de los procesos.

Entre las desventajas del modelo, est el hecho de caer en el supuesto que la elaboracin de
polticas se lleva a cabo mediante un proceso ordenado y racional. Algunas caractersticas de las
polticas pblicas reflejan lo contrario, por ejemplo, la poltica de proteccin al consumidor
supone que puede ser la solucin de los problemas para los consumidores pero el inicio de
problemas para los proveedores.

Otra limitacin es que sita la evaluacin al final del proceso, cuando en muchas polticas se
realizan evaluaciones intermedias o a lo largo del proceso.

Estas y otras crticas que no abordaremos en esta investigacin han sido parte del modelo del
ciclo de las polticas pblicas. No obstante, consideramos que el policy cycle sigue siendo el
modelo indicado para el anlisis de las polticas pblicas, tal como lo seala Lindblom en su obra.

Para tener una idea de lo que contempla cada fase, presentamos los siguientes cuadros con las
definiciones y descripcin hechas por Meny y Thoenig acoplndola al proceso de formulacin de
la poltica en estudio:
Cuadro 2.2
Ciclo de las polticas pblicas.
F
A
S
E
S
FASE I

IDENTIFICACIN
DEL PROBLEMA
FASE II
FORMULACIN
DE
SOLUCIONES
FASE III

TOMA DE
DECISIN
FASE IV

IMPLEMENTACIN
FASE V

EVALUACIN
D
E
F
Demanda a la accin
pblica
Propuesta de una
respuesta
Poltica efectiva
de accin
Impacto sobre el
terreno
Accin poltica
o reajuste
C
A
R
A
C
T
E
R
Apreciacin del
acontecimiento,
Definicin de
un problema,
Agregado de
intereses,
Elaboracin
de
respuestas,
Estudio de
soluciones,
Adecuacin a
Creacin de
una
coalicin,
Legitimacin
de la poltica
elegida.
Ejecucin,
gestin y
administracin,
Produccin de
efectos.
Reacciones
a la accin,
Juicio
sobre los
efectos,
Expresin.
36

I
S
T
I
C
A
S
Organizacin de
las demandas,
Representacin
y acceso ante
las autoridades
pblicas.
los criterios.
Fuente: Adaptacin libre de Meny y Thoening (1992: 106).
Leyenda: DEF: Definicin.

Partiendo del anterior modelo, la siguiente tabla muestra el ciclo de elaboracin de la Poltica de
Proteccin al Consumidor de El Salvador que se encuentra vigente, acoplndola al modelo de
Meny y Thoening.

Cuadro 2.3
Ciclo de elaboracin de la Poltica de Proteccin al Consumidor de El Salvador 2003-2008
FASE I
IDENTIFICACIN DE UN
PROBLEMA
FASE II
FORMULACIN DE SOLUCIONES
O ACCIONES
FASE III
TOMA DE DECISIN
FASE IV
IMPLEMENTACIN
FASE V
EVALUACIN
* En 2003 la
poblacin y
asociaciones
demandan acciones
para proteger
economa familiar.

*En ese mismo ao
el gobierno delega
en Comisionada del
rea Social
fortalecer a la
Direccin de
Proteccin al
Consumidor.

*Junio 2004
Presidente nombra
Comisionada para
crear nueva poltica
de proteccin al
consumidor.

*Agosto 2004. Se
crean talleres y foros
de discusin para
formular nueva
poltica.

*Diciembre de 2005
el Ejecutivo revisa
propuesta de Ley
*Mayo-agosto de
2005 Diputados,
Ejecutivo y
organizaciones
civiles discuten
propuesta de Ley.

*Agosto 2005 la
Asamblea aprueba
nueva Ley de
Proteccin al
Consumidor
*Octubre 2005, se
crea nueva
institucin
gubernamental
para proteger
derechos de los
consumidores.

*Agosto 2007 se
crea un Sistema
Nacional de
Proteccin al
Consumidor
(SNPC)

*Febrero 2008 se
programan reformas a
la Ley de Proteccin
al consumidor.

*Polticos piden
mayores instrumentos
para fortalecer la
institucionalidad de la
nueva organizacin
gubernamental.
Fuente: Elaboracin propia.
*Los enunciados no necesariamente representan un proceso lineal, slo se presentan para el anlisis de la poltica
pblica en estudio.

Tomando esta aplicacin, estudiaremos las fases I, II y III del ciclo presentado por Jones y que
Pallars sintetiza como el momento de formulacin de una poltica. El estudio abarcar los aos
de 2004-2008, porque es ah donde se identifican los problemas y se construyen las propuestas de
solucin para disear la poltica de proteccin al consumidor. Partimos del estudio del proceso,
en donde conoceremos el cmo se conciben los problemas y cules fueron las propuestas que se
presentaron para formular la poltica.

Adems, adoptaremos una perspectiva mixta para analizar las polticas pblicas; partiendo de la
idea de que ellas no solo son actividades del gobierno sino que tienen influencias e intereses de
otros actores que estn dentro del Sistema Poltico.

37

Si partimos de la idea que la formulacin es un proceso, entonces el objeto de estudio de nuestro
trabajo ser: el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor. En el estudio
identificaremos los actores que interactan dentro del proceso; las estrategias que siguen y las
propuestas que realizan. Tenemos ah una dimensin estratgica (llamada tambin de actores) y
una propositiva (o dimensin de propuestas). Todo este proceso se desarrolla en escenarios o
espacios determinados, ya sean formales e informales, lo cual llamaremos en nuestro estudio la
dimensin espacial; por ltimo, se establecen las reglas del juego que se analizarn por medio de
la dimensin reguladora.

A continuacin pasar revisin a la literatura para sustentar mi estudio.

Segn Parsons (2007:115), es posible ver cada fase o etapa del ciclo de las polticas pblicas a
travs de diversos marcos o enfoques. En ste caso, los haremos a travs desde un meso-anlisis,
el cual se refiere a la manera en que se definen los problemas y las agendas de polticas pblicas.
Meso (o el nivel de anlisis que hace un corte transversal o atraviesa las diversas etapas del
proceso de las polticas pblicas) explora enfoques que vinculan el lado de los insumos (input)
del proceso de la formulacin de las polticas.

Asimismo, agrega que la gnesis de una poltica pblica implica el reconocimiento de un
problema y la existencia de un inters de grupo. Qu cuenta como problema y cmo se define
depende de la manera en que los diseadores de las polticas pblicas buscan aproximarse a un
tema o evento (Parsons 2007:119). Como atinadamente lo expresa Jones en el contexto de los
problemas sociales: quin sea el primero en identificar un problema social ser tambin el
primero en delinear los trminos para su discusin (Jones, 1984:561)

Partiendo del planteamiento anterior, en nuestro estudio identificaremos qu problemas fueron los
que llevaron a los actores a formular una nueva poltica de proteccin al consumidor.

El problema ser analizado desde el enfoque positivista/funcionalista, el cual sostiene que los
problemas son hechos capaces de ser medidos, con funcionalidad para el mantenimiento de la
sociedad: analizar causas equivala a resolver problemas (Parsons 2007:127). ste enfoque vea
los problemas como hechos objetivos disfuncionales al funcionamiento del fluido de la
sociedad en tanto sistema. En ese sentido, los problemas eran analizables en trminos de sus
orgenes en las condiciones sociales. Una vez identificadas las condiciones que haban suscitado
la disfuncionalidad, los formuladores de las polticas pblicas pueden hacer frente a los
problemas manifiestos o latentes.

Partiendo de ello, en nuestro estudio identificaremos los hechos que condujeron a la
formulacin de una nueva poltica de proteccin al consumidor en el 2004, los objetivos o
intereses que predominaron durante la formulacin de la poltica, las estrategias que
utilizaron los actores para alcanzar sus objetivos y las propuestas que se hicieron.

Se estudiarn las fases: Identificacin de un problema, Formulacin de soluciones y toma de
decisiones. stas se analizarn a la luz de cuatro dimensiones identificadas: la dimensin
Estratgica o de actores, la dimensin Reguladora, la dimensin de Propositiva y la dimensin
de Espacio. A continuacin se presenta la construccin terica de las dimensiones, las variables e
indicadores para cada una de ellas.
38

2.2. DIMENSIN ESPACIAL

En esta dimensin analizaremos los diferentes escenarios o espacios de interaccin o decisin
utilizados por los actores que participaron en el proceso de formulacin de la poltica de
proteccin al consumidor, siendo estos: Ejecutivo, Legislativo y Privados.

Segn Alejandra Gonzlez-Rosetti (2005) y el BID, el proceso es la serie de eventos que una
iniciativa de reforma sigue desde la identificacin del problema a resolver y su incorporacin a la
agenda pblica, hasta la consolidacin de los cambios definidos.

Bajo ese enfoque, Miranda Baires (2009:23), sostiene que el proceso tiene un carcter dinmico,
de acciones concatenadas que los actores las realizan en un espacio de tiempo y escenario
determinado. El proceso dura cierto tiempo, existe una duracin, lo que lleva a distinguir
etapas, cada una con sus propias reglas, escenarios, actores y duracin.

Miranda Baires identifica los escenarios de discusin en la investigacin hecha por Etviti y Leyva
sobre el Proceso de formulacin de la Ley General de Sanidad en Espaa, en la cual se clasifican
estos espacios de negociacin como pblicos y privados.

El espacio pblico est relacionado con el Parlamento y el Senado; mientras que en el espacio
privado hace referencia al Ministerio de Sanidad.

Cuadro 2.4
Proceso de formulacin de la Ley General de Sanidad en Espaa
Periodo 1982-83 1984 1985 1986
Proceso Elaboracin del
Anteproyecto
Discusin del
Anteproyecto
Discusin del
proyecto de Ley
publicacin de la
LGS
Actores Comisin
Redactora
Gobierno, OMC,
CEOE, FADSP
Partidos Polticos y
otros actores

Espacios de
negociacin
Esfera Privada Esfera privada:
Ministerio de
Sanidad y actores
Esfera pblica,
Parlamento y
Senado

Fuente: Tomado de Etviti, J. y Leyva, R.; Los actores Polticos y Sociales en la Formulacin de la Reforma
Sanitaria en Espaa, ponencia presentada en Guadalajara, marzo de 1994.


Segn Miranda Baires en la dimensin proceso analizado por Etviti y Leyva, entra en lo que el
BID denomina como una sucesin de intercambios. Se registra tambin la variable actores,
sealadas explcitamente en la definicin del BID
16
: actores polticos que interactan. Aparecen
incluidos los espacios de negociacin, con las palabras escenarios formales e informales.

Para el caso del escenario Legislativo, Miranda (2009) hace un resumen del trabajo hecho por
Paniagua y Velasco Gonzlez (2005), quienes elaboraron una propuesta para estudiar el papel
del parlamento en la poltica turstica espaola. Utilizaron un modelo mixto donde combinaron
la investigacin cuantitativa con el anlisis cualitativo. En la primera fase recopilaron datos sobre

16
El proceso de formulacin de polticas puede entenderse como una sucesin de intercambios entre actores polticos que
interactan en escenarios formales e informales .BID (2003:11).
39

la actividad del Congreso en materia de turismo: rendimiento del parlamento en materia de
turismo, qu cuestiones han formado parte del trabajo parlamentario, y qu intereses han
defendido los distintos partidos representados.

En la fase relacionada con el anlisis cualitativo, los autores consideraron la intervencin del
debate parlamentario en el cambio de la poltica turstica como mecanismo para conocer las
propuestas y acciones hechas por los diputados para decidir en la poltica. (Este ser el camino
que tomaremos para conocer el rol que jugaron los diputados en el cambio de la poltica de
proteccin al consumidor).

Segn el informe del BID (2006), el rgano Legislativo tiene una representacin ms amplia que
el Ejecutivo, y como tal sirve como arena para acuerdos polticos intertemporales. Una
legislatura compuesta por legisladores profesionales con capacidades tcnicas para analizar y
supervisar las polticas, y con estructuras organizativas adecuadas, puede facilitar la elaboracin
de polticas relativamente consensuales y consistentes (estables) en el tiempo.

En relacin con el rgano Ejecutivo, Valls (2006:195) seala que est conformado por
instituciones, jefaturas y administraciones que pueden determinar el comportamiento de los
actores polticos en el proceso de formulacin. Es decir, el funcionamiento de las instituciones
polticas y las reglas institucionales ms bsicas (reglas constitucionales) pueden definir el rol de
cada uno de los jugadores, as como las reglas de interaccin entre ellos.

Explicado lo anterior, en nuestro estudio analizaremos los espacios de decisin utilizados por los
actores, especficamente el Ejecutivo, Legislativo y Privado; buscando conocer quienes
interactuaron en dichos espacios, las caractersticas de esos espacios y qu acuerdos se alcanzaron
durante el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor.

2.3. DIMENSIN ESTRATGICA (o de actores)

En la dimensin estratgica identificaremos en primer lugar quines fueron los actores que
participaron en la formulacin de la poltica, qu intereses tenan en esta poltica, cul fue su
estrategia de incidencia para alcanzar sus objetivos. Este es un punto importante para el anlisis
de las polticas pblicas, porque no siempre estn a la luz estas cuestiones, por lo que se requiere
descifrar los intereses u objetivos que se tuvieron al momento de formular la poltica de
proteccin al consumidor.

En esta dimensin se registran los momentos coyunturales que tienen los actores para introducir o
hacer sus demandas polticas, y en la cual cada actor puede recurrir a canales estratgicos para
buscar una forma determinada de negociacin.

Para Bruno Revesz (2001:11) los problemas polticos no son una realidad dada, son una
construccin social cuya configuracin depender de mltiples factores propios a la sociedad y al
sistema poltico correspondiente. Adems, su acceso a la agenda poltica no tiene nada de
automtico. Es el resultado de un campo de fuerza que va a construirse alrededor del problema
() Para que un problema de la sociedad devenga un problema poltico es necesario que
ciudadanos organizados y lites profesionales, administrativas o polticas definan una situacin
como problemtica porque perciben la distancia entre una situacin A (la que hay) y una
40

situacin B (la que podra haber), que este problema sea traducible y traducido en el lenguaje de
la accin poltica

Esto significa que la formulacin de una poltica pblica tiene un alto componente de
subjetividad, en el que entran en juego las percepciones, los intereses y las presiones de los
diferentes actores para que el agente pblico intervenga sobre un asunto que consideran
socialmente relevante.

Es as que el rol que juegan los actores en la formulacin de una poltica pblica es clave. Segn
Tsebellis (1990:92) el comportamiento de cada actor es una respuesta ptima al comportamiento
de los otros jugadores y a la estructura institucional existente. Esto implica que los actores
disean los mecanismos ptimos y los medios para lograr sus fines y, por consiguiente, ellas
condicionan el comportamiento de los distintos agentes en sus relaciones. En otras palabras, el
proceso de formulacin de una poltica puede interpretarse como un proceso de negociaciones e
intercambios entre los actores. Ms adelante retomaremos esta ltima idea para conocer el
repertorio de acciones que utilizan los actores para alcanzar sus objetivos.

Lo que trataremos de definir en los siguientes prrafos es la variedad de actores que intervienen
en un proceso de formulacin de la poltica pblica. Segn Stein y Tommasi (2006:84) en el
proceso
17
interviene una variedad de actores polticos, entre los que se incluyen funcionarios
estatales y polticos profesionales (presidentes, lderes de partidos, legisladores, gobernadores,
burcratas, etc.) as como grupos empresariales, sindicatos, medios de comunicacin y otros
miembros de la sociedad civil.

Asimismo, Valls seala que el comportamiento de los actores en el proceso de formulacin de
una poltica, configurado por sus roles, incentivos y restricciones, depender, a su vez, del
funcionamiento de las instituciones polticas y de las normas institucionales bsicas. (Esto lo
analizaremos ms adelante como la dimensin reguladora). Se supone que el actor individual o
colectivo tiene ciertos intereses y esquemas de preferencias que le permiten seguir procesos de
forma optativa y crear las reglas.

A propsito de actores individuales o colectivos, el informe del BID (2006), clasifica a los actores
en dos categora bsicas: formales e informales. Los formales tienen asignadas por la
Constitucin sus funciones en la formulacin de polticas y entre ellos se encuentran: partidos
polticos, los presidentes, el gabinete, la legislatura, los tribunales y la burocracia; mientras que
los informales no tienen ninguna funcin formal en ste proceso, pero en muchas ocasiones
resultan ser agentes poderosos para determinar una poltica pblica. Entre los informales se
mencionan: movimientos sociales, las empresas y los medios de comunicacin

Otra clasificacin es hecha por Chevallier (Roth 2002:62-63)) quien distingue tres tipos de
actores segn su posicin estructural en la sociedad y que cumplen con una tarea de
intermediacin entre la sociedad y el Estado: actores polticos, actores sociales y actores
administrativos.


17
Definiremos como proceso (del latn processus) al conjunto de actividades o eventos que se realizan o suceden (alternativa o
simultneamente) con un determinado fin.
41

Por actores polticos identifica a los partidos polticos y a los gremios o grupos de presin. Ellos
realizan la filtracin, codificacin o la inclusin de las demandas de sus bases al sistema poltico
bajo la forma de programa poltico o pliego de peticiones.

Los actores sociales son representantes particulares que, por su posicin estratgica o por su aura
personal, disponen de una legitimidad social importante. Aqu se incluyen a intelectuales,
cientficos, lderes de opinin, connotados, caciques, etc.

Los actores administrativos o funcionarios pblicos pueden ser portadores de demandas y
participar en la formulacin de polticas pblicas. Cuando se formula una poltica pblica, la
inscripcin de la agenda puede provenir desde adentro del Estado y sus instituciones (oferta
administrativa) o externa al Estado (demanda).

Ahora bien, cuando se habla de actores es necesario hacer una delimitacin por practicidad
metodolgica a la hora de describirlos. En el cuadro 2.5, se resume la clasificacin hecha por el
BID agrupando a cada actor en la posicin estructural de Chevallier.

Cuadro 2.5
Actores segn el rol en el sistema poltico
Actores Sectores
Formales

Administrativos Poltico Social
Partidos Polticos
Presidente
Ejecutivo
Burocracia/Funcionarios
pblicos
Legislatura
rgano Judicial
Gobierno Subnacional
Gobernadores
Informales
Gremiales: Empresas Medios de
Comunicacin
Grupos de presin:
sindicatos, Ongs
Intelectuales
Lideres de opinin
Ilustres
Fuente: Elaboracin propia con datos del informe BID (2006) y Chevallier


Segn el informe del BID, entre los actores centrales del proceso de formulacin de una poltica
destaca a los presidentes, los ministros que aunque asumen un rol ms restringido ante el
predominio claro del presidente, aportan el conocimiento y las experiencias necesarios para
formular polticas. Las legislaturas, gremiales o empresas y los medios de comunicacin juegan
tambin un rol fundamental en el proceso de formulacin de la poltica pblica. Por ello, resulta
interesante conocer el papel que han jugado estos actores en la formulacin de la poltica de
proteccin al consumidor. A continuacin un breve resumen terico de ellos.

Presidente
El informe del BID (2006:61) sostiene que los presidentes desempean una funcin
predominante para determinar el programa de gobierno y formular propuestas en materia de
42

poltica. Segn Miranda Baires (2009) depender de los llamados poderes del presidente, en
buena medida, la capacidad de impulsar una poltica determinada. Los poderes de un mandatario
pueden ayudarlo o constreirlo en sus intentos por llevar a la prctica su programa de gobierno.

En su evolucin por la historia, el Presidente ya no es el mero ejecutor de acuerdos adoptados por
el parlamento. Al contrario, como seala Valls (2006:195), hoy se ha convertido en impulsor
principal de las grandes decisiones polticas, que resultan de combinar demandas y aspiraciones
formuladas por los ciudadanos.

Asimismo, Valls (2006:200) presenta cinco funciones fundamentales que desarrolla el
presidente frente a sus ciudadanos y ests son:

1. Tomar la iniciativa poltica principal, para orquestar la elaboracin de polticas pblicas y
su aplicacin.
2. Ejercer la direccin, coordinacin y supervisin de todos los servicios y agencias
vinculadas a la administracin pblica.
3. Ostentar la representacin simblica de la continuidad de una comunidad poltica con los
nombres de Jefe de Estado, Jefe del Ejecutivo o Jefe de Gobierno.
4. Gestionar la crisis de cualquier tipo (econmico, social, militar) que difcilmente son
asumidos por rganos colegiados ms amplios.
5. Ejercer liderazgo social, marcando la agenda o seleccin de asuntos de inters general que
se han de someter a decisin poltica y movilizar desde el poder el apoyo popular a
determinadas alternativas de accin poltica.

A esto le sumamos que las iniciativas de ley del Presidente del Ejecutivo pueden ser aprobadas
invariablemente, mientras tenga la mayora en el Legislativo. Si la oposicin domina el Congreso,
el Presidente se ve obligado a negociar sus principales iniciativas legislativas con la oposicin. En
este punto cabe anotar que el mayor grado de interdependencia entre estos dos rganos se da
precisamente cuando el Ejecutivo y el Legislativo estn en manos de partidos polticos diferentes.

Legislatura
Evidentemente, cuando se estudia el Proceso de Formulacin de la Poltica Pblica, no se puede
obviar a las legislaturas, que para los autores del informe del BID, son importantes: Se espera
que las legislaturas representen las necesidades y los deseos de los ciudadanos a la hora de
formular las polticas; identifiquen los problemas de la poblacin, y formulen y aprueben leyes
para resolverlos....

El rol que juegan los grupos parlamentarios no necesariamente estn para representan las
necesidades y deseos de las personas que los eligieron o del pueblo mismo; ellos pueden
representar tambin a intereses de sectores o grupos de poder que de una u otra forma les piden
aprobar leyes hechas a la medida de intereses particulares dominantes. Por ello, resulta
fundamental estudiar el rol que juegan los las asambleas legislativas en el proceso de formulacin
y toma de decisin de un poltica pblica.

Como actor importante dentro de la formulacin de la poltica pblica, las legislaturas tienen
objetivos e intereses que defender. Esto llevar a deliberar sobre los temas o propuestas hechas
por el Ejecutivo para imponer cambios de polticas que consideren necesarios.
43


Segn los autores del informe del BID, las legislaturas pueden obstruir o vetar gran parte de lo
que propone el Ejecutivo. Tambin pueden entrar en negociacin con los grupos de presin o el
Ejecutivo mismo.

En resumen, el rol de las legislaturas en el proceso de formulacin de la poltica pblica est
definido por una serie de factores, entre los cuales cabe mencionar el alcance de sus potestades
constitucionales en relacin con el rgano Ejecutivo; el equilibrio de fuerzas partidarias en el
Ejecutivo y Legislativo; la estructura, la organizacin, los procedimientos y la capacidad tcnica
de la legislatura, y los objetivos de sus miembros, derivados de incentivos electorales y
partidarios.

Gremiales: empresas
Dentro del segundo grupo de actores que se estudiar en esta tesis estn las empresas, ya que
generalmente es actor clave en la formulacin de polticas pblicas. En relacin con este tipo de
asociaciones o gremiales, ofrecen a los miembros contacto directo con los formuladores de
polticas y los miembros pueden actuar en consejos consultivos o de polticas. Segn el informe
del BID, este tipo de actores influyen muchas veces en la poltica pblica, posiblemente, a travs
de los medios de comunicacin, cuando la asociacin presenta el punto de vista de sus miembros
y trata de informar al pblico y de influir en la opinin pblica.

La relevancia de estudiar estos actores puede enumerarse como sigue:
18

Dentro de los grupos sociales con fuertes intereses, las empresas son los que disponen de ms
recursos para gastar.
Cuentan con diversos medios para influir a su favor en el proceso de formulacin e
implementacin de las polticas.
En un entorno democrtico constituyen grupos de presin poltica, contribuciones a campaas
electorales, redes de contactos personales y polticos y corrupcin.
Los contactos tras bambalinas o los sobornos a polticos corruptos pueden redundar en
ventajas privadas a determinadas empresas a expensas del bienestar pblico.
Las asociaciones empresariales relativamente amplias podran significar una amplia base de
apoyo para reformas indispensables a fin de aumentar el crecimiento econmico y la
competitividad.

La participacin de las empresas puede ser organizada y colectiva o dispersa e individual, como
en las redes de contactos personales. Puede ser abierta y formal, como en las asociaciones
empresariales, cuyas actividades generalmente son conocidas por muchos y suelen aparecer en la
prensa, o puede ser cerrada e informal, como en el caso de la corrupcin.

En lnea con el informe del BID, cuanto ms amplia sea la gama de intereses de las empresas,
ms abierta ser su participacin, ms transparentes sus actividades, y ms orientadas al inters
pblico estarn su influencia (en el sentido mnimo de promover una mayor eficiencia en la
asignacin y no favorecer intereses particulares) y las polticas resultantes.



18
Tomado del documento preparado por el Banco Interamericano de Desarrollo La Poltica de las Polticas (2005:98).
44

Medios de comunicacin
Los medios de comunicacin, como actores, son considerados un poder fctico que ganan
terreno en varios pases del mundo, especficamente en Amrica Latina.
19
Tambin suelen ser
considerados como armas de control social, a travs de los cuales se sugiere al pblico qu
pensar, cundo, cmo y hasta dnde pensar, orientando la opinin pblica en un sentido o en otro.

Si partimos del informe del BID (2006) en el cual se seala que existen actores formales e
informales, podemos ubicar a los medios de comunicacin en informales, porque no tienen
asignadas por Constitucin sus funciones en la formulacin de polticas pblicas, pero
importantes dentro de un sistema poltico porque son ellos quienes recogen, como el prisma, la
expresin de los gobernados traducidas en demandas de todo tipo y las refracta, constrie y
expande hacia el gobierno o la sociedad misma (teora del prisma de Richard David, 1992:16).

Tambin juegan un rol importante en la creacin de marcos
20
para la accin colectiva o
individual, principalmente porque se convierten en un recurso externo de los movimientos para:
formar un consenso (aunque de una manera difusa) que los movimientos sociales jams lograran
por s mismos; ayudar a los movimientos a obtener una atencin inicial y sta puede ser la fase
ms importante de su impacto; ayudar a los movimientos establecidos a conservar sus apoyos
reforzando el sentimiento de estatus de sus miembros y manteniendo a sus seguidores al corriente
de sus actividades. (Tarrow 1997:222).

Por otra parte, los medios de comunicacin ayudan a obtener una atencin a temas de inters
pblico, logrando con ello que los actores conserven u obtengan apoyos de otros, manteniendo a
sus seguidores al corriente de sus actividades (Molotch, 1979), y dentro de su funcin poltica,
ponen en contacto a gobernantes y gobernados mediante el proceso de emisin y recepcin de
mensajes.

Por su parte, Garraud (1990) sostiene que en el proceso de definir el problema e incluirlo en la
agenda pblica, los actores recurren a los medios de comunicacin para condicionar o presionar
al gobierno a fin de que se ocupe de tal o cual problema que afecta a algn sector de la sociedad.
La mediatizacin de esa situacin, puede modificar la agenda pblica o jugar el papel de
promotor o difusor del problema. (Citado por Roth 2002:64)

Es decir, los medios de comunicacin pueden sacar a la luz cuestiones que los encargados de
formular polticas no haban tenido en cuenta o no consideraban urgentes. Esta funcin de los
medios informativos de establecer la agenda a veces puede tener grandes repercusiones. En
efecto, los polticos escudrian los medios de comunicacin como forma de agenda pblica
sustituta, especialmente cuando no se dispone de sondeos de opinin.

19
Los medios de comunicacin en AL, debido a que, por la relacin econmica que mantienen con el poder, asumen
posiciones frontales en defensa de uno u otro grupo. los medios manifiestan su poder en el momento en que
intervienen en los procesos sociales. Participan de la vida social no de una forma asptica, neutral, sino en funcin de
los intereses de aquellos que establecen la agenda informativa, y quines establecen las agendas de los medios?,
necesariamente quienes los poseen, porque las clases dominantes no adquieren o no pasan a controlar medios de
comunicacin por el mero hecho de controlarlos, sino por el poder que a travs de ellos pueden ejercer.
20
Un marco, en palabras de Snow y Robert Benford, es un esquema interpretativo que simplifica y condensa el mundo de ah
fuera puntuando y codificando selectivamente objetos, situaciones, acontecimientos, experiencias y secuencias de acciones
dentro del entorno presente o pasado de cada uno (1992:137).
45


En otras palabras, los medios de comunicacin aparecen como actores de la sociedad democrtica
que visualizan los problemas, segn los plantea Parsons (2007:140). Por lo tanto, los medios de
comunicacin, pertenecientes al negocio de hacer noticia, tambin forman parte de la produccin
de problemas. Ellos eligen lo que parece digno de convertirse en noticia, incluyen y excluyen
asuntos, sucesos e ideas (Easton dira que actan como guardianes de las puertas de entrada)
(Parsons 2007:138).

Repertorio de acciones para conseguir objetivos
Francesc Pallars (1988) seala que la accin que realizan los actores puede darse tanto en el
establecimiento de la agenda poltica, en la definicin de los problemas, en el establecimiento de
los objetivos as como en la seleccin de la opcin. Esta accin estar determinada por el
comportamiento de cada actor en respuesta a los otros jugadores (actores) y a la estructura
institucional existente.

Como mencionamos anteriormente, los actores se trazan ciertos objetivos y para ello realizan una
serie de acciones que Miguel Jerez (1997: 308) le denomina repertorio de acciones, los cuales
son formas o mtodos de actuacin que son utilizados por los grupos de presin para influir en la
formulacin de una poltica pblica. Jerez se refiere a este tipo de acciones como recursos o
medios de actuacin, los cuales agrupa en cinco grandes categoras:
La persuasin
La amenaza o intimidacin
El dinero
El sabotaje de la accin del gobierno
Otros medios que sin constituir sabotaje condicionan la actuacin del gobierno.

El verbo persuadir significa inducir, mover, obligar a alguien con razones a creer o hacer algo. En
lnea con esa definicin, Miranda Baires apunta que la persuasin se refiere al acto de
suministrar informacin y argumentar racionalmente para hacerle ver a los tomadores de
decisiones, elites y funcionarios, sobre lo justas que son las propuestas y demandas del grupo
persuasor y la conveniencia de que sean satisfechas.

En cuento a la accin de amenaza o intimidacin, existen grupos de presin o actores que la
emplean cuando el recurso de la persuasin no ha sido eficaz en la consecucin de los objetivos
de quien presiona. En palabras de Jerez, las amenazas pueden ser electorales, gubernamentales,
profesionales, entre otras, que pueden ser utilizadas en cualquier momento del proceso de
formulacin de la poltica pblica.

El dinero es un medio para alcanzar objetivos y el autor seala que puede ir desde la contribucin
a la campaa del partido o candidato de quien se quiere obtener favores, hasta el soborno puro
y duro. Este recurso, como modo de actuacin, puede rondar las fronteras de la legalidad y la
tica.

El sabotaje se manifiesta de mltiples formas, desde la reticencia a colaborar con las autoridades
hasta la provocacin de una crisis que pueda resultar incluso en la cada, debilitamiento poltico
de un gobierno, o peor an, de un rgimen.
46


En relacin con el trmino otros medios, Jerez intenta cubrir todos aquellos mecanismos que
no han sido mencionado en la clasificacin antes descrita. Esta accin, segn lo interpretado por
Miranda Baires, no pretenden sabotear totalmente la accin del gobierno, s tienen gravedad
suficiente como para condicionar su actuacin, en una u otra medida. El autor incluye aqu a las
huelgas y movilizaciones de protesta que ocasionalmente pueden recurrir a alguna forma de
violencia. Tambin se pueden incluir los paros laborales, cierre de calles y hasta las denuncias
pblicas hechas a travs de los medios de comunicacin.

En consonancia con el anlisis hechos por Miranda Baires, se puede observar que el repertorio
comprende estrategias que van desde lo permitido en la legislacin hasta acciones claramente
ilegales. En otras palabras, los mtodos de actuacin que utilicen los grupos de presin pueden
variar en funcin de cada caso, y estas pueden estar dentro o fuera de las normas, acordes o no
con los valores predominantes.

Otro de los autores que describe el repertorio de acciones es Valls (2006:346) quien clasifica
entre las formas de accin y los recursos disponibles las siguientes actividades:
Actividades de persuasin
Actividades econmicas
Actividades en el campo jurdico
Acciones de intimidacin o coaccin

Segn Miranda (2009:33) en las actividades de persuasin no hay diferencias notables entre el
enfoque de Jerez y el de Valls. Este ltimo parece agrupar en una sola categora las acciones de
intimidacin, o amenaza como dira Jerez; as como las de coaccin, equivalentes en su
descripcin a las de sabotaje y otras de Jerez, pero abarcando una gama ms amplia de mtodos
desde el uso de la fuerza para interrumpir la actividad econmica [...] hasta la violencia fsica
directa contra bienes y personas.

Referente a las acciones econmicas, Valls determina que son aquellas que implican el
patrocinio de actividades sociales y culturales. Esta descripcin es parecida a la categora
dinero hecha por Jerez, que comprendan como ya apuntamos, desde la financiacin legal de
partidos polticos, hasta las que implican la corrupcin de funcionarios y que para el caso de la
legislacin penal salvadorea, cuando son promovidas por particulares adquieren denominaciones
diversas como cohecho, soborno y trfico de influencias.

En cuanto a las actividades en el campo jurdico, Valls, incluye la resistencia al cumplimiento de
obligaciones legales, el reclamo de indemnizaciones y la interposicin de recursos y otras
acciones jurdicas que detengan o dilaten decisiones vinculantes.

Al respecto, Miranda dice que Valls hace un sealamiento muy interesante al sealar que hay
acciones que se caracterizan por su visibilidad y otras los hacen por su ocultamiento, lo que le
lleva a referirse a grupos que conforman un imperio annimo que acta sin que nadie lo sepa.
En muchas acciones de presin se puede registrar secretismo y una agenda oculta entre los
grupos de presin y los tomadores de decisiones. La caja negra eastoniana resulta a veces muy
negra y oscura.
47


Un tercer autor que aborda esta temtica es Tarrow (1997:180-184) quien deriva la accin
colectiva en tres tipos principales: violencia, convencin y disrupcin. La primera, la cual
considera poco utilizada, puede resultar ineficaz al otorgarle legitimidad a la represin, polariza a
la opinin pblica y depende de un pequeo grupo de militantes extremos. Las convencionales se
refieren a la manifestacin pblica organizada, tales como la huelga y la manifestacin de calle.
Representan la ventaja de tener rutinas conocidas por la gente y de ser ms toleradas por las
lites. La ltima se refiere a una amenaza de violencia y descansa en su capacidad de desafiar a
las autoridades, fomentar la solidaridad y fomentar la incertidumbre. Cruza la difusa frontera
entre convencin y confrontacin.

Explicado lo anterior, en la dimensin estratgica retomaremos la definicin de Jerez para
conocer el cmo ejercen los actores su actividad...sus estrategias y tcticas de influencia, o de
los medios empleados en la persecucin de sus objetivos.

Adems de describir las estrategias de los principales actores, se analizar los discursos
presidenciales y la difusin meditica que realiz el Ejecutivo sobre el proceso de formulacin de
la nueva poltica. Adems, se analizar si el presidente Elas Antonio Saca, en tanto fue uno de
los impulsores de la poltica de proteccin al consumidor de 2004, la sell y divulg como uno de
sus principales logros polticoas. Sobre la difusin meditica, indagaremos el tratamiento
informativo que le dieron los periodistas al proceso de formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor, es decir, el gnero periodstico utilizado, tipo de fuente, la connotacin a favor, en
contra o neutra, y las temticas abordadas.

2.4 DIMENSIN PROPOSITIVA

Las propuestas hechas durante la formulacin de una poltica pblica son el resultado del proceso
de definir el problema que requiere de la activacin de una poltica o solucin. Es aqu donde
los actores establecen la bsqueda de argumentos y de contra argumentos y de la indagacin
acerca de las consecuencias posibles de tal o cual solucin (Roth 2002:74).

Si partimos del enfoque general de Roth, el cual seala que es en la fase de formulacin de una
poltica pblica cuando entran muchas alternativas y propuestas, y poco a poco, una sola de stas
incluso con hibridaciones- ser capaz de abrirse un camino hacia la salida, entonces debemos
conocer los contenidos de esas propuestas y sus alcances para solucionar el problema definido.

Y es que, es en los contenidos donde estn determinados los objetivos que persiguen los actores,
es una progresin natural a partir de la definicin del problema y de las previsiones alternativas
de escenarios futuros.

En las propuestas se establece cules son las caractersticas genricas del futuro deseado, en un
mbito determinado. Y aunque los polticos se enfrenten ms a problemas de mejoras parciales en
polticas ya existentes que al diseo de polticas radicalmente nuevas, la determinacin de unos
objetivos en relacin al problema definido es una orientacin bsica para la configuracin de la
poltica.

48

En palabras de Roth (2002:76), el proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito
en la agenda pblica permite seleccionar cul de las distintas alternativas o propuestas existentes
para disminuir la tensin entre el ser (la situacin presente) y el deber ser (la situacin deseada) es
la ms apropiada o factible para implementar.

Como en todo proceso de formulacin de polticas pblicas puede existir una diversidad de
propuestas, segn el nmero de actores participantes y de los intereses que stos persigan; nuestro
estudio har un enfoque en aquellas propuestas que ingresaron a la agenda gubernamental,
relacionadas con los elementos bsicos para la creacin de una nueva organizacin que ejecute la
poltica de proteccin al consumidor.

Segn lvaro Artiga para que una poltica pblica pueda ejecutarse en tiempo y espacio, se
requiere de una organizacin del Estado que la implemente.
21


La importancia de establecer una estructura organizativa del estado para implementar las polticas
pblicas, radica en que con ella se buscara garantizar la satisfaccin de las demandas externas e
internas de la organizacin como sistema, y contribuira a la gobernabilidad de ste. Adems, se
crean las herramientas bsicas para la gestin pblica, a fin de que los rganos de direccin
alcancen un mejor nivel de eficiencia y eficacia. En palabras de Guerras Martn (1995:23) cuando
se ha dado solucin a la definicin de la estructura, estilos de direccin, motivacin y problemas
de cultura organizativa, entonces se puede implementar la estrategia definida por los actores.

El inters que tenemos en el presente trabajo, es conocer si las propuestas hechas por los actores
estaban encaminadas a crear una organizacin centralizada o descentralizada; es decir, con rango
ministerial o autnomo.

Si seguimos el ejemplo de Etviti y Leyva en el estudio de caso hecho sobre la formulacin de la
Reforma Sanitaria en Espaa, observamos que incluyen a grandes rasgos, las principales
propuestas de los actores y cmo fueron apareciendo en cada una de las etapas del proceso.

En el cuadro siguiente se resume las propuestas hechas por los actores, lo que permite ver quienes
ganaron y perdieron como resultado del proceso de formulacin de la poltica sanitaria.













21
Conclusin a la que lleg en la reunin de investigacin del Departamento de Sociologa y Ciencias Polticas de la Universidad
Centroamericana, UCA.
49

Cuadro 2.6
Propuestas de actores Poltico Sociales para la Formulacin de la Ley General de Sanidad
Sistema Sanitario PSOE (Borrador)
OMC CEDE FADSP
Modelo sanitario Pblico y
universal
Mixto o privado Seguridad social Pblico y universal
Financiamiento Fondos pblicos y
gestin pblica
Gestin privada
de
los recursos
Estado,
empresarios y
trabajadores
Fondos pblicos
Gestin pblica
Planificacin:
a) libre eleccin
de mdico y
hospital
b) conciertos libre
empresa
Integracin
Restringida


Restringidos
coordinacin
amplia


amplio
amplia



amplio
integracin
restringida


restringidos
Fuente: Tomado de Etviti, J. y Leyva, R.; Los actores Polticos y Sociales en la Formulacin de la Reforma
Sanitaria en Espaa.

En los datos del cuadro elaborado por Etviti y Leyva, observamos una sistematizacin de la
informacin cuando hay diversos actores que tienen propuestas que de una u otra forma buscan
imponer para alcanzar sus objetivos o resolver el problema detectado en el proceso de
formulacin de la poltica pblica. Ms adelante, los mismos autores sealan que existieron
modificaciones a la propuesta de la Ley General de Sanidad. Se introduce la variable
Organizacin, con la cual se propona conformar un Sistema Nacional de Salud en vez de un
Servicio Nacional de Salud. El cuadro de propuesta qued de la siguiente manera:

Cuadro 2.7
Modificaciones a la propuesta de Ley General de Sanidad (LGS)
Variable Borrador LGS
Financiamiento Fondos pblicos, va impuestos, gestin
pblica
Estado, empresarios y trabajadores
(cuotas a la Seguridad Social) y pago
por servicio
Organizacin Servicio Nacional de Salud, universal y
gratuito
Sistema Nacional de Salud
Planificacin Integracin de redes sanitarias Coordinacin de redes sanitarias
Fuente: Tomado de Etviti, J. y Leyva, R.; Los actores Polticos y Sociales en la Formulacin de la Reforma
Sanitaria en Espaa

La propuesta de conformar un Servicio Nacional de Salud fue sustituida por la de Sistema
Nacional de Salud. Aunque es cuestin de trminos y traduccin jurdica, ste cambio signific la
introduccin de la Seguridad Social en el texto de la Ley General de Salud de Espaa como rector
del Sistema Nacional de Salud. Adems, la propuesta de integracin de redes sanitarias se
sustituy por la de coordinacin, para esto se cre el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional
de Salud y un Comit Consultivo vinculado a l.

Tomando como referencia el estudio de Etviti, J. y Leyva, una de las variables que puede
servirnos para analizar los documentos de hoja de ruta para la formulacin de la nueva poltica
de proteccin al consumidor es la propuesta hechas por lo actores en el tema de organizacin.

50

En otras palabras, quien propone un plan de accin tendr que decir el tipo de organizacin y el
rango que ostentar dentro del Ejecutivo, de modo que una pregunta relevante sera: Qu tipo de
organizacin se propuso en la formulacin de la poltica de proteccin al consumidor? Para dar
respuesta a esta pregunta, revisaremos los documentos ENADE, de la Asociacin Nacional de la
Empresa Privada (ANEP) y documentos de la Comisionada Presidencial.

Tipo de organizacin
Segn Idalberto Chiavenato (2006:2) las organizaciones son extremadamente heterogneas y
diversas, cuyo tamao, caractersticas, estructura y objetivos son diversos. Pese a ello, consider
que las organizaciones se podan clasificar segn sus objetivos, estructura y caractersticas
principales. Basado en ello tipific a las organizaciones segn sus fines, su formalidad y segn el
grado de centralizacin.

Refirindose al grado de centralizacin, Ferrel-Hirt y Flores (2004:251-252) sealan que existen
organizaciones centralizadas y descentralizadas. La primera de ellas, tiene como caracterstica
principal que la autoridad se concentra en la parte superior y es poca la autoridad, en la toma de
decisiones, que se delega en los niveles inferiores. La segunda tipificacin tiene como
caracterstica principal que la autoridad de tomar decisiones se delega en la cadena de mando
hasta donde sea posible

Aclaro que no nos interesa conocer todas las partes de la estructura o diseo de la organizacin
en si, sino el tipo de institucin que se concibi en relacin con la estructura organizacional del
Ejecutivo y el alcance de actuar en el territorio. Es decir, saber si se concibi crear una
organizacin centralizada, en la cual Ferrel-Hirt y Flores ubican a los ministerios, viceministerios
o Secretaras; o descentralizadas, donde se ubican a las autnomas o semi-autnomas.

Aqu revisaremos si dentro de la estructura del Ejecutivo, se propuso crear una Defensora del
Consumidor descentralizada con suficiente potestad para operar en todo el territorio salvadoreo.

2.5 DIMENSIN REGULADORA

Partiendo del enfoque de Lindblom (1991) las normas especifican lo que a cada actor le es
permitido o prohibido hacer en el desempeo de su papel [...] por su gran subordinacin a las
normas, el juego de poder se asemeja a una partida de juego, en donde las normas pueden ser
formales o informales. Lo anterior puede aplicarse al proceso de formulacin de una poltica
pblica, donde los actores son normados por reglas formales e informales que varan de un
proceso a otro y que limitan la interaccin de los distintos actores que participan.

Para Zurbriggen, las normas o marcos institucionales son referencias culturales a partir de los
cuales los individuos y las organizaciones construyen preferencias e interpretan la realidad. Por
ello, las instituciones no son slo las reglas formales, procedimientos y normas; son convenciones
sociales, smbolos, ritos, costumbres, significados, a partir de los cuales los actores interpretan el
mundo que los rodea. Por ello, cualquier poltica y sus resultados estarn enmarcados en las
reglas del juego segn el esquema dominante. Tambin los modos de interaccin se vern
delimitados por dichas reglas, algo que hay que tomar en cuenta a la hora de analizar la poltica
de proteccin al consumidor.

51

Tomando como referencia la tesis de Miranda Baires (2009), intentaremos en nuestro estudio
describir Cules son las reglas formales e informales que regularon las interacciones en la arena
legislativa?, qu reglas condicionaron el proceso de formulacin en el Ejecutivo?

Para ello, retomar las variables analizadas por Miranda en su tesis de formulacin de la poltica
de turismo, referente a la dimensin reguladora, siendo stas:

1. Disposiciones que regulan el proceso de formulacin: formales, procedimientos y normas.
2. Rango de las disposiciones: constitucional, de ley, reglamentaria, reglas no escritas.

2.6. Propuesta de investigacin para la tesis

Hecho un breve resumen sobre el proceso de formulacin de polticas pblicas y sus principales
caractersticas, har un resumen de la propuesta de investigacin a seguir, partiendo que nuestro
estudio analizar cuatro dimensiones especficas: espacial, estratgica, propositiva y reguladora.

En la dimensin espacial se analizarn las arenas o mbitos de actuacin de los actores,
partiendo de las propuestas tericas antes descritas. La dimensin espacial estar referida a los
lugares donde ocurri o se desarroll un suceso relacionado con la formulacin de la poltica.
Cada uno de estos espacios o mbitos, se compone de otros espacios ms especficos, a los que se
llamar escenarios. Para ello, seguiremos la propuesta metodolgica de la tesis de Miranda
(2009), en la cual clasifica esta dimensin en dos partes: espacios, mbitos o arenas a los ms
amplios y escenarios a los de menor nivel. En el cuadro siguiente se explica sta diferenciacin.

Cuadro 2.8
Espacios de interaccin para la Formulacin de la nueva Poltica de Proteccin al
consumidor
Espacios o escenarios Escenarios
Ejecutivo
Secretara Tcnica de la Presidencia
Comisin Presidencial para la Defensora del Consumidor
Ministerio de Economa
Legislativo
Comisin de Economa y Agricultura
Grupos parlamentarios
Reuniones a puertas cerradas
Privado
Reuniones privadas entre actores pblicos
Reuniones privadas entre actores pblicos y privados
Reuniones privadas entre actores privados
Fuente: elaboracin propia con matriz tomada de la tesis de Miranda Baires, 2009

Por escenario ejecutivo entender todo lo que suceda dentro de los despachos del rgano
Ejecutivo: Casa Presidencial, recintos de las Secretaras de Estado y de otras dependencias del
Ejecutivo establecidas en el Reglamento Interno del rgano Ejecutivo. Tambin se incluir en
este escenario a aquellas interacciones que, sin ocurrir fsicamente en los recintos mencionados,
son auspiciadas de manera oficial por el Ejecutivo o forman parte de un proceso liderado por ste.

Por escenario legislativo entenderemos a las interacciones de los actores dentro del rgano
Legislativo, comisiones o reuniones fuera del recinto pero que fueron llevadas a cabo por los
52

diputados u otros actores, segn los acuerdos o reglas determinadas por el reglamento interno de
ste rgano.

Los escenarios privados son aquellos en los cuales los actores discutieron, ya sea convocados por
los formuladores o invitados por cada uno de los grupos de inters.

En relacin con la dimensin estratgica o de actores, analizaremos el tipo de actores, sus
objetivos e intereses, las coaliciones, el repertorio de los catalogados como grupos de presin, el
discurso y los argumentos de los tomadores de decisiones. En otras palabras, en esta dimensin se
identifican a los actores y se describe lo que estos hicieron como parte de la formulacin de la
poltica de proteccin al consumidor. Las acciones pueden ser convencionales o no
convencionales, como ya se anot antes, esto depender si se acoplan a los valores y normas
sociales dominantes o si se desvan. Consideraremos a los actores formales o no formales
implicados en el proceso de formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor, es as
que estudiaremos a los siguientes actores:

Presidente de la Repblica
Comisionada Presidencial
Secretara de Asuntos Jurdicos de la Presidencia
Comisin de Economa y Agricultura de la Asamblea Legislativa
Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP)
Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social (FUSADES)
Centro para la Defensa del Consumidor (CDC)
Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (UCA)
Ex director de la Direccin de Proteccin al Consumidor (DPC).
Consultores

Siguiendo la metodologa de Miranda, analizaremos la variable repertorio, desde la perspectiva
de Tarrow (1997) y Valles (2006). Qu hicieron los actores para influir en la poltica y cmo lo
hicieron? cul fue su repertorio? Se incluir la variable objetivos e intereses, para encontrar lo
que pretenden con la poltica. Tambin se tratar la variable discurso del presidente, que como ya
lo ha sealado, es un actor de primer orden. Se describir los argumentos que esgrimi a favor de
su postura. Para ello, retomaremos el anlisis de contenido segn Krippendorff.

En la dimensin propositiva, consideraremos la variable de propuestas que tambin utilizaron
Etviti y Leyva en su estudio de caso. Revisaremos las propuestas relacionadas con el tipo de
organizacin deseada y su alcance territorial.

Finalmente, en la dimensin reguladora, donde son incluidas las reglas del juego que delimitan
la interaccin entre los actores, estudiaremos las reglas formales e informales que norman los
espacios de interaccin. Para ello, analizaremos lo que se dice en:
Constitucin de la Repblica
Reglamento del rgano Ejecutivo
Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa

53

Hecho as nuestro marco analtico y nuestra propuesta metodolgica, se resumen en el cuadro 2.9,
las cuatro dimensiones a estudiar con sus respectivas dimensiones, componentes e indicadores.

Cuadro 2.9
Cuadro sinptico de dimensiones, componentes e indicadores
DIMENSIN
COMPONENTES INDICADORES
Espacial Espacios
Ejecutivo
Secretara Tcnica
de la .Presidencia
*Escenario (lugar donde se realiza la
interaccin)
*Duracin de reuniones (Nmero de das,
meses, aos)
*Clase de eventos (Foros, asamblea, comisin,
etc.)
*Actores participantes
Comisin Pres.
MINEC
Legislativo
Com. Economa
G. parlamentarios
Reuniones
privadas
Privado
Entre actores
pblicos
Entre pblicos y
privados
Entre actores
privados
Estratgica
o de
actores
Actores Formales e informales
*Tipo de actores (empresas, grupos de presin,
ministros, etc.)
Estrategia
Repertorio de acciones
*Tipo de acciones (convencionales, no
convencionales)
Objetivos e intereses
Propositiva Tipo de organizacin *Alcance territorial
Reguladora
Formal e informal
*Disposiciones
*Rango de las disposiciones
Fuente: Elaboracin propia






















54

CAPITULO III
Exposicin de resultados



3.1 Etapa previa a la formulacin de la poltica de proteccin al consumidor.
mbito Ejecutivo (2003-2004)

Antes de describir el proceso que llev a la formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor, debo sealar que sta poltica tuvo una etapa previa que se origin con el
nombramiento de la Comisionada Presidencial para la Coordinacin del rea Social por parte del
entonces presidente de la repblica, Francisco Guillermo Flores Prez, tal como lo indicamos en
el capitulo uno de nuestra investigacin.

Segn el acuerdo ejecutivo 150 del nueve de mayo de 2003, y dentro de las facultades que tiene
el Presidente de la Repblica, instituidas en el artculo 27-A del Reglamento Interno del rgano
Ejecutivo
22
, nombr a Evelyn Jacir de Lovo como Comisionada Presidencial para revisar las
polticas sociales existentes a la fecha (abril 2003 a mayo 2004) principalmente las relacionadas
con el fortalecimiento de la Direccin de Proteccin al Consumidor, DPC, y al avance en el
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

La idea de fortalecer a la DPC parta de los mltiples sealamientos hechos por diferentes
sectores de la sociedad, principalmente el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC) y la
Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP), entre otros, sobre la poca efectividad de la
institucin para resolver los problemas relacionados con los abusos que cometan algunas
empresas contra los consumidores, principalmente las relacionadas con el pago de los servicios
bsicos como el agua potable, energa elctrica, telefona y financieros.

Adems, el alto costo de la vida era concebido por la poblacin como uno de los principales
fracasos en la poltica econmica impulsada por el presidente Francisco Flores. Por ejemplo, el
Instituto Universitario de Opinin Pblica (IUDOP) de la Universidad Centroamericana (UCA),
registr en el 2002 que el 53.4 por ciento de los encuestados consideraban que la economa

22
El Artculo 27-A hace referencia a que los Comisionados Presidenciales se constituyen como funcionarios idneos
para proporcionar el respectivo seguimiento a determinadas reas del quehacer gubernamental. Sern nombrados por
el Presidente de la Repblica y, entre otras atribuciones, asesorarn a dicho funcionario con el objeto de lograr el
eficaz cumplimiento de algunos fines especficos del Estado.
RESUMEN:
Este captulo contiene los resultados obtenidos de la observacin emprica. Para describir
cmo se ejecut el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor 2004-
2008, opt por seguir un orden cronolgico, identificando los distintos momentos del proceso,
en dos vas: primero el proceso de formacin de ley, y posteriormente el recorrido del proceso
de formulacin del documento denominado Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor.
A lo largo de este recorrido cronolgico, se van presentando cada una de las dimensiones de
anlisis.
55

nacional (inflacin, el desempleo, la pobreza y la poltica econmica en general), haba
empeorado en la administracin Flores
23
.

Al cierre del ao 2003, el problema econmico nacional alcanz ndices mayores al ao anterior,
ya que el 58 por ciento de los salvadoreos volvi a sealar al tema econmico como el principal
fracaso de Flores
24
.

Para revertir los problemas que afectaban a los consumidores, principalmente las injustificadas
alzas de precios en los servicios pblicos, el Gobierno de Francisco Flores consider que
fortaleciendo a la DPC en su rol frente al mercado, se dara respuesta a las demandas sociales que
exigan una mayor intervencin del estado en el mercado salvadoreo.
Para ello, Flores propuso en junio de 2003, implementar tres medidas
25
para fortalecer a la
Direccin, siendo estas:
1. Simplificacin de trmites y procesos para la solucin de quejas.
2. nfasis en la implementacin de mecanismos de prevencin de abusos por parte de los
comerciantes.
3. Mecanismos de acercamiento con consumidores a travs de instancias regionales.

Estas medidas tendran el seguimiento de Evelyn Jacir de Lovo
26
, Comisionada Presidencial, y
que segn Mario Cruz, ex director de la DPC
27
, permitiran una mejor intervencin del Estado
en la proteccin de los derechos de los consumidores.

Hasta en ese momento, no se hablaba de crear una nueva institucin que sustituyera a la DPC,
sino de fortalecer a la DPC para convertirla en una institucin ms vigilante y proactiva en la
proteccin de los consumidores. Esto implicaba revisar los procedimientos existentes para
atender a los consumidores y ayudar a mejorar la atencin de sus quejas. Para ello, Evelyn Jacir,
con el aval del Ministro de Economa, Miguel Lacayo, convocaba permanentemente a Casa
Presidencial a Mario Cruz, Director DPC; Maritza de Boillat, Subdirectora DPC, Miguel
Sandoval y Claudia Noubleau de Anaya, colaboradores tcnicos de la Comisionada, para
analizar los esquemas de trabajo existentes dentro de la DPC.

Las reuniones realizadas por Evelyn Jacir en Casa Presidencial y otras en el Ministerio de
Economa, serviran para tratar asuntos relacionados con la proteccin al consumidor. El
objetivo era planificar acciones masivas de la DPC para mejorar la atencin de las quejas de los
consumidores, que segn Cruz se concentraban en cobros excesivos en los recibos de energa
elctrica, telefona, agua y servicios financieros. No se habl de cambios en la estructura de la
institucin, ni modificaciones al marco legal existente, seala Mario Cruz.

23
Boletn de prensa XVII No 4. Evaluacin del pas a finales de 2002 y perspectivas electorales para 2003.
24
Boletn de Prensa Ao XVIII, No 4. Evaluacin del pas a finales de 2003 y perspectivas electorales para 2004.
25
Las propuestas fueron publicadas en el Diario de Hoy en la edicin del 3 de junio de 2003.
26
Evelyn Jacir fungi como Ministra de Educacin en el gabinete de Francisco Flores por tres aos. Posteriormente
fue postulada por Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, como candidata a la alcalda de San Salvador en las
elecciones de marzo de 2003, perdiendo con un margen de 8 puntos frente a su ms cercano contendiente, Carlos
Rivas Zamora, del partido FMLN. Ante la prdida, fue reinsertada al gabinete de gobierno con el cargo de
Comisionada Presidencial para la Coordinacin del rea Social.
27
Entrevista realizada por el autor de esta tesis el 23 de Octubre de 2009. Cruz fue el ltimo Director de la DPC y
durante la formulacin de la nueva poltica, particip en diferentes reuniones en Casa Presidencia con la
Comisionada Presidencial para la coordinacin del rea social, Evelyn Jacir de Lovo.
56


Sin embargo, todo lo que se haca para fortalecer a la DPC, servira de base para una futura
revisin del marco legal y de la autonoma de la institucin del Ministerio de Economa. Segn
Claudia Noubleau de Anaya
28
, la apuesta era hacer un gobierno ms cercano a la gente, porque
haba una percepcin de que el gobierno no atenda las demandas econmicas de la poblacin. El
diputado de Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, Roberto dAubuisson, afirm que en la
campaa de alcaldes y diputados de 2003, su fraccin present a la Asamblea Legislativa una
iniciativa de Ley para crear a la Superintendencia de Competencia, lo cual dara paso a la
creacin de una nueva ley de proteccin de los consumidores.
29


Anaya sostiene que se elaboraron diagnsticos sobre la situacin de la DPC y los procesos que
esta implementaba para atender a los consumidores. Todo ello se realiz con el objetivo de
presentarlos al prximo gobierno que resultara ganador de las elecciones de 2004 y con ello crear
a la actual Defensora del Consumidor.

Adems de ello, el trabajo de la Comisionada y el equipo de la DPC estara enfocado en ganar la
credibilidad y confianza de la poblacin, para que el proceso de creacin de la nueva Ley y la
nueva institucin fuese ms fcil de desarrollar. Segn Evelyn Jacir, el haber hecho un trabajo
de fortalecimiento de la institucin, una exposicin meditica ms fuerte y una funcin poltica
relevante, permiti que en poco tiempo, el tema se pusiera en primera lnea de la agenda
gubernamental y poltica.

En el cuadro siguiente, se muestran algunas de las acciones impulsadas por la DPC meses antes y
posterior a la juramentacin de la Comisionada Presidencial para la Coordinacin del rea
Social; y que fueron divulgadas por La Prensa Grfica y El Diario de Hoy. Ntese que la DPC
inicia a partir del 27 de junio un rol ms propositivo y se divulga la inclusin del tema de crear
nuevas Defensoras para mejorar la atencin hacia los consumidores.

Cuadro 3.1
Principales temas divulgados por la DPC en el ao 2003
Fecha Medio Tema noticioso Fuente Accin planteada
7.01.03 LPG
Desinformacin sobre los
derechos que poseen los
consumidores.
DPC
Abrir quioscos en centros comerciales del
pas. Para proporcionar informacin
acerca de los derechos de los
consumidores
15.03.03 LPG
Pesos inexactos de los
productos en mercados y
supermercados.
DPC
Inicio de la campaa EL PESO
EXACTO, para verificar la exactitud de
los productos empacados y a granel,
adquiridos por los consumidores.
15.04.03 LPG
Reducir la idea de disparar el
presupuesto familiar, para
financiar unas vacaciones.
DPC
La DPC recomienda reservar parte de sus
ingresos para gastos adicionales o
imprevistos durante stas vacaciones.
21.04.03 LPG
Consumidores pueden
efectuar sus denuncias en
nuevas oficinas.
DPC
Anuncian creacin de sub.-oficina de
denuncias en centro de gobierno de San
Salvador.

28
Entrevista realizada el 1 de enero de 2010. Claudia Noubleau de Anaya trabaj para la Comisionada Presidencial
para el rea Social en el fortalecimiento de la DPC.
29
Entrevista hecha el 9 de febrero de 2010.
57

23.04.03 LPG
Especuladores, incrementan
precios en productos de la
canasta bsica.
DPC
Aplicarn sanciones a especuladores que
tiendan a subir los precios de los
productos.

8.05.03 LPG
Alzas en el pasaje del
transporte pblico.
DPC
Con personal encubierto la DPC inici
una investigacin sobre las denuncias
hechas por los usuarios del transporte
pblico.
10.05.03 LPG
Incrementos en los precios de
los productos
DPC
La DPC seal que Aplicar sanciones a
los especuladores de granos bsicos.
16.05.03 LPG
Aumento al salario mnimo
podra traer alzas en los
precios de los productos.
MINEC
El Ministerio pidi a los comerciantes
abstenerse a realizar estas practicas, de lo
contrario, a travs dla DPC, sufrirn
sanciones
16.05.03 LPG
DPC, sin dientes para
controlar subida de precios.
DPC
La DPC dijo que procede en casos donde
los comerciantes adulteran el peso de lo
que venden o comercializan.
24.05.03 LPG
Contina problema con
especuladores.
DPC
La DPC lanza planes para evitar el alza en
el costo de la canasta bsica. Busca
combatir la especulacin y el
acaparamiento de bienes y productos.
27.05.03 LPG
Cobros indebidos en facturas
de servicios pblicos.
DPC, SIGET,
ANDA
Firmarn convenios para promover un
mejor control de revisin de aplicacin de
las tarifas en dichos rubros.
3.06.03 EDH
Fortalecern funcin de la
DPC.
Presidencia de
la Repblica
Propone tres medidas inmediatas:
Simplificacin de trmites y procesos
para la solucin de quejas.
nfasis en la implementacin de
mecanismos de prevencin.
Mecanismos de acercamiento con
consumidores a travs de instancias
regionales
11.06.03 EDH
En julio inician Defensoras.

Comisionada
Presidencial
Evelyn Jacir propone construir las oficinas
de atencin al pblico, en una Defensora,
especficamente en las reas de Salud,
ANDA, DPC Y MINED.
13.06.03 EDH
Productos vencidos y pesos
inexactos detectan en
supermercado capitalino.
DPC
La DPC aplicar amonestacin por escrito
al infractor
28.06.03 EDH
Venta de productos a precios
mayores de los normales y
mercadera vencida
inspeccionar DPC.
DPC
Mantener control y realizar monitoreos y
sondeos de precios, cada lunes, en
negocios formales e informales.
10.07.03 EDH
Forma de cobros de
impuestos municipales en
recibos de energa elctrica
violentan la Ley.
DPC
La DPC avala separar cobros de
impuestos. Sugiere a los bancos que antes
de cobrar el gran total, consulten al
usuario.
22.07.03 EDH
Revisan cobros indebidos que
aplican compaas en los
recibos de energa y telefona
DPC
Realizarn auditorias sorpresas en las
distribuidoras de energa elctrica y
telefona para verificar mtodos de cobros
29.07.03 EDH
Sube ndice de confianza del
consumidor.
FUSADES
Resultados de elecciones para Alcaldes y
Diputados, permiti ver una mejora en la
situacin econmica de los consumidores.
5.09.03 EDH
DPC clasifica a gasolineras
del pas.
DPC
Realizarn sondeo de precios,
peridicamente, para mantener
58

informados a los consumidores de quienes
venden combustible al ms bajo costo, y
contribuir con ello a mejorar la capacidad
de compra.
12.09.03 EDH
Compradores deben exigir el
peso exacto en sus productos
DPC
Por medio de charlas, la DPC ensea a los
consumidores a exigir cantidades exactas
en los productos que adquieren.
19.09.03 EDH
DPC exige cumplir
reglamento a los emisores de
tarjetas de crdito.
DPC
Se hace llamado de prevencin para que la
ley se cumpla con ms rigor y se amenaza
con aplicar sanciones.
24.09.03 EDH
DPC ajusta mecanismos para
interponer denuncias.
DPC
1. Simplificar trmites para interponer
una denuncia.
2. Agilizar la conciliacin telefnica.
3. Utilizar la conciliacin en el rea
resolutiva.
08.10.03 EDH
Preocupacin en DPC por
alza en precios de pan.
DPC
Manifestaron ciertas reservas por el
incremento de precio en la harina.
Fuente: elaboracin propia con noticias publicadas en La Prensa Grfica y El Diario de Hoy

La poltica de comunicar constantemente a travs de los medios de comunicacin masiva,
alertara a algunos grupos econmicos del pas a estar vigilantes del nuevo rol que jugaba la DPC
dentro del mercado, ya que segn Mario Cruz, sta adquirira un poco de autonoma para aplicar
la ley, ya que eran lineamientos de la Presidencia de la Repblica y no del Ministerio de
Economa de la cual dependa la institucin.

Pero tambin sera el mecanismo ms expedito para hacer que el tema de proteccin al
consumidor fuera incluido en la agenda de los polticos y entre los lideres de opinin, segn
revel Evelyn Jacir de Lovo.
30
La nica forma de interesar a los polticos y a la misma sociedad
sobre la importancia de defender los derechos del consumidor era poniendo el tema en los
medios, haciendo acciones que fueran noticia y generando la necesidad de tutelar de mejor forma
esos derechos.

Aunque el tema de proteccin al consumidor no fue trabajado en forma directa por Evelyn Jacir
por estar involucrada en otras funciones como Comisionada del rea Social, un informe
preparado por Maguia Pardo
31
para la UNCTAD
32
, afirma que en la administracin de Francisco
Flores no existi una definicin formal de la poltica de Proteccin al Consumidor, pero s
existi una visin institucional de la proteccin al consumidor y una preocupacin en el ms alto
nivel poltico por definirla y elevar a poltica de Estado la Proteccin al Consumidor; para lo cual
existi la plena conciencia de definir una Poltica de Proteccin al consumidor consistente con los
objetivos de desarrollo del pas dentro de un modelo de economa de mercado; as como la de
dotar al ente de proteccin al consumidor de mayor autonoma econmica, tcnica y
administrativa.


30
Entrevista hecha el 9 de enero de 2010
31
El Dr. Ricardo Maguia Pardo present en San Jos, Costa Rica, del 8-10 diciembre 2003, el informe sobre las
necesidades y prioridades en el rea de Proteccin del Consumidor de los pases que conforman el istmo
centroamericano.
32
La UNCTAD (Conferencia de la Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo) es la entidad que
internacionalmente fomenta las polticas de competencia y proteccin al consumidor (Programa COMPAL).
59

Pero esta visin tard mucho por concretizarse en la sociedad salvadorea, ya que en el perodo
de Francisco Flores se ejecutaron acciones con poca relevancia poltica. Estas acciones hicieron
pensar que se preparaba el camino para que el prximo Presidente de la Repblica buscara la
autonoma de la DPC separndola del Ministerio de Economa, asignndole ms recursos
econmicos para fortalecer reas como la educacin e informacin al consumidor, una
implementacin ms efectiva de la verificacin de las normas tcnicas de los productos que se
ofrecen en el mercado y darle ms dientes a la ley de proteccin al consumidor vigente.

Segn Mario Cruz, tambin era urgente la profesionalizacin del recurso humano, ya que la DPC
se convirti en la oficina de castigo para los empleados del Ministerio de Economa. Los
empleados sancionados o que no gozaban de la confianza de los jefes, eran enviados a la DPC
como forma de castigo, lo cual debilit la institucionalidad de la misma y gener un ambiente de
trabajo hostil y de poco incentivos para los trabajadores, recuerda Cruz.

Aunque Cruz reconoce que en el ltimo ao de la administracin del Presidente Francisco Flores,
hubo pocos avances en el fortalecimiento de la DPC, principalmente en reas de verificacin e
informacin al consumidor, apunta que se sentaron las bases para crear una nueva poltica
acorde a las necesidades de la poblacin. Para ello, Claudia de Anaya afirma que se hizo un
diagnstico de la situacin de la DPC que servira de discusin a los actores que se encargaran
de formularla. En el gobierno de Flores el tiempo era corto, por ello es que se habl de
fortalecer; el prximo gobierno debera de revisar la Ley y crear una entidad autnoma para que
protegiera los derechos de los consumidores, dice Anaya.

Tambin la Asociacin Nacional de la Empresa Privada, ANEP
33
, la cual aglutina a 43 gremiales
empresariales y que representan a su vez a ms de 10 mil empresas de diversos sectores de la
economa del pas, introdujo en el IV ENADE 2003:Gobernabilidad en democracia, el tema
relacionado con la proteccin de los consumidores. Con mucho tino poltico, la gremial propuso
cambios estructurales en este tema, argumentando que, aunque el pas todava no haba podido
encontrar un balance entre aquellas posiciones que postulan por una libertad completa del
mercado y los que defienden el excesivo intervencionismo estatal; sin embargo, el sector
empresarial tena claro que el Estado poda intervenir por excepcin. Tutelar los derechos de los
consumidores, ha sido para el caso, el centro de las divergencias entre el enfoque que privilegia la
libertad, y aquel que reivindica al Estado omnipotente.
34


Por la adopcin del enfoque de proteger la libertad econmica, es que la DPC jug durante
mucho tiempo un rol desdibujado en la solucin de los problemas de los consumidores; y no solo

33
La ANEP es un grupo de presin, la cual tiene un amplio repertorio, y sus estatutos le dan un amplio
margen de accin: para alcanzar sus fines la Asociacin emplear todos los medios idneos y podr realizar los
actos, contratos y gestiones civiles, comerciales y administrativos y de cualquier otra naturaleza, que sean necesarios
o conducentes a dichos fines.
34
Sobre la regulacin legal de la libertad econmica: "La libertad econmica, como manifestacin del derecho
general de libertad, se encuentra garantizada por la Constitucin de la Repblica, en el sentido que no puede ser
arbitrariamente determinada o condicionada, ya sea por el Estado o por cualquier particular; y, en caso de intentarse
su vulneracin, deben ponerse en marcha los mecanismos de proteccin de tal manifestacin de la libertad (...); [no
obstante], el derecho de libertad econmica de cada uno, en cuanto libertad jurdica, nicamente puede existir y
operar con sujecin a una serie de limitaciones constitucionales y legales, encaminadas a asegurar su ejercicio
armnico y congruente con la libertad de los dems y con el inters y el bienestar de la comunidad (Sentencia de 26
VII 99, Inc. 2 92).
60

la DPC, sino tambin otras instituciones supervisoras del mercado. No obstante, partiendo del
planteamiento del sector empresarial al sealar que el Estado poda intervenir por excepcin, es
que en el IV ENADE se plante la necesidad revisar el soporte legal de estas entidades estatales
para jugar un verdadero papel de rbitro y garante del sistema, precisamente para contrarrestar las
fallas naturales que ocurren en el mecanismo de precios y asignar eficientemente los recursos en
el mercado.

Esto me lleva a confirmar que tanto la ANEP como el Ejecutivo, estaban cabildeando la
posibilidad de fortalecer la institucionalidad de los entes que regulaban en ese momento el
mercado, entre ellos la DPC, la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones, la
Superintendencia del Sistema Financiero y la Administracin Nacional de Acueductos y
Alcantarillados; por que entre los mismos empresarios exista la percepcin de que la DPC,
dependencia adscrita al Ministerio de Economa, no haba podido responder con agilidad a las
demandas de los consumidores, principalmente los afectados por la calidad del servicio de agua,
electricidad y telefona, y en general, en todo lo referente a la proteccin al consumidor.

Esto implicara hacer modificaciones al marco legal vigente, para fortalecer a los entes
supervisores y optimizar el funcionamiento de los distintos mercados, a travs de una poltica
explcita que tuviera como sustento una ley que promoviera la libre competencia y la proteccin
al consumidor. El fin era minimizar las prcticas que se derivan del abuso de las posiciones
dominantes y a dotar de mayor transparencia a los mercados, dndole as vigencia al concepto de
soberana del consumidor que es un principio bsico de una economa social de mercado.

Para ello propusieron que el gobierno procurara la correccin de las fallas de mercado, como las
asimetras y limitaciones de informacin, las prcticas o conductas anticompetitivas y otras
circunstancias que el mercado no resolva eficientemente, pero todo ello encaminado a crear una
poltica de libre competencia que fortaleciera al sector empresarial ms que a una poltica de
proteccin al consumidor. Segn la ANEP, con corregir las fallas del mercado se resolvera la
deficiente proteccin de los derechos de los consumidores.

3.2 La oferta electoral de Antonio Saca para los consumidores.

El proceso de construccin de una nueva poltica de proteccin al consumidor que inicio el
candidato del partido oficial, Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) Elas Antonio Saca, en
el ao 2003, parti con colocar el tema como una oferta poltica luego que Francisco Flores, a
travs de la Comisionada Presidencial, Evelyn Jacir de Lovo, lo hiciera por medio de la
mediatizacin del tema para generar una opinin pblica favorable. Tambin la ANEP haba
propuesto en los ENADE corregir las fallas en el mercado que afectaban a consumidores como
proveedores.

El candidato de ARENA para la Presidencia de la Repblica propuso en su Plan de Gobierno
2004-2009, reforzar la institucionalidad relacionada al funcionamiento del mercado y la defensa
del consumidor. Para ello, Saca plante que se deba fomentar en el ciudadano una cultura de
reclamo de sus derechos; una mayor transparencia e informacin en los sectores ms propensos a
la defraudacin del consumidor y una nueva infraestructura para que las personas pudieran
presentar sus denuncias y quejas.

61

Dentro de su plan de accin, cambi el enfoque que haba hecho Francisco Flores sobre el
fortalecimiento de la DPC por una reconversin de la DPC que incluira aspectos claves como la
dotacin y fortalecimiento del recurso humano, asignacin de recursos fsicos y financieros, as
como una revisin y actualizacin de la Ley de Proteccin al consumidor, aspectos que -segn -
Mario Cruz, eran claves para una mejor tutela de los derechos de los consumidores.

Cuadro 3.2
Enfoques presidenciales para el fortalecimiento de la proteccin al consumidor
Francisco Flores Elas Antonio Saca
Simplificacin de trmites para interponer una
denuncia.

Reconversin de la DPC: Dotndola de ms
recurso humano, ms financiamiento y equipo
Utilizacin de la conciliacin en el rea
resolutiva.
Revisin y actualizacin de la Ley de
Proteccin al consumidor.
Agilizacin de la conciliacin telefnica.
Acercamiento de las oficinas a la poblacin.
Implementacin de campaas educativas e
informativas.
Supervisin constante del funcionamiento del
mercado.
Integracin y fortalecimiento de otros entes
reguladores del mercado.
Fuente: Elaboracin propia con insumos de plan de gobierno de Antonio Saca y declaraciones del Presidente
Francisco Flores.

Al convertirse en una oferta poltica, significa que el problema que se buscaba resolver fue
discutido por organizaciones polticas, tal como lo seala Roth (2002:65), citando a Garraud con
su modelo de la oferta poltica. Saca busc ganar apoyo electoral con la propuesta de crear una
nueva poltica de proteccin al consumidor, argumentando que la bandera social no es
exclusividad de los partidos de izquierda.

Como ex presidente de la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP), Elas Antonio
Saca, retomara la propuesta de la gremial plasmada en el IV ENADE 2003, la cual contempla la
bsqueda de la autonoma de la DPC y la revisin total del marco regulatorio.

Para la ANEP, este paso deba ser considerado indispensable, a fin de cambiar la percepcin que
se tena de la institucin de no responder con agilidad a las demandas de los consumidores.
Adems, la gremial propuso dotar a la DPC de mejores herramientas y del presupuesto adecuado
para que pudiera cumplir eficientemente sus funciones.

Es importante sealar que la ANEP accedi a modificar, al ms corto plazo, la legislacin
vigente, as como a abrir oficinas regionales de la Direccin, partiendo del hecho de reconocer
la importancia del mercado como base de modelo de desarrollo.

Pero el planteamiento de la ANEP, as como la oferta poltica de Elas Antonio Saca no tuvo el
respaldo de FUSADES, quien a travs de su boletn de Estudios Legales nmero 44 del mes de
agosto de 2004, enfticamente seal que no urga una nueva ley. Con la ya existente,
62

FUSADES sostena que se poda proteger los derechos de los consumidores. Lo que se
necesitaba, es darle la oportunidad de ser puesta en vigor (la ley).

FUSADES
35
es un organismo privado, dedicada a la investigacin y estudios para promover
polticas pblicas orientadas al desarrollo sostenible de El Salvador. Por ser el ente de consulta
de los anteriores gobierno en la formulacin de leyes de proteccin al consumidor, se tom la
libertad de criticar la actuacin de las autoridades del gobierno de Saca por impulsar una nueva
poltica de proteccin al consumidor, la cual parta de la idea de que la ley deba ser cambiada a
priori sin haber existido la oportunidad de ver los defectos de la primera en la prctica.

El ente no gubernamental consider que la propuesta de Saca pudo ser un motivo publicitario ms
que un deseo por crear una poltica efectiva para los consumidores y que favoreciera a todos los
sectores. Emitir una nueva normativa que sustituya a la ley vigente, probablemente resultara
ms defectuosa que la actual, sentenci FUSADES con respecto a la tarea emprendida por el
gobierno de Saca.

El problema planteado por la Fundacin es que en el pas no existe una voluntad de hacer cumplir
las leyes relacionadas con la proteccin al consumidor. Coincide con el planteamiento de Mario
Cruz, al sealar que la DPC no contaba con el personal idneo para implementar tareas tcnicas
de la institucin. El problema del sistema de proteccin al consumidor en nuestro pas,
repetimos, no es tanto un problema de leyes, sino de voluntad de hacerlas cumplir
efectivamente.

No obstante a lo planteado, y tras el gane el Antonio Saca como Presidente de la Repblica para
el perodo 2004-2009, se le dio luz verde a la propuesta electoral de reconvertir a la DPC y
revisar el marco regulatorio existente. Esta promesa electoral conllevara una vez ms al
nombramiento de Evelyn Jacir de Lovo como Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor, acto que se desarroll el mismo da y mes que se jurament a todo el gabinete de
gobierno, segn consta en el Acuerdo 5 publicado en el Diario Oficial nmero 100 del 1 de junio
de 2004.

En esta ocasin, la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor se enfocara a
dar cumplimiento nicamente a la promesa de campaa hecha por Elas Antonio Saca, y para
ello, se le asign recurso humano, fsico y econmico para desarrollar su trabajo.

Evelyn Jacir
36
asegur que anteriormente se trabaj con personal de la misma DPC y
destacamentos hechos por otras dependencias del Estado. Hubo un par de contrataciones hechas
con fondos otorgados por el AID y PNUD. En la nueva asignacin presidencial, Jacir de Lovo
sostuvo que el Presidente Saca orden asignar fondos de la misma Presidencia de la Repblica
para poder cumplir con el objetivo trazado en el plan de gobierno.



35
Este organismo no gubernamental fue creada en 1983 por un grupo de empresarios con la visin de mejorar las
condiciones econmicas y sociales de los salvadoreos. Su objetivo fundamental es desarrollar toda clase de
actividades que tiendan a fomentar la seguridad y el bienestar econmico, social, intelectual y fsico de los habitantes
de El Salvador, bajo los lineamientos de un sistema de libertades econmicas e individuales.
36
Entrevista hecha el 9 de enero de 2010.
63

3.3 Instalacin de la primera comisin del proceso.

Con la disposicin de recursos econmicos y personal a tiempo completo, la Comisionada
Presidencial solicit a tres presidentes de autnomas y un ministro, nombrar a un representante
del rea legal para conformar una mesa de trabajo interinstitucional que tendra como misin,
realizar el diagnstico de la ley de proteccin al consumidor vigente y la creacin de un modelo
bsico de ley que tuviera entre sus insumos el derecho comparado y las directrices dadas por la
Organizacin de las Naciones Unidas en relacin con los derechos bsicos de los consumidores.
Este grupo de actores fue conformado por:
Karla Fratti, representante de la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones (SIGET).
Edgardo Vides, representante de la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF).
Licenciada Vilma Santos de Mendoza, representante del Banco Central de Reserva de El
Salvador (BCR).
El Valle, representante del Ministerio de Economa (MINEC).
Mario Cruz, Director de la Direccin de Proteccin al Consumidor (DPC).
Marlen Yada de Jerez, representante legal de la Comisionada Presidencial para la Defensora
del Consumidor (CPDC).
Pedro Noubleau, representante de la Secretara Jurdica de la Presidencia.

Ellos tendran a su cargo la elaboracin de la situacin de la DPC, partiendo de una ley vigente y
la experiencia acumulada en cada una de las instancias reguladoras, y tomando aspectos del
diagnstico hecho por el primer equipo de trabajo que organiz Evelyn Jacir cuando era
Comisionada Presidencial para la Coordinacin del rea Social, y los lineamientos del Programa
de Gobierno Pas Seguro del Presidente Elas Antonio Saca, segn expres Edgardo Vides.
37


Segn el documento Lineamientos estratgicos para la elaboracin del anteproyecto de ley del
sistema y creacin de la Defensora del Consumidor elaborado por la Comisionada Presidencial
para la Defensora del Consumidor, la creacin de un nuevo marco legal y una nueva institucin
para proteger los derechos del consumidor, partan de las siguientes justificaciones:
1. La Ley de la DPC no presenta armona con otras leyes afines tales como: Cdigo Civil,
Cdigo de Comercio, Ley de la CONACYT, entre otras.
2. La Ley de la DPC no est acorde a las directrices de las Naciones Unidas para la
Proteccin del Consumidor.
3. En la Ley vigente no se contemplan ciertas circunstancias a las cuales se pueden ver
expuestos los consumidores en una economa social de mercado, especialmente en lo que
respecta a nuevas formas de comercio. Como ejemplo: el comercio electrnico, del cual se
derivan compras por internet y uso de tarjetas de dbito, crdito y prepago.
4. Incremento de la demanda de consumidores privados interponiendo denuncias por
insatisfaccin en las relaciones de comercio en desventaja para ellos.
5. La labor de la DPC se centra en una labor administrativa, no pudiendo garantizar al
consumidor el cumplimiento de su derecho de resarcimiento de daos y perjuicios, por no
poder exigirse su cumplimiento por lo oneroso y complejo y por no facultar la ley a la
DPC para poder exigirlo por la va jurisdiccional como ente especializado para ello.

37
Entrevista hecha el 30 de diciembre de 2009.
64

6. La Ley no faculta a la DPC, como ente administrativo, para aplicar la fuerza coercitiva en
el cumplimiento de una resolucin pronunciada.
7. El sistema de sanciones es dbil, discrecional y no tiene mecanismos de coercin para el
cumplimiento de las mismas por parte de los proveedores.
8. Contribuir al fortalecimiento de la democracia, proponiendo un sistema de proteccin al
consumidor en el que las instituciones que lo integren, concedan importancia y trabajen
coordinadamente en la defensa de los derechos de los consumidores, ya que por no existir
es integracin de esfuerzos, no ha sido posible que el consumidor se sienta protegido.
9. Aprovechar el creciente desarrollo de la tecnologa para facilitar el desarrollo de un
sistema de atencin de denuncias moderno, eficiente, transparente, confiable y oportuno,
con acceso a todas las instituciones que conformarn el Sistema de proteccin al
consumidor; todo lo cual redundar en la credibilidad de la funcin gubernamental en pro
del consumidor.
10. No se cuenta con un plazo de prescripcin para ejercer la accin por parte del consumidor,
en caso de infraccin a sus derechos y obligaciones establecidos en la ley.
11. No se cuenta con requisitos mnimos para regular los contratos de adhesin y por ende, de
un registro de los mismos.
12. No se contempla en la Ley que en toda relacin contractual, debe existir una garanta
implcita del bien mueble.

Partiendo de los anteriores sealamientos, la Comisionada Presidencial entreg a la Mesa
Interinstitucional, los lineamientos estratgicos para la elaboracin del anteproyecto de ley del
sistema y creacin de la Defensora del Consumidor, los cuales sirvieron de gua para discutir el
modelo bsico de sistema de defensa del consumidor.

Los miembros de la Mesa de Trabajo Interinstitucional hicieron discusin basados en:
1. Definicin.
2. Objetivos.
3. Principios
4. Principales caractersticas
5. Niveles de actuacin.
6. Relaciones dentro del sistema.
7. Instrumentos bsicos para el funcionamiento del sistema.

A manera de resumen, se presenta el siguiente cuadro con las reas que se discutieron para
estructurar el cuerpo legal de la poltica de proteccin del consumidor en El Salvador.











65

Cuadro 3.3
Propuesta de lineamientos estratgicos para la elaboracin del anteproyecto de Ley y
creacin de la Defensora del Consumidor
Modelo bsico de sistema de defensa del consumidor
rea tems de discusin
Definicin Discusin libre
Discusin libre Objetivos
Principios
Generales
Libre mercado, Transparencia de mercados, competencia y
competitividad en el mercado, seguridad jurdica en las
transacciones, respeto a los derechos de los consumidores y
responsabilidad empresarial.
Especiales Directrices de las Naciones Unidas para la Proteccin al
Consumidor.
Caractersticas Centralizacin normativa y descentralizacin operativa
Integracin, coordinacin, regulacin y normatividad.
Niveles de
actuacin
Operativo Discusin libre
Normativo Discusin libre
Relaciones dentro del sistema Relaciones normativas.
Relaciones de coordinacin
Relaciones de ejecucin
I nstrumentos bsicos para el
funcionamiento
Nuevo marco legal (Ley y Reglamento)
Normatividad establecida por la Defensora (Instructivos y
Acuerdos)
Sistema de informacin de las instituciones que lo integran.
Fuente: Elaboracin propia con documentos de la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor


Tambin se entreg al grupo interinstitucional los lineamientos a discutir sobre el tipo de
organizacin que se creara para la proteccin de los consumidores. La Comisionada Presidencial
para Defensora del Consumidor propuso los siguientes elementos de discusin para sentar las
bases organizacionales de la Defensora del Consumidor.

Cuadro 3.4
Propuesta del Ejecutivo para la creacin de la Defensora del Consumidor
Tema de discusin Propuesta
Naturaleza jurdica Entidad rectora del Sistema de Defensa del Consumidor.
Organismo de servicio social.
Con autonoma orgnica y funcional
Con personalidad jurdica y patrimonio propio.
Regida por su propia Ley.
Presidida por un Comisionado presidencial o Defensor del consumidor.
Con personal propio.
Funciones descentralizadas a travs de convenios
Misin Se pide definirla en la mesa interinstitucional
Funciones generales Coordinar acciones encaminadas a velar por la proteccin de los
consumidores.
Promover, defender y vigilar en forma sistemtica los derechos de los
66

consumidores.
Contribuir a mejorar el funcionamiento de los mercados.
Promover la cultura de la defensa del consumidor.
Desarrollar funciones de autoridad administrativa.
Procurar la equidad y seguridad jurdica en las relaciones con los
proveedores de bienes y servicios
Funciones
especficas
Asesorar y atender denuncias
Realizar inspecciones de oficio para verificar cumplimiento de Ley.
Vigilar que no exista acaparamiento de productos estratgicos del
mercado.
Realizar auditoras y contratar servicios de peritaje en casos especiales.
Descentralizar los servicios de atencin de denuncias.
Celebrar convenios de asistencia tcnica y capacitacin especializada.
Representar al pas ante organismos internacionales en materia de
proteccin al consumidor
Velar por el cumplimiento de los compromisos internacionales
Atribuciones Preventiva, Mediadora, Punitiva y Coordinadora
38

Estructura
organizativa
Se pide definirla en la mesa interinstitucional.
Presupuesto Recurso humano de la DPC.
Materiales y equipo de la DPC.
Presupuesto actualmente asignado a la DPC.
Clusulas
transitorias
Finalizar proceso de denuncias de la DPC con su respectiva Ley.
Iniciar nuevos procesos de denuncias con nueva Ley de la Defensora
Fuente: Elaboracin propia con documentos de la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor.

El grupo interinstitucional, tal como lo denomin posteriormente la Comisionada, mantuvo
reuniones permanentes desde su conformacin en junio de 2004 hasta agosto de ese mismo ao.
Los aportes que se obtuvieron de esta mesa de trabajo fueron puramente tcnicos, para fortalecer
y minimizar las lagunas existentes en las leyes tendientes a proteger a los consumidores segn
explica Edgardo Vides al describir el rol que jug dentro de este proceso.

Vides se desempeaba en ese entonces como analista Jurdico Financiero de la SSF, y segn sus
declaraciones, los aportes tcnicos estaban encaminados a detectar las reas que ms afectaban a
los consumidores que hacan uso de los servicios del sistema financiero. Los insumos,
experiencias y conocimiento de carcter financieros fueron los aportes que se dieron durante todo
el proceso de la mesa interinstitucional y en posteriores mesas de trabajo.

El objetivo de su participacin era asegurar que la normativa legal que se gestaba no fuera a reir
con las leyes vigentes de la Superintendencia del Sistema Financiero. Se deba en este momento
del proceso, prevenir para que no se formularan leyes que generaran duplicidad de funciones
entre las instituciones reguladoras y la nueva entidad que se creara. Las nuevas disposiciones que
emanaran del proceso que impulsaba la Comisionada Presidencial, deban ser del conocimiento la
Superintendencia para que juntos vigilaran su cumplimiento y aplicabilidad. Lo anterior tiene

38
Las cursivas y negritas son mas, para enfatizar ms adelante la creacin del Sistema Nacional de Proteccin al
Consumidor.
67

sustento legal, segn Vides, en la Ley Orgnica de la SSF, Artculo 3 literal A en la cual se da
un mandato imperativo legal a la institucin para que haga cumplir y hacer cumplir las leyes,
reglamentos y dems disposiciones legales aplicables al Banco Central y dems entidades sujetas
a su vigilancia. Tradicionalmente, la SSF es consultada por otras instituciones de gobierno sobre
temas, normas o vigilancia financiera.

Para este miembro de la mesa, reconvertir a la DPC y revisar su marco regulatorio era necesario y
fue el objetivo del grupo interinstitucional, ya que se tena la perspectiva de propiciar mayor
seguridad y mayor cobertura jurdica legal especficamente en reas de servicios bsicos y
financieros. Tenamos una visin generadora de mayor proteccionismo, mayor nivel de
participacin y de involucrados en el tema.Aunque no haba una postura institucional sobre la
creacin de un nuevo ente que sustituyera a la DPC, Vides asegur que los actores tcnicos que
conformaron la mesa gubernamental se plantearon varios escenarios para la futura organizacin
que ejecutara el nuevo marco regulatorio, sin explicar quin o quienes las plantearon.

Pero los aspectos tratados por este grupo de actores en relacin a la reconversin de la DPC y el
nuevo cuerpo legal fueron muy generales, segn coment Karla Fratti,
39
tambin miembro del
grupo interinstitucional y representante de la Superintendencia General de Electricidad y
Telecomunicaciones, SIGET. Hicimos un informe que tomaba como referencia las directrices de
las Naciones Unidas, revisando cuerpos legales en derecho comparado y la experiencia de cada
uno de los miembros de la mesa.

La visin multidisciplinaria que segn Karla Fratti tena el proceso de formulacin de la nueva
poltica del consumidor, tambin parti de los insumos dados por la Comisionada Presidencial
para la Defensora del Consumidor y aspectos muy generales del informe hecho por el grupo que
les antecedi.

Esta mesa interinstitucional se reuna principalmente en las oficinas de la SSF, y en otras
ocasiones se hicieron en la oficina de la Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor, ubicada en ese momento en el Edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Centro de Gobierno y meses ms tarde en la Calle Circunvalacin de la Colonia San Benito,
departamento de San Salvador.

Los actores sostienen que no hubo discusiones fuertes sobre los temas analizados en la mesa
interinstitucional. Dada la naturaleza tcnica de cada actor, las diferentes opiniones que se
vertan, difcilmente eran rebatidas por otro actor, sobre todo, porque cada actor representaba a
organismos reguladores del gobierno encargados de aplicar leyes en sectores diversos como las
telecomunicaciones, electricidad, servicios financieros, entre otros.

El nico punto de debate que se registr en esta mesa de actores fue en relacin con la creacin
de la nueva organizacin que sustituira a la DPC. Fratti comenta que el debate giraba en torno a
que si la institucin que se creaba tena un carcter de desconcentrada, similar a la DPC adscrita

39
Entrevista realizada el 7 de enero de 2010. Fratti particip como miembro de SIGET y como docente experta en
derecho administrativo con nfasis en el tema sancionatorio.

68

a un ministerio, entonces se estaba trabajando por un refuerzo institucional. Si se creaba una
institucin autnoma, descentralizada, se abran las puertas para un cambio
40
.

Pese a los debates internos que se dieron en este grupo de actores, Fratti dijo que el tema de
autonoma que tendra el nuevo organismo gubernamental fue llevado a discusin a un mbito
ms amplio y con actores de otros pases para que ayudaran a los formuladores de propuestas a
tener una visin ms amplia sobre la situacin.

Los actores internacionales a los que se refiere Fratti son: Julio Horacio Hurtado, representante de
la Asociacin de Usuarios de Servicios Financieros, AUSBANC, Espaa; Bruno Vite ngeles y
Ral Garca Moreno Elizondo, representantes de la Procuradura Federal del Consumidor,
PROFECO, Mxico; Juan Carlos Luengo, representante del Servicio Nacional del Consumidor,
SERNAC, Chile
41
; y Mercedes Belaunde, del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
de la Proteccin de la Propiedad Intelectual, INDECOPI, Per.

Todas estas instituciones gubernamentales, con excepcin de AUSBANC, eran homlogas de la
desaparecida DPC, teniendo en comn la obligatoriedad de proteger por ley los derechos de los
consumidores.

En palabras de Fratti, tener una visin ms amplia sobre la desconcentracin de la DPC, y el
tipo de ley que se haca, permiti ver que habra un cambio en esta poltica. Para ella, se deba
trabajar por una nueva ley y una nueva organizacin, para poder proteger de mejor forma los
derechos de los consumidores; se necesitaban las dos cosas, una ley con herramientas y una
institucin con autonoma.

Al respecto, Pedro Noubleau,
42
funcionario de la Secretara Jurdica de la Presidencia de la
Repblica, explic que al crear un nuevo ente autnomo, se le estara dotando de personalidad
jurdica, de patrimonio propio y de independencia en lo administrativo y en la ejecucin de sus
atribuciones, dndole de alguna manera separacin respecto del Gobierno Central. Las primeras
funciones que se propusieron, segn el grupo interinstitucional, son: participar, opinar y
recomendar ciertas actuaciones de los consumidores y proveedores; disponer y dar curso a

40
Para Fratti, la desconcentracin es una forma de organizacin en donde se crean rganos que no pertenecen al
poder central (Ejecutivo) pero que estn adscritos al poder central por una relacin de dependencia. Hay un vnculo
de jerarqua, y el poder central da rdenes directamente porque ese vnculo implica dependencia funcional,
patrimonial y econmica. Ej.: todas las direcciones generales adscritas a un ministerio (DPC, Direccin de
Hidrocarburos y Minas, Direccin de General de Migracin). La descentralizacin es una forma de organizacin
administrativa con base en la cual se crean rganos que no tienen una relacin de jerarqua con el ejecutivo. Aunque
sus titulares son nombrados por el Presidente de la Repblica, en su gestin, administracin y leyes no hay una
relacin de dependencia. Hay tres niveles de independencia de una descentralizada: tcnica, organizativa y
patrimonial. Las autnomas al tener independencia patrimonial les permite tener independencia funcional.
41
Chile fue un referente importante para El Salvador en materia de proteccin al Consumidor. Fue visitado por Julia
Evelin Martnez para realizar una comparacin de las experiencias de proteccin al consumidor e identificar los
rasgos sobresalientes en el fortalecimiento del sistema de Proteccin al consumidor vigente en El Salvador en la
dcada de los aos 90. Ver publicacin Mecanismos Pblicos y Privados de Proteccin al Consumidor,
FUNDAUNGO, 1998, Pg. 39

42
Propuesta hecha durante la ponencia en el Primer Foro Nacional de Proteccin al Consumidor, realizado el 24 de
agosto de 2004.
69

inquietudes, denuncias de los consumidores sobre todo en aquellos procedimientos sumatorios,
con aquellos procesos alternos a la solucin de los conflictos. En palabras de Fratti, al darle
descentralizacin, personalidad jurdica y patrimonio propio, se le daba autonoma al nuevo ente
que protegera los derechos de los consumidores.

Asimismo, el grupo interinstitucional consider importante que se deba otorgar al nuevo
organismo, capacidad de gestin frente a otras instancias pblicas que actan directa o
indirectamente, velando por los intereses del consumidor. Es decir, frente a las
superintendencias como la SIGET o la SSF; u otras instituciones autnomas que de alguna u otra
manera inciden en los intereses y derechos de los consumidores.

Lo anterior dara pauta a conformar un Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor, del cual
hablaremos ms adelante, pero que en esta etapa del proceso, tranquiliz a algunos miembros del
grupo interinstitucional, en especial a Edgardo Vides, ante el prejuicio de que la nueva institucin
que se creara, quitara competencias a los entes reguladores ya existentes. En palabras de Fratti,
el sistema fue una idea de la Comisionada, que solvent los temores del grupo y que permiti
avanzar en otras reas jurdicas del nuevo marco legal.

Es as que la propuesta final del grupo en este tema, fue la de crear un sistema, entendido como
un conjunto de principios y elementos dispuestos para el logro de un propsito, el cual tendra los
siguientes objetivos:

Primero: Unificacin de Polticas, con el fin de dictar nuevas polticas que permitan la
coordinacin de todo el sector pblico, a travs de la comunicacin de doble va.

Segundo: Participacin de las asociaciones de consumidores dentro del sistema, para opinar o
recomendar polticas en materia de proteccin al consumidor.

En cuanto a la composicin orgnica de direccin, Noubleau seal que el grupo
interinstitucional crea que se deba innovar en cuanto a la organizacin y en cuanto a los
rganos de direccin, para que existiera un cuerpo que conduzca la actuacin de la institucin y
coordine las de otras instituciones que tienen que ver en la materia.

Esto implicaba tener una estructura conformada por tres rganos, siendo estos: un Consejo
Consultivo, un rgano Director y un Tribunal administrativo.

Para ello, el grupo interinstitucional defini las funciones que tendra la nueva estructura
organizacional, y que en palabras de Noubleau seran las siguientes:

Consejo Consultivo: capaz de liberar y recomendar al rgano de direccin principal jerrquico
superior todas aquellas polticas sobre la materia, especialmente sobre la conduccin de la
institucin. Debe tener la participacin no solo de representantes del sector pblico sino tambin
de representantes de la sociedad civil.

Tribunal administrativo: Encargado de realizar las inspectoras, anlisis de mercado en materia
de consumo y dedicarse por completo y de lleno a conocer todos aquellos procedimientos que
70

tienen que ver con la libracin de infracciones. Ser multidisciplinario, con asistencia de
profesionales de la economa o de administracin de empresas.

rgano director: Conducir la actuacin de la institucin y coordinar las de otras instituciones que
tienen en sus leyes la proteccin de los consumidores.

Todos los acuerdos alcanzados por el grupo interinstitucional fueron entregados a la Comisionada
Presidencial para la Defensora del Consumidor, quien tuvo una participacin muy escasa dentro
del grupo, dado que, segn Fratti, se trabaj con total libertad y en un ambiente totalmente
tcnico jurdico. Los insumos proporcionados por sta comisin formada slo por representantes
de organismos gubernamentales, pasaran a ser discutidos, en una segunda etapa del proceso, por
nuevos actores interesados en la formulacin de la poltica de proteccin al consumidor.

Hasta aqu, encontramos algunos aspectos importantes que debemos destacar:

Si las polticas pblicas constituyen la base de los sistemas polticos para dar respuesta a
problemas o intereses que se registran en la sociedad, el inters del gobierno de Elas Antonio
Saca por crear una nueva institucin, parte por atender las recomendaciones hechas por la ANEP,
sin afectar el modelo econmico existente. En segundo lugar, se atenderan las demandas de la
sociedad consistente en dar mayor tener una institucin ms eficiente en la tutela de los derechos
de los consumidores siguiendo las recomendaciones de la ANEP.

El gobierno incorpora en la agenda gubernamental la problemtica de proteccin al consumidor a
travs de una oferta poltica, segn el modelo de Garraud; y la Comisionada Presidencial
recurri al Modelo de la Mediatizacin
43
para que los actores polticos de la sociedad se
interesaran por el tema de proteccin al consumidor.

La creacin de una figura gubernamental (Comisionada Presidencial) para formular la poltica del
consumidor, concuerda con la definicin hecha por Roth (2002), quien sostiene que las
instituciones u organizaciones gubernamentales son las que se encargan de los temas con el fin de
orientar el comportamiento de los actores individuales o colectivos que buscan modificar la
situacin percibida. Evelyn Jacir, nombrada por el Presidente de la Repblica se convierte en la
coordinadora de la formulacin de la poltica del consumidor y la encargada de formular la Ley.

Cuando se forma una Mesa Interinstitucional, se busca la experiencia de los actores en temas
relacionados con la proteccin al consumidor. Aqu concuerda con el modelo incremental
planteado por Lindblom (1979), el cual seala que la elaboracin de polticas pblicas tiene como
punto de partida la situacin existente anteriormente, agregndoles pequeos cambios o
modificaciones de manera incremental. Esta fue parte de la tarea de la Mesa Interinstitucional,
hacer un anteproyecto de ley a travs del derecho comparado y la experiencia existente,
permitiendo la discusin a los primeros actores que entraron en el juego del proceso de
formulacin de la Ley.

43
Este Modelo fue planteado por Garraud y consiste en el uso de los medios de comunicacin como recurso para
crear una demanda social o de obligar a las autoridades a actuar. En ste caso, el Ejecutivo buscara por este medio,
que los partidos polticos, lideres de opinin y sociedad en general, enfocara su atencin al tema de proteccin al
consumidor, por su puesto, desde la perspectiva del gobierno.
71


Por ltimo, en esta etapa del proceso encontramos que predominan los actores formales que
tienen asignadas por Constitucin sus funciones en la formulacin de polticas pblicas. La
persuasin se convirti en el instrumento ms utilizado para lograr los objetivos trazados, tanto
por el Presidente como por la Comisionada Presidencial.

3.4 Primer Taller Nacional y Foro sobre la Defensa del Consumidor

Esta segunda etapa del proceso parti con la realizacin de un Taller y un Foro de proteccin al
consumidor, el cual consiste en una fase de consulta a diferentes sectores pblicos y privados del
pas para sumar los intereses de cada uno de los actores participantes.

En esta etapa del proceso se registra la intervencin de nuevos actores sociales y econmicos, los
cuales se detallan en el siguiente cuadro:

Cuadro 3.5
Participantes en el Primer Taller Nacional sobre Defensa del Consumidor
Actores Sectores
Formales

Administrativos Poltico Social
Burocracia:
PROFECO, SERNAC,
AUSBANC (Funcionarios
internacionales), DPC,
Comisin Presidencial
Ejecutivo:
MINEC, BCR, DPC,
SIGET, SSF, CAPRES,
Comisionada Presidencial.

rgano Judicial:
CSJ
Informales
Grupos de presin:
ASALVE, ANEP, Cmara
de Comercio, AMPES,
CDC
Acadmicos:
Universidad Don
Bosco, UCA, ESEN, Tanques de pensamiento:
FESPAD, IEJES,
FUSADES, FUNDE
Fuente: elaboracin propia

La actividad se realiz el 23 de agosto de 2004 en un hotel de la ciudad capital, y participaron 42
personas de diferentes instituciones; y segn documentos presentados por la Comisionada
Presidencial, se tena como objetivos generales:
Informar de manera especial a un auditorio calificado sobre el tema, aspectos de la Ley de
Proteccin al Consumidor (vigente a la fecha).
Conocer (comprender) las diversas visiones de instituciones, organizaciones o personas, que
se tienen sobre el tema.
Obtener insumos sobre la actual y, posiblemente, futura legislacin sobre el tema,
provenientes de un conjunto de interlocutores que se consideraban vlidos.

Adems, Evelyn Jacir asegur que el taller buscaba, entre otras cosas:

Captar los problemas que presentaba la ley, desde la ptica de sus actores.
72

Que los participantes expresaran libre y responsablemente sus opiniones sobre la legislacin y
la institucionalidad referentes a la proteccin al consumidor.
Presentar en conjunto con otros actores, a corto plazo, mediante un consenso amplio, un
Proyecto de Ley sobre el tema ante la Asamblea Legislativa.

El documento base que se discuti en el Taller fue el que elabor la Mesa Interinstitucional
integrada por los representantes de los diferentes instituciones de gobierno. Los nuevos actores
que se incorporan en esta etapa del proceso de formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor, analizaron las propuestas preliminares hechas por el grupo interinstitucional sobre
las reformas a la Ley de Proteccin al Consumidor. Asimismo, se escuch la visin del sector
empresarial y de las organizaciones no gubernamentales referente al tema.

Para ello, los actores se organizaron en grupos de trabajo, definidos de la siguiente manera:
Panel Empresarial, integrado por: ANEP, Asocin Salvadorea de Industriales, ASI; Cmara de
Comercio y la Asociacin de la Mediana y Pequea Empresa de El Salvador, AMPES.
Panel de Fundaciones u Organismos no gubernamentales, integrado por: FESPAD, CDC,
FUSADES y Julia Evelin Martnez, en su carcter de investigadora y representante de la
Universidad Centroamericana, UCA.

Un informe presentado por Jos Francisco Marroqun, sobre los resultados del primer Taller
Nacional sobre la Defensa del Consumidor, destaca que durante el desarrollo de las ponencias de
cada panel, hubo discusin en temas claves como la creacin de la nueva Ley y la nueva
institucin.

En esa lnea, el grupo interinstitucional fue interpelado sobre la creacin del nuevo ente
autnomo. Las preguntas giraron en torno a: porqu una entidad autnoma y no una Direccin
General fortalecida?; La autoridad real de la nueva o de la actual figura institucional y de quin
proceder dicha autoridad (fuente de poder); Si se trata de una entidad de carcter tcnico o de
carcter judicial, porqu se habla de tribunal administrativo; Si ser posible la legitimacin
procesal de las asociaciones de consumidores; Si se habla de procedimientos sancionatorios, cul
es el propsito, ser por va de lo contencioso o directo al amparo?.

El panel empresarial, representado por Federico Colorado, Presidente de ANEP, Mario Magaa,
Director de CCIES, y la seora Mirna Lagos de AMPES, admiti que haba deficiencias en la
actual ley, la necesidad de revisarla y de crear una entidad independiente.

El panel integrado por IEJES, FUSADES, FESPAD, CDC y Julia Evelin Martnez, hicieron por
separado su anlisis y propuestas, coincidiendo todos en la creacin de una nueva
institucionalidad y un nuevo ente autnomo. Al respecto, Armando Flores, Director Ejecutivo del
CDC, sostuvo que con la nueva normativa se creara un instituto de proteccin a los
consumidores y usuarios, que vendra a sustituir a la actual Direccin General de Proteccin al
Consumidor, y cuya funcin sera autnoma, independiente y de conduccin colegiada, de tal
forma que los consumidores y usuarios cuenten con una verdadera autoridad gubernamental en
este campo
44
.


44
Ponencia hecha en el primer Taller sobre la Defensa del Consumidor, 23 de agosto de 2004.
73

En el cuadro siguiente resumo los aspectos que consider ms importantes para esta tesis, y que
fueron destacados por los ponentes:

Cuadro 3.6
Principales temas y propuestas hechas por ONG y sector empresarial
durante el primer Taller de Defensa del Consumidor, 2004
ORGAN. PONENTE TTULO DE LA
PONENCIA
ANLISIS Y PRINCIPALES PROPUESTAS
IEJES Edwin Trejo Derecho del Consumidor y
Derechos de los
consumidores.
Se carece de una Ley de competencia y se tiene
una ley del consumidor con muchos vacos y
limitaciones.
No se tiene una entidad autnoma y con
patrimonio propio para desempear
adecuadamente su labor.
La DPC es una institucin que carece de la
estructura tcnica para salvaguardar efectivamente
los intereses de los consumidores.
La naturaleza jurdica de la DPC obliga a los
consumidores a acudir a otras instancias para hacer
prevalecer sus derechos.
Propuestas:
Realizar un estudio serio de toda la normativa
dispersa que de una u otra forma tutela los
derechos del consumidor.
Crear una institucin autnoma, especializada y
tcnica.
FUSADES Roberto
Vidales
Doce aos de leyes de
proteccin al consumidor.

A pesar de sus defectos, la ley vigente tiene un
carcter beneficioso.
Contiene disposiciones justas y acertadas que no se
han aplicado adecuadamente a lo largo de doce
aos.
La efectividad de una ley depende totalmente de la
voluntad de cumplirla y hacerla cumplir.
Es correcta la dependencia de la DPC al MINEC.
Propuestas:
Hacer una revisin tcnico-legislativa del actual
cuerpo legal.
Eliminar disposiciones innecesarias de la Ley.
Dejar que la sociedad se organice por si sola en
defensa de sus derechos de consumidor.
FESPAD Abraham
brego
Evaluacin de la aplicacin
de la Ley de Proteccin al
Consumidor y propuestas
para su mejora.
DPC carece de independencia y autonoma
La actual ley carece de la fuerza suficiente para
evitar violaciones e imponer sanciones.
Falta de adecuacin de la normativa interna a la
internacional.
Propuestas:
Crear una Procuradura o Defensora Pblica, con
autonoma e independencia.
Reformar la normativa actual en cuatro aspectos:
mayor fuerza jurdica, aumentar rol ciudadano,
establecer un organismo independiente, regular
ms aspectos conexos con el consumidor:
alimentos, salud y medio ambiente.
74

CDC Armando
Flores
Aportes para fortalecer la
proteccin al consumidor en
El Salvador.
Existen algunos vacos en la actual ley.
Propuestas:
Que la nueva ley sea formulada por un equipo
tcnico.
Crear una nueva entidad, pluripersonal.
Tener una coordinacin entre la poltica y el
sistema nacional.
Abrir espacios a nuevas asociaciones de
consumidores, dejando atrs el monopolio pblico
de la defensa del consumidor.
UCA Julia E.
Martnez
Proteccin al Consumidor
en El Salvador
Los tratados de libre comercio tendrn un impacto
sobre los consumidores.
Determinadas polticas pblicas de privatizacin y
libre cambio podran afectar los derechos de los
consumidores.
Propuestas:
El tema de proteccin al consumidor debe
descentralizarse, incluyndolo en las competencias
de los gobiernos locales.
Adoptar una visin amplia de los derechos del
consumidor, similar a la de Naciones Unidas.
El funcionario que dirija la nueva entidad deber
ser idneo.
Panel empresarial
ANEP Federico
Colorado
Visin empresarial sobre la
proteccin al consumidor
Ley vigente no contempla la participacin
ciudadana, educacin y divulgacin.
La ley no tiene fuerza de resolucin.
Hay responsabilidad social empresarial.
Propuestas:
Hacer revisin de la legislacin vigente.
Promover un Cdigo de tica Empresarial
voluntario.
Se debe crear esquemas preventivos antes que
punitivos.
Debe haber competencia funcional y efectiva
AMPES Mirna Lagos Proteccin al consumidor Debe haber una legislacin equilibrada para todos.
La nueva institucin deber hacer cumplir la ley
Cmara de
Comercio
Mario
Magaa
Las reformas a la Ley de
Proteccin al consumidor
Hay deficiencias en la ley vigente.
Propuestas:
Se debe crear una nueva entidad independiente,
con presupuesto adecuado.
Un porcentaje del IVA debe destinarse a la
proteccin del consumidor.
Se debe revisar el sistema sancionatorio vigente.

Fuente: Elaboracin propia

En esta etapa, se busca tener consenso entre la diversidad de actores y que en palabras de Jacir de
Lovo, se logra tener un diagnstico mucho ms claro sobre la proteccin al consumidor.
Posterior a las ponencias hechas por cada uno de los actores, segn el sector al que representaban,
la Comisionada Presidencial defini tres temas para igual nmero de mesas de trabajo dentro del
Taller.

75

En estas mesas de trabajo se discutiran 1. Sanciones por violaciones a la Ley de Proteccin al
Consumidor; 2. Figura institucional para la Defensora del Consumidor; 3.Auditora o Contralora
de la Sociedad Civil en materia de Proteccin al Consumidor.

En cuanto a la mesa nmero 2, fue integrada por Roberto Vidales (FUSADES), Mirna Lagos
(AMPES), Ana Mara Jovel (CDC); Karla Fratti de Vega (SIGET); Pedro Noubleau (CAPRES);
Julia Villatoro (CSJ); Aureliano Flores (Univ. Don Bosco); Rina Aragn y Arturo Rico (DPC).
El presidente de la mesa fue asumida por Roberto Vidales, quien junto al equipo analizaron la
figura institucional que se adoptara; el carcter autnomo o no autnomo (dependiente) de la
funcin pblica y la Figura de Direccin General.

Los resultados obtenidos en la mesa 2, segn el documento de Evelyn Jacir, fueron:
1. No hubo consenso en el grupo sobre la autonoma de la institucin; pero se recomend
definir el perfil de la autoridad superior para tener efectividad institucional. Adems, se
plante la necesidad de tener potestades normativas claras de accin. Se indic que los
requisitos de nombramiento y las causales de destitucin del funcionario a cargo, deben
ser claros para evitar injerencias de intereses personales y sectoriales.
2. Los que estaban de acuerdo en la figura institucional autnoma, lo fundamentaron en las
siguientes ideas: Hay ms libertad de accin, ms independencia funcional, ms
independencia en manejo de presupuesto y menos burocratizacin. Los que estaban en
contra sealaban que no tendra autosuficiencia financiera y sera seudo autnoma;
correra el riesgo de inoperabilidad.
3. Sobre la figura de Direccin General, se plantearon dos escenarios: los que apoyan y los
que estn en contra. El primero de ellos argumenta que una direccin general es parte de
la labor natural del MINEC, se inserta en la poltica econmica y hay un mejor control de
fondos del Estado. Los segundos sealan que el presupuesto es reducido, mucha
burocracia y existe dependencia de otros.

Evelyn Jacir se refiri al Primer Taller sobre la Defensa del Consumidor como un avance en la
definicin de las caractersticas bsicas de la nueva institucionalidad para establecer claramente la
creacin del sistema integral de defensa del consumidor
45
, mientras que Karla Fratti lo
consider como el espacio propicio para el debate de un tema que interesaba a todos los
salvadoreos.

La jornada del taller concluy con la exposicin de cada uno de los temas analizados en las tres
mesas y que serviran de base para avanzar en una segunda etapa del proceso programado para el
da siguiente (24 de agosto de 2004), en la cual, se hara el Primer Foro Nacional de Proteccin al
Consumidor, al cual asistieron los Presidentes de los tres rganos del Estado y segn datos
encontrados en la memoria de Labores de la Defensora del Consumidor 2004-2009, asistieron
ms de 200 personas de los sectores econmicos, sociales y polticos del pas.

Los fines que se persiguieron en este foro, y que constan en documentos de la Comisionada
Presidencial para la Defensora del Consumidor, son:

1. Resear los principales descubrimientos logrados mediante el taller.

45
Discurso Evelyn Jacir de Lovo el 24 de agosto de 2004.
76

2. Identificar temas que suscitan controversias, relativos a la problemtica del consumidor, los
que dan origen a reclamos formales.
3. Establecer la naturaleza de tales reclamos.
4. Obtener aportes de la ms diversa gama de procedencia sobre el tema en discusin.

El informe elaborado por Jos Francisco Marroqun seala tambin que el Presidente de la
Repblica, Elas Antonio Saca, fue el encargado de inaugurar el Foro y fue su primer discurso en
materia de proteccin al consumidor despus de haber tomado posesin como Presidente. En
palabras de Saca era el tiempo para retomar el tema de la proteccin al consumidor con una
concepcin ms amplia de la que se tena hace doce aos. Para ello, dijo que se deban de
superar las posibles deficiencias de la actual ley, con el propsito que los nuevos instrumentos
que se diseen respondan al balance ms justo y ponderado de los intereses de todos.

El informe de Marroqun destaca que fueron expuestos a manera de resea, los principales
descubrimientos logrados en el taller, los cuales fueron expuestos por tres de sus miembros,
siendo ellos: El Valle, representantes del MINEC; Karla Fratti, de la SIGET y Pedro Noubleau,
de la Secretara Jurdica de la Presidencia. Cada uno de ellos present el resultado en su campo.
Para el caso, El Valle advirti que la ley vigente carece de muchas cosas, es una ley
concretamente genrica. Para ello, el grupo interinstitucional propuso introducir una divisin
ms ordenada de la normativa, estructurada en ttulos, captulos, secciones encaminados a realizar
una labor de aplicacin mucho ms clara. Por su parte, Fratti hizo referencia al nuevo marco
sancionatorio de la ley, conforme al derecho comparado de pases latinoamericanos.

Posteriormente, Pedro Noubleau explic la estructura organizacional propuesta por la comisin
interinstitucional, en la que se estipula la creacin de una entidad autnoma con tres aspectos
fundamentales como: 1. tener personera jurdica y patrimonio propio e independencia en lo
administrativo; 2. Ser la encargada de elaborar polticas pblicas en materia de proteccin al
consumidor y tener un carcter de coordinador; 3. contar con una estructura orgnica innovadora
en la que se incluya un cuerpo de direccin, un cuerpo de consulta y un tribunal administrativo
que sancione.

Asimismo, se hace mencin de la conformacin de un sistema de proteccin al consumidor, con
la cual se coordinar a otras instituciones de gobierno que tienen entre sus leyes la tutela de los
derechos del consumidor. Se inst a que el sistema tambin debera estar integrado las
asociaciones de consumidores existentes en el pas.

Luego de estas intervenciones, se inici la etapa de exposiciones de expertos internacionales
convocados por la Comisionada Presidencial para obtener aportes que permitieran una discusin
ms amplia sobre el tema. El primero en exponer fue Ral Garca Moreno, subprocurador de la
Procuradura Federal del Consumidor de Mxico, quien explic cmo esta constituido el marco
legal de PROFECO y sus diferentes procesos de reformas en ms de 30 aos de estar vigente la
institucin. En palabras de Moreno podemos trabajar en elaborar nuevas leyes, que se aprueben
nuevas leyes pero si no tenemos la capacidad tcnica y el personal, la capacitacin para aplicar
estas leyes, se nos termina quedando en ordenamientos poticos, tenemos que hacer el esfuerzo
todos los das de estar impulsando el conocimiento de los derechos y obligaciones y cuidar que la
institucin no caiga por no aplicar debidamente la ley. Al finalizar su ponencia, Moreno inst a
crear una entidad autnoma y fuerte, tomando como referencia la ley de PROFECO, la cual
77

define a la procuradura como un organismo descentralizado de servicio social con personalidad
jurdica y patrimonio propio, (y que) tiene funciones de autoridad administrativa.

El segundo panelista fue el espaol Julio Hurtado, quien en representacin de AUSBANC seal
que el consumidor necesita proteccin no slo porque sea el adquiriente de los bienes o
servicios; sino porque se le presupone una menor preparacin jurdica, una necesidad de consumo
y un menor nivel de poder de negociacin. Su nfasis del discurso lo centr en la importancia de
la asociatividad que debe ser promovida por el Estado y considerado de importancia por la
sociedad civil para proteger sus derechos.

A travs de una videoconferencia, el tercer panelista del Foro fue Pablo Zilbergleit, representante
de la Comisin Federal de Comercio de Estados Unidos (FTC), Zilbergleit enfatiz en su
ponencia que siempre debe haber una regulacin bsica que proteja ciertos derechos bsicos del
consumidor; tambin debe haber acceso a justicia para que el consumidor pueda hacerse de los
mecanismos para poder reclamar o poder arreglar problemas (con algn proveedor); ...debe
haber autorregulacin porque creo que la empresa est siempre en un mejor lugar para poder
determinar cuales son los problemas y poder arreglarlos.

La peruana Mercedes Garca Belaunde apoy la idea de Zilbergleit, sealando que la funcin
reguladora del Estado es inherente a un sistema de proteccin al consumidor. Para proteger a los
consumidores, se deben dar normas legales que contemplen los intereses del consumidor y luego
de estipularlas, el Estado debe retirarse de la escena.

La ltima exposicin internacional dentro del Foro estuvo a cargo del chileno Juan Carlos
Luengo, representante del SERNAC. Luengo puntualiz su exposicin en la satisfaccin de ver
como en el Taller sobre proteccin al consumidor, los mximos representantes del empresariado,
con mayor o menores niveles de profundidad, se sumaban al consenso de modificar el marco
normativo sobre la proteccin al consumidor, considerndolo como un gran capital para
impulsar los cambios propuestos. Para ello, seal que Chile haba trabajado por muchos aos en
ir fortaleciendo el trabajo de crear una poltica de proteccin al consumidor slida, basada en
cinco objetivos estratgicos: a) acercar el servicio nacional de consumidor a la gente; b)
transparentar los mercados; c) crear una cultura de respeto de los derechos a los consumidores; d)
mejorar la institucionalidad el marco normativo y e) modernizar el servicio nacional del
consumidor.

Al foro asistieron un total de 215 personas de diferentes sectores sociales del pas, provenientes
de instituciones gubernamentales, tales como Ministerios de Turismo, Economa, Agricultura y
Ganadera, Medio Ambiente, Salud, Gobernacin, Educacin, Trabajo, Relaciones Exteriores,
Defensa, Obras Pblicas, SIGET, SSF, BCR, DPC y ANDA. Consejo Superior de Salud Pblica,
Direccin General de Estadsticas y Censo, Secretara Tcnica de la Presidencia, Metrologa
CONACYT, Instituto Salvadoreo del Seguro Social, Viceministerio de Transporte,
Viceministerio de Vivienda, Direccin General de Migracin, Direccin General de Correos,
Hospital de Maternidad, Unidad de Salud Barrios, Corte Suprema de Justicia, Asamblea
Legislativa, Fiscala General de la Repblica y Procuradura de los Derechos Humanos,

78

Del sector privado asistieron miembros de TACA, SALNET, TELECOM, Telemvil, DIGICEL,
Americatel, MARCABLE, Hotel Radisson, Hotel Baha del Sol, Almacenes Simn, Gold
Service/ MSI, La Fragua, SERPROSE, Banco Agrcola, Rethos y Talleres Sorti, entre otros.

Las gremiales que se identificaron en el foro estn: Cmara de Comercio e Industria de El
Salvador, Consejo Nacional de la Publicidad, Asociacin de Medianos y Pequeos Empresarios
Salvadoreos (AMPES), Asociacin de la Pequea y Mediana Empresa de El Salvador
(AMPYMES), Asociacin Salvadorea de Vendedores de Vehculos (ASALVE), Synergy,
Junta Veterinaria, Asociacin Nacional de Anunciantes Salvadoreos (ANAES) y la Corporacin
Salvadorea de Turismo.

Entre las fundaciones y organismos no gubernamentales se mencionan: Fundacin Salvadorea
para el Desarrollo Econmico y Social, FUSADES; Fundacin para el Debido Proceso,
FUNDEPRO; Instituto de Estudios Jurdicos de El Salvador, IEJES; el Centro para la Defensa del
Consumidor,CDC; la Asociacin Esfuerzo y Progreso y el Colegio de Profesionales de Ciencias
Econmicas, COLPROCE.

Del sector de agencias de cooperacin y embajadas estuvieron presentes miembros de la Agencia
de Cooperacin Internacional Japonesa, JICA; de la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional, USAID; del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD; del Banco Interamericano para el Desarrollo, BID, Arzobispado de El Salvador,
Embajada de Costa Rica, Embajada de Chile, Embajada de Japn, Embajada Brasil, Embajada de
Espaa, Embajada de Guatemala, Embajada de Venezuela, Embajada de Mxico, Embajada de
Panam, Embajada de Estados Unidos de Norteamrica y la Embajada de Canad.

Otro de los sectores invitados fue el acadmico, del cual asistieron representantes de la
Universidad Tecnolgica de El Salvador, Universidad Don Bosco, Universidad Dr. Jos Matas
Delgado, Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, UCA; y una escritora
independiente.

El intercambio de preguntas y respuestas entre los asistentes y panelistas permiti identificar los
temas que suscitan controversias relativas a la problemtica del consumidor y que dan origen a
reclamos formales. El documento que result de estos dos encuentros (Taller y Foro) dio la pauta
para iniciar la redaccin del anteproyecto de Ley.

El equipo de trabajo de la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor evalu el
30 de agosto de 2004 los resultados del Taller y el Foro, sealando que hubo buena participacin
de personas en cantidad y calidad, una cobertura meditica exitosa y un respaldo poltico de los
tres poderes del Estado tanto para la realizacin del Foro como del proceso de formulacin de la
poltica del consumidor.
46


Asimismo, se planificaron las acciones que realizara el equipo de trabajo de la Comisionada
Presidencial para continuar con el proceso de formulacin de la poltica del consumidor, en
especfico con el marco legal, siendo estas:

46
Ayuda Memoria del equipo de trabajo de la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor hecha el
30 de agosto de 2004.
79


1. Hacer una estrategia de Negociaciones para la formulacin de la Ley de Defensa al
Consumidor:
a) Incorporar en la Ley las observaciones hechas en el Foro.
b) Enviar la Ley con las observaciones a juristas, sector empresarial y asociaciones de
consumidores.
c) Construir comisiones de trabajo.
d) Acompaar el proceso con una estrategia de comunicacin abierta y dilogos bilaterales
con los actores (Corte Suprema de Justicia, partidos polticos).

2. Contratar con un abogado consultor y un abogado permanente para dar seguimiento al proceso.

3. Incorporar en el documento presentado en el Foro y Taller, las observaciones hechas por los
asistentes. El documento estara listo para el 10 de septiembre de 2004.

Para encabezar la Comisin que redactara el articulado del anteproyecto de ley, Evelyn Jacir
recuerda que se contrat al abogado Mauro Bernal Silva
47
, quien encabezara la Comisin
Consultiva que se conformara con otros actores de la sociedad. Asimismo, se contrata a la
abogada Marlen Yada de Jerez, para representar a la Comisionada dentro de la Comisin y dar
seguimiento al proceso iniciado por el Ejecutivo.

3.5 Formulacin de anteproyecto por la Comisin Consultiva

En septiembre de 2004, la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor
constituy la Comisin Consultiva, conformada por 10 representantes de los sectores sociales,
acadmico, gubernamental y empresarial del pas.

El objetivo de esta Comisin fue elaborar y consensuar el anteproyecto de Ley de Proteccin al
Consumidor, partiendo de los insumos obtenidos del Taller y Primer Foro Nacional sobre la
Defensa del Consumidor.

Inicialmente se haban convocado a formar parte de esta Comisin a representantes de la
Universidad Matas Delgado, UCA y Universidad Tecnolgica. Tambin se llam al IEJES,
FUSADES, FESPAD, Ministerio de Economa, ANEP, AMPES y el CDC. De ellos slo
aceptaron participar las siguientes personas:

Julia Evelin Martnez, representante de la UCA.
Ren Cuadra, representante de la UTEC.
Francisco Tobar, representante de la Universidad Dr. Jos Matas Delgado.
Rafael Gmez, representante de FUSADES.
Lus Chvez, representante de la ANEP.
Mirna Lagos y Blanca Bonilla, representantes de AMPES.
Mario Cruz, representante de la DPC.

47
La contratacin de Bernal se hizo por la experiencia adquirida por ste como Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia en la Sala de lo Contencioso Administrativo. El rol jugado en este rgano de Estado, sirvi como estrategia
de la Comisionada Presidencial para dar mayor peso poltico a la elaboracin del anteproyecto de ley.
80

El Valle, representante del MINEC.
Marlen Yada de Jerez, representante de la Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor.
Mauro Bernal, consultor

Es importante sealar que en esta etapa del proceso se producen dos hechos importantes:
1. La separacin del CDC, FESPAD e IEJES de la formulacin del anteproyecto de Ley que
encabezaba la Comisionada Presidencial, para iniciar su propio proceso de construccin
de anteproyecto de ley.
2. La utilizacin de los medios de comunicacin como recurso estratgico de algunos actores
para influir en el proceso de formulacin de la poltica del consumidor.

En el primero de los hechos, el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC), contraparte de la
Fundacin Heinrich Bll, en conjunto con 35 organizaciones sociales, elabor el documento
llamado Propuesta ciudadana de la nueva Ley de Proteccin de Consumidores y Usuarios, la
cual parte de diez razones bsicas para cambiar la Ley vigente, muy similares a las planteadas por
la Comisionada Presidencial. En el cuadro siguiente se resumen las razones de cambio y
propuestas hechas por el CDC para crear una nueva Ley de Proteccin al Consumidor.

Cuadro 3.7
Razones y propuestas del CDC para crear una nueva Ley de Proteccin al Consumidor
Razones Propuesta
La entidad gubernamental no tiene dientes ni
autonoma.
La actual Ley de Proteccin al Consumidor (LPC) cre
la Direccin General de Proteccin al Consumidor
(DPC) como dependencia del Ministerio de Economa;
lo que ha provocado mucha ingerencia de los ministros
de turno (Ej. cambiando cada dos aos en promedio a
los titulares de la DPC) y ha limitado el adecuado
funcionamiento que debe tener una verdadera autoridad
de proteccin al consumidor.
Es necesario crear una entidad autnoma, independiente,
dirigida de forma colegiada, donde exista representacin
de los consumidores.
La actual Ley regatea los derechos de las personas
consumidoras.
La LPC vigente incorpora y desarrolla solamente
algunos de los derechos bsicos que poseen los
consumidores: el derecho a la informacin, el derecho a
la eleccin y el derecho a la seguridad.
La nueva Ley tambin debe reconocer otros derechos
fundamentales como la proteccin de sus intereses
econmicos y sociales, la educacin, agruparse en
asociaciones de consumidores, acceder a los medios
jurisdiccionales y administrativos para la proteccin de
sus derechos, la efectiva prevencin y reparacin de los
daos sufridos, la representacin, consulta y
representacin
Limitadas regulaciones sobre la calidad, inocuidad,
pesa y medida de los productos.
En la actualidad es escasa la referencia a mecanismos
que aseguren que los productos ofertados en el mercado
cumplen estrictamente con los requisitos de calidad,
inocuidad, pesa y medida de los mismos.
En la Ley Proteccin al Consumidor deben establecerse
las regulaciones y mecanismos adecuados para
garantizarle al consumidor que los productos tienen la
calidad deseada, son inocuos y cumplen con los pesos y
medidas.
Frgil proteccin contractual.
La regulacin sobre los requisitos que deben cumplir los
contratos no es equitativa, lo que favorece el desarrollo
de conductas empresariales contrarias al inters de los
consumidores, aumentando las posibilidades de
Es necesario que la nueva LPC: a) Establezca una
revisin previa de los contratos por parte de la autoridad
competente, b) Reconozca el derecho del consumidor a
retractarse, c) Ample el listado de clusulas
contractuales abusivas, d) Defina reglas de
81

desproteccin (Ej. Clusulas abusivas en contratos de
servicios bancarios, en servicios telefnicos).
interpretacin favorables al consumidor.
Los consumidores de productos usados o
reconstruidos estn indefensos.
A pesar de que la mayora de consumidores
salvadoreos se ven obligados -por su situacin
econmica- a comprar productos usados o reconstruidos,
la actual LPC no toma en cuenta esta situacin y no
considera una adecuada proteccin de sus derechos.
Se debe establecer claramente los derechos y
obligaciones de proveedores y consumidores cuando se
trate de compra venta de productos con deficiencias,
usados o reconstruidos.
La regulacin de la publicidad engaosa es
inoperante.
Es necesaria una verdadera regulacin de la publicidad
engaosa, para evitar los errores o confusiones al
usuario, garantizando que las agencias y los medios de
publicidad no sean juez y parte en la regulacin.

No hay propuesta
Existe un dbil rgimen sancionatorio.
En la actualidad, independientemente de la gravedad del
dao ocasionado a los consumidores, siempre la primera
sancin que se aplica a las empresas es la amonestacin.
Por ello, se requiere darle mas dientes a la ley.
No hay propuesta
La ley establece un procedimiento engorroso e
ineficaz.
El proceso administrativo resulta un calvario para las
personas consumidoras, no cuentan con mecanismos
alternos de solucin de controversias, con las que se
pueda optar por la conciliacin, mediacin o el arbitraje.
No hay propuesta
No existe procedimiento para el reclamo por la va
judicial.
Las personas consumidoras, deben tener acceso a
procedimientos judiciales para la proteccin de sus
derechos, que sean simples, breves y gratuitos.
No hay propuesta.
Deben aplicarse principios a favor del consumidor.
Es necesario que en caso de duda se aplique lo
beneficioso al consumidor, de igual manera, es preciso
aprobar la inversin de la carga de la prueba a favor del
consumidor, en los casos donde exista desventaja
probatoria.
Aprobar la inversin de la carga de la prueba a favor del
consumidor.
Fuente: Elaboracin propia con datos del CDC.

Las 35 organizaciones sociales, entre las que se destacaron asociaciones de consumidores de
diferentes localidades del pas, as como el Instituto de Estudios Jurdicos de El Salvador (IEJES),
el Departamento de Ciencias Jurdicas y el Instituto de Derechos Humanos de la UCA
(IDHUCA), la Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (FESPAD) y el Centro de
Estudios e Investigaciones Jurdicas de El Salvador (CEIEJES), iniciaron el proceso de
formulacin del anteproyecto de ley en el 2003 y lo finalizaron en noviembre del 2004, tomando
como base la propuesta de Ley de Proteccin al Consumidor elaborada en 1999 por el CDC.

La propuesta ciudadana fue analizada en varios talleres con diversos sectores sociales,
profesionales y acadmicos, y obtuvo el apoyo poltico de actores polticos nacionales, as como
de la oficina regional de Consumer International.

82

El anteproyecto de Ley del CDC, presentado el 22 de noviembre de 2004 a la Asamblea
Legislativa, contena 182 artculos, y segn recuerda Julia Evelin
48
Martnez y Evelyn Jacir de
Lovo, algunos de estos artculos fueron incorporados al anteproyecto que elaboraba la Comisin
Consultiva.

El segundo hecho de importancia que se registra en esta etapa del proceso, fue la utilizacin de
los medios de comunicacin, como recurso estratgico de algunos actores, para influir en el
proceso de formulacin de la poltica del consumidor.

Evelyn Jacir de Lovo recuerda cmo el peridico El Diario de Hoy inici una campaa en contra
del proceso de formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor, apoyando intereses
de algunos sectores del sector privado que se oponan a la ley, o algunas cosas de la ley. Los
sectores que se oponan eran empresas dedicadas a la venta de autos, servicios financieros y
algunas telefnicas. Pese a ello, una gran parte del sector privado estaba muy interesado en el
tema de proteccin al consumidor, segn palabras de Evelyn Jacir, y que es evidenciado en el
documento del V ENADE 2004 El Salvador solidario: el compromiso de todos, en el cual se
afirma que las economas latinoamericanas tienen retrasos en la proteccin de los
consumidores... Lo anterior significa que adems de las funciones clsicas de estabilizacin y
distribucin, el gobierno debe jugar un papel importante para corregir las imperfecciones del
mercado que previenen la asignacin de recursos, de acuerdo al principio de la soberana del
consumidor.

Es as que, en dicho congreso empresarial, sin abandonar sus intereses y objetivos, la ANEP
apoy la gestin del gobierno en materia de formulacin de polticas tendientes a defender a los
consumidores, sealando que no es incidental que dentro de las primeras acciones del actual
gobierno se haya puesto de relieve la necesidad de devolverle al Estado su razn de ser dentro de
un sistema econmico orientado hacia el mercado. Las acciones emprendidas a partir de la
creacin de una instancia que vele por los derechos de los consumidores es un gran paso y, en un
perodo relativamente corto, ha demostrado la necesidad de un mnimo de regulacin para evitar
los excesos de los agentes econmicos.

En el planteamiento del V ENADE 2004, los empresarios aprovechan la oportunidad para
proponer seis aspectos:
1. Debe existir un mnimo de regulacin para evitar los excesos de los agentes econmicos.
2. El fortalecimiento (de la proteccin al consumidor) debe ampararse en la participacin de
los clientes y de los proveedores.
3. No solo debe fomentarse la creacin de asociaciones de consumidores, sino tambin
fortalecer las organizaciones de proveedores en sistemas de autorregulacin.
4. Parte importante de la proteccin al consumidor se logra cuando las autoridades exigen a
todos los proveedores por igual, esto es en cuanto al cumplimiento de obligaciones
fiscales, sanitarias, inclusive de las normas tcnicas aplicadas a los productos comerciales.
5. El Gobierno debe jugar un papel importante en el sistema econmico para corregir las
imperfecciones del mercado.
6. Debe revisarse los contratos que regulan las diferentes actividades privadas, pero sin
violentar los derechos adquiridos dentro del Estado de Derecho

48
Entrevista hecha a la autora el 15 de enero de 2010
83


Este enfoque empresarial pudo servir de orientacin para que la mayora de medios de
comunicacin cercanos a la lnea conservadora empresarial, dieran cobertura al proceso de
formulacin de la poltica del consumidor, sin entrar en confrontacin directa con el gobierno en
turno, tal como lo hiciera El Diario de Hoy. Ms adelante haremos una revisin de la cobertura
hecha por los medios al proceso, los tipos de fuentes utilizadas y el gnero periodstico ms
empleado.

Para lograr persuadir a los grupos de empresarios que se oponan a la formulacin de una nueva
Ley, Jacir seala que la secretara jurdica de la presidencia jug un rol de rbitro o intermediario
entre las empresas insatisfechas y la Comisionada Presidencial. Se trat de tener un dilogo
abierto en temas que eran legtimas defenderlos, recuerda Jacir de Lovo.

Por su parte, la Comisin Consultiva iniciara su primera reunin analizando cinco temas
propuestos por la Comisionada Presidencial, siendo estos:

a) Marco de referencia de la nueva Ley de proteccin al consumidor.
b) Aspectos relacionados a los Derechos de los consumidores.
c) Las funciones que tendra la nueva entidad autnoma.
d) El sistema sancionatorio de la ley.
e) Naturaleza y caractersticas de la nueva institucin.

Julia Evelin Martnez
49
seala que se hizo una serie de reuniones dentro y fuera de las oficinas de
la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor, mismas que estaban ubicadas en
la Colonia San Benito de la ciudad de San Salvador, para analizar los temas antes mencionados.

La metodologa para elaborar el anteproyecto de Ley, parti de discutir los temas menos
complejos a los ms complejos. Por ejemplo, Julia Evelin Martnez recuerda que los primeros
temas a discutir en la Comisin Consultiva eran los derechos que se contemplaban en las
directrices de las Naciones Unidas, la definicin de consumidor, el modelo institucional hasta
llegar a temas difciles como la regulacin de algunas actividades del mercado.

En esta etapa del proceso, no hubo presiones de ningn sector, segn revela Julia Evelin
Martnez
50
, porque ah se impona el carcter acadmico de cada uno de los miembros de la
Comisin. Se impona la autoridad de cada miembros. Las presiones se dieron durante la
discusin del anteproyecto en la Asamblea Legislativa.

Segn Julia Evelin, en esta etapa del proceso predomin el consenso del grupo y pocas veces se
consult a grupos o personas en particular. La nica presin que recib durante el proceso de
discusin en la Comisin Consultiva fue por parte del Centro para la Defensa del Consumidor,
quien me exiga que dejara la Comisin y apoyara la construccin del proyecto de Ley
ciudadana, recuerda Julia Evelin, quien no accedi a la presin del CDC porque segn ella, era
una oportunidad para incidir en el diseo de la poltica pblica que elaborada el Ejecutivo.

49
La entrevistada tambin form parte del equipo de trabajo de la Comisionada Presidencial, teniendo su oficina de
trabajo en el lugar sealado.
50
Entrevista hecha el 15 de enero de 2010
84


Ms all de abandonar la Comisin, Julia Evelin recomend insistentemente al CDC incorporarse
al proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor que el gobierno realizaba;
peticin que no tuvo eco en los miembros del CDC.

Para Martnez, el anteproyecto que el Comit Consultivo elabor, superaba en la parte
procedimental sancionatorio a la que elabor el CDC dada la experiencia en el ramo que tenan
varios miembros del Comit Consultivo.

Al respecto, Evelyn Jacir asegura que el CDC fue invitado oficialmente a participar a la
Comisin, pero hubo un rechazo a la invitacin. Pese a la negativa, la Comisin Consultiva
decidi incorporar articulados del anteproyecto de Ley que haba elaborado el CDC y que se
consideraban pertinentes para construir una mejor iniciativa de ley desde el Ejecutivo.

3.5.1 Una autnoma dentro de un Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor

Todos los miembros de la Comisin Consultiva, creada por Evelyn Jacir, estaban en comn
acuerdo de crear una entidad autnoma que tuviera independencia en lo administrativo y en lo
presupuestario. Este paso dado por cada uno de los miembros de la Comisin, no gener
oposicin en los planteamientos. Karla Fratti confirm que hubo total consenso para que fuera
una entidad descentralizada, que abrira las puertas para un cambio dentro de la proteccin al
consumidor.

El planteamiento que se construy en esta Comisin referente al tema de la autonoma de la
nueva entidad que protegera los derechos al consumidor parti de los siguientes aspectos
bsicos:

1. La DPC no sera un ente capaz de implementar el nuevo marco legal y las nuevas polticas
de proteccin al consumidor.
2. La DPC era una institucin con muchos sealamientos en contra, lo cual debilitara el
trabajo a favor de los consumidores.
3. Se necesitaba una nueva entidad que sirviera de rectora o coordinadora con otras leyes
que tenan relacin con el nuevo marco legal que se construa.
4. El nombramiento del funcionario que encabezara a la institucin, lo hara el Presidente de
la Repblica.

Bajo este esquema, la Comisin establece darle forma a la nueva organizacin, generando los
debates internos que segn Fratti y Julia Evelin Martnez, fueron debates tcnicos que no
crearon polmicas o desacuerdos entre los miembros de la comisin.

El acuerdo alcanzado por las partes fue crear una Defensora del Consumidor descentralizada del
Gobierno de la Repblica (Ministerio de Economa), con personalidad jurdica y patrimonio
propio, con autonoma en lo administrativo y presupuestario. Anteriormente, la DPC era una
dependencia del Vice Ministerio de Comercio e Industria del Ministerio de Economa y su titular
no poda ejercer ninguna poltica a favor del consumidor sin la anuencia del Ministro de
Economa.

85

Este acuerdo permitira que los doce puntos expuestos por la Comisionada Presidencial para la
Defensora del Consumidor, que justificaban la creacin de una nueva ley y un nuevo organismo
fuesen atendidos por los miembros de la Comisin Consultiva.

Adems, la propuesta de creacin de la Defensora del Consumidor se concretiza, tanto en su
naturaleza jurdica como en sus funciones generales (Ver cuadro 3.4), con la redaccin de un
Ttulo (con 41 artculos) dentro de la propuesta de ley de proteccin al Consumidor, ordenado de
la siguiente forma:

Capitulo I, Creacin, Funciones y Competencias........5 Artculos de Ley.
Capitulo II, Organizacin........................................... 28 Artculos de Ley.
Capitulo III, Rgimen financiero y patrimonial.............4 Artculos de Ley.
Captulo IV, Servicio administrativo..............................4 Artculos de Ley.

La misin que se establece para la Defensora del Consumidor no se discuti en esta mesa, pero
segn Evelyn Jacir, se formul con el personal que se incorpor a la nueva entidad
gubernamental, luego de aprobada de la Ley. La misin qued establecida de la siguiente forma:
Promocionar, proteger, vigilar y hacer valer los derechos de los consumidores, y coordinar el
Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor, mejorando el funcionamiento del mercado, la
convivencia social y el ejercicio de ciudadana.

En cuanto a sus funciones, la Comisionada Presidencial haba hecho 14 propuesta para discusin
de la Comisin Consultiva; no obstante, en el anteproyecto de ley se estableci una sola funcin
redactada de la siguiente forma: La Defensora del Consumidor, en adelante `la Defensora, es
la entidad encargada de aplicar la presente ley y de coordinar la accin conjunta de las
instituciones de la administracin pblica para el cumplimiento de la misma.

Adems, coordinar el Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor y tendr entre otras, la
facultad de presentar propuestas al rgano Ejecutivo en el ramo de economa, para la
formulacin de polticas de proteccin al consumidor y su plan de accin.

Sin embargo, las 14 funciones propuestas por la Comisionada Presidencial fueron analizadas y
discutidas por la Comisin Consultiva como competencias que tendra la nueva entidad de
proteccin al consumidor, de las cuales, slo 5 se aceptaron para incorporarlas en el anteproyecto
de ley.












86

Cuadro 3.8
Comparacin de las propuestas hechas por la Comisionada Presidencial y la Comisin
Consultiva sobre las funciones y competencias de la Defensora

Propuesta de Comisionada Presidencial Propuestas de Comisin Consultiva
Coordinar acciones encaminadas a velar por la
proteccin de los consumidores.
Coordinar las acciones del Sistema Nacional de
Proteccin al Consumidor, velando por el
cumplimiento de los marcos normativos
respectivos en esta materia. (Ampliado)
Promover, defender y vigilar en forma sistemtica
los derechos de los consumidores.
Velar por los derechos e intereses de los
consumidores en las relaciones con los proveedores
de bienes y prestadores de servicios. (Mejorado)
Contribuir a mejorar el funcionamiento de los
mercados.
No asignada
Promover la cultura de la defensa del consumidor. No asignada
Desarrollar funciones de autoridad administrativa. No asignada
Procurar la equidad y seguridad jurdica en las
relaciones con los proveedores de bienes y
servicios
No asignada
Asesorar y atender denuncias No asignada
Realizar inspecciones de oficio para verificar
cumplimiento de Ley.
Realizar inspecciones, auditoras y requerir de los
proveedores los informes necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
Vigilar que no exista acaparamiento de productos
estratgicos del mercado.
No asignada
Realizar auditorias y contratar servicios de peritaje
en casos especiales.
Incorporada en anterior.
Descentralizar los servicios de atencin de
denuncias.
No asignada
Celebrar convenios de asistencia tcnica y
capacitacin especializada.
Celebrar convenios con instituciones pblicas o
entidades privadas nacionales o extranjeras para
facilitar el cumplimiento de los objetivos de esta
ley.
Representar al pas ante organismos internacionales
en materia de proteccin al consumidor
No asignada (Se le atribuye al Presidente de la
institucin)
Velar por el cumplimiento de los compromisos
internacionales
No asignada
Fuete: Elaboracin propia.

El punto importante en esta discusin sobre la autonoma y competencia radica en la
independencia que tendra todo el ente para actuar dentro de sistema de libre mercado
consolidado y criticado por diferentes sectores sociales y econmicos del pas.

87

La empresa privada demandaba una nueva entidad con competencia funcional y efectiva, el CDC
propona crear una entidad autnoma, independiente, dirigida de forma colegiada, donde existiera
representacin de los consumidores y el Ejecutivo estableci una nueva entidad que defendiera a
los consumidores de los abusos que se daban en el mercado. Cunta independencia se le
asignaba a la Defensora? La propuesta de la Comisin sealaba total autonoma en lo
administrativo y presupuestario. Era lo ms cercano a la Procuradura que se determin en los
Acuerdos de Paz, segn expresaron Fratti e Ileana Rogel, teniendo como nica variacin que el
nombramiento del funcionario titular lo hara el Presidente de la Repblica y no la Asamblea
Legislativa. En principio es la misma figura, seala Fratti.

En cuanto al rol que sta deba jugar en el entramado institucional del Estado, Evelyn Jacir
recuerda que se cre la figura de un Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor (SNPC), en el
cual participaran todas las dependencias del rgano Ejecutivo y dems instituciones del Estado
que entre sus asuntos de su competencia les corresponden velar sectorialmente por los derechos
de los consumidores o vigilar a las empresas que operan con el pblico.

Tambin se registraron otras actividades que desarrollara el SNPC, entre las que se mencionan:
Establecer de manera clara y precisa el mbito de intervencin y que a su vez sea accesible a
la ciudadana, de acuerdo a las competencias de las instancias participantes del SNPC.

Establecer mecanismos de coordinacin claros, seguros y pertinentes, que fortalezcan el
accionar de las instituciones integrantes del SNPC, de tal forma que garanticen la tutela de los
derechos de los consumidores.

Impulsar la participacin consciente y responsable en la proteccin de los derechos de los
consumidores, a nivel individual y de grupos de consumidores, bajo el enfoque de derechos y
deberes, tanto de proveedores como de consumidores.

Implementar la nueva institucionalidad de proteccin al consumidor: el renovado marco
jurdico e institucional que garantice la efectiva tutela de los derechos de los consumidores.

Promover la participacin ciudadana en la prevencin y en la efectiva defensa de los derechos
de los consumidores para fortalecer su capacidad en la defensa de sus intereses y resolucin
de sus problemas.

Facilitar el intercambio de informacin interinstitucional, para vincular las acciones de
proteccin y atencin al consumidor, la cual solo podr usarse para asegurar el respeto de la
legislacin que salvaguarda los intereses de los consumidores.

Educar, informar y orientar al consumidor en la normativa legal, competencias
institucionales, funcionamiento del SNPC, derechos y deberes de los consumidores y
proveedores, resultados de estudios especializados en materia de consumo y sondeo de
precios; entre otros.

Impulsar la ejecucin de prcticas de responsabilidad social empresarial y de la tica
empresarial, en coordinacin con instituciones especializadas y asociaciones empresariales.
88


Promover la participacin de los medios de comunicacin pblicos y privados para que
contribuyan en la construccin de una nueva cultura del consumidor, incluyendo los efectos
de las modalidades de consumo en el medio ambiente.

Esta propuesta no era nueva, ya que Julia Evelin Martnez, investigadora de la Universidad
Centroamericana, UCA, lo haba planteado en su libro Mecanismos pblicos y privados de
proteccin al consumidor: diferencias y complementariedades
51
, sealando la necesidad de
promover la integracin y armonizacin del sistema de proteccin al consumidor, en el cual se
definan con claridad los roles que les corresponde asumir a los agentes pblicos y privados que lo
conforman y que se establezca con claridad los niveles de competencia y espacios de
complementariedad entre los mismos (Martnez 1998:142).

Bajo ese enfoque, la Comisin Consultiva integr en el anteproyecto de Ley un captulo sobre el
Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor (SNPC), en donde la Defensora sera el ente
coordinador y oficina de enlace de la actuacin conjunta de las entidades pblicas para el
cumplimiento de la ley.

Grfica 3.1
Propuesta de Modelo del SNPC
Inocuidad de Alimentos
Acreditacin Estable
Vigilancia de Inocuidad
2. Calidad de
Medicamentos (Consejo
Superior de Salud)
1. Vigilancia de Normas
Salvadoreas Obligatorias:
Fechas de Vencimiento
Etiquetado
Pesos y Medidas
2. Educacin, Informacin y
Organizacin al Consumidor
3. Proteccin y Atencin de
denuncias de los Consumidores
MAG
MINEC
MSPAS
DPC
SIGET
SSF
VMT
ANDA
Comisin
Presidencial
Defensora
del
Consumidor
SISTEMA
NACIONAL DE
PROTECCIN
AL
CONSUMIDOR
Proveedor Gubernamental
Cobertura, calidad y continuidad
del servicio de agua potable
Vigilar Tarifas
Regular
Funcionamiento de
Transporte
Confianza y
estabilidad del
Sistema Financiero
para los Usuarios
Electricidad y Telecomunicaciones:
Aumentar el acceso de la poblacin al
servicio
Desarrollo de un mercado competitivo de
telecomunicaciones
Proteccin de los derechos de los
usuarios
Monitoreo y Coordinacin de:
Acciones Colectivas
Vigilancia Conjunta
Organizacin de Asociaciones de Consumidores
Cartas de Derecho Ciudadanas
Vigilancia de IPC
Combustible, Gas
Propano, Energa
(regular y generar
polticas)
Vigilancia de Precios de
Alimentos
Vigilar la Calidad e
Inocuidad de Alimentos
Inocuidad de Alimentos
Acreditacin Estable
Vigilancia de Inocuidad
2. Calidad de
Medicamentos (Consejo
Superior de Salud)
1. Vigilancia de Normas
Salvadoreas Obligatorias:
Fechas de Vencimiento
Etiquetado
Pesos y Medidas
2. Educacin, Informacin y
Organizacin al Consumidor
3. Proteccin y Atencin de
denuncias de los Consumidores
MAG
MINEC
MSPAS
DPC
SIGET
SSF
VMT
ANDA
Comisin
Presidencial
Defensora
del
Consumidor
SISTEMA
NACIONAL DE
PROTECCIN
AL
CONSUMIDOR
Proveedor Gubernamental
Cobertura, calidad y continuidad
del servicio de agua potable
Vigilar Tarifas
Regular
Funcionamiento de
Transporte
Confianza y
estabilidad del
Sistema Financiero
para los Usuarios
Electricidad y Telecomunicaciones:
Aumentar el acceso de la poblacin al
servicio
Desarrollo de un mercado competitivo de
telecomunicaciones
Proteccin de los derechos de los
usuarios
Monitoreo y Coordinacin de:
Acciones Colectivas
Vigilancia Conjunta
Organizacin de Asociaciones de Consumidores
Cartas de Derecho Ciudadanas
Vigilancia de IPC
Combustible, Gas
Propano, Energa
(regular y generar
polticas)
Vigilancia de Precios de
Alimentos
Vigilar la Calidad e
Inocuidad de Alimentos

Fuente: Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor

En la propuesta hecha por el Ejecutivo, se reflejaron las funciones y competencias de la SIGET,
SSF, MINEC, BCR, entre otras, quienes desde un inicio participaron en la formulacin de la ley,
cuidando que la nueva normativa no quitara competencias a las instituciones a las cuales
representaban.


51
Esta publicacin hecha por FUNDAUNGO, se convirti en un libro de consulta de la Comisionada Presidencial
para la Defensora del Consumidor, y muchos de los elementos discutidos en la Comisin Consultiva, fueron
extrados de la investigacin hecha por Julia Evelin Martnez, segn informacin dada por la autora.
89

En un primer inicio, el SNPC estaba integrado por: MAG, MINEC, MSPAS, SIGET, SSF, VMT,
ANDA, Superintendencia de Competencia, asociaciones de consumidores y la Defensora del
Consumidor. Cada una de estas dependencias, de acuerdo a las facultades establecidas por sus
marcos normativos, realizaran coordinadamente con la Defensora acciones encaminadas a
proteger a los consumidores aplicando las leyes correspondientes a la infraccin encontrada por
cualquiera de las partes.

En el anteproyecto se redactaron 14 artculos de ley, referidos a los aspectos generales del
sistema, la cooperacin interinstitucional y sobre las asociaciones de consumidores, los cuales no
generaron mayor oposicin por parte de los miembros de la Comisin Consultiva. Se propuso que
el ente protector de los derechos del consumidor sea el coordinador del sistema.

Durante tres meses, la Comisin trabaj para consolidar los puntos antes sealados, as como los
insumos obtenidos en el Foro y Taller, tenindose en diciembre de 2004, el primer borrador de
anteproyecto, el cual fue sometido a consulta del sector privado y al interior del mismo gobierno,
especficamente entre los miembros del Comit Econmico del Ejecutivo. Evelyn Jacir
recuerda que se hicieron pequeos cambios, los cuales fueron analizados e introducidos para
concluir con el documento.

La Secretara de Asuntos Legislativos Jurdicos de la Presidencia y la Secretara Tcnica de la
Presidencia tuvieron un papel en el proceso de discusin y elaboracin de la Ley de Proteccin al
Consumidor. A la Secretara de Asuntos Legislativos y Jurdicos le corresponde conocer y
dictaminar sobre todo proyecto de ley, o de sus reformas que proponga el rgano Ejecutivo; a fin
de mantener la unidad y armona de la legislacin para cuyo efecto las dems Secretaras de
Estado debern someter los proyectos que elaboren a la consideracin de esta Secretara, antes de
proponerlo a la iniciativa del Presidente de la Repblica (Art. 47. Numeral 11 Reglamento
Interno del Ejecutivo).

En enero de 2005 se tuvo listo el primer anteproyecto de Ley con 148 artculos, el cual fue
presentado durante cuatro meses a los diferentes sectores sociales del pas, con la finalidad de
obtener nuevos aportes de la sociedad en su conjunto que abonaran a la construccin de una
nueva Ley de Proteccin al Consumidor. Segn Evelyn Jacir, su persona junto al equipo de la
comisin consultiva jugaran el papel de rbitro entre los deseos expresados por los distintos
actores y fuerzas sociales.

Es as que durante el proceso de presentacin del anteproyecto a los diferentes sectores de la
sociedad salvadorea, la Comisin Consultiva incorpor nuevos articulados de ley tendientes a
mejorar reas del sistema sancionatorio, creacin de un sistema de proteccin al consumidor y
cobertura de nuevos derechos que no se contemplaban en el documento final. Al final de esta
etapa, la Comisin redact un anteproyecto de Ley con 170 artculos, el cual fue entregado en
junio de 2005 a la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor, misma que fue
enviada a la Ministra de Economa, Yolanda de Gavidia, para que le diese iniciativa de Ley en la
Asamblea Legislativa
52
.


52
La Constitucin de la Repblica establece en su Art. 133, inciso segundo que el Presidente de la Repblica tiene
iniciativa de Ley por medio de sus Ministros.
90

De acuerdo al Reglamento Interno del rgano Ejecutivo, los Ministros y Viceministros tienen
como funcin especial intervenir en la formulacin y realizacin de la poltica nacional, en los
ramos de su competencia y promover, desarrollar y vigilar su cumplimiento. Los Ministros estn
inmersos prcticamente en todas las fases del proceso de polticas, desde la formulacin, hasta la
evaluacin, pasando por la toma de decisiones y la implementacin. No obstante, la Ministra de
Economa nicamente particip en este proceso como la encargada de darle iniciativa de Ley ante
la Asamblea Legislativa, dado que los comisionados presidenciales no tienen dicha funcin
dentro del Ejecutivo.

Es as que el 6 de mayo de 2005, la Ministra de Economa se hizo acompaar de la Comisionada
Presidencial para la Defensora del Consumidor, del Ministro de Agricultura y Ganadera,
Superintendentes de Electricidad y Telecomunicaciones y del Sistema Financiero, para entregar
al Presidente de la Asamblea Legislativa la iniciativa de Ley que vendra a sustituir a la ley
vigente desde 1996.

En el comunicado de prensa emitido por la entonces oficina de la Comisionada Presidencial para
la Defensora del Consumidor, se seal que el proceso de elaboracin del anteproyecto abarc
nueve meses desde el nombramiento de la Comisionada; y destac cinco mecanismos nuevos de
proteccin de los derechos de los consumidores que se incluyeron en la iniciativa de Ley:

1. Creacin del Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor
53
.
2. Creacin de una institucin autnoma.
3. Se adicionan medios alternativos de solucin de controversias ad hoc en materia de
consumo y procedimientos ms giles y efectivos.
4. Un carcter preventivo de la ley a travs de la educacin, informacin y participacin de
los consumidores.
5. Un nuevo sistema sancionatorio.

En el siguiente cuadro se comparan estos cinco aspectos con el anteproyecto de ley presentado
por el Centro para la Defensa del Consumidor a la Asamblea Legislativa.

Cuadro 3.9
Comparacin de anteproyectos de Ley presentados a la Asamblea Legislativa
PROPUESTA DE ACTORES
Principios bsicos
Comisionada Presidencial CDC
Considera indispensable mantener la plena vigencia de
los principios rectores del modelo de economa de
mercado, fomentando el comportamiento tico de los
empresarios y promoviendo la igualdad de
oportunidades entre los mismos.
Hace mencin en uno de sus considerandos a las
Directrices de las Naciones Unidas para la Proteccin
del Consumidor, en el cual se establece que corresponde
a los Gobiernos formular y mantener una poltica
enrgica de proteccin al consumidor, tomando en
cuenta el derecho de los consumidores de tener acceso a
los productos que no sean peligrosos, as como la
importancia de promover un desarrollo econmico y
social justo, equitativo y la proteccin del medio

53
El Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor es el mecanismo mediante el cual se coordinarn a las
instituciones que tienen funciones sectoriales para la tutela de los derechos de los consumidores.
91

ambiente.
Creacin de una institucin autnoma
Expresa la creacin de una institucin autnoma
contemplando su mbito de actuacin en todo el
territorio nacional.
Plantea la creacin de una institucin de carcter
autnomo con actuacin en todo el pas.
En la Organizacin Administrativa se establece que el
rgano supremo de la Defensora ser unipersonal,
dirigido por un Presidente, propuesto para hacer cumplir
la Ley y no ser un rgano de negociacin.

Se aplica la teora de pesos y contrapesos con la
inclusin de un Consejo Consultivo como ente que entre
sus facultades ser la de proponer al Presidente de la
Repblica la destitucin del Presidente de la Defensora
y de los miembros del Tribunal Sancionador, cuando
estos, no estn cumpliendo sus funciones.
Establece un rgano colegiado como ente supremo de la
institucin.

Ser el Secretario Ejecutivo, quien se encargar de velar
por el cumplimiento de lo estipulado en la ley.
Creacin del Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor
Se establece la creacin del Sistema Nacional de
Proteccin al Consumidor, cuya funcin sera la de
promover y desarrollar la proteccin de los
consumidores.
No contempla este tipo de propuesta.
Medios alternativos de solucin de controversias
Se propone la creacin de un Centro de Solucin de
Controversias, especializado en la solucin gratuita de
conflictos en materia de consumo, a excepcin del
arbitraje, el cual ser pagado por las partes.
Las controversias relacionadas con el sector electricidad,
operadores de la misma y la Unidad de Transacciones,
sern resueltas por la SIGET.
En la propuesta de Ley del CDC no se contempla la
creacin de un rgano de atencin especializado en los
casos de los consumidores.
Se estipulan 4 medios alternos de solucin de conflictos:
Avenimiento telefnico, Mediacin, Conciliacin y
Arbitraje.
Slo se contempla dos medios de solucin de conflictos:
Conciliacin y Arbitraje.
Procedimiento sancionatorio
La Defensora iniciara procedimiento sancionatorio por:

1. Incumplimiento de los arreglos o del Laudo
Arbitral.
2. Por afectacin a los derechos colectivos o
difusos.
3. Por no haberse llegado a ningn acuerdo en los
medios de solucin alternos de solucin de
conflictos.
Se iniciara procedimiento sanciona torio en los
siguientes casos:

1. Si las reclamaciones individuales no han
podido solucionarse por conciliacin o
sometimiento a arbitraje.
2. Si quien ha interpuesto la reclamacin no es el
consumidor o usuario directamente afectado.
3. Si el instituto de oficio recoge indicios de la
comisin de infracciones a la ley.
El anteproyecto contempla multas altas, con las cuales
se pretende persuadir al proveedor a cumplir la ley; al
mismo tiempo, se quiere crear conciencia en los
proveedores que es ms barato cumplir la ley que
incumplirla.
Multas muy bajas.
Se estara dando paso a que los proveedores sean
reincidentes, ya que las multas no son suficientemente
significativas.

La Defensora es el ente encargado de velar
directamente por los intereses difusos o colectivos de los
consumidores, no delega sus competencias. Legitima los
procesos.
Procedimientos judiciales.
Proponen la legitimacin procesal para intereses
individuales como en los sindicatos.

Delega su funcin principal de la proteccin de los
intereses de los consumidores a la FGR, P.D.D.H.,
92

Asociaciones de consumidores en los casos de derechos
colectivos y difusos.
Carcter preventivo de la ley a travs de la educacin, informacin y participacin de los consumidores.
Prev la formulacin de polticas de educacin y
difusin en materia de consumo, a fin de procurar la
atencin de necesidades como: la proteccin de los
consumidores frente a los riesgos para su salud y su
seguridad; la promocin y proteccin de sus intereses
econmicos; el acceso a una informacin adecuada; la
educacin del consumidor; la posibilidad de
compensacin efectiva al consumidor; la libertad de
constituir grupos de consumidores y la oportunidad para
esas organizaciones de hacer or sus opiniones en los
procesos de adopcin de decisiones que las afecten.
Plantean una mayor participacin ciudadana en la
difusin y promocin de los derechos del consumidor.

Se otorga a las asociaciones de consumidores la facultad
de representar intereses difusos y colectivos en
procedimientos administrativos.
Fuente: Elaboracin propia

Hasta aqu, los actores que participaron en la formulacin de la nueva poltica de proteccin al
consumidor tenan objetivos claros que se reflejaran en el proceso de formulacin del
anteproyecto de Ley, los cuales resumimos en el siguiente cuadro:

Cuadro 3.10
Objetivos de los actores en la formulacin del anteproyecto
de Ley de Proteccin al Consumidor
Actor Objetivo
Comisionada Presidencial para la Defensora
del Consumidor
Mejorar la proteccin de los derechos de los
consumidores.
Obtener un equilibrio entre los derechos del
consumidor y del proveedor.
Crear una Ley preventiva, en donde saliera ms
caro incumplirla que cumplirla.
Crear una entidad autnoma.
Organismos no gubernamentales (Centro para la
Defensa del Consumidor, Instituto de Estudios
Jurdicos de El Salvador y asociaciones de
consumidores)
Tener una ley ms coercitiva que sancione a las
empresas por los abusos que cometen en el
mercado y que privilegie los derechos del
consumidor sobre los del proveedor.
Crear un instituto autnomo.
Instituciones gubernamentales (representadas por
funcionarios de SIGET, MAG, SSF, MINEC, BCR
y DPC).
Buscar durante la formulacin de la Ley un
equilibrio de la nueva legislacin con las leyes
existentes de otras instituciones gubernamentales, a
fin de armonizar el entramado legal.
Tanques de pensamiento Tener una Ley que respete las reglas del mercado.
Empresa privada Vigilar que se formule una ley acorde a los
lineamientos del libre mercado para no afectar las
inversiones hechas por los empresarios.
Universidades Contribuir a travs del conocimiento cientfico a
crear una nueva ley mucho ms moderna y que
respondiera a los intereses de las mayoras.
Pases cooperantes (Estados Unidos, Mxico,
Chile, Per, Espaa)
Compartir sus experiencias exitosas en materia de
legislacin.
Fuente: Elaboracin propia

93



En la grfica siguiente se resume el proceso de formulacin que sigui el marco legal de la
poltica de proteccin al consumidor 2004-2008 en el mbito del Ejecutivo.

Grfica 3.2
Formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en el mbito del Ejecutivo.
Presidente hace
Oferta pol ti ca
Bsqueda de consenso
en su partido y
Acuerdos con
empresa privada
Bsqueda de
acuerdos
oposicin
Presidente
Nombre
Comisionada
Presidencial
Se incluye en
agenda
gubernamental
Entrega
Anteproyecto
de Ley
Redaccin de
propuestas
Aporte entran por
Diversos nodos
Foros, Talleres,
Presentaciones,
Nombramiento
De Comisiones
de trabajo

Fuente: Elaboracin propia

3.6 Discusin del Anteproyecto de Ley en el mbito legislativo.

El Artculo 121 de la Constitucin de la Repblica de El Salvador seala que La Asamblea
Legislativa es un cuerpo colegiado compuesto por Diputados, elegidos en la forma prescrita por
la Constitucin, y a ella compete fundamentalmente la atribucin de legislar. Asimismo, el Art.
131 de la misma Constitucin, le da la facultad de crear, modificar, interpretar autnticamente o
derogar las leyes del pas, haciendo posible la convivencia democrtica en el marco legal
correspondiente.

El proceso de formacin de cualquier Ley de la Repblica, inicia siempre con una mocin o
propuesta denominada Iniciativa de Ley, la cual es hecha por algn diputado o el Presidente de
la Repblica a travs de cualquier Ministro. La iniciativa
54
de ley es presentada al Pleno de la
Asamblea Legislativa, conformada por 84 diputados electos popularmente para un periodo de tres

54
Tambin tienen iniciativa de ley la Corte Suprema de Justicia en materia relativas al rgano Judicial, al ejercicio
del Notariado y la Abogaca, y a la jurisdiccin y competencia de los Tribunales. Tambin estn facultados los
Consejos Municipales en materia de impuestos municipales (Art. 133 Cn)
94

aos. El pleno autoriza enviar la iniciativa de Ley para estudio de una de las 15 Comisiones con
las que cuenta el rgano Legislativo
55
, a fin de que dictamine para luego trasladarlo nuevamente
al Pleno Legislativo para su lectura, discusin y aprobacin.

Una vez aprobado, el decreto legislativo se traslada al Presidente de la Repblica para que
complete el proceso de formacin de ley con la sancin, promulgacin y publicacin en el Diario
Oficial; o bien, para que detenga dicho proceso vetando el decreto o devolvindolo con
observaciones.

En el caso de la Ley de Proteccin al Consumidor, este rgano de Estado recibi dos iniciativas
de Ley para ser discutidas por los diputados de la Comisin de Economa y Agricultura. La
primera de ellas fue presentada el 22 de noviembre de 2004 por iniciativa de la Diputada Ileana
Rogel, miembro del grupo parlamentario del Frente Farabundo Mart para la Liberacin
Nacional, FMLN en representacin del Centro para la Defensa del Consumidor
56
.

El segundo anteproyecto, elaborado por la Comisionada Presidencial para la defensora del
Consumidor, fue presentado por Yolanda de Gavidia, Ministra de Economa, el 6 de mayo de
2005, siendo recibida por el Presidente de la Asamblea Legislativa, Ciro Cruz Zepeda.

El pleno le dio lectura al primer anteproyecto de Ley de Proteccin al Consumidor el 4 de enero
de 2005, el cual, con 76 votos, pas a estudio de la Comisin de Economa y Agricultura de la
Asamblea Legislativa. Posteriormente, el 13 de mayo de 2005, se le dio lectura a la iniciativa
gubernamental, pasando a estudio de la Comisin antes mencionada, que tiene como funcin,
estudiar y analizar la legislacin relacionada con las actividades econmicas y agrcolas, en todas
sus ramas, dentro de las que se incluyen distintas actividades relacionadas con el comercio, la
industria, el agro y la legislacin que regula determinados servicios pblicos como la energa
elctrica, telefona y derivados del petrleo; y del inters de los consumidores.

Las comisiones legislativas son grupos de trabajo integradas por diputados propietarios con el
objeto de estudiar y dictaminar las iniciativas legislativas. stas debern escuchar en audiencia a
los interesados en los proyectos legislativos o a los afectados por ellos, si por escrito solicitan ser
odos (Art.37 Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, RIAL). De acuerdo al Artculo 38
del Reglamento Interno, las comisiones son permanentes, transitorias, ad hoc y especiales. La
Comisin que discuti la Ley de Proteccin al Consumidor estaba compuesta por los siguientes
diputados:

Presidente: Juan Miguel Bolaos Torres ARENA
Secretario: Ileana Argentina Rogel Cruz FMLN
Relator: No Orlando Gonzlez PCN
Vocales: Jos Salvador Arias Peate FMLN
Hctor David Crdova Arteaga FMLN
Miguel ngel Navarrete FMLN
Roberto dAubuisson Mungua ARENA

55
Estas fueron creadas por acuerdo de la Junta Directiva, de conformidad al Art. 12 del Reglamento Interno.
56
El Art. 17 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, establece que los diputados pueden presentar
iniciativas de ley o peticiones que estimen convenientes.
95

Mario Marroqun Meja ARENA
Manuel Vicente Menjvar ARENA
Ciro Cruz Zepeda Pea PCN
Jos Orlando Arevalo Pea PCN
Santos Fernando Gonzlez CDU
Agustn Daz Saravia PDC

Segn el Art. 45 del RIAL, las comisiones podrn requerir la presencia y colaboracin de
funcionarios, representantes o tcnicos de cualquier institucin pblica, autnoma, municipal o
privada, para que les ilustren en su trabajo, o solicitarles opinin, informes y documentos
necesarios para su cometido. Fue as como la Comisin de Economa y Agricultura tom la
decisin de convocar a cinco peritos de la proteccin al consumidor y del derecho administrativo
para acompaar a los diputados en la discusin de las dos iniciativas de Ley de Proteccin al
Consumidor presentadas a la Asamblea Legislativa. Estas personas fueron:

Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor, Evelyn Jacir de Lovo.
Consultor gubernamental, Mauro Bernal.
Consultara independiente, Julia Evelin Martnez.
Representantes del CDC, Armando Flores y Edwin Trejo.

En un espacio poltico pluralista, el proceso de discusin de las dos iniciativas de ley se
desarroll en un periodo de 40 das, iniciando los das 2 y 6 de junio de 2005 en el seno de la
Comisin de Economa y Agricultura. Al respecto, Roberto dAubuisson
57
, diputado del partido
Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, asegur que para crear el cuerpo de ley del
consumidor, se parti de la iniciativa enviada por el Presidente de la Repblica, Elas Antonio
Saca. Nunca discutimos dos iniciativas para sacar una tercera. Nos basamos en el proyecto del
gobierno y tomamos criterios de la propuesta del CDC para mejorar la redaccin gubernamental.
Esta visin contrasta con la de Ileana Rogel
58
, diputada de la fraccin parlamentaria del FMLN
para el perodo 2003-2006, quien asegur que s hubo un anlisis de las dos iniciativas de ley para
identificar las coincidencias y los puntos distintos de las propuestas y con ello obtener un slo
proyecto de Ley.

Rogel sostuvo que se tena que apoyar las dos iniciativas de Ley, porque eran producto de la
consulta ciudadana. No obstante, el grupo parlamentario de ARENA tena el inters porque la
propuesta de ley gubernamental fuera la que prevaleciera. Tambin las organizaciones de la
sociedad civil que apoyaron la propuesta de Ley del CDC ejercan cierta presin para que su
propuesta fuera la que prevaleciera, segn record Rogel.

Sin embargo, ambos diputados coincidieron en la metodologa que utilizaron para discutir los
anteproyectos de ley. Primero invitaron a la Comisin Presidencial para la Defensora del
Consumidor y al CDC para que expusieran en el seno de la Comisin de Economa los criterios
relevantes de las propuestas. Posteriormente, con base en el Art. 49 del RIAL, se concedi
audiencias a diferentes sectores representados por la ANEP, ABANSA y telefnicas para

57
Entrevista hecha el 9 de febrero de 2010
58
Entrevista hecha el 30 de enero de 2010
96

conocer sus recomendaciones a la formacin del nuevo marco legal en materia de proteccin de
los consumidores.

Posteriormente, se convoc a los cinco peritos para que junto a los diputados de la Comisin
analizaran las dos iniciativas, tomando como base la propuesta del Ejecutivo. Se incorporaron los
puntos que tenan en comn para luego discutir los temas ms complejos de ambos textos de la
Ley, lo cual, segn los entrevistados, permiti agilizar la discusin parlamentaria. Las primeras
discusiones de la ley se dieron en la Asamblea Legislativa.

Segn dAubuisson, para avanzar en la discusin de la ley, la Comisin opt por hacer una
encerrona con los cinco peritos. Esta encerrona se hizo en dos etapas; la primera (24 de Junio
de 2010) en el Resort de playa Las Veraneras ubicado en el departamento de Sonsonate y la
segunda (30 de junio de 2010) en el Hotel y Restaurante Finca Santa Leticia del municipio
Apaneca, Ahuachapn. En cada lugar se permaneci entre dos y tres das discutiendo los
anteproyectos.

Sacar a la Comisin de las instalaciones de la Asamblea Legislativa tuvo como propsito que los
diputados salgan de la cotidianidad del parlamento y en un ambiente privado, se concentren en
la discusin de cada uno de los artculos de la nueva ley, dijo Rogel.

dAubuisson hizo nfasis en que ARENA discuti el anteproyecto de ley del Consumidor sobre la
base de los siguientes principios bsicos: Libre Mercado, Transparencia de los Mercados,
Competencia y Competitividad en el mercado, Seguridad jurdica en las transacciones, Respeto a
los Derechos de los Consumidores y Responsabilidad Empresarial. Asimismo, se tena el
propsito de normar cualquier intento de crear monopolios que las empresas, por naturaleza,
tiende a buscar.

Para el partido de oposicin, FMLN, la postura era la de regular el mercado, basado en el
principio fundamental de hacer una humanizacin profunda de las relaciones en la sociedad, de
su sistema econmico, social y poltico, sobre todo en reas claves de alto consumo como energa
elctrica, telecomunicaciones y sistema financiero. Es por ello que, dentro de los lineamientos
estratgicos de los programas de gobierno del FMLN, est la visin de crear polticas de
estabilizacin de precios de los productos de consumo bsico para frenar el alto costo de la vida.
Esto se expresar mediante medidas como la modernizacin de la regulacin existente, el
fortalecimiento de la institucionalidad reguladora, la revisin de los mecanismos de fijacin de
precios de servicios pblicos, la inspeccin de calidad, pesas y medidas de productos bsicos, as
como mediante la adopcin de medidas preventivas ante las contingencias que puedan
presentarse en el mercado.

Estas dos posturas parlamentarias se enfrentaron en la discusin de la propuesta de Ley de
Proteccin al Consumidor que entreg el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. Se tena que
buscar el consenso a travs de la negociacin, recuerda dAubuisson, y para alcanzar la
aprobacin de todos los diputados, se tuvo que ceder en algunos puntos.

En relacin al tema de la descentralizacin que tendra la nueva institucin, los diputados
apoyaron la propuesta de la Comisin Consultiva, la cual le daba un carcter autnomo a la
institucin para una mejor implementacin de la poltica de proteccin al consumidor. Adems,
97

apoyaron la idea de crear una autnoma con las caractersticas propias de una Procuradura, y que
en palabras de Ileana Rogel, slo se diferenciara en el nombramiento del funcionario por parte
del Ejecutivo.

Buscar la figura de una procuradura significaba hacer reformas constitucionales, y ello
implicaba atrasar la formulacin de una poltica de proteccin al consumidor que se vena
pidiendo aos atrs, explic Rogel. Todos estaban conscientes de crear una autnoma, pero
donde se registraron diferencias de enfoques en relacin con la estructura que tendra dicha
autnoma. En el cuadro siguiente se resumen los planteamientos hechos por las fracciones
legislativas que opinaron sobre este tema.


Cuadro 3.11
Propuestas sobre la autonoma de la Defensora en la Asamblea Legislativa
P
R
O
P
U
E
S
T
A
S

ACTORES.
Ejecutivo G. Presin Partidos Polticos
Comisionada CDC FMLN PCN ARENA
Crear una institucin
oficial autnoma,
con personera
jurdica y patrimonio
propio, con
autonoma en lo
administrativo y
presupuestario.

Crear un Instituto de
Proteccin a los
Consumidores y
Usuarios, con
personera jurdica,
autonoma
administrativa y
patrimonio propio.
Crear un
rgano
Colegiado.
Crear una
Procuradura de
Proteccin al
consumidor.
El funcionario
sera elegido
por la
Asamblea
Legislativa
Crear una
autnoma
descentralizada
del Ejecutivo,
con patrimonio
propio.
Fuente: Elaboracin propia.

El consenso se alcanz aprobando dentro de la Comisin de Economa y Agricultura una entidad
autnoma tal como lo propuso la Comisin Consultiva. El debate sobre el poder que tendra el
funcionario que la precedera se resolvi aceptando la propuesta del FMLN de crear un rgano
colegiado, definido de la siguiente forma:

1. Un Presidente de la Defensora.
2. Un Tribunal sancionador.
3. Un Consejo Consultivo.
4. Direcciones y Unidades Administrativas

Todos ellos tendran autoridad dentro de la institucin en rea especficas y seran nombrados por
el Presidente de la Repblica. El Presidente de la Defensora sera la mxima autoridad de la
Defensora pero no asume los actos que realicen los otros funcionarios y personal de la
institucin. Su atribucin principal estriba en ejercer la administracin, supervisin general y la
coordinacin de las actividades de la Defensora; as como actuar como coordinador del Sistema
Nacional de Proteccin al Consumidor, segn se expresa Evelyn Jacir.

El Consejo Consultivo sera el organismo colegiado integrado por el Superintendente de
Competencia, el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, un
98

representante de la Universidad de El Salvador y las universidades acreditadas en el pas; un
representante de la gremial con mxima representacin de la empresa privada y un representante
de las asociaciones de consumidores. El Consejo se convierte en el rgano de consulta del
Presidente en materia de proteccin al consumidor, emite opinin sobre dichos temas y puede
proponer al Presidente de la Repblica la remocin del Presidente de la Defensora por
incumplimiento grave de sus obligaciones, manifiesta Jacir de Lovo.

El Tribunal Sancionador estara compuesto por tres miembros abogados y su funcin sera
instruir los procedimientos sancionatorios en materia de proteccin del consumidor; imponer
sanciones o resolver lo que corresponda en materia de consumo. Adems, se propuso que
ejerciera sus funciones con plena independencia tcnica y sometido nicamente al ordenamiento
jurdico salvadoreo.

Evelyn Jacir, Comisionada Presidencial, recuerda que esta figura dara a la Defensora un
equilibrio de poder, en donde cada funcionario asumira un rol balanceado de sus funciones. No
obstante, en un principio, la Comisionada Presidencial plante una estructura diferente al
aprobado por los diputados de la Asamblea Legislativa. En la grfica siguiente se muestra el
organigrama propuesto por la funcionaria.

Grfica 3.3
Propuesta de organigrama hecho por la Comisionada Presidencial a los diputados de la
Asamblea Legislativa

Presidente
Centro de Solucin
de Controversias
Verificacin
de Normas
Obligatorias
Organizacin
e Informacin de
Consumidores
Tribunal
Sancionador
Staff
Consejo
Consultivo
Presidente
Centro de Solucin
de Controversias
Verificacin
de Normas
Obligatorias
Organizacin
e Informacin de
Consumidores
Tribunal
Sancionador
Staff
Consejo
Consultivo


Fuente: Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor

Ntese que tanto el Consejo Consultivo como el Tribunal Sancionador estaban bajo la lnea de
mando del Presidente. A travs de las discusiones parlamentarias y los mismos autores de los
anteproyectos (Ejecutivo y organizaciones ciudadanas), las tres figuras quedaron en la misma
lnea de mando, con la excepcin de que la Presidencia sera la que ejercera la administracin de
la Defensora.

3.6.1 Estrategias de discusin de los actores parlamentarios.

Para dAubuisson, esta ley fue una de las que mejor consenso obtuvo en su redaccin, ya que no
hubo oposicin de ningn partido o diputado para su discusin y aprobacin. Lo que si hubo fue
99

diferencias de visiones en temas y la redaccin de los artculos, lo cual fue superado con la
intervencin de los expertos invitados a la discusin parlamentaria.

Adems, haber invitado a los peritos en materia de derechos del consumidor, permiti tener
consultas in situ que desentramparan cualquier tema crtico de discusin. Tal es as que, el FMLN
y ARENA flexibilizaron posiciones para que el cuerpo de ley obtuviera el consenso de todos los
diputados.

No obstante, Ileana Rogel recuerda que pese al ambiente de entendimiento que la Comisin de
Economa y Agricultura haba hecho, existieron presiones de sectores econmicos que
consideraban que la ley estaba siendo muy detallista en la regulacin de algunos sectores del
mercado. Tal es as que, en la discusin de temas crticos como la regulacin de la publicidad,
garantas, inversin de la carga de la prueba en perjuicio del consumidor, medios alternos de
solucin de conflictos, infracciones y sanciones, medidas cautelares y arbitraje, requirieron varias
sesiones de trabajo para lograr el consenso de los diputados. Rogel manifest que al agotarse las
discusiones y argumentaciones, hubo un momento en que no se tena a nadie ms a quien
consultar. Sin embargo, prevaleca la idea de que se deba aprobar la ley.

Estos puntos crticos fueron rechazados en un inicio por ARENA. La discusin se detuvo por
algunos das para que los grupos parlamentarios buscaran por medio de la negociacin, la
aprobacin de dichos puntos crticos. Rogel recuerda que ella defendi la posicin que tenan el
CDC y el conjunto de organizaciones que apoyaban dicha propuesta. Tuvimos que recurrir a
una mesa paralela fuera de la Asamblea. Esta mesa paralela a la Comisin estaba conformada
por: Evelyn Jacir de Lovo, Juan Miguel Bolaos, Armando Flores e Ileana Rogel.

Los integrantes de la mesa, segn recuerda Rogel, se reunieron en Casa Presidencial para lograr
desentrampar las discusiones sobre cinco temas en especficos. Este tipo de reuniones fuera del
seno de la Asamblea Legislativa, en una prctica normal en todo proceso de ley que permite
llegar a entendimientos polticos y en donde todos tienen que ceder de una u otra manera. Es una
mesa eminentemente poltica. No hay otro sector involucrado, pero se pueden hacer las consultas
necesarias con los sectores interesados o grupos de inters que tienen temor o beneficios de una
ley, expresa Rogel. Por su parte, Julia Evelin Martnez dijo conocer sobre esta mesa paralela,
pero no particip en ella.

Fue aqu donde los dirigentes de ARENA convocaron a Rogel para que evaluara los cinco puntos
crticos que no permitan el avance de discusin y formulacin de la nueva ley de proteccin al
consumidor. ARENA me pidi evaluar los puntos crticos y hacer con mi criterio, una redaccin
apropiada de dichos puntos. Con lo que yo propusiera, ARENA lo apoyara ante la Comisin.
Esto llev a Rogel a revisar cada punto crtico de la ley para ver dnde podra haber mrgenes de
flexibilidad para luego hacer su propuesta ante los miembros de la mesa paralela.

Terminado el anlisis, los miembros de la mesa se reunieron para escuchar la propuesta de
redaccin hecha por Rogel. ARENA fue muy enftica en decir: nos interesa lo que va a decir
Ileana sobre estos puntos, y sobre esa base, as va a quedar. Segn Rogel, este margen de
flexibilidad hecho por ARENA, parti de la confianza hacia su persona y del criterio que ella
tena en relacin con la proteccin de los consumidores. La diputada manifest que cuatro de los
cinco puntos analizados fueron aceptados por los miembros de la Comisin de Economa y
100

Agricultura. El CDC se opuso a uno de los cinco puntos redactados por ella, siendo necesario
negociar con sus representantes (Armando Flores y Edwin Trejo) para que flexibilizaran posicin
y as poder continuar con la formulacin del cuerpo legal.

Es importante notar el rol que jug el CDC en el proceso de discusin del articulado de Ley de
Proteccin al Consumidor, el cual se convirti en un referente de consulta para el grupo
parlamentario del FMLN y para otros diputados de ideologa de izquierda. Para lograr consenso,
fue necesario hacer lobby entre partidos, entre diputados o sectores de poder, recuerda Rogel,
quien fue la encargada de utilizar estos mecanismos para reunirse con cada una de las fracciones
legislativas y diputados en particular, para explicarles la importancia de la proteccin al
consumidor y de cmo salir de los impasses en algunos temas en discusin. Y es que hay
diputados que no leen los textos de ley que se discuten en la Asamblea, hacindose necesario de
que algn diputado se las explique.

Este tipo de actitud, contrasta con el Articulo 18 del RIAL, el cual establece en el numeral 2 que
es obligacin de todo diputado conocer los proyectos de ley que se estudian en las comisiones a
las que pertenecen e informarse sobre los dems proyectos que tengan que votar; los cuales con
este fin, deben ser distribuidos a todos los Diputados y las Diputadas, con la debida antelacin a
ser discutidos en la Asamblea.

Pero dentro del proceso de discusin de una Ley, el coordinador del grupo parlamentario o Jefe
de Fraccin se convierte en pieza clave para lograr el xito en una negociacin o discusin; y
segn Rogel, resulta indispensable persuadirlo para que gire lineamientos al resto de diputados
de su grupo, sobre la posicin que debern mantener en los temas que se discuten.

3.6.2 Tcticas de presin de los actores durante la discusin de los anteproyectos.

Rogel coment que durante la discusin del cuerpo legal de proteccin al consumidor, los grupos
de presin existentes, especficamente la ANEP, ejerci algn tipo de presin hacia los diputados
que discutan las dos iniciativas. Segn Rogel, al principio haban llamadas de los empresarios
para saber cul era el avance que tena las discusiones en el seno de la Comisin de Economa.
Al final del proceso se dio un quiebre en el proceso de formulacin de la Ley, provocado por los
diputados del grupo parlamentario de ARENA.

Tanto Rogel, dAubuisson como Julia Evelin Martnez coincidieron que la Ley de Proteccin al
Consumidor no tuvo las presiones de los sectores econmicos y sociales del pas, como lo tuvo la
Ley de Libre Competencia. Esto puede deberse a tres factores: 1) que la ANEP y otros sectores
interesados, ya haban canalizado sus expectativas y sus lmites a travs del proyecto presentado
por el Ejecutivo. 2) Haba una firme decisin del Presidente de la Repblica para que hubiera una
buena ley y una buena defensa de proteccin al consumidor, cosa que no se haba dado antes; y 3)
no haba mucho margen de distancia o diferencia entre la propuesta de Ley hecha por el Ejecutivo
y la hecha por el CDC.

Segn Rogel, la ANEP no se poda oponer a un proyecto poltico impulsado por un presidente
que haba salido de las filas del sector empresarial y que haba retomado los compromisos que
gobiernos anteriores no haban hecho. Pero s estaran vigilantes de que el nuevo cuerpo legal no
afectara las reglas de mercado construidas por gobiernos anteriores.
101


Otro de los aspectos importantes en esta etapa del proceso es el sealamiento que hace Armando
Flores a Julia Evelin Martnez de estar apoyando un proyecto de derecha, a sabiendas del
compromiso personal que tena la investigadora acadmica con los sectores sociales de izquierda.

Este tipo de sealamiento fue una estrategia del CDC para presionar a la investigadora a apoyar
el proyecto de ley que ellos defendan ante la Comisin de Economa.

Me sent muy rara, porque yo saba que mi corazn es de izquierda, pero tena que apoyar un
proyecto de derecha en la cual yo haba participado...tcnicamente apoyaba la iniciativa de Ley
del gobierno, pero polticamente apoyaba a la del CDC, expresa Julia Evelin. Ante la dualidad
de funciones que jug Julia Evelin, el CDC opt por crear una alianza ms fuerte con el FMLN, a
fin de lograr que su iniciativa predominara frente a la del Ejecutivo.

Esta situacin fue aprovechada por Evelyn Jacir de Lovo para tener otro canal de comunicacin
entre los diputados del FMLN y los representantes del CDC. Segn recuerda Julia Evelin
Martnez, la Comisionada Presidencial le llam por telfono en una ocasin para que
intercediera ante Hctor Crdova, diputado del FMLN e Ileana Rogel, del FDR
59
, a fin de
conciliar puntos crticos que se discutan y lograr una ley aprobada por unanimidad.

Durante el proceso de formacin de la Ley de Proteccin al Consumidor se mantuvo una fuerte
campaa de presin ciudadana que moviliz a sectores sociales identificados con el CDC. Un
balance hecho por el CDC sobre su gestin, y al cual tuvimos acceso, indica que para lograr una
presin hacia los diputados que discutan la ley se realizaron las siguientes acciones:

Campaa de llamadas telefnicas a diputados promovida por los grupos locales de
consumidores.
Cuatro concentraciones de ciudadanos ante la Asamblea Legislativa en el marco de la
discusin sobre la nueva ley.
10 festivales con grupos musicales en los municipios de Soyapango, Ilopango, San
Salvador, Mejicanos, Puerto El Triunfo, Apopa, Santa Ana, Tacuba y Santa Elena.
Campaa radial en 8 radios con una difusin de 2 mil 815 cuas y distribucin de 6 mil
900 ejemplares de la propuesta de ley elaborada por el CDC.
Presencia meditica con un aproximado de 13 horas en radio y 16 horas en televisin.
Realizacin de 12 conferencias de prensa con la cobertura de 15 medios de
comunicacin, para informar sobre los avances en la discusin de la nueva ley de
proteccin al consumidor.

Por su parte, el equipo de trabajo de la Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor organiz el II Foro Nacional de Proteccin al Consumidor, como mecanismo de
presin y el cual tuvo como objetivo, difundir la propuesta de Ley presentada a la Asamblea
Legislativa.


59
Ileana Rogel fungi como diputada del FMLN por un ao. Posteriormente, se incorpor al Frente Democrtico
Revolucionario, FDR, junto a otros diputados disidentes del FMLN. Hctor Crdova lleg a sustituir a Ileana Rogel
como representante del FMLN.
102

El Foro estuvo dirigido a los sectores polticos y econmicos del pas, con el fin de mostrarles los
beneficios que contena su anteproyecto de ley. Era una forma de buscar el apoyo de los
diferentes sectores polticos y econmicos del pas.

La Comisionada Presidencial realiz otras acciones para buscar el apoyo de los diferentes
sectores polticos y grupos de presin, entre las que destacan:

Campaas de difusin del anteproyecto de ley y los derechos de los consumidores en
empresas privadas y asociaciones.
Realizacin de Talleres en sectores regulados para difundir derechos de los
consumidores.
Difusin de las limitantes de la ley vigente frente a las exigencias de los consumidores.

Estas acciones tendran como objetivo lo siguiente:
Lograr que tomen en cuenta su propuesta de Ley
Influir para que la nueva institucin tenga gobierno plurinominal.

3.7 Ruptura del proceso de aprobacin de ley en la Asamblea Legislativa.

El Art. 52 del RIAL establece que una vez obtenido un dictamen favorable por la mayora de los
miembros de diputados de la Comisin, ste se enviar a la Junta Directiva para que lo incluya
en la propuesta de agenda de la sesin plenaria.

La discusin del proyecto de Ley por parte de los diputados de la Comisin de Economa y
Agricultura de la Asamblea Legislativa concluy el 19 de julio de 2005, obteniendo un consenso
en el articulado de la ley. Sin embargo, el procedimiento para la conformacin de la ley present
un intervalo de silencio dentro del seno de la Asamblea Legislativa, dado que la Secretara de
Asuntos Legislativos y Jurdicos de la Presidencia se atribuy el derecho de hacer una revisin
tcnica del proyecto consensuado en la Comisin de Economa de la Asamblea Legislativa,
acto considerado por diputados del FMLN y miembros del CDC como una ruptura al proceso de
formulacin a la ley.

Fue en este momento en el cual los diputados de la fraccin de ARENA enviaron el documento a
la Secretara de Asuntos Legislativos y Jurdicos de la Presidencia para que se le diera una
ltima revisin en su contenido, segn recuerda Ileana Rogel. No obstante, Roberto
dAubuisson, afirma que la ley nunca se le envi al Ejecutivo para revisin. Lo que ocurri,
segn dAubuisson, es que el FMLN quiso hacer algunos cambios de ltimo momento a la ley
que se haba consensuado en la Comisin, lo cual no fue aceptado por el resto de los partidos. El
parlamentario arenero seala que se tom la decisin de regresarla el anteproyecto consensuado
a la Comisionada Presidencial para que diera su opinin sobre los nuevos puntos que el FMLN
quera introducir. Este comps de espera que dio ARENA fue aprovechado por el FMLN para
denunciar la intromisin del Ejecutivo en el proceso de elaboracin de ley en el parlamento.

Sin embargo, Rogel dijo que realmente hubo un quiebre en el proceso de elaboracin de la Ley,
ya que, al haber avanzado el 99% del proceso, los diputados del ARENA enviaron al Ejecutivo
el documento para ser revisado por el Secretario Jurdico de la Presidencia. Esto se debi, segn
103

recuerda Rogel, porque se cree que hubo algunos temas que no tenan el visto bueno del sector
empresarial pero que haban alcanzado el consenso dentro de la Comisin. ARENA decidi
enviar a Casa Presidencial el documento consensuado de la comisin de economa y agricultura.

Esta intervencin se registra al final del proceso de discusin dentro de la Asamblea Legislativa,
y que en palabras de Evelyn Jacir, se dio porque algunos grupos del sector privado entraron con
mucha fuerza a criticar el anteproyecto que estaba terminndose de consensuar en la Comisin.
Y es que, segn Jacir de Lovo, durante la presentacin del anteproyecto de ley que hizo el grupo
consultivo a los diferentes sectores sociales y econmicos del pas, la empresa privada no haba
quedado muy convencida en algunos temas de la ley. Esperaron que el proceso avanzara para
ver si se quitaban. Al ver que no hubo muchos cambios, decidieron presionar desde el Ejecutivo,
indica la Comisionada Presidencial.

Para Ileana Rogel la irrupcin no es normal en el proceso de formacin de ley que se hacen en la
Asamblea Legislativa, y en palabras de Julia Evelin Martnez, es una prctica comn que se ha
repetidos por muchos aos dentro de la Asamblea Legislativa. Todo proyecto de ley que se
discute en la Asamblea debe pasar despus por la negociacin poltica de alto nivel la cual se da
en Casa Presidencial. Sin embargo, Edwin Trejo
60
, representante del CDC ante la Comisin de
Economa y Agricultura, no comparte dicho enfoque, porque asegura que cuando una iniciativa
de ley entra al Legislativo, no se debe detener el proceso de conformacin de Ley hasta haberlo
terminado conforme a lo establece la ley.

Se rompi el proceso? Si partimos que es una prctica normal, tal cual lo seala Julia Evelin,
aunque no est institucionalizada legalmente, sirve para que se entre en un proceso de
negociacin poltica con los diferentes sectores o grupos de presin interesados para hacer valer
sus objetivos e intereses en el nuevo marco legal que se construye. Tal es as que, la misma
diputada Rogel afirma que este momento fue propicio para que se instalara la mesa paralela a la
de la Comisin y se negociara los artculos que generaron ms polmica. En estos quiebres de
procesos no entran a la negociacin todos los partidos polticos, sino slo aquellos que tienen
mayora parlamentaria y que poseen un fuerte respaldo de diferentes sectores de la sociedad.

Si los parlamentarios aceptan que el proceso normal de elaboracin del cuerpo de ley de una
poltica, debe pasar por una revisin del Ejecutivo, entonces se cae en una injerencia del rgano
ejecutivo sobre el legislativo. Sacar una iniciativa de ley de una Comisin no es correcto, porque
se da una clara intervencin de un rgano de estado sobre el otro, dice la diputada Rogel.
Adems, la Constitucin establece que todo proyecto de ley, despus de discutido y aprobado, se
trasladar a ms tardar dentro de diez das hbiles al Presidente de la Repblica, y , si este no
tuviere objeciones, le dar su sancin y lo har publicar como ley
61
; de lo contrario, puede
observarlo o vetarlo. Lo importante del caso, es que es al final del proceso en el cual el Ejecutivo
tiene la potestad de revisar el decreto aprobado por el Legislativo para verter sus puntos de vista
sobre su contenido. Antes no.


60
Entrevista hecha el 18 de febrero de 2010
61
Segn los Artculos 135 y 136 de la Constitucin, dentro del proceso de Formacin de Ley, el Presidente conoce el
decreto aprobado por los diputados para sancionarlo conforme a su criterio.
104

Pero en la prctica, el proceso de formacin de ley dentro de la Asamblea se ve detenido cuando
los diputados de cualquier fraccin parlamentaria, se toman el tiempo necesario para consultarlo
con el Ejecutivo y con los sectores que ellos consideren conveniente o interesados. Es una
prctica utilizada normalmente por el partido de gobierno para darse un margen de maniobra
antes de la aprobacin en el pleno legislativo, recuerda Rogel, lo que lleva a pensar que la ltima
versin que se pasa a los 84 diputados es la revisada por el Ejecutivo.

Esta normalidad en la formacin de ley por parte del rgano Legislativo sorprendi a los
representantes del CDC, quienes inmediatamente de conocerlo, lo denunciaron a travs de los
medios de comunicacin social. A ellos les pareci atpico esta prctica parlamentaria dice
Julia Evelin, pero en la realidad es algo que se ha dado y se seguir dando en los gobiernos, sin
importar si es de izquierda o derecha, porque para hacer una poltica pblica, se dar un
proceso de relaciones de poder y no un proceso de discusin de tcnicos.

Es decir que a nadie le debe sorprender que la discusin final de un proyecto de ley se realice en
el escenario del Ejecutivo, porque es ah donde convergen el poder econmico y el poder poltico.
Julia Evelin recuerda que para el CDC esto pareci una afrenta contra la democracia, la
transparencia y el consenso. Sin embargo, no se puede obviar que los intereses econmicos y
polticos se discutirn siempre en otro escenario que no sea el Legislativo.

Qu pasaba en el interior de Casa Presidencial? Julia Evelin asegur que de la mayora de
personas que participaron en la discusin del proyecto de Ley dentro de la Comisin, ninguna
conoca lo que suceda en el interior de Casa Presidencial. Por ello, consider inoportuno
participar en conferencias de prensa para denunciar pblicamente los cambios que segn el
CDC se le hacan al proyecto de ley del consumidor consensuado en la Comisin de Economa y
Agricultura de la Asamblea Legislativa.

Trejo sostuvo enfticamente que es un hecho atpico el haber trasladado el proyecto de ley al
Ejecutivo durante el proceso de formacin de Ley del consumidor, por lo que se reservaron el
derecho de presentar un recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia por la
violacin a la independencia de los poderes que debe existir en el pas. Sin embargo, no se
concretiz dicho recurso, pese a existir un rompimiento al proceso de formacin de ley.

Adems, Trejo confirm que la Secretara de Asuntos Jurdicos de la Presidencia hizo
modificaciones al proyecto consensuado por todos los miembros de la Comisin de Economa y
los cinco peritos invitados. En total fueron 81 cambios que obligaron a los diputados a conformar
una subcomisin para analizar las sugerencias hechas por el Ejecutivo. Se inici un nuevo
debate parlamentario para determinar si las observaciones eran vlidas o no. Para ello, se
clasifican las observaciones en dos partes: las que aportaban y las que afectaban el proyecto
consensuado por los diputados.

Al final, los legisladores salvadoreos determinaron que 42 observaciones hechas por Casa
Presidencial aportaban al proyecto de ley; mientras que 39 afectaban al proyecto consensuado por
los 13 diputados de la Comisin de Economa y Agricultura.

105

Entre las propuestas de contenido que afectaban el proyecto de ley destacaron las siguientes
62
:
1. Eliminaban lo referido a la responsabilidad social empresarial.
2. Eliminaban el derecho a ser protegido frente a la publicidad abusiva y mtodos coercitivos
o desleales.
3. Eliminaban un artculo que haca perder al consumidor el derecho a la inversin de la
carga de la prueba a su favor.
4. Eliminaban la prohibicin de percibir valores no devengados por comisiones y recargos,
lo cual afectaba los derechos del consumidor.
5. Se eliminaba la obligacin de entregar copia al consumidor los datos de su historial
crediticio en un plazo determinado.
6. Se eliminaba la obligacin de entregar copia del historial corregido.
7. Se eliminaba la prohibicin de utilizar la informacin para fines diferentes a historiales
crediticios.
8. Eliminaban la obligacin de etiquetar la fecha de elaboracin de los alimentos, medicinas
y bebidas.
9. Eliminaban la prohibicin de la publicidad abusiva.
10. Se daba potestad al Consejo Nacional de la Publicidad el derecho de intervenir en el
proceso regulatorio de la publicidad.
11. Se eliminaba a los peritos institucionales del gobierno.
12. Realizar u ordenar la difusin de publicidad abusiva ya no sera causa de infraccin a la
ley.
13. Se eliminaban las medidas compensatorias al consumidor.
14. Se eliminaba la facultad de la Defensora de fijar y modificar precios en casos de
emergencia.
15. Se busca garantizar la representacin de ANEP en el Consejo Consultivo.
16. Se elimina el Art. 90 en la cual se sealaba que el presupuesto de la Defensora debera
ser acorde a sus objetivos y necesidades.
17. Se eliminaba la atribucin de la Defensora de solicitar la aplicacin de medidas
cautelares por parte de otras instituciones del Estado.
18. Se peda que el arbitraje no fuera gratuito.
19. El pago de los peritos debera ser hecho por ambas partes iguales, lo cual daba un enfoque
privatista al artculo de ley.
20. Se peda que las Asociaciones de Consumidores slo representen al consumidor en casos
colectivos nicamente ante la Defensora del Consumidor.
21. Se peda que la ley entrara en vigencia despus de 90 das de publicada la ley.

La subcomisin deliber en pocos das sobre los puntos antes sealados. Edwin Trejo expres
que en esta nueva etapa de discusin se logr nuevamente el consenso para que la ley fuese
enviada al pleno de la Asamblea Legislativa, no sin antes realizar nuevas reuniones entre grupos
parlamentarios para definir postura frente a los nuevos cambios hechos por Casa Presidencial.
No quedamos muy satisfechos pero superamos las observaciones hechas por Casa Presidencial.
No fue un consenso total sino intermedio, recuerda Edwin Trejo. Por su parte, ARENA
argument que las observaciones hechas por el Ejecutivo estaban orientadas a tener una mayor

62
Las 21 observaciones mencionadas en esta tesis, fueron proporcionadas por la Oficina de Comunicaciones de la
Asamblea Legislativa con el nombre de Posicionamiento sobre los cambios propuestos por Casa Presidencial al
Proyecto consensuado de nueva Ley de proteccin al Consumidor.
106

consistencia jurdica de la ley, procedimientos administrativos claros y un apego ms expedito a
la Constitucin de la Repblica.

Por su parte, Evelyn Jacir expres en un comunicado de prensa difundido el 16 de agosto de
2005, que el proyecto de ley mantena la visin integral y la capacidad para tutelar
efectivamente los derechos de los consumidores. Sin embargo, para algunos diputados del PCN
y el FMLN la postura de la Comisionada no era convincente.

No obstante, el anlisis a las observaciones hechas por Casa Presidencial se termin de hacer el
27 de julio de 2007, con el cual se cerr la etapa de discusin dentro de la Comisin de
Economa y Agricultura, dndole un dictamen favorable para pasar al pleno de la Asamblea
Legislativa.

3.8 Nuevo cabildeo para aprobar Ley del Consumidor.

Sin embargo, el proyecto debera de esperar unos das ms dentro de la Comisin. En primer
lugar por el periodo vacacional correspondiente a los primeros das de agosto (1 al 8), y en
segundo lugar, porque ARENA tendra que convencer a los diputados del PCN, CDU y PDC para
que aprobaran la Ley de Proteccin del Consumidor a la mayor brevedad posible.

No obstante, los diputados de esos partidos solicitaron reunirse con la Comisionada Presidencial
para la Proteccin del Consumidor, a fin de conocer si ella estaba de acuerdo con los cambios que
la Secretara de Asuntos Jurdicos de la Presidencia y la fraccin tricolor haban hecho al
documento.

Con la Comisionada hubo consenso en el primer borrador. El documento fue cambiado por
ARENA. No entendemos por qu cambiaron lo que la Comisionada haba consensuado con la
Comisin, se autopregunt el pecenista Orlando Arevalo.
63


Pero Julia Evelin Martnez recuerda que fue en esta etapa del proceso en la que la Comisionada
Presidencial para la Defensora del Consumidor le pidi interceder ante el Diputado Hctor
Crdova, del FMLN, para que flexibilizara posiciones para poder restablecer el consenso
alcanzado anteriormente por todos los grupos parlamentarios.

El cabildeo de ARENA y la Comisionada Presidencial rindi sus frutos dos das antes del 18 de
agosto de 2005, luego que los diputados de los diferentes grupos restablecieron el consenso, para
firmar el dictamen e introducirlo a la Comisin de Economa y Agricultura al pleno de la
Asamblea Legislativa para su lectura, discusin y aprobacin.

El 18 de agosto de 2005 la diputada Ileana Rogel dio lectura al decreto
64
nmero 776,
correspondiente a la nueva Ley de Proteccin al Consumidor, con el cual se abri el debate en el

63
Entrevista hecha por La Prensa Grfica el 28 de julio de 2005 al Diputado del PCN.
64
El decreto legislativo es una decisin unnime o mayoritaria adoptada por la Asamblea Legislativa durante sesin
Plenaria, con el objeto de dictar una norma o su manifestacin de voluntad. El decreto legislativo puede contener una
ley, un Cdigo, una reforma, una derogatoria, una interpretacin autntica o incluso, una reforma constitucional.
107

seno del parlamento sobre el nuevo marco legal. No hubo ningn tipo de oposicin a la
aprobacin de la nueva ley, recuerda la diputada Rogel.

Ese mismo da, los 82 diputados presentes aprobaron por unanimidad el decreto legislativo, el
cual, segn la Constitucin de la Repblica
65
, debe ser trasladado a ms tardar dentro de diez
das hbiles al Presidente de la Repblica, y, si este no tuviere objeciones, le dar su sancin
66
y
lo har publicar como ley.

El decreto 776 fue enviado por la Asamblea Legislativa el 31 de agosto de 2005, siendo
sancionado y publicado por el Presidente Elas Antonio Saca, en el Diario Oficial 166, tomo 368
el 8 de septiembre de 2005.
67
La ley entr en vigencia el 8 de octubre de ese mismo ao.

Grfica 3.4
Proceso de formulacin de la poltica de proteccin al consumidor en el mbito legislativo

Ingresan
Anteproyectos
Asamblea
Legislativa
J unta
Directiva
Presenta
iniciativas
al Pleno de la
Asamblea
Legislativa
Principales
Actores
Peritos:
GOES
CDC
Independiente
Comisin de
Economa
Defensa de
iniciativas
I niciativa
consensuada
Enviada al
Ejecutivo
Mesa paralela
De discusin
Repertorio de acciones
Envo de documento a Pleno Aprobaci Aprobaci n de Ley n de Ley
Aprobaci Aprobaci n n
de anteproyectos de anteproyectos
Ley por Comisi Ley por Comisi n n

Fuente: Elaboracin propia


65
Art. 135 de la Constitucin de la Repblica.
66
Una sancin presidencial es la aprobacin o visto bueno del Presidente de la Repblica a un decreto legislativo
para convertirlo en Ley de la Repblica, procediendo a su promulgacin y publicacin. El Art. 136 de la Constitucin
establece adems que si el Presidente de la Repblica no encontrare objecin al proyecto recibido, firmar los dos
ejemplares, devolver uno a la Asamblea Legislativa, dejar el otro en el archivo, y har publicar el texto como ley
en el rgano oficial correspondiente.
67
Ver Art. 139 de la Constitucin de la Repblica.
108

3.9 Los medios de comunicacin en el proceso de formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor.

Los medios de comunicacin jugaron un rol determinante en la formulacin de la poltica de
proteccin al consumidor impulsada por Evelyn Jacir de Lovo desde 2004.

Recordaremos que ella utiliz como estrategia, difundir mediticamente cada una de las acciones
masivas que ejecutaba la entonces Direccin de Proteccin al Consumidor. Esto la llev a
estructurar dentro de su equipo de trabajo, la unidad de prensa, la cual tendra como objetivo,
interesar a los periodistas en el tema de proteccin al consumidor y generar informacin de las
acciones que desarrollaba la Comisionada Presidencial, as como las diferentes personas que
formulaban la nueva poltica de proteccin al consumidor.

Un estudio hecho por la Defensora del Consumidor en 2008, llamado Perfil del consumidor
salvadoreo en el siglo XXI, destaca que un 74.50% de las personas mayores de 18 aos haban
ledo, visto o escuchado en los diferentes medios de comunicacin, informacin proporcionada
por la Defensora del Consumidor.
68


Esto, segn la Memoria de Labores 2004-2009 de la Defensora del Consumidor, es producto de
la divulgacin permanente que las diferentes actividades y acciones hechas antes y durante la
creacin del nuevo ente gubernamental.

La idea de comunicar a travs de los medios de comunicacin las acciones que se desarrollaban
durante la fase de formulacin de la poltica del consumidor, era para influir en el sector poltico
y econmico, para que aceptaran los acuerdos o medidas que estableca el gobierno en materia de
proteccin al consumidor.

Esto tiene su sustento en la teora planteada por Lazarfeld y Berelson, quienes afirman que los
medios de comunicacin influyen en los clima de opinin de una sociedad, al dar mayor
cobertura a ciertos hechos o sucesos y brindar menor inters a otros. Por ello, la estrategia
utilizada por la Comisionada Presidencial de tener a los medios de comunicacin como aliados de
su proceso de formulacin de la poltica del consumidor, le dio como resultado el respaldo
poltico necesario para impulsar los cambios legales e institucionales encomendados por el
Presidente.

Pero el trnsito que hizo Evelyn Jacir por los medios de comunicacin no fue sencilla e
incondicional, ya que sus propietarios mantienen intereses como sector privado del pas, por lo
que cualquier crtica que stos hacan a la ley o formulacin de una poltica tiene su
razonamiento y justificacin que no debe dejarse de atender, segn lo argument el diputado
Roberto dAuduisson.

Es as que, al analizar a La Prensa Grfica y a El Diario de Hoy en lo relacionado con las
temticas abordadas, los gneros periodsticos utilizados, los titulares y cantidad de notas

68
Ver estudio completo en pginas 58 y 59 del Perfil del consumidor salvadoreo en el siglo XXI. Defensora del
Consumidor, Abril 2008
109

publicadas, as como las connotaciones a favor, en contra o neutras hechas sobre el proceso de
formulacin de la poltica de proteccin al consumidor, encontramos que en su mayora estaban
encaminadas a defender el sistema econmico establecido por la Constitucin de la Repblica y
presionar a los diferentes actores para adoptar una posicin coherente con el sistema de libre
mercado practicado desde hace varios aos en El Salvador.
69


3.9.1 Resultados cuantitativos de las publicaciones hechas por El Diario de Hoy y La Prensa
Grfica.

Del 2 de mayo de 2004 al 31 de noviembre de 2005, los dos peridicos publicaron 104 notas
periodsticas que fue la muestra estudiada. De este total 40 eran de El Diario de Hoy y 64 de La
Prensa Grfica.

La cantidad de notas publicadas por El Diario de Hoy representa el 38.46% del total de la
informacin publicada durante 20 meses mientras que las de La Prensa Grfica representan el
61.54%. Al analizar la cantidad de informacin publicada por ambos peridicos. La Prensa
Grfica fue el medio que ms public el proceso de formulacin de la ley de proteccin al
consumidor.

Los dos medios impresos divulgaron la mayor parte de la informacin durante el ao 2005,
cuando el anteproyecto de la Ley de Proteccin al Consumidor fue discutido en la Asamblea
Legislativa, debatido por los funcionarios de los rganos Ejecutivo y Legislativo, as como entre
el sector empresarial.

Con respecto a la tendencia, a diferencia de El Diario de Hoy, que critic por medio de sus
editoriales la normativa, La Prensa Grfica no mostr una tendencia en contra. Este medio slo
public un editorial en el cual apoyaba una mayor proteccin a los consumidores, algunas de las
crticas fueron vertidas por las columnas de opinin de algunos de sus colaboradores.

3.9.2 Enfoque periodstico de El Diario de Hoy

En el caso de las temticas, las notas periodsticas publicadas en El Diario de Hoy abordaron las
siguientes: el anuncio y difusin de la Ley por parte del gobierno entre los diversos sectores de la
sociedad, los cambios que generara la nueva normativa como la creacin de la Defensora del
Consumidor, la necesidad de un nuevo presupuesto para su funcionamiento, las crticas hacia las
multas por violaciones a los derechos del consumidor, la presentacin del anteproyecto de Ley en
la Asamblea Legislativa, los debates que se generaron a nivel empresarial y poltico por la
normativa; la oposicin por parte de algunos sectores y las crticas por la supuesta regulacin a la
publicidad.

Si partimos de que hay informaciones positivas o a favor, negativa o en contra y neutra o tcnica,
en donde las positivas buscan mostrar el lado valioso de las cosas, las negativas descubren anti
valores e intentan presentar aspectos ambiguos o poco favorables de determinados hechos o
sucesos, y las neutras no destacan puntos positivos o negativos, encontramos que en la

69
El anlisis de contenido abarc del 1 de mayo de 2004 al 30 de noviembre de 2005.
110

informacin periodstica publicada por El Diario de Hoy, las connotaciones a favor de la Ley de
Proteccin al Consumidor se presentaron 41 de 104 notas publicadas en un periodo de 20 meses.

Entre las connotaciones a favor de la normativa destacan: con la nueva ley pretendemos
fortalecer la proteccin del consumidor y darle dientes (sanciones fuertes) que fue expresada
por Evelyn Jacir de Lovo Comisionada Presidencial. Esperamos que esto venga a frenar las
especulaciones y a corregir los vacos del mercado en detrimento del consumidor. La ley tiene
muchos ms beneficios que partes negativas afirmada por Maximiliano Portillo, Presidente de
la Asociacin de la Pequea y Mediana Empresa (AMPES), "Creo que es un paso importante que
dimos al establecer una normativa moderna y de avanzada comentada por Orlando Arvalo,
diputado del PCN.

Las opiniones en contra de la Ley expresadas en El Diario de Hoy fueron 32, la mayor parte
fueron manifestadas por el sector empresarial. Las expresiones ms duras en contra de la Ley de
Proteccin al Consumidor provinieron de los editoriales de El Diario de Hoy, en sus contenidos
destacaron un punto de vista negativo hacia la medida.

Un ejemplo de frases negativas, en las cuales se critic la normativa es: Los ignorantes que
redactaron la ley no saben que la marca puede ser la misma pero los aparatos muy distintos unos
a otros, lo que obligara a mantener enormes existencias de repuestos que no necesariamente se
van a utilizar que fue expresada en un editorial de El Diario de Hoy; Una ley es de carcter
preventivo y jams curativo. La idea de la seora Jacir de Lovo ha sido causar un impacto
econmico dentro de cada uno de nosotros para evitar que caigamos en ese vicio, opinin
vertida por Roberto Sampson secretario de la Sociedad de Comerciantes e Industriales
Salvadoreos (SCIS). se le pas la mano con las sanciones que contempla la Ley de Proteccin
al Consumidor que se ha propuesto llevar a la Asamblea Legislativa, Ral Melara, de la ANEP.

Las connotaciones neutras o tcnicas publicadas en el matutino fueron 34. Un ejemplo de estas
frases que no estaban ni a favor ni en contra de la Ley son las siguientes: A los Estados Unidos y
Canad les tom 93 aos estar donde estn en esta materia. La empresa privada local es la que
tiene que dar ese primer paso, sobre todo en el rea de quejas" afirm Charles Underhill,
vicepresidente senior de la Divisin de Resolucin de Disputas del Consejo de Agencias de
Comercio Mejorado (Council of Better Bussiness Bureaus Inc.); Decir que tenamos consenso es
como llorar sobre la leche derramada. Hay que hacer una ley que no toque a los empresarios ni al
consumidor asever No Gonzlez Diputado del PCN.

En la bsqueda por determinar el tratamiento informativo, tambin se consider analizar los tipos
de fuentes que dieron su opinin sobre la normativa. stas se clasificaron en gubernamentales y
no gubernamentales.

La investigacin determin que tuvieron mayor presencia las no gubernamentales, un total de 14
personas ajenas al gobierno expresaron su opinin. La mayor parte fueron dirigentes de
asociaciones y gremiales empresariales como la Asociacin Salvadorea de Industriales (ASI),
las Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Cmara de Comercio e Industria y la
Asociacin Bancaria Salvadorea (ABANSA), entre otras.

111

Con respecto a las gubernamentales, las fuentes ms abordadas en El Diario de Hoy fueron las
del rgano Ejecutivo y rgano Legislativo. En total fueron 12. Figuraron la comisionada
presidencial para la Defensa del Consumidor, Evelyn Jacir de Lovo; el director general de la
Direccin de Proteccin al Consumidor, Mario Cruz; los diputados de ARENA, FMLN, FDR y
PNC.

En la investigacin tambin se indag sobre los gneros periodsticos utilizados por este medio
impreso, que son las formas para expresarse, dar a conocer un hecho o suceso, segn la
circunstancia, su inters y sobre todo el objetivo de su publicacin. Tambin son considerados
como las pequeas unidades literarias con caractersticas propias (Martnez de Sousa,
1981:218)).

El Diario de Hoy utiliz dos tipos de gneros periodsticos: informativo y de opinin. La nota
fra fue el gnero informativo que tuvo mayor presencia en El Diario de Hoy, se publicaron 32
noticias. Esta cantidad representa el 80% de la informacin publicada durante 2004 y 2005.

Con respecto a los gneros de opinin se publicaron siete editoriales y una columna de opinin.
La informacin presentada bajo este formato represent el 20%. Estos formatos se caracterizan
por expresar de forma exclusiva puntos de vistas sobre determinados hechos o sucesos.

3.9.3 Enfoque periodstico de La Prensa Grfica.

La Prensa Grfica al igual que El Diario de Hoy es uno de los medios de comunicacin social de
mayor circulacin de El Salvador.

Las notas periodsticas publicadas en La Prensa Grfica abordaron las siguientes temticas:
Anuncio y difusin de la Ley por parte del gobierno entre los diversos sectores de la sociedad, los
cambios que generara la nueva normativa como la creacin de la Defensora del Consumidor y la
necesidad de un nuevo presupuesto para su funcionamiento, multas por violaciones a los derechos
del consumidor, presentacin del anteproyecto de Ley en la Asamblea Legislativa, los debates
que se generaron a nivel empresarial y poltico; la oposicin por parte de algunos sectores y las
crticas por la supuesta regulacin a la publicidad.

En el caso de la informacin publicada por La Prensa Grfica, las connotaciones a favor de la Ley
de Proteccin al Consumidor superaron a las que estn en contra o neutras. Las opiniones
positivas sobre la medida fueron 114, la mayor parte de ellas tambin fueron expresadas por
funcionarios del rgano Ejecutivo como Jacir de Lovo, Comisionada Presidencial; Mario Cruz,
director general de la DPC y Elas Antonio Saca, Presidente de la Repblica.

Una muestra de las connotaciones a favor de la normativa son las siguientes: "El gran reto para
2005, es lograr tener una nueva ley que nos sirva como marco para hacer cumplir los derechos del
consumidor", Evelyn Jacir de Lovo, Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor; "La ley de Proteccin al Consumidor es una bandera de mi gobierno. Esperara que
en agosto est aprobada para lanzar la Defensora del Consumidor", Elas Antonio Saca,
Presidente de la Repblica.

112

Mientras que las opiniones en contra de la Ley fueron 47. Los empresarios y algunos diputados
criticaron la normativa. Algunos ejemplos de estos puntos de vista son:"Es muy peligrosa la
aplicacin de esta ley por quienes no conocen la publicidad, sin la capacidad de aceptar que la
publicidad es manifestacin de respeto por el consumidor", dijo Sherman J. Calvo, dueo de la
agencia de publicidad APEX/BBDO; "Las otras modificaciones no engaan a nadie e intentan
otorgar beneficios a empresas infractoras, para impedir que la Direccin de Proteccin al
Consumidor cierre empresas violadoras de la ley, cambio o reduccin del precio, etc. Y dejen en
la voluntad del comerciante aceptar o no los derechos del consumidor", expresada por Henry
Campos, columnista La Prensa Grfica.

Las connotaciones neutras o tcnicas fueron 96. A continuacin, algunos ejemplos de estas frases:
"Como no hay respeto a las reglas, les resulta ms fcil no cumplirlas y hacer dinero fcil. Es
necesario que los proveedores se comporten de forma justa porque de lo contrario afectan el
mercado, se pierde confianza y se destruye el comercio", Pablo Sylberglait, especialista en
proteccin del consumidor de la Comisin Federal de Comercio de Estados Unidos; "El Salvador
tiene un proceso de maduracin muy atractivo para regular", Juan Carlos Luengo, jefe jurdico
del Servicio Nacional del Consumidor de Chile.

En relacin con los tipos de fuentes consultadas, la investigacin determin que en La Prensa
Grfica tuvieron mayor presencia las gubernamentales, un total de 14 funcionarios del Ejecutivo
que brindaron sus declaraciones, principalmente a la comisionada presidencial para la Defensa
del Consumidor, Evelyn Jacir de Lovo; el Presidente de la Repblica, Elas Antonio Saca; el
director general de la Direccin de Proteccin al Consumidor, Mario Cruz, la Ministra de
Economa y Luis Mario Rodrguez. Tambin hay consulta a diputados del rgano legislativo pero
en menor proporcin al Diario de Hoy.

En relacin con las fuentes no gubernamentales, La Prensa Grfica registra que 9 fuentes
expresaron su opinin. La mayor parte fueron dirigentes de asociaciones y gremiales
empresariales como la Asociacin Nacional de la Empresa Privada (ANEP) y la Cmara de
Comercio e Industria de El Salvador, la Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y
Social, FUSADES; el Centro para la Defensa del Consumidor, CDC; la Cmara Americana de
Comercio, AMCHAM; Julia Evelyn Martnez y el representante de la Universidad Tecnolgica,
Ren Cuadra.

Los gneros periodsticos utilizados por La Prensa Grfica fueron la nota fra el gnero noticioso
que tuvo mayor presencia, se publicaron 58. Esta cantidad representa el 90.6% del total de
informacin publicada. Con respecto a los gneros de opinin utilizados en La Prensa Grfica, se
determin que en este medio impreso se publicaron dos editoriales y cuatro artculos de opinin.









113

Cuadro 3.12
Tratamiento informativo de EDH y LPG sobre la formulacin del marco legal de la poltica
de proteccin al consumidor (mayo 2004 a noviembre 2005)
T
R
A
T
A
M
I
E
N
T
O

I
N
F
O
R
M
A
T
I
V
O

UNIDADES DE ANLISIS
CLASIFICACIN
EL DIARIO
DE HOY
LA PRENSA
GRFICA
GNEROS
PERI OD STI COS
NOTA FRA (Noticia)
32 58
EDITORIALES
7 2
COLUMNAS
1 4
FUENTES
GUBERNAMENTALES
12 14
NO GUBERNAMENTALES 14 9
CONNOTACI ONES
A FAVOR
41 114
EN CONTRA
32 47
NEUTRAS O TCNICA
34 96
TEMTI CAS
Los dos medios coincidieron en los siguientes temas:
Presentacin del anteproyecto de ley a la Asamblea Legislativa
La creacin de la Defensora y presupuesto para la nueva institucin
La discusin del sector empresarial sobre las nuevas multas
Aprobacin del anteproyecto de Ley



3.10 La ANEP frente al proceso de formulacin de la poltica del consumidor

La Asociacin Nacional de la Empresa Privada, ANEP, es uno de los principales grupos de
presin que aglutina a 43 gremiales empresariales y que representan a su vez a ms de 10 mil
empresas de diversos sectores de la economa del pas. (Miranda 2009).

A travs de sus representantes en los diferentes Talleres y Foros que realiz la Comisionada
Presidencial, as como en la Comisin Consultiva, tuvo la oportunidad de hacer valer su visin en
torno al nuevo marco legal que regira la poltica del consumidor. Hubo conversaciones de la
ANEP con los sectores polticos, especficamente con el grupo parlamentario de ARENA, a fin
de hacer prevalecer sus puntos de vista en temas como el tipo de sanciones a imponer por el
nuevo ente gubernamental y la regulacin de algunos rubros como publicidad engaosa y sistema
financiero.

Como lo hemos dejado ver en la descripcin del proceso de formulacin de la poltica de
proteccin al consumidor, la ANEP se convirti en uno de los actores que ms intervino durante
114

el proceso. El mismo presidente Saca dej claro que haba recibido toda la colaboracin de los
empresarios y que haba acuerdos importantes para impulsar la nueva poltica del consumidor y
as lograr los grandes objetivos en beneficio de los consumidores y en beneficio del sistema de
libre mercado. (Discurso 2 del Presidente)

La ANEP hablaba desde 2003 de fortalecer a los entes reguladores para un mejor funcionamiento
del mercado y corregir los abusos que se estaban dando (IV ENADE 2003). Los empresarios
sostienen que hay una percepcin generalizada de que la DPC no era funcional ante los abusos
denunciados por la calidad en los servicios de agua potable, energa elctrica y telefona. Ante tal
situacin, propuso que el gobierno interviniera para corregir las fallas del mercado y adoptara una
poltica encaminada a generar una libre competencia para tener una mayor productividad y una
efectiva proteccin de los consumidores. (IV ENADE 2003)

Un ao despus plantean que las economas de libre mercado poseen retrasos sistmicos en
diferentes reas, incluyendo la proteccin al consumidor. No obstante, hacen la salvedad de que
existen tendencias polticas a que el Estado intervenga excesivamente en los mercados. Para ello,
propusieron que el Estado debe jugar un rol ms de orientacin y de corrector de las
imperfecciones del mercado que previenen la asignacin de recursos, de acuerdo al principio de
la soberana del consumidor. (V ENADE 2004)

Un punto importante que se da en este encuentro empresarial, es la solicitud expresa de los
empresarios para que el Estado exija a todos los proveedores por igual, esto es en cuanto al
cumplimiento de obligaciones fiscales, sanitarias, inclusive de las normas tcnicas aplicadas a los
productos comerciales. Cuando la autoridad no exige con firmeza, genera un factor de
competencia desleal, dejando en desventaja a quienes practican un profundo compromiso del
cumplimiento de las leyes, repercutiendo adems en los derechos del consumidor. (V ENADE 2004)

En 2004, los empresarios hacen cinco propuestas especficas en relacin al tema de proteccin al
consumidor:

1. Debe existir un mnimo de regulacin para evitar los excesos de los agentes econmicos.
2. El fortalecimiento (de la proteccin al consumidor) debe ampararse en la participacin de los
clientes, pero tambin de los proveedores.
3. Debe fomentarse la creacin de asociaciones de consumidores, y fortalecer las
organizaciones de proveedores en sistemas de autorregulacin.
4. El Gobierno debe jugar un papel importante en el sistema econmico para corregir las
imperfecciones del mercado.
5. Debe revisarse los contratos que regulan las diferentes actividades privadas, pero sin violentar
los derechos adquiridos dentro del Estado de Derecho

En 2005, ao en el que fue aprobada la Ley de Proteccin al Consumidor, la ANEP, por medio
del VI ENADE 2005 El Salvador 2024: el pas que todos queremos, volvi a insistir que se
deba fortalecer y renovar institucionalmente las superintendencias, las procuraduras, la Fiscala
General de La Repblica y la Defensora del Consumidor.

Lo que la ANEP demandaba era que el Estado tuviera una mejor coordinacin de todas estas
dependencias gubernamentales para evitar fallas en el mercado. Por ello exigan que la nueva Ley
115

de Proteccin al Consumidor, deba velar porque el modelo basado en la economa social de
mercado, el cual tiene como fundamento la propiedad privada, la defensa de la libre competencia,
la igualdad de oportunidades, los derechos del consumidor y la distribucin del ingreso, funcione
mejor en el pas.

Un ao ms tarde, en el VII ENADE 2006: Hacia una nueva estrategia de crecimiento
Econmico Iniciativa El Salvador 2024, la ANEP presenta una posicin ms firme y
determinante para alcanzar el desarrollo econmico del pas. Propuso una produccin
fundamentada en un funcionamiento eficiente de los mercados internos, con una regulacin
estatal que garantice la transparencia, la competencia y la defensa de los derechos de los
consumidores y una burocracia pblica eficaz que responda a las exigencias de la competencia
global. Por qu la insistencia en el funcionamiento del mercado? La respuesta puede estar en el
respaldo poltico y social que se deba dar a la nueva poltica del consumidor impulsada por Elas
Antonio Saca y atacada por sectores ortodoxos de la empresa privada. Esto llev a la ANEP a
pedir que hubiese conciencia de que los abusos, engaos o atropellos al consumidor a la larga
van en detrimento del desarrollo de las mismas empresas.

Lo anterior se fundamenta con el siguiente prrafo extrado de VII ENADE: La Ley de
Proteccin al Consumidor recin aprobada, que vino a sustituir el marco normativo anterior,
seala la importancia que reviste la accin del Estado para velar por el respeto a los derechos de
los consumidores y, al mismo tiempo, reconoce que las disposiciones legales preexistentes en este
campo, no estaban en concordancia con los principios rectores de la economa de mercado, tal
como se indica en la parte introductoria de la nueva legislacin.

Sobre este reconocimiento, la ANEP propuso en el mismo documento mantener y mejorar
permanentemente la coordinacin y el intercambio de informacin y estudios entre la
Superintendencia de Competencia, la Defensora del Consumidor y la SIGET, con el objetivo de
ofrecer servicios de calidad a precios competitivo. Adems, se hablaba de un diseo de una
poltica nacional de proteccin al consumidor por parte de los sectores ms denunciados, como
parte de una poltica integral para la defensa de los derechos de los consumidores basada en
principios rectores como igualdad, libertad, universalidad, armona, equidad y eficiencia,
buscando compatibilizar la democracia con la libertad econmica, arraigando una cultura basada
en la tica y en la responsabilidad social de los empresarios. Esta misma propuesta se hace un ao
despus, en el IX ENADE 2008. El Salvador; institucionalidad, Economa y libre desarrollo

Como la ley se haba hecho sobre la base de los diagnsticos hechos a la DPC, anlisis de la
legislacin vigente y el derecho comparado, partiendo de una propuesta electoral hecha por Elas
Antonio Saca, entonces la ANEP peda lineamientos institucionales claros para ejercer su libertad
econmica.

La gremial empresarial recoge en el IX ENADE 2008 una de sus propuestas ms amplias que
abarca a todos los actores que intervienen en el mercado. La propuesta haba sido hecha en el
ENADE de 2006 y estaba planteada de la siguiente manera:
Se debe disear una poltica nacional de proteccin al consumidor por sectores, como parte de
una poltica integral para la defensa de los derechos de los consumidores basada en principios
rectores como igualdad, libertad, universalidad, armona, equidad y eficiencia, buscando
116

compatibilizar la democracia con la libertad econmica, arraigando una cultura basada en la tica
y en la responsabilidad social de los empresarios.

Sobre esa demanda empresarial, la Comisionada Presidencial ya haba iniciado en 2006 el
proceso de elaboracin de un documento que recogera las lneas programticas de sectores
crticos como agua, alimentos, elctrico, hidrocarburos, medicamentos, publicidad, financiero,
telecomunicaciones, vivienda y gnero, para impulsar una Poltica Nacional de Proteccin al
Consumidor.

Un nuevo proceso de consulta a los sectores econmicos y sociales.
Para mejor comprensin de nuestro estudio, entenderemos como Poltica Nacional de Proteccin
al Consumidor, a las acciones y lineamientos que impulsa el Ejecutivo para resolver una
problemtica dada en las relaciones entre consumidores y proveedores. Estas acciones o polticas
no son coercitivas para terceros, pero segn el Art. 163 de la Constitucin y Art. 5 del
Reglamento Interno del rgano Ejecutivo, deben ser autorizados y comunicados por los
Ministros en cada una de sus dependencia.

Bajo ese entendido, al revisar un documento de trabajo de la Comisionada Presidencial,
encontramos que desde 2006 se program hacer una poltica
70
donde se asumieran medidas
especficas para proteger los derechos de los consumidores, bajo una visin sistmica en la que se
interrelacionen los diferentes agentes econmicos y sociales; y que promueva acciones
responsables entre consumidores y proveedores.

Se forj la idea de tener una poltica pluralista, con debates pblicos que permitan una clara
visin y legitimidad en la construccin de estrategias que se concreticen en acciones para dar
respuesta a la problemtica de proteccin al consumidor, y que incluyan los recursos y
capacidades de los sectores involucrados. Lo extrao de este proceso iniciado en 2006, radica en
que ya se haba trabajado en una ley, con actores que dieron respuesta a la problemtica del
consumidor. Sin embargo, este segundo proceso de consulta, tuvo como base legal el Art. 57 de
la recin aprobada Ley de Proteccin al Consumidor, en la cual se seala que la Defensora del
Consumidor ...tendr entre otras, la facultad de presentar propuestas al rgano Ejecutivo en el
ramo de Economa, para la formulacin de polticas de proteccin al consumidor y su plan de
accin.

Tambin parte de los Art. 151 y 152 de la Ley del Consumidor en donde se establece que el
Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor, SNPC, ser pilar fundamental para la proteccin
de los derechos de los consumidores.

Sobre ese marco legal, la Comisionada Presidencia convoca a una diversidad de actores
institucionales, entre ellos:

23 instituciones gubernamentales, 5 asociaciones de consumidores, 15 asociaciones
empresariales, 24 empresas privadas, 7 universidades y 10 organismos no gubernamentales, a fin
de iniciar un proceso de consultas y recoleccin de informacin y as construir la agenda de
acciones a desarrollar por cada una de las instancias del Estado y que tienen competencia en la

70
Las cursivas y negritas son mas.
117

proteccin de los derechos del consumidor. El proceso de consulta dur 18 meses y fue
acompaado por 8 especialistas sectoriales para abordar cada uno de los temas antes
mencionados.

La visin que se tenia en este proceso, era la de fortalecer la capacidad gubernamental para hacer
efectivas la disposicin de proteccin al consumidor, mediante el conocimiento de los sectores
prioritarios (agua, alimentos, elctrico, hidrocarburos, medicamentos, publicidad, financiero,
telecomunicaciones y vivienda) sobre los aspectos que afectan a los consumidores, para dar
respuestas acertadas con programas que atiendas las necesidades ms inmediatas de la poblacin.

Los resultados obtenidos del anlisis de cada sector, estaran siendo ejecutados por los miembros
del Sistema Nacional de Proteccin del Consumidor funcionando y consolidando, de acuerdo a
las competencias y capacidades institucionales.

En la grfica 3.5 se muestra el curso que sigui la Comisionada Presidencial para la Defensora
del Consumidor para construir dicho informe que se convertira en poltica del Presidente Elas
Antonio Saca.






























118

Grfica 3.5

R uta para el di seo de l a Pol tic a N aci onal de Prot ecci n al Consumidor
DISE O
OR IGE N: R enov ada Ins ti tuc ion al ida d par a la efec ti va pr otec c in del CO NS UMID OR
D ia gn st ico y
A n l isis
Cond ic i ones E x t er nas:
S oc i ales
E c onmi cas
A mbi ent al es
No rmat i v as
Co nt exto I nt ernac i onal
I d en t if ica ci n
P ro bl em t i ca d el
C on su mi do r
E xpo si c in de l P r obl ema
D efi ni c i n de Caus as
I dent i fi cac i n de A c t ores
I nv ol ucr ados
A lter nati vas de S ol uc in
E v al uaci n de r ec urs os y
capac i dades ins t i t uci onal es
P ri ori z aci n
De f in ici n d e
L in ea mi en t os
E st ra t g ico s
E st a bl eci mie n to d e
A ct or es
E je s pa ra la
A cc in
G ES TIO N
E st abl ec im ient o de
O bj eti v os
PLA N DE AC CIO N
D efin ic i n de
A cc io nes
Int egra ci n y
Con solidaci n d e l
SNP C
EV AL UACIO N
Indi ca dor es
Imp ac to
S eg uim ien to
1
2
3
4


Fuente: Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor

Para dar forma a esta poltica del Ejecutivo, se siguieron los mismos pasos que tuvo la
formulacin de la Ley de Proteccin al Consumidor. Se inici en febrero de 2006 con el
desarrollo del Primer Foro Hacia una Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor, al cual
asistieron los presidente de los tres rganos de Estados y ms de 200 participantes de diferentes
sectores econmicos, polticos y sociales del pas.

Tambin participaron los funcionarios de la SSF, SIGET y FUSADES para exponer sus puntos de
vista en relacin con los ocho sectores que abarcaba la poltica nacional. Por ejemplo, el
Superintendente del Sistema Financiero, Armando Montenegro, expres en el Foro que se deba
119

tener una poltica con una visin sistmica que permita brindar una atencin integral a las
necesidades del consumidor, convirtiendo al Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor en
un instrumento para el desarrollo econmico y social del pas y de cada ciudadano.

Una visin similar seal el Superintendente de Electricidad y Telecomunicaciones, Jorge Nieto,
al sealar que se deba implementar un sistema de informacin y estadsticas que permita
conocer desempeo y tendencias de los sectores; y contar con instrumentos legales y mecanismos
de verificacin para garantizar la calidad de los servicios en dichos rubros.

La Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social, representada por Rafael
Arnoldo Gmez Salazar, expres que lo ideal para tener una buena poltica nacional de
proteccin al consumidor, sera la creacin de una cultura de proteccin al consumidor por
medio de una poltica preventiva con base en la educacin, lo cual no se cumplir sino es con una
efectiva aplicacin de la ley, por lo que el sistema debe responder con las medidas represivas
sancionadoras de los infractores culpables. Debe haber casos ejemplarizantes.

Estos y otros insumos sirvieron para que en marzo y noviembre de 2006 se realizaran talleres con
expertos en cada tema, a fin de obtener lineamientos bsicos para la elaboracin de la poltica. En
julio de 2007 se convoc nuevamente a los actores participantes en los talleres, a fin de presentar
y discutir el documento final elaborado por un equipo tcnico de la Defensora del Consumidor,
integrado por Rafael Guido Vjar, Leily Mendoza y Mauricio Prez.

Para cada sector analizado, el equipo tcnico de la Defensora formul siete mbitos de accin en
las que deberan de trabajar. Estos mbitos son:
a) Educacin y participacin ciudadana.
b) Informacin y transparencia de mercado.
c) Calidad y eficiencia en la provisin de bienes y servicios.
d) Atencin a clientes y usuarios.
e) Verificacin y Vigilancia.
f) Fortalecimiento institucional del SNPC.
g) Equidad de gnero en el consumo.

Cada uno de los actores institucionales que participaron en la formulacin de la Poltica Nacional
de Proteccin al Consumidor, validaron los aportes hechos en julio de 2007. Finalmente, el 14 de
agosto de 2007 se presentaron los resultados de la consulta en el Foro de lanzamiento de la
Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor al cual asistieron nuevamente los presidente de los
tres rganos de Estado y ms de un centenar de personas.

La memoria de labores de la Defensora 2004-2009, seala que la Poltica Nacional de Proteccin
al Consumidor tiene como objetivo, establecer lneas de accin que promuevan y desarrollen una
tutela efectiva de los derechos del consumidor, procurando equilibrio, certeza y seguridad jurdica
en sus relaciones con los proveedores, un mejor funcionamiento del mercado y la consolidacin
del Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor.

Segn la Comisionada Presidencial, Evelyn Jacir de Lovo, la Poltica Nacional de Proteccin al
Consumidor tiene caractersticas importantes, de las cuales destaca:

120

El Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor es incluyente
Integra a todas las autoridades reguladoras con la Defensora
Integra a empresas y consumidores

Tiene un enfoque preventivo
Mantiene un sentido social
Papel de la autoridad: aliado y no opresor

Ampla los servicios de proteccin
Busca proporcionar atencin, tanto al consumidor como al proveedor

Proporciona educacin en ambas vas
Reduce asimetras
Mejores prcticas del proveedor
Consumidores organizados

Fomenta la transparencia
Se plantea un acceso a la informacin
Se pide tener criterios claros y no discrecionales

Dichas caractersticas resaltan que la implementacin podra estar supeditada a la voluntad
poltica del funcionario en turno y de la preparacin que este tenga en materia de proteccin al
consumidor. Aunque este proceso no termina en Ley de la Repblica, el Presidente Elas Antonio
Saca firma el documento, pidiendo a cada Ministro y a los Presidentes de Autnomas en general a
colaborar en la tutela de los derechos de los consumidores, participando efectivamente dentro
del Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor, a fin de perfeccionar el entramado del
mercado a travs de mejores regulaciones, mejores mecanismos de proteccin al consumidor y
mejores reglas de juego.

Saca seal adems que esta poltica (documento) se convertir en una herramienta legal que
unificar los esfuerzos de todas las dependencias del Estado, para que juntos salgamos al
encuentro de aquellas personas que hayan sido violentadas en sus derechos. Como puede verse,
el documento elaborado por la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor, se
convierte en otro elemento ms de la poltica de proteccin al consumidor, sumado a la ley. En
palabras de Evelyn Jacir, es el plan de accin para que cada uno de las entes reguladores del
Estado, puedan proteger a los consumidores.

Como sealamos anteriormente, la Ley de Proteccin al Consumidor cre la figura de un Sistema
Nacional de Proteccin al Consumidor (Art. 151-154), la cual debera tener un Plan de accin
encaminado proteger los derechos de los consumidores y corregir situaciones desventajosas entre
los consumidores y proveedores.

El documento elaborado por la Comisionada Presidencial, al cual se le llam Poltica Nacional
de Proteccin al Consumidor (PNPC), y que es definida por la funcionaria como una agenda
abierta, de largo plazo, que se ir completando con las prioridades que exijan las nuevas
121

realidades en materia de consumo, cuya implementacin requerir de la formulacin y
seguimiento de planes operativos.

En la grfica siguiente, se resume el proceso que tuvo la elaboracin del documento de la Poltica
Nacional de Proteccin al Consumidor, el cual tuvo una duracin de 18 meses.


Grfica 3.6
Proceso de formulacin del documento denominado Poltica Nacional de Proteccin al
Consumidor (PNPC)


































Fuente: Elaboracin propia.

Aprueban Ley
de Ayuda al
Consumidor
1 Fase
del
proceso
2 Fase
del
proceso
3 fase
del
proceso
4 fase
del
proceso
5 fase
del
proceso
6 fase
del
proceso
Presidente Saca
firma documento
PNPC.

Pide al SNPC
incluirlo como
herramienta para
proteger a los
consumidores
Ley manda
crear el
SNPC
Ley establece
pauta para
formulacin
del Plan de
Accin de la
poltica.
Conformacin
de equipo
tcnico
Seleccin de
sectores a
incluir en PNPC
Sectores:
Agua
Alimentos
Energa elctrica
Hidrocarburos
Medicamentos
Publicidad
Servicios Financieros
Telecomunicaciones
Vivienda
La DC inicia
consulta a
sectores.
Se realiza Foro
Hacia una
Poltica de
Proteccin al
Consumidor
Se realizan 8
talleres y mesas
de trabajo para
recibir
experiencias y
propuestas de los
diversos sectores.

Elaboracin de
diagnstico y
planes de
accin sectorial
por consultores.

Se realizan
otros 9 talleres
para enriquecer
y validar los
aportes de los
consultores.

Inicia
redaccin
final del
documento
por equipo
tcnico
Instituciones
int egrantes del
SNPC revisan y
validan el
documento final
Enero
2006
Febrero
2006
Abr.-Oct.
2006
Nov.
2006
Julio
2007
Agosto
2007
Marzo
2006
Agosto
2005
122

Al comparar el anterior cuadro con la ruta de diseo de la Poltica Nacional de Proteccin al
Consumidor que se plante la Comisionada Presidencial, se observa los siguientes aspectos:

1. El diseo de la PNPC inicia con el diagnstico y anlisis para identificar la problemtica del
consumidor, determinndose que seran ocho los sectores a atender.
2. La estrategia fue la misma para elaborar el anteproyecto de la Ley de Proteccin al
Consumidor, realizando consultas a los actores interesados y organizando un foro de carcter
pblico.
3. Las fases 3, 4 y 5 buscan conocer las propuestas de los diferentes actores para luego elaborar
el documento de la Poltica Nacional de Proteccin al Consumidor.
4. Los ejes de accin son revisados por las instituciones que conforman el Sistema Nacional de
Proteccin al Consumidor, SNPC, quienes tendrn la responsabilidad de implementarlo de
acuerdo al mandato dado por el Presidente de la Repblica.

Con la elaboracin de este documento, el gobierno busc atender la demanda hecha por la ANEP
de tener una mejor coordinacin de todas las dependencias del Estado que tienen entre sus leyes
la proteccin de los consumidores. Con ello se tendran dos herramientas bsicas para proteger a
los consumidores: La nueva Ley Proteccin al Consumidor y el documento de Poltica Nacional
de Proteccin al Consumidor que contiene el Plan de Accin para que el Sistema Nacional de
Proteccin al Consumidor iniciara con la implementacin de cada una de las normas establecidas
en ambas herramientas legales.

3.11 Discursos de Elas Antonio Saca para legitimar la poltica del consumidor

Como parte final de nuestra investigacin, se analiz una muestra de 13 discursos pronunciados
71

por el Presidente de la Repblica, Elas Antonio Saca durante su gestin y que hacen mencin a
la decisin de formular una poltica que protegiera los derechos de los consumidores a travs de
nuevos instrumentos legales e institucionales.

El anlisis arroj que entre los 13 discursos, hay 43 frases argumentativas con la cual Saca
buscaba obtener el apoyo de los sectores econmicos y polticos del pas para alcanzar su objetivo
de crear una nueva Ley y un nuevo ente que protegiera a los consumidores. Para ello, hecho mano
de argumentos basados en informacin comprobable y rechaz aquellos que podan afectar el
proceso emprendido por la Comisionada Presidencial. Uno de los mayores argumentos de Saca
para impulsar el cambio de la poltica era la de tener una concepcin ms amplia de la que se
tena hace doce aos cuando fue aprobada la actual ley de proteccin al consumidor con el objeto
de superar las posibles deficiencias de la actual ley y con el propsito que los nuevos
instrumentos que se diseen respondan al balance ms justo y ponderado de los intereses de
todos. (Discurso 2 dado el 24 de agosto de 2002)

Saca parte de dos argumentos fundamentales para legitimar la poltica de proteccin al
consumidor: primero, las conversaciones previas sostenidas con el sector empresarial y el sector
poltico para impulsar cambios institucionales y legales para establecer una nueva entidad Yo
quisiera tambin decir que de parte de los empresarios, hemos recibido toda la colaboracin,
hemos llegado a acuerdos importantes y eso significa que juntos podemos lograr los grandes

71
Ver anexos
123

objetivos en beneficio de los consumidores y en beneficio del sistema en el que todos creemos; el
sistema de libre mercado.(Discurso 2); y segundo, la seguridad de que el sistema de libre
mercado no sera debilitado con la nueva poltica que se impulsara, A partir de la aprobacin y
entrada en vigencia de esta nueva ley, contaremos con una institucin que proteger
efectivamente a los consumidores, sin afectar a las empresas, que como proveedores de servicio
son parte importante para el bienestar de los usuarios, (Discurso 3 dado el 24 de mayo de 2005).

Sobre estas dos visiones, el mandatario salvadoreo estructura sus discursos, enfatizando que la
defensa y proteccin de los consumidores y de los usuarios es una pieza clave de nuestro sistema
de libertades que consagra la constitucin poltica (Discurso 2); y que el sistema de libertades
en el que creemos, se vuelve mas slido, con la existencia de un marco legal de proteccin al
consumidor (Discurso 6 dado el 1 de junio de 2006).

Es importante sealar que Saca estaba muy claro que algunos sectores empresariales no estaban
muy convencidos de que la nueva poltica que se formulaba, fuera congruente con el sistema
econmico vigente en el pas. l se encarg de demostrar lo contrario con argumentos similares
al siguiente: Hace un ao le ped a Evelyn lanzarnos en esta batalla importante por los
consumidores, en algn momento se nos mal entendi, en algn momento surgieron criticas y es
normal, hay cosas que parecen raras que yo encuentro absolutamente normales en la defensa del
consumidor. (Discurso 3).

Pese a ello, su decisin de continuar con el proceso de formulacin de la poltica del consumidor,
le trajo crticas y presiones polticas con el fin de hacerlo retroceder en su decisin. No obstante
el Presidente aclara que como hombre de derecha que era, estaba convencido de que la decisin
de impulsar una nueva la ley de proteccin al consumidor fortaleca el sistema de libertades por el
que tanto haban luchado y credo. Tambin les hizo ver que l tiene la obligacin de proteger el
inters comn en cada decisin que toma, pero entre el equilibrio de poderes, los diputados
daran una buena ley y acorde al sistema de libre mercado (Discurso 3).

Sin embargo, los sectores empresariales ms radicales, encabezados por el propietario de El
Diario de Hoy, no retrocedieron en sus crticas hacia la poltica de proteccin al consumidor, al
grado de adjudicarle calificativos a la Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor, llamndola Camarada Comisionada y alegando que el marco legal de la poltica
era impulsada por miembros de la Universidad de El Salvador, situacin que la Comisionada
Presidencial descart en su totalidad.

Saca estableci hablar del tema de proteccin al consumidor slo en sus discursos de aniversario
o en actividades relacionadas con la proteccin de los consumidores, pronunciando 28 frases o
prrafos con argumentaciones de hecho y 9 de ejemplificacin-hechos, en donde dejaba claro su
posicin poltica a travs de ideas sustentadas con informacin comprobable.

Tambin utiliz nicamente dos frases para refutar las crticas o sealamientos en contra que le
hacan los sectores opuestos a la nueva poltica de proteccin al consumidor, ocurriendo
especficamente el 24 de mayo de 2005, cuando el anteproyecto estaba siendo discutido en el
seno de la Asamblea Legislativa para su aprobacin.

124

Despus de aprobada la Ley, Saca hizo mencin a su nueva poltica de proteccin al consumidor
como un compromiso cumplido Este gobierno de todos los salvadoreos, reitera sus
compromisos, sobre todo con la generacin de empleo, elevar el nivel de la educacin, ampliar la
cobertura de salud, defender los derechos del consumidor... (Discurso 5 dado el 19 de marzo de
2006), y como una ley de las ms avanzada en Amrica Latina, Nuestra ley ha sido calificada
como una de las ms avanzadas de la regin (Discurso 7 dado el 28 de agosto de 2006).

Asimismo, llam a todos los sectores econmicos del pas, a respetar el nuevo marco legal
existente en materia de proteccin al consumidor, porque es, por un lado, un instrumento de
desarrollo econmico y social que corrige las insuficiencias que afectan al buen funcionamiento
del mercado y que mejora la calidad de los bienes y servicios a que tiene acceso la poblacin
(Discurso 7).

Esto lo llev a retomar el discurso inicial de fortalecer su poltica y al ente encargado de
proteger los derechos de los consumidores, porque segn l la mejor forma de defender nuestro
sistema de libre mercado, en el que creemos y en el que hemos avanzado, es fortaleciendo
instituciones como la defensora del consumidor, que han comenzado a cambiar la cultura de los
salvadoreos (Discurso 7).

Por ello, Saca acudi al VII ENADE 2006 a decirles a los empresarios que la creacin de una
institucionalidad en materia de proteccin a los consumidores y de la defensa de la libre
competencia, ha transformado al mercado y no cabe duda que lo ha hecho ms eficiente
(Discurso 8 dado 27 de noviembre de 2006), pero esto no es suficiente para perfeccionar el
mercado, ya que para tener un mercado que funcione bien, que tenga igualdad de condiciones,
igualdad de oportunidades y reglas claras entre intereses empresariales y los intereses del
consumidor se debe trabajar por mejores regulaciones y tener mejores mecanismos de
proteccin al consumidor (Discurso 9 dado el 8 de enero de 2007).

En sus ltimos aos de gestin, Saca continu convencido de que se deba seguir fortaleciendo
la institucionalidad relacionada al buen funcionamiento del mercado (Discurso 10 dado el 14
de agosto de 2007), por ello, destac en sus discursos los logros obtenidos por la Defensora del
Consumidor; recordndoles a los sectores econmicos y polticos del pas, que se haban tenido
presiones, como es normal porque a nadie le gusta que lo controlen (Discurso 11 dado el 28 de
marzo de 2008). Sin embargo, su promesa de crear una nueva institucin y un nuevo marco legal
lo haba cumplido, ya que deja ver en cada uno de sus mensajes que su deber era proteger a los
salvadoreos de abusos y de excesos de algunas empresas (Discurso 12 dado el 1 de junio de
2008).

En uno de sus ltimos discursos, Saca seal que el sistema de libre mercado no fue amenazado
por la intervencin del Estado entre las relaciones de consumidor y proveedor. Ms bien, el
sistema era minado por los abusos que cometan los malos empresarios contra el consumidor. En
nuestro gobierno hemos defendido los derechos del consumidor como nunca antes, deteniendo
abusos, frenando excesos y evitando que, por algunos malos empresarios, se deteriore la
credibilidad del sistema de libertades que tanto nos ha costado construir. (Discurso 13 dado el
27 de noviembre de 2008).

125

Esto me lleva a concluir que Saca estaba convencido de impulsar una nueva poltica de
proteccin al consumidor, de tener una nueva entidad que hiciera cumplir la ley y nuevas normas
que rigieran las relaciones entre consumidores y proveedores. Esto no lo realiz solo. Necesit
del apoyo o acuerdo de los empresarios para poder formular la poltica acorde a las demandas de
todos los sectores, especficamente las del sector empresarial.

Por ello, en los discursos analizados se encontr que Saca estaba claro que deban existir las
siguientes condicionantes para que la proteccin de los derechos de los consumidores fuera una
poltica con resultados positivos:

Tener nuevas herramientas legales e institucionales.
Tener el respaldo de la Asamblea Legislativa.
Evolucionar el pensamiento sobre el sistema de libre mercado.
Promover ms la proteccin al consumidor.
Tener una nueva estructura interinstitucional.
Apertura de nuevos espacios de interaccin entre consumidor y proveedor.
Fortalecer ms la institucionalidad de la Defensora.
Un mercado que funcione con reglas claras.
Involucramiento de todos los sectores en la proteccin al consumidor.
Reconocimiento de los derechos de los consumidores.

Saca calific la defensa y proteccin de los consumidores y de los usuarios como una pieza clave
de nuestro sistema de libertades que consagra la Constitucin Poltica de El Salvador, por lo que
pidi a los empresarios respetar los derechos de los consumidores para poder mejorar la
economa del pas; y a los consumidores a tener y aumentar la confianza en el gobierno
denunciando los abusos que se cometan en contra de ellos, Promover la competencia, la
productividad y el respeto a estos derechos (derechos del consumidor), son los tres pilares
fundamentales para mejorar nuestra economa, no solo en su capacidad productiva y competitiva;
si no en cuanto a orientar y legitimar nuestro sistema econmico, contribuyendo a construir
confianza del consumidor en el mercado(Discurso 3).

Si los empresarios creen en un sistema de libre mercado, deben aceptar que tutelar el respeto de
los derechos del consumidor es un rol que debe jugar el Estado; partiendo de que el sistema de
libertades en el que se cree, se vuelve ms slido con la existencia de un marco legal de
proteccin al consumidor. (Discurso 6). Esto requerir, segn Saca, de una mayor participacin
ciudadana, de una Defensora ms fortalecida La mejor forma de defender nuestro sistema de
libre mercado, en el que creemos y en el que hemos avanzado, es fortaleciendo instituciones
como la Defensora del consumidor, que han comenzado a cambiar la cultura de los
salvadoreos (Discurso 7) y de un reconocimiento de los derechos del consumidor Aprovecho
esta oportunidad para recordar a los actores econmicos y sociales, que nicamente reconociendo
los derechos del consumidor, es como se puede fortalecer la democracia en el mbito
econmico,(Discurso 10).

Finalmente, en cuanto a la mencin de actores, Saca agradece en varias ocasiones el trabajo
hecho por Evelyn Jacir de Lovo, Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor,
por haberle dado vida a la Defensora del Consumidor, haciendo nfasis en que ambos (Saca y
126

Jacir) tenan claro, que el mercado funciona bien cuando todos los actores estn representados;
En estos dos aos, es claro el avance que ha tenido la proteccin de los derechos de los
consumidores en mano de la presidenta de la Defensora, Ana Evelyn Jacir de Lovo, a quien
quiero pblicamente hacerle un reconocimiento por haberle dado vida a esta institucin nacida
del pensamiento en aquel momento de un candidato y ahora presidente que tenia claro, que el
mercado funciona bien cuando todos estamos representados. (Discurso 10).

Siempre hace mencin (11 ocasiones) a los actores formales que tienen, segn nuestra
clasificacin, una participacin constitucional de formular polticas pblicas, entre ellas,
instituciones gubernamentales como: SSF, SIGET, ANDA, MSPAS, MAG, BCR, DPC y
diputados de la Asamblea Legislativa.

Asimismo, mencion en 9 ocasiones a los actores informales (sector empresarial, cooperantes,
universidades, agentes internacionales, periodistas y asociaciones de consumidores) como
actores importantes que intervinieron en el proceso de formulacin de la nueva poltica de
proteccin al consumidor a invitacin de la Comisionada Presidencial para la Defensora del
Consumidor.

Es importante destacar que tanto el sector empresarial como las asociaciones de consumidores
son los destinatarios finales de la nueva poltica, por lo que ellos tienen importante mencin por
parte del Mandatario salvadoreo.

Todos estos actores se consideran aliados al proceso, pues de una u otra forma, participaron en la
formulacin de la poltica del consumidor que entr en vigencia en agosto de 2005.























127

CAPITULO IV

4. Conclusiones

Debo sealar que las conclusiones que expondr a continuacin, coinciden de alguna manera con
algunas opiniones vertidas por los actores entrevistados para la realizacin de este estudio; no
obstante, tienen su fundamento en el marco terico expuesto en el capitulo II de esta
investigacin.

Parto de la primera coincidencia muy generalizada entre los actores, quienes afirman que la
formulacin de la poltica de proteccin al consumidor fue el resultado del consenso que integr a
la mayor cantidad de actores con experiencia en el tema para obtener y hacer coincidir los
intereses y objetivos que cada sector representado tena durante su elaboracin. Este consenso se
obtuvo en la fase de formulacin por parte del Ejecutivo y dentro de la toma de decisin en el
Legislativo. La estrategia utilizada por la Comisionada de crear Comisiones de trabajo con peritos
en materia de proteccin al consumidor, derecho comparado, as como en materia de derecho
administrativo, facilit que las interacciones se registrarn en ambientes de profesionales y sin la
mayor resistencia a impulsar el cambio para una obtener una nueva poltica de proteccin al
consumidor. Tambin se deja ver el grado de control que el Ejecutivo tuvo en todo el proceso de
formulacin y el juego de intereses que se dieron, predominando ms el de los sectores
organizados como la ANEP. En pocas palabras, la interaccin sustituy al anlisis, originando
una poltica pertinente al momento; su eficacia en la atencin de los problemas pblicos del
consumidor, depender mucho del nivel de compromiso del funcionario que se elije dentro del
gabinete de gobierno.

Esto confirma el planteamiento de Lindblom (1980:27), quien seala que en la formulacin de
soluciones para impulsar una poltica pblica, los diversos actores que participan deben partir de
la experiencia pasada para proyectar el futuro y utilizar la interaccin como instrumento para
alcanzar el consenso. En tanto proceso de solucin de problemas y de elaboracin de polticas, las
interacciones son una alternativa al anlisis.

Una segunda conclusin de la investigacin esta relacionada con los espacios donde se formul la
nueva poltica de proteccin al consumidor en El Salvador durante el perodo 2004-2008. Aqu se
puede observar que el proceso se desarroll en la esfera del rgano Ejecutivo tras nombrarse a
una Comisionada Presidencial, quien convoc a los diferentes sectores para trabajar en la
formulacin del marco normativo de la poltica del consumidor. Estos espacios se dieron dentro
de las oficinas de la Superintendencia del Sistema Financiero, Superintendencia General de
Electricidad y Telecomunicaciones, Banco Central de Reserva y Comisin Presidencial para la
Defensora del Consumidor. Posteriormente, se traslada el proceso al mbito privado,
especficamente en mbitos de la empresa privada, universidades y tanques de pensamiento, las
cuales tuvieron la oportunidad de conocer el anteproyecto de ley y opinar o dar propuestas para
un mejor articulado de la ley. Casa Presidencial se convierte en un espacio de interaccin poco
mencionado por los actores, pero existieron reuniones con representantes de algunos sectores
empresariales y econmicos del pas que no estaban muy convencidos de los beneficios de la
nueva poltica de proteccin al consumidor, entre los que se mencionan al Director Propietario de
El Diario de Hoy, Enrique Altamirano; Presidente del Consejo Nacional de la Publicidad de El
Salvador, Jorge Velado y el Presidente del Grupo Callejas, Francisco Callejas, entre otros.
128

Tambin Evelyn Jacir contaba con un acceso libre a Casa Presidencial para informar de los
avances que se tenan en dicha materia. Es importante sealar que la luz verde para presentar el
anteproyecto de Ley a la Asamblea Legislativa, parte de Casa Presidencial, quien delega en la
Ministra de Economa entregar la iniciativa de ley.

Es importante sealar que el Ministerio de Economa no fue utilizado como espacio de
interaccin por las diferentes comisiones formadas por la Comisionada Presidencial; no obstante,
en la etapa previa al proceso, fue permanentemente visitado por Evelyn Jacir, para analizar y
discutir con diversos funcionarios, la problemtica de la DPC y sus debilidades existentes que le
impedan tutelar los derechos los consumidores.

La Secretara de Asuntos Legislativos y Jurdicos de la Presidencia fue frecuentada por la
Comisionada Presidencial y el Consultor Mauro Bernal, para analizar temas considerados
delicados dentro del proceso.

En el mbito legislativo, los espacios de interaccin se dieron en la Comisin de Economa y
Agricultura de la Asamblea Legislativa. Los diputados de esta comisin tambin deliberaron
fuera de la Asamblea Legislativa, trasladndose a instalaciones privadas fuera de la ciudad
capital. En las primeras discusiones fueron invitados diferentes actores empresariales,
econmicos y sociales del pas, entre ellos: la ANEP, el CDC y Telefnicas, entre otros.

En relacin con el repertorio de acciones que utilizaron los diversos actores involucrados en la
formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor, se concluye que fueron utilizadas
las siguientes:
1. Campaas de difusin del anteproyecto de ley y los derechos de los consumidores en
empresas privadas y asociaciones.
2. Realizacin de Talleres y Foros.
3. Campaa de llamadas telefnicas a diputados promovida por los grupos locales de
consumidores.
4. Concentraciones de ciudadanos ante la Asamblea Legislativa en el marco de la discusin
sobre la nueva ley.
5. Festivales con grupos musicales en diferentes municipios del pas.
6. Campaa radial.
7. Impresin y distribucin de ejemplares de la propuesta de ley.
8. Difusin a travs de los medios de comunicacin sobre el proceso de formulacin de la
ley.
9. Lobby dentro de la Asamblea Legislativa por diferentes actores: diputados, Comisionada
Presidencial, CDC y empresarios.
10. Intimidacin por parte del CDC a Julia Evelin Martnez.

Todas estas acciones convencionales fueron utilizadas como mecanismos de persuasin, con el
fin de suministrar informacin y argumentar racionalmente para hacerle ver a los tomadores de
decisiones, lites y funcionarios, sobre lo justas que eran las propuestas y demandas del grupo
persuasor y la conveniencia de que fueran satisfechas.

nicamente se registr una accin de intimidacin durante el proceso de formulacin de la ley; y
sucedi cuando Armando Flores, entonces Director del CDC, coaccion a Julia Evelin Martnez
129

para que renuncie a ser miembro de la Comisin Consultiva creada por el Ejecutivo. De no
hacerlo, estara apoyando un proyecto de derecha, siendo ella una persona con ideologa de
izquierda. Puede interpretarse que la amenaza consisti en ser expulsada de las filas de izquierda,
similar a la situacin que vivi Ileana Rogel, quien debi abandonar al grupo parlamentario del
FMLN por no acatar los lineamientos de su partido.

Traigo a memoria lo sealado por Jerez, quien afirma de que la amenaza o intimidacin es un
mtodo que se emplea cuando el recurso de la persuasin no ha sido eficaz en la consecucin de
los objetivos de quien presiona. Las amenazas pueden ser electorales, gubernamentales,
profesionales, etc.

Con base en lo anterior, puedo concluir que fueron tres los actores que hicieron uso de las
acciones antes mencionadas: la Comisionada Presidencial, el CDC y algunos miembros de la
empresa privada que criticaron el proceso impulsado por el Ejecutivo.

Al analizar las propuestas hechas por los actores que formularon la nueva poltica de proteccin
al consumidor, concluy que se presentaron cuatro propuestas bsicas:
a) Crear un nuevo ente gubernamental autnomo y sustituir a la DPC.
b) Crear nuevos instrumentos legales para proteger a los consumidores.
c) Crear un Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor que integre a todas las
instituciones del estado que tienen entre sus leyes la proteccin al consumidor.
d) Abrir espacio a nuevas asociaciones de consumidores para una mejor tutela de sus
derechos.

En cuanto al nivel de autonoma del nuevo ente, ARENA y la propuesta de la Comisionada
Presidencial coincidieron en que fuese una autnoma descentralizada del ejecutivo y con
patrimonio propio. El CDC tena una propuesta similar, es decir, un instituto, el cual dentro de
sus caractersticas resaltaba la autonoma y patrimonio propio. El FMLN no tuvo una propuesta
concreta, mientras que el PCN se apeg al texto de los Acuerdos de Paz que plantea la creacin
de una Procuradura de proteccin al consumidor. sta ltima propuesta no era factible por
requerir reformas a la Constitucin de la Repblica.

En relacin a los instrumentos legales, todos coincidieron en revisar lo que la DPC tena y hacer
una revisin del derecho comparado para formular una ley acorde a las necesidades que se
presentaban en el mercado salvadoreo.

El Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor le dio un agregado a las propuestas de
proteccin al consumidor, ya que integra los esfuerzos de todas las instituciones del estado en la
defensa del consumidor.

En cuanto a la apertura de espacios para nuevas asociaciones de consumidores, la Comisionada
Presidencial aprovech la oportunidad para integrar a la ANEP dentro del Consejo Consultivo de
la Defensora del Consumidor y hacer de este rgano de la Defensora, un ente colegiado y
representado por todos los sectores que intervienen en el mercado.

La ltima conclusin corresponde a la pregunta cules y que tipo de reglas ordenaron la
formulacin de la nueva poltica de proteccin al consumidor en El Salvador durante el periodo
130

2004-2008? Aqu corresponde sealar que las reglas del juego en el proceso partieron desde 1) la
Constitucin de la Repblica, la cual dio al Presidente Saca un amplio margen de maniobra para
enfrentar las crticas u oposicin que hicieron en su oportunidad algunos sectores de la empresa
privada. Este margen de maniobra permiti al Presidente a nombrar a la Comisionada Presidencia
para encargarse de la formulacin de la poltica pblica relacionada a la proteccin del
consumidor; 2) el reglamento interno del rgano Ejecutivo para nombrar una Comisionada
Presidencial dedicada exclusivamente al tratamiento del tema; 3) la Ley de Proteccin al
Consumidor vigente, la cual dio la pauta de cmo se regulaban las relaciones entre proveedor y
consumidor; 4) el estudio hecho por Julia Evelin Martnez sobre los Mecanismos Pblicos y
Privados de Proteccin al Consumidor, en la cual se hace la caracterizacin de los principales
rasgos y problemas del sistema de proteccin al consumidor de El Salvador, en la que se incluyen
propuestas de lineamientos generales para desarrollar una estratgica de fortalecimiento del
sistema de proteccin al consumidor; 5) el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, el
cual establece el proceso de formulacin de ley y sus diferentes comisiones de trabajo.

Al revisar los principios que rigieron a los actores para formular la poltica de proteccin al
consumidor 2004-2008, destacan los siguientes: las propuestas no deberan atentar con el el
modelo de libre mercado, la transparencia de Mercados, Competencia y competitividad en el
mercado, Seguridad jurdica en las transacciones, Respeto a los derechos de los consumidores y
Responsabilidad empresarial. En la Ley se plasm nicamente los principios constitucionales,
que no necesariamente fueron los que predominaron durante la formulacin de la poltica. Estos
principios constitucionales son: el Estado promover el desarrollo econmico y social mediante
el incremento de la produccin, la productividad y la racional utilizacin de los recursos. Con
igual finalidad, fomentar los diversos sectores de la produccin y defender el inters de los
consumidores (Art. 101 Constitucin de la Repblica).

Se garantiza la libertad econmica, y protege la iniciativa privada dentro de las condiciones
necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los beneficios de sta al mayor
nmero de habitantes del pas. (Art. 102).

Cabe mencionar que la Comisionada Presidencial elabor esquemas y mesas de trabajo para
focalizar las discusiones segn el avance del proceso de formulacin, convocando a diversos
actores segn la idoneidad en los temas de proteccin al consumidor.

Quedan abiertas varias lneas de investigacin que complementaran este estudio, de las cuales
destaco:
I) La relacin de los grupos empresariales con el Ejecutivo en la formulacin de la
poltica pblica.
II) Proceso de formulacin de polticas pblicas que realizan sectores no
gubernamentales. Caso CDC.
III) Diferencias entre las Leyes de Proteccin al Consumidor de 1996 y 2004.
IV) Anlisis de las propuestas hechas para la formulacin de la Poltica de proteccin al
consumidor en el sistema de libre mercado.
V) Rol de la Asociaciones de Consumidores en las polticas de proteccin al consumidor
de El Salvador desde 1992.
VI) Polticas de regulacin y autorregulacin para proteger a los consumidores.
131

VII) Vigilancia de los mercados a travs del Sistema Nacional de Proteccin al
Consumidor.
Cada una de estas lneas de investigacin parten de los planteamientos o propuestas hechas por
los diferentes actores que participaron en la formulacin de la nueva poltica de proteccin al
consumidor; por ello, resultara interesante dar continuidad a este estudio que puede transcender
las fronteras centroamericanas, donde las diferentes instancias de proteccin al consumidor estn
en un proceso de cambio de constituirse en oficinas descentralizadas y con la autonoma que
actualmente posee la Defensora del consumidor.

A nivel acadmico, el estudio ayudara a analizar la poltica de proteccin del consumidor desde
su gnesis, su implementacin hasta su evaluacin o transformacin, evidenciando si la poltica
pblica esta en constante cambio segn las demandas y transformaciones sociales y econmicas.

Finalmente, considero que el marco de anlisis utilizado en este estudio, puede ayudar a
comprender y comparar la formulacin de las polticas pblicas. Para nuestro caso, hago un
resumen comparativo entre los elementos tericos planteados para la formulacin de las polticas
pblicas y los elementos prcticos encontrados en la formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor, 2004-2008 en El Salvador, siguiendo las dimensiones propuestas para nuestro
estudio.

Cuadro 3. 13
Resumen de los principales hallazgos en el proceso de formulacin de la Poltica de
Proteccin al Consumidor 2004-2008

Elementos tericos para la Formulacin de Polticas
Pblicas
Elementos encontrados en la Formulacin de la
Poltica de Proteccin al Consumidor
Las entradas o inputs, segn Easton se refieren a la
gran variedad de acontecimientos y circunstancias
ambientales.

Las necesidades se convierten en demandas, las
cuales son hechas por individuos o grupos capaces de
orientar los contenidos del proceso poltico.
Ley de la DPC no presenta armona con otras
leyes afines.
Ley no esta acorde a Directrices de la ONU.
CDC y ANEP piden fortalecer al ente encargado
de proteger a los consumidores.
Ley es ineficiente segn CDC.
Salvadoreos se quejan del alto costo de la vida y
los incrementos en tarifas de los servicios
bsicos.
Segn Peters, las polticas pblicas son el conjunto de
actividades de las instituciones de gobierno, actuando
directamente o a travs de agentes, y que van
dirigidas a tener una influencia determinada sobre la
vida de los ciudadanos.
Se encontraron acciones hechas por Francisco
Flores para responder a las demandas de los
diferentes sectores sociales.
Antonio Saca, como candidato presidencial,
responde con una oferta poltica de modificar el
marco legal vigente, fortalecer a los entes
supervisores y crear una nueva organizacin para
proteger a los consumidores.
Peters y Jean Claude Thoenig destacan la accin de
una autoridad legtima para dar respuesta a las
demandas hechas pblicas por los ciudadanos.
El Ejecutivo da respuesta a las demandas
delegando en la figura de una Comisionada
Presidencial, la actuacin a favor de los
consumidores.
Objetivos e intereses de los actores planteados en la Se encontr intereses muy marcados por la
132

definicin de Andr-Nol. empresa privada, representada por ANEP y los
consumidores representados por el CDC.
ANEP demand respeto al sistema de libre
mercado.
CDC exigi mayor intervencin del gobierno en
el mercado.
Modelo incremental de Lindblom establece que las
Polticas Pblicas tienen como punto de partida una
situacin existente, y se le agrega cambios o
modificaciones de forma incremental.
La formulacin de la Poltica de Proteccin al
consumidor parti de una existente que requera
cambios. Se acude al derecho comparado para
crear el nuevo cuerpo legal; se pasa de una
centralizada a una descentralizada; se mejoran los
procesos de atencin al consumidor. Los actores
que participaron en el proceso tenan alguna
experiencia en el tema de proteccin al
consumidor.
Enfoque Neocorporativismo seala que existen
relaciones privilegiadas o exclusivas entre un nmero
relativamente reducido de grupos o gremios y el
Estado para formular una poltica pblica.
Se observa que la ANEP tuvo durante la
formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor, una relacin privilegiada. Tanto la
Comisionada como el Presidente de la Repblica
y los diputados de grupos parlamentarios afines a
ellos, interactuaron con el fin de acordar una
poltica que no vulnerara el libre mercado.
Espacios de negociacin
Ejecutivo Se registran acuerdos para formular anteproyecto
de Ley en Casa Presidencial. En la SSF y SIGET
se registran reuniones con actores de otras
dependencias para elaborar primer documento.
Oficina de la Comisionada Presidencial y DPC se
registran reuniones de trabajo con equipo tcnico.
Se crea una Comisin Consultiva que interacta
en la Oficina de la Comisionada y en espacios
privados.
Legislativo Comisin de Economa y Agricultura establece
reuniones permanentes con diputados y expertos
en el tema, empresas privadas y el CDC. Se
trasladan discusiones de la Comisin de la
Asamblea a instalaciones privadas fuera de la
capital.
Privado Realizacin de foros y talleres de consulta
ciudadana.
Presentacin de anteproyecto en universidades,
tanques de pensamiento y gremiales
empresariales.
Dimensin estratgica
(o de actores)
Actores
Formales e
Informales
Se registran 72 actores de los cuales 25 son
instituciones de gobierno, entre los que destacan
SSF, SIGET, MAG, BCR, DPC, la Comisionada
Presidencial y el Presidente de la Repblica,
como actor principal; 9 son gremiales
empresariales y el resto empresas particulares y
fundaciones.
Se mencionan 36 nombres, que representan a
instituciones gubernamentales, sector privado y
133

gremios o asociaciones.
El papel del Legislativo fue deliberativo. No se
conform en aprobar el anteproyecto, sino que
busc por su parte acuerdos entre las partes
interesadas y entre sus diputados. La ley fue el
resultado de la interaccin de los diversos
sectores, salvo algunas pequeas modificaciones
hechas al final del proceso de formacin de ley,
lo cual incomod a diputados y miembros de la
sociedad civil.
Estrategias
Repertorio
de acciones
Se realizaron campaas de difusin de los
respectivos anteproyectos de ley. Talleres y
foros. Concentracin de ciudadanos frente a la
Asamblea Legislativa, festivales con grupos
musicales, campaas radiales, mtodos de
intimidacin
Objetivos e
intereses
Los objetivos de los principales actores que
participaron en la formulacin de la poltica, se
encuentra detallado en el cuadro 3.10
Dimensin propositiva Tipo de organizacin
El cuadro 3.6 muestra las principales propuestas
hechas por los actores que participaron en la
formulacin del anteproyecto de Ley. En total se
hicieron 22 propuestas, entre las que se incluyen
el tipo de organizacin que se deseaba.
Dimensin reguladora
El actuar de los diferentes actores durante la
formulacin de la poltica de proteccin al
consumidor se da con las reglas de juego que
delimitan la interaccin entre los actores.
Prevalece la Constitucin de la Repblica,
Reglamento Interno del rgano Ejecutivo y
Legislativo, Ley de Proteccin al Consumidor,
marcos regulatorios de la SSF, SIGET, BCR,
MINEC y MSPAS. Se toman como texto de
consulta el estudio hecho por Julia Evelin
Martnez sobre los Mecanismos Pblicos y
Privados de Proteccin al Consumidor, en la cual
se hace la caracterizacin de los principales
rasgos y problemas del sistema de proteccin al
consumidor de El Salvador.
Fuente: Elaboracin propia










134



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Presentacin de la Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor en la Asamblea
Legislativa sobre Anteproyecto de Ley de Proteccin al Consumidor, 2005.
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Ponencia de la SIGET, SSF y FUSADES en el Foro Hacia una poltica nacional de proteccin al
consumidor, El Salvador, Febrero 2006.
Ponencia de la ex procuradora mexica de Proteccin al Consumidor, Mara Eugenia Bracho, en el
Foro Hacia una poltica nacional de proteccin al consumidor, titulada La Poltica de proteccin al
consumidor en una economa de mercado, El Salvador, Febrero 2006.
Segundo Informe sobre el Sistema Nacional de Proteccin al Consumidor, Definicin del Sistema,
septiembre 2005.
Transcripcin de ponencias de los ponentes del primer Foro Nacional sobre la Defensa del
Consumidor, 2004.

Entrevistas realizadas

Ana Evelyn Jacir de Lovo, Comisionada Presidencial para la Defensora del Consumidor.
Roberto dAubuisson, Diputado de la fraccin legislativa, Alianza Republicana Nacionalista.
Ileana Rogel, Ex diputada del Frente Democrtico Revolucionario y del Frente Farabundo Mart para la
Liberacin Nacional.
Edwin Trejo, Ex miembro del Instituto de Estudios Jurdicos de El Salvador.
Julia Evelin Martnez, Investigadora Social y catedrtica de la Universidad Centroamericana Dr. Jos
Simen Caas.
Karla Fratti, Ex funcionaria de la Superintendencia General de Telecomunicaciones.
Mario Cruz, Ex Director de la Direccin de Proteccin al Consumidor.
Edgardo Vides, Representante legal de la Superintendencia del Sistema Financiero.
Claudia de Anaya, ex funcionaria de la Comisin Presidencial para la Coordinacin del rea Social.

Peridicos.
El Diario de Hoy, secciones: Poltica, Negocios y Opinin. Mayo 2004 a noviembre 2005.
La Prensa Grafica, secciones: Nacin Poltica, Economa y Opinin. Mayo 2004 a noviembre 2005.





















139
























ANEXOS












140

UNIDADES DE ANLISIS- DE MUESTREO
Discursos de Antonio Elas Saca
CATEGORAS DE ARGUMENTACIN

Tipos de argumentos:
De autoridad: Si el razonamiento se apoya en opiniones de prestigio intelectual
De ejemplificacin y de hecho: se presenta informacin comprobable.
De refutacin: cuando los argumentos rechazan opiniones contrarias.

Actividad Argumento Tipo
Toma de
posesin
Discurso 1 (primero de junio de 2004)
Estoy decidido a encontrar y activar las herramientas legales e
institucionales para proteger el bolsillo de los salvadoreos.
(Destaca postura frente a la poltica de proteccin al consumidor)
Hecho
Con ese fin, crearemos la Defensora del Consumidor, que ser
autnoma y que proteger los derechos de los consumidores.
(Plantea planes a desarrollar)
Hecho
Debemos proteger la economa familiar, sabemos que existen
abusos... y nuestro gobierno no los permitir ms.
(Destaca su posicin frente a la poltica a formular)
Hecho
Primer Foro
Nacional de
proteccin al
Consumidor.
Discurso 2 (24 de agosto de 2004)
Yo creo que es tiempo de retomar el tema de la proteccin al
consumidor con una concepcin ms amplia de la que se tena hace
doce aos cuando fue aprobada la actual ley de proteccin al
consumidor con el objeto de superar las posibles deficiencias de la
actual ley y con el propsito que los nuevos instrumentos que se
diseen respondan al balance ms justo y ponderado de los
intereses de todos. (Destaca beneficios que tendra nueva ley)
Hecho
Al inaugurar este Foro, quiero agradecer la participacin de los
ponentes extranjeros y de los representantes de las diferentes
entidades salvadoreas, quienes mediante el intercambio de sus
experiencias y opiniones van a determinar los arreglos
institucionales y legales que debemos implementar para que la
Defensora del Consumidor sea el ente efectivo que los
salvadoreos merecemos y lo cual promet en la campaa. (Destaca
el intercambio de experiencias con otros sectores)
Autoridad
Transformar la DPC en una Defensora del Consumidor, requiere
una serie de pasos legales que ya los estamos abordando y que
seguramente vamos a tener el respaldo de la Asamblea para que esa
ley defienda a los consumidores. (Destaca decisin de continuar con
el proceso de formulacin de la poltica)
Hecho
Yo creo que el sistema de libre mercado de este pas, es defendido
con estas instituciones (Defensora y Superintendencia de
Competencia). Yo creo que los salvadoreos, con estos anuncios se
sienten protegidos, y sienten que el gobierno est con ellos.
(Potencia beneficios de la poltica del consumidor)
Hecho
141

Yo quisiera tambin decir que de parte de los empresarios, hemos
recibido toda la colaboracin, hemos llegado a acuerdos
importantes y eso significa que juntos podemos lograr los grandes
objetivos en beneficio de los consumidores y en beneficio del
sistema en el que todos creemos; el sistema de libre
mercado.(Presenta actitud de empresarios frente al proceso)
Hecho
Discurso 3 (24 de mayo de 2005)
Segundo Foro
Nacional de
Proteccin al
Consumidor
La defensa y proteccin de los consumidores y de los usuarios es
una pieza clave de nuestro sistema de libertades que consagra la
constitucin poltica.
(Destaca respaldo constitucional de la poltica del consumidor)
Autoridad
A un ao de ese compromiso, puedo decirles, que estamos
cumpliendo, que hemos avanzado en la defensa de los derechos del
consumidor y muestra de ello, son las acciones preventivas
realizadas a la fecha.
(Presenta logros de su poltica de proteccin al consumidor)
Hecho-
Ejemplific
acin
A partir de la aprobacin y entrada en vigencia de esta nueva ley,
contaremos con una institucin que proteger efectivamente a los
consumidores, sin afectar a las empresas, que como proveedores
de servicio son parte importante para el bienestar de los usuarios.
(Destaca confianza hacia su poltica y el respeto al sistema de libre
mercado)
Hecho
La importancia de la defensa y proteccin del consumidor se
sustenta a travs de una mejora de la calidad de los bienes y
servicios mediante un adecuado y efectivo control e inspeccin de
stos, garantizando a los ciudadanos una especial proteccin a los
intereses econmicos y sociales a travs de una articulada red de
proteccin, que permita dos elementos bsicos: la actuacin de la
administracin pblica y el fomento de las organizaciones o
asociaciones de consumidores y usuarios.
(Destaca rol de la poltica frente al sistema econmico)
Hecho
En nuestro sistema econmico, como en nuestra forma de
democracia poltica, tenemos la obligacin de proteger el inters
comn en cada decisin que tomamos. Pido por ello esta maana a
los honorables diputados de la asamblea legislativa que nos
acompaan, a cada ministro de nuestro gobierno y organismos
gubernamentales en general, para que colaboren en la tutela de los
derechos de los consumidores, porque todas estas acciones que he
enumerado, permitirn que los consumidores ya no sean mudos
testigos, sino verdaderos protagonistas del mercado.
(Enfatiza la importancia de la poltica del consumidor y el rol de
los actores frente al mercado)
Hecho-
Ejemplific
acin
Hace un ao le ped a Evelyn lanzarnos en esta batalla importante
por los consumidores, en algn momento se nos mal entendi, en
algn momento surgieron criticas y es normal, hay cosas que
parecen raras que yo encuentro absolutamente normales en la
Refutacin
142

defensa del consumidor.
(Fija posicin frente a crticas de algunos sectores empresariales)
Yo soy el presidente de un pas que necesita realizar estos cambios,
y por lo tanto creo en eso, y como hombre de derecha que siempre
he sido, y que sigo siendo, este tipo de decisiones, de la ley de
proteccin al consumidor y la ley de libre competencia, fortalecen
nuestro sistema de libertades, por el que tanto hemos luchado y en
el que tanto creemos.
(Destaca importancia de la poltica del consumidor)
Refutacin
Seguramente los diputados nos darn una buena ley, porque ellos
estn comprometidos en esa comisin de economa a darnos una
buena ley y van a tener toda la colaboracin del ejecutivo, sobre
todo para implementar que esa defensora se convierta
definitivamente en una defensora que le de la razn a quien la
tiene.
(Destaca compromiso de los diputados frente a la poltica)
Hecho
Discurso 4 (1 de junio de 2005)
Primer ao de
gestin
Vamos a darle al tema de proteccin al consumidor una atencin de
primer orden.
(Destaca importancia de la poltica de proteccin al consumido)
Hecho
Con esto le estamos cumpliendo a la clase media que
constantemente se queja de abusos del mercado.
(Presenta resultados de su poltica)
Hecho-
Ejemplific
acin
Discurso 5 (19 marzo de 2006)
Mensaje de
reconciliacin
y agenda de
nacin
Este gobierno de todos los salvadoreos, reitera sus compromisos,
sobre todo con la generacin de empleo, elevar el nivel de la
educacin, ampliar la cobertura de salud, defender los derechos del
consumidor...
(Destaca compromiso hacia su poltica de proteccin al consumidor)
Hecho
Discurso 6 (1 de junio de 2006)
Segundo ao
de gestin
El sistema de libertades en el que creemos, se vuelve mas slido,
con la existencia de un marco legal de proteccin al consumidor.
(Destaca beneficios de su poltica)
Hecho
Discurso 7 (28 de agosto de 2006)
Inauguracin
del V Foro
Latinoamerica
no de Agencias
Gubernamenta
les de
Proteccin al
Consumidor
Nuestra ley ha sido calificada como una de las ms avanzadas de la
regin.
(Destaca opiniones positivas a su poltica)
Autoridad
Sirva este foro para que avancemos en nuestro desafo de modelar
creativamente con los consumidores y los proveedores el nuevo
mercado de consumo del siglo XXI.
(Destaca importancia de su poltica)
Hecho
En los prximos das, vamos a ver en El Salvador cambios, y
debemos orientar estos cambios para aprovecharlos de tal manera
que todos en este pas, cumplamos las reglas del juego y que no
afectemos a los consumidores.
(Destaca postura de continuar con el proceso de su poltica)
Hecho
143

Estamos comprometidos y convencidos de la necesidad de reducir
a un mnimo las rendijas que permiten abusos contra el
consumidor.
(Justifica su poltica frente al mercado)
Hecho
Estoy convencido que la defensa de los consumidores es, por un
lado, un instrumento de desarrollo econmico y social que corrige
las insuficiencias que afectan al buen funcionamiento del mercado
y que mejora la calidad de los bienes y servicios a que tiene acceso
la poblacin.
(Destaca beneficios de la poltica)
Hecho
Y por otro lado, la defensa de los consumidores conlleva la idea de
propiciar un equilibrio entre los recursos y los poderes respectivos
de los actores participantes en el sistema.
(Destaca importancia de la poltica)
Hecho
La mejor forma de defender nuestro sistema de libre mercado, en el
que creemos y en el que hemos avanzado, es fortaleciendo
instituciones como la defensora del consumidor, que han
comenzado a cambiar la cultura de los salvadoreos.
(Destaca compromiso de apoyar la poltica del consumidor)
Hecho
Discurso 8 (27 de noviembre de 2006)
Inauguracin
VII ENADE
2006
...la creacin de una institucionalidad en materia de proteccin a
los consumidores y de la defensa de la libre competencia, ha
transformado al mercado y no cabe duda que lo ha hecho ms
eficiente. (Destaca logros de la poltica)
Hecho-
Ejemplific
acin
Discurso 9 (8 de enero de 2007)
Mensaje de
Segundo ao y
medio de
gestin
Uno de los grandes legados de este gobierno ser la
institucionalizacin de una nueva cultura y andamiaje legal de
defensa del consumidor por parte del estado.
(Destaca su legado y autora de la poltica)
Hecho
Otro eje importante del trabajo que tenemos por delante es
perfeccionar el entramado del mercado a travs de mejores
regulaciones, mejores mecanismos de proteccin al consumidor y
mejores reglas de juego.
(Destaca la poltica del consumidor en sus planes de gobierno)
Hecho
Queremos un mercado que funcione bien, que tenga igualdad de
condiciones, igualdad de oportunidades y reglas claras entre
intereses empresariales y los intereses del consumidor.
(Insiste en la necesidad de la poltica del consumidor)
Hecho
Discurso 10 (14 de agosto de 2007)
Lanzamiento
de la Poltica
Nacional de
Proteccin al
Consumidor
A cuatro das de celebrarse dos aos de la entrada en vigencia de la
nueva ley de proteccin al consumidor, estoy ms convencido, que
debemos continuar reforzando la institucionalidad relacionada al
buen funcionamiento del mercado y a la defensa de los
consumidores.
(Destaca la necesidad de continuar con la poltica)
Hecho
Los salvadoreos, gracias a la informacin promovida por la Hecho-
144

defensora del consumidor, tenemos ms cultura de reclamo y ms
confianza en la institucionalidad; Muestra de ello lo constituyen los
ms de cinco mil consumidores que se atienden mensualmente
para que se les resuelvan sus problemas en materia de consumo.
Ejemplific
acin
Antes llegaba la gente, se quejaba y no resolva; hoy la gente va a
la defensora y le resuelven le devuelven cuando hay que
devolverle una plata, cuando se le ha cobrado mas en el tema
elctrico y eso es importante, que la gente se sienta no solo
escuchada, que la gente se sienta atendida, que le resuelvan los
problemas, les aseguro que en esa accin de devolverle lo que se le
ha cobrado dems a una gente, ah estamos defendiendo nuestro
sistema de libre mercado.
Ejemplific
acin-
Hecho
Discurso 11 (28 marzo de 2008)
Presentacin
de las cartas de
Derechos y
Deberes de los
usuarios de los
servicios
pblicos
Hace ms de cuatro o cinco aos, hablar de la cultura del respeto a
los consumidores, de alguna manera era impensable y entendamos
el libre mercado solo de una manera, yo soy amante del libre
mercado, soy amante de apertura comercial, creo en el libre
mercado y especialmente creo en el sistema de libertades y este
sistema de libertades que hemos construido en el pas, le faltaba un
componente fundamental: Ley del consumidor...
(Fundamenta su postura ante la poltica del consumidor)
Hecho
Quiero aprovechar para felicitar a Evelyn Jacir, hemos fregado en
estos cuatro aos, hemos tenido presiones como es normal, a nadie
le gusta que lo controlen, recientemente la defensora del
consumidor y su personal calificado, establecieron que una
empresa de crdito tena que devolver lo cobrado de manera
incorrecta y esta empresa cumpli, seis millones de dlares hemos
devuelto a los bolsillos.
(Revela las presiones obtenidas durante el proceso)
Hecho-
Ejemplific
acin
Nosotros tenemos que devolverle a la ciudadana, la creencia en sus
instituciones que sabemos que si yo tengo derecho, alguien me va a
responder por estos derechos, pero tambin la institucin, la
defensora est en la obligacin de decirle al ciudadano, mire, usted
no tiene derechos, aqu la empresa tiene la razn, de eso se tratan
los pesos y los contrapesos en este sistema de libertades.
(Destaca compromisos de la nueva poltica)
Hecho-
Ejemplific
acin
Discurso 12 (1 de junio de 2008)
Mensaje de su
Cuarto ao de
gestin.
Con programas como red solidaria, Fosalud, la creacin de la
defensora del consumidor y ms recientemente la alianza por la
familia, dimos inicio a una histrica transformacin social que est
siendo posible porque nos atrevimos a vencer el famoso no se
puede.
(Destaca poltica del consumidor como estratgico)
Ejemplific
acin-
Hecho
Otro esfuerzo que sienta precedentes histricos es la creacin,
durante nuestro gobierno, de la defensora del consumidor, la cual
en sus primeros aos ha dado vida a una nueva cultura de respeto al
Hecho
145

Consumidor.
(Destaca logros de la poltica)
Dijimos hace cuatro aos que nuestro deber era proteger a los
Salvadoreos de abusos y de excesos de algunas empresas y lo
hemos cumplido. Hoy los consumidores tienen una institucin que
defiende sus Derechos.
(Potencia sus logros)
Hecho
Discurso 13 (27 de noviembre de 2008)
Presentacin
del libro los
estancos,
las prcticas
monoplicas y
las rentas del
estado en El
Salvador
Todos sabemos que el estado tiene la responsabilidad ineludible de
velar por el buen funcionamiento de los mercados, de combatir las
imperfecciones y de ejecutar acciones que potencien los beneficios
a favor de los consumidores. Dicha responsabilidad es an mayor
en los casos de la prestacin de servicios bsicos y en el comercio
de bienes de primera necesidad.
(Destaca rol del estado y la poltica del consumidor)
Hecho
En nuestro gobierno hemos defendido los derechos del consumidor
como nunca antes, deteniendo abusos, frenando excesos y evitando
que, por algunos malos empresarios, se deteriore la credibilidad del
sistema de libertades que tanto nos ha costado construir.
(Destaca razonamiento de la poltica)
Hecho
Creo que tanto la superintendencia de competencia, como la
defensora del consumidor en este pas, creaciones del actual
gobierno, marcan el rumbo de un capitalismo responsable en donde
los agentes econmicos, especialmente los consumidores, estaban
totalmente desprotegidos, ahora hay donde quejarse y donde
resolver en El Salvador cualquier queja sobre la competencia.
(Sella su decisin de haber impulsado la poltica del consumidor)
Hecho



















146

UNIDADES DE ANLISIS- DE MUESTREO
Discursos de Antonio Elas Saca
CONDICIONANTES

Actividad Idea analizada Condicionante
Discurso 1 (primero de junio de 2004)
Toma de posesin Estoy decidido a encontrar y activar las herramientas
legales e institucionales para proteger el bolsillo de los
salvadoreos.
Tener las
herramientas
legales.
Discurso 2 (24 de agosto de 2004)
Primer Foro
Nacional de
proteccin al
Consumidor.
Transformar la DPC en una Defensora del Consumidor,
requiere una serie de pasos legales que ya los estamos
abordando y que seguramente vamos a tener el respaldo
de la Asamblea para que esa ley defienda a los
consumidores.
El respaldo de la
Asamblea
Legislativa
Yo creo que es tiempo de retomar el tema de la
proteccin al consumidor con una concepcin ms
amplia de la que se tena hace doce aos cuando fue
aprobada la actual ley de proteccin al consumidor, con
el objeto de superar las posibles deficiencias de la actual
ley y con el propsito que los nuevos instrumentos que
se diseen respondan al balance ms justo y ponderado
de los intereses de todos.
Evolucionar el
pensamiento de
economa de
Libre mercado
Discurso 3 (24 de mayo de 2005)
Segundo Foro
Nacional de
Proteccin al
Consumidor
La defensa y proteccin de los consumidores y de los
usuarios es una pieza clave de nuestro sistema de
libertades que consagra la constitucin poltica.
Cumplimiento de
la Constitucin
de la Repblica.
Promover la competencia, la productividad y el respeto a
estos derechos (derechos del consumidor), son los tres
pilares fundamentales para mejorar nuestra economa,
no solo en su capacidad productiva y competitiva; si no
en cuanto a orientar y legitimar nuestro sistema
econmico, contribuyendo a construir confianza del
consumidor en el mercado.
Promover ms la
proteccin del
consumidor


La confianza de los consumidores en las acciones de
gobierno para tutelar sus derechos, ha crecido
ampliamente, como se refleja en el aumento constante
del nmero de consumidores que da a da se acercan a
la institucin a consultar y presentar denuncias en
diversos mbitos del mercado.
Generar
confianza en el
consumidor

A partir de la aprobacin y entrada en vigencia de esta
nueva ley, contaremos con una institucin que proteger
efectivamente a los consumidores, sin afectar a las
empresas.
Tener una ley
aprobada
Yo soy el presidente de un pas que necesita realizar
estos cambios, y por lo tanto creo en eso, y como
El sistema de
libertades
147

hombre de derecha que siempre he sido, y que sigo
siendo, este tipo de decisiones, de la ley de proteccin al
consumidor, este tipo de decisiones de la ley de libre
competencia, fortalece nuestro sistema de libertades, por
el que tanto hemos luchado y en el que tanto creemos.
requiere una ley
del consumidor
Discurso 4 (1 de junio de 2005)
Primer ao de
gestin
Vamos a darle al tema de proteccin al consumidor una
atencin de primer orden, para ello le otorgaremos un
tratamiento integral a travs de tres acciones puntuales:
primero, la creacin de la defensora del consumidor
como entidad autnoma; segundo, la creacin del
sistema nacional de proteccin al consumidor...y tercero,
involucrar a la sociedad civil representada en las
asociaciones de consumidores a travs del consejo
consultivo
Tener una nueva
estructura
interinstitucional.

Discurso 5 (19 marzo de 2006)
Mensaje de
reconciliacin y
agenda de nacin

Discurso 6 (1 de junio de 2006)
Segundo ao de
gestin
El sistema de libertades en el que creemos, se vuelve
ms slido con la existencia de un marco legal de
proteccin al consumidor.
Aceptar el nuevo
marco legal
Discurso 7 (28 de agosto de 2006)
Inauguracin del
V Foro
Latinoamericano
de Agencias
Gubernamentales
de Proteccin al
Consumidor
Estoy convencido, que la defensa de los consumidores
es, por un lado, un instrumento de desarrollo econmico
y social que corrige las insuficiencias que afectan al
buen funcionamiento del mercado y que mejora la
calidad de los bienes y servicios a que tiene acceso la
poblacin.
Tener conciencia
sobre la
importancia del
sistema
econmico
La defensa del consumidor se ha vuelto una amplia
escuela ciudadana en la cual se incorpora toda la
poblacin, ya sean consumidores y proveedores, en la
defensa dialogada de sus derechos.
Apertura de
nuevos espacios
de interaccin
La mejor forma de defender nuestro sistema de libre
mercado, en el que creemos y en el que hemos
avanzado, es fortaleciendo instituciones como la
Defensora del consumidor, que han comenzado a
cambiar la cultura de los salvadoreos.
Fortalecimiento
de la
institucionalidad
Defensora.
Discurso 8 (27 de noviembre de 2006)
Inauguracin VII
ENADE 2006
...la creacin de una institucionalidad en materia de
proteccin a los consumidores y de la defensa de la libre
competencia, ha transformado al mercado y no cabe
duda que lo ha hecho ms eficiente.
Aplicacin de la
Ley del
Consumidor
Discurso 9 (8 de enero de 2007)
Mensaje de Otro eje importante del trabajo que tenemos por delante Nuevo marco
148

Segundo ao y
medio de gestin
es perfeccionar el entramado del mercado a travs de
mejores regulaciones, mejores mecanismos de
proteccin al consumidor y mejores reglas de juego.
Queremos un mercado que funcione bien, que tenga
igualdad de condiciones, igualdad de oportunidades y
reglas claras entre intereses empresariales y los intereses
del consumidor.
legal ms
expedito.

Un mercados que
funcione bien.
Reglas claras
Discurso 10 (14 de agosto de 2007)
Lanzamiento de
la Poltica
Nacional de
Proteccin al
Consumidor
En estos dos aos, es claro el avance que ha tenido la
proteccin de los derechos de los consumidores en mano
de la presidenta de la Defensora, Ana Evelyn Jacir de
Lovo, a quien quiero pblicamente hacerle un
reconocimiento por haberle dado vida a esta institucin
nacida del pensamiento en aquel momento de un
candidato y ahora presidente que tenia claro, que el
mercado funciona bien cuando todos estamos
representados.
Involucramiento
de todos en la
poltica del
consumidor
Aprovecho esta oportunidad para recordar a los actores
econmicos y sociales, que nicamente reconociendo los
derechos del consumidor, es como se puede fortalecer la
democracia en el mbito econmico.
Reconocimiento
de los derechos
del consumidor
Discurso 11 (28 marzo de 2008)
Presentacin de
las cartas de
Derechos y
Deberes de los
usuarios de los
servicios
pblicos
...tenemos que transformar en primer lugar la cultura del
pas en favor del consumidor, porque si algo le favorece
al libre mercado es que el consumidor sea defendido.
Defensa del
consumidor
Discurso 12 (1 de junio de 2008)
Mensaje de su
Cuarto ao de
gestin.

Discurso 13 (27 de noviembre de 2008)
Presentacin del
libro los
estancos,
las prcticas
monoplicas y las
rentas del estado
en El Salvador
En nuestro gobierno hemos defendido los derechos del
consumidor como nunca antes, deteniendo abusos,
frenando excesos y evitando que, por algunos malos
empresarios, se deteriore la credibilidad del sistema de
libertades que tanto nos ha costado construir.
Aplicacin de la
poltica del
consumidor





149

UNIDADES DE ANLISIS- DE MUESTREO
Discursos de Antonio Elas Saca
CATEGORAS DE IDENTIFICACIN Y CLASIFICACIN DE ACTORES

Unidad Actividad Actores Tipo Clasificacin
Discurso 1 Toma de posesin Presidente Formal Aliado
Discurso 2 Primer Foro Nacional de
proteccin al Consumidor
Evelyn Jacir y otros
funcionarios
pblicos.
SSF, SIGET, BCR,
DC, DPC,
Formal
Aliados
Empresarios.
Consumidores.
Ponentes
extranjeros.

Informal
Discurso 3 Segundo Foro Nacional de
Proteccin al Consumidor
Evelyn Jacir.
Defensora.
SIGET, SSF,
MSPAS, MAG,
ANDA, Asamblea
Legislativa,
Formal
Aliados
Asociaciones de
Consumidores,
periodista, UCA,
ANEP
Informal
Discurso 4 Primer ao de gestin Presidente

Formal Aliado
Discurso 5 Mensaje de reconciliacin y
agenda de nacin
Presidente
Formal Aliado
Discurso 6 Segundo ao de gestin Presidente Formal Aliado
Discurso 7 Inauguracin del V Foro
Latinoamericano de
Agencias Gubernamentales
de Proteccin al Consumidor
Homlogos de A.L
de la Defensora.
Universidades.
Asoc. De Consu.
Empresa privada.
Org. No Gubernam.
Informal
Aliado
Evelyn Jacir.

Formal
Discurso 8 Inauguracin VII ENADE
2006
Empresarios
Informal Aliado
Discurso 9 Mensaje de Segundo ao y
medio de gestin
Empresarios.
Consumidores
Informal Aliados
Discurso 10 Lanzamiento de la Poltica
Nacional de Proteccin al
Consumidor
Universidades.
Consumidores en
general.
Sector empresarial.
Organismos
internacionales.
Informal Aliados
150

Gasolineras.
Gabinete.
Evelyn Jacir.
SSF, SIGET, MAG,
MSPAS,
Superintendencia de
Competencia.
Diputado Orlando
Arevalo.
Diputado Roberto
d`Aubuisson.
Formal
Discurso 11 Presentacin de las cartas
de Derechos y Deberes de
los usuarios de los servicios
pblicos
Evelyn Jacir.
Director Hospital de
Sonsonate.

Formal
Aliados
Universidades
USAID

Informal
Discurso 12 Mensaje de su Cuarto ao de
gestin.
Presidente

Formal
Aliados
Empresas
Consumidores
Informal
Discurso 13 Presentacin del libro los
estancos, las prcticas
monoplicas y las rentas del
estado en El Salvador
Defensora.
Gabinete
Formal
Aliados
Consumidores
Empresarios
Informal




















151

Documentos
Encuentro Nacional de la Empresa Privada (ENADE)
Periodo: 2003-2008

Unidad de anlisis: Planteamientos en relacin a la proteccin del consumidor.

Planteamiento sobre proteccin al consumidor Documento Observaciones
La maximizacin de los beneficios econmicos del sistema de libre
empresa, requiere modificaciones en el marco legal vigente,
especialmente para fortalecer a los entes supervisores y optimizar el
funcionamiento de los distintos mercados, a travs de una poltica
explcita que tenga como sustento una ley que promueva la libre
competencia.
Lo anterior contribuira a minimizar las prcticas que se derivan del
abuso de las posiciones dominantes y a dotar de mayor
transparencia a los mercados, dndole as vigencia al concepto de
soberana del consumidor que es un principio bsico de una
economa social de mercado
IV ENADE 2003
Gobernabilidad
en democracia p.
10
Planteamiento
soberana del
consumidor pero sin
referirse a derechos
frente a las empresas.
En cuanto a la calidad del servicio de agua, electricidad y telefona,
y en general, en todo lo que se refiere a la proteccin al consumidor,
existe la percepcin de que la dependencia adscrita al Ministerio de
Economa no ha podido responder con agilidad a las demandas de
los consumidores afectados.
IV ENADE 2003
Gobernabilidad
en democracia
p.17
Las demandas sociales
ante los problemas
generados en los
servicios de agua,
energa elctrica y
telefona gener el
descontento y
cuestionamiento la
labor de la Direccin
de Proteccin al
Consumidor.
El gobierno en su cometido de incentivar la actividad productiva
deber procurar la correccin de las fallas de mercado, como las
asimetras y limitaciones de informacin, las prcticas o conductas
anticompetitivas y otras circunstancias que el mercado no resuelve
eficientemente.
IV ENADE 2003
Gobernabilidad
en democracia
p.24
Planteamiento ms
entre empresas que
entre proveedores y
consumidores, ste
ltimo pieza
fundamental del
mercado.
El Salvador requiere de la adopcin de una poltica que promueva
las condiciones de la libre y leal competencia en los mercados,
como un medio para el desarrollo de la competitividad nacional e
internacional de las empresas, contribuyendo a una mejor
asignacin de los recursos y para la efectiva proteccin de los
derechos de los consumidores.
IV ENADE 2003
Gobernabilidad
en democracia p.
35
Se enfatiza en una ley
de competencia ms
que en una ley de
proteccin al
consumidor. En pases
de Latinoamrica,
ambas leyes se
conjugan en un solo
documento y en un
solo ente aplicador.
Para ANEP, las prcticas de responsabilidad social empresarial
consisten enofrecer productos de calidad a precios competitivos a
los consumidores.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 1
Presentacin
Se plantea el rol de la
empresa frente a los
consumidores,
reduciendo su papel en
ofrecer productos a
precios de
competitivos y de
152

calidad.
Las economas tienen retrasos sistmicos en la provisin oportuna y
de calidad de educacin, capacitacin, salud, vivienda y seguridad
ciudadana, el escaso desarrollo tecnolgico, el desarrollo y
promocin de la competencia, as como la defensa del consumidor,
entre otros aspectos.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 20
Se seala fallas del
mercado en la
proteccin al
consumidor por parte
del Estado. El Estado
interviene tanto para
proveer bienes
pblicos como para
resolver las fallas y
retrasos mencionados,
basado en marcos
regulatorios eficientes.
Luego de dos dcadas de reformas, diferentes organizaciones
ciudadanas as como los mismos organismos internacionales
promotores reconocen que las polticas pblicas no fueron
suficientemente eficaces por las omisiones o excesos que se han
cometido en materia de supervisin y de tutelar los derechos de los
consumidores, as como porque los logros se han quedado cortos
con relacin a las previsiones iniciales en materia de crecimiento,
empleo y equidad.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 21
La tutela de los
derechos de los
consumidores se
coloca como un
posible obstculo para
el crecimiento
econmico.
Lo anterior significa que adems de las funciones clsicas de
estabilizacin y distribucin, el gobierno debe jugar un papel
importante para corregir las imperfecciones del mercado que
previenen la asignacin de recursos, de acuerdo al principio de la
soberana del consumidor.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 30
Se justifica una
intervencin del
estado en los asuntos
del mercado, pero
atendiendo
condicionamientos de
instituciones efectivas.
No es incidental entonces que dentro de las primeras acciones del
actual gobierno se haya puesto de relieve la necesidad de devolverle
al Estado su razn de ser dentro de un sistema econmico orientado
hacia el mercado. Las acciones emprendidas a partir de la creacin
de una instancia que vele por los derechos de los consumidores es
un gran paso y, en un perodo relativamente corto, ha demostrado la
necesidad de un mnimo de regulacin para evitar los excesos de los
agentes econmicos.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 31
Se explica una de las
razones por las cuales
se inicia una poltica
de proteccin al
consumidor, la cual
basa su argumento en
tener una economa
pequea y con
mayores grados de
libertad econmica.
El nfasis prestado a la proteccin al consumidor efectivamente
constituye una ventaja competitiva cuando aplicada correctamente,
favorece a empresas formales y comprometidas con la calidad.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 31
Ventaja competitiva
en el mercado.
Las instituciones deben balancear debidamente la participacin de
los actores de tal manera que el sistema de tutela de los derechos del
consumidor procure la prevalencia del trato justo, y no se convierta
en un obstculo al desarrollo de los negocios, por medio de la
generacin de costosos reprocesos.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 31

Parte importante de la proteccin al consumidor se logra cuando las
autoridades exigen a todos los proveedores por igual, esto es en
cuanto al cumplimiento de obligaciones fiscales, sanitarias,
inclusive de las normas tcnicas aplicadas a los productos
comerciales. Cuando la autoridad no exige con firmeza, genera un
factor de competencia desleal, dejando en desventaja a quienes
practican un profundo compromiso del cumplimiento de las leyes,
repercutiendo adems en los derechos del consumidor
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 31
Fase de la aplicacin
de la ley. Habla de
reprocesos como
forma de obstaculizar
del desarrollo de los
negocios.
153

Sin duda, trascender a ese espacio para garantizar que el mercado
funcione, implica revisar los contratos que regulan las diferentes
actividades privadas, pero sin violentar los derechos adquiridos,
considerando sobretodo que el respeto al Estado de Derecho es
inherente al sistema de economa de mercado.
V ENADE 2004
El Salvador
solidario: el
compromiso de
todos p. 31
Prevencin que hace la
ANEP al gobierno en
su rol de regular las
relaciones de
proveedores frente a
los consumidores.
Se puede subrayar la ausencia de polticas deliberadas para el
fomento de la produccin y, la aprobacin y fortalecimiento tardo
de normativas bsicas relacionadas con la libre competencia y la
proteccin del consumidor.
VI ENADE 2005
El Salvador 2024:
el pas que todos
queremos
Los problemas
econmicos y la baja
recaudacin influye en
la aprobacin de
nuevas leyes, segn el
documento de
ENADE
Consumidores demandantes, formados en sus derechos,
conocedores de los productos y servicios que consumen, con
capacidad de organizarse para defender sus derechos.
VI ENADE 2005
El Salvador 2024:
el pas que todos
queremos, p. 21
Proyeccin de
ANADE para el 2024
De esa forma, empez a fortalecerse el sistema productivo, lo que
propici una disminucin del sector informal y del subempleo, y un
crecimiento econmico sostenido en el marco de la economa social
de mercado, donde se combinaron acciones
orientadas al fomento de la produccin, la promocin de la
competencia, la defensa de
los consumidores, al mantenimiento de la estabilidad
macroeconmica y a una mayor accin del Estado en atender las
necesidades sociales.
VI ENADE 2005
El Salvador 2024:
el pas que todos
queremos, p.24
Se toma la proteccin
al consumidor como
un logro de las ltimas
dcadas.
Diferentes pases han impulsado modelos basados en la economa
social de mercado, teniendo como fundamento la propiedad privada,
la defensa de la libre competencia, la igualdad de oportunidades, los
derechos del consumidor y la distribucin del ingreso.
VI ENADE 2005
El Salvador 2024:
el pas que todos
queremos, p.58
Lineamentos de
ENADE para alcanzar
el desarrollo en el
2024.
Fortalecer y renovar institucionalmente las superintendencias, las
procuraduras, la Fiscala General de La Repblica y la Defensora
del Consumidor.
VI ENADE 2005
El Salvador 2024:
el pas que todos
queremos, p.62
Se propone para el
desarrollo del pas y
alcanzar las metas, una
nueva renovacin de
las instituciones ya
existentes.
Configurar una estructura de costos
de produccin fundamentada en
un funcionamiento eficiente de los
mercados internos, con una regulacin estatal que garantice la
transparencia, la competencia y la defensa de los derechos de los
consumidores y una burocracia pblica eficaz que responda
a las exigencias de la competencia global.
VII ENADE
2006: Hacia una
nueva estrategia
de crecimiento
Econmico
Iniciativa El
Salvador 2024
p.10
Objetivo clave para el
2024.
Sensibilidad y respeto a los derechos de los consumidores, a travs
de la oferta de bienes y servicios de calidad a precios competitivos y
de una publicidad veraz, con el objetivo de satisfacer a los clientes y
ampliar la participacin de mercado, buscando permanentemente
ubicarse por sobre los requerimientos que establece la legislacin de
proteccin al consumidor.
Teniendo conciencia de que los abusos, engaos o atropellos al
consumidor a la larga van en detrimento del desarrollo de las
mismas empresas.
VII ENADE
2006: Hacia una
nueva estrategia
de crecimiento
Econmico
Iniciativa El
Salvador 2024
p.42
Estrategia territorial
para alcanzar el
desarrollo econmico
del pas.
La Ley de Proteccin al Consumidor recin aprobada, que vino a
sustituir el marco normativo anterior, seala la importancia que
reviste la accin del Estado para velar por el respeto a los derechos
VII ENADE
2006: Hacia una
nueva estrategia
Posicin de la
asociacin empresarial
frente a la nueva
154

de los consumidores y, al mismo tiempo, reconoce que las
disposiciones legales preexistentes en este campo, no estaban en
concordancia con los principios rectores de la economa de
mercado, tal como se indica en la parte introductoria de la nueva
legislacin.
A pesar de lo anterior, hay que reconocer que en ciertos sectores
persiste una cultura segn la cual no se acepta que en una economa
de mercado es fundamental respetar los derechos de los
consumidores, y por ello se resisten a ampliar su participacin de
mercado a travs de las buenas prcticas y de aumentos
de productividad
de crecimiento
Econmico
Iniciativa El
Salvador 2024 p.
55
legislacin aprobada
en 2005.
Fortalecer el trabajo de la Defensora del Consumidor y de las otras
entidades supervisoras, para proteger efectivamente los derechos de
los consumidores en servicios estratgicos como la energa elctrica,
telefona mvil y fija, agua potable, transporte colectivo de
pasajeros, derivados del petrleo, educacin, salud y desechos
slidos. Asimismo, mejorar el funcionamiento del mercado
financiero para que las tasas de inters, las comisiones y otros
cargos por servicios, reflejen condiciones ptimas de competencia.
VII ENADE
2006: Hacia una
nueva estrategia
de crecimiento
Econmico
Iniciativa El
Salvador 2024 p.
55
Propuesta en servicios
pblicos.
Disear una poltica nacional de
proteccin al consumidor por sectores, como parte de una poltica
integral para la defensa de los derechos de los consumidores basada
en principios rectores como igualdad, libertad, universalidad,
armona, equidad y eficiencia, buscando compatibilizar la
democracia con la libertad econmica, arraigando una cultura
basada en la tica y en la responsabilidad social de los empresarios.
VII ENADE
2006: Hacia una
nueva estrategia
de crecimiento
Econmico
Iniciativa El
Salvador 2024 p.
55
Propuesta de polticas
pblicas integral.
Los resultados del proceso de privatizacin desarrollado en el
marco de la reforma econmica que se inici a principios de los
noventa, abarc sectores estratgicos como la energa elctrica y las
telecomunicaciones - considerados anteriormente como
reas exclusivas de actuacin del gobierno- constituyen una clara
expresin de los beneficios econmicos y sociales que genera
un sistema econmico basado en el mercado, sin ignorar desde
luego el papel determinante que debe jugar el Estado para tutelar
los derechos de los consumidores y garantizar la sana competencia
en los distintos mercados.
VIII ENADE
2007: Iniciativa
El Salvador 2024.
Apuestas
Estratgicas para
la competitividad
y el desarrollo p.
64
Validacin del sistema
de libre mercado y de
las polticas pblicas
adoptadas en aos
anteriores.
Mantener y mejorar
permanentemente la coordinacin
y el intercambio de informacin y estudios entre la
Superintendencia
de Competencia, la Defensora
del Consumidor y la SIGET, con el objetivo de ofrecer servicios de
calidad a precios competitivo
VIII ENADE
2007: Iniciativa
El Salvador 2024.
Apuestas
Estratgicas para
la competitividad
y el desarrollo p.
73
Mantienen su posicin
frente a los abusos que
se cometen en materia
de servicio pblico.
Las Constituciones de 1950 y 1983 conservan los principios y
derechos que tutelan la libertad y la propiedad privada.
Influenciadas por las concepciones del Estado Social de Derecho y
el gobierno interventor, de moda en ese tiempo en el mundo, estas
Constituciones consideran diversos derechos laborales, incluyendo
la seguridad social y el salario mnimo, as como aquellos relativos a
la vivienda, la salud, la educacin
y cultura, y la defensa del consumidor.
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Economa y libre
desarrollo. P. 24
Enfoque ideolgico de
la ANEP a su postura
frente al mercado.
Los empresarios creemos que la ESM debe tener como sustento un
marco jurdico que garantice el respeto a la propiedad privada y el
cumplimiento de los contratos. De esta manera, los pequeos,
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Base ideolgica de la
ANEP.
155

medianos y grandes inversionistas tendrn un ambiente frtil para
arriesgar su capital en la produccin de bienes y servicios que
satisfagan las necesidades de la sociedad mientras son exigidos por
la soberana del consumidor. Asimismo, consideramos que la ESM
facilita la libre determinacin de los precios, los cuales nos envan
seales adecuadas y correctas para decidir sobre qu y cunto
producir.
Economa y libre
desarrollo. P. 25
En todo caso, entendemos que en la realidad los mercados no son
perfectos y que existen fallas relacionadas con externalidades
negativas, mercados incompletos y asimetras de informacin, que
dificultan que los agentes tomen decisiones eficientemente
correctas.
Al mismo tiempo, existen fallas institucionales relacionadas con
la actitud pasiva y la falta de coordinacin de las instituciones
pblicas, marcos regulatorios incompletos, desactualizados y con
responsabilidad diluida, y falta de un sistema de informacin que
compense las asimetras de mercado.
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Economa y libre
desarrollo. P. 25
Debilidades del
Sistema.
En ese sentido, la ESM le asigna
al Estado el rol de corregir estas
fallas con el objetivo de facilitar
que los ciudadanos tengan
libertad e igualdad de condiciones para competir y para desarrollar
todas sus habilidades en beneficio personal y de su familia.
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Economa y libre
desarrollo. P. 26
Rol del Estado frente
el Sistema de
mercado.
Si bien en El Salvador lleg de manera tarda la accin del Estado
para proteger los derechos de los consumidores y para promover y
garantizar la libre competencia, la aplicacin de las leyes
correspondientes debe ser gradual sin esperar resultados
espectaculares en el corto plazo, y acompaando el accionar pblico
de la instauracin de una cultura que tenga como sustento la
educacin y el conocimiento econmico y legal correspondiente, lo
cual contribuir a la maduracin sana de la institucionalidad.
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Economa y libre
desarrollo. P. 26
Una poltica pblica
que llega tarde, pero
sin explicar las
razones por las cuales
se llega tarde.
Fortalecer el trabajo de la Defensora del Consumidor y de las otras
entidades supervisoras, para proteger efectivamente los derechos de
los consumidores en servicios estratgicos. Asimismo, mejorar el
funcionamiento del mercado financiero para que las tasas de inters,
las comisiones y otros cargos por servicios, reflejen condiciones
ptimas de competencia.
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Economa y libre
desarrollo. P56
Retoman la propuesta
hecha en anteriores
ediciones de ENADE.
Disear una poltica nacional de proteccin al consumidor por
sectores, como parte de una poltica integral para la defensa de los
derechos de los consumidores basada en principios rectores como
igualdad, libertad, universalidad, armona, equidad y eficiencia,
buscando compatibilizar la democracia con la libertad econmica,
arraigando una cultura basada en la tica y en la responsabilidad
social de los empresarios.
IX ENADE 2008.
El Salvador;
institucionalidad,
Economa y libre
desarrollo. P. 56
Propuesta hecha en
anteriores ENADE,
ahora considerada
como pilar para el
crecimiento
econmico.










156

Unidad de anlisis: Propuestas para crear una nueva poltica de proteccin al
consumidor

Documento Propuestas Observaciones
ENADE 2003 1. Declarar y ejecutar la autonoma funcional de la DPC.
2. Dotarla de las herramientas y del presupuesto
adecuado.
3. Modificar la legislacin vigente.
4. Abrir oficinas regionales.
5. Utilizar a los INFOCENTROS como base.
Hace planteamiento similar
al del Presidente Saca:
autonoma de la institucin,
nueva ley y descentralizar
servicios.
ENADE 2004
6. Debe existir un mnimo de regulacin para evitar los
excesos de los agentes econmicos.
7. El fortalecimiento (de la proteccin al consumidor)
debe ampararse en la participacin de los clientes, pero
tambin de los proveedores.
8. Debe fomentarse la creacin de asociaciones de
consumidores, y fortalecer las organizaciones de
proveedores en sistemas de autorregulacin.
9. El Gobierno debe jugar un papel importante en el
sistema econmico para corregir las imperfecciones del
mercado.
10. Debe revisarse los contratos que regulan las diferentes
actividades privadas, pero sin violentar los derechos
adquiridos dentro del Estado de Derecho

Las propuestas se enfocan
en una vigilancia y
regulacin del mercado
para corregir las
imperfecciones del
mercado.

Se le asigna un rol al
Estado de mediador y
corrector.
ENADE 2005 1. Debemos tener consumidores demandantes,
conocedores de los productos y servicios que
consumen, con capacidad de organizarse para defender
sus derechos.
2. Para alcanzar un mejor pas, se debe fortalecer y
renovar institucionalmente las superintendencias, las
procuraduras, la Fiscala y la Defensora del
Consumidor.
Implcitamente, ANEP
propone educar al
consumidor.


ENADE 2006
1. Las empresas deben tener sensibilidad y respeto a los
derechos de los consumidores, a travs de la oferta de
bienes y servicios de calidad a precios competitivos y
de una publicidad veraz, con el objetivo de satisfacer a
los clientes y ampliar la participacin de mercado,
buscando permanentemente ubicarse por sobre los
requerimientos que establece la legislacin de
proteccin al consumidor.
2. Fortalecer el trabajo de la Defensora del Consumidor y
de las otras entidades supervisoras, para proteger
efectivamente los derechos de los consumidores en
servicios estratgicos como la energa elctrica,
telefona mvil y fija, agua potable, transporte
colectivo de pasajeros, derivados del petrleo,
educacin, salud y desechos slidos.
3. Se debe mejorar el funcionamiento del mercado
financiero para que las tasas de inters, las comisiones
y otros cargos por servicios, reflejen condiciones
ptimas de competencia.
4. Disear una poltica nacional de proteccin al
consumidor por sectores, como parte de una poltica
integral para la defensa de los derechos de los
Se propone un cambio de
actitud de los empresarios
en el tema de proteccin al
consumidor.

Se exige al gobierno
fortalecer el trabajo de los
entes reguladores y
vigilantes del mercado para
un mejor funcionamiento
del mercado. Se deja ver
insatisfaccin en rubros del
sistema financiero.

Plantean un Sistema de
Proteccin al consumidor
con todas las oficinas del
Estado que tienen
competencia en el ramo.
157

consumidores basada en principios rectores como
igualdad, libertad, universalidad, armona, equidad y
eficiencia, buscando compatibilizar la democracia con
la libertad econmica, arraigando una cultura basada en
la tica y en la responsabilidad social de los
empresarios.

ENADE 2007
1. Mantener y mejorar permanentemente la coordinacin
y el intercambio de informacin y estudios entre la
Superintendencia de Competencia, la Defensora del
Consumidor y la SIGET, con el objetivo de ofrecer
servicios de calidad a precios competitivo.
2. La aplicacin de las leyes correspondientes debe ser
gradual sin esperar resultados espectaculares en el corto
plazo.

Se pide un sistema
coordinado y con una
aplicacin de la ley
gradual.
ENADE 2008
1. Debe fortalecerse el trabajo de la Defensora del
Consumidor y de las otras entidades supervisoras, para
proteger efectivamente los derechos de los
consumidores en servicios estratgicos.
2. Se debe disear una poltica nacional de proteccin al
consumidor por sectores, como parte de una poltica
integral para la defensa de los derechos de los
consumidores basada en principios rectores como
igualdad, libertad, universalidad, armona, equidad y
eficiencia, buscando compatibilizar la democracia con
la libertad econmica, arraigando una cultura basada en
la tica y en la responsabilidad social de los
empresarios.
Planteamiento similar al
del 2007