CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

sEcctóN qutNTA

Consejero ponente; MAURtCtO TORRES CUERVO

Bogoiá, veinliocho 128) de agosto de dos mi¡ nueve (2OO9)

Proceso No 11OO1-O3-24-OOO-2OOA-OOO24-OO
Radicac¡ón ¡nterna No. 2008 - 0024
Demandante:Juan Manuel Galán Pachón y otro
Demandada: Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y otro
Referénc¡á: Electorál - Fállo - Úh¡cá instáncia

Como la mayoría de la Sala no acogió el proyecto inicialmente presentado,

corresponde a este Despacho elaborar el fallo para resolver la demanda del proceso
de la referencia.

1. ANTECEDENTFS
1.1. La demanda.

1.1.1. Pretensiones.

Los ciudadanos Juan Manuel Galán Pachón y Cecilia López Montaño, en nombre
propio y en ejercicio de la acción pública electoral, demandaron la nulidad del acto de
elección de los Senadores Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y Jairo Raúl Clopatofsky
Ghisays como Presidente y Vicepresidente de la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, respectivamente, para el período 2008 2009,
elección que fue realizada el 22 de julio de 2008.

Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, solicitaron que se ordenara

la elección de una Mesa Direct¡va de la Comisión Segunda Constitucional Permanente
del Senado para el período 2008 - 2009, que garantice la participación de senadores
pertenecientes a partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se
hubieran declarado en oposiclón al Gobierno.

1.1.2, Los Hechos.

Los demandantes fundamentan sus pretensiones en Ios siguientes hechos:

\.- \a t.q\N\i\q\ SegNüa co\s\tuc\ona\ P e\fi\ane\te de\ senado sei\ono e\ 22 de \u\\o

cle 2008, previa citación que hlclera su Secretario

De acuerdo al orden del día en la sesión se elegiría

Presidente y Vicepresidente de la
julio de 2OOB al 20 de julio de
Comjsión para el período comprendido entre el 20 de
2009.
 Expediente No. 2008-0024. . \.¿
Electo.ál LI

2.- El proceso de postulación y elección de la Mesa Direct¡va de la comislón Segunda

Constitucional Permanente se real¡zó de forma separada y votación por mavoría,
según el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5e de 1992.

3.- Después del proceso, resultaron elegidos Presidente y Vicepresidente de la

Comisión Segunda Permanente los Senadores Manuel Ramiro Velásquez Arroyave,
miembro del Partjdo Conservador Colombiano y Jairo Raúl Clopatofsky Ghisays,
miembro del Part¡do Social de Unidad Nacional o Partido de la U, respectivamente.

4.- Los partidos Conservado¡" Colornbiano y el de Unidad Nacionai - Partido de la U -no

son partidos de oposic¡ón al Gob¡erno.

5.- La elección de los mencionados Senadores como Presidente y Vicepresidente,

otorga a los part¡dos de la coalición del goblerno el 100% de la participación en la
Mesa Direct¡va de Ia Comisjón Segunda Constitucional Permanente del Senado.

6.- La Comisión Segunda Constituc¡onal Permanente del Senado está conformada por
senadores de los siguientes part¡dos y mov¡mientos políticos: Camb¡o Radical,
colombia Democrática, conservador Colombiano y social de Unidad Nacional, que
forman parte de la llamada coalición de gobierno, y la Al¡anza Social lndÍgena, Liberal
Colombiano y Mira, que se han declarado en oposición al Gobierno.

7.- Durante la elección se puso de manifiesto la existencia de un acuerdo entre ¡os

partidos de la coalicjón que no se habían declarado en oposición al Gobierno, que
garantizaba que estos partidos ocuparían las mesas directivas.

1.1.3. Las normas violadas y e¡concepto de violación.

lLos demandantes consideran que en la elección de la Mesa Directiva de la refericla

.'Comisión dejó de aplicarse el artículo 4 inc¡so primero y ei Capítulo 3 de¡ Título lV de
la Constitución Política V se aplicó en forma indebida el parágrafo del artículo 40 de la
.-Ley 5? de 1992, por cuanto, no obstante que ésta ú¡tima regula la participación
política de partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, es incompatible con el artículo 112 de la Constitución Política, por
l-lo cual se debio aplicar el articulo 49 constituc¡onal que prevé que en todo caso de
I

I incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán las dlsposiciones

conslil ucionales.

Adujeron que sobre el part¡cular, que en idéntico'sentido se han hecho

pron uncia m ie ntos en casos análogos, en la Sección Quinta del Consejo de Estado, con
ponencia de los doctores María Nohemí Hernández Pinzón y Reinaldo Chavarro
Buriticá.

Argumentaron que tanto el Capítulo 3e del Título lV de la Constituc¡ón Política, como

lel
I
articulo 112 de la misma obra, al hacer una ¡nterpretación sistemática, muestran
r que la part¡cipación de las minorías en las mesas direciivas es un rnecanismo que
garantiza los derechos de los partidos y movimientos politicos de oposicio.l.
 **- " * '- -;r";;"i q
-
ser interpretado a la luz del
Que el artículo L12 de la const¡tución Política debe
princ¡pio democrático del reconocimiento de la oposición
política como derecho y
,,/as
en la referencia de
como función. con este criterio, el inciso 2" de esta norma,
parte
Áinorias potiticos", no se limita a un criterio numérico' sino que
del

reconoc¡miento de que los destinatarios de Ia norma

son los partidos V movimientos
políticos que se han declarado en oposiclón al gobierno

I Por ser contrar¡o a la Constitución y por las razones expuestas' era inaplicable el

-e|"..]ón
-parágrafode|artículo40delaLey5adelgg2,queeSUnaleyorgánica,parala
de la Mesa Directiva de la comisión segunda constitucional
Permanente del
en el capítulo 3 delTítulo lV de
Senado, que debió aplicar tos parámetros establecidos
la const¡tución Política.

!.2. Contestac¡ón de la demanda'

Los demandados no contestaron la demandada

1.3. Los alegatos de conclusión.

partes demandante y demandada' se

En la oportunidad para alegar de conclusión las
abstuvieron de presentar escrito alguno'

1,4. El concepto del M¡nisterio Público'

que se denegaran
La Procuradora séptima Delegada ante el consejo de Estado solicitó
pretensiones de la demanda consideró que el operador
jurídico no podÍa
üs
atribuirselafacUltadde¡nterpretaciónrespectoaunanormaquedemandabaun
estatutar¡a que regulara lo
desarrollo legal, pues mientras no se expidiera una ley
concerniente al derecho de las minorías en oposic¡ón al Gobierno
a participar en las
posible aplicar en su tenor
rnesas directivas de las corporaciones públicas, no era
literal el inciso 2e del artículo 112 de Ia constitución Política'

2. CONSIDERACIONES.

2,1, Competencia.

proceso en única instancia,

Esta Sala es competente Para conocer del presente
Contencioso Administrativo,
conforme a lo establecido en el artículo 128 del Código
2003
Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 15 de

2.2, El acto electoral demandado.

Los demandantes pretenden que se cleclare la

nulidad del acto de elección de los
senadoresManuelRamirovelásquezArroyaveylairoRaúlClopatofskyGhisays,como
pr"ril"ntu y Vicepresidente de la Comisión Segunda constitucional Permanente del
dentro del Acta N"
s"nrJo, ,urp""t¡u"tente, para el período 2008 - 2009' contenido
619 del 11 de
ói ¿" ri ¿u'iurio ¿u 2008, publicada en la Gaceta del congreso número
septiembre de 2008, obrante en los folios 99 a 116'
 Expediente No. 2008-0024. Ll
Eléctoral

Los demandantes acusan Ia ilegalidad del acto por violación de las normas en que
debía fundarse, a saber: "inaplicación del artículo 4 inciso 1 y el capítulo 3 del Título
lV de la constitución Polít¡ca y por aplicación indebida del parágrafo del artículo 40 de
la Ley 5 de 1992."

Ello por cuanto dicen, que en los términos del artículo 112 constitucional minorías no-1
es un concepto numérico, "sino que parte del reconoc¡miento de que los destinatarios I
de la norma son los part¡dos y movimientos políticos que se ltan cleclarado en
oposición al gobierno." J I

También porque a su ju¡c¡o, en la medida que el articulo 40 de la Ley 53 de fSSZ - ley I

orgán¡ca - que desarrolla el 112 en cuanto a la compos¡ción de las mesas directivas de ')
las cámaras leg¡slativas y consídera minorías como lo que no es mayoría, es contrario
a esa d¡sposición y, por lo mismo, es inaplicable al caso, por así imponerlo el artÍculoJ
4s de la Constituclón.

2.2.7. De la excepc¡ón de inconst¡tucional¡dad del parágrafo del artículo 40 de la Ley

5 de 1992

Los demandantes sustentan su pretens¡ón en que para la elección de la Mesa

Dlrect¡va de la comisión Segunda constitucional Permanente del Senado de la
República, se apl¡có lo estable€¡do en el parágrafo de¡ artículo 40 de la Ley 5 de 1992,
leV orgánica, en cuanto a que el proceso se realizó rnediante postulación separada y
votación por mayoría, lo que contraría lo preceptuado en el artículo 112 de la
Constitución, según el cual la participación política de los partidos y movimientos
políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados debe ser
obieto de regulación por parte de una ley estatutaria.

Lo anterior plantea una incompatib¡lidad evidente entre el parágrafo aludido y el

artículo 112 constitucional, y en tal virtud debió darse aplicación al artículo 4 del
ordenamiento superior que prevé que en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurÍdica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales.

Para mayor ilustrac¡ón se transcriben las normas cuya aplicación es objeto de

contlicto.

constitución Política, artículo 112, modjficado p9t el artículo 5 del Acto Legislativo 1

de 2003:

"CAPITULO 3
Del estqtuto de lo opos¡c¡ón
Las portidos y ñov¡m¡entos polit¡cos con personeríd iurid¡ca que se decldren en
opos¡c¡ón al Gob¡erno, podtán eiercer l¡bremente Ia función crít¡ca frente d este, y
plonteor y desorrcllor alternot¡vas políticas. Poru estas efectos, se les goruntizoron
los s¡gu¡entes derechos: el acceso o la ¡nformoción y a Ia documentdc¡ón of¡cial, con
los rcstr¡cciones const¡tuc¡onales y legales; el uso de los med¡os de comun¡coc¡ón
 Electoral

socidl del Estado o en aquellos que hogon uso del espectrc electromagnético de
ocuefdo can la reptesentdc¡ón abtenido en los elecc¡anes poto Cangreso
¡nmediotdmente anter¡ores; lo répl¡cd en las mjsmos medios de camun¡cdc¡ón.

Los pdrt¡dos y mov¡mientos m¡nor¡tor¡os con personeña jutidico tendrón derccho

o
pqttic¡pot en los mesas direct¡vds de los cuerpos coleg¡ddos, según su
rcpresentoc¡ón en ellos.

Ano lev estatutar¡d realamentará intearomente lo ñoter¡0." (Negritto y subrayo

fuen del texto)

Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, artículo 40:

"Compos¡c¡ón, período y no reelección. La Mesd Direct¡vo de codo

Cómara se
compondrá de un Prcs¡dente y dos V¡ceprcsidentes, eleg¡dos seporoddmente pord un
pe odo de un añoy d port¡r del 20de jut¡o.

Los Mino ds tendftin port¡c¡poc¡ón en los pñmeros V¡ceprcs¡denc¡as de los Mesos

D¡rect¡vos de Senado y Cómoro, o través del port¡da o mov¡ñ¡ento moyor¡tor¡o entte

N¡ngún Congres¡std podrá set reelegido en lo respect¡va Meso D¡rcctivd dentro del
m¡ smo cu dt r¡ en¡ o const¡tuc¡onol.

Las Mesas Directívos de los Cámoros, y de sus Comisiones, serón renovodas cada
dño, paru lo leg¡sloturo que se ¡n¡cía el 20 de jul¡o, y n¡nguno de sus mjembros podró
set reelegído dentrc del m¡smo cudtr¡en¡o const¡tuc¡onal.

Parógrufo. En tratóndose de Com¡s¡ones Constituciondles pemanentes y

Comis¡ones Legales hdbtá un presidente y un V¡cepresidente, elegido por mayoia
coda uno sepdrudomente y s¡n que peúenezcdn dl ñismo pdtt¡do o movim¡ehto
polít¡co," (Negr¡llo fuera del texto)

Al estudiar las normas, para efectos de la excepción, la Sala destaca que el artículo
112 superior' en su último inc¡so dispone que la participación de las minorías en las
.
mesas directivas de las corporaciones de elecc¡ón popular se reglamentará
[
íntegramente mediante ley estatutaria, para cuya aprobación, modificación o \
derogación se requ¡ere, según las voces ciel artículo 153 ibídem, la mayoría absoluta J
de los miembros del Congreso de la República, aprobación dentro de una legislatura y
se someta a la revislón previa de la Corte Constitucional; quien djctaminará sobre la
exequib¡¡idad del proyecto; requisitos que no cumple la Ley 5 de 1992 que es ley
orgánica por lo que sus mandatos referentes a la participación de los partidos y
movimientos políticos m¡noritarios en las mesas directivas de las cámaras y sus
comisiones constituc¡onales permanentes y comisiones Iegales, son incompatibfes con
el inciso final del artícu¡o 112 de la Constitución polít¡ca.1

Como el mandato del constituyente es expreso y claro en el sentjdo de que el

legislador en una ley estatutar¡a regulará íntegramente la materia del artículo 112 de

1El
artículo 151 de ia constitucró¡ prevÉ que er regrarnento der congreso y er .re cad¿ lna de ras cám¿ras s€
establ€ce mediante una tey orgáñtca.
 la constitución Política, debe obrarse de acuerdo con el artÍculo 27 del códlgo civil
que señala quei"cuondo el sent¡do de la ley seo claro, no se desdtenderá su tenor
l¡teral a prétexto de consultot su espítitu,,,",

Teniendo en cuenta que el legislador mediante una ley orgánica reguló esta materia
que por mandato del constituyente es reserva íntegramente de ley estatutaria, esta
Sala de acuerdo con su relterada jurisprudenc¡a, considera procedente aplicar la
excepción de inconstitu ciona lidad en el sentldo de inaplicar el parágrafo del artículo
40 de la Ley 5 de L992.2

2.2,2, De la representación polít¡ca de los grupos minoritarios en las mesas

direct¡vas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y el caso
concreto

De las consideraciones anteriores se desprende que la norma de nuestro

ordenamiento a Ia que debió sujetarse el acto acusado es el artículo 112 de la
constitución Política, modificado por el artículo 5' del Acto Legislativo 1 de 2003, el
cual dispone:

"Los pdrt¡dos y mov¡m¡entos polít¡cos con perconeria juríd¡co que se decloren en

opos¡c¡ón ol 6ob¡erno, padrón ejercet l¡bremente lo función critico frente o este, y
pldnteor ydesorrollor olternativos polit¡cas. Pato estos efectos, se les
goruntizatón los s¡gu¡entes dercchos: el acceso o lo informoción y o lo
documentac¡ón oficial, con los restricc¡ones constituc¡anales y legoles; el uso de
los ñedios de comunicoción soc¡ol del Estodo o en oquellos que hdqon uso del
espectro electromagnético de ocueño con ld representac¡ón obtenidd en los
elecc¡ones paro Congreso ¡nmed¡dtornente onter¡ores; la répl¡cd en Ios mismos
med¡os de coñunicoc¡ón.

Los pottidos y movímientos minoñtot¡os con personería iutíd¡cd tendñn

derecho a pdú¡cípar en los Mesos Dhect¡vds de los cuerpos colegiddos, según su
rcpresehtdc¡ón en ellos.

lJno ley estdtutdt¡o rcglomentará íntedrumente lo mater¡s". (Subrayas y

negrillas de la sala)

La norma transcrita hace parte del Título Tercero del Capítulo Cuarto de la
Constitución Polítjca que lleva por título "Del estatuto de la oposición" y que contiene
los derechos y garantías de los partidos y movimientos politicos que se declaren en
oposición al Gobierno; así dan cuenta los antecedentes de la redacción del artículo
original en la Asamblea Nac¡onal constituyente:

En sesión de la comisión Primera celebrada el 15 de mayo de 1991, el señor otty

Patiño destacó:

'zM€diante sentencia del 10 de rnarzo 2005, radicación número: 68001'23-15-000'2004_00428 01(3540) la

Secclón Quinla delconsejo de Estado con ponencia de aDraMaríaNohemiliernándezseñalólaproced€nc¿
de inaplicár por inconstitucional leyes ordinarias por contraposición al último inciso del ariíc!lo 112 de l¿
Confitución. por cuanto éste es cl¿ro e¡ establecer que la padiclpación de las minorías en las mesas dlrectivas
de las corporacionesde elección popularse reglamentará integramente medl¿nte ey estatutarld.
 posib¡l¡dod de occeso de
"Bueno la ompl¡dc¡ón del s¡stemd polit¡co colomb¡ano, la
nuevos organ¡zoc¡ones y pott¡dot impl¡co tomb¡én únas
gorontíos parc quien no
ejerciendi ios tdreos de gob¡etno poro que partic¡pondo en el gob¡emo como
de quien no qu¡ero port¡c¡por en el
fuerzo moyoritario o como codl¡c¡ón itnpl¡con
ctear und
Goh¡eno v qu¡eru hocet la ctit¡co dl Gob¡emo ex¡stente una rnonerc de
ilJÁt¡* d¡rt¡rto "llo r"rtu¡ur" uno t"r¡" d" qo'ontíqt pqra que el s¡stemo
d"aouátíro puudo desoftollarse medionte esa crít¡cq y rned¡ante eso dlterndt¡vo
de no port¡c¡pü en el Gob¡emo "3(subrcya fuen deltexto)

aseveról
En plenaria de 13 de junio, uno de los miembros de la Constituyente

y es ona de los
"(...) nosottos Üeemos que el derecho a ld opos¡c¡ón la oposic¡ón
foctores mós intercsontes
y necesotios de lo democrdc¡o' por lo tanto garontizot
su eierc¡cio y el de Ia func¡ón cr¡ticd en lo Const¡tuc¡ón calombiona vo o darle uno
o la oposición que s¡empre se tuvo en Colornb¡a más como un
ñecon¡sña
entidod
perturbodar que como lo que se cons¡dera en los sistemos democróticas: corno un
perc potd
volioso, necesqrio, ouxil¡qdor de un verdodero sisterñd democrótico;
ello ped¡mos odemós en este ort¡culodo que se mantengo la iguoldad
de
a port¡c¡po,r,en los
oportunidodes paro el acceso o los corgos públicos, el derecho
orqon¡r.o, electoroles y en lo fotmuloción de lo polit¡co extet¡or del
po¡s;

emós. und consaqroc¡ót lomentoblemente se olv¡da ! !9

alv¡dddo en sús co¡n¡eJl e es que las Portidos
m¡nor¡tdr¡as tendtón detecho o ciDor en las rnesos d¡rect¡vqs llLlqslaq
/
con su r"pres"'to'ión e' ellot '^ (subraya fuera del
Tleq¡odos, de ocuerdo
texto)

En sesión plenaria de 18 de junio de 1991 el constituyente Augusto Ramírez Ocampo

quienes hon hecho lq observación
señaló: "Fs que yo creo que t¡enen todo la razón
qrticulo.y' por lo ton.to' D9,
respect¡vq. vo ,r"o qru ho quedoda mol retlactqdo ese
que no psrt¡cipon en el Gob¡erno este es el
iaiece odecuado clul se el¡m¡ne Is porte
que estos dercchos
*t"trt" d" h "p*iición y, simplementq pues se debe entenderesa misma sesión el
iu" oqr¡ t" es en rclsc¡ón con ese temo"' En
"árrogron
constltuyente Luis Guitlermo Nieto Roa sobre el
particulat it\dicó: "No' na la
porque en ld
de porqué lo com¡sión ¡ntroduio eso osí señot Presidente'
"rri,rori¿n se trqtq de regulqr
conkión lo mirlqmas, y es que éste es el eststuto de ld oposic¡ón;
losderechosdelospartidosquenoestáneneIGab¡erno,detalmaneroqueporeso
que no están en el Gob¡erno"' Por su
hoce lóg¡cd dentro del cdpítulo, esto es pqru los
parte el constiLuVente LeVVa sosluvo:

"(...)lo que pasa es que oquíhdy un d¡sfroz'

(...)

que sign¡f¡ca el
un dist'roz que es bueno qu¡torlo' porque se puede dor' según lo
pero no set oposic¡ón' es
ortículo, to port¡culor¡dod de no estdr en el gobierno'
clec¡r, yo creo que s¡ el estatuto es poru
quien esté en lo opos¡c¡ón' s¡mple y

r Presi.lencia de la ReDública ConseierlapaL¿ el desaffollo de Ia Confiiución Asanblea Nacio¡al Constilr'rveDte

Scsión Conisión Primera naYo l5-
ri,.,l¿",iLiüii ii"r,iuri",.t"*".¡err. p*" a ¿*aÍouo dc ta consiirtrció¡. Asamblea Nacional constituvente
Sesión ple¡aria junio ll
 a,*"o'
,,
llandmente hoy que advert¡r que es porcj qu¡enes estén en la apas¡cjón, patque
fúese usted que cuando se señala que los porlidos y movimientos paliticas que na
part¡cipen en el Gab¡erno, sín dec¡r que están en ld oposlción, ejercen
lo función
crit¡co, a nt¡ me parece que es und monerd timidd y sosloyoda cle obadar
el
tema, esto es poro los partidos que estén en la oposic¡ón. entonces la que cobe
es
comb¡ot Io reclacción, los pqrtjdos y movim¡entos polit¡cas que se encuentren
en
opos¡ción al Gob¡emo, podran ejercer l¡bremente la
función cit¡cd.,,s{subraya
fuera deltexto)

Finalmente, en otra de las intervenciones en Ja Asarnblea Constituyente se d¡jo:

"Se just¡f¡co segu¡r votonda si no hay un rég¡men de lq oposición? parque

lo que
estomos hoc¡endo es el estotuto de ld oposic¡ón (...) porque la que se
estd dando
tle que estén los cue de que
¡ntetvengd en ld comis¡ón de relac¡ones exte ores, de que tengo uno capdc¡clad
ctít¡co que muchds veces se le ho negodo',.6 (subraya de Ja sala)

Por ello, cuando el artículo 112 trata sobre el cierecho cle los particios y movimientos
poJíticos minoritarios con personería jurídica a part¡cipar en
las mesas direc vas cle
los cuerpos colegiados, alude precisamente a aqueJlos que se declaren
en oposición.7

Se llama la atención sobre el hecho de que con la expedicjón del Acto

Legislat¡vo O:L
de 2.003 se ¡ntrodujo una modificación trascencjentalal texto original del
articulo 112
adoptado por la Constitución de 1991, el cual se refería a los part¡dos y movimientos
políticos que no participen en el Gobiernos, fórmu a que fue cambiada por
el
mencionado Acto Legislativo en cuanto a que se refiere a Jos partidos y movimientos
políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno.

Est¿ variaciónen el texto se incluyó en la segund¿ vuelta cle la cliscusión del proyecto
de Acto Legislativo 01 de 2002 Senado, 136 cle 2002 Cámara, acumulados
con los
proyectos 03 y 07 de 2002, lo que a la postre sería elActo Legislativo
01 de 2003.

I Presidencia
de la Repúbrica. col*ejería para er desarrono dc ra cor*rilrciór. Asanble¡ Nacio'lal consiii yente.
\P,ionocr. i.iuiot8.
r
Esta tesis ya había sido sostenida por la sección rtLrr¡ta en sentenc
¡ de 19 de febrero de 2009, profer¡da
denvo del expedlente con radicactó¡ jnterna 2008 -
0266. M.P. Dr M¡!ric o Torres Cuervo.
I Ela¡tículo 112 de a Consrttución antes de a modtncación introducida por
etActo LeC slativo Ol de 2OO3

"Los paJtidos y movimientos poiÍticos que no pa¡ticipen en et Gobierno poctrán

eje¡cer tibremente ia functón
crítica frente a éste v pla¡rear y desarro la¡ alterna|vas po íticas. para
esros
eg¿les, se les Baranti¿an los stguientes clerechos: de acceso a ia nformactón y "r".t*,
*""
as restricctones
a ta documentac¡ón ofici¡l€s; de
uso de os medios de comunicación sociar d€r Estado de acu€rrro con ra represe¡tacró¡ obte¡ida en r¡s
€ ecciones p¡ra congreso inmedrat¡mente anteriores; de réplrca e¡ os r¡edios de comunicacón der Estado
frente é ter€lversaciones graves y ev clentes o ataqLres púbticos profer
dos por atros fu¡ctonar os of¡cj¿tes, y de
p¿¡t c pación en los organtsmos e ector¿les.

Los partrdos y f¡ovimientos minoritarios tendré¡ der€cho a pa¡ticipar er ras mes¿5 directivas de los cuerpos
co eglados, se8ún su represe¡tación en e los.

Ufa ley estatutaria regul¿rá írltegramente la materia.,,

 Expedienre No. 2008-00i4.
Electoral

En la ponencia del primer debate de la segunda vuelta de dicho acto teformatorlo de

la constitución, surt¡do en la Comisión Primera del Senado, los ponentes clararnente
manifestaron su ¡ntenc¡ón de conferirle más importancia a la oposic¡ón, al anotar:

"3.i, Fortolec¡m¡enta de la apos¡ción

aún déb¡les en nuestro s¡stemd los mecon¡smas o ttdvés de los cuales se

'on
gdrantiza a las colectividades que no pettenecen al Gob¡erna su derecho act¡vo d
postuldrse como alternat¡va de gobietno. Los norrnas canstituc¡onoles v¡gentes
hdn rcsultado insuÍ¡cientes pqrc gdrunt¡zat este derecho, y esa ¡nsufic¡enc¡a,
controstddd con el enorme poder mediát¡co y de recursos del que gazo el part¡do
de gobierno, genera enormes desequilibrios en nuestr.t democrac¡a.

El prcyecto de qcto leg¡sldt¡vo ptopone un esquemo que fortolece los dercchos

de lo oposic¡ón, espec¡ólmente en lo que taco con el derecho de Épl¡cd, paft que
este puedo ejercerse de monerd apottunaj y parq ompliot las h¡pótes¡s en lqs que
cobe su ejerc¡c¡o.ú (Negr¡llo fuerd del texto)

En sesiónplenaria del Senado de la República, llevada a cabo el 29 de abril de 2003, el

Senador Luis Carlos Avellaneda manifestó sus inquietudes sobre el artículo 4 de
Provecto de Acto Legislativo, así:

"Prc,¡dente, es pora plontedr olgunos rcparcs con rcspecto o este articulo; los
reperas en primer lugor estoríon en que el drtículo no define de monero clorq
qu¡én se yergue coma pas¡ción (s¡c) frente o un deterñinado qab¡erna; Ia
definición que se true en el pt¡met incisa de este artículo 4, al (lec¡r que los
part¡das y mov¡m¡entos que no patt¡cipen en el Gobierno, la atue vd d qenerat es
que movimientos paliticos que trod¡cionalmente hdn sido qob¡em¡stas , o que
pueden estar en un momento deterñindda o favor del Gob¡erno pdrd benef¡c¡oBe
de los derechas de la opos¡ción v arrebatárselas a quíenes verdqderomente son
apos¡ción.

Una ¡ndef¡n¡c¡ón en ese sentido Ilevo altroste señor Prcs¡clente. Ilevo al trcste can
lo que serían los derechos de lo apos¡c¡ón y nado socoriomos can estd drt¡culación
det qrtículo 4..."14 (subraya fuera del texto)

Explicado lo anterior, debe precisarse que a pesar de que la ley estatut¿ria a que se
refiere el artículo 112 constitucional no ha s¡do expedida, contrario a la tesis del
Ministerio Público, debe aplicarse el principio del efecto útil que cons¡ste en que
"cuanda de das sentidas jurídicos que se le otorga a und normo, uno produce
consecuencias juridicos y el segundo no, debe preferirse qquel que conduzca a que se
den las consecuenc¡os"11. Al respecto el artículo 112 Const¡tucional ordena que se de4
participac¡ón a las minorías politicas en las mesas directivas de los cuerpos colegiados,
según su representación, y en este caso este derecho se cumple rnediante la
participación de uno de sus miembros y en tal virtud las corporaciones no pueden
sustraerse de esta obligación constitucional.

'!ca€eta delCongreso 146 ¿e 2003, pég¡na 3

u..err rlel ' , , 1. .o r ll ,cro l0i del l1oerr.,\o¡c)00r D1- ,J, l\
0

'ProcesoACU-lll5aotodelSdcnr¡rzodel002.ConscjodeEsrado,SecciórTercer¡.MpiJesúsMa¡ia
Carrillo Ballestcros.
 c^Pcu,c,,c ,re. ¿uuo-uu¿+, - '
Elector¿l ,I '

En efecto, establecido el marco normat¡vo constitucional que a€tualmente rige el

clerecho de las minorías políticas en oposición, que para el asunto en estudio, se
cumple mediante la participac¡ón de uno de sus miembros en la correspondiente
mesa directiva, debe la Sala examinar si los actores probaron la violación del artículo
772 de la Constitución Polít¡ca invocada en la demanda, habida cuenta de que el
artículo 177 del C. de P, C., establece que incumbe a las partes probar el supuesto de
hecho de las normas que consagran el efecto jurÍdico que ellas persiguen

En este caso, para que las pretens¡ones de los demandantes prosperen se requiere
probar al menos los siguientes presupuestos, los cuales son concurrentes, de modo
que si falta alguno de ellos resulta irrelevante el estudio de los demás: i) las personas
que efectivamente se eligieron como miembros de Ia mesa d¡rectiva y su
representación política ii) que todos los partidos que lograron participación en la
mesa directiva eran afectos al Gobierno V ¡ii) que en la comisión estaban
representados partidos y movimientos polít¡cos con personería en oposición al
Gobierno Nac¡onal.

2.2.3. De lo que se encuentra probado en el proceso

En el proceso obran como pruebas los siguientes documentos: (¡) un ejemplar original
de la Gaceta del Congreso Número 619 del 11 de sept¡embre de 2008, en la que
aparece publicada el Acta Número 01 de 2008 de la comisión Segunda de Relaciones
lnternacionales, Comercio Exterior y Defensa Nacional del Senado de la República (Fls
99 a 116) (i¡) Ofic¡o ori8inal de fecha 5 de diciembre de 2008, suscrito por el secretario
ceneral de la comisión Segunda del senado de la República, donde certifica los
nombres y filiación política de los miembros de la Comisión (fl 136) iii) copia simple
de la transcripc¡ón de una intervención del Presidente del Senado en la cual anuncia la
instatación de cornisiones iFl 139) ¡v) copia simple de una constancia de entrega de
documentos relacionada con la convocator¡a a sesión ordinaria para el día 22 de julio
de 2008. {Fl 141) v} copia simple de un oficio de convocatoria a sesión ordinaria para
el día 22 de julio de 2008, dirigida a la senadora Martha Lucía Ramírez de Rincón, y
suscrito por el Secretario General de la Com¡sión Segunda Constitucional Permanente
iFl 142 vi) copia s¡mple del orden del día de Ia ses¡ón del 22 de julio de 2008 de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República (Fl 143)vi¡)
un ejemplar original de la Gaceta del Congreso 565 del 29 de agosto de 2008, donde
aparece publicada el Acta O1 de la Sesión Plenaria del Senado de la Repúbl¡ca
correspondiente al 20 de iulio de 2008 (Fls 144 a 1'f) y viii) dos casetes que
contienen la grabación de la sesión plenarla del Senado de la República del 20 de julio
de 2008, remitidos por el secretario de la comisión segunda Constitucional (Fl 172)
Así las cosas, procede la Sala a analizar si están debidamente probados los supuestos
de hecho que conllevarían al éxito de las pretensiones de la demanda

i) Las personas que efectivamente se eligieron como miembros de la mesa directiva

y su representación política: Estos hechos se encuentran probados con el ejemplar de
la Gaceta del Congreso número 619 del 11 de sept¡embre de 2008 en la que aparece
publicada el Acta Número 01 de 2008 de la Comisión Segunda de Relaciones
Internacionales, Comercio Exterior y Defensa Nacional del Senado de la RepÚblica, en
donde consta que el día 22 de julio de 2008 fue elegida la mesa directiva de dicha
 Haq. tl -v \¿
Expediente No.2008-0024. ._r-

De otra parte, con la m¡sma gaceta y con el oficio de 5 de diciembre de 2OOg, suscrito
por elseñor Felipe Ortiz Marulanda, Secretario de la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, se prueba que los partidos y mov¡mientos
polít¡cos con representación en Ia mesa directiva de la comisión fueron los oartidos
Conservador Colombiano y ei Partido de la U.

ii) Que todos los part¡dos que lograron part¡cipación en la mesa directiva eran
afectos al gobierno; En este punto se encuentra que en la Gaceta del Congreso Glg
de 2008, donde reposa el Acta 01 de 2008, obra lo acontecido en relación con la
elecc¡ón de la mesa directlva de la Comisión Segunda del Senado.

En dichodocumento, consta que la postulación y elección de los senadores Velásquez

Arroyave y Clopatofsky Ghisays como Presidente y Vicepresidente respectivamente,
obedecieron a acuerdos previos alcanzados por las agrupacjones políticas que para la
fecha de los hechos sub - examine conformaban la denominada ,,coalición de
gob¡erno".

Efectivamente, el Senador Manuel Enríquez Rosero manifestó:

"F¡nolmente en nombrc del Port¡da de lo U, m¡ partidot queremos señot

Ptesidente. Honorobles Senadorcs, ñanifestor nuestro opoyo y respaldo q lo
postuloc¡ón del Senddor Monuel Rdmho Velósquez, no solomente porcue
estaños dondo cumpl¡ñ¡ento o los ocuetdos. oue cudndo se ¡nic¡ó este cuatr¡en¡o
se habío hecho con los diferentes boncodos, con asiento en el Conoreso de Io
Lt
Re pú bl¡cd...." {subtaya fuera de¡ texto)

Por su parte, la Senadora Adriana Gutiérrez laramillo señaló;

"(...) aue en lo boncodo de job¡erna (s¡c) h¡za unos acuerclos al ¡n¡c¡a de este
período , los cuoles queteños respetor y continuot paro lo buena drmonio del
func¡onomiento del Congreso, podet segu¡t osi respaldando lo lobor que está
adeldntdndo con oc¡erta el Pres¡dente Alvdro Ur¡be Vélez. En ese orden de ¡deos
me permito postular a nombre del Port¡do de lo U, ol Senodat Joiro
Clopatofsky..."1'z \subrayado de la sala)

Finalmente, el Senador Enríquez Rosero insistió:

"Nosotros no tenemos nadd contta ninqüno de los miembros de Id opas¡c¡ón, es

mós crcemos que lo opos¡cíón ha s¡da fundomentol pora que estd Cam¡s¡ón hoy
tengo lo importonc¡o, y pueda ptesentat un bdldnce altomente pos¡tivo al pdis;
que mós nos gustorío apoyor al Senodot Juon Mdnuel Galán, lo hor¡omos can
gusto (...) lostimosamente en esos acuerdos que persondlmente nunco portic¡pé,
perc eue obviamente son dec¡s¡ones de los pott¡dos v bancados, nasotros
esta m os obl íqo d os oJesf)eto r.

| ü.,cer"der Corgrc,o \o ola de 2008. pág ¡d :.

" Gaceta del Congreso 619 de 2008, página 4
 exoeaiente No. zooralosdzÍ
ü},4

Parc este periodo en la Comis¡ón Segundd, se hd acordodo cot¡1o efect¡vdmente lo

tenemos que hocer, Ia Presidencid para el Part¡do Conservador y ld
V¡ceprcs¡denc¡d pord el Port¡do de ld u..."13 (subraya fuera de texto)

ii¡) Que en la comisión estaban representados partidos y mov¡mientos políticos con

personería en oposición al cob¡erno Na€ional. Con el oficio de 5 de diciembre de
2008, suscr¡to por el secretario de la Comisión Segunda, aparece probado que en
dicha comisión tenían asiento las sigu¡entes aBrupaciones polít¡cas: Convergencia
c¡udadana, Part¡do de la U, Partido Liberal, Partido Cambio Radical, Movimiento
MIRA, Alianza Social lndígena, Colombia Democrática y Partido Conservador.

Según Io previsto en el artículo 11,2 de la Carta Política, modificado por el Acto

Lcgislativo 01 de 2003. las organizaciones políticas deben declararse en oposición al
gob¡erno para que les sea aplicable el Estatuto de la Oposición consagrado en
Capítulo I del Trtulo IV de la Coostitucion.

Esa declaración considera la Sala, no tlene solemnidad alguna, porque no la exige

nuestro ordenamiento, pero si debe ser expresa por parte de quien tiene la
representac¡ón legal del partido o movimiento correspondiente o por los miembros
de la bancada, por lo tanto es un hecho que en principio debe ser probado.

Para el Consejo de Estado en el sub -

llte, existe prueba de que el Partido Liberal para
la fecha de la elección de la mesa directiva de la Comisión Segunda del Senado en el
año 2008, era un part¡do de oposición al Gobierno Nacional. De esto da cuenta el
Acta 01 del 22 de julio de 2008, en donde los mismos demandantes reclaman su
condición de partido de oposición - tema no objetado.

Tanto el senador Juan Manuel Galán como la Senadora Cecilia López en nombre del
Partido Liberal, en la sesión del 22 de julio de 2008 - fecha de la elección - claman la
condición de oposición de su partido para reclamar participación en la mesa de la
Comis¡ón Segunda, que la Constituclón les otorga.

En esa ocasión la Senadora Cecilia López comenzó su

intervención
manifestando:"seño r Pres¡dente, en este momento, oquí no solo hablo camo M¡embrc
de esto Comisíón, s¡no como vocera del Portido L¡berol. Qu¡s¡era saber s¡ en esto
elecc¡ón se va o respetor el Derecho de lo oposición. ."ra

Por su parte el Senador Juan Manuel Galán continuó diciendo:

"Groc¡os qu¡ero dejor en claro ante ld Comís¡ón que lo que me ¡ntereso es el

derecho de lo oposic¡ón o partic¡par en la Mesd D¡rectivo, tener una
representoc¡ón en Io Mesd D¡rcct¡vo, como Ia ho d¡cho ld senodoro Cec¡lia López,
es un Derecho que nos da lo Const¡tuc¡ón (...)

(...)

'' G¡ceta del Congreso 619 de 2008, página

'a caceia d€l congreso 619,
pág ¿ 4
r- Páq, 13
Expediente No. 2008-0024. ü
Etectorat
4
/L "

Querío dejdr cldto m¡ pos¡ción señor prcsjdente; Ia reprcsentonte del port¡do

L¡betoldejorá clord cuól es la posíc¡ón delPdrtido, en caso de que los congres¡stds
que reprcsenton Ia Boncado del Gobierno desconozcan este derecho que nas
os¡ste de estat como opos¡ción en lo Mesa D¡rcctiva de ld Com¡s¡ón. Muchos
groctos. "

AI retomar la palabra, la Senadora López düo:

primerc qu¡s¡eto hocct unos ocloto¡i6n¿5, ¿4 ¿r76, ocuerdos se dejó pot

"Gtuc¡os.
fuero totolmente d los Miembros de lo opos¡c¡ón. Entonces cuondo se hable de
acuetdos, se está hdblondo de ocuerdos entte ustedes (...)

(.,.)

Por estd tozón, como esta es ld decis¡ón de ustedes, de exclujr o la oposíción de

lds Mesos Direct¡vas y dejarlo solomente en Ia boncoda Ur¡bistd, tal y corna lo
hicímos el oño pasodo, nos rctitamosj no votomos y lo lomentomos
prcfundomente por usted, Senodot Velósquez, Pero no nos vomas a quedat
soldmente en ret¡rdrnos, como es ld segundo vez, vamos a de¡ndndor esto]l
elección onte el Consejo de Estodo, porque cteemos que osíno se puede monejor (
ol Congreso de Io Repúbl¡co; los acuetdos no pueden estar por encima de lo que
_)
mondo lo Constitución y los derechos de lo oposic¡ón. " 16

De otra parte, es conocido por distintos medios de comunicación, prensa/ radio y

telev¡sión, que el Partido Liberal es un abanderado de la oposición al actu¿l cobierno
Nacional, y en esa calidad ha venido actuando al interior del Congreso de la República.

Es evidente que tanto los Senadores de los partidos de coalición de gobierno

designados en la mesa directiva, como los del Partido Liberal que ¡nterv¡nieron
re€lamando su derecho, actuaron en tal calidad porque sus respectivas colectÍv¡dades
superaron el umbral del 2 % de votos exigidos por ei artículo 263 de Ia Constitución
Política, hecho que en concordancia con el artículo 108 de la Constitución garantiza la
personería jurídica.

En conclusión, para el caso que nos ocupa está plenamente demostrado, que en la
Comis¡ón Segunda Constitucionai Permanente del Senado, para el período 2008 -
2009, existía al menos una agrupación política con personería jurídica en oposición al
gobierno.

En este punto se señala que siempre que en una corporación exista representación de
partidos y movimientos con personería jurídica que se hayan declarado en oposición al
gobierno,.en cumplimiento del mandato constitucional, deberá lo,lz-oJamente dársele
participación en la mesa directiva al menos a uno de ellos, sin irnportar que sea Ia I
Presidencia o alguna Vicepresidencia,!¡ lvo- { ue se dicte una ley estatutaria que les
garantice específicamente y de manera exclusiva alguno de estos cargos, pues sólo de
esta manera se permitirá a las fuerzas opositoras consolidarse como alternativa de
poder y podrán cumplir mejor la v¡gilancia y la función crítica al gob¡erno.

L'
lb;den
" op cit, páginu 6
 ."0"0,""," roo[".0ó# . .q
"o. Electoral L \

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contenc¡oso Administrativo,

Sección
Quinta, oído el concepto de la Procuradora Delegada en lo Contencioso
Administrativo, adm¡nistrando justicia en nombre de la República y por autor¡dad
de
la ley,
FALIA

Primero, Declárese la nulidad de la elección de los senadores Manuel Ramiro

Velásquez Arroyave como presidente y Jairo Clopatofsky Ghisays. como
Vicepresidente, de la Comisión Segunda Constitucional perm¿nente del Senado de la
República para el período 2008 - 2009, realizada ef 22 de julio de 2008.

Segundo, Como qu¡era que para la fecha de expedición del presente fallo, ya ha
culminado el período para el cual fueron elegidos los senadores Manuel Ramiro
Velásquez Arroyave como presidente y de Jairo Clopatofsky Ghisays como
Vicepresidente, !o se decreta la elección de una nueva mesa djrectñalde la Comisión
Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, como fue solicitado
por Ios demandantes.

cóPIEsE, NoTIFíQUEsE Y cÚMPLAsE

NEZ OCHOA EUITRAGO VALENCfA

lvamellto de voto salvamento de voto

MARIA HEMI HERNANDEZ

conjuez