1

Problemas de incentivos en el diseo de

polticas asistenciales para la proteccin por
desempleo: una aplicacin al subsidio agrario



Jos Ignacio Garca Prez
1,2
Centro de Estudios Andaluces y U. Pablo de Olavide




1. INTRODUCCIN


El sistema espaol de proteccin por desempleo se configura, como en la mayora
de las economas europeas, en torno a dos grandes tipos de prestaciones: las
denominadas contributivas por estar ligadas al salario y el periodo de cotizacin
anterior a la situacin de desempleo, y las llamadas asistenciales que pretenden
atender a situaciones de necesidad de personas que, encontrndose desempleadas,
no tienen acceso al primer tipo de prestaciones.

La evaluacin de estas polticas de proteccin por desempleo suscita dos tipos de
cuestiones bsicas (ver Toharia, 1997): por un lado, se plantea en qu medida
dichas prestaciones introducen desincentivos en la actitud de bsqueda de los
desempleados y, por otro, cabe plantearse si el dinero pblico usado en estas
polticas, llamadas pasivas, podra tener una mayor rentabilidad social si se
destinara a polticas activas de empleo, esto es, polticas que ayuden a una pronta
reinsercin del desempleado en el mercado laboral.

En el diseo de las polticas asistenciales de proteccin por desempleo, adems, se
combinan elementos propios de dicha proteccin con polticas asistenciales o de
rentas por lo que a los posibles problemas de incentivos que de por si pueden
contener por su primer componente, la proteccin del desempleado, se le unen los
que puede estar generando la poltica asistencial o de rentas.

Las polticas asistenciales o de renta mnima tienen por objetivo facilitar a
colectivos sin recursos un ingreso que se considera mnimo de subsistencia y que
les ayuda a mantener lo que la sociedad entiende que debe ser el nivel de vida


1
Agradezco a Joaqun Aurioles, Elena Manzanera y al resto de compaeros del Centro de Estudios
Andaluces su ayuda en la elaboracin de la primera versin de este trabajo. Los comentarios de Ernesto
Villanueva, Florentino Felgueroso, Juan Francisco Jimeno y el resto de asistentes a su presentacin en la
sesin de Temas de Actualidad de centrA me fueron tambin muy tiles. Por ltimo, sin la colaboracin
en la obtencin de los datos utilizados por parte de Luisa Alfaro, J. Antonio Moreno y Valentn Bote este
trabajo no hubiera sido posible. Por supuesto, cualquier error que pudiera contenerse en el texto es de
mi entera responsabilidad.

2
Centro de Estudios Andaluces, C/ Bailn, 50, 41001 Sevilla
e-mail: jigarcia@fundacion-centra.org

2
mnimo personal. En este tipo de subsidios resulta muy importante definir de
manera precisa ciertos lmites de renta por encima de los cuales no se puede
acceder a dichos subsidios. Estos lmites, plenamente justificados por su utilizacin
como instrumento de polticas de renta, pueden provocar problemas de incentivos
en la oferta de trabajo cuando se definen para el uso de prestaciones por
desempleo. Paralelamente, ciertos subsidios, cuando son diseados para sectores
especficos, pueden provocar otro tipo de disfunciones en el mercado de trabajo.
Concretamente, pueden llegar a generar un sobredimensionamiento de la oferta de
trabajo del sector para el que se disean, sobre todo en casos en los que exista una
fuerte precariedad del mercado laboral.

Entre las polticas asistenciales, uno de los casos especficos no ya de Espaa sino
de solo dos regiones espaolas es el llamado Subsidio Agrario. Este subsidio,
vigente hasta ahora en Andaluca y Extremadura, es un sistema de proteccin por
desempleo para los trabajadores eventuales agrarios consistente, bsicamente, en
el derecho a recibir una renta bsica muy reducida durante un periodo mximo de 6
meses al ao (ampliables para determinados colectivos) si se han cotizado un
mnimo de 35 jornadas durante el ao natural anterior.

Recientemente se ha observado en la literatura econmica, y en especial en la
dedicada a analizar los comportamientos de bsqueda de los agentes econmicos,
una fuerte profusin de estudios sobre el diseo ptimo de las polticas de
proteccin al desempleo (ver, por ejemplo, Fredriksson y Holmlund (2003) para
una muy reciente panormica sobre el tema). Parece haber bastante acuerdo en la
profesin en cuanto a la optimalidad del carcter decreciente de las prestaciones
por desempleo a lo largo de la duracin del desempleo individual.
3
Incluso,
sistemas ya aplicados en otros pases como la mayor tributacin aplicada a
empresas y/o trabajadores que usen en exceso el sistema de proteccin por
desempleo (el conocido como experience rating canadiense) se est proponiendo
como instrumento para ofrecer a los agentes los incentivos necesarios para evitar
los problemas tanto de riesgo moral como de seleccin adversa que la provisin de
prestaciones por desempleo pueden estar provocando (Fredriksson y Holmlund,
2003).

Sin embargo, sistemas de proteccin por desempleo de tipo asistencial que, en la
mayora de los pases son mucho ms generosos y, por su propia definicin, no
estn tan ligados a la experiencia laboral previa del trabajador han sido mucho
menos estudiados en cuanto a los posibles efectos adversos que sobre la actitud del
individuo desempleado que los recibe pueden estar suponiendo.

Este ser el objetivo fundamental de este trabajo: analizar los efectos
desincentivadores que, sobre la oferta de trabajo, pueden llegar a provocar, por su
diseo, determinados subsidios que pretenden servir simultneamente como
instrumentos de polticas de proteccin del desempleo y como poltica de rentas.
Para llevar a cabo esta tarea, se analiza especficamente un subsidio que responde
en su diseo a las pautas apuntadas, el Subsidio Agrario vigente en Andaluca y
Extremadura, cuantificando los efectos del mismo sobre la oferta de trabajo agraria
e intentando verificar o refutar la impresin generalizada, recientemente puesta de
manifiesto en un fuerte debate social y poltico, acerca de los efectos que, en
trminos de desincentivos a la oferta, podran estar presentes en su diseo actual.
Asimismo, tambin estudiaremos los efectos que sobre dichos desincentivos
podran tener otros diseos alternativos del subsidio, como el recientemente
aprobado y conocido como Renta Agraria.


3
Quizs el ms conocido desarrollo terico sobre el tema es el desarrollado en Hopenhayn y Nicolini
(1997) aunque Cahuc y Lehmann (2000) presentan un resultado contrario en el caso de que los salarios
sean endgenos y negociados entre los agentes.
3
Para cubrir los objetivos propuestos, el presente trabajo se estructura como sigue.
La segunda seccin trata de describir el sistema de prestaciones por desempleo de
tipo asistencial vigentes en nuestro pas, con especial atencin al que ser objeto
de estudio en la parte emprica del texto: el sistema de subsidio agrario vigente
hasta el pasado ao y su reciente modificacin. Llevada a cabo esta tarea, el tercer
apartado analiza el problema de incentivos que genera el subsidio agrario a la luz
de un modelo de oferta de trabajo clsico, mientras que en la cuarta seccin se
procede a estimar la oferta de trabajo agraria tanto a nivel nacional como para las
dos regiones de especial inters aqu, Andaluca y Extremadura, como paso previo a
la simulacin de diferentes regulaciones alternativas del subsidio agrario. La ltima
seccin presenta las principales conclusiones del trabajo.


2. LAS PRESTACIONES POR DESEMPLEO DE
TIPO ASISTENCIAL EN ESPAA


El sistema espaol de proteccin por desempleo se estableci, en su forma actual,
en la Ley Bsica de Empleo de 1980 y en la Ley de Proteccin por Desempleo de
1984. sta ltima est aun vigente aunque ha sido reformada en varias ocasiones
(1989, 1992, 1993 y por ltimo a finales del ao 2002). El requisito bsico de
acceso a las prestaciones, tanto contributivas como asistenciales, es que la persona
pueda y quiera trabajar, estando en situacin legal de desempleo que es la que se
corresponde con la prdida involuntaria (esto es, no atribuible al trabajador) del
empleo.

Para acceder a una prestacin contributiva, adems, es necesario haber cotizado,
como mnimo, doce meses en los seis meses anteriores a la situacin legal de
desempleo. Para los trabajadores que han cotizado ms de seis pero menos de
doce meses se establece uno de los tipos de prestacin asistencial. Asimismo, para
los trabajadores con responsabilidades familiares que hayan agotado las
prestaciones contributivas as como para aquellos con ms de tres meses de
cotizacin y menos de seis, tambin estarn disponibles prestaciones asistenciales.
Por ltimo, para los trabajadores mayores de 52 aos que cumplan todos los
requisitos para acceder a la jubilacin, a excepcin de la edad, se establece
tambin el acceso a las prestaciones asistenciales hasta llegar al momento de la
jubilacin. La duracin de la prestacin asistencial es de seis meses aunque puede
ser renovable por ms periodos dependiendo del periodo cotizado y de la edad. Un
resumen de la duracin de estas prestaciones se presenta en la Tabla 1. La cuanta
del Subsidio de Desempleo es, como norma general, del 75% del Salario Mnimo
Interprofesional (SMI) mensual, aunque dicho porcentaje aumenta segn la
estructura familiar del solicitante. Por ltimo, dado su carcter asistencial, estas
prestaciones establecen un criterio de renta familiar que debe satisfacerse para
recibir dicho subsidio: dicha renta no debe superar la cantidad resultante de
multiplicar el nmero de miembros de la unidad familiar por el 75% del SMI. Es
decir, por ejemplo, un solicitante de ms de 45 aos, con una familia de cuatro
miembros que haya estado cotizando dos aos antes de solicitar el subsidio,
recibir 24 meses de subsidio, algo ms de 330 euros al mes en 2002, si su renta
familiar no es superior a 15.922 euros.

La evolucin en los ltimos aos del nmero de beneficiarios de prestaciones por
desempleo ha sido claramente decreciente hasta el ao 2000 y ha empezado, de
nuevo a repuntar a partir de ese ao. En la Tabla 2 vemos como en los ltimos 5
aos, los beneficiarios de prestacin contributiva han sido, en media algo ms del
44% del total (suma de las tres primeras columnas). Los beneficiarios del sistema
4
especial de Subsidio Agrario
4
han supuesto en media el 20% del total y el resto de
perceptores reciben una prestacin asistencial. De hecho, considerando
conjuntamente stas y el Subsidio Agrario como prestaciones asistenciales,
obtenemos que ms del 36% de stas son recibidas por beneficiarios del Subsidio
Agrario y que entre los otros tipos de prestacin asistencial la ms importante es la
recibida por los mayores de 52 aos y por los que cotizaron menos del mnimo
exigido.


Tabla 1: Duracin de las prestaciones asistenciales en Espaa

CON RESPONSABILIDADES FAMIL. SIN RESPONSABILIDADES FAMIL.
N de meses cotizados
en los 6 aos anteriores
Menor de 45 aos 45 aos o ms Menor de 45 aos 45 aos o ms
3................................. 3 3 --- ---
4................................. 4 4 --- ---
5................................. 5 5 --- ---
6-11............................ 21 21 6 6
12-17.......................... 18 24 --- ---
18-35.......................... 24 30 --- ---
36-71.......................... 24 30 --- 6
72............................... 24 36 --- 12
Mayores de 52 aos ..... Hasta llegar a la edad de jubilacin
Fuente: Gua Laboral y de Asuntos Sociales, 2004.


Dada la creciente importancia de las prestaciones asistenciales en el sistema
espaol de proteccin por desempleo se hace necesario un anlisis detenido sobre
sus posibles efectos sobre la situacin que pretenden proteger. Es claro que estos
subsidios cubren una funcin de garanta de rentas muy importante. Pero al estar
ligados a la situacin de desempleo tambin se deben estudiar los efectos que
pueden estar teniendo sobre las actitudes de los agentes de cara a abandonar el
estado de desempleo e incorporarse de nuevo a la actividad. Este objetivo es
mucho menos importante en los beneficiarios mayores de 52 aos dado que dicha
prestacin se alarga hasta la jubilacin y por tanto, es ms claro el objetivo nico
de garantizar una renta mnima hasta dicho momento (no existe, por tanto,
objetivo de reincorporar al trabajador a la actividad). Algo similar puede estar
ocurriendo con muchos de los que con ms de 45 aos y responsabilidades
familiares se acogen a la duracin mxima del sistema. Estos pueden estar en
muchos casos concatenando este subsidio con el ofrecido para los mayores de 52
aos y, por tanto, sus incentivos a aceptar de nuevo un empleo tambin pueden
estar muy contaminados con el propio diseo del sistema. No obstante, aun
obviando estos grupos, quedan ms de 150.000 beneficiarios de prestacin
asistencial, adems de los ms de 200.000 beneficiarios del Subsidio Agrario, cuya
vinculacin al mercado laboral debe ser aun alta, aunque dentro del grupo de
beneficiarios de Subsidio Agrario tambin existen situaciones muy distintas como
ms adelante se detalla.



4
El concepto de beneficiario de subsidio agrario que utilizamos en todo el texto es el reflejado en las
estadsticas oficiales, esto es, el beneficiario estadstico que se define como aquel trabajador que
estando de alta en la prestacin algn da del mes ha efectuado declaracin de las jornadas trabajadas
durante el mismo. Otro concepto utilizado por el INEM es el de beneficiario distinto que es todo
trabajador al que, durante un ao natural, se le ha reconocido derecho al subsidio agrario. La diferencia,
no obstante entre ambos conceptos es grande: en el ao 2001 hubo 233.500 beneficiarios estadsticos
mientras que el nmero de beneficiarios distintos fue de 320.344.
5
Tabla 2: Nmero de perceptores de prestaciones por
desempleo: distintos regmenes (en miles)

Prestacin Prestacin Subsidio Tipo de prestacin asistencial
Ao contributiva asistencial agrario agota
>45 aos
agota
<45 aos
mayores
52 aos
cotiza
< min.
1994 739,1 793,1 227,2 395,7 85,2 135,3 135,8
1995 626,9 615,8 216,1 245,0 68,8 143,4 119,9
1996 592,6 557,4 192,3 180,2 57,4 153,4 127,5
1997 530,7 517,4 192,7 154,4 48,3 151,4 123,8
1998 462,3 466,2 201,6 124,4 38,7 147,7 117,8
1999 440,8 400,3 210,7 88,9 27,2 144,0 105,6
2000 446,7 367,9 224,2 75,4 22,9 138,3 96,9
2001 501,3 357,1 233,5 74,5 21,3 135,4 92,6
2002 565,9 354,1 224,6 77,1 20,6 139,6 85,7
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales.

Estos perceptores de prestaciones asistenciales sern el objeto fundamental de
estudio en este trabajo. Trataremos de estudiar sus incentivos a aceptar puestos de
trabajo y como diseos alternativos del sistema de proteccin cambiaran dichos
incentivos. En concreto, nos centraremos sobre la poblacin sujeta al Subsidio
Agrario. Ha sido grande el debate en los ltimos meses sobre dicho sistema de
proteccin provocado en gran parte por la reforma aprobada en la Ley 45/2002.
Dicha ley de reforma del sistema de prestaciones por desempleo, y en concreto del
subsidio de desempleo para trabajadores eventuales agrarios, tena como objetivo
fundamental corregir las disfunciones que pudiera estar provocando la proteccin
por desempleo a la hora de facilitar una pronta reinsercin de los desempleados en
el mercado de trabajo dentro del objetivo general marcado por la Unin Europea de
alcanzar tasas mayores de empleo en nuestras economas. Esta reforma afectaba
de forma especial a los desempleados agrarios al suponer una nueva regulacin del
sistema de proteccin por desempleo de los trabajadores eventuales agrarios.

El subsidio de desempleo agrario trata de proteger las recurrentes situaciones de
desempleo de en Andaluca y Extremadura que trabajan en un sector productivo, la
agricultura, inmerso en una crisis estructural y con unas caractersticas productivas
que reclaman trabajo de manera muy estacional. Dicho sistema consiste,
bsicamente, en el derecho a recibir una renta bsica muy reducida, el 75% del
SMI mensual, durante un mximo de seis meses al ao (ampliables para
determinados colectivos) si se han cotizado un mnimo de 35 jornadas durante el
ao natural anterior. A pesar de su especificidad, este sistema de proteccin por
desempleo ha sido muy poco estudiado en la literatura econmica. Algunas
excepciones son, entre otras, Garca Prez (2002), Cansino (2001) y Cansino y
Gmez (1997). Asimismo, el mercado de trabajo agrario en estas regiones as
como los efectos del subsidio sobre dicho mercado son analizados muy
detenidamente en el informe presentado al Ministerio de Agricultura y resumido en
Langreo et al. (1998).

El sistema de subsidio agrario que ha funcionado hasta ahora entra en vigor en
1984 (RD 3237/83) y experimenta una primera reforma de cierta profundidad en
1990 (RD 1387/90). La revisin de 1990 introduce dos elementos fundamentales:
limitaciones de acceso a jvenes al sistema de subsidio y establecimiento de topes
de renta familiar para su percepcin. Posteriormente ha habido dos reformas ms,
en 1995 y 1997, que bsicamente han perseguido simplificar el sistema (se integra
en un nico texto legal todo lo relacionado con el subsidio por desempleo de
eventuales agrarios, se reduce a 35 el nmero mnimo de jornadas para acceder al
subsidio agrario y se equipara la duracin para los distintos colectivos), implantar
6
un sistema de acceso a la formacin ocupacional y, por ltimo, impulsar
mecanismos ms eficientes de control de situaciones de cobro irregular.

Es de destacar como los perceptores de subsidio agrario, dada el especial diseo
del sistema responden claramente a los incentivos que se les ofrecen. Un signo
claro es el nmero medio de jornadas declaradas, reflejado en el Grfico 1. Este
nmero ha venido decreciendo desde que en 1995 se redujeran los requisitos
mnimos de acceso al subsidio, de 60 a 40 peonadas.


Grfico 1: Nmero medio de jornadas trabajadas por los
beneficiarios del subsidio agrario
Fuente: INEM


Para el acceso a este subsidio es necesario estar afiliado al Rgimen Especial
Agrario de la Seguridad Social (REASS) durante al menos un ao, no tener rentas
agrarias en el hogar que superen, en trminos anuales, el Salario Mnimo
Interprofesional vigente, y carecer de rentas individuales de cualquier naturaleza
que, en cmputo anual, superasen la cuanta del SMI. Si el individuo conviva con
otras personas mayores de 16 aos de edad en el mismo hogar, el lmite de rentas
sera de 2 veces el SMI si ste constaba de 2 miembros, 2.75 en el caso de haber 3
miembros, 3.5 cuando el hogar estuviese compuesto por 4 miembros y 4 veces el
SMI para hogares de 5 o ms miembros. Para el cmputo de estos lmites, no se
consideraban las rentas correspondientes al propio subsidio y, desde que se dict el
Real Decreto 73/2000 tampoco se consideraban las rentas obtenidas por trabajos
agrarios obtenidos como trabajador por cuenta ajena de carcter eventual. Esta
ltima modificacin fue de suma importancia, ya que con el sistema anterior se
estaba claramente incentivando a no trabajar ms de un nmero determinado de
jornadas al ao. Esto ocurra porque si se sobrepasaba ese nmero se perda el
derecho al subsidio al superar el lmite de la renta, fenmeno conocido en la
literatura econmica como trampa de la pobreza (ver Azariadis, 1996). Con el
sistema actualmente vigente, este problema ha desaparecido nominalmente, pero
como veremos ms adelante, la mayor parte de los trabajadores agrarios con
acceso al subsidio sigue decidiendo trabajar el nmero mnimo requerido para
acceder al mismo.

La duracin del subsidio depende de ciertas caractersticas del solicitante. Los
trabajadores de menos de 25 aos sin responsabilidades familiares obtienen una
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001
7
duracin de 3.43 das de subsidio por da cotizado, con un mximo de 180 das.
Este es el nico colectivo (con la excepcin de los que trabajaron en 1983 en el
Empleo Comunitario) que tena un sistema de subsidio proporcional al nmero de
jornadas trabajadas. Las simulaciones llevadas a cabo ms adelante nos mostrarn
como este sistema tiene importantes consecuencias sobre la decisin de trabajo del
individuo. Los trabajadores menores de 25 aos con responsabilidades familiares y
los de entre 25 y 52 aos, por su parte, tenan una duracin nica de 180 das, los
de entre 52 y 60 aos una duracin de 300 das y los individuos de ms de 60 aos
y aquellos de ms de 52 que tuviesen acumulado un periodo de cotizacin
suficiente para jubilarse, obtenan una duracin del subsidio de 360 das al ao. De
hecho, ms de 60.000 de los perceptores de Subsidio Agrario tienen ms de 52
aos por lo que, al igual que ocurre con otros sistemas de proteccin asistencial,
pueden ser considerados como no vinculados efectivamente al mercado laboral. No
obstante, junto a los ms de 150.000 beneficiarios de prestaciones asistenciales no
agrarias, estamos ante un colectivo de casi 300.000 desempleados con un sistema
de proteccin no vinculado a su actividad laboral previa y que, como estudiaremos
en el siguiente epgrafe pueden estar sujetos a un diseo del sistema con
problemas de incentivos.

Una caracterstica muy significativa del sistema es que el nmero de perceptores de
subsidio siempre ha sido mayor al nmero de desempleados agrcolas identificado
por la Encuesta de Poblacin Activa. Esta diferencia fue mxima a comienzos de los
aos noventa, cuando el nmero de perceptores de subsidio era casi el doble del de
parados agrcolas. La diferencia se redujo bastante tras la reforma de 1994, siendo
en 1995 de un 25.7%, pero no ha dejado de aumentar desde entonces, siendo en
el ao 2001 de un 51.1%.


Grfico 2: Nmero de perceptores de subsidio agrario con ms
de 7 jornadas trabajadas al mes (% sobre el total)
Fuente: Boletn de Estadsticas Laborales


Por ltimo, el Grfico 2 recoge el porcentaje de trabajadores afiliados al REASS por
cuenta ajena que cotiza por ms de 7 jornadas reales al mes, distinguiendo por
distintos tramos de edad. Aunque este es un indicador muy imperfecto del nmero
de jornadas que trabajan los pertenecientes a la oferta agraria, s que nos da algo
de informacin sobre los colectivos que trabajan ms o menos parte del ao.
Vemos que el colectivo que ms trabaja en media es el ms joven. Es lgico que,
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
0.3
0.35
0.4
0.45
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
16-19 aos
20-24 aos
25-54 aos
55 + aos
8
dadas las restricciones para que este colectivo reciba el Subsidio Agrario, los
jvenes que estn afiliados al REASS tengan un mayor incentivo a trabajar, por lo
que su comportamiento se acerca ms al de un sector con un nmero de jornadas
trabajadas cercano al potencial en el sector. Este resultado nos est indicando que
la oferta real agraria dispuesta a trabajar s que, con ciertos problemas en aos de
sequa como 1996, puede acceder a un nmero de jornadas trabajadas muy
superior al mnimo exigido actualmente para recibir el Subsidio Agrario. Veremos
ms adelante como el comportamiento de estos trabajadores tiene una clara
justificacin terica basada en el especial diseo del sistema de acceso al subsidio
agrario por este grupo de poblacin.

Una informacin ms detallada sobre el nmero de jornadas cotizadas al REASS se
ofrece en el Grfico 3 donde se muestra, para el ao 2001, el porcentaje de
trabajadores beneficiarios de prestaciones segn el nmero de jornadas cotizadas.
Como se observa, el principal grupo se concentra en el intervalo 35-39 jornadas al
ao que, como hemos dicho antes es el nmero mnimo necesario para acceder al
subsidio agrario y que, como veremos ms adelante, es el nmero ptimo de
jornadas de trabajo que desean ofrecer gran parte de los trabajadores agrarios
dado el diseo actual del sistema de subsidio.

Grfico 3: Beneficiarios de Subsidio Agrario en Andaluca
segn el nmero de jornadas REASS computadas. Ao 2001

Fuente: INEM


2.1 La reforma del subsidio agrario aprobada en 2002


En las Medidas de Reforma del Sistema de Proteccin por Desempleo y
Mejora de la Ocupabilidad contenidas en la Ley 45/2002, se incluyen las lneas de
reforma del sistema de subsidio agrario hasta entonces vigente para los
trabajadores eventuales del Rgimen Especial Agrario de Andaluca y Extremadura.
Si bien, se permite la pervivencia del sistema tal y como estaba para los que se
haban acogido a l en alguno de los tres aos anteriores a dicha reforma, se crea
un nuevo sistema contributivo de subsidio agrario, aplicable al conjunto del estado
Espaol y que fija unos requisitos de acceso a la prestacin por desempleo
similares a los requeridos para el sistema de prestaciones contributivas por
desempleo del Rgimen General con la peculiaridad de que la duracin del subsidio
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
G
r
a
n
a
d
a
H
u
e
l
v
a
S
e
v
i
l
l
a
A
N
D
A
L
U
C
I
A
60 o +
40 a 59
35 a 39
0 a 34
9
es an menor que la existente para dicho rgimen: la duracin del subsidio ser a
razn de un da de prestacin por cada cuatro jornadas cotizadas (en el rgimen
general es de un da por cada tres das cotizados). No obstante, a partir de ahora
se consideran computables de cara a obtener prestaciones por desempleo en el
sector agrario tanto las jornadas cotizadas al Rgimen Especial Agrario como al
resto de regmenes de la Seguridad Social lo cual, como se argumentar
posteriormente, ser muy beneficioso de cara a incentivar al trabajador a declarar
un mayor nmero de jornadas trabajadas.

Finalmente, en enero de 2003, el Ministerio de Trabajo ha ofrecido un nuevo
sistema de proteccin al desempleo agrario especial para las comunidades de
Andaluca y Extremadura. Dicho sistema coexistir con el actualmente existente y
su principal diferencia ser que, de nuevo, se incorpora la proporcionalidad en la
cuanta del subsidio aunque no en la duracin. Lo que se ha llamado Renta
Agraria, el nuevo sistema de subsidio agrario, implica una mayor cuanta de
subsidio cobrado durante seis meses, segn sea el periodo cotizado por el
trabajador en el ao anterior. As, si se ha cotizado solo por las 35 jornadas que se
exigen en el sistema antiguo, se tendr derecho, como en aquel, al 75% del SMI.
Sin embargo, por cada 30 jornadas ms de trabajo se tendr derecho a un 5% ms
de SMI que se unir al 75% inicial. Por lo tanto, se podr llegar a cobrar el 100%
del SMI durante seis meses si en el ao anterior se trabajaron 185 jornadas reales.


3. PROBLEMAS DE INCENTIVOS EN EL
DISEO DEL SUBSIDIO AGRARIO


El sistema de subsidio agrario hasta ahora vigente en Andaluca y Extremadura
mezcla objetivos e instrumentos de dos polticas econmicas distintas: proteccin al
desempleo y programas de complemento de rentas. Por un lado, se trata de
proteger la situacin de desempleo de un sector con una baja demanda de trabajo
y una fuerte estacionalidad. Por eso se requiere un periodo de cotizacin muy
reducido para un periodo de percepcin muy alto aunque con una cuanta muy
baja. En realidad, a los salarios medios vigentes en la agricultura en el ao 2001,
un trabajador que haya cotizado por el mnimo de das necesarios para acceder al
subsidio agrario y reciba este durante 180 das, tiene una tasa de cobertura
(subsidio cobrado sobre el salario recibido en el empleo) del 196%. Dicho de otra
forma, para llegar a la tasa de cobertura del rgimen general, el 70%, el trabajador
debera haber cotizado por 98 das en el ao anterior. Esta disfuncionalidad se
deriva, como antes se indicaba, de que se est mezclando la poltica de proteccin
al desempleo con la poltica de renta mnima cuyo objetivo es facilitar el acceso a
unos ingresos que se consideran mnimos para subsistir. Este tipo de polticas,
implementadas con instrumentos como el salario social, necesita definir muy
claramente unos lmites de renta por encima de los cuales no se puede acceder a
los mismos. Estos lmites, que estn plenamente justificados en la poltica de renta
mnima, provocan claros problemas de incentivos en el sistema de subsidio agrario.
Si el individuo los supera por el hecho de trabajar un nmero suficiente de das
pierde el derecho a recibir la totalidad del subsidio, por lo que tiene un claro
incentivo a no trabajar ms de lo necesario para acceder al mismo (trampa de la
pobreza). Este problema, no obstante, parece haberse resuelto tras el Real-
Decreto 73/2000 antes citado.

Adems de provocar un cierto sobredimensionamiento de la oferta de trabajo
agrario dado por la atraccin del subsidio que hace que existan ms afiliados al
Rgimen Especial Agrario de la Seguridad Social que oferta real agraria en el
10
mercado,
5
quizs el principal efecto negativo y distorsionador que provoca el
sistema actual de Subsidio Agrario es que desincentiva claramente a tomar
decisiones que representen cambios en la situacin laboral del trabajador. El
sistema actual garantiza el acceso al subsidio para aquel trabajador que, adems
de cumplir algunos requisitos respecto a sus rentas familiares, cotice en el ao
natural anterior un mnimo de 35 jornadas. Esto hace que no exista incentivo
alguno a cotizar por ms de 35 jornadas aunque el trabajador, de hecho, est
trabajando ms.

Para entender mejor el problema de incentivos que provoca el diseo actual del
sistema, podemos utilizar un modelo clsico de oferta de trabajo (vase, por
ejemplo, Killingsworth y Heckman, 1986). Partiendo de la decisin de oferta de
trabajo de un individuo cuya utilidad depende de consumo y ocio, y de la restriccin
presupuestaria de un trabajador tipo en el mercado agrario (tomamos como salario
del sector el salario medio diario vigente en la agricultura para el ao 2001,
33.08,
6
y no tomamos en consideracin otras rentas no salariales que pudieran
existir en el hogar).
7
Podramos representar las curvas de indiferencia de estos
agentes pero para ello necesitaramos estimaciones empricas de las funciones de
utilidad de un individuo tipo. Por ello, uno de los objetivos de la parte emprica del
presente trabajo ser recuperar la funcin de utilidad implcita en las estimaciones
de la oferta de trabajo, para evaluar las decisiones ptimas de estos agentes ante
estas restricciones presupuestarias. Pero, de hecho, para prcticamente cualquier
curva de indiferencia, dada la forma de las restricciones presupuestarias que
seguidamente vamos a mostrar, veremos como el resultado ms probable de estos
trabajadores ser situarse en un punto esquina.

En concreto, los Grficos 4 y 5 muestran la restriccin presupuestaria de las dos
situaciones distintas que provoca el diseo del sistema de Subsidio Agrario.
8
Para
los jvenes de menos de 25 aos sin responsabilidades familiares, la restriccin
presupuestaria tiene tres tramos (Grfico 4) y para el resto de trabajadores la
restriccin tiene solo dos tramos. Aunque en el Grfico 5 representamos la
restriccin de los individuos de menos de 25 aos con responsabilidades familiares
y los de entre 25 y 52 aos, el caso de trabajadores de mayor edad sera similar
aunque, lgicamente, la restriccin estara desplazada hacia arriba dada la mayor
duracin del derecho a prestaciones de estos individuos (vase la Seccin 2 donde
se especifican las distintas duraciones del subsidio segn la edad y la situacin
familiar del perceptor).

El Grfico 4 muestra la restriccin presupuestaria del individuo menor de 25 aos
sin hijos. En el eje de abscisas se muestra el nmero de das de ocio y el eje de
ordenadas nos muestra el nivel de consumo en euros. Como se observa, su
restriccin presupuestaria tiene tres tramos: el primero, de derecha a izquierda,
para cuando se trabajan menos de 35 das, donde slo se tiene renta salarial, el

5
Segn las estimaciones de Langreo et al. (1998), en Andaluca se necesitan algo ms de 250.000
trabajadores agrarios por ao. Sin embargo, el nmero de afiliados al Rgimen Especial Agrario de la
Seguridad Social fue de 513.000 personas a finales del ao 2000.
6
FUENTE: Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin, Boletn Mensual de Estadstica. INE.
7
Ntese que estas rentas slo haran que la restriccin presupuestaria se desplazara paralelamente ms
hacia la derecha. No obstante, la consideracin conjunta de la decisin de oferta de trabajo en el hogar,
donde distintos miembros comparten un mismo consumo al que se puede acceder con el trabajo de los
distintos miembros y con el consiguiente acceso al subsidio de estos, requiere una consideracin ms
detenida. En este sentido, modelos de oferta de trabajo familiar como el que se presenta en Garca-
Prez y Rendn (2004) pueden ayudar a entender los distintos subsidios cruzados que pueden estar
teniendo lugar en el hogar.
8
Hay que indicar que las restricciones presupuestarias de los Grficos 6 y siguientes representan la
consideracin conjunta del flujo de rentas que tendr el individuo tanto en el periodo en curso como en
el siguiente, cuando tras haber trabajado lo suficiente tendr acceso al subsidio agrario. El supuesto
implcito aqu es que el individuo descuenta el flujo de rentas futuro a un tipo de inters nulo, de ah que
se sumen directamente las rentas de los dos periodos.
11
segundo para cuando se trabajan ms de 35 das y menos de 52, donde, para estos
trabadores se aplica un sistema progresivo (ver Seccin 2) para el subsidio agrario
que se aade a las rentas salariales obtenidas y finalmente para aquellos
trabajadores con ms de 52 das trabajados donde se tienen las rentas salariales
ms las correspondientes a los 180 das de subsidio reconocidos. Como se observa,
dado los dos puntos esquina que muestra esta restriccin presupuestaria, es muy
probable que la decisin ptima de estos trabajadores sea o trabajar 35 das o
trabajar 52 das. De hecho, para curvas de indiferencia que reflejen unas
razonables preferencias por el consumo, como es de esperar en este colectivo de
trabajadores jvenes, uno esperara que la solucin ms probable fuera la de
decidir ofrecer 52 das de trabajo al ao.


Grfico 4: Restriccin presupuestaria de un trabajador menor
de 25 aos sin hijos


En el Grfico 5 se muestra la restriccin presupuestaria del trabajador entre 25 y
52 aos (es similar al de menos de 25 aos con hijos). sta, como ocurre para los
individuos de ms edad, ya slo tiene 2 tramos: para menos de 35 jornadas
trabajadas slo se cuenta con la renta salarial y a partir de 35 jornadas al salario se
une el subsidio de desempleo (180 das en este caso, 300 en el caso de
trabajadores de ms de 52 aos y menos de 60 y 360 para los trabajadores de ms
de 60 aos). Se puede comprobar cmo cuando el derecho de percepcin de
subsidio agrario es similar sea cual sea el nmero de jornadas trabajadas, siempre
que sea mayor que 35 das, el individuo debera tener una tendencia muy fuerte a
situarse en este punto esquina, dadas unas curvas de indiferencia con una relacin
marginal de sustitucin entre ocio y consumo normal.

Por ltimo, es muy interesante, al observar estos grficos y los Grficos 2 y 3
anteriormente comentados, cmo son los individuos de menos de 25 aos los que
ms jornadas cotizan en media al ao. Es un claro sntoma de que los trabajadores
cuyo sistema de acceso al subsidio agrario les ofrece incentivos a trabajar ms de
35 das, tienen una mayor tendencia a decidir ofrecer un nmero mayor de das de
trabajo.
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35 das
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Grfico 5: Restriccin presupuestaria de un trabajador entre
26 y 52 aos o menor de 25 aos con hijos


4. SIMULACIN DE DIFERENTES
REGULACIONES ALTERNATIVAS DEL
SUBSIDIO AGRARIO


Como hemos visto en la cuarta seccin, si el sistema de acceso al subsidio agrario
se construyera con la base del sistema contributivo de prestaciones por desempleo
existente para el resto de trabajadores en Espaa (a ms periodo cotizado, mayor
prestacin) se estara incentivando al trabajador a trabajar cuanto ms mejor. Esto
hara que el incentivo a la inmersin de la actividad desapareciera. Por supuesto, el
cambio hacia un sistema contributivo en el Subsidio Agrario requiere redefinir los
criterios de acceso al mismo, modificando los lmites de renta establecidos, as
como considerar coeficientes reductores en los requisitos de cotizacin de cara a
obtener prestaciones por desempleo. Es claro que el sistema contributivo propuesto
en la reforma no se puede aplicar en el sector agrario, a menos que se est
dispuesto a aceptar que los eventuales agrarios no reciban ms que 4 meses de
prestacin tras haber acumulado 12 meses completos de cotizacin. Dadas las
caractersticas del mercado de trabajo agrario, y aunque los trabajadores
acumularan periodos de cotizacin en otros regmenes, sera necesario que
estuvieran como mnimo tres aos acumulando derechos para poder acceder al
cuarto ao a un periodo de tres meses de prestaciones.

Sin embargo, partiendo del sistema actual donde, tras haber trabajado algo ms de
1 mes, se tiene derecho a recibir 6 meses de subsidio, se puede avanzar hacia un
sistema donde se escalone progresivamente un mayor acceso al subsidio, en
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o
35 das
13
trminos de duracin, para aquellos trabajadores que trabajan ms tiempo. Por
supuesto, se deberan aplicar coeficientes reductores para tener en cuenta la
estacionalidad del trabajo eventual agrario. Asimismo, se debera ofrecer la
acumulacin del derecho de percepcin del subsidio en el futuro, siempre que se
acepte una oferta de trabajo mientras se estaba disfrutando del subsidio
previamente acumulado. Este sistema, que se debe entender como una propuesta
de transicin desde un modelo como el anteriormente vigente al sistema
contributivo puro que, desde nuestro punto de vista, es inviable a da de hoy en el
sector de eventuales agrarios, cambiara radicalmente los incentivos dentro del
mundo agrario. Los trabajadores verdaderamente interesados en trabajar en tareas
agrcolas tendran acceso a una mayor proteccin al desempleo que la que disfrutan
actualmente. Si paralelamente, se ofrece a los empresarios agrcolas la posibilidad
de contabilizar y cotizar por todo el trabajo que den (sustitucin o modificacin del
sistema de mdulos por otro que permita el reflejo y declaracin como coste
soportado de los jornales realmente contratados, obligacin de la comunicacin
previa al INEM de la contratacin de cualquier trabajador, etc.), se estara cerrando
el crculo de los incentivos necesarios para que, junto al necesario sistema de
proteccin social imprescindible en el mbito rural para ciertos colectivos
(trabajadores eventuales de edad avanzada, mujeres sin formacin y sin acceso a
otras rentas, etc.), se avance a un sistema ms eficiente y tambin ms justo.

Tambin, es muy importante avanzar hacia un sistema de proteccin al desempleo
para los que trabajen en ms de un sector productivo. Aquellos que trabajan en la
construccin o en la hostelera durante una parte del ao y el resto en el sector
agrcola deberan poder acumular derechos para el cobro de una prestacin por
desempleo adecuada durante la parte del ao en que no tengan trabajo y deberan
valer igualmente las jornadas cotizadas en el Rgimen Especial Agrario como las
cotizadas en el Rgimen General. Esta modificacin del sistema se recoge en la
reforma aprobada y creemos que va en la direccin correcta.

Sin embargo, como ya se ha indicado, el cambio brusco de un sistema muy
generoso a un sistema contributivo incluso ms restrictivo que el vigente para el
resto de trabajadores puede ser muy traumtico. Podemos, sin embargo, evaluar lo
que supondra un sencillo cambio en el funcionamiento del sistema actual pero que
tratara de corregir las disfuncionalidades detectadas. Se tratara, por ejemplo en
que, tras haber cotizado un mnimo de 35 jornadas, se ofreciera 2.25 das de cobro
de subsidio agrario (75% del SMI diario) por cada da cotizado al REASS, con un
mximo de 198 das de acceso al subsidio dara como resultado la restriccin
presupuestaria mostrada en el Grfico 7. En este grfico se han representado
conjuntamente la restriccin presupuestaria de un individuo de entre 25 y 52 aos
bajo el sistema de subsidio vigente hasta ahora, la que resultara de aplicar el
sistema antes propuesto y por ltimo la que tendra un trabajador bajo el nuevo
sistema contributivo aprobado. Respecto a esta ltima restriccin hay que notar
que incorpora ciertas modificaciones al sistema realmente aprobado pero que son
necesarias de cada a poder interpretar el problema en los trminos estticos en los
que se ha hecho anteriormente. En concreto, el sistema aprobado consistente en
obtener 1 da de subsidio por cada 4 trabajados una vez que se han trabajado 360
como mnimo, se ha simplificado considerando conjuntamente el salario ganado por
cada da de trabajo ms la cuanta del subsidio que se genera por ese da adicional,
que sera de da. Por tanto, el individuo tiene en cuenta, en su decisin de
trabajar un da ms, el beneficio no solo derivado del salario sino del derecho a
subsidio que conseguir en cuanto sobrepase el mnimo y que disfrutar
posteriormente (sigue implcita aqu una tasa de descuento igual a la unidad).


14
Grfico 7: Simulacin de un cambio en el sistema de Subsidio
Agrario frente al sistema actual y al sistema contributivo
recientemente aprobado


En el grfico se comprueba como nuestra propuesta recupera los tres tramos de la
restriccin presupuestaria de los individuos menores de 25 aos que, como vimos
anteriormente, incentiva a aquellos trabajadores con propensiones al consumo
relativamente altas a situarse en el segundo punto esquina de su restriccin
presupuestaria, esto es, a ofrecer 88 das de trabajo en el mercado. En
contraposicin a esta, el sistema contributivo aprobado hace que la restriccin
presupuestaria sea continua y que, a iguales curvas de indiferencia, el trabajador
pueda decidir ofrecer una cantidad mayor o menor de trabajo que antes, el efecto
est indeterminado a priori, pero lo que es seguro es que se obtendr un nivel de
consumo mucho menor y por consiguiente de utilidad. Creemos que la transicin
desde el sistema anteriormente vigente a este nuevo sistema contributivo puede
ser muy duro para ciertos colectivos por lo que pasar transitoriamente por un
sistema que mezcle el rgimen previo con un mayor incentivo a trabajar un nmero
superior de jornadas podra ser muy conveniente.

De hecho, en el Grfico 7 se observa cmo de nuevo existir una fuerte tendencia a
que los trabajadores agrarios se siten en una posicin esquina, pero ahora
estando dispuestos a trabajar 88 das en vez de 35.

En trminos monetarios, esta modificacin significara recibir algo menos de
subsidio si se trabajan menos de 80 das al ao, mientras que el subsidio, en
trminos anuales, sera en torno a un 10% superior para aquellos que trabajen ms
de 80 das. No obstante, hay que advertir que los ingresos para la Seguridad Social
seran muy superiores si estos individuos decidieran pasar, respectivamente, de 52
o 35 das trabajados a una cuanta de 88 das trabajados bajo el sistema
alternativo.


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sistema anterior
propuesta alternativa
reforma aprobada
88 das
35 das
15
5. CONCLUSIONES



La desproporcionada diferencia entre la tasa de desempleo agrario en Andaluca y
el resto de Espaa, constituye una buena prueba de las disfunciones que un
inadecuado diseo de un subsidio sectorial especfico puede provocar sobre la
oferta de trabajo.

Una de las conclusiones centrales de este trabajo es que el sistema actual de
subsidio agrario mezcla y confunde objetivos e instrumentos de las polticas de
proteccin al desempleo y de mantenimiento de rentas. Resulta por lo tanto
razonable exigir que una de las primeras contribuciones de la reforma sea una clara
definicin de los objetivos de las polticas implicadas y del tipo de relaciones, de
apoyo o complementariedad, que deben establecerse entre ellas. Aparte del lgico
objetivo de ayudar al desempleado para soportar el periodo de falta de rentas que
supone el desempleo, el objetivo fundamental de la poltica de proteccin al
desempleo debe ser la ayuda a una rpida salida de este estado hacia un empleo lo
ms estable posible y, ms concretamente, el establecimiento de las condiciones
que incentiven tanto la bsqueda activa de empleo por parte de los trabajadores
como la demanda efectiva de contrataciones por parte de los empresarios.

Creemos que la transformacin del actual sistema de proteccin, bsicamente con
igual derecho a subsidio sea cual sea el periodo trabajado, en un sistema
contributivo (subsidio proporcional al nmero de jornadas trabajadas) que incentive
al trabajador para que est dispuesto a trabajar un nmero mayor de jornadas al
ao, podra tener efectos muy beneficiosos para la dinamizacin de este sector
productivo. Este enfoque debe quedar claramente deslindado de los objetivos de las
polticas asistenciales y, en general, de los instrumentos especficamente diseados
para atender situaciones de necesidad.

De acuerdo con lo sealado, al menos cuatro tipos diferentes de polticas estaran
afectadas por la reforma del sistema de subsidio de desempleo para los
trabajadores agrarios. En lo que se refiere a la poltica de proteccin al desempleo
en el sector agrario, la transformacin del sistema actual en otro de carcter
contributivo incorporara incentivos a trabajar un mayor nmero de jornadas al ao,
con el consiguiente efecto beneficioso para la dinamizacin del sector. Este
planteamiento debe tener en cuenta, no obstante, las particulares caractersticas
del mercado de trabajo agrario (poca demanda y muy estacional), lo que exigira
una adaptacin flexible de la estricta normativa del Rgimen General de la
Seguridad Social. Concretamente, la menor cuanta del subsidio agrario debe venir
asociada a una mayor duracin del mismo, de manera que se satisfagan las
necesidades de la amplias temporadas de inactividad que se producen a lo largo del
ao. Por otra parte, el sistema debe necesariamente reconocer y favorecer la
implantacin entre la poblacin rural andaluza de la alternancia en el trabajo entre
distintos sectores productivos, de manera que el conjunto del periodo de trabajo
por el que se realizan cotizaciones en estos sectores tendra que computar
ntegramente a los efectos de la determinacin de la prestacin por desempleo.

En relacin con los trabajadores que por circunstancias personales (edad avanzada,
sexo, etc.) encuentran obstculos insalvables para su integracin digna en el
mercado de trabajo, el sistema debe proveer un sistema de proteccin social
articulado sobre un instrumento del tipo de salario social o renta bsica de
proteccin. Soluciones de esta naturaleza resultan indispensables para ciertos
colectivos de poblacin en zonas rurales, si bien su gestin debe ser independiente
del sistema de subsidio agrario puesto que, en este caso, se tratara de una poltica
16
de proteccin social y no de proteccin al desempleo. Con el cambio de una poltica
de subsidio de desempleo a una poltica de complemento de rentas para estos
individuos, se les estara encaminando a que su decisin en el mercado de trabajo
no fuera ya de cuntas jornadas trabajar sino ms bien si les compensa participar
en el mercado o no. Con ello se estaran liberando jornadas para los agentes que
realmente quieren participar en el mercado y que deben afrontar una demanda
dbil, sobretodo en ciertas zonas y periodos del ao.


REFERENCIAS

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