Raison de État

A
evoluo do sistema de formulao, tomada de deciso e imple-

mentao da poltica externa brasileira (PEB) no tem sido preo-
cupao rotineira ou objeto preferencial de anlise dos nossos acad-
micos. Tambm por isso, um dos estudos pioneiros sobre o assunto a
dissertao de mestrado de Zairo Cheibub, defendida em 1984, intitu-
lada Diplomacia, Diplomatas e Poltica Externa: Aspectos do Processo
de Institucionalizao no Itamaraty assumiu rapidamente a condi-
o de texto de referncia. Cheibub (1984) estabeleceu as bases de uma
influente diviso da histria institucional da diplomacia brasileira em
duas pocas: a patrimonial (de 1822 ao fim do sculo XIX) e, a partir
do incio do sculo XX, a racional-legal (de aproximadamente 1920
at o incio dos anos 1980). As duas fases foramentrecortadas pelo que
se chamou de momento carismtico, alusivo permanncia de uma
dcada (1902-1912) do baro do Rio Branco na chefia do Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE) do Brasil. Resumidamente, enquanto a pri-
meira etapa correspondeu ao predomnio das relaes personalistas,
clientelsticas e fracamente institucionalizadas no tocante aos neg-
cios estrangeiros do pas, a segunda foi impactada pela modernizao
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Revista Dados 2014 Vol. 57 n
o
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Cliente: Iesp Produo: Textos & Formas
* Para a elaborao do artigo, beneficiei-me dos ricos comentrios de Carlos Aurlio
Pimenta de Faria, Rogrio Farias, Tlio Ferreira e dos revisores annimos de DADOS
Revista de Cincias Sociais. Permaneo, no obstante, como o nico responsvel pelos er-
ros e omisses que podero ter permanecido nesta verso final.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 57, n
o
2, 2014, pp. 481 a 516.
Da Razo de Estado ao Republicanismo Mitigado:
Uma Narrativa Faoriana sobre a Produo da
Poltica Externa Brasileira*
Dawisson Belm Lopes
Professor-adjunto do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG). Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil. E-mail: dawisson@fafich.ufmg.br.
do Estado brasileiro, com a realizao sistemtica de concursos pbli-
cos para acesso a cargos na chancelaria (a partir de 1918), a unificao
dos servios diplomtico e consular (consumada em 1938) e a criao
do Instituto Rio Branco, academia diplomtica brasileira, em 1945. A
profissionalizao da carreira diplomtica ter-se-ia feito acompanhar
pela instaurao de um regime meritocrtico e a crescente e contnua
burocratizao dos procedimentos, no mbito do MRE (Abrucio,
Pedroti e P, 2010).
A julgar pela observao das instituies formais encarregadas do
exerccio da diplomacia nacional e, particularmente, considerado todo
o movimento de diferenciao, segmentao e aperfeioamento insti-
tucional do Itamaraty no curso de sua existncia, o diagnstico etapis-
ta de Cheibub (1984) parece heuristicamente til. No obstante, ao cul-
tivar a pretenso de apreender uma tendncia evolutiva (com base em
tipos ideais weberianos), o autor no consegue explicar a dinmica de-
mocratizante que passou a incidir sobre o MRE nas duas ltimas dca-
das da poltica brasileira. H uma razo bvia para tal: o estudo data-
do de 1984, sendo anterior Nova Repblica. Outro motivo, no to
evidente, tambm pode ser alegado: por conta da abordagem histri-
co-institucional, Cheibub (idem) deixou de capturar importantes focos
extrainstitucionais de autoridade e poder no processo de produo da
PEB. Ora, o conceito de poltica externa antecede e supera o de di-
plomacia. J havia pensamento relevante sobre a insero internacio-
nal do Brasil antes mesmo de o Estado tornar-se politicamente inde-
pendente e inaugurar as suas instncias oficiais. Previamente ao MRE,
o debate sobre as questes internacionais do Brasil passou por canais
to distintos quanto o Conselho de Estado, o Conselho de Ministros, o
Senado, a Cmara, os partidos polticos e pelo prprio antecessor ins-
titucional do MRE, o Ministrio dos Negcios Estrangeiros. No sculo
XIX, o imperador Pedro II era, por assim dizer, uma das principais
instituies da PEB(Calgeras, 1936; Mattos, 2004; Schwarcz, 2008).
Na tentativa de atribuir sentido trajetria histrica do sistema de po-
ltica externa do Brasil, Srgio Danese (1999) defendeu a posio de
que a diplomacia foi responsvel pelo processo de construo da na-
cionalidade brasileira ao longo dos sculos, em conformidade com a
tradio portuguesa de nation-building. A comear pela assinatura
do Tratado de Tordesilhas, em1494 segundo o autor, umato de pura
diplomacia (ibidem:103) , passando pelo Tratado de Madri (1750) e
pelos diversos acordos diplomticos do sculo XIX(inclusive os arran-
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jos para o reconhecimento internacional do Estado brasileiro), e che-
gando, na atualidade, ao Tratado de Assuno (1991) etapa-sntese
da diplomacia como instrumento de construo nacional (ibidem:114)
, na narrativa de Danese o corpo diplomtico brasileiro teria guiado
reiteradamente os esforos para a constituio do povo brasileiro. At
a diretriz do desenvolvimentismo, que acompanhou a histria da PEB
do sculo XX, apresentada, no texto em voga, como produto de uma
ao orientada da diplomacia comvistas gerao de maior coeso na-
cional
1
.
A argumentao apresenta problemas. Em primeiro lugar, o exemplo
da assinatura do Tratado de Assuno (documento constitutivo do
Mercosul) como demonstrativo da capacidade do corpo diplomtico
brasileiro de fomentar uma nacionalidade conessulina no poderia
ser, aos olhos de um observador na segunda dcada do sculo XXI,
mais inapropriado, consideradas as dificuldades enfrentadas pelo
projeto de integrao regional na Amrica do Sul. A relao proposta
entre diplomacia, Estado e nao tambm passvel de reviso, pois
traz consigo uma aporia lgica. Se o corpo diplomtico sempre mode-
lou, conforme alegado, os contornos da nacionalidade brasileira, como
um Estado brasileiro pr-existente chancelaria, por suposto pde
configurar-se? Caberia ento cogitar se, em algum momento da nossa
histria de Estado independente, a diplomacia brasileira foi, verdadei-
ramente, representativa (no sentido da teoria democrtica moderna) da
gente local. Afinal, o Estado brasileiro, na exposio de Danese (idem),
demirgico, e o corpo diplomtico, o seu principal instrumento.
luz do argumentvel dficit democrtico da poltica externa brasileira
na contemporaneidade, resta a impresso de ter-se atingido um tpico
paradoxo de Zeno
2
.
Assim, se para Zairo Cheibub (1984) o caminho natural o progressivo
insulamento burocrtico do Itamaraty um importante repositrio
institucional da tomada de deciso empoltica externa brasileira , em
Srgio Danese (1999) projeta-se a eterna tutela da sociedade pela chan-
celaria. Fundamentalmente, tanto um quanto o outro passam ao largo
da problemtica da pluralizao dos atores, dos temas e dos processos
da PEB sob a vigncia das instituies democrticas contemporneas.
Oque fica sugerido, nas entrelinhas, que o estudo da produo da po-
ltica exterior brasileira implicaria, necessariamente, extrapolar a are-
na institucional e avaliar o relacionamento crtico entre duas catego-
Da Razo de Estado ao Republicanismo Mitigado
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rias primrias Estado e sociedade ao longo do tempo. Semesse des-
locamento do olhar, a anlise no resistir a escrutnio mais severo.
Logo, constatada a capacidade explicativa apenas parcial e, por isso,
insatisfatria das hipteses tradicionais a respeito da pouca abertura
da poltica externa brasileira aos estmulos da sociedade
3
, encaminha-
remos a seguinte pergunta de partida: no seria a retrica
4
de democra-
tizao da PEB incompatvel com o histrico conservador, tradiciona-
lista (com notvel peso do passado sobre o presente) e pretensamente
virtuoso da diplomacia brasileira
5
? Tomar o Itamaraty
6
como agn-
cia cuja autoimagemse associa de intrprete e guardio do interesse
nacional pode nos aproximar da compreenso desse fenmeno.
Nas duas prximas sees deste artigo, postularemos, baseados em
uma apropriao peculiar do conceito de republicanismo aristocrti-
co, que o debate e a deciso sobre as questes internacionais do Brasil
couberam, desde a independncia poltica de 1822, a umgrupo restrito
de virtuosos da nao. como se os membros da elite bem-pensante
brasileira do sculo XIX tivessem sido autorizados (ou se sentissem
credenciados) a interpretar o interesse nacional (isto , o que se enten-
dia por bem comum ou interesse geral) em nome da coletividade,
tendo por parmetros os prprios padres intelectuais e morais, indi-
viduais e coletivos, da poca. Com o passar do tempo, foi-se sedimen-
tando umgrupo de connaisseurs das relaes internacionais brasileiras
(em etapa embrionria do atualmente complexo e sofisticado sistema
de poltica exterior do Brasil
7
), capaz de cultivar tradies e mobili-
zar-se estrategicamente.
O suposto virtuosismo desses tomadores de deciso da PEB media-se
segundo critrios aristocrticos pr-modernos tais como a origemfa-
miliar, o crculo de convivas, as viagens acumuladas ao velho conti-
nente, o acesso a determinadas fontes de conhecimento (as universi-
dades na Europa, os cursos jurdicos, as publicaes literrias influen-
tes no hemisfrio Norte) e o domnio de tcnicas especficas (a compe-
tncia em idiomas estrangeiros, a capacidade de emular a etiqueta eu-
ropeia)
8
. Tais critrios arregimentadores da elite decisria da PEB difi-
cilmente seriamaferidos de modo objetivo e impessoal
9
. Assima situa-
o permaneceria o que se alega na sequncia deste artigo por
muitos e muitos anos.
Trata-se, portanto, de pensar a concepo da poltica externa brasilei-
ra, ao longo da sua histria, como resultante de um processo que se
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passava, e que ainda se passa, malgrado, hoje, de forma menos herm-
tica, no interior de uma frao do Estado e da sociedade brasileiros, numa es-
pcie de estamento da poltica externa bastante resiliente, confor-
me supunha Raymundo Faoro em Os Donos do Poder (1958). Abordare-
mos a genealogia faoriana do estamento burocrtico e suas implica-
es para a poltica (externa) brasileira ao longo da terceira seo do ar-
tigo. Aconjetura que fazemos nas linhas acima se liga, por exemplo,
crena difundida de que o Ministrio das Relaes Exteriores o prin-
cipal locus institucional contemporneo, mas no o nico, de formula-
o sobre assuntos internacionais brasileiros teria se constitudo em
refgio da nobreza [imperial] (Calgeras, 1936; Moura, 2007).
Aproblemtica do artigo que o chamado estamento da PEB se en-
contra fortemente pressionado, tanto por foras democratizantes
quanto pela complexificao das relaes internacionais modernas, o
que poder erodir, por dentro e por fora, a antes indisputada primazia
da elite aristocrtica na definio do que seja a proverbial razo de
Estado. A gesto dos assuntos internacionais do Estado brasileiro
passou a ser compartilhada com outros e diferentes atores, deixan-
do-se entrever, a, como as dinmicas da atualidade geram subprodu-
tos (emtermos de poltica e de policies) na orientao da PEB. Discutire-
mos tais aspectos na quarta e ltima seo do escrito.
REPUBLICANISMO ARISTOCRTICO NA PENNSULA ITLICA DA
RENASCENA
Antes de prosseguir coma investigao do caso brasileiro, faz-se breve
digresso terica nesta seo a fim de resgatar os fundamentos de
nosso argumento central. O republicanismo dos modernos teve em
Nicolau Maquiavel, Francesco Guicciardini e Leonardo Bruni alguns
dos seus proeminentes formuladores. Eles conformam a tradio do
pensamento republicano renascentista, que ditar, em uma determi-
nada direo, fundamentos da teoria poltica moderna (Pocock, 1975;
Skinner, 2006; Bignotto, 2006).
O republicanismo maquiaveliano guiado pela noo de verit effetuale
(verdade efetiva ou factual). Trata-se de uma aproximao realista
dos processos sociais e polticos radicalmente refratria idealiza-
o do ser humano para a qual a sabedoria consiste emagir segundo a
necessit do tempo vivido, combinando virtudes clssicas com outros
modos de ao que mais se conformarems contingncias particulares
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do presente. Assim, para Nicolau Maquiavel, o que d unidade de pro-
psito sociedade poltica o temor, cujas bases propulsoras so o con-
junto das leis e o emprego da fora, emconsonncia e proporo como
que se mostrar estritamente necessrio manuteno da cidade
(Wolin, 1960). Sob a tica republicana, o governante atuar na defesa
interna e na conquista externa, o que lhe conferir poder imperial, por
meio da expanso territorial e fazendria. Frequentemente, a busca do
bem comum e da grandeza da ptria leva subverso dos predicados
morais ou seja: expedientes de fora, astcia, fraude, tumulto e de-
nncia passama ser utilizados emprol do vivere libero. Afinal, como en-
sina o pensador florentino, no se deve manter a f ou a palavra, como
fazem os homens considerados bons, porque o governante, para man-
ter o governo, poder ser levado a agir contra a caridade, a humanida-
de e a religio (Maquiavel, 1987). Como grande exemplo do conselho
maquiaveliano, cita-se a Roma republicana, onde comandantes milita-
res venceram as intempries do tempo agindo com rigor e severidade,
bem como os cidados comuns, que denunciaram e tumultuaram, e
ainda pegaramemarmas, para a defesa da liberdade e do bemcomum,
exatamente como se lhes demandava.
Ao produzir sua teoria dos regimes polticos, Aristteles (2001) previ-
ra seis possibilidades trs retas e trs degeneradas de governo dos
homens pelos homens. Entre as formas ntegras, o autor concebeu a
monarquia, a aristocracia e a democracia. Na monarquia, quemgover-
na umnico homem, que pe sua gesto para o benefcio dos sditos
(cidados passivos), garantindo-lhes segurana e proteo da vida;
sob a aristocracia, os cidados plenos so os homens honrados (os ricos
ou ottimati, no registro do renascimento italiano), incumbidos, por-
quanto notados como virtuosos, de gerir os negcios pblicos para o
bem da maioria; em um regime de cunho popular, os homens em
sua maioria, desprovidos de posses de tudo faro para assegurar a
liberdade, governando, quase sempre, contra os desmandos de uns
poucos concentradores da riqueza material da cidade (chamados de
gentiluomini por Maquiavel). Como tambmse deve recordar, Aristte-
les exclua da participao nos negcios pblicos, isto , do exerccio
da cidadania, as crianas, os idosos, os escravos e os estrangeiros
10
.
Maquiavel se apropriar, de forma heterodoxa, da clssica teoria aris-
totlica dos regimes polticos para produzir seu receiturio para a vida
pblica moderna. Notar, primeiramente, que em um regime republi-
cano eminentemente popular (sua forma predileta de organizao da
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cidade)
11
, a sociedade est centrada no Estado. Emdecorrncia disso, o
conflito e o apetite por conquistas sero tornados fundamentos das es-
truturas administrativas do Estado, e, num caminho de mo dupla, o
Estado assumir a funo de formatar os homens, os quais, por sua
vez, tero a sua natureza plenamente justificada no interior das organi-
zaes estatais, por intermdio da participao nos negcios pblicos.
Nos governos que esto sustentados nos ombros de um ou de poucos
homens ou, para usar terminologia de Maquiavel, em um governo
stretto , o corpo social est numa condio de passividade, merecendo
antes a alcunha de sditos do que de cidados (Barcellos, 2005).
Francesco Guicciardini, tambm um defensor da repblica, apoia-se
firmemente na matriz terica aristotlica, segundo a qual o poder fi-
car concentrado, preferivelmente, nas mos das elites aristocrticas
(ottimati). Aengenharia poltica guicciardiniana hierarquizada de tal
forma que o povo, por meio de uma assembleia, tem o poder de legis-
lar, ao passo que o Conselho Grande, formado pelos ottimati, tem a ca-
pacidade de sancionar ouvetar a proposta popular. Aproposio teri-
ca de Guicciardini semelhante ao regime misto adotado em Veneza
o qual fora paradigma de regime poltico para muitos intelectuais do
Quattrocento e do Cinquecento. Este era um amlgama dos trs regimes
retos, assim constitudo: o Doge representava o poder monrquico; o
Senado era o elemento institucional aristocrtico; e o Conselho Gran-
de, o democrtico. Como o poder de deciso se encontrava, efetiva-
mente, com os ottimati, pode-se concluir, sem embargo, que esta teoria
era uma apologia de um governo stretto que restringisse, tanto quanto
possvel, o poder deliberativo das massas populares expresso nas as-
sembleias (Trevor-Roper, 2005; Bignotto, 2006).
Maquiavel adotou a clebre metfora da roda da Fortuna para signi-
ficar que, por mais virtuoso que pudesse se mostrar um governante,
ele sempre estaria sujeito aos caprichos da sorte. Dessa maneira, para
conter fluxos contingenciais indesejveis, sua teoria republicana ad-
mitia a figura institucional do ditador. Quando institudo, este ganha-
ria plenos poderes para combater, por tempo limitado e sempre com
um mandato predeterminado, os eventos extraordinrios. Uma vez
conferidos poderes ao ditador sempre especficos para a circunstn-
cia , ele no precisaria se reportar a qualquer outro rgo do Estado,
fazendo-se as suas decises inapelveis. Ao defender a criao do refe-
rido instituto, Maquiavel assim o justificou:
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(...) E v-se que o ditador, enquanto foi designado segundo as ordena-
es pblicas, e no por autoridade prpria, sempre fez bem cidade.
Pois o que prejudica as repblicas fazer magistrados e dar autoridade
por vias extraordinrias, e no a autoridade que se d pelas vias ordin-
rias: e v-se que em Roma, durante tanto tempo, nunca ditador algum
fez nada que no fosse o bem da repblica. (...) Por isso, para concluir,
digo que as repblicas que, nos perigos urgentes, no encontram ref-
gio num ditador ou em autoridade semelhante, sempre se arruinaro
nos graves acontecimentos (Maquiavel, 2007:106; 108).
Outra importante instituio republicana, sobretudo no contexto na
antiga Roma, foi a milcia cidad. Leonardo Bruni (1996) entendia que,
para que a cidade conseguisse realizar a sua natureza, era preciso que
ela tivesse trs classes de homens: os camponeses, os artesos e os de-
fensores em guerra. Os camponeses fornecendo os gros; os artesos
produzindo as casas, vestes e outros gneros necessrios vida; e os
defensores emguerra, depois nomeados soldados, salvaguardando to-
dos os homens e suas obras. Na sua proposta, a cidade que possui as
trs classes sociais perfeita. Por isso, a milcia em Bruni tem uma ori-
gem natural. Ao fazer seu aberto elogio do ordenamento da milcia ro-
mana, o que est subjacente teoria de Bruni o favorecimento das eli-
tes
12
, que faz par com a noo de regime misto, celebrado pelo autor
como o melhor sistema de governo republicano, na medida em que o
poder decisrio repousa nas mos de aristocratas.
Maquiavel (1987) no faz uma investigao genealgica do surgimen-
to do soldado, nem mesmo recorre filologia para desenvolver uma
teoria sobre a importncia da milcia para a conservao de umregime.
Ele limita-se a dizer que as foras com que um prncipe mantm o seu
Estado so prprias ou mercenrias, auxiliares ou mistas. Emseguida,
faz uma crtica algo lacnica: as mercenrias e auxiliares so inteis e
perigosas. Se algum tiver seu Estado apoiado em tal classe de foras,
no estar nunca seguro (ibidem:49). Para justificar a concluso, afir-
ma que essas tropas so ambiciosas, indisciplinadas, insolentes para
com os amigos, mas covardes perante os inimigos, no temem a Deus,
nemdo f aos homens (ibidem:49). Da o preceito de que os prncipes
prudentes devem repelir tais foras para se valerem de suas prprias,
compostas por plebeus, preferindo antes perder com estas a vencer
com o auxlio das outras. Assim como Bruni, Maquiavel entendia que,
para ingressar no Exrcito, o aspirante deveria faz-lo mediante jura-
mento que, a rigor, uma prtica consagrada pelo povo romano.
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Quem no jura, no deve ser enviado aos campos de batalha. O solda-
do virtuoso, quando vai para guerra, compromete-se a remeter todo o
patrimnio amealhado no exerccio de sua funo para o errio pbli-
co. Essa a prtica definida por lei e, alegadamente, a mais condizente
com o esprito republicano.
Francesco Guicciardini era tambm bastante claro no entendimento
realista de que o emprego da fora constitua umaspecto central nas re-
laes entre os Estados e dentro deles. Pensar a guerra era to impor-
tante quanto pensar a ordenao institucional das cidades. A existn-
cia de um exrcito que pudesse reduzir a vulnerabilidade de Florena
tornara-se importante poca, porque aquela cidade havia perdido a
capacidade de produzir riqueza e a Itlia encontrava-se assediada por
potncias estrangeiras. Ao redigir o perfil de Guicciardini, Newton
Bignotto esclareceu que o Estado, na concepo daquele autor, no
outra coisa... [seno] uma violncia sobre os sditos mascarada por al-
gumttulo de honestidade. Querer conserv-lo semarmas e semforas
prprias o mesmo que querer exercer uma profisso sem os instru-
mentos necessrios (2006:94).
Em resumo, o republicanismo aqui concebido, em linhas gerais,
como a tradio poltica centrada nas ideias de constitucionalismo (ou
fundao poltica ou constituio), imprio da lei (ou justia) e
empenho para a promoo do bem pblico (ou bem comum ou
grandeza da ptria ou virtude cvica). Ser de uma vertente popu-
lar, se previr participao do povo na conduo da poltica (ainda que
sob a mediao de instituies, onde se admitir a representao);
ou aristocrtica, se embutir como pressuposto o desejo de que os ru-
mos da poltica sejam definidos apenas pelos mais aptos ao exerccio
os ottimati. Almdisso, nas verses ditas neorromanas do republica-
nismo, o elemento militar considerado e problematizado, assumindo
relevncia no esquema explicativo da vida em sociedade poltica (cf.
Cardoso, 2004; Bignotto, 2002; Silva, 2008; Nelson, 2008)
13
.
REPUBLICANISMO ARISTOCRTICO NO BRASIL DO OITOCENTOS
14
Uma vez apresentada a fundamentao terica do argumento princi-
pal deste artigo, vamos nos aprofundar, na corrente seo, no caso
brasileiro. A questo da integrao nacional parece ter colonizado o
iderio dos homens responsveis pela poltica ao tempo da indepen-
dncia brasileira. Como sabido, o clima das primeiras dcadas do s-
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culo XIX na Amrica do Sul era de tenses, turbulncias, levantes, in-
quietaes. Na expresso de Fbio Wanderley Reis (2000), vivamos a
era pr-ideolgica do Brasil, anterior ao soerguimento do Estado. Os
ncleos de solidariedade territorial eram limitados e escassos, sobre-
tudo emface da constelao de atores que acabavamexcludos do pro-
cesso poltico.
Oproblema da integrao, tpico das sociedades polticas tradicionais,
est intimamente relacionado com o processo da institucionalizao
do poder. Institucionalizao de poder nos termos weberianos, com a
atribuio, ao Estado, do monoplio do recurso legtimo fora. Ains-
titucionalizao do poder no Brasil ocorre, em um primeiro momento,
revelia das foras sociais. Os nossos vnculos estreitos de solidarieda-
de territorial acarretavam relaes de tipo clientelstico, personalista,
dignas de um mercado poltico hipotrofiado. A instaurao de um
Estado centralizador, demirgico at, foi a forma encontrada de se
garantir a unidade nacional e, a um s tempo, buscar superar as cli-
vagens e disputas polticas que existiam no interior desse Estado. O
processamento dialtico de state-building e nation-building conduziria,
por assim dizer, prpria construo da sociedade brasileira (society-
-building) (Coser, 2008; Reis, 2000).
Nas primeiras dcadas do sculo XIX, o desgnio integrador do emer-
gente Estado brasileiro, em face da ameaa de desintegrao poltica
como consequncia da desmontagem do aparato colonial portugus,
refora-se notoriamente. Boa parte dos historiadores tendeu a concor-
dar coma tese que ressalta a importncia da continuidade, representa-
da pela concentrao do poder nas mos de um membro da dinastia
portuguesa, Pedro de Alcntara. Medidas administrativas e polticas
foramadotadas como fito de equipar devidamente o poder centraliza-
do para a construo da ordem. Tudo e todos, doravante, se subordina-
vam autoridade (entendida como poder institucional) do Imperador.
Dom Pedro I investiu-se at mesmo de um Poder Moderador, que
lhe concedia prerrogativas para intervir, em mbito nacional, nos ra-
mos Executivo, Legislativo e Judicirio. Tratava-se de um instituto
desptico, na acepo helnica do termo
15
.
Entretanto, na interpretao de Renato Janine Ribeiro (2009), malgra-
do a centralizao do poder que de fato houve no Brasil Imprio, talvez
tenhamos sido, quela poca, mais republicanos do que somos hoje em
diversos aspectos da vida poltica , especialmente se se tem em conta
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o perodo do Segundo Reinado
16
. Poder-se-ia afirmar que a res publica
foi mais respeitada pelo Imperador Pedro II do que pelas oligarquias
que comandaramos partidos polticos da Repblica Velha. Para o pro-
fessor,
[] fato que o imperador respeitou mais a liberdade de expresso do
que os presidentes da Repblica Velha, e que no Parlamento do Imprio
em que pese suas eleies serem manipuladas no se chegou ao n-
vel de fraude que envergonha as primeiras dcadas republicanas. Se
coroada imperatriz, d. Isabel I certamente teria mantido a tradio que
seu pai iniciara, de afastar-se dos partidos. Seria plausvel abolir o po-
der moderador, tornar eleito o Senado, emsntese, ampliar de dentro as
liberdades polticas. Uma evoluo inglesa seria possvel porque em
1889 fazia apenas meio sculo que a rainha Vitria subira ao trono e
transformara a desmoralizada e agonizante monarquia britnica numa
instituio respeitada, exemplar, e ela o conseguira justamente ao se
afastar das disputas polticas, que ficaram com os eleitos do povo
(Ribeiro, 2009).
A provocativa assero de Ribeiro encontra respaldo factual em pelo
menos duas outras grandes questes da poltica oitocentista nacio-
nal. A primeira, e talvez a maior de todas as querelas do Brasil impe-
rial, envolveu o modo escravocrata de produo e o tema da razo de
Estado. Para Jos Murilo de Carvalho (2005a), a escravido contrapu-
nha duas razes uma eminentemente crist e outra colonial/nacio-
nal. Nos Estados Unidos e na Inglaterra, teria prevalecido, sobretudo a
partir da segunda metade do sculo XVIII, a orientao teolgico-filo-
sfica, conformada tanto pela ideia de escravido como pecado
17
(pre-
conizada pelos quakers desde o sculo XVII) quanto pela fora do aboli-
cionismo entre os adeptos do pensamento liberal iluminista (pois a ins-
tituio da escravido atentava contra o direito natural liberdade,
alm de ser antieconmica). Aqui no Brasil, porm, os movimentos
abolicionistas foram menos expressivos. Apenas nos ltimos anos do
imprio houve algumas manifestaes de maior relevo e, ainda as-
sim, restritas aos religiosos e ao mundo oficial da poltica. Eles nunca
chegaram a ganhar verdadeiro apelo social.
Carvalho (idem) destaca as doutrinas de dois vultosos abolicionistas
da poltica imperial Jos Bonifcio de Andrada e Silva e Joaquim
Nabuco para demonstrar como o modo escravocrata de produo foi
percebido antes pelas lentes da razo de Estado do que pelo ngulo hu-
manitrio. Tanto um quanto o outro apontavam a abolio da escrava-
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tura como condio necessria para a construo da nacionalidade
brasileira. Conforme essa linha de raciocnio, uma nao que teminse-
rido emsua Constituio o princpio da liberdade no poderia sobrevi-
ver com aquela multido de cativos em seu territrio. Acrescente-se
que a escravido era contraditria com o governo liberal. Alm disso,
constitua um risco segurana nacional, tanto interna por transfor-
mar o governo eminimigo comumdos escravos quanto externamen-
te por impedir a formao de exrcito e marinha poderosos, compos-
tos de homens leais ao monarca. De resto, comparando-se o Brasil aos
Estados Unidos, notava-se que l, aps a abolio (ocorrida ao fim da
Guerra da Secesso, em1865), logrou-se reforar o sentimento patriti-
co nas diversas camadas sociais e regies geogrficas, diferentemente
de c, onde o irmanamento cvico entre os nacionais permaneceufraco.
Outros questionamentos tambm vieram tona: a escravido seria in-
compatvel com a infante indstria brasileira; seria avessa riqueza
econmica da nao; seria contrria ao direito moderno, civil e interna-
cional; seria violadora da promoo da felicidade coletiva; seria aten-
tatria marcha da civilizao; seria antiecolgica e antiprogressista
etc.
De um jeito ou de outro, como se pode depreender na leitura do par-
grafo anterior, mesmo os argumentos esgrimidos pelos abolicionistas
brasileiros confluam no que tratavam de ressaltar, como regra, o pri-
mado da coletividade sobre o indivduo
18
. AIgreja, sob a influncia do
absolutismo monrquico, pouco pde fazer. Quando no se ausentou
por completo do debate, tentou aconselhar os senhores a tratar com
mais dignidade os cativos at para amortecer, de alguma forma, o seu
enorme dilema moral. Arigor, foi justamente o Estado, e no a socieda-
de brasileira, que deu encaminhamento ao problema do modo de pro-
duo escravocrata, balizando-se para tal por suas razes de razo
nacional (Carvalho, 2005a)
19
.
Asegunda grande questo oitocentista, abordada por Llia Schwarcz,
diz respeito maior mobilizao militar da histria da PEB a partici-
pao brasileira na Guerra do Paraguai e ao papel ento jogado por
Dom Pedro II o de voluntrio nmero um da ptria. O imperador,
segundo a autora, nunca escondeu o que pensava dos componentes de
exrcitos, todos uns assassinos legais (2008:299). No entanto, esse
mesmo homem, que ficara reconhecido emtodo o mundo por seu pen-
dor para as artes e as cincias, e cujo pacifismo motivou mais de um
convite de naes desenvolvidas para fazer arbitramento de litgios in-
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ternacionais, transformara-se, por ocasio do conflito contra o Para-
guai, numa espcie de senhor da guerra, contrariando convices
pessoais e os membros do Gabinete Imperial, a propsito de encarnar a
razo de Estado (Doratioto, 2002; Schwarcz, 2008).
Indcios de republicanismo aristocrtico
20
no exerccio militar oitocen-
tista podem ser percebidos no somente no engajamento pessoal do
monarca, mas tambm no envio de seu genro, o conde dEu, para che-
fiar as tropas do Exrcito, a despeito das reivindicaes de sua filha, a
princesa Isabel, que, em carta endereada ao pai, protestava com vee-
mncia: Que a sua paixo pelos negcios da guerra no o torne cego!
Alm disso, Papai quer matar o meu Gaston [de Orlans, o conde
dEu]: Feij recomendou-lhe muito que no apanhasse sol, nemchuva,
nem sereno; e como evitar-lhe isso quando se est na guerra... (apud
Schwarcz, 2008:310).
Quanto poltica de voluntariar a populao negra para lutar a
guerra, o monarca utilizou como moeda de troca as alforrias, mediante
ressarcimento dos senhores de escravos. Nesse sentido emconsonn-
cia com o que foi alegado por Jos Murilo de Carvalho (2005a) nas li-
nhas acima , a escravido era mantida, a duras penas, por revestir-se
da condio de negcio de Estado, no obstante o constrangimento
moral e econmico que pudesse gerar
21
.
Emsuma, como se, emconformidade coma majesttica concepo de
DomPedro II
22
, naquele momento histrico e diante daquelas configu-
raes materiais, em lugar da preocupao com as demandas imedia-
tas e atomsticas da populao, se atribusse maior importncia quer
para o conjunto dos brasileiros, quer para as perspectivas futuras deste
Estado nacional defesa intransigente da integridade territorial e
garantia da livre navegao nos rios Paran e Paraguai, bem como a
um equacionamento, favorvel ao Brasil, da balana de poder regio-
nal. Esses seriam os insumos da razo nacional que justificariam, ao
menos em hiptese, o clculo da manobra poltica e, por bvio, a guer-
ra contra a ditadura de Solano Lpez (Doratioto, 2002).
Na tentativa de resgatar fundamentos conceituais e empricos para a
discusso em tela, evocam-se tambm os escritos de Cristina Patriota
Moura (2006; 2007) sobre o Itamaraty como ltimo refgio da nobre-
za brasileira. Moura mostrou, por diversos caminhos, a persistncia
da imagem estamental entre os estudiosos outsiders e tambm entre os
insiders (integrantes do corpo diplomtico). Atrajetria de dois perso-
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nagens da nobreza autctone um visconde e um baro no interior
do Ministrio dos Negcios Estrangeiros (e, depois, no Ministrio das
Relaes Exteriores) do Brasil ajudou, decerto, a corroborar essa im-
presso.
Joaquim Thomaz do Amaral, o visconde de Cabo Frio, ministro no
tempo do Imprio emvrios postos, foi diretor-geral do Ministrio dos
Negcios Estrangeiros de 1865 at ser aposentado, j no tempo da Re-
pblica, pelo baro do Rio Branco. Mesmo com o advento das institui-
es republicanas, continuou a desempenhar funes de relevo na
estrutura diplomtica nacional, conforme relatou lvaro Soares:
Transformou-se em senhor inconteste de uma lia, porque possua
admirvel sentido de orientao poltica. Prestou grandes servios a
Deodoro da Fonseca e a Floriano Peixoto, em particular a este ltimo,
que lhe concedeu honras de general-de-brigada do exrcito nacional.
Sempre o verdadeiro ministro com estes polticos que a repblica im-
provisa, conforme assinalou o conde de Paos dArcos, ministro de
Portugal ao tempo de Floriano emsuas memrias. (...) Por conseguinte,
umdiretor-geral como Cabo Frio centralizaria toda a administrao da
Secretaria de Estado (Soares, 1984:62)
23
.
Por sua vez, Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, o baro do Rio Bran-
co, patrono da diplomacia brasileira, foi quem ocupou, por mais anos
consecutivos
24
, a posio de chefe do Itamaraty (de 1902 a 1912). Cele-
brado por sua grande habilidade negocial, o baro, apesar de ter servi-
do a diversos governos republicanos e ser considerado o arquiteto da
aproximao brasileira com os Estados Unidos da Amrica, era um
convicto monarquista europeia, alinhando-se s tradies imperiais
e s instituies polticas do Brasil do Oitocentos. Em registro de
Clodoaldo Bueno,
Para ele [baro do Rio Branco], o prestgio que o Brasil desfrutara no ex-
terior ao final do Imprio decorrera da ordeminterna e da estabilidade
das suas instituies. (...) No entendimento de Rio Branco, a monarquia
fizera o Brasil unido, grande, prspero e livre, invejado pelos sdi-
tos de Gusmes Blancos e Porfrios Dias. (...) Rio Branco orgulhava-se
de ver o Brasil como uma exceo na Amrica do Sul, na qual lhe cum-
pria, at, desempenhar uma misso histrica. OImprio, ao fazer inter-
venes armadas nos pases platinos, atendeu sua honra e aos seus in-
teresses, mas tambm desempenhou uma misso civilizadora (Bueno,
2003:128; 130).
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No bastasse o que fez em vida, o Baro ainda chama a ateno pela
presena recorrente no discurso itamaratiano, mais de cemanos aps o
seu falecimento (em1912)
25
, tornando-se objeto de disputa entre as va-
riadas correntes polticas da Casa, que se arvoram em genunas defen-
soras do seu legado e balizama legitimidade de suas posies pelo cri-
trio da proximidade com o iderio de Paranhos Jnior
26
.
Para alm dessas duas personagens icnicas Cabo Frio e Rio Branco
, Luiz Feldman (2009) descreveucomo, durante boa parte do Segundo
Reinado, o Conselho de Estado teria funcionado como estabilizador
das posies brasileiras para a poltica exterior perceptivelmente,
nas negociaes do Imprio com os Estados Unidos, sobre tratados co-
merciais e a abertura do rio Amazonas navegao estrangeira
(1850-1866), e coma Gr-Bretanha, sobre a abolio do trfico de escra-
vos africanos e os direitos civis e criminais de sditos britnicos no
Brasil (1845-1850) , coadjuvado, nesses papis, pelas instituies da
Cmara dos Deputados, do Senado e do prprio Ministrio dos Neg-
cios Estrangeiros (MNE). Segundo o autor,
Durante o Segundo Reinado, as discusses sobre poltica externa no se
restringiam a uma instituio em particular. O papel do Parlamento,
por exemplo, conhecido. Contudo, a posio do Conselho de Estado
se diria singular: contrastava com a diminuta burocracia do MNE [Mi-
nistrio dos Negcios Estrangeiros] e com a incapacidade do Parla-
mento de controlar efetivamente os compromissos externos firmados
pelo governo, sendo favorecido pela propenso do imperador D. Pedro
II a convoc-lo e deliberar conforme as suas consultas. Outra vantagem
do Conselho estaria em que, por confidenciais, suas discusses seriam
mais francas do que as do Senado (Feldman, 2009:537-538).
Ilmar Mattos (2004) concebeu a hiptese de haver umcontinuumpolti-
co-institucional que interligava a Cmara dos Deputados, o Senado, o
Conselho de Estado e o imperador (nesta ordem). Enunciou-se, assim,
um curioso contraste: de um lado do contnuo imaginrio, o mximo
de poltica, pensada como paixo partidria, incontrolvel porque
ligada a interesses locais, mesquinhos e imediatistas e, de outro, a
ausncia de poltica, com o predomnio da razo e dos interesses ge-
rais, que se confundemcomos interesses da Ptria (ibidem:202). Nes-
se esquema, conforme fica subentendido, o polo relativo busca da
razo de Estado e do bem comum (por extenso, produo da
poltica externa brasileira no sculo XIX) materializa-se no Conselho
de Estado e no imperador, e est em oposio diametral com o polo das
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instituies parlamentares (Cmara e Senado), tpicas dos regimes de-
mocrticos representativos.
Pandi Calgeras fez uma proposio arrojada a esse respeito. Segun-
do o historiador da poltica externa brasileira, nemmesmo a supresso
do Conselho de Estado, com o fim da monarquia no Brasil, teria sido
capaz de eliminar o trao concentrador do processo deliberativo sobre
as questes internacionais do Pas dado que as funes do finado
Conselho migraram para o Ministrio das Relaes Exteriores. Segun-
do o autor, muito antes, pelo contrrio,
Acontinuidade e elevao progressiva da poltica internacional do Bra-
sil ali [no Conselho de Estado] encontravamseus grandes elementos de
ao. Pensamento e prtica reunidos. Execuo assegurada. ARepbli-
ca havia destrudo, impensadamente, esse instrumento de valor ina-
precivel [o Conselho de Estado]. Ainda hoje, suas Consultas nos
guiam. Quo melhor, entretanto, fora sua ao, mais viva e enrgica, se
se houvera conservado a instituio. Todas as suas funes desaparecidas
foram concentrar-se nas mos do Diretor Geral do Ministrio [das Relaes
Exteriores]. Por maior valia a sua, era sempre uma opinio nica, indivi-
dual, com o coeficiente de erro pessoal, pelo consenso de pareceres de
homens como D. Pedro II, Uruguai, o Visconde do Rio Branco, Cotegi-
pe, Saraiva e tantos outros (Calgeras, 1936:210, nfase minha).
No surpreende, portanto, que, na vasta investigao que fez sobre o
iderio do corpo diplomtico portugus em fins do sculo XVIII, Jlio
Joaquim da C. R. da Silva (2002) tenha atribudo quela elite de Esta-
do traos como o tradicionalismo e a moderao poltica. Nas pala-
vras do autor, [o] processo de modernizao do absolutismo maria-
no... est [esteve] muito longe das expectativas do diplomata portu-
gus, que no exprime nada de equivalente quando aborda as realida-
des nacionais (ibidem:23). Assim, descolando-se do jogo mais amplo
da poltica do Estado, ao mostrar-se impassvel diante das tendncias
modernizadoras que se espalhavam e contagiavam os governantes do
continente europeu quela poca, a corporao diplomtica portugue-
sa do perodo mariano (1777-1793) excluiu do leque das possibilidades
empricas a institucionalizao da participao poltica dos povos no
quotidiano da ao governativa, negando-lhes igualmente qualquer
legitimidade (idem). suposio plausvel que, dada a transmigrao
do aparato burocrtico portugus para a Amrica do Sul, os agentes di-
plomticos brasileiros tenham herdado boa parte desse alheamento
em relao macropoltica nacional.
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Apropsito, Fernando Uricoechea (1977) alegou que, na passagem da
dominao patrimonial para a dominao burocrtica, ocorrida em
meados do sculo XIX, estabeleceu-se aqui uma ordem legal inteira-
mente nova, responsvel por apartar, de maneira mais ntida, a esfera
pblica da vida privada. Essas novas regras e normas aplicveis ges-
to do Estado nacional j refletiam mudanas na base da autoridade
poltica moderna. Logo, no se tratava apenas de uma simples ques-
to administrativa (ibidem:61), e simde uma complicada operao so-
ciolgica. Para o autor, a admisso dos limites privados do Estado, tpi-
ca do patrimonialismo medieval, no era consistente coma ideia de au-
toridade pblica. Sugere-se ento que a grande carncia nacional
poca da independncia era a autoridade estatal, uma vez que o Esta-
do exerce poder, sim; mas ainda no imperioso (authoritative): ele no
impe obedincia automaticamente; ele no persuade: coopta e barga-
nha (Uricoechea, 1977:65). Ainstitucionalizao de uma ordem legal
burocraticamente administrada era tornada impraticvel pela fraca di-
ferenciao existente entre o pblico e o privado, capaz de inviabilizar,
como exemplifica Uricoechea, a implementao de um mero sistema
abstrato de penas para os crimes comuns cometidos pelos indivduos.
Porm, Uricoechea (idem) tambm relatou o desenvolvimento paulati-
no de uma conscincia racional-legal na administrao pblica brasi-
leira do Oitocentos na avaliao que fez do comportamento dos altos
burocratas e magistrados que aqui se encontravam. Apesar de apelos
cada vez mais frequentes persuaso racional, nossa burocracia
combinou-se, inicialmente, com elementos de arbtrio patrimonial. A
base objetiva de ao ainda no era firme. Certa maturidade burocrti-
ca e a prpria solidificao dos referenciais racionais e legais viria
apenas no ltimo quartel de sculo, na passagemdo Imprio para a Re-
pblica. Essas novas circunstncias administrativas impunham, den-
tre outras coisas, um novo estatuto para os valores associados ao pa-
rentesco no interior das agncias de governo. justamente poca da
inaugurao da experincia institucional republicana no Brasil que se
consuma a transio de um modelo abertamente aristocrtico (e patri-
monialista) de gesto pblica para um modelo tentativamente buro-
cratizado, impessoal e, sobretudo, calcado em leis objetivas.
No atinente poltica externa do Estado brasileiro, talvez seja acertado
imaginar que o emergente quadro institucional republicano do incio
do sculo XX se tenha deixado influenciar, de diferentes formas, pela
atmosfera aristocrtica, tpica do sculo anterior. Tal aspecto pede
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ateno: de um modo geral, a agncia governamental incumbida da
poltica externa sofreu menos os impactos sociais do que as demais
especialmente, se considerado o contexto do incio do sculo XX. A
burocratizao das conscincias administrativas foi mais lenta e va-
cilante entre os responsveis por assuntos internacionais do Estado
brasileiro o que cacifa, emltima anlise, a afirmao de que o Itama-
raty se constituiu historicamente em ltimo refgio da nobreza.
Apesar de muitas explicaes serem admitidas para o fenmeno, a
mais recorrente enfatiza o transplante das instituies polticas portu-
guesas (Faoro, 1958) e, destacadamente, a caracterstica suprassocial do
seu corpo diplomtico (Silva, 2002), levando no diluio dos refe-
renciais simblicos portugueses, pois no havia poca uma socieda-
de brasileira para dilu-los ou mesmo substitu-los. Donde a gnese de
umrepublicanismo de persistente corte aristocrtico, que no abando-
naria facilmente o corpo diplomtico brasileiro no curso de sua exis-
tncia.
INDICAES FAORIANAS PARA UMA POLTICA EXTERNA ESTAMENTAL
Na vertente institucionalista do nosso Pensamento Social e Poltico,
Raymundo Faoro (1958) foi quem originalmente procurou entender a
especificidade do processo de desenvolvimento brasileiro a partir da
herana lusitana. A transmigrao da Corte portuguesa para o Rio de
Janeiro, em1807/1808, metfora para significar o transplante, para o
Brasil, de um aparato estatal patrimonialista, operante em Lisboa des-
de a Idade Mdia. Repetindo Weber (1997), Faoro acreditava que a dis-
tino entre as colonizaes inglesa e portuguesa nas Amricas decor-
ria, sobretudo, das instituies que l e aqui se instalaram. O autor
principia sua obra maior, Os Donos do Poder, coma contextualizao de
Portugal medieval-feudal. Sustenta, emsuma, a tese de que os reis por-
tugueses governavamo reino como se fosse a prpria casa. Oseupoder
assentava no assenhoreamento do patrimnio pblico, emque a emer-
gncia no Brasil de um capitalismo sombra da casa real, apndice do
Estado, deturpao do sistema econmico que despertava vioso no
norte europeu
27
.
Faoro introduz na sua narrativa a instrumental noo weberiana de es-
tamento. Distingue-o da casta, pois aquele (ao contrrio desta), embora
traga consigo um sentido de permanncia, no se encontra imperme-
vel ascenso social. O sistema estamental permite o acesso daqueles
que porventura estejam excludos, desde que absorvam uma determi-
nada viso de mundo, assimilando um conjunto especfico de valores.
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A situao estamental, de acordo com Weber (1997), caracteriza-se
pela pretenso de privilgios positivos ou negativos na considerao
ou estimao social. Apoia-se, em regra, no modo de vida, em manei-
ras formais de educao ou em um prestgio social, tradicional ou ad-
quirido. Enquanto classes sociais nascem vinculadas economia de
mercado, os estamentos buscam o leito da economia de consumo li-
trgico-monopolista, feudal, e, sobretudo, da economia patrimonial
(Faoro, 1958:25). Vitorioso o patrimonialismo estamental, ele se buro-
cratiza, de modo a lidar coma complexificao da gesto social. Oesta-
mento burocrtico, mais bem equipado para processar a racionaliza-
o das funes do Estado a raison dtat , supera o patriarcalismo
original. Ou, numa outra chave, a soberania territorial moderna supe-
ra a suserania medieval. Como manifestao dessa tendncia, despon-
tam a centralizao administrativa e a codificao normativa filhos
primognitos do aperfeioamento do conceito de soberania (idem:33).
Oprocesso histrico que culminoucoma independncia poltica brasi-
leira, no incio do sculo XIX, passou por diferentes etapas constituti-
vas. No referente ao perodo da colonizao (desde o incio do sculo
XVI) ao estabelecimento do governo-geral (em fins do sculo XVII), a
conquista da terra foi um empreendimento diretamente comandado
pelo rei, sob o discurso legitimador do Estado. As colnias de planta-
o, instituies teis para a ocupao do territrio brasileiro, no
eramempresas pblicas, embora de interesse pblico razo pela qual
se justificava a vigilncia ferrenha a que estavamsubmetidas. Adiante,
passou-se do povoamento defesa, das sesmarias ao latifndio e ao ca-
pitalismo comercial (encarnados na figura do governador-geral). Ape-
sar da precariedade da organizao territorial brasileira, das distn-
cias entre agentes da Metrpole e das quebras de comunicao, no h
que confundir a colonizao brasileira com o feudalismo, na medida
em que esses engenhos no se desenvolveram por impulso prprio,
obedecendo risca um planejamento da Coroa (Fausto, 2001).
Apartir do sculo XVIII, sobretudo, aumenta a centralizao colonial.
Divide-se para governar e para centralizar indica Faoro (1958). A
escolha dos funcionrios estatais no atendia a critrios meritocrti-
cos. quando avana a estratgia do fiscalismo na administrao p-
blica. Contribuiu tambm como mecanismo centralizador o advento
de um Exrcito permanente. Uma vez dotado o Estado brasileiro de
braos armados e de meios de autofinanciamento, este se equipara (ao
menos, de uma perspectiva arquitetnica institucional) ao Estado mo-
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derno europeu, surgido nos sculos XIVe XV(Tilly, 1996; Van Creveld,
2004). Unidade de governo confunde-se comunidade nacional; Estado
comsociedade. E esse desarranjo acompanharia o Brasil at a Repbli-
ca, segundo o autor de Os Donos do Poder.
Nos primeiros anos aps a independncia poltica do Brasil (1822), j
se pde notar diferenciao entre a elite portuguesa e a brasileira.
Aquela continuou a fornecer quadros para o estamento burocrtico,
enquanto esta envolvia a gente rica, embora desprestigiada politica-
mente. O rstico militarismo dos senhores rurais havia sido domado
no curso do sculo XVIII. Oproblema fundamental da poltica brasilei-
ra no sculo XIX no era mais a conciliao do fiscalismo centralizador
com a fora regionalista, mas a manuteno da unidade poltica do
pas, ameaada pela anarquia difusa de uma nao sem amadureci-
mento orgnico (Faoro, 1958:141). Nos momentos de evocao da ra-
zo de Estado, ganha particular importncia a instituio do Poder
Moderador
28
. Como ressalvou o autor, o estamento... aninhava-se no
Poder Executivo, no Senado vitalcio e, principalmente, no Poder Mo-
derador (ibidem) cujas capacidades potestativas eram insuperveis.
Ante os temores gerados pela situao de anarquia, instaurada aps a
abdicao de DomPedro I, persuadiram-se os polticos das virtudes do
regime monrquico na garantia da unidade nacional. O Senado vital-
cio e o Conselho de Estado figuraramcomo esteios do estamento buro-
crtico, assim permanecendo por todo o Segundo Reinado. No que
concerne ao Legislativo, os anos sob Pedro II foram de relativa calma-
ria, comrodzio dos dois partidos conservador e liberal frente dos
gabinetes.
O Estado no restringia a sua atuao econmica s faculdades for-
mais de autorizar e legislar, mas tambm chamava os empresrios,
com as concesses e subvenes. Estabeleceu-se, poca, uma aliana
espria entre o estamento burocrtico e alguns negociadores, que se
nutriam de relaes privilegiadas com o Tesouro para extrair grandes
lucros. Do ponto de vista da formao intelectual, Faoro comentaria
que ainda estava por ser escrito estudo sobre a paideia do estamento
burocrtico brasileiro
29
. Todavia, alguns poucos traos dessa formao
j podiamser apontados: muitos dos membros do estamento foramre-
crutados nas escolas dos jesutas, nas escolas jurdicas ou nas acade-
mias militares, tendo ingressado, adiante, na carreira pblica. Para
tanto, como ironizou Manoel Bomfim (1931), eles no precisavam de-
monstrar outra virtude alm da firmeza dos colches e da adern-
500
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1 Reviso: 24.04.2014
cia das ventosas (ibidem:205-206). Ou, no registro de Faoro: Coma di-
ligncia governamental de educar a juventude para o emprego pbli-
co, e com a tendncia de tudo esperar-se do Estado, a empregomania
seria a doena geral dos cidados (Faoro, 1958:227). Alberto
Guerreiro Ramos (1966) tambm relatou o processo atravs do qual as
pessoas diplomadas e vestidas de casaca, porm sem ocupao pro-
fissional (mdicos sem clnicas, advogados sem clientes, professores
sem discpulos, literatos sem leitores etc.), pressionaram os poderes
pblicos pela formao de uma classe mdia nacional. Ora, coube ao
poder pblico, no uso de suas capacidades institucionais, absorver o
excesso de contingente diplomado, inflando o aparelho burocrtico es-
tatal. Assim, de um modo geral, o Estado brasileiro caracterizava-se,
por umlado, pelo seu estamento burocrtico superpovoado de funcio-
nrios e, por outro, pelo comrcio alimentado por favores do governo.
No avanado do sculo XIX, o estamento burocrtico repartiu-se. A
partir de 1870, juntam-se a liberais e conservadores os republicanos,
embaralhando o jogo poltico. As diferenas entre liberais e republica-
nos, como se notou, no eram apenas formais ou estticas, mas doutri-
nrias. O Partido Republicano, nascido no seio do Clube Radical, pos-
tulava a antinomia entre o governo monrquico e a verdade democr-
tica no que se opunha aos liberais. Os conservadores, guardies do
esprito imperial, subsistiram, acomodados no estamento, embora
cada vez mais desfalcados de seus quadros, perdidos para os liberais e
os republicanos. Atese mais ambiciosa de Faoro (1958), nesta altura,
de que tanto a abolio da escravatura quanto a proclamao da Rep-
blica so frutos de uma desarticulao dentro do estamento burocrtico. No
caso especfico do advento da Repblica, afirma-se que o ponto-chave
para a compreenso do fenmeno foi o divrcio havido entre o Exrcito
e a monarquia processo iniciado com a Guerra do Paraguai, e a pol-
mica entre o marechal Caxias e o gabinete de Zacarias.
O vitorioso ideal republicano traduzia-se, na viso de Oliveira Vianna
(1952), como a afirmao da integridade nacional pela fragmentao
do poder. Ou seja: nos primeiros anos da Repblica, o estamento buro-
crtico continuou incumbido da misso de preservar a unidade do
pas, da retirando parcela de sua legitimidade. J no sculo XX, surge
um fato novo no arranjo das foras sociais: a poltica dos governado-
res. A contar desse momento, as oligarquias estaduais comeam a
sobrepujar o estamento, mas no o aniquilam. Tal ascendncia provin-
ciana duraria at a revoluo de 1930, quando o Estado brasileiro passa
501
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por nova centralizao administrativa, facilitada pela reduo dos
obstculos geogrficos, com a construo de estradas.
Raymundo Faoro concede, ao cabo, ser o estamento burocrtico um
fruto da apropriao aristocrtica da soberania popular. Como se l textual-
mente nas pginas finais da 3
a
edio de Os Donos do Poder,
Oestamento burocrtico, fundado no sistema patrimonial do capitalis-
mo politicamente orientado, adquiriu o contedo aristocrtico, da no-
breza da toga e do ttulo. A presso da ideologia liberal e democrtica
no quebrou, nem diluiu, nem desfez o patronato poltico sobre a na-
o, impenetrvel ao poder majoritrio, mesmo na transao aristocr-
tico-plebeia do elitismo moderno. Opatriciado, despido de brases, de
vestimentas ornamentais, de casacas ostensivas, governa e impera, tu-
tela e curatela. O poder a soberania nominalmente popular tem do-
nos, que no emanam da nao, da sociedade, da plebe ignara e pobre.
Ochefe no umdelegado, mas umgestor de negcios, gestor de neg-
cios e no mandatrio (Faoro, 2005:836-837).
O antdoto para essa usurpao da soberania residiria no em frmu-
las institucionais, mas em um contramovimento social, a ser exprimi-
do, segundo o autor, por meio da cultura e dos costumes dos cidados
nacionais. O principal obstculo para tal reao que a populao se
acostuma a ver o tirano como bom prncipe, que fala direto ao povo,
sem intermedirios. Acostuma-se tambm a enxergar no Estado o
maior e mais altaneiro dos senhores, aquele ao qual servir parece mais
tico e recompensador. Acostuma-se, emoutras palavras, poltica do
estamento burocrtico, que, habilmente, legitima o prprio mando
(Faoro, 1958; 2005). Resta ento saber se, no caso da poltica externa
contempornea, faz sentido pensar nesses termos.
RUMO EROSO DO ESTAMENTO ITAMARATIANO? ALGUMAS
CONSIDERAES INCONCLUSIVAS
No ano de 1985, o ento presidente eleito do Brasil, Tancredo Neves, re-
feria-se poltica externa conduzida pelo Itamaraty como uma vir-
tual unanimidade em sua substncia, merecedora de aprovao da
opinio pblica e, no Congresso Nacional, objeto de um consenso
pluripartidrio (apud Lafer, 1985:13-14). O pronunciamento feito em
Washington, no National Press Club, tinha o objetivo poltico de conca-
tenar o processo interno de transio democrtica com a proposta di-
plomtica de democratizar as relaes internacionais
30
. No obstante,
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a globalizao das relaes humanas, acompanhada do avano de ar-
gumentos em prol da democracia dentro do pas e ao redor do mundo,
trouxe ressonncias para a estrutura estamental do sistema de poltica
exterior do Brasil. Na expresso de Rubens Ricupero (2001), teria rudo
o consenso de Tancredo. Aprincipal plataforma institucional para a
observao emprica do fenmeno o Ministrio das Relaes Exterio-
res, que, a pretexto de adequar-se ao que se esperava dele em um regi-
me democrtico (uma maior aproximao como interesse manifestado
pelo pblico), promoveu muitas e intensas reformas as quais foram,
at certo ponto, dramticas, dado o dilema distributivo envolvido em
seus mecanismos de recrutamento, promoo e avaliao de mrito
profissional (Faria, Belm Lopes e Casares, 2013).
Dado que o estamento burocrtico no impenetrvel a novos mem-
bros no que se diferencia da categoria da casta , ele pode mostrar-se
resiliente e, por conseguinte, perdurar no tempo, remodelando-se
adaptativamente s contingncias. Conforme profere Diego Jesus
acerca da suposta abertura do debate democrtico da PEB, havida du-
rante o segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso
(1999-2002),
Embora no tenha ignorado a presena de mais atores no debate sobre
as melhores opes diplomticas o que certamente tornou menos
imediato e mais competitivo o processo de construo de consensos , o
Itamaraty ainda bastante relutante, por exemplo, na prestao de con-
tas de suas aes sociedade civil e na construo de maior transparn-
cia no processo negociador, buscando garantir sua autonomia para as-
sim permitir o cumprimento de seus compromissos externos sem os
percalos de uma oposio interna (Jesus, 2009:197).
Segundo Jesus (idem), o Ministrio, emregra, aproveita-se da ausncia
de normas e mecanismos de controle sobre o processo de formulao
da poltica externa para beneficiar-se de uma participao errtica das
foras sociais. Tal leitura encontra guarida na proposio de Letcia
Pinheiro (2003) de que o Itamaraty, sob a Nova Repblica, tem conse-
guido ganhar representatividade sem, todavia, arcar com os nus tpi-
cos de regimes democrticos como a prestao de contas popula-
o
31
. Na tentativa de descrever as novas estratgias do Itamaraty para
lidar com as mudanas sociais e polticas que tm impactado a produ-
o da PEB na contemporaneidade, Faria, Nogueira e Belm Lopes as-
sim elaboraram:
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Ahistrica relao tutelar que o Itamaraty mantmcoma poltica exter-
na brasileira permaneceu por meio de outras frmulas, emque pesema
apario de novos stakeholders nas relaes internacionais do pas e o
crescente compartilhamento de papis institucionais (no relativo con-
duo da PEB) no seio do aparelho de Estado. (...) A necessidade de
uma coordenao intragovernamental eficiente entre agncias [gover-
namentais] tem levado o Ministrio das Relaes Exteriores a reposi-
cionar-se no ciclo de policy-making da PEB passando da condio de
operador preferencial e praticamente onipresente, pela via diplomti-
ca, para uma funo mais propriamente supervisora e articuladora das
dinmicas de cooperao internacional do Brasil (2012:212-213).
Em estudos de caso recentemente publicados, essa posio ainda cen-
tral e pretensamente tutelar do Itamaraty fica demonstrada. Seja em
direitos humanos (Moulin, 2011; Milani, 2012), cultura (Lessa, Saraiva
e Mapa, 2012), meio ambiente (Inoue, 2012; Carvalho, 2012), comrcio
(Oliveira e Milani, 2012), sade pblica (Mello e Souza, 2012) ou na
cooperao sul-sul (Faria e Paradis, 2013), o que se constata, a despeito
da proliferao de atores sociais com interesses em jogo e dos canais
institucionais para processamento de inputs democrticos, a manu-
teno do lugar privilegiado do Ministrio do Exterior brasileiro na
produo da PEB contempornea.
Ao repassar a evoluo do sistema de formulao, tomada de deciso e
implementao da poltica externa brasileira desde o sculo XIX, apon-
tamos alguns de seus traos mais permanentes, em oposio aos con-
junturais. As noes de republicanismo aristocrtico (conforme a
matriz renascentista itlica) e estamento burocrtico (de Raymundo
Faoro) mostraram-se teis aos propsitos do trabalho, pois fornece-
ram substrato terico fabricao de narrativa alternativa sobre a tra-
jetria da razo de Estado ao republicanismo mitigado que, em diversos
sentidos, diverge das grandes teses que estruturam o campo de estu-
dos da Poltica Externa Brasileira. O republicanismo mitigado pode
ser compreendido por meio de uma imagem singela: um instrumento
de corda. Admita-se que a corda em vibrao produza sons. Nos ter-
mos abstratos do raciocnio, os sons correspondero s orientaes da
PEB nos diversos governos brasileiros. Imagine-se agora que, ao longo
dos anos, a corda tenha oscilado, de forma irregular, entre as duas ex-
tremidades do seu intervalo de variao, mas, quando em repouso,
tenda ao equilbrio. Ocorre que, com o uso continuado, essa corda foi
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se deformando o que trouxe, por implicao, um novo ponto de equil-
brio no repouso.
Assim, cremos, o republicanismo mitigado que define a PEB contem-
pornea: uma verso modificada do republicanismo aristocrtico oito-
centista, que incorporou, parcial e seletivamente, a frmula democrti-
ca ao seu modus operandi. H dois movimentos coordenados, comple-
mentares entre si e potencialmente reveladores sobre o objeto da pes-
quisa: por umlado, faz-se notar a campanha democratizante sobre o
Itamaraty, acompanhada pela emergncia de uma concepo polir-
quica de PEB, mais aberta a estmulos de um nmero plural de atores
sociais, mas, ainda assim, refratria universalizao da cidadania
32
;
por outro lado, a retrica e a institucionalidade da democracia tm
sido utilizadas, de maneira tutelar, pelos usuais promotores da inser-
o internacional do pas
33
. Trata-se de reconhecer variantes do que
Alexandre Parola (2007) chamou de pragmatismo democrtico nas
falas e iniciativas prticas de presidentes da Repblica e diplomatas de
carreira, principalmente nos ltimos 20 anos de vida pblica nacional
(j no perodo da Nova Repblica).
Na verdade, o tema da democratizao da poltica externa brasileira
sequer parece estar posto, pelos atuais formuladores estratgicos da
insero internacional do Brasil, como um problema efetivo. Embora o
discurso e a prtica institucional do Itamaraty denotemnfase crescen-
te na questo democrtica e na pluralidade dos atores sociais ora en-
volvidos, de uma forma ou de outra, com a produo da poltica exter-
na brasileira, no se observa a senso de urgncia ou de necessidade.
Apesar de no dispormos de muitos elementos objetivos para afirmar
que a democratizao ampliada da produo da PEB seja tendncia in-
desejvel para o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil e seus
membros
34
, cumpre reconhecer que essa burocracia tem sabido absor-
ver muito do impacto proveniente das presses por mais democracia,
convertendo-as, frequentemente, em insumo de legitimidade para
uma conduo (ainda) aristocrtica da poltica exterior do Estado
brasileiro.
Exposto da forma mais direta possvel: a inevitvel abertura, por dife-
rentes caminhos, de alguns processos da PEB influncia da sociedade
brasileira pode, curiosamente, ajudar a manter a estabilidade de pro-
psito do Itamaraty, por (ainda) no ameaar a arca das tradies da
Casa
35
. Mesmo que o pndulo da PEB alcance o lado democrtico, ele
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no abandona o campo de foras republicano-aristocrtico
36
. Tudo isso
descortina, provavelmente, uma soluo de compromisso discursiva,
em que novas teses e elaboraes conceituais tm serventia para enco-
brir velhas motivaes e barganhas polticas. Ainda que bastante pres-
sionado, o estamento da poltica externa sobrevive.
(Recebido para publicao em fevereiro de 2013)
(Reapresentado em outubro de 2013)
(Aprovado para publicao em maro de 2014)
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NOTAS
1. Como se poder argumentar, a postulao que faz Danese (1999) corresponde a um
discurso comum entre diplomatas brasileiros o qual tambm est enunciado, com
pontos de apoio ligeiramente distintos, nos trabalhos de Goes (1991), Corra (2000) e
Santos (2010).
2. Na metfora original, o filsofo Zeno de Eleia combate a ideia de indissociabilidade
entre tempo e movimento, alegando que, caso essas categorias estivessematreladas,
numa corrida hipottica que fosse realizada entre o heri grego Aquiles e uma tarta-
ruga, ainda que Aquiles se movimentasse mais rapidamente que a tartaruga, se esta
tivesse comeado a se mover antes, ele jamais a ultrapassaria. por isso que, se admi-
tido o pressuposto de Danese (de que a diplomacia , desde os princpios, a formata-
dora da nao no Brasil), por mais que a sociedade brasileira (Aquiles) se democratize
radicalmente e busque participar ativamente da PEB, ela de fato nunca o poder,
uma vez que os formuladores diplomticos (tartaruga) sempre estaro sua frente no
tempo.
3. Em artigo previamente publicado, tentei sumariar as hipteses mais recorrentes da
literatura para explicar a histrica baixa democraticidade da poltica externa brasi-
leira. Cf. Belm Lopes (2008).
4. Invariavelmente presente nos discursos dos ltimos ministros das Relaes Exterio-
res do Brasil aps 1984. Cf. Belm Lopes (2010 e 2011).
5. Sobre o histrico de conservadorismo, tradicionalismo e alegado virtuosismo da di-
plomacia brasileira, ver Cervo e Bueno (2002) e Moura (2006 e 2007).
6. Para apanhado sobre a evoluo institucional da organizao, ver Cheibub (1985).
7. Para uma exposio compreensiva sobre o sistema de poltica exterior do Brasil na
contemporaneidade, a referncia Souza (2009). Outro autor que se aventura na ten-
tativa de representar umesquema de organizao institucional e produo da polti-
ca externa brasileira Amorim Neto (2011).
8. Na primeira grande tentativa de organizar o corpo diplomtico brasileiro, datada de
22 de agosto de 1851, j se podia deparar comumdispositivo legal (Lei n
o
614, art. 3
o
)
instrutivo a esse respeito: Para os lugares de secretrios e adidos de legao sero
preferidos os bacharis formados nos cursos jurdicos do imprio, e os graduados em
academias ou universidades estrangeiras, que mais versados se mostrarem em ln-
guas (apud Belm Lopes, 2013:180). Cabe ainda o contraste do caso brasileiro com o
que se passou nos Estados Unidos, no fim do sculo XVIII e incio do XIX. Segundo
Edmundo Coelho, aps a Guerra da Independncia nos EUA, a frgil estrutura regu-
latria das profisses que l havia, foi desmontada: estado aps estado, os requisi-
tos formais de qualificao para o exerccio da advocacia e da medicina foram aboli-
dos como sobrevivncias aristocrticas inglesas incompatveis com a cultura igua-
litria da nova nao (1999:36). J no Brasil do sculo XIX, o autor entende que di-
fcil no se deixar impressionar pela permanente disposio dos nossos profissionais
para o despotismo, a inclinao para ver na extino ou na limitao das liberdades
individuais a via para a felicidade geral. So histrias de elites saturadas de valores
excludentes, antidemocrticos, antipovo (ibidem:289).
9. Mesmo quando concursos eramrealizados para recrutar membros para o servio ex-
terior, as idiossincrasias despontavam. Gilberto Freyre (1938) falava, por exemplo,
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da predileo que o baro do Rio Branco manifestava pelos brancos de pele, emdetri-
mento dos pardos e pretos, nos recrutamentos que fazia. Marcos de Azambuja (2011)
conta que, na dcada de 1950, os exames psicolgicos conduzidos pela cpula do Ita-
maraty para selecionar os diplomatas brasileiros tinham um objetivo acessrio ve-
ladamente homofbico. Nos manuais para candidatos carreira diplomtica do in-
cio deste milnio, ainda se podia encontrar referncia a critrios de operacionaliza-
o duvidosa, a serem avaliados pelas bancas por meio de entrevista, tais como o
currculo oculto e a benevolncia do aspirante (Ministrio das Relaes Exterio-
res do Brasil, 2002).
10. Cf. Aristteles (2001), Poltica, livro III.
11. O que se torna explcito nos Discursos sobre a Primeira Dcada de Tito Lvio, livro III.
12. Trao importante da formao da milcia romana, que Bruni (1996) trata de subli-
nhar, a disposio das classes sociais nas tropas, que eram, ao tempo de Rmulo,
subdivididas em duas categorias: a infantaria, formada pela baixa plebe, e a cavala-
ria, ocupada integralmente pelos nobres ou pelos homens mais honrados da repbli-
ca. Bruni postula que, ao se criar uma milcia, a cavalaria tem que estar no topo da
hierarquia social portanto, no controle supremo das atividades militares. Esse ex-
pediente dava face s honras que o cavaleiro j gozava enquanto cidado, emsua sin-
gularidade humana: E tal honra um cavaleiro no tinha somente quando estava no
exrcito e na guerra, mas a portava tambmna ptria e emtempos de paz, no porque
agora era soldado, mas porque tinha uma dignidade pela qual, quando tivesse que
prestar servio militar, o prestava, no na infantaria, como a plebe mais baixa, mas
num tipo mais elevado de milcia, a cavalaria (Bruni, 1996:671).
13. Para discusso sobre as distintas matrizes do republicanismo, ver Bignotto (2013).
14. Aprvia leitura do ensaio de Starling e Lynch (2009) bastante instrutiva a respeito
do campo semntico dos termos repblica e republicano no Brasil dos sculos
XVIII e XIX.
15. Despotismo, na Grcia antiga, refere-se ao governo exercido monocraticamente, mas
no necessariamente pautado por rudeza ou crueldade. Nesse sentido, o pai de fam-
lia, na estrutura social de ento, era um dspota (oikos despote).
16. Argumento assemelhado encontra-se no trabalho de Lynch(2012) sobre JoaquimNa-
buco.
17. O que invertia a lgica catlica, segundo a qual a escravido decorria de uma culpa
prvia (pecado original).
18. Tratando da cidadania numa chave do Brasil oitocentista, Jos Murilo de Carvalho
registrou, em seu clssico trabalho AFormao das Almas, a tibieza do estatuto do in-
divduo, porquanto, para as correntes liberais americanistas e positivistas que
lideraram o processo de republicanizao brasileira, no interessava promover a
ideia de repblica popular e expandir, almde ummnimo necessrio, a participa-
o poltica (2005b:12). Fez-se a transio pelo alto, entre as elites polticas de en-
to, a que o povo assistiu, bestializado e inerte, tornando-se evidente a dissociao
existente entre sociedade civil e sociedade poltica (Carvalho, 2005b).
19. Comironia, Edmundo Coelho afirmou a respeito desse republicanismo aristocrtico
no Brasil do Oitocentos: Se a voc desagrada a noo de que a autoridade do Estado
emana da vontade ou da soberania popular, melhor no utilizar o conceito de Estado
em seus argumentos polticos; substitua-o, por exemplo, por governo representati-
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vo e proponha para operacionaliz-lo o sufrgio censitrio. Esta pode ser uma boa
estratgia se voc um liberal brasileiro do sculo passado [XIX]: ela elimina os ine-
vitveis problemas de convivncia do liberalismo com a democracia, tudo em nome
de uma Razo Ilustrada a dos cidados bons e da ordem pblica (Coelho,
1999:61).
20. De uma vertente romanizada, mais propensa ao militarismo que a ateniense.
21. Sumariando essas dificuldades lgicas e constrangimentos morais, afirma Carvalho:
era atroz ironia ter que usar ex-escravos para defender o Pas. Era insuportvel con-
tradio ter que usar ex-escravos numa guerra que se fazia emnome do combate di-
tadura e opresso. Era, enfim, enorme risco ir guerra no exterior coma retaguarda
ameaada pelo inimigo interno (Carvalho, 2005a:57).
22. Na carta enviada pelo imperador ao conde dEu em 6 de abril de 1869, em que con-
vocava o genro para o comando do Exrcito na Guerra do Paraguai lia-se (em de-
monstrao, ao mesmo tempo, breve e eloquente da centralidade de Pedro II no pro-
cesso decisrio da poltica imperial, fazendo lembrar o clebre dstico de Lus XIV):
O Governo pensa como eu (...) preciso quanto antes livrar o Paraguai da presena de
Lpez (...) [o Governo] julgou conceder a demisso a[o duque de] Caxias e nomear
voc (apud Schwarcz, 2008:310, nfase minha).
23. Tal percepo foi corroborada por Calgeras, para quemficara... por demais centra-
lizada a orientao dos negcios na pessoa do Diretor Geral [do MNE] (1936:210).
24. Superado emnmero de dias no cargo pelo ex-chanceler Celso Amorim, que ocupou
a chefia do Ministrio das Relaes Exteriores entre 1993-1995 (governo Itamar Fran-
co) e 2003-2011 (governo Lula).
25. Do que d rico testemunho o volume organizado por Pereira (2012).
26. No fraseado (hagiogrfico) que lvaro Lins lhe dedicou, por motivo de sua morte,
... agora morto, que ele comeava realmente a viver. Pois Rio Branco continua a ser
a principal figura do Itamaraty, que se tornou de modo ao mesmo tempo simblico e
real a Casa de Rio Branco. E isso aconteceu porque, morrendo no momento certo,
ele deixou de ser um homem para se tornar uma imagem. Como imagem, ele sem-
pre umideal inalterado e renovado, uma fora imaterial da qual procuramos aproxi-
mar-nos incessantemente (Lins, 1996:443).
27. Max Weber (1997) apontava os seguintes entraves manifestao do verdadeiro ca-
pitalismo moderno: (a) o tradicionalismo; (b) o patrimonialismo sem quadro admi-
nistrativo; (c) o amplo campo de arbtrio do governante; (d) a m qualidade do pes-
soal administrativo; e (e) o patrimonialismo via quadro administrativo. Em alguma
medida, todos eles estiveram presentes na construo do Estado portugus na mo-
dernidade.
28. Segundo Faoro, tratava-se do relicrio das tradies monrquicas (1958:146).
29. Faoro escreve o seu ensaio muito antes da publicao, por Jos Murilo de Carvalho,
de A Construo da Ordem: A Elite Poltica Imperial (original de 1980).
30. Justamente quando o clssico trabalho do professor Zairo Cheibub sobre a produo
da PEB era apresentado comunidade acadmica, sob a forma de artigo, na revista
Dados. Cf. Cheibub (1985).
31. Em que pese ao anacronismo, poder-se- dizer que o processo histrico brasileiro
guarda alguma semelhana como que se deu na Pennsula Itlica durante o Renasci-
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mento. Segundo o historiador HughTrevor-Roper, estabeleceu-se uma nova dinmi-
ca poltica, a partir do sculo XV, emtodas as repblicas da Itlia: emface da ebulio
sociopoltica europeia, as constituies republicanas, que foramrespeitadas e manti-
das intocadas num primeiro estgio, passaram a servir de pretexto de legitimao
para determinadas aes despticas e concentradoras de poder no correr dos anos.
Isso se deu tanto na Milo de Visconti e Sforza quanto na Florena dos Mdici: [Co-
simo de Mdici] pode bemter se lanado como pai da ptria e primeiro cidado da
repblica, mas acaboupor fundar uma dinastia gr-ducal destinada a durar sculos
(Trevor-Roper, 2005:6-7). Em Veneza, diante do temor suscitado pelo mecanismo
eleitoral e por seu eventual sucessor (Francesco Foscari), o doge Mocenigo promo-
veu o aparelhamento do seu governo, convocando para tal operao os mais tradi-
cionais aristocratas venezianos (cf. Trevor-Roper, 2005).
32. Para referncia sobre os avanos e retrocessos nas propostas de democratizao da
poltica externa brasileira entre 1985 e 2010, ver Belm Lopes (2013, captulo 2).
33. Matias Spektor (2013) ilustrou a referida tendncia, criticando em artigo na Folha de
S. Paulo a proposta do Itamaraty para aproximar-se da sociedade civil pela via da di-
plomacia pblica unilateral estratgia que se assemelha, emcerto sentido, propa-
ganda governamental.
34. Em artigos recentemente publicados, busquei mostrar quo circunstancial para o
corpo diplomtico brasileiro foi a redemocratizao de 1985. Como se depreende da
sua leitura, no houve planejamento e qualquer impulso democratizante por parte
do Itamaraty; antes, o contrrio. Cf. Belm Lopes (2010 e 2011).
35. Aexpresso arca das tradies foi empregada por Joaquim Nabuco (1997:79) para
descrever o Conselho de Estado do Brasil Imprio. In verbis: [o Conselho de Estado
era] o crisol dos nossos estadistas e a arca das tradies do governo.
36. Indicativamente, dois sculos aps o incio dessa trajetria, os pontos de partida (ra-
zo de Estado) e de chegada (republicanismo mitigado) continuamprximos como
na viagem redonda que Faoro (2005) descreveu em Os Donos do Poder.
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RESUMO
Da Razo de Estado ao Republicanismo Mitigado: Uma Narrativa Faoriana
sobre a Produo da Poltica Externa Brasileira
Neste artigo, repassamos a evoluo do sistema de produo da poltica
externa brasileira desde o sculo XIX at os dias atuais, apontando-lhe os
traos permanentes, em oposi o aos conj unturai s. As noes de
republicanismo aristocrtico e estamento burocrtico fornecem substrato
conceitual fabricao de uma narrativa que, em diversos sentidos, diverge
das grandes teses que estruturam o campo de estudos da Poltica Externa
Brasileira na atualidade. O argumento central que o estamento diplomtico
brasileiro se encontra, hoje, fortemente pressionado, tanto por foras
democratizantes quanto pela complexificao das relaes internacionais
modernas, o que poder erodir, por dentro e por fora, a antes indisputada
primazia da elite brasileira na definio do que seja o interesse nacional.
Palavras-chave: Brasil; democracia; poltica externa; republicanismo
aristocrtico
ABSTRACT
From Raison dtat to Mitigated Republicanism: A Narrative of the
Production of Brazilian Foreign Policy Inspired by Raymundo Faoro
In this article we approach the evolution of a foreign policy system in Brazil,
since the 19th century until current day, pointing out its permanent elements
(as opposed to conjunctures). The notions of aristocratic republicanism and
bureaucratic estate provide theoretical ground to the fabrication of a
narrative that, in several ways, diverges from the ones which have structured
the field of Brazilian Foreign Policy studies. Our main argument is that the
Brazilian diplomatic stratumfinds itself under pressure today, due to political
democratization and also because modern international relations are growing
more and more complex, what can mitigate the primacy the Brazilian national
elite has always enjoyedindefining what shouldbe understoodas the national
interest.
Keywords: Brazil; democracy; foreign policy; aristocratic republicanism
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RSUM
De la Raison dtat au Rpublicanisme Attnu: Un Rcit la Faoro sur la
Production de la Politique Extrieure Brsilienne
Dans cet article, on rcapitule lvolution du systme de production de la
politique extrieure brsilienne du XIX
e
sicle nos jours, en montrant ses
traits permanents par opposition ses traits conjoncturels. Les notions de
rpublicanisme aristocratique et dtat bureaucratique offrent, pour
plusieurs raisons, une base conceptuelle pour arriver un rcit diffrent des
grandes thses qui constituent le champ dtudes en politique extrieure
brsilienne actuelle. Le trait central est que la strate diplomatique brsilienne
subit aujourdhui de fortes pressions, soit de la part de forces dmocratisantes,
soit cause de la complexit croissante des relations internationales
modernes, ce qui pourra entamer, dudedans et dudehors, ce qui avait toujours
t la primaut indiscutable de llite brsilienne de dfinir en quoi consiste
lintrt national.
Mots-cls: Brsil, dmocratie; politique extrieure; rpublicanisme
aristocratique
RESUMEN
De la Razn de Estado al Republicanismo Mitigado: Una Narrativa Faoriana
sobre la Produccin de la Poltica Exterior Brasilea
En este artculo, repasamos la evolucin del sistema de produccin de la polti-
ca exterior brasilea, desde el siglo XIX hasta la actualidad, centrndonos en
sus rasgos permanentes, en oposicin a los coyunturales. Las nociones de re-
publicanismo aristocrtico y estamento burocrtico proveen el sustrato
conceptual necesario para fabricar una narrativa que, en diversos sentidos, di-
verge de las grandes tesis que estructuran el campo de estudios de la poltica
exterior brasilea en la actualidad. El argumento central es que el estamento
diplomtico brasileo se encuentra, hoy, fuertemente presionado, tanto por
fuerzas democratizadoras como por la complejizacin de las relaciones inter-
nacionales modernas, lo que podr erosionar, por dentro y por fuera, la antes
indisputada primaca de la elite brasilea en la definicin de lo que puede ser
entendido como inters nacional.
Palabras clave: Brasil; democracia; poltica exterior; republicanismo
aristocrtico
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