INEPTITUD DE LA DEMANDA Indebida individualizacin de pretensiones

no opera por no solicitar el restablecimiento del derecho la reparacin del

da!o" Acceso a la administracin de #usticia" $allo inhibitorio
Al desencadenarse por la eventual anulacin del acto demandado algunas
situaciones que pueden significar medidas de reparacin en favor del accionante,
aunque el mismo no las haya solicitado, es procedente analizar en virtud de la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho el fondo de la controversia
planteada, y por consiguiente garantizar el derecho al acceso a la administracin
de justicia del actor, sobre todo cuando el juez de primera instancia al admitir la
demanda debi exigir que se individualizaran las pretensiones distintas a la
nulidad del acto demandando, si consideraba indispensable tal circunstancia para
emitir un pronunciamiento de fondo, y no esperar ms de 15 aos para poner de
presente !sta y proferir un fallo inhibitorio" #n efecto, el $ribunal Administrativo de
%ol&var mediante auto del '1 de septiembre de 1(() inadmiti la demanda porque
no se demand el acto administrativo que decidi el recurso de reposicin contra
*esolucin +, -.. del / de mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena,
y porque no se realiz la estimacin de la cuant&a, pero en dicha providencia ni en
la proferida el 13 de febrero de 1((5 en la que se admiti la demanda, se indica
que la parte accionante no individualiz las pretensiones distintas a la nulidad del
acto demandado, ni que dicha circunstancia impedir&a un pronunciamiento de
fondo, toda vez que tal razonamiento slo se expuso hasta el fallo apelado del 11
de noviembre de '--(" Adicionalmente estima la 4ala que en la demanda
presentada existen cargos espec&ficos que buscan controvertir la legalidad de la
referida resolucin, los cuales son susceptibles de ser resueltos por las
autoridades judiciales, que en garant&a del derecho al acceso efectivo a la
administracin de justicia deben evitar decisiones inhibitorias"
N%TA DE &ELAT%&IA' 4obre la solicitud de restablecimiento del derecho por el
demandante, consejo de estado, 4ala 0lena de lo 2ontencioso Administrativo,
sentencia de 11 de diciembre de '-1', *ad" '--55---1'5--, 6"0", 7erardo Arenas
6onsalve
AP%&TE DE IN(E)TI*A+I%N DI)+IPLINA&IA EN +%PIA) )IMPLE) (alor
probatorio" Prevalencia del derecho sustancial sobre el ,ormal" Derecho de
acceso a la administracin de #usticia
8as copias simples aportadas por la entidad demandada corresponden a la
investigacin disciplinaria que adelant en contra del accionante y otros
funcionarios, por los que se entiende que los originales reposan en su archivos,
adems, se resalta que dichas copias no han sido tachadas de falsedad en el
presente proceso, motivo por el cual las mismas en criterio de 4ala sin
inconveniente alguno pueden ser tenidas en cuenta" Adase a lo expuesto que
los documentos aportados en copia simple fueron allegados por una entidad
p9blica, lo que implica el reconocimiento de !sta de la correspondencia de
aqu!llos con los originales, por lo que se estima los mismos tienen pleno valor
probatorio"
$UENTE $%&MAL' 2:+4$;$<2;:+ 0:8;$;2A = A*$;2<8: ''. >
2:+4$;$<2;:+ 0:8;$;2A = A*$;2<8: ''(
N%TA DE &ELAT%&IA' 4obre el valor probatorio de las copias simples, 2onsejo
de #stado, 4eccin $ercera, sentencia de ?- de enero de '-1?, *ad" '--55
11)'?@)1'.1A, 6"0", Baime :rlando 4antofimio 7amboa"
)AN+I%N DE MULTA A DI&E+T%& DEL DEPA&TAMENT% ADMINI)T&ATI(%
DE (AL%&I-A+I%N MUNI+IPAL DE +A&TA*ENA +omisin a .e,e de
+ontabilidad de la entidad para cumplir ,unciones distintas al car/o omitir
el nombramiento del reemplazo" $alsa motivacin
A partir de las pruebas la 0rocuradur&a 1istrital de 2artagena consider que el
demandante tambi!n era responsable del desorden que tuvo lugar en el
1epartamento Administrativo de Calorizacin, particularmente, que como director
de esa entidad dej ac!fala la 4eccin de 2ontabilidad, al comisionar al jefe de la
misma para el desarrollo de otro tipo de tareas, sin tomar las medidas pertinentes
para velar por el correcto funcionamiento de dicha 4eccin" 0or la anterior
circunstancia en criterio de la 4ala contrario a lo que argumenta el actor respecto a
la motivacin del acto administrativo mediante el cual se le sancion, el mismo
justifica en qu! consiste la conducta reprochada y respalda su dicho con las
pruebas pertinentes, motivo por el cual no se advierte que se haya incurrido en
falsa motivacin como argumenta la parte demandante"
)AN+I%N DE MULTA A DI&E+T%& DEL DEPA&TAMENT% ADMINI)T&ATI(%
DE (AL%&I-A+I%N MUNI+IPAL DE +A&TA*ENA Desviacin de poder"
+ar/a de la prueba
#n tal sentido se reitera que la jurisprudencia de esta 4eccin ha sido clara en
sealar que entrndose de la desviacin de poder, debe existir un definido
respaldo probatorio que lleve al juzgador a la certeza incontrovertible de que los
motivos que la administracin tuvo para expedir el acto enjuiciado son ajenos a los
que la ley seala para tal efecto, situacin que le corresponde acreditar a quien
pretende desvirtuar la legalidad de los actos acusados, en este caso al seor Bulio
8aguado Duintana, que en manera alguna demuestra la configuracin del
mencionado motivo de inconformidad"
$UENTE $%&MAL' 2:1;7: 1# 0*:2#1;6;#+$: 2;C;8 = A*$;2<8: 1(3
)AN+I%N DE MULTA A DI&E+T%& DEL DEPA&TAMENT% ADMINI)T&ATI(%
DE (AL%&I-A+I%N MUNI+IPAL DE +A&TA*ENA Incumplimiento de la
obli/acin de diri/ir coordinar la )eccin de contabilidad" Debido proceso
#n cuanto al presunto desconocimiento del derecho al debido proceso, se
recuerda que la parte demandante de un lado argumenta que no existe norma
alguna que califique como contrario al ordenamiento jur&dico la conducta por la
cual el seor 8aguado Duintana fue investigado, en su criterio, encargar a un
funcionario en un empleo y no designar un reemplazo para aqu!lE y de otro,
considera que en el acto acusado se indica que dicho ciudadano desconoci el
art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3 expedido por el Alcalde de 2artagena, que
hace referencia a funciones relacionadas con los registros contables del
1epartamento Administrativo de Calorizacin 6unicipal, las cuales no estaban a su
cargo" Al revisar el pliego de cargos en contra del demandante y el acto mediante
el cual se le impuso multa consistente en ?- d&as de sueldo, se observa que el
mismo fue sancionado por haber incumplido con los deberes que estaban a su
cargo, particularmente, de dirigir y coordinar todas las dependencias del
1epartamento Administrativo de Calorizacin, en concreto la 4eccin de
2ontabilidad, que dej ac!fala al comisionar al jefe de la misma el desarrollo de
otras tareas sin tomar las medidas pertinentes para que dicha dependencia
funcionaria en debida forma, situacin que a su vez conllev a la ausencia de
registros contables"
+%N)E.% DE E)TAD%
)ALA DE L% +%NTEN+I%)% ADMINI)T&ATI(%
)E++I%N )E*UNDA
)U0)E++I%N 102
+onse#ero ponente' *E&A&D% A&ENA) M%N)AL(E
%ogot 1"2", once @11A de julio de dos mil trece @'-1?A
&adicacin n3mero' 4566478575476667499:769;55764<4;8:746=
Actor' .ULI% +E)A& LA*UAD% >UINTANA
Demandado' DI)T&IT% TU&?)TI+% @ +ULTU&AL DE +A&TA*ENA DE INDIA)
1ecide la 4ala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia de 11 de noviembre de '--(, proferida por el $ribunal Administrativo
de %ol&var, que se inhibi para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda"
ANTE+EDENTE)
4" La demanda
#l seor Bulio 2esar 8aguado Duintana, acudi mediante apoderado a la
jurisdiccin en ejercicio de la accin consagrada en el art&culo .5 del 2digo
2ontencioso Administrativo, para controvertir la *esolucin +o" -.. del / de mayo
de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena, por medio de la cual se le
sancion con multa equivalente Fa 30 das de sueldoG"
0retende que mediante los tr!mites del proceso de nulidad y restablecimiento del
derec"o que "abr! de seguirse con citacin y audiencia del seor #lcalde $ayor
del %istrito de &artagena seor 'abriel #ntonio 'arca (omero o quien para la
)poca de la notificacin "aga sus veces en su condicin de representante legal
del %istrito de &artagena as como tambi)n del seor *ersonero %istrital de
&artagena doctor #ntonio +orres &astro o quien para la )poca de la notificacin
"aga sus veces a objeto de que su seora declare que la (esolucin ,- 0.. de
mayo / de 0112, es nula en virtud de falsa e indebida notificacin como se dej
establecido en el captulo de "ec"os, ordenando as mismo que se le restablezca
en sus derec"os y se le repare del dao @Hl"'A"
8as pretensiones antes sealadas se sustentan en los siguientes hechos,
expuestos en el escrito de la demanda @Hls"155AI
Afirma la parte demandante que en contra de Bulio 2esar 8aguado Duintana se
inici investigacin disciplinaria por parte de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena,
por el hecho de haber encargado al seor Borge Jerrera 8lamas, Befe de la
4eccin de 2ontabilidad del 1epartamento Administrativo de Calorizacin
6unicipal, en otro cargo, sin designar en reemplazo de aqu!l a otro funcionario, lo
que gener presuntos riesgos contables en dicha 4eccin"
*elata que por la anterior circunstancia se adelant un proceso disciplinario en
contra del seor Bulio 2esar 8aguado Duintana @y otrosA, en virtud del cual se
sancion al mismo con multa de ?- d&as de sueldo mediante la *esolucin +o"
-.. del / de mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena"
Afirma que la mencionada 0ersoner&a invoc como disposicin desconocida por el
ciudadano Bulio 2esar 8aguado Duintana, en su condicin de 1irector del
1epartamento de Calorizacin 6unicipal, el art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3
que prev! lo siguienteI
F8a 4eccin de 2ontabilidad llevar los *egistros 2ontables requeridos en el
manejo financiero de la institucin cumpliendo las normas establecidas en el
2digo Hiscal"
#laborar adems los estados financieros y controlar el manejo de la
cartera o cr!dito obtenido en el manejo de los programas que adelante el
1epartamentoG"
*esalta que el seor Borge Jerrera 8lamas al interior del proceso disciplinario
indic, que F)l mismo adelantando un estudio en relacin con las funciones de la
3ficina %istrital de 4aloracin, conceptu que el cargo que el mismo
desempeaba @Befe de la 4eccin de 2ontabilidadA poda y deba ser suprimido en
virtud de que no era necesario encargar a un profesional de tal funcin, pues
)ste5sic6 oficio bien poda ser desempeado 5por6 un auxiliar de contabilidadG"
8" Normas violadas concepto de violacin
2omo normas vulneradas cita los art&culos 15, '1 y '( de la 2onstitucin 0ol&tica
de 1((1"
Al explicar el concepto de violacin la parte demandante argumenta queI
1esconoci!ndose el principio constitucional seg9n el cual nadie puede ser
condenado por un hecho que no est! expresamente previsto como il&cito por la ley,
el seor Bulio 2esar 8aguado Duintana fue sancionado con multa de ?- d&as de
sueldo, sin que norma alguna califique como contrario al ordenamiento jur&dico la
conducta por la cual fue investigado, esto es, encargar a un funcionario en un
empleo y no designar un reemplazo para aqu!l"
;ndica que la referida sancin se impuso por supuesta violacin del art&culo 1) del
1ecreto '(1 de 1(.3, que contrario a lo que indica el acto cuya nulidad se solicita,
no proh&be encargar en un empleo a un funcionario sin designar un remplazo para
!ste"
Hrente a la norma antes sealada argumenta que la misma desconociendo la
2onstitucin 0ol&tica, le asignaba al 1irector de Caloracin la competencia de
sealar los m!todos de contabilidad de la :ficina de Calorizacin 6unicipal
Fcuando ello era establecido como funcin del &ontralorG"
0or las anteriores circunstancias considera que la resolucin demandada fue
expedida con falsa motivacin y desviacin de poder"
#stima que el acto administrativo cuya nulidad se solicita debi fundamentarse en
la declaracin rendida por el seor Borge Jerrera 8lamas @a la que se hizo alusin
al describir los hechos de la demandaA, y no en una certificacin aportada por
!ste"
1e otro lado argumenta que la referida sancin afecta de manera significativa el
buen nombre del seor Bulio 2esar 8aguado Duintana, y deja en la hoja de vida de
!ste un antecedente que le impide ser empleado p9blico o trabajador oficial en un
plazo de 5 aos"
#stima que con dicha sancin el buen nombre del seor 8aguado Duintana se ve
afectado, en especial en el ejercicio de su actividad docente, teniendo en cuenta
que durante ms de '5 aos se ha desempeado como 0rofesor de la
<niversidad $ecnolgica de %ol&var"
8o anterior porque considera que el seor Bulio 2esar 8aguado Duintana ser
tratado en la mencionada institucin universitaria como un funcionario p9blico que
no cumple con sus funciones, e incluso que dicha situacin pone en riesgo su
continuidad como profesor de ctedra universitaria, actividad a trav!s de la cual
logra su sustento"
2onsidera que el 0ersonero 1istrital de 2artagena que impuso la multa
controvertida incurri en un Fmal servicio administrativoG que genera obligaciones a
cargo del #stado por los perjuicios causados al demandante, por lo que !ste tiene
derecho a recibir la reparacin correspondiente"
5" Inadmisin de la demanda
6ediante auto del '1 de septiembre de 1((), el $ribunal Administrativo de %ol&var
inadmiti la demanda antes descrita, y le otorg a la parte accionante 5 d&as para
su correccin" 8o anterior por las razones que a continuacin se sintetizan @Hls"
5(5/-AI
1estac que la parte demandante solicit la nulidad de la *esolucin +, -.. del /
de mayo de 1((), y aport el recurso de reposicin que present contra la
mencionada resolucin, pero que no demand el acto mediante el cual se resolvi
dicho medio de impugnacin, incumpliendo lo establecido en el art&culo 1?. del
2"2"A"
Aadi que tampoco se realiz una estimacin razonada de la cuant&a, como lo
prev! el numeral /, del art&culo 1?3 del 2"2"A", la cual es necesaria para
establecer si el $ribunal debe conocer el asunto en primera o en 9nica instancia"
#n ese orden de ideas argument que no es posible admitir la demanda, pero
otorg el plazo de 5 d&as para su correccin, so pena de rechazo"
:" +orreccin de la demanda
A trav!s de memorial del '. de septiembre de 1(() la parte accionante corrigi la
demanda precisando que contra la *esolucin +, -.. del / de mayo de 1(() de
la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena interpuso el recurso de reposicin, el cual no
fue resuelto, configurndose de esa manera el silencio administrativo negativo"
Jecha la anterior precisin solicita Gque mediante los tr!mites del proceso de
nulidad y restablecimiento del derec"o que "abr! de seguirse con citacin y
audiencia del seor #lcalde $ayor del %istrito +urstico y &ultural de &artagena %r7
'abriel #ntonio 'arca (omero, quien es mayor y de este vecindario o quien para
la )poca de la notificacin "aga sus veces en su condicin de representante legal
del %istrito de &artagena, as como tambi)n del seor *ersonero $uncipal o
%istrital de &artagena, doctor #ntonio +orres &astro, quien tambi)n es mayor y de
este vecindario o quien para la )poca de la notificacin "aga sus veces, a objeto
de que su seora declare, que por "aberse operado el silencio administrativo
negativo la (esolucin ,- 0.. de mayo / de 0112 es nula en virtud de falsa e
indebida motivacin, como se dej establecido en el captulo de "ec"os,
ordenando as mismo que se le restablezca en sus derec"os y se le repare del
dao @Hl" /1A7
Hrente a la cuant&a del proceso la parte demandante indica que en virtud de la
multa impuesta al seor Bulio 2esar 8aguado Duintana, el buen nombre de !ste se
vio afectado, por lo que perdi la oportunidad de realizar algunos contratos, entre
ellos, uno por ms de treinta millones de pesos con unos ciudadanos canadienses"
A" Admisin de la demanda"
#ntendiendo que con el anterior escrito se subsanaron los errores que presentaba
la demanda, el $ribunal Administrativo de %ol&var mediante auto del 13 de febrero
de 1((5, procedi a admitir la misma y a disponer lo necesario para notificar a las
partes y al 6inisterio 09blico @Hls" /)5/5A"
+%NTE)TA+IBN
#l 1istrito $ur&stico y 2ultural de 2artagena contest la demanda y se opuso a las
pretensiones del actor manifestando lo siguiente @Hls" 3'535AI
0recisa que el seor Bulio 2esar 8aguado Duintana, se desempe como
Director de la :ficina de Calorizacin 6unicipal"
;ndica que mediante 1ecreto #xtraordinario '(1 de 1(.3 del Alcalde 6ayor de
2artagena de ;ndias, la :ficina de Calorizacin 6unicipal se convirti en el
1epartamento Administrativo de Calorizacin 6unicipal, adscrito al despacho del
alcalde"
Afirma que el art&culo 1-, del mencionado decreto establece Fque el personal del
%epartamento de 4alorizacin actuar! bajo la dependencia inmediata del %irector
y desempear! las funciones sealadas en el manual de funcionesG"
Hrente a los hechos expuestos en la demanda seala que el seor Borge Antonio
Jerrera 8lamas mediante el 1ecreto -(? del ) de febrero de 1((1, fue nombrado
como Befe de 4eccin de 2ontabilidad del mencionado 1epartamento
Administrativo, y que el mismo en la declaracin rendida el 3 de septiembre de
1((?, al interior del proceso disciplinario, manifest que al tomar posesin del
empleo antes sealado se le comision como F%irector de los estudios financieros
y econmicos del plan vial que inclua el diligenciamiento de la solicitud de cr)dito
ante la 8inanciera de %esarrollo +erritorial 9 8:,%;+;(G, para lo cual indic que
se le instal en una oficina independiente a la 4eccin de 2ontabilidad" Aade que
en dicha declaracin el seor Jerrera 8lamas seal que al terminar dichos
estudios que duraron alrededor de . meses, se le Fdej en el cargo como
consultor del plan vial debido a la experiencia adquiridaG, y se le comision para
asesorar a la empresa de desarrollo urbano de F%ol&var #durbeG, en una solicitud
de cr!dito que estaba realizando ante H;+1#$#*"
A partir de la anterior declaracin argumenta el 1istrito 2ultural y $ur&stico de
2artagena, que se acredit que si bien el seor Borge Antonio Jerrera 8lamas
tom posesin del cargo de Befe de 4eccin de 2ontabilidad del 1epartamento
Administrativo de Calorizacin 6unicipal, nunca desempe las funciones
asignadas a dicho empleo, por el hecho de haber sido encomendado para ejecutar
otras tareas por el ingeniero Bulio 8aguado Duintana, que no tom las medidas
necesarias para dejar a una persona a cargo de la 4eccin de 2ontabilidad, lo que
trajo como consecuencia la ausencia de registros contables, desconoci!ndose de
esa manera lo dispuesto en el art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3"
4ostiene que el seor Bulio 8aguado Duintana desconoci la norma antes
sealada, que establece que la 4eccin de 2ontabilidad llevar los registros
contables requeridos en el manejo financiero de la institucin cumpliendo las
normas establecidas en el cdigo fiscal, elaborar los estados financieros y
controlar el manejo de la cartera, en tanto como 1irector del 1epartamento de
Calorizacin 6unicipal, dej Fac!fala la 4eccin de 2ontabilidadG, razn por la cual
no se llevaron los registros contables"
Hrente a la argumentacin que se expone en la demanda, consistente en que el
seor Borge Antonio Jerrera 8lamas determin que el cargo en el que fue
nombrando pod&a y deb&a ser suprimido porque no era necesario nombrar en el
mismo a un profesional, cuando bastaba encargar a un auxiliar en contabilidad, la
entidad demandada estima que aunque dicha afirmacin puede ser cierta, tambi!n
lo es que no se tomaron las medidas pertinentes para que se llevaran en debida
forma los registros contables"
2on fundamento en los anteriores hechos y argumentos, formula como excepcin
que el demandante desconoci el art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3, y que no
se vulneraron sus derechos a la honra y buen nombre, en tanto simplemente se le
reprocha haber dejado ac!fala la 4eccin de 2ontabilidad"
)ENTEN+IA DE P&IME&A IN)TAN+IA
#l $ribunal Administrativo de %ol&var mediante sentencia del 11 de noviembre de
'--(, se inhibi para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda con fundamento en los siguientes argumentos @Hls" )-)5)1)AI
#n primer lugar indica que las excepciones propuestas por la parte demandada no
corresponden a excepciones de m!rito, puesto que no se observa en ninguno de
los apartes del mencionado escrito que se ataque de forma directa las
pretensiones del actor, simplemente es una oposicin a lo que se plantea en el
libelo f!ctico de la demandaG"
8uego de describir los requisitos de la demanda en ejercicio de la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho, destaca frente a la misma el art&culo 1?.
del 2"2"A", respecto a la exigencia de enunciar clara y separadamente las
pretensiones de la demanda cuando se buscan declaraciones o condenas
diferentes a la nulidad de un acto"
Hrente al caso de autos indica que al analizar la demanda el actor pretende la
nulidad de la *esolucin +, -.. del / de mayo de 1((), por medio de la cual la
0ersoner&a 1istrital de 2artagena, dentro del proceso disciplinario adelantado
contra el actor y otros exfuncionarios del 1epartamento Administrativo de
Calorizacin 1istrital, sancion a aqu!l con ?- d&as de sueldo"
Afirma que aunque el actor cuenta con la legitimacin en la causa para ejercer la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho frente a la multa impuesta en su
contra, al analizar la demanda y su adicin, Fno se observa la especificidad, ni la
determinacin de la pretensin de restablecimiento del derec"o, tal como lo
dispone el artculo 03. del &&#7
#n ese orden estima que la no individualizacin o especificacin de las
pretensiones impide un pronunciamiento de fondo en el presente caso, por la
existencia de inepta demanda, de conformidad con la sentencia del / de marzo de
'--. de la 4eccin 2uarta del 2onsejo de #stado, dentro del proceso 15./3, 2"0"
8igia 8pez 1&az"
&E+U&)% DE APELA+IBN
8a parte actora interpuso recurso de apelacin contra la providencia antes
descrita, por los argumentos que a continuacin se resumen @Hls" )1/5)13AI
1estaca que al presentar la demanda el $ribunal Administrativo de %ol&var orden
corregir la misma precisando la cuant&a y solicitando la nulidad de la decisin que
resolvi el recurso de reposicin contra la *esolucin +, -.. del / de mayo de
1(()"
4eala que oportunamente corrigi la demanda indicando la cuant&a, y precisando
respecto al recurso de reposicin que se present contra la resolucin antes
sealada, que oper el fenmeno del silencio administrativo negativo, por lo que
en su criterio Fno "aba acto a demandar, fuera del acto presuntoG"
#n ese orden de ideas afirma que se demanda el silencio administrativo porque la
(esolucin que la sentencia considera falta, no exista, por lo menos al momento
de incoar el libeloG"
0or las anteriores circunstancias estima que el presunto vicio se ha corregido,
tanto as& que se admiti la demanda que present, por lo que considera contrario
al ordenamiento jur&dico, que despu!s de 15 aos el # quo en la sentencia insista
sobre una situacin que ya fue corregida"
4ostiene que ha esperado varios aos la resolucin de la demanda interpuesta,
para que el $ribunal Administrativo de %ol&var se inhiba para pronunciarse de
fondo, invocando una circunstancia formal que en su criterio se ha superado"
+%N+EPT% DEL MINI)TE&I% PC0LI+%
8a 0rocuradora $ercera 1elegada ante el 2onsejo de #stado solicita que se
confirme el fallo de primera instancia por las siguientes razones @Hls" )'.5)?'AI
Afirma que contrario a lo que indica el demandante en el recurso de alzada, el
ejercicio tard&o de la labor de administrar justicia no convalida los yerros
procesales de las partes"
2omparte la conclusin a la que lleg el $ribunal Administrativo de %ol&var,
consistente en que el demandante al solicitar el Frestablecimiento del derec"o y la
reparacin del dao, formul anfibolgica e indebidamente la pretensin
resarcitoriaG, desconociendo de esa manera que el art&culo 1?. del 2"2"A" prev!
que cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes a la nulidad del
acto controvertido, deben enunciarse clara y separadamente en la demanda"
#n virtud de lo anterior considera que no puede emitirse una decisin de fondo,
Fsin perjuicio de solicitar del ponente que, con arreglo a lo dispuesto por el artculo
00< de la =ey 031< de >000 y teniendo en cuenta la edad de la parte demandante,
el presente caso se falle en las condiciones all previstasG"
+%N)IDE&A+I%NE)
2omo no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la 4ala procede a
decidir con fundamento en las siguientes consideraciones"
I" Aspectos preliminares
4" )obre la presunta ineptitud sustantiva de la demanda
1e los hechos y consideraciones hasta aqu& expuestos, se observa que el juez de
primera instancia no analiz el fondo de la controversia planteada porque estima
que la demanda presentada no cumple con los requisitos legalmente establecidos,
en particular, que no enuncia de manera clara y separada las pretensiones
distintas a la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado,
incumpliendo en su criterio con lo dispuesto en el art&culo 1?. del 2"2"A"
Al analizar la demanda presentada, se evidencia que si bien es cierto el
accionante como consecuencia de la nulidad de la *esolucin +, -.. del / de
mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena, mediante la cual se le
sancion con multa de ?- d&as sueldo, solicit de manera gen!rica el
restablecimiento de sus derechos y la reparacin del dao causado, tal
circunstancia en criterio de la 4ala no impide que se analice de fondo la
controversia planteada" 8o anterior porque de declararse la nulidad del acto
demandado carecer&a de efecto cualquier anotacin en la hoja de vida del actor
relacionada con la referida sancin, circunstancia con la cual aqu!l lograr&a un
restablecimiento automtico de sus derechos, aunque no haya individualizado
junto a la solicitud de nulidad de la resolucin demandada tal pretensin"
4obre el particular resultan aplicables las siguientes consideraciones de la
sentencia del 11 de diciembre de '-1' de la 4ala 0lena de lo 2ontencioso
Administrativo del 2onsejo #stado, 2"0" 7erardo Arenas 6onsalve
1
, en la que
tambi!n se consider que la no formulacin expresa de la pretensin de
restablecimiento del derecho, en una demanda a trav!s de la cual se solicit la
anulacin de un fallo disciplinario, no torna per se en inepta aqu!llaI
F1"' ;n la demanda no se formul peticin de restablecimiento del derec"o7
Hrente a esta omisin destaca la entidad accionada que pueden presentarse
dos hiptesis, a saberI iA que el demandante considere que con la
FrevocatoriaG del acto administrativo se genera el restablecimiento automtico
del derecho, caso en el cual la accin procedente habr&a sido la de simple
nulidad, o que iiA en virtud del carcter rogado de esta jurisdiccin no se
ordene a t&tulo de restablecimiento del derecho la cancelacin de los
registros de las bases de datos que contengan la sancin disciplinaria" #sto
en tanto, el juez no puede decretar un restablecimiento que no fue pedido
expresamente por el interesado"
8a excepcin para la 4ala, tampoco est llamada a prosperar"
#n el presente caso, se trata de una accin de nulidad y restablecimiento del
derecho contra un acto administrativo de contenido particular, individual y
concreto"
8a accin instaurada es la procedente de acuerdo con el art&culo .5 del 22A"
#l ejercicio de !sta, como ya se ha dicho, est condicionado a la existencia
de un inter!s leg&timo que slo se predica respecto de quien considere que
con la expedicin del acto que acusa como transgresor se ha lesionado el
derecho amparado en una norma jur&dica"
1e la interpretacin del art&culo .5 del 22A, en concordancia con el art&culo
1?. dem, debe entenderse que la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho, conlleva adems de la pretensin declarativa de nulidad del acto
administrativo que se impugna, la pretensin de restablecimiento del
derecho, y la reparacin del dao, seg9n el caso" #llo, por cuanto, el ejercicio
de la accin supone un vicio de nulidad del acto y la existencia de un
derecho particular lesionado, lo que implica que slo puede ser promovida
por el afectado" #n consecuencia, el restablecimiento del derecho slo
deviene de la declaratoria de nulidad del acto"
1
Expediente 11001-03-25-000-2005-00012-00. Actor: Fernando Londoo Hoyos.
#n el caso concreto, en el que se ejerce la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto administrativo sancionatorio del
cual deriva la afectacin de los derechos cuyo reconocimiento alega el
demandante, la eventual declaratoria de nulidad de dicha decisinD
conllevarEa un restablecimiento automFtico del derecho GueD para el
caso particularD se concreta en el hecho de GueD una vez se invalide D
por tantoD se de#e sin e,ectos el acto administrativo sancionatorioD dicho
antecedente disciplinario desapareceD restableciHndose con ello la
situacin particular para el demandante" Declarada la nulidad del acto
Gue impuso la sancin de destitucin e inhabilidad para el e#ercicio de
car/os p3blicosD el acto pierde validez #urEdicaI la declaratoria de
nulidad impide Gue el acto administrativo contin3e surtiendo e,ectos
#urEdicos retrotrae la situacin del actor como si el acto no hubiese
eJistido"
Ahora bien, no puede considerarse que en el presente caso se configura un
quebrantamiento del principio de Fjusticia rogadaG, cuya aplicacin en los
juicios de legalidad deb&a armonizarse con el deber de los jueces de
encauzar el proceso hacia una decisin que resolviera de fondo el litigio"
#n el presente caso , de acuerdo con la posicin mayoritaria de la 4ala 0lena
de esta 2orporacin, resulta procedente la aplicacin de la teor&a de los
mviles y finalidades con la adicin del criterio de la F0retensin 8itigiosaG, en
tanto, seg9n lo ha definido la jurisprudencia Fsi de conformidad con las
pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se
produjera, se genera un restablecimiento del derec"o a favor de aquel o de
un tercero, la accin procedente no sera la de nulidad sino la de nulidad y
restablecimiento del derec"oG
'
"
2omo ya se dijo, el fallo de 9nica instancia proferido por el seor 0rocurador
7eneral de la +acin, dentro del radicado --15.-(1)5'--?, mediante el cual
se declara disciplinariamente responsable al ex 6inistro Hernando 8ondoo
Joyos, e impone en su contra destitucin e inhabilidad general por el lapso
de 1' aos para el ejercicio de cargos p9blicos, constituye un acto
administrativo de carcter particular, individual y concreto por medio del cual
se da t!rmino a la actuacin administrativa disciplinaria adelantada en contra
del actor y se define su responsabilidad de conformidad con lo dispuesto en
el 21<, decisin que por tratarse de la mxima sancin en materia
disciplinaria, afecta indiscutiblemente la situacin del demandante" 0a#o este
supuestoD se reiteraD la eventual nulidad del actoD comporta
necesariamente un restablecimiento automFtico del derecho para el
actor"
Por lo anteriorD la no ,ormulacin eJpresa de la pretensin de
restablecimiento del derechoD en el caso concretoD no torna en inepta la
demanda"G @1estacado fuera de textoA"
2
C!ase, entre otras, la 4entencia 1e $reinta @?-A 1e Agosto 1e 1os 6il 4iete @'--3A, 20" *afael #"
:stau de 8afont 0ianeta, 2onsejo de #stado, 4ala de lo 2ontencioso Administrativo, 4eccin
0rimera, radicacin n9meroI 1?--15'?5?15---5'--)5-11/-5-1 ActorI Bos! Bavier %arraza 7mez
#n ese orden de ideas, al desencadenarse por la eventual anulacin del acto
demandado algunas situaciones que pueden significar medidas de reparacin en
favor del accionante, aunque el mismo no las haya solicitado, es procedente
analizar en virtud de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho el fondo
de la controversia planteada, y por consiguiente garantizar el derecho al acceso a
la administracin de justicia del actor, sobre todo cuando el juez de primera
instancia al admitir la demanda debi exigir que se individualizaran las
pretensiones distintas a la nulidad del acto demandando, si consideraba
indispensable tal circunstancia para emitir un pronunciamiento de fondo, y no
esperar ms de 15 aos para poner de presente !sta y proferir un fallo inhibitorio"
#n efecto, el $ribunal Administrativo de %ol&var mediante auto del '1 de
septiembre de 1(() inadmiti la demanda porque no se demand el acto
administrativo que decidi el recurso de reposicin contra *esolucin +, -.. del /
de mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena, y porque no se realiz la
estimacin de la cuant&a @Hls" 5(5/-A, pero en dicha providencia ni en la proferida
el 13 de febrero de 1((5 en la que se admiti la demanda @Hls" /)5/5A, se indica
que la parte accionante no individualiz las pretensiones distintas a la nulidad del
acto demandado, ni que dicha circunstancia impedir&a un pronunciamiento de
fondo, toda vez que tal razonamiento slo se expuso hasta el fallo apelado del 11
de noviembre de '--("
0or supuesto lo anterior en manera alguna significa que en el evento de
declararse la nulidad del acto acusado deba ordenarse a t&tulo de restablecimiento
del derecho medidas de proteccin que no constituyan consecuencia directa de la
declaratoria de nulidad, verbigracia, que se devuelva lo cancelado por el actor por
concepto de la referida multa, en el evento que hubiere pagado la misma, en tanto
dicha pretensin no fue formulada"
Adicionalmente estima la 4ala que en la demanda presentada existen cargos
espec&ficos que buscan controvertir la legalidad de la referida resolucin, los
cuales son susceptibles de ser resueltos por las autoridades judiciales, que en
garant&a del derecho al acceso efectivo a la administracin de justicia deben evitar
decisiones inhibitorias
?
"
#n suma, en el caso de autos por las razones antes expuestas el hecho de que el
actor no haya individualizado las pretensiones distintas a la declaratoria de nulidad
3
Sobre la arant!a del derec"o a la ad#inistraci$n de %&sticia 'rente a 'allos in"ibitorios( p&ede cons&ltarse
entre otras( la sentencia )-*+, de 2011 de la -orte -onstit&cional( ../. 0ore 123n /alacio /alacio.
del acto demandado, no impide que se analice en sede judicial la legalidad del
mismo a trav!s de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho"
8" Precisin de los asuntos a resolver en se/unda instancia
0or la anterior circunstancia, y por encontrarse el presente proceso en segunda
instancia, la apelacin presentada en principio constituye el principal marco de
referencia que debe tener esta 4ala de 1ecisin para resolver la controversia
planteada, sin embargo se advierte que la parte demandante al formular el recurso
de alzada 9nicamente expone argumentos tendientes a controvertir el fallo
inhibitorio del # quo, esto es, que el mismo se neg a emitir un pronunciamiento
de fondo frente a la situacin planteada, sin precisar las razones de hecho y
derecho por las cuales estima que los actos demandados deben ser anulados"
Aunque en principio la anterior circunstancia impedir&a el estudio de la presente
controversia en esta instancia, en la que deben analizarse los motivos de
inconformidad que se exponen en el recurso de alzada
)
, no puede desconocerse
que el # quo en la sentencia del 11 de noviembre de '--( no realiz consideracin
alguna sobre el fondo del asunto, en tanto se limit a argumentar que no pod&a
abordar el mismo bajo argumentos que por las razones arriba sealadas fueron
desestimados, motivo por el cual entiende la 4ala que cuando la parte accionante
,
En tal sentido( p&eden apreciarse la si&ientes consideraciones de la sentencia 11 de aosto de 2010 de la
Secci$n )ercera del -onse%o de Estado( pro'erida dentro del proceso 2*001-23-31-000-1++,-02100-
0141+0556( ../. .a&ricio Fa%ardo 7$#e8:
9En este orden de ideas( res&lta claro :&e para el %&e8 de se&nda instancia s& #arco '&nda#ental de
co#petencia lo constit&yen las re'erencias concept&ales y ar&#entati2as :&e se ad&cen y esri#en en contra
de la decisi$n :&e se "&biere adoptado en pri#era instancia( por lo c&al( en principio( los de#3s aspectos(
di2ersos a los planteados por el rec&rrente se excl&yen del debate en la instancia s&perior( toda 2e8 :&e en el
rec&rso de apelaci$n operan tanto el principio de conr&encia

de la sentencia co#o el principio dispositi2o(
ra8$n por la c&al la %&rispr&dencia nacional "a sostenido :&e las pretensiones del recurrente y su voluntad de
interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime
lesivo de sus derechos, constituye el mbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum
devolutum quantum appellatum
.

As! p&es( c&ando la ley lo exi%a( el rec&rrente debe sealar en 'or#a oport&na( esto es dentro de los t;r#inos
establecidos por la ley( tanto los as&ntos o aspectos :&e considere lesi2os de s&s derec"os( co#o ta#bi;n
%&sti'icar las ra8ones de s& incon'or#idad( a las c&ales deber3 ceirse el %&e8. La exiencia leal de :&e el
rec&rso de apelaci$n interp&esto contra la sentencia deba s&stentarse no es( en consec&encia( &na si#ple
'or#alidad irrele2ante para el proceso( por lo c&al s& inobser2ancia acarrea la declaratoria de desierto y( por
contera( la e%ec&toria de la pro2idencia :&e se rec&rre 4art!c&lo 212 -.-.A.6.
4<6
En reciente pron&ncia#iento e'ect&ado por esta Sala( se precis$:
!e con"ormidad con el principio de con#ruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelaci$n, s$lo
le es permitido emitir un pronunciamiento en relaci$n con los aspectos recurridos de la providencia del
in"erior, raz$n por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a con"rontar lo decidido
con lo impu#nado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las "acultades que posee en virtud
del mismo, se con"i#urar la causal de nulidad prevista en el numeral % del art&culo '() del *$di#o de
+rocedimiento *ivil, relativa a la "alta de competencia "uncional.
en la impugnacin presentada se centra en controvertir la sentencia inhibitoria,
est buscando un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos que formul
en la demanda contra la sancin impuesta al seor Bulio 2esar 8aguado Duintana"
#n ese orden de ideas, sin desconocer el principio de la justicia rogada ni el marco
de competencia que tiene el juez de segunda instancia, en el caso de autos se
estima que el anlisis de la legalidad de la sancin impuesta al ciudadano antes
sealado mediante la *esolucin +o" -.. del / de mayo de 1(() de la 0ersoner&a
1istrital de 2artagena, debe circunscribirse a los cargos que el mismo expuso en
el concepto de violacin de la demanda, con lo cual, de un lado, se garantiza el
derecho al acceso a la administracin de justicia del demandante y, de otro, el
derecho al debido proceso de la parte demandada, que ejerci dentro del presente
trmite su defensa frente a los argumentos de hecho y derecho que se expusieron
en la demanda"
Ahora bien, para tener mayor precisin sobre los cargos formulados contra la
sancin impuesta al seor Bulio 2esar 8aguado Duintana, se estima necesario
precisar a partir de las pruebas aportadas al proceso, cules fueron las principales
actuaciones y decisiones que dieron lugar aqu!lla, en buena parte por la falta de
claridad de la demanda presentada sobre dicho aspecto, que de manera
desorganizada y confusa expone simultneamente los hechos y los fundamentos
de derecho"
II" De las principales actuaciones al interior del proceso disciplinario
0ara tal efecto, se tendrn en cuenta principalmente las copias simples de la
investigacin disciplinaria adelantada por la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena, que
fue aportada por la misma entidad mediante oficio del '? de octubre de 1((/ @Hl"
(5A, en respuesta al auto del '3 de julio del mismo ao del $ribunal Administrativo
del %ol&var, mediante el cual se dio apertura a la etapa probatoria @Hl" ..A"
4" )obre el valor de las copias simples en el caso de autos
*especto al valor de los documentos aportados en copia simple por la entidad
demandada, que dan fe de la investigacin disciplinaria adelantada en contra del
ciudadano Bulio 2esar 8aguado Duintana y otros, se estima necesario traer a
colacin las siguientes consideraciones contenidas en la sentencia del ?- de
enero de '-1? de la 4eccin $ercera, 4ubseccin 2 del 2onsejo de #stado
5
, en
las que de manera concreta se indican las exigencias legales para la valoracin de
5
/roceso 25000-23-25-000-2005-11,23-014,12=16( -./. 0ai#e >rlando Santo'i#io 7a#boa.
las copias simples, y tambi!n se seala que aqu!llas pueden flexibilizarse en aras
de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garant&a del
derecho de acceso a la justicia consagrados en los art&culos ''. y ''( de la 2arta
0ol&tica, cuando las mismas partes no han discutido durante el proceso sobre la
autenticidad de dichos documentos, como ocurre en el caso de autosI
F4e advierte por la 4ala que la parte demandante dentro de los documentos
allegados con el escrito de demanda y que ya fueron descritos, obran en
copia simple"
#n cuanto al valor probatorio de los documentos, si bien la 4eccin $ercera
/
ha sostenido que las copias simples carecen de valor probatorio por cuanto
no cumplen con las exigencias establecidas en los art&culos '5? y '5) del
2"0"2", esto es, en cuanto a la primera disposicin, los documentos se
aportar!n al proceso originales o en copia7 ;sta podr! consistir en
transcripcin o reproduccin mec!nica del documento" 0or su parte, el
art&culo '5) del mismo cuerpo normativo establece los casos en los cuales
las copias tienen el mismo valor probatorio del originalI
07 &uando "ayan sido autorizadas por notario, director de oficina
administrativa o de polica, o secretario de oficina judicial, previa orden del
juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada7
>7 &uando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la
copia autenticada que se le presente
?
7
37 &uando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el
curso de inspeccin judicial, salvo que la ley disponga otra cosa7
2onforme a lo anterior, se ha sostenido que la ley le da a las copias un valor
probatorio similar al del documento original, pero, como es obvio, la
diligencia que da fe de que la copia que se sella corresponde al
documento original o a una copia debidamente autenticada, debe ser
cumplida directamente por el funcionario autenticante, sin que pueda suplirse
con la adjuncin de una simple copia con la atestacin original referida7 ;n
otros t)rminos, toda copia debe tener un sello de autenticacin propia para
poder ser valorada como el documento original
.
, por lo que no se toma en
cuenta ni son valoradas las copias simples"
4in embargo, en el presente caso la parte demandada en su contestacin de
la demanda admiti dentro de los hechos alegados, entre otras cosas, la
condena impuesta por el $ribunal, as& como el oficio suscrito por !ste" 0or lo
tanto, la parte demandada no desconoci los documentos, ni los tach de
falso, sino que conscientemente manifest su intencin de que los mismos
fuesen valorados dentro del proceso"
5
-onse%o de Estado( Secci$n )ercera( , de #ayo de 2000( expediente: 1*555? 2* de no2ie#bre de 2002(
expediente: 135,1? 31 de aosto de 2005( expediente: 2=,,=? 21 de #ayo de 200=( expediente: 25*5? 13 de
aosto de 200=( expediente: 35052( entre otras.
*
Este n&#eral '&e declarado exe:&ible por la -orte -onstit&cional( #ediante sentencia --023 de 1++=.
=
/osici$n reiterada en sentencia de 5 de #ar8o de 200=( expediente: 2522*.
#n consideracin a lo anterior y a pesar de que no se cumpli con el requisito
de autenticacin de la copia previsto en el art&culo '5) de la ley procesal civil,
la 4ala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal y de la garant&a del derecho de acceso a la justicia
consagrado en los art&culos ''. y ''( de la 2arta 0ol&tica, no pueden
aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva,
con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera
han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad de los
documentos allegados por la parte demandante en copia simple"
#s dable precisar que la interpretacin que hoy se efect9a no puede
entenderse como la exoneracin de la carga de cumplir con las reglas
contenidas en la ley procesal civil frente a la aportacin de copias de
documentos que siguen vigentes y en pleno rigor" 8o que sucede en esta
ocasin, es que ambas partes aceptaron que los documentos fueran
apreciables y coincidieron en la valoracin de los mismos en forma rec&proca,
no solo al momento de su aportacin, sino durante el transcurso del debate
procesal
(
, por lo tanto sern valorados por la 4ubseccin para decidir el
fondo del asunto
1-
"G
#n el caso de autos, las copias simples aportadas por la entidad demandada
corresponden a la investigacin disciplinaria que adelant en contra del accionante
y otros funcionarios, por los que se entiende que los originales reposan en su
archivos, adems, se resalta que dichas copias no han sido tachadas de falsedad
en el presente proceso, motivo por el cual las mismas en criterio de 4ala sin
inconveniente alguno pueden ser tenidas en cuenta"
Adase a lo expuesto que los documentos aportados en copia simple fueron
allegados por una entidad p9blica, lo que implica el reconocimiento de !sta de la
correspondencia de aqu!llos con los originales, por lo que se estima los mismos
tienen pleno valor probatorio" #n tal sentido tambi!n pueden apreciarse las
siguientes consideraciones de la 4eccin $ercera de esta 2orporacin, frente a un
caso en el que deb&an valorarse documentos aportados en copia simple por
autoridades p9blicasI
F1e acuerdo con los autos de 1K @fls" 3/.5331 cuaderno principal +o" 'A y 15
de abril de '--5 @fls" 33353.- cuaderno principalA, proferidos por el $ribunal
+
/osici$n :&e p&ede 2erse en sentencia de la S&b- secci$n -( de 1= de enero de 2012( expediente: 1++20.
Sobre la 2aloraci$n de copia si#ple ta#bi;n p&ede 2erse las sentencias de 1= de septie#bre de 1++*(
expediente: +555? 21 de 'ebrero 21 de 2002( expediente: 12*=+? 25 de #ayo de 2010( expediente: 1=0*=? 2*
de oct&bre de 2011( expediente: 20,50.
10
/osici$n reiterada en sentencia de 1= de enero de 2012( expediente: 1++20. En c&anto a las acciones de
repetici$n( p&ede obser2arse la #is#a posici$n en las sentencias pro'eridas por la Secci$n )ercera S&b-
secci$n - del -onse%o de Estado de 1+ de #ayo de 2012( expedientes: 250,,( 3032= y 300,0.
Administrativo de 2undinamarca y de conformidad con lo previsto en los
art&culos '5? y '5) del 2digo de 0rocedimiento 2ivil, se tendrn como
pruebas los documentos aportados en copias simples por las entidades
p9blicas, y que fueron allegados con los respectivos escritos de contestacin
de la demanda, en cuanto el allegamiento de los mismos en la forma antes
indicada, de una parte, implica el reconocimiento por parte de quien la aporta
de la correspondencia de dicha copia con el original del mismo y, de otra
parte, que el documento expedido por funcionario p9blico, en ejercicio de su
cargo o con su intervencin, se presume aut!ntico y tiene pleno valor
probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad
sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, seg9n lo dispone el art&culo '5'
del 2" de 0"2"G
11

8" De la actuacin disciplinaria contra el demandante
Jechas las anteriores precisiones, se advierte a partir de los documentos
aportados por la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena lo siguienteI
1" 8a 0ersoner&a 1istrital de 2artagena de ;ndias, mediante auto del 1. de agosto
de 1((? @Hls" 1.-51.'A, declar abierta la averiguacin disciplinaria contra los
seores *oberto Amor %uend&a @1irector del 1epartamento Administrativo de
CalorizacinA, Lamira #l&as de 2amacho @Befe de 2arteraA, 7ladis 4algado
4imancas @1irectora HinancieraA, Borge 4chorboth 2astro @encargado de
4istemasA y Borge Jerrera 8lamas @Befe de 2ontabilidadA, por presuntamente
haber incurrido Fen falta disciplinaria al no ejercer vigilancia y el control debidos
sobre sus subalternos, asuntos y documentos sometidos a su conocimiento y
custodia, dando lugar con su actitud omisiva a que se presentara entre otras
irregularidades, la expedicin de paz y salvo a contribuyentes morosos, a que se
presentaran inconsistencias en las facturas de los contribuyentes y a la p)rdida y
destruccin de documentos y dis@ets, omitiendo de esta manera el cabal
cumplimiento de las funciones establecidas en el %ecreto >10 de 01.?G poferido
por el Alcalde de 2artagena"
'" 8a mencionada 0ersoner&a el 15 de septiembre de 1((? @Hl" ''-A, decidi abrir
investigacin disciplinaria contra el demandante, al establecer de las pruebas
recaudadas con posterioridad al auto del 1. de agosto de 1((?, Fque la Aeccin
de &ontabilidad del %epartamento #dministrativo de 4alorizacin fue dejada
ac)fala, durante la direccin del %r7 BC=:3 =#'C#%3, al comisionar al seor
B3('; D;((;(# para realizar actividades diferentes a las estipuladas en su
11
-onse%o de Estado( Secci$n )ercera( sentencia del 5 de #ar8o de 200=( proceso 25000-23-2*-000-200,-
01,02-024A/6 4Ac&#&lado con el 200,-015056. -./. .yria# 7&errero de Escobar.
manual de funciones, sin encargar a otro funcionario que realizara las actividades
requeridas para la organizacin de esa seccin, trayendo como consecuencia que
en la entidad no existan libros de contabilidad ni registros contables, segEn se
desprende de la diligencia de visita especial practicada en 4alorizacin el 2 de
agosto del presente aoG"
?" *especto al demandante la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena de ;ndias elev
pliego de cargos el '( de septiembre de 1((? en los siguientes t!rminos @Hls" '?/5
'?3AI
F;nformo a usted que en la investigacin de la referencia obran elementos de
prueba por los cuales el despacho considera que existe m!rito para
solicitarle explicaciones por la v&a del art" 1. de la 8ey '5>3) en concordancia
con el art" '' del 1ecreto ?)-) de 1(.?, toda vez que surge la posibilidad de
que se halle incurso en responsabilidad disciplinaria con la conducta
presuntamente irregular asumida en ejercicio de sus funciones como 1irector
del 1epartamento Administrativo de Calorizacin 1istrital, lo cual da lugar a
los siguientes cargosI
)e ha establecido mediante la versin rendida por el se!or .%&*E
KE&&E&A LLAMA) la certi,icacin aportada por el mismo, que al ser
nombrado como Befe de la 4eccin de 2ontabilidad en Calorizacin, fue
comisionado por usted, para adelantar los estudios financieros y econmicos
del plan vial, para lo cual se le instal oficina independiente de la 4eccin de
2ontabilidad, encargndolo al vencimiento de la comisin asesor de la
#mpresa #1<*%# en la solicitud de unos cr!ditos ante Hindeter, para lo cual
fue trasladado definitivamente a las oficinas de #1<*%# en el barrio de
6anga"
1e esta manera, la 4eccin de 2ontabilidad fue dejada sin direccin ya que
no fue encargado otro funcionario para que realizara las funciones
establecidas para ese cargo, trayendo como consecuencia la ausencia total
de registros contables, contraviniendo de esta manera lo dispuesto en el
artEculo dHcimo cuarto del Decreto 894 de 49;L"
#sa ausencia de contabilidad dispuesta por usted, trajo como consecuencia
el desorden administrativo detectado ms tarde en la entidad durante la
Administracin del dr" *:%#*$: A6:*"
2on su actuar, usted ha podido incurrir en la transgresin de las siguientes
normas"
F1ecreto '(1 de 1(.3" F4on funciones del 1irector de Calorizacin M bA
$ener la responsabilidad jur&dica, financiera, administrativa y t!cnica del
1epartamento Administrativo de Calorizacin" A 1irigir y coordinar todas las
dependencias del 1epartamento Administrativo de Calorizacin, exigir el
cumplimiento de los deberes asignados al personalG"
1ecreto *" ).' de 1(.5, art" (, F1e las faltas disciplinarias" 2onstituyen
faltas disciplinarias el incumplimiento de los deberes, la violacin de las
prohibiciones y el abuso de los derechos sealados en el $&tulo ;;, 2ap&tulo ',
del 1ecreto 8ey '")-- de 1(/., en la 8ey 1? de 1(.) y en las dems
disposiciones legales vigente"G
#l art" /, de la 2"+" diceI F8os particulares slo son responsables ante las
autoridades por infringir la 2onstitucin y las leyes" 8os servidores p9blicos lo
son por la misma causa y por omisin o extralimitacin de sus funcionesG"
#n consecuencia usted dispone de ocho @.A d&as hbiles a partir de la fecha
de notificacin de este pliego de cargos para dar respuesta a los mismos,
solicitar y>o aportar pruebas, durante el cual el expediente permanecer a su
disposicin en la secretar&a de este despachoG" @1estacado fuera de textoA"
)" 1entro de las normas presuntamente desconocidas por el demandante se
encuentra el art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3
1'
expedido por el Alcalde de
2artagena que establece @Hls" '(5?-AI
FA*$N2<8: 1O2;6: 2<A*$:I 8a 4eccin de 2ontabilidad llevar los
registros contables requeridos en el manejo financiero de la institucin
cumpliendo las normas establecidas en la 2digo Hiscal" #laborar adems
los estados financieros y controlar el manejo de la cartera o cr!dito obtenido
en el manejo de los programas que adelante el 1epartamentoG"
5" Hrente al pliego de cargos en contra del actor, el mismo expuso los siguientes
argumentos @Hls" '5?5'55AI
5 0recisa que dentro de sus funciones no est prescribir los m!todos de
contabilidad, ni establecer sistemas contables, por lo que no puede hac!rsele
responsable de las irregularidades que se presentaron respecto a dicha tareas"
5 Argumenta que la :ficina de Calorizacin es una dependencia del 1istrito, por lo
que es a la 4ecretar&a de Jacienda de !ste la que le corresponde llevar los libros
de contabilidad, razn por la cual en las declaraciones rendidas por los seores
Borge Jerrera 8lamas y 7ladis 4algado, se pone de presente que durante su
administracin Fse llevaba un libro diario, donde se relacionaban los ingresos, y
que )stos todos los das, se ingresaban a la respectiva cuenta corriente, que la
orden contemplaba, como en realidad se "aca, que deba informarse al seor
#lcalde el monto de los ingresos, quedando )stos da a da a su rdenes en la
cuenta corriente a que "ice mencinG"
5 Afirma que no se desempeaba como 1irector de Calorizacin cuando el seor
Borge Jerrera 8lamas se traslad definitivamente a la oficina de #1<*%#, razn
12
9/or #edio del c&al se restr&ct&ra la >'icina de @alori8aci$n .&nicipal de -artaena( se crea el
Aeparta#ento Ad#inistrati2o de @alori8aci$n .&nicipal y se dictan nor#as sobre el r;i#en de contrib&ci$n
por el Siste#a de @alori8aci$n en el .&nicipio de -artaenaB.
por la cual no se le puede hacer responsable por los hechos que ocurrieron
durante el tiempo en que el seor Jerrera estuvo en la entidad antes sealada"
5 4ostiene que el hecho de que un funcionario encargue a otro de menor jerarqu&a
para desempear transitoriamente una nueva funcin, no releva a !ste del
cumplimiento de las funciones inicialmente asignadas"
5 Asevera que las irregularidades investigadas no se presentaron en su
administracin, sino durante el periodo en que fue 1irector de Calorizacin el
seor *oberto Amor"
/" 6ediante la *esolucin +, -.. del / de mayo de 1((), la 0ersoner&a 1istrital de
2artagena @Hls" .51/A, sancion a los seores *oberto Amor %uend&a, Lamira
#l&as de 2amacho, 7ladis 4algado 4imancas y Borge 4chorboth 2astro, con multa
de 15 d&as de sueldo"
1e otro lado, sancion al demandante, Bulio 8aguado Duintana, con ?- d&as de
sueldo"
*especto al accionante, en el acto administrativo demandando se indic lo
siguiente @Hls" (51-AI
F4e ha establecido mediante la versin rendida por el se!or .%&*E
KE&&E&A LLAMA) la certi,icacin aportada por el mismo, que al ser
nombrado como Befe de la 4eccin de 2ontabilidad en Calorizacin, fue
comisionado por usted, para adelantar los estudios financieros y econmicos
del plan vial, para lo cual se le instal oficina independiente de la 4eccin de
2ontabilidad M1e esta manera, la 4eccin de 2ontabilidad fue dejada sin
direccin ya que no fue encargado otro funcionario para que realizara las
funciones establecidas para ese cargo, trayendo como consecuencia la
ausencia total de registros contables, contraviniendo de esta manera lo
dispuesto en el artEculo dHcimo cuarto del Decreto 894 de 49;LG
@1estacado fuera de textoA"
8as multas impuestas a los funcionarios arriba sealados, tuvieron como
fundamento las siguientes consideraciones, de las cuales se resaltan aquellos
apartes que tienen relacin directa con el demandante @Hls" 1?515AI
F2omo quiera que los cargos imputados a los disciplinados hacen relacin a
omisiones en el ejercicio de sus funciones, consideramos conveniente
analizar si existe dentro del material probatorio sustento que desvirt9e el
contenido de los mismos"
4e observa claramente que los argumentos presentados por cada uno de los
disciplinados para exculpar responsabilidad, resultan inslitos, de manera
que el material probatorio aportado y solicitado por los mismos no ha
desvirtuado las omisiones endilgadas en los cargos"
#l 1r" *:%#*$: A6:* %<#+1NA trata de sustentar su defensa con las
versiones de los 1res"@sicA +;2:8P4 2<*; y 1ra" B<1;$J 0;+#1: 1# L#A,
sosteniendo que la investigacin que en el @aoA de 1((' inici la 0ersoner&a
se debi a informacin que a !l dio el 6inisterio 09blico y a la prensaE pero
es del caso que las mismas se dieron cuando el 1r" A6:* llevaba alrededor
de seis meses al frente del 1epartamento de Calorizacin, lo que no permite
comprender las razones que motivaron la tardanza para poner en
conocimiento de las autoridades las irregularidades detectadas"
F+on relacin al ar/umento presentado por el Dr" .ULI% LA*UAD% >D
obra en el eJpediente una certi,icacin aportada por el se!or .%&*E
KE&&E&AD mediante la cual el Dr" LA*UAD% da cuenta de las
actividades encar/adas al se!or KE&&E&AD todas a#enas al car/o para
el cual ,ue nombradoD circunstancia esta Gue no ha sido desvirtuada por
prueba al/una de las Gue ahora reposan en el in,ormativoE semejante
situacin presenta la 1ra" LA6;*A #8NA4 1# 2A6A2J:, @MA"
2on relacin al seor B:*7# 42J:*%:$J y la 1ra" 78A1;4 4A87A1:
quienes se desempearon en los 1epartamentos de 4istemas y Hinanciera
considera este despacho, Gue al i/ual Gue los eJ,uncionarios
anteriormente mencionadosD han presentado ar/umentos sin el
sustento de prueba al/una Gue lo/re desvirtuar los car/os"
@MA
8a 1ra" 4algado afirma que las relaciones de consignaciones y las notas
cr!dito eran consignadas en un libro que reposa en Calorizacin y cuyas
copias se remit&an a la 4ecretar&a de Jacienda, no obstante en las
diligencias de inspeccin"@sicA
0racticadas en esa dependencias, no fue posible ubicar los libros
mencionados ya que precisamente con base en la visita practicada en
Caloracin y que se hicieron los pliegos de cargos, debido a la carencia de
toda informacin, corroborando esto con la versin expresada en la misma
diligencia por el doctor A1:8H*#1: *#*;QP+, 4:%*# 8A A<4#+2;A
$:$A8 1# *#7;4$*:4 en esa dependencia"
8uego de estudiar en forma minuciosa las diligencias contenidas en el
informativo este despacho encuentra que las explicaciones y descargos de
los sujetos activos de la accin disciplinaria, doctores *:%#*$: A6:*,
.ULI% LA*UAD%D 78A1;4 4A87A1:, LA6;*A #8NA4 1# 2A6A2J: y
B:*7# 42J:*%:$J no encuentran asidero probatorio, muchos menos
legal, a Gue es verdad irrebatible Gue la entidad present desorden
administrativoD pHrdida destruccin de documentos Gue permitieran
obtener una in,ormacin de las actividades realizadas durante el
periodo Gue precedi la administracin del doctor AD%L$&ED%
PE&IMNND estF demostrado el incumplimiento de al/unas de las
,unciones establecidas en el Decreto 894 de 49;L"
#s bien sabido que la disciplina es condicin imprescindible en la
administracin p9blica como empresa estatal que es, destinada a la
prestacin de servicios en beneficio de una colectividad"
0or lo anterior consideramos, que los descargos no tienen ninguna
relevancia probatoria de exculpacin o justificacin, ante el hecho
demostrado de incumplimiento de las funciones asignadas a cada funcionario
de los vinculados a la presente investigacin"
;ndudablemente que las exigencias que hacen las normas y los manuales de
funciones en cada dependencia tienen por finalidad la de que quienes
desempean las diferentes actividades dentro de la administracin, ejerzan a
plenitud las facultades conferidas en las mismas, con el fin de garantizar el
incumplimiento@sicA de todos los principios rectores en la actividad
administrativa"
#n consecuencia, con apoyo en las anteriores consideraciones el despacho
no acepta los descargos y por consiguiente dispondr la correspondiente
sancin en la modalidad de amonestacin con anotacin en la hoja de vida
de los investigados"
A m!rito de lo anterior, el 0ersonero 1istrital de 2artagena, en uso de sus
facultades,
*#4<#8C#
0rimeroI +o aceptar los descar/os presentados por los seores
exfuncionarios del 1epartamento Administrativo de Calorizacin 1istrital,
*:%#*$: A6:* %<#+1NA identificado con la c!dula de ciudadan&a @MA
.ULI% LA*UAD%D identificado con la c!dula de ciudadan&a @MA"
+omo consecuencia de lo anterior impn/asele sancin consistente en
multa correspondiente a 56 dEas de sueldo al Dr" .ULI% LA*UAD%
>UINTANAG" @1estacado fuera de textoA
3" #l 11 de mayo de 1(() el actor interpuso recurso de reposicin contra la
resolucin antes descrita @Hls" /53A
1?
, frente al cual de las pruebas aportadas al
proceso no se advierte que la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena se haya
pronunciado expresamente" #n s&ntesis las razones que el demandante expuso en
el referido medio de impugnacin son las siguientesI
5 Afirma que se le est sancionando por las presuntas irregularidades que se han
presentado en la oficina administrada por el seor Borge Jerrera 8lamas, la cual
no est a su cargo" Aade que el acto administrativo mediante el cual se le impuso
la multa, le endilga responsabilidad respecto al cumplimiento de funciones
relacionadas con el rea de contabilidad, las cuales tampoco le fueron asignadas,
13
El #encionado rec&rso es aportado por la parte accionante en copia a&t;ntica( y se resalta :&e el #is#o no
se enc&entra dentro de las copias de la in2estiaci$n disciplinaria adelantada por la /ersoner!a Aistrital de
-artaena( sin e#baro de los doc&#entos a 'olios += a 10, :&e "acen parte de ;sta( se e2idencia :&e el seor
La&ado C&intana den&nci$ ante la /ersoner!a :&e el #e#orial :&e present$ contro2irtiendo la sanci$n
i#p&esta se extra2i$( por lo :&e la re'erida entidad o'ici$ a s& Secretaria 7eneral para :&e in'or#ara si recibi$
el #encionado #edio de i#p&naci$n( e indicara :&; tr3#ite se le dio al #is#o( 'rente a lo c&al dic"a
'&ncionaria indic$ el 11 de %&lio de 1++,( :&e el d!a 11 de #ayo de 1++, s! se recibi$ el rec&rso de reposici$n
presentado por el accionante( pero :&e no ten!a conoci#iento del tr3#ite :&e se le "ab!a dado al #is#o.
adems, precisa que es el 2ontralor 6unicipal quien para la !poca de los hechos
le correspond&a prescribir los m!todos de contabilidad, pero no lo hizo"
5 4ostiene que en el acto demandando se indica que los descargos que rindi no
pueden tenerse como vlidos, sin brindar explicacin alguna sobre el particular,
desconociendo de esa manera el derecho a la defensa"
5 Asevera que tampoco se le exponen las razones por las cuales entre todos los
funcionarios investigados merec&a la multa ms alta, aunque estima que la
conducta que se le reprocha es la menos grave"
5 4eala que la 0ersoner&a 1istrital no tuvo en cuenta la declaracin rendida por la
seorita +ereida 7mez 0adrn, seg9n la cual el seor Borge Jerrera 8lamas slo
iba en ocasiones al #1<*%#, y que cuando el mismo fue comisionado para
trabajar en esa entidad, el 1irector del 1epartamento Administrativo de
Calorizacin era el seor *oberto Amor"
5 #stima que la 0ersoner&a no desvirtu la afirmacin de la seorita +ereida
7mez 0adrn, seg9n la cual para el momento en que el seor Borge Jerrera
8lamas fue comisionado, el seor 8aguado Duintana no se desempeaba como
1irector de Calorizacin"
5 1e otro lado destaca que en la declaracin rendida por el 1r" Adolfredo 0erin
0aternina, !ste hizo referencia a presunta irregularidades que se presentaron
cuando el 1irector de Caloracin era el seor *oberto Amor"
5 *eitera que el hecho de que un funcionario encargue a otro de menor jerarqu&a
para desempear transitoriamente una nueva funcin, no releva a !ste del
cumplimiento de las funciones inicialmente asignadas, aspecto que estima
tampoco consider la 0ersoner&a 1istrital"
III" Precisin de los car/os ,ormulados
#sclarecidas las circunstancias que dieron lugar a la *esolucin +, -.. del / de
mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena, mediante la cual el
demandante fue sancionado con multa equivalente a ?- d&as de sueldo, e incluso
las razones que el mismo invoc en su defensa al interior del proceso disciplinario,
se comprenden con mayor claridad los cargos expuestos en la demanda frente a
la decisin antes sealada, que se reitera constituyen en el caso en concreto los
que delimitan el anlisis de legalidad del acto administrativo antes sealado"
#n ese orden de ideas, de la lectura de la demanda presentada se advierten los
siguientes cargosI
4" $alsa motivacin de la &esolucin NO 6;; del P de mao de 499: de la
PersonerEa Distrital de +arta/ena" #n s&ntesis argumenta el demandante que no
incurri en la conducta que le fue reprochada en el acto administrativo antes
sealado, y que !l no tiene responsabilidad alguna en los problemas a nivel
contable que se presentaron en la 4eccin de 2ontabilidad del 1epartamento
Administrativo de Calorizacin 6unicipal"
8" Desviacin de poder en la emisin de la sancin impuesta en su contra"
5" El acto controvertido se emiti en desconocimiento del debido proceso"
Argumenta que la multa impuesta en su contra desconoci el principio de tipicidad,
en tanto no existe norma alguna que califique como contrario al ordenamiento
jur&dico la conducta por la cual fue investigado, en su criterio, encargar a un
funcionario en un empleo y no designar un reemplazo para aqu!l"
*eprocha que se haya considerado que desconoci el art&culo 1) del 1ecreto '(1
de 1(.3
1)
expedido por el Alcalde de 2artagena, que hace referencia a funciones
relacionadas con los registros contables del 1epartamento Administrativo de
Calorizacin 6unicipal, cuando aqu!llas no estn a su cargo"
I(" AnFlisis de los motivos de incon,ormidad
#n ese orden de ideas procede la 4ala a analizar los cargos formulados contra el
acto que contiene la sancin impuesta al seor Bulio 2esar 8aguado Duintana"
4" )obre la presunta ,alta de motivacin
#n cuanto a la falsa motivacin de la *esolucin +, -.. del / de mayo de 1(() de
la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena, se destaca que la misma le reproch al
demandante, cuando se desempeaba como 1irector del 1epartamento
Administrativo de Calorizacin 6unicipal en 2artagena, haber encargado al seor
Borge Jerrera 8lamas, Befe de la 4eccin de 2ontabilidad de la misma entidad,
tareas ajenas al cargo en el que fue nombrado, sin tomar las medidas necesarias
para que dicha 4eccin no quedara ac!fala, lo que tambi!n provoc que en la
misma se presentaran problemas como la ausencia de registro contables, la
1,
9/or #edio del c&al se restr&ct&ra la >'icina de @alori8aci$n .&nicipal de -artaena( se crea el
Aeparta#ento Ad#inistrati2o de @alori8aci$n .&nicipal y se dictan nor#as sobre el r;i#en de contrib&ci$n
por el Siste#a de @alori8aci$n en el .&nicipio de -artaenaB.
p!rdida o destruccin de documentos que permitieran establecer las operaciones
realizadas, que algunas personas que supuestamente hab&an cancelado sus
contribuciones no tuvieran registrados los pagos realizados, entre otros"
Al analizar el acto administrativo antes sealado y el pliego de cargos presentado
en contra del accionante, se destacan las siguientes pruebas para determinar su
responsabilidad frente a las irregularidades que se presentaron en el manejo de la
contabilidad, pruebas que hacen parte del proceso disciplinario que en copia
simple aport la 0ersoner&a 1istrital de 2artagenaI
1" 1eclaracin jurada rendida ante la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena el '( de
abril de 1((' por el seor *oberto Amor %uend&a, quien se desempe como
1irector del 1epartamento Administrativo de Calorizacin 6unicipal en 2artagena,
despu!s de que dicho cargo fuera ocupado por el seor Bulio 2esar 8aguado
Duintana
15
, en la que aqu!l da cuenta de algunas irregularidades que se
presentaron en la forma de llevar las operaciones contables en la entidad,
irregularidades que con anterioridad dio a conocer al p9blico en general mediante
los medios de comunicacin @Hls" 11-5111A" 1e dicha declaracin se resaltan los
siguientes apartesI
F0*#7<+$A1:I 1iga el declarante si usted sabe o presume los motivos por
los cuales se encuentra rindiendo declaracin jurada ante esta <nidad
;nvestigativa" 2:+$#4$RI 4& s!" 0*#7<+$A1:I 2omo dice usted saber los
motivos s&rvase hacer un relato amplio y suficiente sobre todo lo que sepa y
le conste de los motivos que usted dice saber" 2:+$#4$RI *ecientemente
el Befe del 1epartamento de 4istemas, me present un comprobante de
pago el cual no aparec&a registrado su ingreso en dinero a esta oficinaE
inmediatamente me dirig& al propietario y poseedor de dicho recibo quien me
manifest que le hab&a cancelado dicha suma de dinero a una persona que
dijo ser funcionaria de este 1epartamento con el est&mulo de hacerle un
descuento especial, me manifest igualmente que esa persona se
compromet&a con ella a entregar el paz y salvo y que hasta la fecha no lo
hab&an hecho, le pregunt! sobre el nombre de esa persona y me contest
que era un tal seor *amos y yo le manifest! que no era funcionario de este
1espachoE igualmente me dirig& al %anco Hinanciacoop donde
supuestamente se hab&a hecho la cancelacin del recibo mencionado y pude
constatar que dicha cancelacin no se hab&a efectuado" As& como este caso
he recibido reclamos de personas que supuestamente han pagado y no
aparecen registrado su cancelacin en el sistema computarizado donde se
lleva el archivo y control de los pagos que hacen los propietarios de los
predios" 4obre estos hechos anotados fue que me permit& hacer las
declaraciones que aparecieron tanto en carteles murales como en la prensa
radial y escrita"
15
En tal sentido a 'olios 205 a 20+ del expediente( se enc&entra el acta de posesi$n ante la Alcald!a de
-artaena del , de %&nio de 1++0( del seor 0&lio -;sar La&ado C&intana co#o Airector de @alori8aci$n
Aistrital( en 2irt&d del Aecreto 2*5 de la #is#a 'ec"a? y el acta de posesi$n del 1+ de no2ie#bre de 1++1 del
seor Doberto A#or en el caro Airector de @alori8aci$n Aistrital( por "aber sido no#brado en el #is#o
#ediante el Aecreto =2, del 15 de no2ie#bre de 1++1.
@MA
0*#7<+$A1:I 4&rvase decir desde cundo viene desempendose como
1irector del 1epartamento Administrativo de Calorizacin 1istrital y quien fue
su antecesor" 2:+$#4$RI #stoy en el cargo desde el '- de noviembre de
1((1 y mi antecesor fue el ;ngeniero Bulio 8aguado" 0*#7<+$A1:I Due
ms tiene que agregar o corregir a su declaracin" 2:+$#4$RI
0osteriormente har! llegar copias de los reclamos presentados a este
1espacho por propietarios o contribuyentes @queA han sido afectados por
inescrupulosos"G
'" 0ara establecer con mayor precisin las presuntas irregularidades alrededor de
los registros contables, la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena fij para el ) de agosto
de 1((?, una visita al 1epartamento Administrativo de Calorizacin @Hl" 1)/A, de la
cual se advirti que en virtud del desorden existente en la entidad, del ao 1((1 y
mitad de 1((' @en los que fueron 1irectores Bulio 2esar 8aguado Duintana y
*oberto AmorA no se ten&a claridad sobre las operaciones financieras y contables"
1e la visita realizada se levant el acta correspondiente en los siguientes t!rminos
@Hl" 15(AI
F#n 2artagena, a los cuatro @)A d&as del mes de agosto de mil novecientos
noventa y tres @1((?A, se hizo presente en la dependencia sealada la
suscrita funcionaria 1ra" 6A*7A*;$A B;6O+#L +AB#*A, de la 0ersoner&a
1elegada para la Cigilancia Administrativa con el fin de dar cumplimiento a lo
ordenado en acto de fecha julio '. de 1((?, para tal efecto atendi la
diligencia el 1irector 1r" A1:8H*#1: 0#*;QP+ 0A$#*+;+A" Acto seguido
se le solicita poner de presente a esta delegada los siguientes documentos,
teniendo en cuenta el periodo comprendido entre los aos 1((1 y mediados
de 1((', las relaciones mediante las cuales la cajera entregaba a la Befe de
Hinanciera los dineros que se recaudaban diariamente, las relaciones o
recibos de consignacin de los recibos recaudados en el mismo periodo, la
resolucin mediante la cual la Bunta 1irectiva autoriza al 1irector para hacer
rebajas a los contribuyentes" #n este estado manifiesta el 1irector que en el
momento en que tom posesin del cargo = 0rimero de junio de 1((' = no
se encontr en este 1pto" la documentacin que se solicita, que en el
momento slo nos puede aportar la resolucin, mediante la cual la Bunta
1irectiva autoriza al 1irector hacer notas de rebajas a los contribuyentes, la
cual se aporta al #xp" @MA" Acto seguido se solicita informacin sobre los
disSet en el cual se llevaba consignadas las referencias catastrales afectadas
por el plan vial, manifiesta el seor 1irector que slo se encontraban los
disSets correspondientes al '-T aproximadamente sin problemas el resto de
los disSets se encontraban en mal estado a tal punto que no se estaba
facturando el .-T de la referencia catastral afectada por el plan vial" 0ara
ofrecer una mejor informacin se har un examen ms detallado en el d&a de
hoy y la documentacin que encuentre le ser enviada a la 0ersoner&a
1istrital @MAG"
?" :tras de las pruebas que fue tenida en cuenta en la sancin controvertida por la
parte accionante, que est directamente relacionada con la anterior visita, es que
el seor Adolfredo 0erin 0aternina, que fue 1irector del 1epartamento
Administrativo de Calorizacin despu!s de los ciudadanos Bulio 2esar 8aguado
Duintana y *oberto Amor, le inform a la 0ersoner&a 1istrital mediante oficio del
') de agosto de 1((? lo siguiente @Hl" 1./AI
F@""A al recibir el cargo que actualmente ocupo, no encontr! libros de bancos
ni de contabilidad que dieran cuenta de los recaudos de aos anteriores"
Ante este panorama fueron muchos los reclamos que recib& de parte de los
contribuyentes"
8a mayor&a de los casos fueron resueltos gracias a que presentaron los
recibos de pago, que fueron debidamente constatado@sA en nuestro archivo
interno" 4in embargo, tenemos dos casos, que aseguran haber cancelado la
deuda y a los que no les aparece el descargo del respectivo abono" #llos son
los siguientes @MAG"

)" 8as anteriores pruebas para la 0ersoner&a 1istrital dieron cuenta de las
irregularidades existentes en el 1epartamento Administrativo de Calorizacin, por
lo que mediante auto del 1. de agosto de 1((? @Hls" 1.-51.'A declar abierta la
averiguacin disciplinaria contra los funcionarios que a su juicio pod&a tener
responsabilidad en lo ocurrido, concretamente los seores *oberto Amor %uend&a
@1irector del 1epartamento Administrativo de CalorizacinA, Lamira #l&as de
2amacho @Befe de 2arteraA, 7ladis 4algado 4imancas @1irectora HinancieraA,
Borge 4chorboth 2astro @encargado de 4istemasA y Borge Jerrera 8lamas @Befe de
2ontabilidad"
6ediante dicho auto se cit a versin libre al seor Borge Jerrera 8lamas, que se
desempe como Befe de 2ontabilidad, que el d&a 3 de septiembre de 1((? rindi
la declaracin correspondiente @Hls" 1((5'--A"
A partir de la mencionada declaracin, la 0rocuradur&a 1istrital de 2artagena abri
el 15 de septiembre de 1((? investigacin disciplinaria contra el demandante @Hl"
''-A, argumentando que aqu!l comision al seor Borge Jerrera, Befe de
2ontabilidad, para realizar funciones distintas a las estipuladas en el manual de
funciones, Fsin encargar a otro funcionario que realizara las actividades requeridas
para la organizacin de esa seccin, trayendo como consecuencia que en la
entidad no existan libros de contabilidad ni registros contables, segEn se
desprende de la diligencia de visita especial practicada en 4alorizacin el 2 de
agosto del presente aoG"
0or la importancia de dicha declaracin, que tambi!n se tiene en cuenta en la
*esolucin +, -.. del / de mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de 2artagena,
se transcriben los apartes ms relevantes de la misma @Hls" 1((5'--AI
F0*#7<+$A1:I 4&rvase decir el declarante durante qu! periodo ha sido
funcionario del 1pto" Administrativo de Caloracin y en qu! cargo"
2:+$#4$RI #n el periodo comprendido del ) de febrero de 1((1, al ( de
julio de 1((', en el cargo de Befe de 2ontabilidad" 0*#7<+$A1:I 4&rvase
decir el declarante cules fueron sus funciones en el 1pto" de Calorizacin"
2:+$#4$RI Aunque en el 1ecreto -(? del ) de febrero de 1((1 aparezco
como Befe de 4eccin de 2ontabilidad desde el mismo momento que tom!
posesin del cargo se me comision como 1irector de los estudios
financieros y econmicos del plan vial que inclu&a el diligenciamiento de la
solicitud de cr!dito ante la Hinanciera de 1esarrollo $erritorial H;+1#$#*,
para lo cual se me instal en oficina independiente a contabilidad, entre mis
funciones sostuve reuniones en %arranquilla con la directiva de H;+1#$#*, y
en el hotel las Celas de 2artagena con la Alcald&a 1istrital, el estudio
concluy con la@sA proyecciones de ingresos y gastos del plan vial,
cronogramas de actividades, paquetes de obras seg9n los recursos y flujo de
caja, al terminar estos estudios que duraron aproximadamente ocho meses
debido a la importancia que representaba para la Administracin 1istrital se
me dej en el cargo como 2onsultor del plan vial, debido a la experiencia
adquirida se me comision para que asesorara a la #mpresa de 1esarrollo
<rbano de %ol&var #1<*%# en la solicitud de cr!dito que ellos hac&an ante
H;+1#$#* para la financiacin de caos y lagunas lo cual me hizo trasladar
f&sicamente mi oficina hacia las oficinas de #1<*%# en 6anga" ;gualmente
se me responsabiliz de la elaboracin de proyecto de presupuesto y
restructuracin administrativa del 1pto" de Calorizacin 1istrital, en el cual yo
recomend! la eliminacin del cargo de Befe de 2ontabilidad que yo mismo en
el papel ocupaba por considerar que debido a que el 1pto" de Caloracin
1istrital no se maneja una contabilidad que amerite a un profesional
dedicado a esa labor, pues en la prctica se puede manejar con un auxiliar"
0*#7<+$A1:I 4&rvase decir el declarante ya que usted ha manifestado
haber sido comisionado para desempear funciones diferentes a las de
contabilidad, qui!n desempeaba las funciones establecidas en el 1ecreto
'(1 para la 4eccin de 2ontabilidad, y qui!n maneja los libros de
contabilidad" 2:+$#4$RI #l 1pto" de Calorizacin es una dependencia
directa de la Alcald&a 1istrital por lo tanto la contabilidad se maneja
centralizadamente en la 2ontralor&a 1istrital y en Jacienda, es all donde se
realizan los registros de cuenta, ejecuciones presupuestales, donde se
mantiene el cardex de proveedores, cardex de contratistas y donde se
manejan las cuentas bancarias del 1istrito, en cuanto al 1pto" de
Calorizacin la 4eccin de 2ontabilidad depende de la 1ivisin Hinanciera y
Administrativa, la cual maneja todo el aspecto financiero de Calorizacin
@MAG"
5" #n el acto mediante el cual se sanciona al accionante, y en estrecha relacin
con el reproche que se le hace de haber comisionado al seor Borge Jerrera
8lamas para desempear funciones ajenas a la 4eccin de 2ontabilidad, dejando
ac!fala !sta, se indica que aqu!l aport una certificacin que da cuenta de las
funciones que le fueron asignadas por el demandante"
4obre el particular, a folios ''' y ''? del expediente, se encuentra una
certificacin suscrita por el seor Bulio 8aguado Duintana, en su condicin de
Fexdirector del 1epartamento Administrativo de Calorizacin 1istrital de
2artagenaG, en la que precisa las funciones que desde el / de febrero de 1((1
hasta la fecha de su retiro de dicho cargo, comision al seor Borge JerreraI
F5 0reparacin financiera y coordinacin econmica de la solicitud del cr!dito
que el 1istrito de 2artagena diligenci ante la Hinanciera de 1esarrollo
$erritorial"
5 0reparacin financiera de los estudios del 0lan Cial los cuales se componen
de @MA
5 0reparacin del proyecto de presupuesto del 1epartamento Administrativo
de Calorizacin 1istrital para 1((' y su reconstruccin administrativa, incluido
el desarrollo institucional buscando mejorar la administracin"G
2omo antes se indic, a partir de las anteriores pruebas la 0rocuradur&a 1istrital
de 2artagena consider que el demandante tambi!n era responsable del
desorden que tuvo lugar en el 1epartamento Administrativo de Calorizacin,
particularmente, que como director de esa entidad dej ac!fala la 4eccin de
2ontabilidad, al comisionar al jefe de la misma para el desarrollo de otro tipo de
tareas, sin tomar las medidas pertinentes para velar por el correcto funcionamiento
de dicha 4eccin"
0or la anterior circunstancia en criterio de la 4ala contrario a lo que argumenta el
actor respecto a la motivacin del acto administrativo mediante el cual se le
sancion, el mismo justifica en qu! consiste la conducta reprochada y respalda su
dicho con las pruebas pertinentes, motivo por el cual no se advierte que se haya
incurrido en falsa motivacin como argumenta la parte demandante"
8" )obre la supuesta desviacin de poder
#n segundo lugar, respecto a la presunta desviacin de poder al emitirse la
sancin en contra del seor 8aguado Duintana, se advierte que !ste en la
demanda realiza dicha afirmacin @Hl" ?A, pero en manera alguna justifica o
acredita la misma, incumpliendo por consiguiente con la carga de la prueba que le
corresponde @art" 133 del 2"0"2A, mxime cuando la decisin sancionatoria est
amparada por la presuncin de legalidad"
#n tal sentido se reitera que la jurisprudencia de esta 4eccin ha sido clara en
sealar que entrndose de la desviacin de poder, debe existir un definido
respaldo probatorio que lleve al juzgador a la certeza incontrovertible de que los
motivos que la administracin tuvo para expedir el acto enjuiciado son ajenos a los
que la ley seala para tal efecto
0/
, situacin que le corresponde acreditar a quien
pretende desvirtuar la legalidad de los actos acusados, en este caso al seor Bulio
8aguado Duintana, que en manera alguna demuestra la configuracin del
mencionado motivo de inconformidad"
5" )obre la supuesta vulneracin del debido proceso
Hinalmente, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho al debido
proceso, se recuerda que la parte demandante de un lado argumenta que no
existe norma alguna que califique como contrario al ordenamiento jur&dico la
conducta por la cual el seor 8aguado Duintana fue investigado, en su criterio,
encargar a un funcionario en un empleo y no designar un reemplazo para aqu!lE y
de otro, considera que en el acto acusado se indica que dicho ciudadano
desconoci el art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3
13
expedido por el Alcalde de
2artagena, que hace referencia a funciones relacionadas con los registros
contables del 1epartamento Administrativo de Calorizacin 6unicipal, las cuales
no estaban a su cargo"
Al revisar el pliego de cargos en contra del demandante y el acto mediante el cual
se le impuso multa consistente en ?- d&as de sueldo, se observa que el mismo fue
sancionado por haber incumplido con los deberes que estaban a su cargo,
particularmente, de dirigir y coordinar todas las dependencias del 1epartamento
Administrativo de Calorizacin, en concreto la 4eccin de 2ontabilidad, que dej
ac!fala al comisionar al jefe de la misma el desarrollo de otras tareas sin tomar las
medidas pertinentes para que dicha dependencia funcionaria en debida forma,
situacin que a su vez conllev a la ausencia de registros contables"
16
-onse%o de Estado( Secci$n Se&nda( S&bsecci$n E( sentencia del 15 de 'ebrero de 2005( expediente
25000-23-25-000-2002-0=20=-0142,=5F0,6( -./. 0esGs .aria Le#os E&sta#ante.
1*
9/or #edio del c&al se restr&ct&ra la >'icina de @alori8aci$n .&nicipal de -artaena( se crea el
Aeparta#ento Ad#inistrati2o de @alori8aci$n .&nicipal y se dictan nor#as sobre el r;i#en de contrib&ci$n
por el Siste#a de @alori8aci$n en el .&nicipio de -artaenaB.
#n tal sentido, se aprecia que en el pliego de cargos elevado en contra del
accionante el '( de septiembre de 1((? @Hls" '?/5'?3A, se le reproch que el
hecho de haber dejado ac!fala la 4eccin de 2ontabilidad, Ftrajo como
consecuencia la ausencia total de registro contables, contraviniendo lo dispuesto
en el artculo dcimo cuarto del Decreto 291 de 1987G, con lo cual a su vez "a
podido incurrir en la transgresin de las siguientes normasF
Decreto 291 de 1987. on funciones del Director de !alori"aci#n $ b%
&ener la responsabilidad jurdica' financiera' administrativa ( tcnica
del Departamento )dministrativo de !alori"aci#n. *% Dirigir ( coordinar
todas las dependencias del Departamento )dministrativo de
!alori"aci#n' e+igir el cumplimiento de los deberes asignados al
personal,.
%ecreto (7 2.> de 01.<, art7 1- %e las faltas disciplinarias7 &onstituyen
faltas disciplinarias el incumplimiento de los deberes, la violacin de las
pro"ibiciones y el abuso de los derec"os sealados en el +tulo ::, &aptulo
>- del %ecreto =ey >7200 de 01/., en la =ey 03 de 01.2 y en las dem!s
disposiciones legales vigente7
;l art7 /- de la &7,7 diceF =os particulares slo son responsables ante las
autoridades por infringir la &onstitucin y las leyes7 =os servidores pEblicos lo
son por la misma causa y por omisin o extralimitacin de sus funciones7
58ls7 >3/G>3?6 5%estacado fuera de texto67
+tese que al actor se le indic que como servidor p9blico era responsable por la
omisin o extralimitacin de sus funciones, y en consonancia con lo anterior, se
trajo a colacin el 1ecreto '(1 de 1(.3 del Alcalde 2artagena, que regula entre
otros aspectos, los objetivos y organizacin del referido 1epartamento
Administrativo @Hls" '-553A, a fin de resaltar que dentro de las funciones del
1irector de dicha entidad, se encuentra la de Fdirigir y coordinar todas las
dependencias del Departamento )dministrativo de !alori"aci#n,, entre las
cuales se encuentra la )eccin +ontabilidad, frente a la cual la entidad
demandada destac el art&culo d!cimo cuarto, que precisa de la siguiente manera
las tareas a cargo de dicha dependencia @Hls" '(5?-AI
FA*$N2<8: 1O2;6: 2<A*$:I 8a 4eccin de 2ontabilidad llevar los
registros contables requeridos en el manejo financiero de la institucin
cumpliendo las normas establecidas en la 2digo Hiscal" #laborar adems
los estados financieros y controlar el manejo de la cartera o cr!dito obtenido
en el manejo de los programas que adelante el 1epartamentoG"
#n criterio de 4ala el anterior razonamiento, en virtud del cual se consider que el
hecho de que el actor dejara ac!fala la 4eccin de 2ontabilidad, incidi en los
problemas que se presentaron en la misma respecto a los registros contables, fue
tenido en cuenta en la *esolucin +, -.. del / de mayo de 1(() de la 0ersoner&a
1istrital de 2artagena, por lo que dicho acto hizo !nfasis en las funciones a cargo
de dicha 4eccin7
#n ese orden de ideas, estima la 4ala que constituye una apreciacin errada de la
parte accionante, que se interprete que la resolucin antes sealada sancion al
seor 8aguado Duintana simplemente por encargar a un funcionario en un empleo
y no designar un reemplazo, o que formalmente slo se le est reprochando el
desconocimiento del art&culo 1) del 1ecreto '(1 de 1(.3 del Alcalde de 2artagena
que no tiene ver con las funciones que le fueron asignadas, en tanto en realidad la
sancin impuesta obedeci al incumplimiento de su deber como 1irector del
1epartamento Administrativo de Calorizacin @y por consiguiente principal
responsable de dicha entidadA de dirigir y coordinar el adecuado desempeo de la
4eccin de 2ontabilidad, al designarle al jefe de !sta otro tipo de tareas, sin tomar
respecto de dicha dependencia las medidas pertinentes que la ley prev! para el
adecuado funcionamiento de la Huncin 09blica, lo que a su vez gener
problemas con los registros contables"
0or la anterior circunstancia se insiste, el reproche que realiz la 0ersoner&a
1istrital de 2artagena va ms all del hecho de que el demandante le asignara
unas tareas al Befe de 2ontabilidad, independientemente si !ste continuaba o no
formalmente presidiendo de dicha 4eccin, toda vez que la sancin impuesta
obedece al incumplimiento del actor como 1irector del 1epartamento
Administrativo de Calorizacin, del deber de velar por el adecuado funcionamiento
de la 4eccin de 2ontabilidad, que materialmente qued ac!fala por el hecho de
haberle asignado al Befe de !sta tareas que no estn directamente relacionadas
con dicha dependencia y que requer&an del mencionado funcionario la mayor parte
de su disponibilidad, lo que a su vez en criterio de la demandada permiti que se
presentaran irregularidades alrededor de los registros contables, que
probablemente se hubieren evitado si el 1irector del 1epartamento Administrativo
hubiere tomado las medidas pertinentes respecto a la direccin y coordinacin de
la mencionada dependencia, medidas que de lo probado en el proceso el
accionante no tom"
Asimismo la 4ala observa, que en la actuacin disciplinaria que se inici contra el
demandante, el mismo tuvo la oportunidad de ejercer ampliamente su derecho a la
defensa, que las razones de hecho y de derecho por las cuales se elev pliego de
cargos en su contra fueron las mismas que dieron lugar a la sancin que se
controvierte en esta oportunidad, y que la conducta del actor reprochada por la
0ersoner&a 1istrital de 2artagena, fue analizada con fundamento en las normas
vigentes para la !poca en que tuvo lugar"
0or lo tanto, los cargos que la parte accionante formul respecto a la presunta
emisin de la sancin impuesta con violacin del debido proceso tampoco estn
llamados a prosperar"
0or las razones expuestas, en primer lugar se revocar el fallo de primera
instancia que se inhibi para emitir un pronunciamiento por ineptitud sustantiva de
la demanda, por el hecho de que esta no precis cul era la pretensin de
restablecimiento del derecho, en tanto dicha circunstancia en el caso concreto no
constituye un verdadero impedimento para entrar a analizar los argumentos de
hecho y derecho de la parte accionante"
#n su lugar, de acuerdo al anlisis de los cargos formulados por el demandante
contra la *esolucin +, -.. del / de mayo de 1(() de la 0ersoner&a 1istrital de
2artagena que lo sancion con multa de ?- d&as de sueldo, y contra el acto ficto
que neg el recurso de reposicin contra la mencionada resolucin, se negar las
s9plicas de la demanda"
#n m!rito de lo expuesto, el 2onsejo de #stado, 4ala de lo 2ontencioso
Administrativo, 4eccin 4egunda, 4ubseccin F%G, administrando justicia en
nombre de la *ep9blica y por autoridad de la ley,
$ALLA
&E(B+A)E la sentencia de 11 de noviembre de '--(, proferida por el $ribunal
Administrativo de %ol&var, que se inhibi para pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda" #n su lugar, NIQ*AN)E las pretensiones de la parte
accionante por las razones expuestas en esta providencia"
2piese, notif&quese y ejecutoriada esta providencia devu!lvase el expediente al
$ribunal de origen"
1iscutida y aprobada en sesin de la fecha"
*E&A&D% A&ENA) M%N)AL(E 0E&TKA LU+?A &AM?&E-
DE PNE-