U N I V E R S I D A D N A C I O N A L

D E C O L O M B I A
S e d e M e d e l l n
F a c u l t a d d e
A r q u i t e c t u r a
M a e s t r a e n E s t u d i o s
U r b a n o R e g i o n a l e s
1 5 / 0 5 / 2 0 1 2
JUAN ESTEBAN AMAYA CORREA
cc. 79597260
jeamayaco@unal.edu.co

Director: Profesor Peter Charles Brand
pbrand@unal.edu.co



GESTIN DEL RIESGO SSMICO EN
MEDELLIN
Alistamiento y resiliencia de la ciudad frente a un terremoto


Trabajo de Grado para optar al ttulo de
Magster en Estudios Urbano Regionales
Modalidad Profundizacin.

2


UNI V E R S I DA D NA C I ONA L DE C OL OMB I A
S e d e Me d e l l n
F a c u l t a d d e A r q u i t e c t u r a
Ma e s t r a e n E s t u d i o s Ur b a n o R e g i o n a l e s


GESTIN DEL RIESGO SSMICO EN MEDELLIN
Alistamiento y resiliencia de la ciudad frente a un terremoto
Trabajo de Grado para optar al ttulo de
Magster en Estudios Urbano Regionales
Modalidad Profundizacin.


Presenta: Juan Esteban Amaya Correa
cc. 79597260
jeamayaco@unal.edu.co

Director: Profesor Peter Charles Brand
pbrand@unal.edu.co


1 5 / 0 5 / 2 0 1 2



3














4

Tabla de Contenido


Tabla de Ilustraciones.......................................................................................................................... 6
Introduccin ........................................................................................................................................ 8
I. El concepto de riesgo ..................................................................................................................... 13
1.1 El riesgo ................................................................................................................................... 14
1.2 Conceptos asociados al riesgo............................................................................................. 16
1.3 La construccin social del riesgo ............................................................................................. 19
1.3.1 La construccin social del riesgo como percepcin: ........................................................ 20
1.3.2 La construccin social del riesgo como vulnerabilidad: ................................................... 21
II. Prevencin, atencin y recuperacin de desastres. ..................................................................... 23
2.1 Orgenes de la atencin de desastres ..................................................................................... 23
2.2 El Marco De Accin De Hyogo - Hyogo Framework for Action (HFA) ..................................... 25
Prioridades de Accin. ............................................................................................................... 25
2.3 Haciendo Ciudades Resilientes- Making Cities Resilient (MCR) .............................................. 26
2.3.1 Los 10 aspectos bsicos son: ............................................................................................ 27
2.3.2 La Campaa puede resumirse en tres objetivos principales ............................................ 28
2.4 La importancia de tener presente la amenaza ssmica ........................................................... 28
III. Los sismos en Colombia ............................................................................................................... 30
3.1 Los sismos ................................................................................................................................ 30
3.1.1 Sismo (Terremoto, Temblor o Movimiento Telrico): ..................................................... 30
3.1.2 Falla Geolgica: ................................................................................................................ 31
3.2 Escalas Ssmicas, Intensidad Y Magnitud: ............................................................................... 33
3.2.1 Magnitud de Escala Richter .............................................................................................. 33
3.2.2 Intensidad en Escala de Mercalli ...................................................................................... 34
3.2.3 Magnitud e Intensidad de un temblor: ............................................................................ 36
3.2.4 Ondas ssmicas ................................................................................................................. 36
3.2.5 Tipos de ondas.................................................................................................................. 36
3.3 La sismicidad del territorio colombiano. ................................................................................. 39
3.4 Principales fallas geolgicas del territorio colombiano .......................................................... 40
5

3.5 Principales eventos catastrficos en Colombia ....................................................................... 41
3.5.1 Terremoto de Popayn (Marzo 31 de 1983) .................................................................... 41
3.5.2 Erupcin del volcn Nevado del Ruiz - Armero (Noviembre 13 de 1985) ....................... 45
3.5.3 Terremoto de Murind o Sismos del Atrato Medio (Octubre 17 y 18 de 1992) .............. 48
3.5.4 Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994) ................................................................. 50
3.5.5 Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999) .............................................................. 53
3.6 Legislacin proveniente de los principales desastres ............................................................. 63
3.7 Desarrollo normativo del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres ..... 63
3.8 Declaracin de situacin de desastre...................................................................................... 66
3.9 Comit Local Para La Prevencin Y Atencin De Desastres - CLOPAD .................................... 66
3.9.1 Funciones del Comit Local para la Prevencin y Atencin de Desastres ........................... 67
3.9.2 El CLOPAD en las situaciones de desastre ............................................................................ 69
3.9.3 El CLOPAD en relacin con los planes de accin especficos ............................................... 70
3.9.4 Estructura del CLOPAD ......................................................................................................... 70
3.9.5 Comisin tcnica .................................................................................................................. 70
3.9.6 Comisin operativa .............................................................................................................. 71
3.9.7 Comit de educacin ............................................................................................................ 72
IV. La amenaza ssmica en Medelln .................................................................................................. 73
4.1 El SIMPAD ................................................................................................................................ 73
4.2 Geomorfologa del Valle de Aburra ......................................................................................... 76
4.3 Principales desastres en Medelln y el AMVA ......................................................................... 79
4.4 La tragedia de Villatina ............................................................................................................ 81
4.5 Entrevistas ............................................................................................................................... 84
4.5.1 Listado de entrevistas: ..................................................................................................... 84
4.5.2 Temas a tratar: ................................................................................................................. 84
4.6 Lo Institucional ....................................................................................................................... 85
4.7 Lo Social. .................................................................................................................................. 95
4.8 Lo Poltico. ............................................................................................................................. 102
4.9 Lo Tcnico. ............................................................................................................................. 107
Conclusiones ................................................................................................................................... 112
BIBLIOGRAFA .................................................................................................................................. 120
Referencias .................................................................................................................................. 124
6



Tabla de Ilustraciones

FIGURA 1. Nuevo mapa de amenaza ssmica de Colombia 11
FIGURA 2. Epicentro e Hipocentro 30
FIGURA 3. Tectnica de placas. 31
FIGURA 4. Fallas Normales.. 32
FIGURA 5. Fallas Inversas.. 32
FIGURA 6. Fallas de transformacin o desgarre 33
FIGURA 7. Escala Richter 34
FIGURA 8. Ondas P.. 37
FIGURA 9. Ondas S. 37
FIGURA 10. Ondas R. 38
FIGURA 11. Ondas L. 38
FIGURA 12. Tectnica de Placas en Colombia... 39
FIGURA 13. Organigrama del SIMPAD. 74
FIGURA 14. Divisin Poltica AMVA 78
FIGURA 15. Movimientos en masa AMVA 80


7


RESUMEN


Este trabajo revisa, desde la mirada de la planeacin urbano-regional, el grado de
alistamiento institucional, social, poltico y tcnico de la ciudad de Medelln frente al
riesgo ssmico y la resiliencia de la urbe para recuperarse luego de un terremoto. Para ello,
se hace un repaso por la historia de la prevencin, atencin y recuperacin de desastres,
se precisan los conceptos asociados al riesgo y se estudian los principales eventos
catastrficos en Colombia y Medelln. Se toma como punto de referencia la World Disaster
Reduction Campaign de las Naciones Unidas, se recurre principalmente a fuentes
secundarias como textos escritos y documentos digitales y se consulta a distintos
expertos en el tema.

Palabras clave: Gestin del riesgo, amenaza ssmica, vulnerabilidad, resiliencia, planeacin
urbana, ordenamiento territorial.




ABSTRACT

This work reviews, from an urban and regional planning perspective, the degree of
institutional, social, political and technical readiness of Medellin in the fact of seismic risk
and the citys resilience to recover from the aftermath of an earthquake. To this end, we
review the history of disaster prevention, management and recovery at a global scale, and
we define the concepts associated with risk and study the main catastrophic events in
Colombia and Medellin. As a reference point we take the United Nations World Disaster
Reduction Campaign, mainly we use secondary sources such as written texts and
electronic documents and also interviewed some experts.

Key words: Risk management, seismic hazard, vulnerability, resilience, urban planning,
land use.



8

Introduccin


La gran mayora de nuestros males fsicos son obra nuestra. Teniendo el caso de Lisboa hay
que considerar que si no hubiera habido veinte mil casas de seis o siete pisos, y que si los
habitantes de esa gran ciudad hubieran estado mejor y ms ligeramente distribuidos, el dao
hubiera sido mucho menor y quizs incluso nulo, como si nada hubiera ocurrido
Rousseau
1



En las ltimas dcadas el tema de los terremotos ha experimentado una mayor difusin
alrededor del mundo, debido al aumento acelerado de la poblacin que vive en ciudades
con la consecuente expansin urbana, hasta alcanzar stas ltimas, proporciones
regionales. Dicho proceso ha trado consigo un desmantelamiento del soporte natural, la
fragmentacin del tejido social, la depredacin del medio ambiente y el uso ineficiente de
recursos naturales, energticos, financieros y de todo tipo. Ese crecimiento poblacional
urbano tambin guarda una relacin directa con el incremento en la frecuencia y letalidad
de las catstrofes naturales y en el nivel de vulnerabilidad de las comunidades.
El contexto anterior es claro en las ciudades latinoamericanas dado el carcter informal de
la mayora de sus construcciones, la ausencia de normas y procesos constructivos
sismorresistentes incluso en las reas formales pero construidas hace ms de 30 o 40
aos, en donde multiplicidad de reas periurbanas continan su proceso expansivo,
densificando zonas de alto riesgo o de importancia estratgica para la produccin de
alimentos o servicios ambientales, todo de manera desestructurada, fragmentaria en lo
socioespacial y en condiciones de gran vulnerabilidad.
Frente a este fenmeno se ubica, al menos en teora, la planeacin urbana, la cual,
adems de su funcin poltica, econmica y esttica, es fundamental para evitar o
minimizar la vulnerabilidad de los centros urbanos. La planeacin urbana busca reducir las
incgnitas frente a las situaciones de desastre porque intenta prever los problemas que
puedan surgir y adoptar las soluciones alternativas posibles; adems, permite una rpida
respuesta ante situaciones emergentes segn el suceso particular, los recursos disponibles
y la cultura local.
Ahora bien, la problemtica de los desastres ya no es simplemente un asunto de los
planificadores urbanos y ha dejado de ser una preocupacin ocasional de los pueblos y los
9

gobiernos y se ha convertido en un elemento vital en la lista de cuestiones que competen
a toda la humanidad, ya sea por su impacto en el desarrollo global o porque su solucin
slo se obtiene con esfuerzos sistemticos prolongados. As, entre el 30 mayo y el 3 de
junio de 2010, se llev a cabo en Davos Suiza el Foro Mundial Del Riesgo
2
, y el 31 de mayo
del mismo ao, las Naciones Unidas lanza oficialmente en Lima Per, la Estrategia
Internacional Para La Reduccin De Desastres
3
.
Eventos como el Tsunami de Indonesia del 2004 (288.000 muertos
4
), el terremoto en
China del 2008 (69.181 muertos
5
), el terremoto en Hait (230.000 muertos
6
) y los recientes
terremotos de Chile, Nueva Zelanda y Japn, por slo mencionar algunos, son suficientes
para indicar la profunda trascendencia que tiene la prevencin de los desastres en el
marco del desarrollo mundial, de todos los esfuerzos dirigidos a la proteccin de la vida
humana, del mejoramiento de la calidad de vida y la prosperidad de las naciones.
Cualquier catstrofe, sin importar el nivel de progreso econmico del pas afectado,
muestra claramente los serios traumas ocasionados a los procesos de desarrollo de cada
nacin y el largo camino que an hay que recorrer para optimizar los sistemas de
prevencin en sus dimensiones internacional, nacional y local. Adems de la estela de
dolor y de las consecuencias ambientales y sociales de los desastres, es evidente que las
prdidas millonarias en las obras de infraestructura bsica y en los sistemas de produccin
y abastecimiento repercuten a corto, mediano y largo plazo en el desarrollo, y si bien los
desastres no distinguen fronteras, tambin es claro que su impacto social y econmico
resulta ms severo en los pases pobres.
En naciones como Colombia, que an estn construyendo su infraestructura fsica y social
bsica, que deben hacer grandes esfuerzos para construir vas de penetracin, redes de
servicios y extender el cubrimiento en salud y educacin, representa una carga muy
pesada asumir las prdidas resultantes de los desastres y el costo de la reconstruccin que
esto demanda. En tal virtud, la prevencin y el auto conocimiento, deben ser el eje de
todos los esfuerzos dirigidos a la reduccin de los desastres, ya sean naturales o
generados por la mano del hombre, y de los efectos derivados de estos.
Entre los distintos tipos de catstrofe natural, los movimientos ssmicos y sus secuelas han
constituido a travs del tiempo hechos de gravedad que afectan a la poblacin en todos
los mbitos de la existencia y aunque por tratarse de fenmenos naturales impredecibles,
son imposibles de evitar, el conocimiento de los factores fsicos que los producen permite
prevenir los riesgos y minimizar la prdida de vidas y de recursos econmicos. La
experiencia en caso de sismos en grandes ciudades, indica que la catstrofe es
directamente proporcional al grado de alistamiento para enfrentarla y que la funcin de
prevencin empieza con el cumplimiento de una serie de requisitos de orden tcnico e
10

institucional que pueden y deben mejorarse al evaluar lo conocido y aprovechar los
recursos disponibles para desarrollar esos conocimientos desde el punto de vista de la
investigacin cientfica.
Si comparamos dos eventos recientes como los de Hait y Chile, vemos que aunque el
primero fue menos fuerte que el segundo (7.0 y 8.8 grados en la escala de Richter
respectivamente), produjo muchsimas ms vctimas mortales y daos materiales (Hait:
230.000 muertos Chile 795 muertos)
7
. Y si adems comparamos esos datos con los del
terremoto del Eje Cafetero en Colombia de 1999, que con sus escasos 6.2 grados, dej
1230 muertos
8
, miles de heridos y damnificados, podemos inferir que el nivel de amenaza
ssmica intermedia o la baja magnitud de un terremoto no aseguran que la cantidad de
vctimas y daos tambin sern intermedios o bajos.
Medelln tiene poca o ninguna posibilidad de sufrir un tsunami, una erupcin volcnica,
una gran inundacin, un huracn o un tornado, que son los fenmenos naturales,
diferentes a un terremoto ms destructivos, pero la ciudad se encuentra en una zona de
amenaza ssmica intermedia
9
y segn la Ponencia Puede ocurrir un sismo en
Medelln?
10
(Lalinde 2010), la posibilidad de un terremoto de consecuencias
catastrficas en Medelln es real y se debe estar preparado para ello desde lo tcnico, lo
cientfico, lo institucional, lo poltico y lo social. Dado lo anterior, encontramos pertinente
hacer un anlisis del grado de alistamiento que tiene Medelln para afrontar un terremoto
y los retos que la posterior atencin de vctimas y la reconstruccin impondran a su
poblacin.
En Medelln se ha avanzado en la cultura de la prevencin como lo demuestra el Foro
organizado por el Concejal Santiago Londoo Uribe: Estamos Preparados para un
Terremoto? y dentro del POT
11
se contemplan, as sea de manera indirecta, algunas
medidas tendientes a la mitigacin del riesgo, pero es nicamente con polticas pblicas
persistentes en el tiempo, ms all de los perodos de los gobiernos locales, con
instituciones fuertes, bien coordinadas y con servidores pblicos dispuestos a hacer
cumplir las normas como se puede realmente planear una ciudad con la resiliencia
necesaria para afrontar un terremoto de gran magnitud.





11

Mapa de Amenaza Ssmica de Colombia





































FIGURA 1. Nuevo mapa de amenaza ssmica de Colombia.
FUENTE http://www.unperiodico.unal.edu.co/typo3temp/pics/3658c261c2.jpg

12

El objetivo del presente trabajo es entonces revisar el grado de alistamiento institucional,
poltico y tcnico de la ciudad de Medelln frente a la amenaza ssmica y la resiliencia que
tendra la urbe para sobreponerse a un terremoto catastrfico. El punto de referencia de
dicho estudio ser el programa de las Naciones Unidas World Disaster Reduction
Campaign 2010-2011, cuyo documento Making Cities Resilient
12
nos permitir hacer la
evaluacin comparativa.
Como objetivos especficos y por tratarse de un Trabajo de Grado de tipo documental
cuyo insumo principal son las fuentes secundarias, es necesario:
Recabar la mayor cantidad de informacin de carcter bibliogrfico sobre el tema en
cuestin, esto incluye documentos escritos, pginas web y archivos digitales.
Establecer si Medelln tiene una amenaza ssmica y por lo tanto si es pertinente incluir
este tema en la ordenacin territorial y en la planeacin urbana.
Entrevistar a por lo menos cuatro expertos en el tema de la amenaza ssmica y la gestin
del riesgo en Medelln para soportar la relevancia que le damos a esta cuestin y hacer
una evaluacin preliminar del grado de alistamiento de la ciudad frente a un evento
catastrfico.
Comparar los resultados obtenidos de la investigacin bibliogrfica y las entrevistas acerca
del grado de alistamiento de la ciudad frente a un terremoto, con lo estipulado al respecto
por la Naciones Unidas.
La metodologa empleada ser la bsqueda, lectura, seleccin y extraccin de informacin
pertinente desde textos impresos, videos, fotografas, pginas web y documentos
digitales. El anlisis de la informacin obtenida ser principalmente de tipo cualitativo y tal
como indicamos arriba, a manera de soporte recurriremos a entrevistas con expertos en el
tema orientando las preguntas hacia la pertinencia de la gestin del riesgo ssmico en
Medelln, cmo se ha reaccionado en la ciudad en los diferentes desastres y cul es el
grado de concordancia de la accin de las autoridades y su poblacin en la gestin del
riesgo con respecto a lo estipulado por las Naciones Unidas.




13

I. El concepto de riesgo



En este primer captulo expondremos por qu el riesgo es un tema relevante en las
sociedades modernas, as, abordaremos la cuestin del riesgo como concepto definido
socialmente y por ende variable a lo largo de la historia humana. Tendremos que definir
tambin otros trminos conexos y que por lo general se confunden como son los de
peligro, amenaza y vulnerabilidad. El objetivo de este captulo es que se tenga claridad
sobre lo que se describe en el resto del documento al unificar los criterios y diferenciar
cada concepto.
La exposicin al riesgo est incrementando en todo el mundo, segn el documento Post-
HFA Consultation Paper
13
entre 2002 y 2011 hubo alrededor del mundo 4130 desastres
naturales registrados en los cuales murieron 1117.527 personas y un mnimo de U$1.195
billones fueron perdidos. Slo en el ao 2011, 302 desastres reclamaron 29.782 vidas,
afectaron 206 millones de personas e infringieron daos estimados en U$366 billones.
Cada vez ms personas y bienes se localizan en zonas de alto riesgo, la proporcin de
poblacin mundial viviendo en zonas propensas a inundaciones se ha incrementado en un
114%, mientras que aquellos ubicados en costas expuestas a huracanes han aumentado
en un 192% durante los ltimos 30 aos
14
. Aproximadamente la mitad de las grandes
ciudades con poblaciones entre los 2 y 15 millones de personas estn ubicadas en reas
propensas a los terremotos y la rpida urbanizacin en todo el globo incrementar la
exposicin de ms gente al riesgo de desastres.
Mientras los pases en desarrollo, especialmente los pequeos estados insulares son
afectados de manera desproporcionada por los desastres, el ltimo gran terremoto-
tsunami de Japn del 11 de marzo de 2011, envi el claro mensaje de que los pases
desarrollados tambin son vulnerables a los desastres. Prcticas no sostenibles de
desarrollo, degradacin del ecosistema, pobreza, variabilidad climtica extrema as como
un incremento en las amenazas tanto naturales como antrpicas a un ritmo acelerado
representan un serio obstculo a los esfuerzos por reducir la pobreza y aumentar el
desarrollo. El nuevo ranking mundial publicado por Maplecroft que calcula la
vulnerabilidad de 170 pases frente a los impactos del cambio climtico en los prximos 30
aos, identifica a algunas de las economas ms grandes y de ms rpido crecimiento,
como las que enfrentan los mayores riesgos para su poblacin, su ecosistema y su
economa
15
.
14

En aos recientes ha habido un rpido incremento en la exposicin de las economas y
capitales nacionales a potenciales amenazas. En los pases de mayores ingresos, bienes y
trabajos han sido creados gracias al crecimiento econmico, pero tambin ha aumentado
el riesgo de perder ese bienestar gracias a un desastre. Sin importar la magnitud del
potencial costo material o prdida de ingresos, la reduccin del riesgo de desastres se
percibe en todo el mundo como una prioridad menor, por debajo de la estabilidad fiscal,
el desempleo y la inflacin, pero la realidad es que el impacto de los desastres, luego de
calcular todos los costos, pueden representar prdidas an mayores para los gobiernos en
trminos de produccin energtica, salud, vivienda y educacin
16
. Por solo citar un
ejemplo, segn el informe UNESCAP Economic and Social Survey of Asia and the Pacific
2011, el terremoto-tsunami de Japn del 11 de marzo de 2011 provoc una reduccin del
1% en el crecimiento proyectado del pas y podra representar una disminucin del 0.1 al
0.21% en el crecimiento de China, Malasya, India, Singapur y Filipinas, incluyendo un 0.2 a
0.5% de impacto en el crecimiento de las exportaciones en esos pases debido a la
alteracin en las importaciones de Japn. Las inundaciones en Tailandia en 2011 no slo
costaron U$40 billones, tambin representaron una cada estimada del 2.5% en la
produccin industrial mundial
17
. Las prdidas econmicas por desastres continuarn
aumentando, desde 1981 dichas prdidas se incrementan ms rpido que el PIB de los
pases del OECD
18
, esto significa que el riesgo de perder riqueza en el mundo debido a
desastres naturales excede el ritmo con el cual dicha riqueza est siendo creada
19
. Hay
actualmente una creciente cantidad de inversin extranjera e inversin privada en
infraestructura, minera, agricultura, turismo y servicios en muchos pases en desarrollo,
incluida Colombia
20
, pero tambin el riesgo se acumula igualmente rpido a medida que
las economas crecen. Las nuevas inversiones necesitan medidas para incorporar la
reduccin y mitigacin del riesgo o de lo contrario la posibilidad de mayores prdidas
debido a desastres naturales se incrementar, retrasando el desarrollo y reproduciendo
los factores de pobreza y violencia.

1.1 El riesgo
No est del todo claro el origen del concepto actual de riesgo, El socilogo alemn
Niklas Luhmann (1927-1998), uno de los especialistas ms influyentes de los ltimos aos
en los estudios sobre el riesgo, admite desconocer el origen de la palabra riesgo, de
posible procedencia rabe; la encuentra ya utilizada en documentos medievales y
difundida a partir de los siglos XV y XVI en asociacin con la llegada de la imprenta a Italia
y Espaa (Luhmann, 1996) (Garca. 2005
21
).
15

El Diccionario de la Real Academia seala Riesgo: Del it. risico o rischio, y
este del rabe. cls. rizq, lo que depara la providencia). 1. m. Contingencia o proximidad
de un dao
22
. En la tradicin musulmana Rizq es un concepto de vital importancia moral y
puede traducirse, de manera aproximada, como el conjunto de bienes materiales y
espirituales de una persona que son provedos por Al:

Seeking Rizq from Allah: Rizq is a very distinct and broader term than to be translated to
material wealth or income. Rizq is consisted of all forms of Allahs bounties, which are
essential for the prosperity of man in this world and the hereafter. Money or wealth is only one
form among many forms of Rizq
23
.

Rizq es un trmino demasiado particular y amplio para ser simplemente entendido como los
bienes materiales o ingresos de una persona, Rizq constituye adems todos los dones que Al
concede y que son necesarios para la prosperidad en este mundo y en el ms all. Dinero y
riqueza son slo una de las muchas formas de Rizq (traduccin propia).

Por ser bienes provedos por Al, las acciones buenas de una persona (puntualidad,
honestidad, buena caligrafa, etc.) incrementan su Rizq, mientras que las malas (falsos
juramentos, codicia, pereza, etc.) lo disminuyen
24
. El Rizq de una persona depende
entonces no slo de su trabajo, sino del favor de Al, lo que de alguna manera puede
interpretarse dentro de la tradicin occidental como la providencia o simplemente, la
suerte:
However it is not possible to say that a man is anonymous with his rizq. What a man earns
may also contain his wifes and his children's rizq. Working is not the cause of rizq, for example
you can work hard all day in your business and make no money, on the other hand you could be
sitting at home and inherit a million pounds or receive a gift from a friend
25
.
Sin embargo no es posible considerar que la persona sea la nica autora de su Rizq. Lo que un
hombre posee tambin contiene el Rizq de su mujer e hijos. El trabajo no es la causa del Rizq,
por ejemplo usted puede trabajar muy duro todo el da en su negocio y no hacer nada de dinero,
por otro lado, usted puede sentarse todo el da en su casa y heredar un milln de libras o recibir
un regalo de un amigo (traduccin propia).
En el mismo Diccionario de la Real Academia, se define a la providencia como:
(Del lat. providenta); 1. f. Disposicin anticipada o prevencin que mira o conduce al
logro de un fin; 2. f. Disposicin que se toma en un lance sucedido, para componerlo o
remediar el dao que pueda resultar; 3. f. por antonom. providencia de Dios
26
.
De lo anterior podemos ir dilucidando una relacin entre los trminos Rizq, providencia y
riesgo, aunque faltara precisar cundo se consolid el concepto moderno de riesgo; al
respecto, la antroploga inglesa Mary Douglas, que ha producido una importante obra
sobre la temtica, nos dice que, como concepto, riesgo surgi en la teora de las
probabilidades, un sistema axiomtico derivado de la teora de juegos que naci en
Francia en el siglo XVII (Douglas, 1987). (Citado en Garca. 2005, p12).
16

Entendemos entonces que el concepto actual de riesgo, est asociado a la idea de un
maana sin certeza y de una u otra forma ha estado presente en todas las sociedades
humanas, su propia concepcin implica un devenir de los acontecimientos. En esta
caracterstica temporal radica la variabilidad que dificulta su prediccin. As mismo, un
acontecimiento que produce una consecuencia no deseada sobre el Hombre est asociado
al espacio fsico donde ste desarrolla sus actividades. La distribucin espacial de esta
afectacin sobre el territorio geogrfico tambin se caracteriza por su gran variabilidad.
Estas dos caractersticas, temporal y espacial del riesgo, lo convierten en un concepto
esencialmente dinmico (Soldano. 2009, p2.)
27


1.2 Conceptos asociados al riesgo.
Es frecuente que se confundan los trminos riesgo, vulnerabilidad y amenaza, as como los
de catstrofe y desastre. Aunque estn relacionados, cada uno indica cosas diferentes, a
continuacin haremos las aclaraciones pertinentes, segn las definiciones del documento
de las Naciones Unidas Vivir con el Riesgo
28
:
Riesgo: Probabilidad de consecuencias perjudiciales o prdidas esperadas (muertes,
lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupcin de actividad econmica o
deterioro ambiental) resultado de interacciones entre amenazas naturales o
antropognicas y condiciones de vulnerabilidad.
Convencionalmente el riesgo es expresado como funcin de amenaza, vulnerabilidad y
capacidad de destruccin o alteracin del normal funcionamiento de la sociedad. Algunas
disciplinas tambin incluyen el concepto de exposicin o valoracin de los objetos
expuestos para referirse principalmente a los aspectos fsicos de la vulnerabilidad. Ms
all de expresar una posibilidad de dao fsico, es crucial reconocer que los riesgos pueden
ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante
considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren; por consiguiente, la
poblacin no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus
causas subyacentes.
Amenaza/peligro: Evento fsico potencialmente perjudicial, fenmeno natural y/o
actividad humana que puede causar la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin
de la actividad social y econmica o degradacin ambiental. Amenazas o peligros pueden
incluir condiciones latentes que mantengan o aumenten la peligrosidad. Su origen puede
ser de diferente ndole: natural (geolgico, hidrometeorolgico y biolgico) o antrpico
(degradacin ambiental y amenazas tecnolgicas). Las amenazas pueden ser individuales,
17

combinadas, secuenciales o concatenadas en su origen y efectos. Cada una de ellas se
caracteriza por su localizacin, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad.
Desastre: Interrupcin seria del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa
prdidas humanas y/o importantes prdidas materiales, econmicas o ambientales; que
exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situacin
utilizando sus propios recursos. Un desastre es el resultado del proceso de acumulacin
del riesgo. Resulta de la combinacin de amenazas, condiciones de vulnerabilidad e
insuficiente capacidad o medidas para reducir las consecuencias negativas y potenciales
del riesgo.
As mismo, en el documento de la OEA Conceptos sobre Riesgo (Soldano. 2009),
encontramos de manera resumida la definicin de estos conceptos y adems, all se
incluye el de catstrofe:
Riesgo: (definicin 1) Probabilidad de que ocurra algn hecho indeseable.
El riesgo est interrelacionado con factores culturales, histricos, polticos,
socioeconmicos y ambientales.
Desastre: Es un acontecimiento localizado en el tiempo y el espacio, en el cual una
sociedad o comunidad ve superada su capacidad de atencin con los recursos habituales
de su organizacin. Se dice que es el momento en el que el riesgo se devela,
actualizndose.
Catstrofe: Es un desastre ampliado. La diferencia con el desastre radica en que el
impacto de una catstrofe tiene un alcance territorial mayor, con mayores consecuencias
negativas. En una catstrofe, adems, suelen agotarse las capacidades de preparacin y
respuesta nacionales frente a la emergencia.
Amenaza o Peligro: Probabilidad de ocurrencia de todo evento que afecte a seres
humanos.
Riesgo: (definicin 2) Es la probabilidad de que una amenaza se convierta en desastre.
Vulnerabilidad: Capacidad de respuesta de la sociedad ante un evento potencialmente
catastrfico.
Riesgo: (definicin 3): Para poder medir el riesgo, la expresin ms generalizada es el
producto de la probabilidad de ocurrencia del evento considerado (potencial de amenaza
referido a una regin y perodo determinados de tiempo) por las consecuencias
esperadas (condiciones de la vulnerabilidad de la comunidad asentada en dicha regin):
18

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad
Es decir, esta frmula expresa matemticamente que: si estamos ante la presencia de una
amenaza (peligro) y surge una vulnerabilidad (humana-social) asociada ante la misma,
entonces existe un riesgo.
Evaluacin de la Vulnerabilidad: segn sus componentes principales.
1. Exposicin: Es la distribucin de lo que es potencialmente afectable (poblacin y bienes)
2. Vulnerabilidad (propiamente dicha): Consiste en la capacidad diferenciada de hacer
frente al evento catastrfico y tiene tres actividades.
I. Preparacin
II. Prevencin
III. Estrategias de Recuperacin.
3. Incertidumbre: Limitaciones en el estado del conocimiento y las indeterminaciones
jurisdiccionales, administrativas y normativas. Se pueden clasificar en dos categoras:
I. Incertidumbre tcnico-cientfica
II. Incertidumbre poltico-administrativa.
Evaluacin del Peligro o Amenaza: Se han desarrollado hasta el presente cuatro tipos de
evaluaciones, en general el concepto bsico es que el pasado es la clave para entender el
futuro:
1. Anlisis Histrico: El mapeo de los eventos histricos permite determinar perodos de
retorno y magnitud de los mismos.
2. Anlisis Heurstico (experto): La susceptibilidad (mayor o menor predisposicin) del
territorio ante un tipo particular de amenaza es determinada por un especialista (en esa
amenaza) basado en su experiencia (determinar los criterios y su ponderacin).
3. Anlisis Estadstico: Analiza las condiciones bajo las cuales ocurrieron los eventos
generadores de amenazas con base en relaciones estadsticas de sus propios datos.
4. Anlisis Determinstico: Se simulan los eventos utilizando modelos matemticos
basados en los fenmenos fsicos involucrados.
Con todas las definiciones anteriores, podemos ir construyendo una relacin entre el
riesgo y la sociedad, es decir, podemos entender el riesgo como una construccin social.
19

Como veremos ms adelante durante el desarrollo de este trabajo, Medelln se enfrenta a
un riesgo ssmico porque existe la amenaza, es decir, es factible un sismo de intensidad
suficiente como para afectar de manera catastrfica a una sociedad que tiene
vulnerabilidades tanto en su preparacin como en su capacidad de reaccin y
recuperacin, sumado una elevada incertidumbre tcnico-cientfica y poltico-
administrativa.

1.3 La construccin social del riesgo
En la revista nmero 14 de la Estrategia Internacional para la reduccin de Desastres
EIRD
29
, encontramos una referencia al Gran Terremoto de Lisboa de 1755:
A las 9:40 de la maana del 1 de noviembre de 1755, da de Todos los Santos, Lisboa,
Portugal fue sacudido por un terremoto el cual destruy prcticamente toda la ciudad y se
sinti en toda Europa occidental. Se estima que el sesmo produjo entre 60,000 y 100,000
muertos. El epicentro fue ubicado en el ocano Atlntico a unos 200 Km. al suroeste de cabo
San Vicente al sur de Portugal y su magnitud ha sido estimada en cerca de 9.0 en la escala de
Richter. ste origin un tsunami el cual, junto con los incendios posteriores, arrasaron la
ciudad.
Este sismo, considerado por algunos investigadores como "el primer desastre moderno por
haber sido la primera catstrofe que convoc una respuesta coordinada durante las
actividades de bsqueda y rescate, as como un esfuerzo planificado en las etapas de
rehabilitacin y reconstruccin incluyendo la incorporacin de medidas para mitigar los
efectos destructores de futuros terremotos. Adicionalmente, algunos investigadores estiman
que este temblor de tierra fue el primero en apuntar hacia la sismologa moderna (Murria.
2007, p1)
Pero lo importante de este evento catastrfico no es nicamente que fue el primero que
se estudi y document de manera sistemtica, dando origen a la actual sismologa, lo
ms relevante es que adems de las edificaciones, el sismo sacudi las bases filosficas de
la poca y provoc enconadas discusiones entre los pensadores ms renombrados de la
Ilustracin, como la que citamos en la introduccin del presente trabajo, entre Rousseau y
Voltaire. Dicha discusin gira en torno, precisamente, a la relacin de la Providencia con
los desastres, es decir, si los desastres eran provocados por Dios como un castigo, o si por
el contrario, eran producto, como seala Rousseau en su carta, de la disposicin y
configuracin de las casas en el territorio. Antes del terremoto, Voltaire en su poema
Sobre la Ley Natural, se muestra optimista y convencido de la existencia de un Dios que
se manifiesta en el orden del universo, pero luego del terremoto, con su poema titulado
Poema sobre el desastre de Lisboa o examen de este axioma: todo est bien, se muestra
pesimista y desencantado, podemos encontrar versos como
30
:
20

Filsofos engaados que gritan: "Todo est bien",
Vengan y contemplen estas ruinas espantosas!
//
Dirn ustedes, al ver ese montn de vctimas:
"Se ha vengado Dios; su muerte paga sus crmenes?"
Qu crimen, qu culpa cometieron esos nios,
Sobre el seno materno aplastados y sangrientos?
//
En su mano tiene Dios la cadena, sin ser l mismo encadenado;
Su benfica decisin todo lo ha determinado:
l es libre, justo, y en nada implacable
Por qu pues sufrimos con tan equitativo dueo?
Voltaire, sin llegar a renegar de Dios, abre la puerta a la secularizacin de un asunto que
hasta entonces haba sido dejado en manos divinas. De ello, y de lo expresado por
Rousseau, surge la idea altamente difundida en la actualidad de que los desastres no son
naturales y por el contrario, son un producto social.
Un concepto, representado por un trmino, refleja el tipo de sociedad en el cual ha sido
gestado, se deriva de modelos tericos y stos, a su vez, son abstracciones de la realidad
que permiten su comprensin, ms no esquemas descriptivos de ella. No existen
conceptos aislados por cuanto vienen de una determinada forma de explicar la realidad.
As, el concepto construccin social del riesgo, puede ser abordado desde dos
aproximaciones dominantes: la construccin social del riesgo asociada con la percepcin, y
la construccin social del riesgo asociada con la vulnerabilidad y la desigualdad (Garca.
2005, p13).
1.3.1 La construccin social del riesgo como percepcin: Jacques Thyes en su libro La
Socit Vunrable, permite observar que las concepciones que en diferentes momentos
histricos se han tenido del riesgo y del desastre y las diversas percepciones consecuentes
provienen del tipo de sociedad de la cual han surgido. Este autor divide la percepcin del
riesgo en tres etapas: En la primera, a la que denomina etapa del miedo, la percepcin
del riesgo est asociada con la providencia. La ubica en un perodo que corre de mediados
del siglo XVI a 1750, y la relaciona con las epidemias y las pestes (el smbolo por excelencia
del desastre) que asolaron y diezmaron a la poblacin en Occidente. En la segunda etapa,
asociada con la industrializacin, el miedo es sustituido por la angustia definida como un
miedo sin objeto. Corre de mediados del siglo XVIII a mediados del siglo XX, en el que la
irrupcin de las ideas ilustradas, que se desataran con el paradigmtico sismo de Lisboa
de 1755, la Revolucin Francesa y los inicios de la Revolucin Industrial, influy en el
cambio en la percepcin del riesgo y de los desastres. La tercera y ltima etapa es la del
riesgo insoportable, que va del hundimiento del Titanic a Chernobyl, es decir, incluye
bsicamente los desastres asociados con riesgos tecnolgicos, entre los cuales los
nucleares son considerados como su clmax. Thyes relaciona estos eventos con una
21

hipertrofia de la angustia vinculada con las sucesivas crisis econmicas y la amenaza
permanente de una tercera guerra mundial que se visualiza como una guerra nuclear y
biolgica (Garca. 2005, p14).
Otra perspectiva para explicar la construccin social del riesgo como percepcin, es la de
Mary Douglas, quien adopta la idea de Durkheim del pensamiento humano como
originariamente social. Es por lo tanto una explicacin antropolgica: desde esta
perspectiva terica, el riesgo no es un ente material objetivo, sino una elaboracin, una
construccin intelectual de los miembros de la sociedad que se presta particularmente
para llevar a cabo evaluaciones sociales de probabilidades y de valores (Douglas,
1987:56) (Garca. 2005, p15).
Douglas analiza las formas cmo el hombre distingue entre lo que es y lo que no es
riesgoso y por ello aborda no slo aquellos riesgos de origen natural o tecnolgico, sino
adems, los relacionados con fenmenos polticos y econmicos. la base del argumento
antropolgico es que los riesgos estn siempre cargados de implicaciones morales: la
percepcin del riesgo depende del sistema social; los individuos utilizan los peligros del
ambiente para sostener el sistema social al cual estn vinculados criticando o disculpando
por aceptar o no los riesgos (Douglas, 1987: 58) (citado en Garca. 2005, p16).
1.3.2 La construccin social del riesgo como vulnerabilidad: Esta visin del riesgo aparece
hacia fines de la dcada de los 90 gracias a los trabajos desarrollados con objeto del
Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres
31
de la ONU, de donde se
desprende la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres que a su vez gener
la campaa Making Cities Resilient que enmarca el presente trabajo. En los
mencionados trabajos, se pudo comprobar con evidencia emprica, que muchos de los
desastres tradicionalmente atribuidos a causas naturales eran generados, en buena parte,
por prcticas humanas relacionadas con la degradacin ambiental, el crecimiento
demogrfico y los procesos de urbanizacin, todos stos vinculados en gran medida con el
incremento de las desigualdades socioeconmicas a escala local, regional, nacional y,
desde luego, internacional. Estas evidencias empricas llevaron a la necesidad de
conceptualizar las probabilidades de exposicin a la ocurrencia de desastres de grupos
sociales caracterizados por una elevada vulnerabilidad (Garca. 2005 pp. 16-17).

Otro elemento determinante en el surgimiento del concepto de construccin social del
riesgo como vulnerabilidad, fue la necesidad, cada vez ms evidente, de entender los
desastres no slo como la ocurrencia del evento, que es evidentemente lo que ms
percibimos y lo ms difundido por los medios de comunicacin, sino como procesos que
se van incubando a lo largo del tiempo, hasta derivar en el evento. El papel de la
22

vulnerabilidad, especialmente sus dimensiones socioeconmicas y polticas, en el proceso
del desastre se fundamenta en la evidencia emprica demostrada por la perspectiva
histrica de que el riesgo y el desastre constituyen procesos multidimensionales y
multifactoriales, resultantes de la asociacin entre las amenazas y determinadas
condiciones de vulnerabilidad que se construyen y reconstruyen con el paso del tiempo
(Oliver-Smith, 2002) (citado en Garca. 2005, p18).

De acuerdo a lo anterior, se reconoce que los desastres son procesos histricamente
construidos, producto de la acumulacin de riesgos y de vulnerabilidades, relacionados
con y derivados del tipo de sociedad y de economa que se han ido desarrollando con el
paso del tiempo y no, como se anuncia algunas veces, de la supuesta presencia cada vez
mayor en frecuencia e intensidad de amenazas de origen natural.















23

II. Prevencin, atencin y recuperacin de desastres.


En el presente captulo haremos una breve resea histrica del origen de la prevencin,
atencin y recuperacin de los desastres hasta llegar al marco global de accin en dicho
tema que es liderado por las Naciones Unidas (ONU)
32
, a travs de su Oficina de Asuntos
Humanitarios
33
, la que a su vez dirige la Estrategia Internacional para la Reduccin de
Desastres (ISDR)
34
, dentro de la cual se inscribe la Campaa Haciendo Ciudades
Resilientes: Mi ciudad se est preparando
35
.
2.1 Orgenes de la atencin de desastres
Las primeras organizaciones dedicadas a atender a los heridos y necesitados surgen
durante las cruzadas bajo la forma de Ordenes Religioso-Militares como los Hospitalarios
de San Juan y los Templarios, los cuales patrullan y establecen posadas a lo largo de las
rutas de peregrinacin y atienden a los heridos luego de las cruentas batallas. La insignia
de los Hospitalarios era una cruz blanca sobre fondo negro y la de los Templarios una cruz
roja sobre fondo blanco, muy parecida al smbolo de otra organizacin creada ocho siglos
despus.
El 24 de junio de 1859, muy cerca del Solferino en el norte de Italia, el comerciante suizo
Henry Dunant presencia cmo, luego del enfrentamiento del ejrcito austraco con el
francs y el piamonts, quedan en el campo de batalla 40.000 muertos y heridos,
completamente desatendidos ya que los servicios sanitarios militares eran casi
inexistentes. Ayudado por las mujeres de los pueblos cercanos, se esfuerza por socorrer a
los necesitados sin distincin de uniforme ni de nacionalidad. Luego, plasm sus
impresiones en el libro Recuerdo de Solferino
36
, donde concibe la idea de crear sociedades
de socorro en tiempo de paz cuya finalidad ser cuidar de los heridos en tiempo de
guerra por medio de voluntarios entusiastas y dedicados, perfectamente cualificados para
el trabajo
37

Esta idea fue recogida por un grupo de cuatro ciudadanos suizos pertenecientes a la
Sociedad Ginebrina de Utilidad Pblica, que junto a Dunant fue conocido ms adelante
como Comit de los Cinco: Moynier, Dufour, Appia y Maunoir. Este comit fue quien
impuls las ideas de Dunant y dio origen en 1863 al Comit Internacional de la Cruz
Roja. ste Comit con el apoyo del Gobierno suizo logra organizar una conferencia
diplomtica el 8 de agosto de 1864, en Ginebra, en donde participan 24 representantes de
16 pases europeos y observadores de los Estados Unidos y se firma el primer Convenio
24

sobre los combatientes heridos y enfermos
38
, donde se contempla: 1. Proteger a los
militares heridos en campaa - 2. La neutralidad e inmunidad del personal sanitario, as
como de los hospitales militares 3. La Cruz Roja sobre fondo blanco como smbolo
protector 4. El establecimiento de un Comit permanente que se denomin Comit
Internacional de la Cruz Roja (CICR.) y 5. Promocin de Sociedades de Socorro.
Actualmente existen cuatro Convenios de Ginebra firmados en 1949, que reemplazaron al
original firmado en 1864, adems de los tres Protocolos Adicionales
39
firmados en 1977.
Todos ellos conforman el llamado Derecho Internacional Humanitario o DIH, que cobija a
los combatientes, los heridos y los civiles en tiempo de guerra.
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) mostr a las naciones europeas la urgente
necesidad que tena la sociedad de prepararse para afrontar, mediante una organizacin
adecuada, los innumerables problemas creados dentro de la poblacin civil como
consecuencia de los hechos blicos que se vean agravados por la imposibilidad de las
autoridades para atenderlos oportunamente. Acabado el conflicto surgieron las primeras
organizaciones de Defensa Civil o Proteccin Civil, las cuales buscaban organizar a la
poblacin y tomar las previsiones necesarias para afrontar exitosamente en el futuro
posibles circunstancias de guerra y pronto habra de llegar el momento de ponerlas a
prueba. La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) encontr en las ciudades una poblacin
mejor organizada para minimizar los efectos destructivos del combate. Luego de la guerra
se consider que sta organizacin, que haba servido tan eficazmente, podra ser
utilizada tambin durante la paz, atendiendo calamidades ocasionadas por los desastres
naturales
40
.
Muy pronto, las organizaciones de Defensa Civil y de Cruz Roja, reconocieron que adems
de la atencin de las vctimas durante las guerras o desastres, era necesario prepararse en
tiempo de paz para minimizar los factores de riesgo y hacer acopio de recursos (humanos,
tcnicos, econmicos, etc.) no slo para la atencin sino tambin para la recuperacin de
la sociedad y la economa luego de un evento catastrfico.
Simultneamente, las Naciones Unidas (ONU-UN) fundada en 1945 tras la guerra, con el
propsito de: mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar entre las naciones
relaciones de amistad y promover el progreso social, la mejora del nivel de vida y los
derechos humanos
41
, tambin reconoci la importancia de la prevencin, atencin y
recuperacin de los desastres como herramienta fundamental en la consecucin de sus
metas. La ms reciente e importante iniciativa de la ONU en este aspecto es la Estrategia
Internacional para la Reduccin de Desastres (ISDR), adoptada por los pases miembros en
el ao 2000 (A/RES/54/597, A/RES/56/195)
42
, y su mandato es coordinar, promover y
fortalecer la RRD (Reduccin del Riesgo de Desastres) a nivel global, regional, nacional y
25

local. La ISDR trabaja para lograr un mundo sin prdidas innecesarias por los desastres
persiguiendo una misin gua para catalizar, facilitar y abogar por acciones que
protegern vidas y los medios de existencia ante el impacto de las amenazas naturales
43
.
La ISDR es liderada por un Secretario (UNISDR) bajo la tutela del Sub-Secretario de
Asuntos Humanitarios, tiene su oficina principal en Ginebra Suiza con oficinas regionales
en las Amricas (Ciudad de Panam), frica, Asia y Europa.

2.2 El Marco De Accin De Hyogo - Hyogo Framework for Action
(HFA)
Aunque ha habido varias cumbres sobre el tema de los desastres como por ejemplo la
Estrategia y Plan de Accin de Yokohama para un Mundo ms Seguro de 1994
44
, la ms
reciente y al parecer comprometida fue la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los
Desastres celebrada en Kobe, Hyogo (Japn), del 18 al 22 de enero de 2005 y que aprob
el Marco de Accin para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres (Marco de Accin de Hyogo-HFA)
45
. La Conferencia es un
enfoque estratgico y sistemtico de reduccin de la vulnerabilidad a las
amenazas/peligros y los riesgos que stos conllevan.
A partir de las conclusiones del examen de la Estrategia de Yokohama y basndose en las
deliberaciones de la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres, en
particular el resultado previsto y los objetivos estratgicos acordados, la Conferencia
adopta cinco prioridades de accin
46
:
Prioridades de Accin.
1. Velar porque la reduccin de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional
y local dotada de una slida base institucional de aplicacin: Los pases que elaboran
marcos normativos, legislativos e institucionales para la reduccin de los riesgos de
desastre y que pueden elaborar indicadores especficos y mensurables para observar el
progreso tienen ms capacidad para controlar los riesgos y concitar el consenso de todos
los sectores de la sociedad para participar en las medidas de reduccin de los riesgos y
ponerlas en prctica
47
.
2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana: El
punto de partida para reducir los riesgos de desastre y promover una cultura de
resiliencia consiste en conocer las amenazas y los factores fsicos, sociales, econmicos y
ambientales de vulnerabilidad a los desastres a que se enfrentan la mayora de las
26

sociedades, as como la evolucin de las amenazas y los factores de vulnerabilidad a
corto y largo plazo, para luego adoptar las medidas oportunas en funcin de ese
conocimiento
48
.
3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de
seguridad y de resiliencia a todo nivel: Los desastres pueden reducirse
considerablemente si la poblacin est bien informada y motivada para asumir una
cultura de prevencin y de resiliencia ante los desastres, lo que a su vez impone la
necesidad de reunir, compilar y divulgar los conocimientos e informacin pertinentes
sobre las amenazas, los factores de vulnerabilidad y la capacidad
49
.
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes: Los riesgos de desastres relacionados con
el cambio de las condiciones sociales, econmicas, ambientales y de uso de la tierra, y las
consecuencias de las amenazas relacionadas con fenmenos geolgicos, meteorolgicos
e hidrolgicos, la variabilidad del clima y el cambio climtico se abordan en los planes y
programas de desarrollo sectoriales y en las situaciones posteriores a los desastres
50
.
5. Fortalecer la preparacin para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta
eficaz a todo nivel: Cuando se produce un desastre, es posible reducir considerablemente
su impacto y las prdidas que causa si las autoridades, las personas y las comunidades de
las zonas expuestas a las amenazas estn bien preparadas y dispuestas a intervenir y
disponen de los conocimientos y las capacidades para la gestin eficaz de las situaciones
de desastre
51
.

2.3 Haciendo Ciudades Resilientes- Making Cities Resilient (MCR)
En el ao 2010, la ISDR lanza la Campaa Haciendo Ciudades Resilientes: Mi ciudad se
est preparando porque reconoce que son los gobiernos locales y municipales quienes al
estar en contacto directo con la ciudadana y al tener que enfrentar el riesgo y los
desastres en el da a da, necesitan con ms premura polticas y herramientas para
enfrentarlos. La Campaa se focaliza en incrementar el compromiso poltico de los
gobiernos locales, los medios de comunicacin y de la comunidad en la reduccin del
riesgo de desastres y la adaptacin al cambio climtico
52
. En la Campaa se propone una
lista de comprobacin de los 10 aspectos bsicos (derivados del HFA) de las ciudades
resilientes que pueden aplicar los alcaldes y los gobiernos locales
53
.
27


2.3.1 Los 10 aspectos bsicos son:
1. Establecer una organizacin y coordinacin adecuadas para comprender y reducir el
riesgo de desastres, sobre la base de la participacin de los grupos de ciudadanos y de la
sociedad civil. Forjar alianzas locales. Asegurarse de que todos los departamentos sepan
cul es su funcin en la reduccin y la preparacin del riesgo de desastres.
2. Asignar un presupuesto destinado a la reduccin del riesgo de desastres y ofrecer
incentivos a los propietarios de viviendas, familias de bajos ingresos, comunidades,
negocios y sector pblico, para que inviertan en la reduccin de los riesgos a los que se
enfrentan.
3. Mantener datos actualizados sobre las amenazas y las vulnerabilidades, elaborar
evaluaciones de riesgos y utilizarlas como base para los planes y las decisiones sobre
desarrollo urbano. Asegurarse de que esta informacin y los planes concernientes a la
resiliencia de la ciudad se discuten con el pblico y estn a su disposicin.
4. Invertir y mantener unas infraestructuras crticas para la reduccin del riesgo, como por
ejemplo, un sistema de drenaje para casos de inundacin, adaptado en la medida de lo
posible para hacer frente al cambio climtico.
5. Evaluar la seguridad de todas las escuelas e instalaciones de salud y mejorarlas segn
convenga.
6. Aplicar y ejecutar reglamentos de construccin y principios de planificacin territorial
realistas y acordes con los riesgos. Identificar terrenos seguros para los ciudadanos de
ingresos bajos y mejorar los asentamientos informales en la medida de lo posible.
7. Asegurarse de que en las escuelas y en las comunidades locales existen programas
educativos y de aprendizaje en materia de reduccin del riesgo de desastres.
8. Proteger los ecosistemas y las barreras naturales para mitigar las inundaciones, las
mareas ciclnicas y otras amenazas a las que pueda ser vulnerable la ciudad. Adaptarse al
cambio climtico a travs de la adopcin de buenas prcticas de reduccin de riesgos.
9. Instalar sistemas de alerta temprana y gestin de emergencias en la ciudad y realizar
simulacros de preparacin pblicos peridicamente.
10. Tras un desastre, asegurarse de que las necesidades de los supervivientes constituyen
el eje de la reconstruccin y brindarles apoyo tanto a ellos como a las organizaciones de la
28

comunidad en el diseo y la aplicacin de respuestas, incluida la reconstruccin de
viviendas y la recuperacin de medios de vida.
2.3.2 La Campaa puede resumirse en tres objetivos principales
54
:
1. Ms conocimientos: Aumentar la conciencia de los ciudadanos y los gobiernos a todos
los niveles acerca de las ventajas de la reduccin de los riesgos urbanos.
2. Buenas inversiones: Identificacin de asignaciones presupuestarias en los planes de
financiacin de los gobiernos locales destinadas a la inversin en actividades relacionadas
con la reduccin del riesgo de desastres.
3. Construcciones ms seguras: Inclusin de la reduccin del riesgo de desastres en los
procesos de planificacin del desarrollo urbano participativos y proteccin de las
infraestructuras crticas.

2.4 La importancia de tener presente la amenaza ssmica
En 2010 el PIB de Colombia fue 435 miles de millones de dlares. El de Chile 258 y el de
Hait 11
55
. Si vemos el PIB per cpita, el de Colombia fue de U$9.800, Chile U$15.400 y
Hait $1.200
56
. Es decir, en cuanto a riqueza Colombia es comparable con Chile, de hecho
su riqueza es superior, tiene una economa ms grande y diversificada aunque posee ms
poblacin. El panorama cambia cuando metemos en la ecuacin la desigualdad. Segn las
Naciones Unidas, Colombia es el tercer pas ms desigual entre 129 estudiados, superado
slo por Hait y Angola
57
.
Traemos a colacin los datos anteriores porque como ya mencionamos con anterioridad,
la desigual devastacin producida por los terremotos de Chile y Hait no se explica
simplemente por las caractersticas propias de cada fenmeno natural. El terremoto de
Hait que fue de 7.0 grados en la escala de Richter y se disiparon 2 Peta Joules, es decir
2.000 Giga Joules de energa. El terremoto de Chile fue de 8.8 grados de la misma escala
pero la energa disipada alcanz a los 1 Exa Joules (1.000 Peta Joules) es decir se disip
500 veces ms energa que en el terremoto de Hait
58
. En Chile se reportaron 795 muertos
mientras que en Hait la cifra supera los 230.000.
Es de suponer entonces que los daos, los muertos y la afectacin al desarrollo de cada
uno de esos dos pases se relaciona de manera directa con la distribucin de la riqueza en
ellos, la educacin de su poblacin y el grado de preparacin frente al evento. Chile es un
pas ssmico, en su territorio suelen ocurrir terremotos con cierta periodicidad, al menos
uno cada diez aos. De hecho Chile registra el mayor terremoto de la historia, con 9.5
29

grados en Valdivia en 1960. En esas condiciones sus construcciones estn mejor
preparadas, Chile tiene una moderna y severa normativa que exige construir con
especificaciones sismorresistentes, a diferencia de Hait donde hace 240 aos no ocurra
un terremoto y la gran mayora de sus edificios se erigen por autoconstruccin utilizando
mtodos y materiales inadecuados para soportar un terremoto.
Nos preguntamos entonces, en qu situacin se encuentra Colombia y ms
especficamente Medelln?, somos una ciudad rica, la segunda en un pas rico si se
compara con otros de la regin, pero la elevada desigualdad, la segunda despus de Hait
en el contexto regional, hace que gran parte de su poblacin construya sus viviendas en
una situacin muy similar a la de Hait. El ser humano no conoce otra manera de
sobreponerse a los riesgos naturales que someter a la propia naturaleza mediante su
riqueza e ingenio. Los pases ms prsperos pueden permitirse el lujo de destinar una
pequea porcin de sus abundantes recursos a reforzar sus edificios, infraestructuras y
hospitales para protegerlos en caso de desastre o a constituir fondos comunes de seguros
que permitan diversificar el riesgo y reducir la incertidumbre; las sociedades pobres no
tienen ninguna de estas opciones porque su objetivo es sobrevivir da a da a partir de
unos muy restringidos recursos y no el de preocuparse por un hipottico maana
59
. No
slo eso, si tras el terremoto Hait se vio sumida en el caos total, hasta el punto de que
tuvieron que ser los marines estadounidenses los que restablecieran el orden, en Chile ha
sido el propio Gobierno el que ha tomado la iniciativa y ha tratado de estabilizar la
situacin. Con mayor o menor xito, parece claro que, en el mejor de los casos, el auxilio
de pases extranjeros no habra tenido en este caso resultados muy diferentes a los
logrados por las propias autoridades nacionales
60
. Dicho de otra manera, la diferencia ms
importante entre los terremotos de Hait y Chile no ha sido la magnitud del evento, sino
que en Chile existen unas instituciones democrticas y liberales que funcionan, mientras
que en Hait el Estado no se ve limitado por nada similar al Derecho
61
.
Medelln est en la encrucijada, podemos seguir indiferentes ante la amenaza ssmica y las
vulnerabilidades de tipo social, econmico, jurdico y poltico que nos acosan y
arriesgarnos a que un sismo de gran magnitud acabe por completo con los tan
publicitados logros en infraestructura, inversin, desarrollo empresarial y democracia. O
podemos decidir afrontar el riesgo con responsabilidad y proactividad, educando a la
poblacin, reforzando las estructuras vitales, actualizando sus estudios de
microzonificacin ssmica y hacindolos obligatorios en su ordenamiento territorial, en su
normativa sismorresistente y en sus procesos constructivos.
30

III. Los sismos en Colombia


3.1 Los sismos
A continuacin haremos una breve explicacin de qu son los sismos desde el punto de
vista geolgico.







FIGURA 2. Epicentro e Hipocentro. FUENTE http://enunlugardelared.files.wordpress.com/2011/03/epicentroehipocentro1.png

3.1.1 Sismo (Terremoto, Temblor o Movimiento Telrico): Los cuatro trminos son
sinnimos aunque se le ha dado especial nfasis a la expresin terremoto para ser
asignada a los sismos destructores o que han causado vctimas. En esencia, un sismo es la
propagacin de ondas por la corteza terrestre producidas por la liberacin sbita de
energa acumulada por mucho tiempo debido a la interaccin de las placas tectnicas
62
. El
origen de esas ondas o foco del sismo en profundidad es el hipocentro y el epicentro es la
proyeccin en superficie del hipocentro, es decir, el epicentro es el lugar en la superficie
ms cercano al hipocentro
63
.
Para explicar su origen hay dos teoras estrechamente ligadas, desarrolladas hacia inicios
del siglo XVIII, que se conocen como Deriva Continental y Tectnica de Placas. La Deriva
Continental establece que hace unos 200 millones de aos los continentes estuvieron
unidos formando un gran supercontinente llamado La Pangea y que gradual y
paulatinamente se resquebraj y separ, hasta conformar los continentes que conocemos
en nuestros das. Esta teora va conectada con el conocimiento de que la litsfera
terrestre est conformada por una serie de grandes losas o placas que se mueven en
31

diferentes direcciones y velocidades. Ese movimiento es continuo y puede alcanzar desde
algunos milmetros a centmetros por ao. El movimiento de esas placas y su interrelacin
(unas chocan entre s, otras se desplazan en direcciones opuestas, etc.), hace que se
generen en su interior grandes presiones, acumulacin de esfuerzos, grandes
rozamientos, lo cual por una parte hace que el material se funda originando los
reservorios de magma que luego tratan de salir a la superficie originando los volcanes y
por otro lado, que el material se fracture y origine los sismos y las zonas de fallas
64
.













FIGURA 3. TECTNICA DE PLACAS
FUENTE: http://3.bp.blogspot.com/_PawzKWO5Bso/TJv0ZfOQREI/AAAAAAAAAHU/7qhM9wB0yr4/s1600/placas_tectonicas.jpg
3.1.2 Falla Geolgica: Una falla es una grieta en la corteza terrestre. Generalmente, las
fallas estn asociadas con, o forman, los lmites entre las placas tectnicas de la Tierra. En
una falla activa, las piezas de la corteza de la Tierra a lo largo de la falla, se mueven con el
transcurrir del tiempo. El movimiento de estas rocas puede causar terremotos. Las fallas
inactivas son aquellas que en algn momento tuvieron movimiento a lo largo de ellas pero
que ya no se desplazan. La clase de movimiento a lo largo de una falla depende del tipo de
falla. A continuacin describimos los principales tipos.
65



32

Fallas normales






FIGURA 4. Fallas Normales. FUENTE: http://www.windows2universe.org/earth/geology/fault.html&lang=sp
Las fallas normales se producen en reas donde las rocas se estn separando (fuerza
tractiva), de manera que la corteza rocosa de un rea especfica es capaz de ocupar ms
espacio. Las rocas de un lado de la falla normal se hunden con respecto a las rocas del otro
lado de la falla. Las fallas normales no crean salientes rocosos. En una falla normal es
posible que se pueda caminar sobre un rea expuesta de la falla
66
.
Fallas inversas.





FIGURA 5. Fallas Inversas. FUENTE: http://www.windows2universe.org/earth/geology/fault.html&lang=sp
Las fallas inversas ocurren en reas donde las rocas se comprimen unas contra otras
(fuerzas de compresin), de manera que la corteza rocosa de un rea ocupe menos
espacio. La roca de un lado de la falla asciende con respecto a la roca del otro lado. En una
falla inversa, el rea expuesta de la falla es frecuentemente un saliente. De manera que no
se puede caminar sobre ella. Fallas de empuje son un tipo especial de falla inversa.
Ocurren cuando el ngulo de la falla es muy pequeo
67
.


33

Falla de transformacin (de desgarre):





FIGURA 6. Fallas de transformacin o desgarre. FUENTE: http://www.windows2universe.org/earth/geology/fault.html&lang=sp
El movimiento a lo largo de la grieta de la falla es horizontal, el bloque de roca a un lado
de la falla se mueve en una direccin mientras que el bloque de roca del lado opuesto de
la falla se mueve en direccin opuesta. Las fallas de desgarre no dan origen a precipicios o
fallas escarpadas porque los bloques de roca no se mueven hacia arriba o abajo en
relacin al otro
68
.
Sin embargo, las fallas son usualmente ms complejas de lo que sugiere estos diagramas.
Con frecuencia el movimiento a lo largo de una falla no ocurre de una sola manera. Una
falla puede ser una combinacin de una falla de transformacin y una normal o inversa.
Para complicar an ms estas condiciones, con frecuencia las fallas no son slo una grieta
en la roca, sino una variedad de fracturas originados por movimientos similares de la
corteza terrestre. A estas agrupaciones de fallas se les conoce como zonas de fallas
69
.

3.2 Escalas Ssmicas, Intensidad Y Magnitud:
3.2.1 Magnitud de Escala Richter (Se expresa en nmeros rabes): Representa la energa
ssmica liberada en cada terremoto y se basa en el registro sismogrfico. Es una escala que
crece en forma potencial o semilogartmica, de manera que cada punto de aumento
puede significar un aumento de energa diez o ms veces mayor. Una magnitud 4 no es el
doble de 2, es 100 veces mayor (entre magnitud 2 y magnitud 4, lo que aumenta 100
veces sera la amplitud de las ondas y no la energa
70
). La energa aumentara un factor 33
cada grado de magnitud, con lo cual sera 1000 veces cada dos unidades. El gran mrito
del Dr. Charles F. Richter (del California Institute for Technology, 1935) consiste en asociar
la magnitud del Terremoto con la "amplitud" de la onda ssmica, lo que redunda en
propagacin del movimiento en un rea determinada. El anlisis de esta onda (llamada
"S") en un tiempo de 20 segundos en un registro sismogrfico, sirvi como referencia de
34

"calibracin" de la escala. Tericamente en esta escala pueden darse sismos de magnitud
negativa, lo que corresponder a leves movimientos de baja liberacin de energa
71
.
Magnitud en Escala Richter Efectos del terremoto
Menos de 3.5 Generalmente no se siente, pero es registrado
3.5 - 5.4 A menudo se siente, pero slo causa daos menores
5.5 - 6.0 Ocasiona daos ligeros a edificios
6.1 - 6.9 Puede ocasionar daos severos en reas muy pobladas.
7.0 - 7.9 Terremoto mayor. Causa graves daos.
8 o mayor Gran terremoto. Destruccin total a comunidades cercanas.
FIGURA 7. Escala Richter. FUENTE: Sociedad Mexicana de Ingeniera Ssmica http://www.smis.org.mx/htm/sm7.htm
3.2.2 Intensidad en Escala de Mercalli Modificada en 1931 por Harry O. Wood y Frank
Neuman (Se expresa en nmeros romanos). Creada en 1902 por el sismlogo italiano
Giusseppe Mercalli, no se basa en los registros sismogrficos sino en el efecto o dao
producido en las estructuras y en la sensacin percibida por la gente. Para establecer la
Intensidad se recurre a la revisin de registros histricos, entrevistas a la gente, noticias
de los diarios pblicos y personales, etc. La Intensidad puede ser diferente en los
diferentes sitios reportados para un mismo terremoto (la Magnitud Richter, en cambio, es
una sola) y depender de
72
:
1. La energa del terremoto.
2. La distancia de la falla donde se produjo el terremoto
3. La forma como las ondas llegan al sitio en que se registra (oblicua, perpendicular, etc.)
4. Las caractersticas geolgicas del material subyacente del sitio donde se registra la
Intensidad
5. Cmo la poblacin sinti o dej registros del terremoto.
Los grados no son equivalentes con la escala de Richter. Se expresa en nmeros romanos
y es proporcional, de modo que una Intensidad IV es el doble de II:
Grado I. Sacudida sentida por muy pocas personas en condiciones especialmente
favorables.
Grado II. Sacudida sentida slo por pocas personas en reposo, especialmente en los pisos
altos de los edificios. Los objetos suspendidos pueden oscilar.
35

Grado III. Sacudida sentida claramente en los interiores, especialmente en los pisos altos
de los edificios, muchas personas no lo asocian con un temblor. Los vehculos de motor
estacionados pueden moverse ligeramente. Vibracin como la originada por el paso de un
carro pesado. Duracin estimable
Grado IV. Sacudida sentida durante el da por muchas personas en los interiores, por
pocas en el exterior. Por la noche algunas despiertan. Vibracin de vajillas, vidrios de
ventanas y puertas; los muros crujen. Sensacin como de un carro pesado chocando
contra un edificio, los vehculos de motor estacionados se balancean claramente.
Grado V. Sacudida sentida casi por todo el mundo; muchos despiertan. Algunas piezas de
vajilla, vidrios de ventanas, etctera, se rompen; pocos casos de agrietamiento de
aplanados; caen objetos inestables. Se observan perturbaciones en los rboles, postes y
otros objetos altos. Se detienen de relojes de pndulo.
Grado VI. Sacudida sentida por todo mundo; muchas personas atemorizadas huyen hacia
afuera. Algunos muebles pesados cambian de sitio; pocos ejemplos de cada de aplanados
o dao en chimeneas. Daos ligeros.
Grado VII. Advertido por todos. La gente huye al exterior. Daos sin importancia en
edificios de buen diseo y construccin. Daos ligeros en estructuras ordinarias bien
construidas; daos considerables en las dbiles o mal planeadas; rotura de algunas
chimeneas. Estimado por las personas conduciendo vehculos en movimiento.
Grado VIII. Daos ligeros en estructuras de diseo especialmente bueno; considerable en
edificios ordinarios con derrumbe parcial; grande en estructuras dbilmente construidas.
Los muros salen de sus armaduras. Cada de chimeneas, pilas de productos en los
almacenes de las fbricas, columnas, monumentos y muros. Los muebles pesados se
vuelcan. Arena y lodo proyectados en pequeas cantidades. Cambio en el nivel del agua
de los pozos. Prdida de control en las personas que guan vehculos motorizados.
Grado IX. Dao considerable en las estructuras de diseo bueno; las armaduras de las
estructuras bien planeadas se desploman; grandes daos en los edificios slidos, con
derrumbe parcial. Los edificios salen de sus cimientos. El terreno se agrieta notablemente.
Las tuberas subterrneas se rompen.
Grado X. Destruccin de algunas estructuras de madera bien construidas; la mayor parte
de las estructuras de mampostera y armaduras se destruyen con todo y cimientos;
agrietamiento considerable del terreno. Las vas del ferrocarril se tuercen. Considerables
deslizamientos en las mrgenes de los ros y pendientes fuertes. Invasin del agua de los
ros sobre sus mrgenes.
36

Grado XI. Casi ninguna estructura de mampostera queda en pie. Puentes destruidos.
Anchas grietas en el terreno. Las tuberas subterrneas quedan fuera de servicio.
Hundimientos y derrumbes en terreno suave. Gran torsin de vas frreas.
Grado XII. Destruccin total. Ondas visibles sobre el terreno. Perturbaciones de las cotas
de nivel (ros, lagos y mares). Objetos lanzados en el aire hacia arriba
73
.

3.2.3 Magnitud e Intensidad de un temblor: La magnitud es un parmetro que indica el
tamao relativo de los temblores, y est, por lo tanto, relacionada con la cantidad de
energa liberada en la fuente del temblor. Es un parmetro nico que no depende de la
distancia a la que se encuentre el observador. Se determina calculando el logaritmo de la
amplitud mxima de ondas registradas en un sismgrafo. La escala de magnitud es
logartmica, significando esto que un temblor de magnitud 7.0, por ejemplo, produce un
movimiento que es 10 veces ms fuerte que el producido por uno de magnitud 6.0.
Aunque existen varias escalas de magnitud, por razones prcticas la escala ms utilizada
ha sido la Magnitud Local o de Richter. Sin embargo, en los ltimos aos se ha estado
dando preferencia a la Magnitud Momento, una escala de magnitud que a diferencia de
las otras escalas puede ser aplicada a temblores de cualquier tamao. Para obtener esta
magnitud se determina primeramente el momento ssmico del temblor, a travs de
multiplicar el rea de la ruptura y el desplazamiento neto de los bloques de la falla. El uso
de estos parmetros hace que esta magnitud sea la ms representativa del tamao del
temblor, en comparacin a otras magnitudes que son calculadas solo con alguna fase
ssmica en particular
74
.
3.2.4 Ondas ssmicas (u ondas elsticas): son la propagacin de perturbaciones
temporales del campo de esfuerzos que generan pequeos movimientos en un medio. Las
ondas ssmicas pueden ser generadas por movimientos telricos naturales, los ms
grandes de los cuales pueden causar daos en zonas donde hay asentamientos urbanos.
Existe toda una rama de la sismologa que se encarga del estudio de este tipo de
fenmenos fsicos. Las ondas ssmicas pueden ser generadas tambin artificialmente (en
general por explosiones). La ssmica es la rama de la sismologa que estudia estas ondas
artificiales para por ejemplo la exploracin del petrleo
75
.
3.2.5 Tipos de ondas
1. Ondas de cuerpo
Las ondas de cuerpo viajan a travs del interior de la Tierra. Siguen caminos curvos debido
a la variada densidad y composicin del interior de la Tierra. Este efecto es similar al de
refraccin de ondas de luz. Las ondas de cuerpo transmiten los temblores preliminares de
37

un terremoto pero poseen poco poder destructivo. Las ondas de cuerpo son divididas en
dos grupos: ondas primarias (P) y secundarias (S)
76
.

Ondas P. Las ondas P son ondas longitudinales o compresionales, lo cual significa que el
suelo es alternadamente comprimido y dilatado en la direccin de la propagacin. Estas
ondas generalmente viajan a una velocidad 1.73 veces de las ondas S y pueden viajar a
travs de cualquier tipo de material. Velocidades tpicas son 330m/s en el aire, 1450m/s
en el agua y cerca de 5000m/s en el granito
77
.







FIGURA 8.Ondas P. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php


Ondas S. Las ondas S son ondas transversales o de corte, lo cual significa que el suelo es
desplazado perpendicularmente a la direccin de propagacin, alternadamente hacia un
lado y hacia el otro. Las ondas S pueden viajar nicamente a travs de slidos debido a
que los lquidos no pueden soportar esfuerzos de corte. Su velocidad es alrededor de 58%
la de una onda P para cualquier material slido. Usualmente la onda S tiene mayor
amplitud que la P y se siente ms fuerte que sta. Por ejemplo en el ncleo externo, que
es un medio lquido, no permite el paso de las ondas S
78
.







FIGURA 9. Ondas S. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php
38

2. Ondas superficiales
Las ondas superficiales son anlogas a las ondas de agua y viajan sobre la superficie de la
Tierra. Se desplazan a menor velocidad que las ondas de cuerpo. Debido a su baja
frecuencia provocan resonancia en edificios con mayor facilidad que las ondas de cuerpo y
son por ende las ondas ssmicas ms destructivas. Existen dos tipos de ondas
superficiales: ondas Rayleigh y ondas Love
79
.

Ondas Rayleigh (R). Son ondas superficiales que viajan como ondulaciones similares a
aquellas encontradas en la superficie del agua. La existencia de estas ondas fue predicha
por John William Strutt
80
.









FIGURA 10. Ondas R. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php

Ondas Love (L). Son ondas superficiales que provocan cortes horizontales en la tierra.
Fueron bautizadas por A.E.H. Love, un matemtico britnico que cre un modelo
matemtico de las ondas en 1911. Las ondas Love son levemente ms lentas que las ondas
de Rayleigh
81
.






FIGURA 11. Ondas L. FUENTE: http://www.funvisis.gob.ve/glosario.php


39

3.3 La sismicidad del territorio colombiano.
En esta seccin, explicaremos brevemente las caractersticas geolgicas de Colombia para
poder comprender la naturaleza de su comportamiento ssmico y haremos un recuento
histrico de los terremotos ms importantes en el pas, as como las lecciones aprendidas
y los subsecuentes cambios en las polticas de prevencin y atencin de desastres.














FIGURA 12. Tectnica de Placas en Colombia. FUENTE: http://www.zonu.com/fullsize/2009-11-16-11110/Centroamerica-y-la-Placa-del-
Caribe.html

Colombia se encuentra localizada en la esquina noroccidental de Amrica del Sur, en una
zona de muy alta complejidad tectnica, en donde las placas de Nazca, Suramrica y del
Caribe se encuentran, generando una alta actividad ssmica y volcnica que se ha
evidenciado por la ocurrencia de sismos destructores, tsunamis y la activacin reciente de
varios de sus volcanes. Su topografa est dominada en el oriente por llanuras y la selva
amaznica y en el centro-occidente por el sistema de las tres cordilleras que se originan al
40

sur del territorio como resultado de la ramificacin de los Andes formando, entre las
mismas, los denominados valles interandinos cuyos extremos en el norte del pas se unen
para formar extensas planicies con pequeos sistemas montaosos aislados. Lo abrupto
de sus regiones montaosas y la accin de agentes antrpicos, biolgicos y de
meteorizacin tales como las lluvias, los vientos y los cambios de temperatura
caractersticos de las condiciones climticas del trpico, han hecho de Colombia tambin
un pas altamente propenso a la accin de eventos severos de erosin, deslizamientos,
crecientes torrenciales, avalanchas, desbordamientos, inundaciones e incendios
forestales.
El territorio colombiano se form por la accin de las placas tectnicas de Nazca,
Suramrica y del Caribe. Las dos primeras abarcan toda Amrica del Sur y la parte
suroeste del ocano Atlntico. La del Caribe se mueve hacia el oeste con respecto a la
costa colombiana. Las zonas ms ssmicas de Colombia se localizan en el departamento de
Santander, que es la zona que mayor actividad presenta en Colombia; Nario, Norte de
Santander, Caldas, Quindo y Choc. En estas reas se presentan sismos con mucha
frecuencia. Las zonas menos ssmicas del pas son la Amazonia y la Orinoquia
82
.

3.4 Principales fallas geolgicas del territorio colombiano
83
:
Falla de Romeral, atraviesa los departamentos de Nario, Cauca, Tolima, Quindo, Risalda,
Caldas, Antioquia, Crdoba, Sucre, Bolvar y Magdalena. Es la falla ms cercana a Medelln,
se extiende de la costa norte colombiana en direccin al Ecuador pasando por Medelln,
Armenia y Popayn. Al Norte el aspecto es de rumbo; en el centro de falla de compresin
o inversa, al Sur de cabalgamiento. Por la distribucin alineada de cuerpos gneos
ultramficos, en su contorno, se prev que profundice la corteza
84

Falla de Murind - Atrato, afecta a los departamentos de Valle del Cauca, Choc y
Antioquia.
Falla del Cauca, recorre los departamentos de Nario y Cauca.
Falla de Palestina, cruza los departamentos de Caldas, Antioquia y Bolvar.
Falla de Bucaramanga Santa Marta, afecta los departamentos de Cundinamarca, Boyac,
Santander, Santander del Sur, Cesar y Magdalena.
Falla de Oca, pasa a travs de los departamentos de Cesar y La Guajira.
41

Falla frontal cordillera oriental, cruza los departamentos del Meta, Cundinamarca, Boyac
y Arauca.
Y hay una nueva falla, denominada Caldas Tear, encontrada por el Grupo de Geofsica de
la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad de Texas
en Austin
85

Colombia, por lo tanto, no es ajena a temblores y terremotos, de los primeros, que van del
1 al 5, ha habido muchos, con leves o ningunas consecuencias. Los segundos que van del 5
al 9 en la escala Richter

(aunque en teora sta no tiene lmite superior)
86
, han sido
bastante menos frecuentes aunque sus corolarios muy graves
87
.
3.5 Principales eventos catastrficos en Colombia.
El Estudio sobre desastres ocurridos en Colombia: Estimacin de prdidas y
cuantificacin de costos realizado por Cardona y Wilches-Chaux en 2004
88
para el
Consorcio Evaluacin de Riesgos Naturales (ERN), seleccion los siguientes cinco
desastres como los ms importantes entre 19 considerados de mayor relevancia en los
ltimos 25 aos en Colombia, un repaso por las consecuencias de cada uno nos ayudar a
determinar los cambios polticos e institucionales que produjeron:
1. Terremoto de Popayn (Marzo 31 de 1983)
2. Erupcin del volcn Nevado del Ruiz y avalancha que destruy a Armero (Noviembre 13
de 1985)
3. Terremoto de Murind o Sismos del Atrato Medio (Octubre 17 y 18 de 1992)
4. Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994)
5. Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999)

Es de notar, que de esos cinco desastres, cuatro corresponden a terremotos. Vamos a
resaltar cules fueron las acciones emprendidas por el Estado y las comunidades en cada
caso para poder tener una visin de conjunto de la situacin actual de la prevencin y
atencin de desastres en el pas.

3.5.1 Terremoto de Popayn (Marzo 31 de 1983)

Fueron mltiples las razones por las cuales la ciudad de Popayn fue incapaz de resistir los
efectos del sismo. El riesgo se debe por una parte a su ubicacin sobre un ambiente de
numerosas fallas geolgicas activas como la llamada Rosas-Julumito perteneciente al
Sistema Romeral y a otros factores, entre los cuales se destacan los siguientes (segn
Cardona-Wilches, 2004 pp. 8-9-10):
42

a. El estado deficiente de las edificaciones del Centro Histrico, construidas muchas de
ellas en los XVII, VXIII y XIX, cuando Popayn era uno de los ms importantes centros de
actividad econmica y poltica del perodo colonial y posteriormente de la independencia.
Para cuando ocurri el terremoto de 1983, las grandes casonas, que haban sido
concebidas y construidas para que en ellas habitaran grandes terratenientes de la regin,
y cuyo mantenimiento exiga la atencin permanente de gran nmero de trabajadores, se
encontraban, casi sin excepcin, totalmente deterioradas. No existan ya recursos para
reparar o sustituir peridicamente las estructuras de madera que soportaban los techos
de teja, ni para otorgarles a los muros de adobe el mantenimiento necesario. El comejn,
haba deteriorado casi por completo las estructuras de madera, que al abrirse bajo el
peso de las tejas de barro, como consecuencia del sismo, se llevaron consigo los muros de
adobe.

b. Por otra parte, esas mismas casonas, que originalmente no haban sido pensadas para
generar un rendimiento econmico, desde mediados del siglo XX comenzaron a sufrir una
serie de modificaciones, en parte para adaptarlas para acoger elementos de la
modernidad que no existan cuando fueron erigidas (como la energa elctrica y los baos
en el interior de las habitaciones, con las consecuentes tuberas atravesando los muros) y
los closets cuya instalacin exigi la alteracin de los muros de habitaciones cuyos
ocupantes antes hacan uso de armarios: y en parte, en los primeros pisos, para
cambiarles el uso a las que antiguamente eran montereros, depsitos y habitaciones de la
servidumbre, para convertirlas en locales comerciales abiertos a la calle. Este ltimo
cambio de uso conllev a la demolicin de muros interiores y a otras reformas que
acabaron por debilitar totalmente las casas.
c. Otro factor que debilit la capacidad de las viejas casonas para resistir a los sismos, fue
la pavimentacin de las calles antes empedradas del Centro Histrico, lo cual alter el
ciclo precipitacin-evaporacin en una ciudad en donde caen lluvias abundantes en poca
de invierno. Las cimentaciones en piedra de los muros de las casas haban sido alteradas
pocos aos antes del sismo, cuando se tom la decisin de ocultar los cables elctricos en
una red subterrnea bajo los andenes. Esa medida mejor de manera notable el paisaje
urbano, pero oblig a remover enormes piedras para darle cabida a la tubera
subterrnea. Algunas de esas piedras formaban parte de la cimentacin de las casas.
d. En distintos sectores nuevos de la ciudad, contribuyeron al colapso de los edificios y
casas las construcciones sobre rellenos antrpicos, las fallas constructivas (ejemplo de lo
cual son los amarres horizontales deficientes de las varillas al interior de las columnas, o
las sustitucin del hierro por alambre de pas para efectuar esos amarres), y problemas
derivados del uso de materiales de arrastre (arena, piedra) del ro Cauca, en el cual
43

desemboca el ro Vinagre cuyas aguas se encuentran actualmente contaminadas por
cidos naturales y procedentes de la actividad minera en las cabeceras del ro, en
inmediaciones del crter del volcn Purac.
e. En las zonas rurales contribuyeron los errores constructivos en las casas de ladrillo y
cemento, muchas de las cuales carecan totalmente de estructuras sismorresistentes y
tenan diseos en L o similares (producto muchas veces de ampliaciones), que propician
la respuesta inadecuada de la estructura debido a la irregularidad en planta; los techos de
teja de barro sobre muros de adobe, tierra pisada y bahareque, que originalmente haban
soportado techos de paja; la poca resistencia intrnseca de la tierra pisada a los sismos
cuando, como era el caso en el Cauca, carece de los refuerzos estructurales adecuados; la
mezcla de materiales (tierra/bahareque con ladrillo) y la ausencia de mantenimiento en
las casas. Debe anotarse que en algunos lugares donde todas las edificaciones colapsaron,
las construcciones en bahareque lograron mantenerse en pi o por lo menos les dieron
tiempo a sus ocupantes tiempo para salir.
Este terremoto y el desastre que desencaden, marcaron un hito importante en la historia
contempornea de la gestin del riesgo en Colombia, porque (desde el punto de vista
acadmico y cientfico) a partir de ese momento se comenzaron a analizar los desastres de
manera ms o menos sistemtica como procesos sociales y no solamente como
fenmenos naturales, y porque por primera vez el Estado expidi normas tendientes a
definir su responsabilidad frente a los mismos. Tres meses despus del terremoto, se
expidi la Ley 11 del 23 de junio de 1983
89
mediante la cual se cre la Corporacin para la
Reconstruccin y el Desarrollo del Departamento del Cauca (CRC), se establecieron
estmulos para la creacin de nuevas empresas industriales, comerciales, agropecuarias y
mineras que se establecieran en la zona de desastre (estmulos que por distintos factores
no produjeron efectos reales), y se le otorgaron facultades extraordinarias al Presidente
de la Repblica para expedir normas tendientes a la reconstruccin de la zona afectada y
para crear y poner en funcionamiento el Fondo Nacional de Calamidades
90
, lo cual se llev
a cabo posteriormente con el Decreto Ley 1547 de 1984
91
. Una caracterstica importante
de la respuesta estatal al terremoto de Popayn, es que si bien se cre una institucin
para coordinar las acciones de reconstruccin y canalizar los recursos de distintas fuentes,
la ejecucin de esos recursos estuvo a cargo, de manera directa, de las instituciones
pblicas, cada una dentro de su campo de responsabilidad. Es as como la financiacin
para la reconstruccin de vivienda se llev a cabo a travs del Banco Central, del Instituto
de Crdito Territorial y de la Caja Agraria; la reconstruccin de los establecimientos
escolares estuvo a cargo del ICCE; la de la Universidad del Cauca estuvo a cargo de esa
misma institucin, la reconstruccin, ampliacin y modernizacin de las redes de servicios
pblicos estuvo a cargo del Acueducto de Popayn, EMPOCAUCA, CEDELCA (energa) y la
44

Empresa de Telfonos de Popayn, etc. Como se ver ms adelante, los programas de
autoconstruccin de vivienda estuvieron a cargo del SENA, con financiacin,
principalmente de la Caja Agraria y del Instituto de Crdito Territorial. La Federacin
Nacional de Cafeteros sumi de manera directa la reconstruccin de muchas zonas
rurales, en especial de las productoras de caf. Y por supuesto, la Gobernacin del Cauca y
el Municipio de Popayn asumieron tambin de manera directa la reconstruccin de gran
parte de la infraestructura afectada. Es decir, que si bien se cre una nueva institucin
para manejar el desastre, la reconstruccin no solamente comprometi a las instituciones
de tiempos normales, sino que se las fortaleci tcnica, financiera y
administrativamente para que pudieran cumplir con los retos que deban afrontar. La
Arquidicesis de Popayn cumpli un papel importante en la reconstruccin de los barrios
populares (Cardona-Wilches, 2004 p14). Por primera vez y de manera masiva se pusieron
en marcha, estrategias de autoconstruccin asistida por el Estado (SENA), por medio de
las cuales las comunidades afectadas asumieron un papel importante en la reconstruccin
de su hbitat. Alrededor de la autoconstruccin se desencadenaron procesos importantes
de organizacin comunitaria, algunos de ellos marcados (ms de hecho que
planificadamente) por la perspectiva de gnero. El programa que adelant el SENA fue
posible en gran medida gracias al nfasis que el gobierno nacional de entonces, presidido
por Belisario Betancur, le asignaba a la llamada poltica social. Como se indic atrs, un
papel muy importante que cumpli el Estado, a travs de la recin creada CRC, el
Departamento Nacional de Planeacin y de las autoridades econmicas del pas, fue el de
tramitar los crditos internacionales tendientes a conseguir los recursos para la
reconstruccin. Mediante Acta 505 de Octubre 14 de 1984 el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social CONPES autoriz al Gobierno para negociar un crdito internacional
con el BID hasta por valor de 80 millones de dlares, y aprob la utilizacin de los
primeros 40 millones (Cardona-Wilches, 2004 p15).
El Gobierno colombiano aport recursos de contrapartida por valor de 21.000 millones de
pesos (Fuente: CRC, Popayn, tres aos despus, 1983-1986). As mismo, en su informe
financiero y de actividades rendido tres aos despus del terremoto, la CRC registra una
serie de donaciones en especie y en dinero recibidas directamente o a travs del Ministerio
de Relaciones Exteriores (girados por gobiernos del exterior y misiones acreditadas),
algunas con destinacin especfica y otras para libre inversin (Cardona-Wilches, 2004
p15).
Para cuando se present el terremoto, en Popayn exista un notable dficit habitacional
que no se exteriorizaba como en otras ciudades de Colombia, en donde para ese entonces
ya haba cinturones de miseria y barrios de invasin, sino que se disimulaba mediante un
enorme hacinamiento en barrios de clase media y sectores populares, que resultaron
45

gravemente afectados (Cardona-Wilches, 2004 p15). Al caerse o afectarse muchas de las
unidades unifamiliares que albergaban dos o ms familias en situacin de hacinamiento,
se produjo un movimiento popular que en pocas horas se apoder de un gran nmero de
predios que rodeaban la ciudad y de algunos dispersos en el interior de la misma, en
procesos de invasiones, a veces previamente planificadas, que a los pocos das del evento
haban erigido una nueva ciudad, construida con materiales precarios (cartn, madera,
guadua, zinc, etc.) o con materiales recuperados (puertas, ventanas, etc.). A esos
cinturones que se levantaron alrededor de la ciudad formal y que de manera
eufemstica se denominaron los asentamientos, llegaron a vivir entre 20 y 30 mil
personas (Cardona-Wilches, 2004 p15), la mayora de las cuales habitaban desde antes en
Popayn, y el resto arribaron atradas por las noticias que difundan los medios de
comunicacin sobre la existencia de una aparente bonanza ssmica, producto de una
afluencia de recursos econmicos enviados desde el resto del pas y desde el exterior.
Hubo, por ejemplo, gran afluencia de inmigrantes de la Costa Pacfica, lo que condujo al
incremento significativo de los casos de malaria (Cardona-Wilches, 2004 p16). La CRC
procedi a negociar y adquirir los predios invadidos por los nuevos pobladores, e
instituciones como el Banco Central Hipotecario BCH, el Instituto de Crdito Territorial y la
Caja de Crdito Agrario (todas hoy desaparecidas) abrieron lneas de crdito con bajos
intereses y largos plazos para financiacin de vivienda en los sectores populares. El SENA
financi el proceso de autoconstruccin en lo concerniente a la asistencia tcnica y
organizativa mientras que la financiacin de los terrenos dependa de fuentes diversas
cuando se trataba de predios nuevos, aunque muchas familias construyeron en el mismo
sitio donde se encontraba su casa anterior. Como resultado de todo esto aparecieron de
manera casi sbita 33 nuevos barrios en Popayn (Cardona-Wilches, 2004). A los tres aos
del terremoto se haba recuperado la capacidad de la ciudad para funcionar
normalmente, aunque el proceso de mejoramiento de los nuevos barrios y la
construccin de varios edificios pblicos se prolong durante varios aos ms. En el centro
histrico de la ciudad quedaron varios lotes desocupados, correspondientes a
edificaciones que nunca se reconstruyeron.

3.5.2 Erupcin del volcn Nevado del Ruiz - Armero (Noviembre 13 de 1985)
Aunque no se trat de un terremoto, debemos mencionar las consecuencias de este
evento catastrfico porque son relevantes para la conformacin del actual sistema de
prevencin y atencin de desastres nacional, no en vano es el fenmeno natural que ms
vidas humanas ha cobrado en Colombia. Las cifras totales difieren, pero se calcula que en
Armero murieron 21.000 personas. En la zona afectada, por ser poca de cosecha
46

cafetera, haba recolectores procedentes de distintas regiones del pas lo cual hace muy
difcil calcular el nmero real de vctimas mortales, las cifras totales oscilan entre 23.000 y
28.000, adems de 4.470 heridos en Armero, 500 en Chinchin adems de 200.000
personas afectadas directamente (Cardona-Wilches, 2004 p27).
Mediante Decreto 3406 del 24 de noviembre de 1985 el Presidente Belisario Betancur
cre la Corporacin RESURGIR y le encarg coordinar las acciones de reconstruccin. A esa
corporacin se la dot de un patrimonio propio no sujeto al rgimen normal de
contratacin administrativa y se le asignaron recursos en el presupuesto de la nacin,
procedentes tanto de fuentes nacionales como internacionales pero ocho meses despus
de creada todava no haba recibido dinero alguno. As mismo se responsabiliz a
RESURGIR del manejo de las donaciones (Cardona-Wilches, 2004 p29). Se declar la
emergencia econmica mediante los decretos 3930 de diciembre 27 de 1985, el 2606 de
1985 y 1282 de 1987, y se expidi la Ley 44 de diciembre de 1987
92
, cuyo artculo 1 liber
de impuestos de importacin la maquinaria agrcola y los equipos agroindustriales que
ingresaban al pas con destinacin a la recuperacin econmica de las zonas afectadas por
la catstrofe. La Corporacin RESURGIR naci en medio de una aguda crisis de
credibilidad, legitimidad y gobernabilidad provocada por la toma y posterior masacre del
Palacio de Justicia el 6 de noviembre de 1985 y el consecuente colapso de la poltica de
paz con el M-19 del presidente Betancur (Cardona-Wilches, 2004 p29). Desde el inicio las
decisiones sobre la reconstruccin se tomaron en gran parte desde Bogot, lo cual gener
conflictos entre el poder nacional y los actores regionales y locales as como tensiones
entre RESURGIR y el Departamento Nacional de Planeacin DNP.
En el proceso de reconstruccin de Armero prim la conviccin, a veces explcita, por
parte de RESURGIR, de que las comunidades afectadas no haban quedado en condiciones
de participar en la toma de decisiones. Al igual que sucedi aos despus cuando se cre
el FOREC para coordinar la reconstruccin del Eje cafetero, las comunidades y sus
representantes quedaron excluidas de la junta directiva y en general de las instancias y
procesos de decisin de RESURGIR (Cardona-Wilches, 2004 p30). Los damnificados, por su
parte, constituyeron cerca de 20 organizaciones que intentaban representarlos, pero que
nunca lograron ponerse de acuerdo entre s. En 1986 nace la Junta Nacional de
Damnificados
93
, compuesta por cuatro representantes, uno de cada una de las zonas
donde se ubicaron mayor nmero de personas afectadas (Ibagu, Caldas, Cundinamarca y
Norte del Tolima). Varios factores, entre otros la inexperiencia de esos representantes en
procesos organizativos, evit que esa Junta cumpliera a cabalidad los objetivos previstos y
que rescatara para los afectados el derecho a la participacin. El Consejo Regional
Indgena del Tolima CRIT, por su parte, constituy el Campamento de Solidaridad
Guillermo Pez - CSGP, que comenz a promover procesos organizativos y de defensa de
47

los damnificados el 22 de noviembre de 1985 en el albergue ubicado en la escuela La
Francia de Ibagu y posteriormente extendi su trabajo a otros albergues (Cardona-
Wilches, 2004 p30).
Para impulsar la recuperacin econmica del rea afectada por el desastre y propiciar su
desarrollo econmico ms all de lo que exista antes de la avalancha, la Ley 44 de 1987 se
propuso favorecer impositivamente a quienes invirtieran en nuevas empresas ubicadas
tanto en la zona destruida, como en una regin ms amplia que inclua los departamentos
circundantes. De acuerdo con la Encuesta Anual Manufacturera elaborada por el DANE
en 2000, el valor de la produccin en la industria tolimense present un incipiente
crecimiento hasta 1988. A partir de entonces se produjo un ascenso hasta lograr una cifra
superior a los 900 mil millones de pesos en 1997, resultado que es atribuible en gran
medida a la ley 44. Sin embargo, se observa que la contribucin del valor agregado es baja
debido al tipo de industria con que se cuenta en la regin, al centrarse en el
procesamiento de materias primas bsicas, a las que se les efecta un reducido proceso
de transformacin. Como efecto de dicho repunte aument la participacin de la industria
en el campo laboral y en el consumo de energa elctrica, cuya mayor contribucin se dio
en 1997, por la puesta en operacin de una nueva factora de cemento (Cardona-Wilches,
2004 p35).
Aunque los datos de la Encuesta Anual Manufacturera DANE 2000, confirman que la Ley
44 de 1987 gener un importante crecimiento econmico, no confirman que los
beneficiarios del mismo hayan sido las personas ni las poblaciones directamente afectadas
por el desastre. Cierto es que en el caso de Armero hubo muchos ms muertos que
sobrevivientes (lo cual constituye un caso relativamente excepcional en el mundo) y que,
precisamente, dadas las condiciones de vulnerabilidad en que se encontraba la ciudad
destruida, no se quisieron estimular inversiones que pudieran propiciar el nacimiento de
un nuevo asentamiento humano permanente en el mismo lugar. Pero tambin lo es que la
mencionada Ley tampoco logr el desarrollo econmico de Lrida, la ciudad que, a partir
de un pueblo con el mismo nombre, se construy para reubicar a los pocos sobrevivientes
de Armero y a quienes alegaron haber resultado tambin damnificados y, en
consecuencia, reclamaron su derecho a establecerse en la nueva ciudad (Cardona-
Wilches, 2004 p36). La Ley, tampoco logr el desarrollo econmico de Guayabal, la
poblacin que bajo el nombre de Armero-Guayabal sustituy a Armero como cabecera
municipal. En esta poblacin el reasentamiento de damnificados se llev a cabo de una
manera ms espontnea que en el caso de Lrida, de lo cual resulta en que es una
comunidad mucho ms integrada que la otra, a pesar de que su infraestructura fsica es
inferior. La gran beneficiaria de la Ley 44 fue la ciudad de Ibagu, que apenas haba
sentido los efectos del desastre de manera tangencial, lo cual confirma que las
48

calamidades pueden convertirse en oportunidades, aunque no siempre a favor de los ms
afectados (Cardona-Wilches, 2004 p37). No resulta necesariamente ilegtimo que una
regin obtenga beneficios colaterales de las medidas adoptadas para recuperar a otra
afectada por un desastre, pero si resulta cuestionable que los directamente afectados no
se beneficien.

3.5.3 Terremoto de Murind o Sismos del Atrato Medio (Octubre 17 y 18 de 1992)
Los sismos desencadenaron una serie de fenmenos o amenazas concatenadas que
contribuyeron a agravar sus efectos, tales como deslizamientos en algunas vertientes,
agrietamientos por licuefaccin de suelos y socavacin en las orillas de los ros,
movimientos de masa superficial en los costados del ro Corred, que provocaron la
destruccin de un 25% de la cobertura vegetal y deslizamientos, taponamientos,
avalanchas e inundaciones en lugares muy alejados del rea de afectacin inicial. Adems,
en la zona, y en particular en los alrededores de Mutat, se haban producido fuertes
lluvias de hasta 24 horas de duracin durante los das anteriores al sismo, lo cual
determin que cuando ste se present, los suelos estuvieran saturados de agua lo cual
merm su capacidad de sustentacin, por ello hubo ms deslizamientos all que en el
resto del rea involucrada (Cardona-Wilches, 2004 p40).
El terremoto afect en mayor o menor medida 30 municipios de Antioquia y tres
municipios del Choc, pero los mayores daos se produjeron en el Urab Antioqueo, El
Occidente Antioqueo y el Atrato Medio, as como tambin algunos sectores de Quibd y
Medelln. En algunas reas se destruy severamente la cobertura selvtica debido a los
movimientos en masa, lo cual se tradujo, entre otros efectos, en grandes palizadas o
represas naturales, una de las cuales, de dos kilmetros de longitud, obstruy el nico
acceso fluvial desde el ro Atrato hacia la cabecera urbana de ese municipio (Cardona-
Wilches, 2004 pp.40-41). Segn el Informe Ejecutivo del DNPAD de julio de 1993, apenas
se registran entre 10 y 15 personas desplazadas de la zona rural hacia los centros
poblados, pero el nmero total de damnificados fue de 28.500 personas, de las cuales
3.500 debieron acomodarse en albergues y ranchos de plstico (Cardona-Wilches, 2004
p41). sta adems ha sido una de las regiones ms afectadas por el conflicto armado en
Colombia, all sucedi la conocida masacre de Bojay el 2 de mayo de 1992, cuando las
FARC lanzaron un cilindro de gas contra paramilitares que se refugiaban en el templo de la
poblacin junto con civiles desarmados, resultando 119 muertos y decenas de heridos
94

Como mencionamos arriba, Medelln result afectada por este evento, se produjo
deterioro en 243 inmuebles privados (establecimientos comerciales, iglesias, teatros y
49

residencias) de los cuales 25 tuvieron daos severos; adicionalmente fueron afectados 20
edificios pblicos y cerca del 64% (247) de las escuelas existentes en la ciudad. Se
afectaron igualmente algunos puestos de salud y algunos segmentos de la infraestructura
de transporte (taponamiento de ros y daos en las carreteras de comunicacin entre
Medelln y Urab. En Quibd resultaron averiados cinco colegios, trece escuelas urbanas y
cuatro rurales, y aunque no se tiene el registro exacto, se sabe del agrietamiento de varios
edificios y la deformacin de suelos blandos (Cardona-Wilches, 2004 pp.42-43).
Al contrario de lo que sucedi despus del terremoto de Popayn y del evento de Armero
(y en los posteriores terremotos de Tierra dentro y el Eje Cafetero), en este caso no se
cre una nueva institucin para coordinar la recuperacin de la zona afectada, sino que se
acudi a los mecanismos establecidos por el Decreto 919 de 1989
95
que reglamentaba el
funcionamiento del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres SINPAD.
En tal virtud los comits regionales de ambos departamentos lideraron el proceso en
acuerdo con la Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres DNPAD.
Aunque realmente en Antioquia el FOPREVE Fondo de Prevencin de Desastres
dependencia de la Secretara de Desarrollo de la Comunidad de la Gobernacin, asumi
las funciones que normalmente hubieran correspondido al Comit Regional para la
Prevencin y Atencin de Desastres CREPAD (Cardona-Wilches, 2004 p45). A nivel
nacional la DNPAD la Confederacin Colombiana de Organismos no Gubernamentales
suscribieron un convenio para actuar en la zona y en el mbito regional se crearon dos
unidades coordinadoras (una para cada Departamento) llamadas Gerencias del Proyecto
Reconstruccin, articuladas al Comit Regional de Emergencia y dependientes del
despacho del respectivo Gobernador. En todo el proceso de reconstruccin se busc
acentuar la necesidad de contemplar un Programa Integral de Reconstruccin que incluya
componentes fsicos y socioeconmicos, bajo un esquema descentralizado de gestin,
impulsando una dinmica que conciba que son las comunidades afectadas las que, tras un
proceso de participacin interna y con el apoyo de entes gubernamentales, organismos no
gubernamentales y el sector privado, pueden generar las condiciones para la
identificacin, formulacin y ejecucin de proyectos (Cardona-Wilches, 2004 pp.45-46).
Este esquema tuvo la virtud de superar el paternalismo y la beneficencia a cambio del
intento de una real participacin en la toma de decisiones sobre el futuro de su desarrollo,
incluyendo la organizacin, participacin y decisin sobre los propios programas y
proyectos de reconstruccin. Sin embargo, una cosa es el esquema y otra la realidad, en
trminos mismos de la urgencia de soluciones, la duracin del proceso se muestra como
una dificultad. Efectivamente, los procesos participativos, sobretodo en comunidades
poco organizadas y con poca o nula tradicin participativa, consumen tiempo. Es ms fcil
entregar los recursos en dinero directamente que impulsar, inducir y desarrollar procesos
participativos en los que la concertacin y el acuerdo sobre decisiones ocupan un primer
50

lugar. El inmediatismo espontaneo o inducido que se manifiesta en ocasiones hace que se
desconozcan los tiempos y los plazos necesarios para la formulacin de un proyecto o,
para una vez formulado, obtener los recursos y encontrar al padrino que lo ejecute. En
general estos tiempos de gestin son, para las comunidades, tiempo muerto y tienden a
manifestarse en frustracin o desencanto, por una parte, o en actitudes reivindicativas
frente a la lentitud del proceso, por otra (Cardona-Wilches, 2004 p46). Adicionalmente
hay que entender que mientras para el Estado e incluso para el sector privado y las ONG la
formulacin y la gestin son unas realidades y unos logros que hacen parte del proceso de
reconstruccin, para las comunidades realmente este proceso se inicia no con las
reuniones y los talleres sino con el comienzo de las obras. En alguna medida son dos
realidades y dos tiempos distintos.
3.5.4 Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994)
El sismo, combinado en muchos casos con deslizamientos, produjo afectacin severa
sobre la totalidad de los asentamientos humanos existentes en la zona epicentral sobre la
cuenca del Pez, lo cual se tradujo en destruccin de viviendas, puestos de salud, casas
comunales, edificaciones pblicas e iglesias (algunas patrimonio histrico). Adems de
esto, los flujos de lodo arrasaron con carreteras, puentes, una microcentral elctrica (El
Buco, cerca del epicentro) y con poblaciones enteras situadas a orillas del ro Pez, como
fue el caso de Irlanda, Wila y Tez. El flujo de lodo tambin destruy sectores de
Belalczar (el hospital y una escuela), de Tlaga y de otras poblaciones del cauca y del
Huila ms cercanos a las orillas de los ros, e incluso se lleg a temer por la suerte de
Neiva, ciudad que crece a orillas del ro Magdalena (Cardona-Wilches, 2004 p55). Desde
varios aos antes del terremoto y con base en la experiencia de Armero, se vena
hablando sobre los peligros para la ciudad de Neiva por una erupcin del volcn Nevado
del Huila, sin embargo, de acuerdo con estudios elaborados para la DNPAD, el embalse de
Betania, que recoge las aguas del ro Magdalena despus de que ste ha recibido las aguas
del Pez, que nace en el volcn, est en capacidad de absorber sin problema un volumen
de agua adicional equivalente al tamao del casquete de hielo del cono volcnico
(Cardona-Wilches, 2004 p55).
El gobierno nacional tom la decisin de crear una corporacin para manejar el desastre
(llamada inicialmente CORPOPAECES y posteriormente NASA KIWE) y expidi una serie de
decretos legislativos (mediante los cuales el Presidente de la Repblica asume funciones
que normalmente corresponden al Congreso), con base en la declaratoria de emergencia
ecolgica que consagra el artculo 215 de la entonces nueva Constitucin de 1991
96
. La
decisin de crear un ente por fuera del SNPAD y de dotarlo de una legislacin especial fue
muy controvertida, inclusive al interior del mismo gobierno nacional. El terremoto de
51

Tierradentro ocurra faltando pocos meses para la terminacin del mandato de Csar
Gaviria, a quien las encuestas otorgaban un alto grado de aceptacin por parte de la
opinin pblica. Segn los crticos de la medida, las dificultades para atender la
emergencia (debido en gran medida a que la zona qued prcticamente impenetrable por
efectos del sismo y la avalancha), amenazaban con empaar la imagen del Presidente, y
sus asesores aconsejaron crear una corporacin para demostrar la capacidad del gobierno
nacional para tomar medidas adecuadas y rpidas para conjurar la emergencia. Se
consider que recurrir nuevamente al expediente de crear instituciones ad-hoc para que
manejaran los desastres, como se haba hecho en Popayn y Armero, cuando todava no
exista el SNPAD, significaba un retroceso y debilitaba la institucionalidad (Cardona-
Wilches, 2004 p56). Existan, sin embargo, otro tipo de razones que justificaban crear una
nueva institucin, relacionadas todas con las particularidades tnicas y culturales de la
zona afectada. La mayor parte de la poblacin de Tierradentro est conformada por
indgenas paeces, el 20% de los cuales solamente hablan lengua nasa y, en el Cauca, los
alrededores de la zona epicentral, tambin afectados, estn poblados en su mayora por
indgenas guambianos. En el Huila, en cambio, la poblacin afectada estaba compuesta en
su mayora por campesinos mestizos (Cardona-Wilches, 2004 p56). El efecto de la
creacin de una nueva corporacin, sobre las instituciones estatales encargadas del
manejo de desastres, fue que en gran medida se desentendieron del problema. La
Corporacin NASA KIWE se hizo cargo de la reconstruccin vial (aunque con el apoyo de
INVIAS), de la reconstruccin de viviendas, de la construccin de los nuevos
asentamientos en las zonas de reubicacin, de la educacin, de la salud, de la promocin
de proyectos productivos y de la recuperacin ambiental (Cardona-Wilches, 2004 pp. 56-
57). Sin embargo, visto en perspectiva, la decisin de crear una institucin que en la
prctica se hiciera cargo de todos los temas relacionados con la reconstruccin, les
permiti a las comunidades afectadas tener un solo interlocutor en el Estado, en lugar de
tener que negociar y gestionar ante una plyade de instituciones diferentes, cada una con
sus propias polticas, prioridades, normas y medios de accin. Desde este punto de vista,
se justific plenamente haber creado la corporacin (Cardona-Wilches, 2004 p57). Antes
de que la corporacin comenzara efectivamente a operar, se modific la norma que
conformaba su Consejo Directivo con seis representantes del Presidente de la Repblica, y
se constituy un nuevo Consejo, en el cual estaban presentes los gobernadores del Cauca
y del Huila; representantes del Consejo Regional Indgena del Cauca CRIC; un
representante de las comunidades de las zonas aledaas a Tierradentro; un representante
de las comunidades no indgenas y representantes del Presidente de la Repblica, que se
seleccionaron entre personalidades representativas de la zona (el Prefecto Apostlico de
Tierradentro, un reconocido empresario caucano, el director de una ONG con amplia
trayectoria en Tierradentro, un reconocido investigador y gestor de procesos sociales en el
52

occidente colombiano). Los representantes indgenas fueron nombrados por las
autoridades tradicionales de las organizaciones, despus de largos debates que incluan la
decisin de participar o no en la estructura directiva de una institucin gubernamental. De
esa manera, en el nuevo Consejo Directivo, compuesto por 14 miembros y presidido
directa y personalmente por el entonces Ministro de Gobierno, quedaron representados
los principales actores sociales de la regin afectada y quedaron sentados en la misma
mesa los representantes de los distintos sectores en conflicto, en una regin caracterizada
por la enorme cantidad y complejidad de esos conflictos (tnicos, culturales, econmicos,
territoriales, etc.) Cuando despus de muy largas decisiones, se llegaba a un acuerdo con
respecto a cualquier decisin, todos esos actores la suman y defendan ante sus propios
representados (Cardona-Wilches, 2004 p57).
Con base en normas constitucionales que determinan que el Congreso de la Repblica
puede intervenir para modificar normas de carcter legal expedidas por va de excepcin
por el Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades que le otorga el Artculo
215 de la Constitucin Poltica
97
, el rgano Legislativo procedi a expedir la Ley 218 de
1995 o Ley Pez
98
, con el argumento, entre otros, que se requera extender los beneficios
fiscales y arancelarios a los municipios de Neiva y Popayn que recibieron directamente el
impacto patrimonial de la devastacin, facultar a los organismos crediticios privados y
cooperativos para que condonen obligaciones de los damnificados y proferir otras
decisiones que consulten el imperativo de la reconstruccin industrial de las zonas
afectadas de los departamentos del Huila y el Cauca. Desde la misma exposicin de
motivos es fcil darse cuenta de que la nica relacin de esta Ley con el terremoto del
Pez (Tierradentro) fue el nombre que adopt, pues habla de reconstruccin industrial
de las zonas afectadas del Huila y el Cauca, cuando por las caractersticas de las mismas,
en las zonas ms afectadas por el desastre, no exista ni una sola industria (Cardona-
Wilches, 2004 pp. 61-62). En la prctica lo que la Ley logr, fue la creacin de un
paraso tributario en varios municipios que no haban tenido ni la ms mnima relacin
con los efectos del desastre, especialmente en Caloto, norte del Cauca. En ese y en otros
municipios vecinos, se cre un nmero importante de empresas constituidas por capitales
principalmente del Valle, y se trasladaron plantas industriales que existan en el casco
urbano Cali y que haban sido conminadas por las autoridades ambientales para
trasladarse a otro lugar. Las nuevas plantas, en general, son de alta tecnologa, lo cual
reduce al mnimo sus efectos ambientales, pero al mismo tiempo generan muy pocos
empleos. Cierto es que, al igual que sucedi con la Ley 44 de 1987, expedida tras la
avalancha de Armero, se incrementaron los indicadores econmicos del departamento
(Cauca), pero su verdadero impacto sobre los damnificados fue poco menos que nulo.
Paradjicamente, la misma Corte Constitucional que le otorg la bendicin a esta norma,
53

declar inexequible el Decreto 1265 de 1994, que verdaderamente hubiera beneficiado a
los directos afectados (Cardona-Wilches, 2004 pp. 62-63-64).

3.5.5 Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999)
Adems del sismo principal de 6.2 grados, ocurrido a la 1:19pm, cuando miles de personas
se dedicaban a buscar y a rescatar a quienes quedaron atrapados entre los escombros, y a
recuperar bienes de las edificaciones destruidas, se produjo una rplica a las 5:00pm, con
una magnitud de 5.8 grados que increment el nmero de muertos y heridos y la
destruccin en las ciudades y poblaciones afectadas. El sismo, al igual que otros que ya
comentamos, se produjo en medio de una fuerte temporada invernal que dificult las
labores de rescate y que hizo ms complicada la situacin de quienes quedaron sin hogar
(Cardona-Wilches, 2004 p66).
Asociadas al sismo principal y las rplicas, durante los das e incluso meses posteriores, se
presentaron, como en otros eventos, amenazas concatenadas tanto de origen natural
como antrpico, algunas de ellas son: Deslizamientos en cuencas hidrogrficas altamente
vulnerables que generaron desequilibrios hidrolgicos apreciables, que a su vez
produjeron represamientos, avalanchas, crecientes e inundaciones que afectaron los
asentamientos humanos, las actividades productivas y las vas. En el sector urbano se
presentaron fenmenos de remocin en masa en sitios densamente poblados, que
afectaron los asentamientos, vas, acueductos, alcantarillados y dems servicios. En gran
medida se pueden atribuir esos deslizamientos a conflictos previos en el uso del suelo, a la
sobreexplotacin de las laderas y a la consecuente erosin (Cardona-Wilches, 2004 pp. 66-
67). Luego del evento principal, hubo deforestacin de los bosques de guadua en las
zonas aledaas, debido a la presin para obtener materiales para el levantamiento de
albergues temporales, el apuntalamiento de viviendas deterioradas y, en general, en la
industria de la construccin. Esos bosques de guadua se encuentran asociados con
nacimientos de agua, zonas de proteccin de ros y quebradas, y suelos de vocacin
forestal, que resultaron severamente degradados. Hubo deterioro de caadas, calles, lotes
baldos, laderas, depresiones, fuentes y cursos de agua, etc., debido a la disposicin
inadecuada de escombros. Sobreexplotacin con tcnicas inadecuadas, de canteras y
cursos de agua para obtener material de construccin. Y se gener amenazas antrpicas
derivadas de la alteracin del orden pblico por saqueos y otras expresiones de
ingobernabilidad (Cardona-Wilches, 2004 pp. 66-67).
La enorme destruccin que produjo el evento no se explica solamente por las
caractersticas del sismo, sino que sus efectos fueron potenciados por otros factores de
54

vulnerabilidad. Las ciudades del Eje Cafetero se caracterizan por la audacia con que sus
pobladores han hecho sus construcciones, con cauchera dicen algunos, sobre laderas de
altsima pendiente que no ofrecen las condiciones ptimas de estabilidad. As mismo,
tanto en las laderas como en los terrenos menos abruptos se ha intentado aplanar los
predios con rellenos, situacin cuyo efecto es amplificar las ondas ssmicas y as, un
temblor de tierra de mediana intensidad, que en suelo firme no producira tanto dao, ac
genera una afectacin mucho mayor (Cardona-Wilches, 2004 p67). Por otra parte,
Armenia, Calarc y Pereira, al igual que, en menor o mayor grado, las dems poblaciones
afectadas, se encontraban al momento del terremoto, en un perodo de transicin entre
una condicin de asentamientos campesinos y otra de ciudad moderna. De all que en
esas ciudades coexistieran altos edificios junto con casas de guadua, barro y techo de zinc,
caractersticos de la arquitectura tradicional de la cultura cafetera. Este tipo de
edificaciones deberan estar, tericamente, mejor capacitadas para resistir un sismo,
dadas sus caractersticas de poco peso y flexibilidad, esto siempre y cuando los terrenos
sobre los cuales se construyan, tuvieran la capacidad de resistir las ondas ssmicas.
Adems hubo falta de mantenimiento, una cimentacin inadecuada y, muy importante,
las mezclas de materiales con que se fueron agrandando las casas medida que sus
propietarios iban recibiendo mejores ingresos econmicos. En la regin se conoce ese
sistema como construccin por cosecha, puesto que la posibilidad de agrandar una casa,
especialmente aumentndole pisos, va ligada al xito de casa cosecha cafetera. Casas
construidas originalmente en bahareque y cimentadas nicamente para la construccin
original, fueron creciendo hacia arriba hasta con nueve pisos de ladrillo y cemento,
ausentes de todo tipo de cimientos y refuerzos adecuados (Cardona-Wilches, 2004 p68).
Se aade a lo anterior, la vulnerabilidad social, poltica e institucional de la zona afectada,
que se materializ con los saqueos en Armenia y Calarc durante los das que siguieron al
terremoto. Estos fenmenos de aguda ingobernabilidad constituyeron una de las
caractersticas ms complejas de este desastre, lo cual amerita que se estudie de manera
ms detenida el fenmeno, especialmente porque ya ha quedado sentado el precedente
en Colombia y cuando otro fenmeno de caractersticas similares vuelva a afectar el
territorio, muy seguramente volvern a presentarse actos vandlicos (Cardona-Wilches,
2004 p68).
Dice el informe del PNUD Eje Cafetero, un pacto por la regin
99
: El sismo fue de tales
proporciones y caractersticas que, adems de la destruccin de la infraestructura fsica
urbana y rural, el colapso de los servicios pblicos y la parlisis en la actividad econmica,
tuvo efectos considerables en relacin con la prdida de vidas, el choque emocional, las
lesiones fsicas y sicolgicas provocadas. Si bien los eventos de Tierradentro y del Atrato
Medio fueron, como vimos, altamente destructivos en trminos ecolgicos, el del Eje
Cafetero se constituye como la situacin catastrfica de carcter urbano ms compleja
55

que ha tenido que enfrentar Colombia en toda su historia, tanto por el tamao del rea,
por el grado de destruccin y, especialmente, por el nmero de sobrevivientes que hubo
necesidad de atender. Para tal efecto el gobierno de Andrs Pastrana crea el Fondo para la
Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero FOREC, una entidad pblica de
naturaleza especial, con capacidad jurdica y autonoma presupuestal para financiar y
realizar actividades de reconstruccin y rehabilitacin econmica, social y ecolgica de la
regin afectada. No se le crea estructura administrativa, sino que se la faculta para
contratar con ONG todas las obras de reconstruccin y acompaamiento a las
comunidades damnificadas. El modelo se enmarca claramente dentro del propsito
neoliberal de reducir el tamao del Estado y entregarle funciones al sector privado
(Cardona-Wilches, 2004 p73). El FOREC
100
dividi la regin en zonas con base en el nivel
de daos, su extensin y ubicacin geogrfica; decisin que en la ciudad de Armenia
ejecut conjuntamente con la Alcalda. Se convoc a las Organizaciones No
Gubernamentales ms representativas del pas a travs de la Confederacin Nacional que
las agrupa, con lo cual se consolidaron 31 gerencias zonales. Cada ONG tuvo bajo su
responsabilidad la elaboracin y posterior ejecucin de un Plan de Accin Zonal PAZ. Estos
planes, bajo un marco de integralidad, comprendieron la recuperacin de la
infraestructura fsica y la reconstruccin socio-econmica de la zona. Las acciones del
proceso se dividieron en cuatro etapas: 1. Atencin de la emergencia; 2. Consolidacin; 3.
reconstruccin; y 4. Desmonte y liquidacin (Cardona-Wilches, 2004 p73).
En el texto El FOREC como modelo de intervencin del Estado, Jorge Ivn Gonzlez
comenta: En el caso del Eje Cafetero, lo singular no fue que el Estado acudiera a reglas de
excepcin, sino que se produjo una nueva institucionalidad que excluy la intervencin del
Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), creado justamente
para operar en situaciones de excepcin. Las normas que rigen al FOREC provienen, de una
parte, de las expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades otorgadas
por el estado de emergencia. Y de otra parte, de las disposiciones del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo BID, aplicables al desembolso y ejecucin de los
crditos externos contratados para destinar al FOREC. En la prctica, las normas de la
banca multilateral han regulado la ejecucin de proyectos, si se tiene en cuenta que el
grueso de los recursos que maneja el Fondo, con sus correspondientes contrapartidas
nacionales, proviene de crditos externos. Y ms adelante, sobre la estrategia de colocar
la reconstruccin en manos de ONG para blindar el proceso contra cualquier influencia de
los polticos tradicionales, anota: El FOREC idealiz los organismos no gubernamentales y
los consider la ms pura expresin de los intereses de la sociedad civil. Frente a la
desconfianza en el manejo que se pudiera hacer de los recursos y dada la interferencia que
poda provocar la contienda electoral territorial, el programa hizo de la vinculacin de las
ONG un valor en s mismo y equipar su presencia en el programa con el establecimiento
56

de la nueva institucionalidad de lo pblico. Se fundieron en un solo nombre organizaciones
sociales con fundaciones que son apndices de empresas constructoras//tambin
participan de esa confusin las universidades pblicas y privadas. En realidad y en contra
de la visin idealista del FOREC, las ONG se auto-representan y no expresan los intereses
de ningn sector de la poblacin damnificada//Aunque existe un discurso de lo social
y de la participacin y que algunas gerencias los asumen y promueven, con diversos estilos
e intensidades, ese discurso no se concreta de manera adecuada. Entre otras razones,
porque desde sus inicios el FOREC concibi la eleccin colectiva por fuera de las
instituciones polticas existentes. Su desprecio por los polticos fue explcito y la
insatisfaccin y desconfianza frente a ellos tuvo manifestaciones muy diversas. El FOREC
siempre estuvo en una especie de guerra soterrada con los polticos//El espritu que
inspira el programa FOREC es la antipoltica, pero tal y como lo expresaba en la entrevista
uno de los polticos locales, se hace poltica en nombre de la antipoltica. Y realmente es
difcil pensar que la poltica est ausente en el FOREC. Hubo poltica porque la intervencin
presidencial fue permanente y se expres en hechos como el nombramiento de los
dirigentes, a definicin de los lineamientos bsicos del nuevo tipo de organizacin y la
insistencia en superar los vnculos con los polticos.
Lo anterior se suma a la forma como la Alcalda de Armenia y el FOREC dividieron la ciudad
en zonas que no coincidan con la divisin del municipio por comunas sino que,
precisamente, buscaba romper los feudos electorales que pudieran tener los polticos
tradicionales en cada sector de la ciudad. De esta manera se propiciaba la aparicin de
nuevos lderes con los cuales el FOREC tuviera una mayor capacidad de interlocucin. De
hecho una de las caractersticas de los desastres es que en muchos casos afectan las
estructuras existentes de liderazgo y las condiciones de gobernabilidad y convivencia que
mantienen la cohesin de una comunidad. Nuevos lderes, incluyendo mujeres, jvenes y
actores que antes permanecan opacados por los lderes habituales, surgen como
alternativas cuando la capacidad de liderazgo de los lderes tradicionales se ve superada
por las nuevas realidades. Estos procesos adquieren una sostenibilidad determinada
cuando surgen de una manera natural, como resultado de tensiones y concertaciones
endgenas, y una muy diferente cuando son estimulados y mantenidos artificialmente
desde el exterior de los procesos comunitarios (Cardona-Wilches, 2004 p75).
El FOREC, a pesar de las declaradas intenciones vistas arriba, en lugar de fortalecer
procesos de participacin y expresiones de organizacin propios de las comunidades de la
zona afectada o de privilegiar a los actores locales por encima de los externos, le apost a
montar sus propios esquemas de organizacin, funcionales a los postulados del gobierno.
Para esto import ONG que antes del terremoto carecan de cualquier tipo de arraigo
regional. Seguramente esa asepsia empresarial le permiti al FOREC culminar con gran
57

eficacia y rapidez la reconstruccin fsica de la zona, pero actu en contra de la
continuidad de mltiples procesos sociales y polticos, muchos iniciados por el mismo
FORC, que se cortaron de manera casi abrupta cuando se retiraron del escenario esa
institucin y sus gerencias zonales y que, seguramente, hubieran contribuido a una mayor
sostenibilidad de la regin (Cardona-Wilches, 2004 pp. 76-77).
Pero no todos coinciden en las crticas al FOREC, algunos informes, en particular de
entidades del Gobierno Nacional o de los organismos multilaterales que financiaron la
reconstruccin, destacan lo que algunos denominan El Modelo, y lo proponen como la
mejor forma de actuar en casos de desastre. Por ejemplo en informe del Banco Mundial
sobre el programa afirma: El resultado de la operacin es altamente satisfactorio () el
proyecto asisti con xito a los beneficiarios en la recuperacin de sus actividades
econmicas y sociales normales. Se logr la reconstruccin de la vivienda esencial y de la
infraestructura bsica en toda el rea afectada, siguiendo los estndares ssmicos
apropiados y efectuando programas sociales adecuados. () Los objetivos ms especficos
() se alcanzaron, contribuyendo a un resultado altamente satisfactorio. Con respecto a la
reduccin de la pobreza, el proyecto no fue pensado originalmente para mejorar el
bienestar econmico de la poblacin sino para restaurar en parte los activos y las
estructuras sociales que haban sido destruidas. Lo que se logr. Citado por (Cardona-
Wilches, 2004 pp. 79-80).
En otro aparte del informe del Banco Mundial, se expresa: Restauracin del capital social.
El desempeo en este componente es calificado como altamente satisfactorio. El diseo y
la puesta en prctica de las operaciones de reconstruccin implicaron un alto nivel de
participacin de la comunidad con el propsito de restablecer y fortalecer sus relaciones
sociales. Este involucramiento en el esfuerzo signific que los beneficiarios se apropiaran
de la reconstruccin de sus vidas y de las comunidades y no estuvieran pasivamente
esperando las soluciones tradicionales del gobierno. El paulatino empoderamiento de los
beneficiarios se demostr por su entendimiento de sus derechos y responsabilidades y por
su capacidad de trabajar conjuntamente para identificar prioridades y para crear
consenso. () El esfuerzo consciente de incluir a los grupos de ciudadanos en las decisiones
sobre el proyecto ha producido unas comunidades ms fuertes y ms cohesionadas
socialmente. Citado por (Cardona-Wilches, 2004 p80). Segn el citado informe, el FOREC
contrat ONGs como Gerencias Zonales para realizar la reconstruccin en 32 zonas, en
coordinacin con los gobiernos municipales y regionales. Estas zonas fueron identificadas
por los gobiernos locales en consulta con la sociedad civil y el FOREC, mientras que las
ONGs fueron seleccionadas mediante un concurso pblico con la asistencia de la
Confederacin Colombiana de ONG. Citado por (Cardona-Wilches, 2004 p81).
58

Pero desde la perspectiva de otros autores, no se considera tan satisfactorio el resultado.
De hecho la mayora de las crticas se refieren a la falta de intervencin real de los actores
locales y a la falta de participacin de la comunidad en la toma de decisiones, empezando
por el hecho de que las comunidades afectadas, los sectores econmicos y gremiales de la
zona de desastre e incluso las autoridades municipales y departamentales, adems de
otros actores, carecan de representantes designados por esos mismos actores antes el
Consejo Directivo del FOREC (Cardona-Wilches, 2004 p81).
Es importante destacar el reclamo de la comunidad para que se cumpliera la normativa de
sismorresistencia vigente en aquel momento (Ley 400 de 1997
101
y decretos
reglamentarios, normas NSR-98
102
) y se evitara reconstruir la vulnerabilidad fsica que
exista antes del desastre. Claramente se haban dado directrices por parte del FOREC a las
gerencias zonales de estimar los costos de reparacin con fines de otorgar el subsidio,
pero considerando que el objetivo de las intervenciones sera que las edificaciones se
volvieran al estado original. Ello no solo resulta opuesto al propsito de promover la
mitigacin del riesgo en las nuevas edificaciones, sino que significara una flagrante
violacin de la Ley citada arriba y que establece que las reparaciones o intervenciones de
edificaciones existentes deben procurar el reforzamiento estructural de ser necesario para
evitar que los daos se presenten de la misma manera en futuros eventos. Ante la
demanda de un amplio grupo de interesados en que sus viviendas fueran reparadas segn
las normas ssmicas vigentes y por lo tanto fuesen revisados los presupuestos, el Tribunal
Administrativo del Quindo se pronunci desfavorablemente (Cardona-Wilches, 2004 p84).
Sin embargo ante la apelacin instaurada ante el Consejo de Estado se obtuvo concepto
favorable, lo que obligaba al gobierno a atender dichas pretensiones. Posteriormente se
indic que la sentencia no podra ser retroactiva, posiblemente porque de serlo los costos
podran ser del orden de los ochenta mil millones de pesos. La Red de Solidaridad Social y
el Inurbe en liquidacin quedaron con la carga de atender los casos que si deberan ser
aceptados porque a la fecha de la sentencia no haban sido objeto de subsidio por diversas
razones. El valor se redujo de esta forma a veinte mil millones, que de todas maneras no
se tiene definida su procedencia. Este episodio es uno de los ms lamentables y poco
comentados acerca de la gestin del FOREC por cuanto la reconstruccin no se hizo
observando el principio de la prevencin (Cardona-Wilches, 2004 p84).
Hay que destacar la celeridad con la que se realiz la reconstruccin fsica, el proceso de
desmonte del FOREC se inici a partir del segundo semestre de 2001 a travs de la
supresin gradual de las gerencias zonales (dur tres aos), luego, los municipios debieron
continuar los procesos ya incluidos en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial
POT. Estos Planes son, sin duda, el aporte ms importante del Plan Ambiental de
Reconstruccin el cual busc controlar los efectos ambientales del sismo, asegurar un
59

proceso de reconstruccin ambientalmente idneo y aprovechar las ventajas que la oferta
natural de la regin ofrece, para contribuir a la reactivacin econmica. Mediante los POT
se hizo un aporte fundamental a la seguridad de la regin y de sus habitantes en el corto,
mediano y largo plazo porque incorporaron de manera integral consideraciones de tipo
ambiental y de prevencin de desastres. Este es un logro pionero en Colombia, con esos
POT los municipios de la regin cuentan con una poderosa herramienta para planificar y
conducir su desarrollo por sendas ambientalmente sostenibles, socialmente seguras y
econmicamente competitivas (Cardona-Wilches, 2004 p95). De otra parte, dada la
necesidad apremiante de iniciar las obras de reconstruccin, y teniendo en cuenta que en
Colombia los procesos de licenciamiento ambiental han sido generalmente dispendiosos,
ineficientes y lentos, el Decreto 350 de 1999
103
previ que durante los dos primeros aos
de la reconstruccin, los proyectos, obras o actividades de rehabilitacin, reconstruccin y
reposicin en los sectores de transporte, infraestructura, elctrico, servicios y productivo,
quedaran exentos del requisito de licencia ambiental (Cardona-Wilches, 2004 p96), pero
para asegurar que esas obras, a cargo de las gerencias zonales fueran ambientalmente
viables, se tomaron algunas medidas como: Se verific y asegur la armona de todas las
inversiones en infraestructura con los POT que, como se dijo, fueron diseados teniendo
como ejes centrales consideraciones ambientales y de riesgo// Las CAR tomaron las
medidas necesarias para asegurar que, a pesar de no requerir Licencia Ambiental, todos
los proyectos de infraestructura cumplieran con los estndares y regulaciones exigibles
por la legislacin ambiental nacional // Las obras de infraestructura se desarrollaron
teniendo en cuenta las Guas Ambientales preparadas por el Ministerio del Medio
Ambiente. Estas fueron adoptadas por las CAR, mediante Resolucin o Acuerdo de sus
juntas directivas (Cardona-Wilches, 2004 p96).
En el rea rural, la Federacin Nacional de Cafeteros, inici actividades de atencin y
socorro incluso antes de que se formalizara el FOREC. Para poner en marcha los trabajos
de reconstruccin, la Federacin en febrero de 1999 crea el Fondo para la Reconstruccin
del rea Rural Cafetera FORECAFE con un capital inicial de treinta mil millones de pesos
con cargo al Fondo Nacional de Caf. Posteriormente y mediante convenio con el
Gobierno Nacional, el capital se incrementa en otros treinta mil millones adicionales.
(Cardona-Wilches, 2004 pp. 96-97). El apoyo ofrecido a las familias cafeteras afectadas
incluy desde el reconocimiento de daos a las viviendas e instalaciones productivas de
sus fincas, la asesora tcnica a los proyectos de reconstruccin, la elaboracin de los
respectivos presupuestos de obras y dotaciones, la clasificacin de beneficiarios por
categoras y el estudio de su capacidad de pago, hasta el otorgamiento de incentivos
monetarios no reembolsables, de crditos blandos y de asistencia tcnica en la ejecucin
constructiva de los proyectos. Simultneamente, se ofrecieron programas de asistencia
social, salud y reconstruccin de instalaciones comunitarias como vas, acueductos,
60

escuelas y puestos de salud, de cuya provisin los Comits Departamentales y Municipales
de Cafeteros se han ocupado tradicionalmente con reconocida cobertura y eficacia desde
hace ms de siete dcadas (Cardona-Wilches, 2004 p97).
Mucha de la experiencia aportada por la Federacin Nacional de Cafeteros a este proceso
haba sido adquirida en programas de reconstruccin post-desastre en otra zonas
cafeteras en los cuales esa institucin tuvo una participacin importante, por ejemplo en
la regin cafetera de Tierradentro, en especial en los municipios de Pez y Belalczar en
donde actu en alianza con la Corporacin Nasa Kiwe, y las comunidades cafeteras de las
zonas afectadas en Cauca y Huila. Tambin cumpli un papel muy importante en Popayn
y en otros desastres (Cardona-Wilches, 2004 p99). Tambin, con el financiamiento de la
Federacin, en asocio con el FOREC, la USAID, la Fundacin Corona y el aporte tcnico-
cientfico de la Asociacin Colombina de Ingeniera Ssmica AIS, fue posible emprender
estudios que proporcionaron la base para que la Comisin Asesora del Rgimen de
Construcciones Sismorresistentes
104
a nivel nacional aprobara el uso de la guadua como
material para la construccin sismorresistente. Esto permiti que el bahareque reforzado
con guadua y madera fuera utilizado en la construccin de vivienda nueva, tanto rural
como urbana, y se establecieran procedimientos tcnicos apropiados para reparar
edificaciones de bahareque tradicional, muchas de ellas en el rea rural. A diferencia de
otros procesos de la reconstruccin en los cuales el diseo sismorresistente no fue
debidamente considerado, en este caso hubo especial cuidado en tener en cuenta este
aspecto fundamental (Cardona-Wilches, 2004 p99).
En el aspecto normativo, hay que resaltar, adems de otras que ya hemos mencionado, la
Ley 608 de 2000 o Ley Quimbaya
105
proferida el 8 de agosto de 2000 Por la cual se
modifican y adicionan los Decretos 258 y 350 de 1999. Proferidos en desarrollo de la
emergencia econmica declarada mediante Decreto 195 de 1999, y se dictan otras
disposiciones. De esta manera, el Congreso crea una serie de estmulos tributarios para la
reconstruccin de la zona de desastre, siguiendo la tradicin que se estableci, como
vimos, con la Ley 11 de 1983 (Popayn), la Ley 44 de 1987 (Armero) y la Ley 218 de 1995
(Tierradentro). El impacto real de esta nueva norma tampoco se aleja de la tradicin de
las anteriores (Cardona-Wilches, 2004 p94).
Nos hemos extendido en la descripcin de este evento no slo porque consideramos que
es el ms grave, sino porque es el ms reciente y sobre el que se posee ms informacin,
adems porque, sin olvidar el propsito de este trabajo, es el que reviste una mayor
cercana con lo que sera un terremoto en la ciudad de Medelln. Guardadas ciertas
proporciones, muchas caractersticas que tena la ciudad de Armenia al momento del
sismo, se asemejan tanto en lo social, lo cultural, lo econmico, e incluso lo topogrfico a
61

las condiciones de Medelln y por lo tanto las lecciones aprendidas en este desastre son de
importancia mayscula para el Ordenamiento Territorial y la Gestin de Riesgo Ssmico en
la capital antioquea. Por esa misma razn, revisaremos los aspectos de orden pblico del
Terremoto en el Eje Cafetero pues un comportamiento social y poltico similar es de
esperar en el Valle de Aburr en caso de presentarse un terremoto.
Las patologas (sociales, polticas, fsicas, econmicas, etc.) que se manifiestan en todo
su esplendor durante un desastre, normalmente ya existen en mayor o menor grado en
la comunidad afectada y de hecho, son esas patologas las que subyacen a los factores de
vulnerabilidad y las que confabulan con el fenmeno natural para producir un desastre. Lo
que el evento hace es exponer situaciones que desde hace tiempo se venan gestando,
acumulando, fermentando, unas veces completamente ocultas, pero la mayora del
tiempo, de forma notoria. Con el terremoto del Eje Cafetero se evidenci un problema
que no era solo de Armenia o del Quindo, sino del pas entero, la prdida de
gobernabilidad, entendiendo sta ltima no slo como la capacidad coercitiva del Estado,
sino, sobre todo, el acatamiento voluntario de la comunidad a un orden establecido y a
las instituciones que lo encarnan, un acatamiento no slo del orden legal sino tambin de
un orden social implcito que se autoimpone y se respeta de forma espontnea. Ac,
como en muchos otros aspectos relativos a los desastres, son ejemplos extremos los
terremotos de Hait y el de Chile o ms recientemente el terremoto de Japn. En ste
ltimo caso, el acatamiento voluntario de la sociedad al orden, ese autocontrol social,
surge de la apropiacin e interiorizacin por parte de todos los individuos, de una serie de
valores, de nociones sobre lo que est bien y lo que est mal y de unas actitudes
individuales y sociales, privadas y pblicas, coherentes con esas nociones.
Tras esa crisis de gobernabilidad que aflor en el Eje Cafetero se pueden rastrear varias
razones de carcter mundial, nacional y local (Cardona-Wilches, 2004 p86):
En primer lugar, el empobrecimiento acelerado y la consecuente prdida en la calidad de
vida de cada vez ms sectores de la poblacin colombiana, consecuencia de la incapacidad
del sistema para satisfacer las necesidades ms elementales de los asociados, lo cual se
traduce en prdida de confianza y de credibilidad en las instituciones y en quienes las
representan. En Colombia cada vez es ms frecuente observar cmo las comunidades
acuden con xito a las vas de hecho para conseguir una solucin real o aparente a los
problemas que las afectan, pasando por encima de los conductos regulares y de los
procedimientos establecidos para interactuar con el Estado (Cardona-Wilches, 2004 p86).
En segundo lugar, muy ligado a lo anterior, la legitimacin de la corrupcin en sus
diferentes expresiones y modalidades, en distintos estratos sociales y en diferentes
niveles gubernamentales y del sector privado y empresarial. Parecera como si en
62

Colombia se hubieran establecido una especie de cupos de corrupcin que cada
ciudadano tuviera legtimo derecho a llenar (Cardona-Wilches, 2004 p87). Sabido es que,
al contrario de lo que sucede con otros desastres desencadenados por sequas, por
inundaciones y en general por fenmenos meteorolgicos, los terremotos no producen la
prdida de cosechas ni de productos almacenados y en consecuencia las hambrunas no
tienen por qu constituir una secuela obligada de este tipo de desastres. Si bien durante
los primeros momentos de la emergencia seguramente se presentarn traumatismos en la
distribucin de alimentos muy posiblemente esos percances sern superados muy poco
tiempo despus del evento principal (Cardona-Wilches, 2004 p87). En Armenia, sin
embargo, los medios de comunicacin comenzaron a hablar de la existencia de hambre
entre los damnificados casi desde los primeros momentos que siguieron al sismo, al
tiempo que anunciaban la afluencia de toneladas de donaciones con destino a los
damnificados. Esto, sumado al desplazamiento de los lderes locales por parte de un ente
nacional como la Red de Solidaridad, gener el descontento que culmin en los actos
vandlicos y saqueos que tambin fueron mostrados en los medios de comunicacin
(Cardona-Wilches, 2004 p88).
Y por ltimo, en esa agudizacin de la prdida de gobernabilidad que se registr en
Armenia, le cabe una responsabilidad grande al incumplimiento inexplicable por parte del
Ejrcito Nacional, de su responsabilidad de acordonar la zona de desastre inmediatamente
despus de ocurrido el terremoto. La reaccin de las Fuerzas de Seguridad funcion
despus del terremoto de Popayn, a pesar de que tanto el cuartel de Polica como el
cuartel del Ejrcito colapsaron. Funcion en el evento de Armero, funcion a su manera
(los cabildos indgenas) en el sismo de Pez y funcion en Tierradentro a pesar de que la
zona era considerada zona roja de orden pblico (Cardona-Wilches, 2004 p89).
En Armenia, por el contrario, a pesar de las rdenes expresas del Gobernador y del
Alcalde, el aseguramiento de la zona por parte del Ejrcito no se produjo de manera
oportuna y para cuando se militariz la ciudad, los saqueos ya haban comenzado. La
Polica tampoco pudo actuar debido a que su cuartel colaps y muchos de sus integrantes
quedaron atrapados, lo cual demuestra la necesidad de que esas instalaciones y otras
consideradas vitales, cuenten con los debidos refuerzos, reubicaciones o construcciones
(Cardona-Wilches, 2004 p89). La crisis de institucionalidad que se apoder de Armenia en
los das posteriores al sismo, se expres tambin en la decisin de las comunidades de
distintos estratos, de armarse para enfrentar ellas mismas los saqueos y las amenazas a su
vida y bienes y aunque este hecho puede interpretarse como una manifestacin de
cohesin comunitaria y solidaridad entre vecinos, tambin resulta preocupante que las
instituciones encargadas del legtimo uso de la fuerza hayan resultado inoperantes en los
momentos de mayor necesidad, muchas familias decidieron abandonar la ciudad, no tanto
63

por el temor a las rplicas, como por el temor a la violencia. En una sociedad como la
colombiana, sometida a tantas amenazas y afectada por tantas vulnerabilidades, en dnde
con seguridad desastres como el del Eje Cafetero volvern a golpear en los prximos aos,
es necesario tener en cuenta estos factores al momento de disear planes de prevencin
y atencin, porque los desastres no se presentan en comunidades abstractas sino en
escenarios concretos y en circunstancias histricas determinadas (Cardona-Wilches, 2004
p91).

3.6 Legislacin proveniente de los principales desastres.
Segn lo expresado en el anterior recuento de los eventos catastrficos ms relevantes en
Colombia, podemos sealar que las principales leyes promulgadas son:
Ley 608 de 2000 o Ley Quimbaya (Eje cafetero)
Ley 218 de 1995 (Tierradentro)
Ley 44 de 1987 (Armero)
Ley 11 de 1983 (Popayn)
Decreto 919 de 1989 (SINPAD)
Con las primeras cuatro leyes de la lista anterior se crea una serie de estmulos tributarios
para la reconstruccin de la zona de desastre, pero el impacto real de estas leyes es
limitado y en muchos casos benefici a algunos individuos y empresas ms no a la mayora
de la poblacin afectada. El Decreto 919 de 1989 es un gran logro para el pas y es el
resultado de una serie de avances institucionales, sociales y legales que veremos a
continuacin.

3.7 Desarrollo normativo del Sistema Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres
106
. SNPAD
Ley 49 de 1948: Se crea el socorro nacional para atencin de emergencias.
Decreto 3398 de 1965: Se crea la Defensa Civil Colombiana.
Ley 9 del 24 de Enero de 1979 (Cdigo Sanitario): Creacin del Comit Nacional de
Emergencias redefiniendo el Ministerio de Salud y el sector en su conjunto. Con esta Ley
64

aparece la primera reglamentacin sobre el manejo de los desastres. Se crean los
primeros comits departamentales y locales de emergencia (salud y saneamiento
ambiental).
Decreto 1547 de 1984: Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades.
Decreto 1400 de 1984: Normas de sismorresistencia.
Ley 46 de 1988 Creacin de un Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres.
Los tres desastres continuos de gran magnitud como el tsunami de Tumaco en 1979, el
terremoto de Popayn en 1983 y la avalancha de Armero en 1985 y su manera de
enfrentarlos, dieron las pautas para que mediante esta Ley se creara y organizara
el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres que sirviera de base para
incidir en la toma de decisiones y en la forma de enfrentar esta problemtica.
Se cambia la denominacin de emergencia por el de desastre.
Decreto Ley 919 del 1 de Mayo de 1989.
Con este Decreto se reglament la ley 46/88 y se cre la Oficina Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres (ONPAD).
Tanto la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989, fijan como uno de los objetivos
del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, el garantizar un manejo
oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, tcnicos, administrativos y
econmicos, que sean indispensables para la prevencin y atencin de desastres.
Directiva Presidencial No.33 de 1991: Responsabilidades de los organismos y entidades
del sector pblico en el desarrollo y operacin del Sistema Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres.
Decreto 1680 del 3 de julio de 1991: Reorganiza el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la Repblica y se traslad la ONPAD al Ministerio de Gobierno.
Decreto 2035 de Julio 3 de 1991: Se reestructura el Ministerio de Gobierno y se cambi el
nombre de Oficina Nacional por el de Direccin Nacional Para la Prevencin y Atencin
de Desastres (DNPAD), quedando establecidas sus dentro del Ministerio, y codificada con
el cdigo 2.10 dependiendo del despacho del Viceministro.
Directiva Ministerial 13 de 1992: Responsabilidades del Sistema Educativo como
integrante del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres .
65

Decreto 969 de 1995: Por el cual se organiza y reglamenta la Red Nacional de Centros de
Reserva para la atencin de emergencias.
Ley 322 de 1996: Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos.
Decreto 0372 de Febrero 26 de 1996: Se reforma el Ministerio de Gobierno pasando a ser
Ministerio del Interior, se estableci su estructura interna, y se organiz la Direccin
General Unidad Administrativa Especial para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Decreto 093 de Enero 13 de 1998: Se adopta el Plan Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres (PNPAD) incluyendo los objetivos, principios, estrategias,
programas y subprogramas que deben regir las actividades del Sistema Nacional (el cual
haba sido creado diez aos atrs).
Ley 400 de 1998: Actualizacin de la norma sismo resistente.
Decreto 2546 del 23 de diciembre de 1999: Se reestructura el Ministerio del Interior. La
Direccin General Unidad Administrativa Especial para la Prevencin y Atencin de
Desastres, se denomina ahora: Direccin General para la Prevencin y Atencin de
Desastres, (DGPAD), nombre que an conserva.
Documento CONPES 3146 de 2001 (Estrategia para consolidar la ejecucin del Plan
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres):
Al ser el PNPAD un esquema esencial para el desarrollo sostenible a nivel nacional, se
determina mediante el Documento CONPES 3146 de 2001, un conjunto de acciones
prioritarias para mejorar el desarrollo del Plan con respecto a elementos tales como el
conocimiento, la incorporacin del tema en la planificacin, el fortalecimiento
institucional del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres y el
mejoramiento de los programas de educacin y divulgacin entre otros.
En este sentido se determin como estrategia, el manejo de la gestin del riesgo como
componente importante de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de
Desarrollo Sectorial (PDT), configurados como instrumentos de planificacin en el corto y
mediano plazo y a su vez herramienta para la toma de decisiones sobre el futuro
econmico y social de los municipios, departamentos y nacin.
Ley 812 de 2003: Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario
Con esta Ley se da continuidad al manejo de la prevencin y atencin de desastres a nivel
nacional, regional y local, adoptando criterios claros con respecto a la ejecucin del
PNPAD en temas especficos tales como:
66

a) Profundizacin del conocimiento en riesgos naturales y su divulgacin.
b) Inclusin de la prevencin y mitigacin de riesgos en la planificacin de la inversin
territorial y sectorial y
c) Reduccin de la vulnerabilidad financiero del Gobierno ante desastres
Decreto Nacional 340: Modificacin de la NSR-10 Norma de Sismoresistencia
Ley 1523 del 24 de abril de 2012: Por medio de la cual se adopta la Poltica Nacional de
Gestin del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo
de Desastres SNGRD.

3.8 Declaracin de situacin de desastre.
Declaracin Presidencial mediante Decreto y previo concepto del Comit Nacional De
Prevencin y Atencin de Desastres, con la clasificacin del desastre de acuerdo a su
magnitud y efectos (carcter Nacional, Departamental o Municipal). Dicha declaratoria
tiene un trmino Perentorio de 3 meses a partir de la ocurrencia de los hechos. Una vez
hecha dicha declaratoria aplican todas las normas pertinentes que regulen el tema.
Declarado el Desastre Nacional la DGPAD debe elaborar un plan especfico para el manejo
de tal situacin que ser de obligatorio cumplimiento. Declarada la situacin de desastre,
en el decreto respectivo se determinar, de acuerdo con su carcter, magnitud y efectos,
las normas aplicables en cuanto a contratos, control fiscal de recursos, entre otros temas.
Tratndose de Desastres de carcter Departamental o Municipal el plan de accin
especfico ser elaborado por el Comit Regional o Local segn corresponda. El
Presidente, previo concepto del Comit Nacional debe decretar el cese de la situacin de
desastre, con la anotacin de que las normas que regulan la Declaratoria de Desastres
pueden seguirse aplicando total o parcialmente durante las tareas de rehabilitacin,
reconstruccin y desarrollo
107
.

3.9 Comit Local Para La Prevencin Y Atencin De Desastres -
CLOPAD
Un CLOPAD es el conjunto de entidades Pblicas, Privadas y Comunitarias Integradas, con
el objeto de prevenir y atender (dar solucin) a cualquier situacin de emergencia o
desastre que amenace la seguridad de la poblacin, ante la eventual ocurrencia de
67

Fenmenos Naturales o Antrpicos. Es el organismo que debe desarrollar en el Municipio
las actividades tendientes al logro de los objetivos y propsitos del Sistema Nacional para
la Prevencin y Atencin de Desastres. El Presidente del CLOPAD es el Alcalde. Se debe
anotar que el CLOPAD se rige por el marco legal y las directrices del Sistema Nacional para
la Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia, el cual debe ser estudiado, asimilado
y aplicado en todos sus apartes jurdicos por el CLOPAD. El CLOPAD obedece a las pautas
establecidas por el Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de Desastres, que busca
orientar la gestin y coordinacin de las entidades pertenecientes a dicho sistema, que
coadyuvan con la Prevencin y Atencin de Desastres, que permitan la previsin y
mitigacin de los riesgos. Esto incluye la organizacin de los preparativos para la atencin
de emergencias, la rehabilitacin y reconstruccin en caso de desastre; incorporando el
concepto de prevencin en la planificacin, educacin y cultura del Municipio, que
conduzca a la disminucin de la vulnerabilidad y los efectos catastrficos de los desastres
naturales y antrpicos
108
.
El CLOPAD es una herramienta de gestin y coordinacin dentro del Sistema Nacional para
la Prevencin y Atencin de Desastres, para lograr que toda la sociedad goce de mayor
seguridad y bienestar mediante la reduccin de los desastres generados por la ocurrencia
de eventos naturales y acciones antrpicas, incorporando el concepto de prevencin y
mitigacin de prevencin de-riesgos en los planes de desarrollo. Estrategias que tienen
como fin, la reduccin a lmites tolerables de los niveles de riesgo que se manejan a nivel
local, necesitan para su implementacin, la creacin y fortalecimiento de los FONDOS
LOCALES DE EMERGENCIA, como herramienta vital para el desarrollo de las diferentes
actividades, relacionadas con las etapas de Reduccin, Respuesta y Recuperacin ante
situaciones de emergencia, por parte de los CLOPAD. El presupuesto de los Fondos Locales
de Emergencia, estar constituido por una suma anual de forzosa inclusin en los
presupuestos municipales, proveniente de los ingresos corrientes tributarios de las
administraciones
109
.

3.9.1 Funciones del Comit Local para la Prevencin y Atencin de
Desastres - CLOPAD
Prestar apoyo y brindar colaboracin al Comit Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres, y a la Oficina Municipal para la Prevencin y Atencin de Desastres, en el
ejercicio de las funciones relativas a la elaboracin, ejecucin, seguimiento y evaluacin
del Plan Regional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
68

Solicitar apoyo y asistencia a las entidades pblicas y privadas para las actividades de
elaboracin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres.
Orientar y coordinar las actividades de organismos pblicos a los cuales se les solicita
apoyo y asistencia para la elaboracin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan Local
para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Solicitar a las autoridades competentes, la sancin de funcionarios pblicos, que incurran
en mala conducta por no prestar la colaboracin debida, previo el cumplimiento del
procedimiento legal vigente.
Contribuir al funcionamiento de los grupos especiales integrados por el Comit Nacional
para la Prevencin y Atencin de Desastres, en la elaboracin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin del Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Velar por el cumplimiento de las disposiciones del Plan Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres, por parte de las entidades territoriales y, en general, por las
entidades pblicas y privadas.
En referencia al Sistema Integrado de Informacin como parte del Plan Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
Contribuir a la organizacin del Sistema Integrado de Informacin y Asegurar su
actualizacin y mantenimiento.
Efectuar estudios e investigaciones histricas sobre la ocurrencia de desastres de acuerdo
con las pautas trazadas por la Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Adelantar estudios sobre amenazas, anlisis de condicin de vulnerabilidad, y evaluacin
de prevencin de riesgos con el apoyo de otras entidades pblicas y bajo la orientacin y
coordinacin de la Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Suministrar la informacin a la opinin y a las comunidades y personas interesadas,
coordinar y manejar los sistemas de alarma y alerta de acuerdo con las reglas fijadas por la
Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Velar en el orden municipal para el cumplimiento de las normas sobre sistemas y equipos
que deben establecer las entidades pblicas para los efectos del sistema integrado de
informacin.
69

Realizar, promover y coordinar programas de capacitacin educacin e informacin
pblica con participacin de la comunidad bajo la orientacin y coordinacin de la oficina
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Organizar centros de informacin y documentacin, de acuerdo con las instrucciones
impartidas por la Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.
3.9.2 El CLOPAD en las situaciones de desastre.
Colaborar con la Oficina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres en la
preparacin de la documentacin indispensable para que el Comit Nacional pueda rendir
el concepto previo a la declaratoria de una situacin de desastre, o para recomendar el
retorno a la normalidad.
Asumir la direccin y coordinacin de todas las actividades necesarias para atender una
situacin de Desastre Municipal declarada, con la colaboracin de las entidades pblicas y
probadas que deban participar, de acuerdo con las pautas trazadas por la Oficina Nacional
para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Ejecutar los planes de contingencia y de orientacin para la atencin inmediata de
desastres que hayan sido aprobados por el Comit Nacional para la Prevencin y Atencin
de Desastres bajo la coordinacin y con el apoyo de la Oficina Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres.
Procurar la inclusin de la dimensin de prevencin de prevencin de riesgos en el Plan de
Desarrollo Municipal.
Velar por el cumplimiento de las funciones y los procedimientos por parte de las
entidades pblicas y privadas que participan en la prevencin y atencin de desastres, en
armona con el Comit y la Oficina Local para la Prevencin y Atencin de Desastres.
Aplicar los programas de Educacin, capacitacin en informacin pblica que se
establezcan.
Garantizar una respuesta rpida y eficaz para el pronto retorno a la normalidad.
Organizar comits o grupos operativos locales
110
.



70

3.9.3 El CLOPAD en relacin con los planes de accin especficos.
Elaborar y ejecutar los planes de accin especficos para situaciones de desastres de
carcter local, con la colaboracin de la Oficina Regional para la Prevencin y Atencin de
Desastres y de acuerdo con las pautas trazadas por el Comit Regional para la Prevencin
y Atencin de Desastres.
Atender las situaciones de desastres locales, incluidas las fases de rehabilitacin,
recuperacin y los componentes de prevencin en los procesos de desarrollo.
Contribuir a la elaboracin y ejecucin de los planes de accin especficos para situaciones
de desastre de carcter Nacional.
Asegurar el obligatorio cumplimiento, por parte de las entidades pblicas y privadas, de
las actividades que se les asigne en el Decreto de declaratoria de situacin de desastres y
solicitar, si es el caso, la imposicin de las sanciones a que haya lugar con arreglo al
procedimiento legal vigente
111
.

3.9.4 Estructura del CLOPAD
a) Una Oficina de Coordinacin Administrativa, para dirigir, coordinar y orientar las
acciones en el campo tcnico, econmico, financiero, operativo y cientfico, para la
Prevencin, Atencin y Mitigacin de Desastres, para el desarrollo de las polticas
Municipales bajo la orientacin del Coordinador General, a dicha Oficina se le destinar un
rubro presupuestal municipal anual.
b) Tres comisiones as: Comisin Tcnica, Comisin Operativa y Comisin de Educacin
112
.

3.9.5 Comisin tcnica
Atender a las recomendaciones que en materia de prevencin, atencin y rehabilitacin
establezca el CLOPAD, as:
INGEOMINAS: Debe preparar los mapas de amenaza potencial que se deriven del Plan
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres y asesora al CLOPAD en lo pertinente.
IDEAM: Elabora los mapas de amenaza o prevencin de riesgos hidrometeorolgicos y
asesora en lo pertinente.
71

INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI: Suministra la cartografa y aerofotografas
indispensables para los estudios y toma de decisiones de los comits regionales y locales
para la Prevencin y Atencin de Desastres.
SECRETARIA DE OBRAS PBLICAS MUNICIPALES: Verifican, evalan y cuantifican daos
en vas de acceso a zonas afectadas. Elaboran estudios y proyectos para la adecuacin y
construccin de vas en zonas de riesgo y obras de mitigacin y proteccin en vas
afectadas.
PARQUES NACIONALES: Elaborar programas del manejo ambiental y asesorar en lo
pertinente.
CORPORACIN REGIONAL: Estructurar programas de educacin ambiental y programas
de reforestacin en reas crticas, manejo ambiental y de micro cuencas y asesorar en lo
pertinente.
EMPRESAS DE COMUNICACIONES. Prestacin gratuita de sus servicios en beneficio de
actividades en relacin a la Prevencin y Atencin de desastres, por medio de autorizacin
de su Junta Directiva.
ICBF: Atencin a menores en situaciones de riesgo o amenaza, y suministrar alojamiento
temporal y alimentos.
EMPRESAS DE ENERGA: Suministrar energa elctrica a campamentos, albergues, etc. Y
asesorar en lo pertinente
113
.

3.9.6 Comisin operativa
Le corresponde la coordinacin general de las acciones para enfrentar las situaciones de
desastre, en desarrollo de la cual desarrollara las siguientes actividades
114
:
Definicin de soluciones sobre alojamiento temporal.
Realizacin y diagnostico inicial de los censos.
Atencin primaria o bsica a las personas afectadas por una emergencia de desastre.
Provisin de suministros bsicos de emergencia, tales como: alimentos, medicamentos,
menajes y similares.
Restablecimiento de las condiciones mnimas o bsicas de saneamiento ambiental.
72

Transporte y comunicaciones de emergencia.
Definicin, establecimiento y operacin de alertas y alarmas.
Establecer la seguridad y aislamiento de la zona afectada.
Desarrollar actividades de bsqueda, salvamento y rescate.
Realizar planes de evacuacin de poblaciones o zonas afectadas por desastres cuando la
situacin lo amerite.
Programar o efectuar simulacros de evacuacin en poblaciones con situaciones de alto
riesgo.
Realizar planes preventivos para emergencia de desastres.

3.9.7 Comit de educacin
El componente educativo juega un papel muy importante dentro de las actividades de la
Prevencin y Atencin de Desastres en cada uno de los nichos ecolgicos en las
comunidades. Si contamos con una comunidad bien educada en el tema podemos
asegurar que los riesgos a que estn expuestos van a ser mitigados y afrontados de una
manera eficaz y efectiva, si tenemos en cuenta que la comunidad es quien proporciona
la primera respuesta ante la aparicin de una emergencia.
Capacita y asesora al CLOPAD, a su respectiva comisin de educacin, para que de esta
forma estas comisiones, capaciten y asesoren a su vez, a los docentes y directivos de las
Instituciones Educativas sobre operaciones concretas de prevencin y organizacin
comunitaria.
Participa, y colabora en los programas de prevencin, proyectos ecolgicos y ambientales
en las diferentes entidades, y especialmente en las entidades que realizan manejo
ambiental
115
.
Son evidentes los avances que el pas ha logrado en materia de gestin del riesgo, sin
embargo aunque en el papel parece estar bien estructurado, en la realidad el sistema se
muestra desarticulado y sujeto a intereses particulares. Se muestra una tendencia a ser un
asunto de tipo reactivo ms que proactivo y de prevencin, todava falta generar
conciencia en la clase dirigente, en la academia, en los gremios y en la poblacin acerca de
la enorme importancia que tiene la gestin del riesgo, especialmente su fase de
prevencin en el desarrollo del pas y en el bienestar de su poblacin.
73

IV. La amenaza ssmica en Medelln


4.1 El SIMPAD
Para continuar con lo expresado al final del captulo precedente, iniciaremos con una
breve explicacin del funcionamiento del Sistema Municipal para la Prevencin y Atencin
de Desastres SIMPAD, que es la denominacin que la Alcalda de Medelln le otorga al
CLOPAD.

El SIMPAD tiene el rango de Subsecretara dentro de la estructura del gobierno municipal,
es el sistema organizado que rene a las instituciones pblicas y privadas encargadas de
orientar y desarrollar los planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con
prevencin, atencin de desastres, atencin inmediata de emergencias y eventos
desastrosos, as como la recuperacin en estos casos, bajo la coordinacin de la Secretara
del Medio Ambiente. Sus acciones estn encaminadas a
116
:
La prevencin: se hace a travs de Comits Barriales de Emergencias, Comits Educativos
de Emergencia, investigaciones y estudios en materia de riesgos. Redes para monitoreo de
actividad ssmicas e inundaciones y reforestacin de zonas degradadas.
COPADES: Programas de gestin de riesgo. Dotacin a comunidades en materia de
prevencin y atencin de desastres.
La atencin: Disponibilidad las 24 horas del da con personal altamente capacitado para
atender todas las emergencias de la ciudad. Realizacin de visitas tcnicas permanentes.
Asesora a la comunidad. Entrenamientos a los grupos de socorro. Elaboracin de planes
de emergencias y simulacros.
La recuperacin: Reasentamiento de poblacin ubicada en sectores de alto riesgo.
Realizacin de obras civiles de mitigacin. Orientacin sicosocial post-desastre.

El SIMPAD se compone de cuatro Niveles (Comunitario-Operativo-Tctico-Estratgico) y
cuatro reas (Fsica-Social-Seguridad Humana-Logstica) que interactan y se
complementan. En el Nivel estratgico se ubican los Coordinadores de cada rea. En el
Nivel Tctico se ubican las Comisiones segn su rea, as:
A. Fsica = Comisin Tcnica y C. Vivienda y Asentamientos.
74

A. Social = C. Proteccin Social y C. Educacin
A. Seguridad Humana = C. Fuego, Bsqueda y Rescate, C. Salud y C. Riesgo Tecnolgico
A. Logstica = C. Trnsito y Transporte, C. Reservas y Suministros y C. Telecomunicaciones.
En el Nivel Operativo se encuentran los ingenieros, profesionales de bienestar social,
profesores, instructores, Organismos de Socorro, Red de Hospitales Pblicos, Unidades de
Trnsito y Transporte, Centro Logstico Humanitario y la lnea 123.
Finalmente, en el Nivel Comunitario o de Solidaridad, se encuentran las Universidades, las
ONG, organizaciones sociales, cuerpos de voluntariado, la red privada de hospitales y
ambulancias, redes sociales, medios de comunicacin y agremiaciones privadas.

Organigrama del SIMPAD















FIGURA 13. Organigrama del SIMPAD. Fuente: Juan David Prez Gallego. Funcionario SIMPAD 2012 (Original en Ingls)
75

Funciones Corporativas
Garantizar el diseo, ejecucin y seguimiento de polticas, planes, programas y dems
normatividad orientada a la prevencin, atencin y recuperacin en casos de emergencias
y desastres en la ciudad de Medelln.
Generar un ambiente adecuado de culturizacin hacia la prevencin de desastres,
incrementando los niveles de educacin, capacitacin y participacin comunitaria.
Proyectar y canalizar la informacin que se genere como producto de las situaciones de
emergencia o desastre en las que haya intervenido el Comit, garantizando calidad y
confiabilidad de la misma.
Promover una adecuada comunicacin y coordinacin entre las entidades pblicas,
privadas y comunitarias, asegurando un trabajo interinstitucional e intersectorial
orientado a la prevencin, atencin y recuperacin de emergencias y desastres.
Formular planes y programas relacionados con la prevencin, mitigacin, atencin y
recuperacin de emergencias y desastres.
Ejecutar el Plan Integral para la Prevencin y Atencin de Desastres, de acuerdo con la
normatividad vigente, y coordinar con las entidades y organismos pblicos y privados
competentes la preparacin y atencin de cualquier eventualidad.
Promover y coordinar el Comit Municipal para la prevencin y atencin de emergencias y
desastres.
Coordinar las labores de apoyo logstico requeridas para el funcionamiento permanente
del sistema de prevencin, atencin y recuperacin en caso de emergencia o desastre.

Principales Proyectos
Prevencin de emergencias y desastres.
1. Operacin red hidrolgica metropolitana
2. Operacin red acelerogrfica.
3. Conformacin, consolidacin y dotacin de comits barriales
4. Conformacin comits escolares para prevencin de desastres
5. Campaas de prevencin
76

6. Fortalecimiento de comits de prevencin y atencin de desastres
7. Centro de informacin de desastres
Atencin de emergencias y desastres
1. Simulacin y simulacros de emergencia
2. Centros de reserva
3. Plan de emergencia para Medelln
4. Capacitacin en atencin de desastres
5. Atencin de emergencias y desastres
6. Fortalecimiento logstico del SIMPAD
Recuperacin y mitigacin de zonas de alto riesgo.
Evaluacin y estudios de zonas de riesgo
El SIMPAD enfrenta una serie de retos especficos derivados de las condiciones
geomorfolgicas de la ciudad de Medelln.

4.2 Geomorfologa del Valle de Aburra
El Valle de Aburr es una depresin alargada que se extiende en dos tramos: uno de unos
30 km. de longitud va de sur a norte, desde Caldas hasta Bello, con un ensanchamiento
mximo de unos 7 km. a la altura de Medelln. El otro, ms estrecho, est orientado hacia
el noroeste, va de Bello a Barbosa y mide unos 35 km. de largo. El fondo del valle en
Caldas est a unos 1800 m de altura sobre el nivel del mar y en Barbosa a unos 1400 m.
Est rodeado por montaas que alcanzan unos 3000 m. como el Alto de San Miguel, el
Cerro del Padre Amaya y el Cerro Boquern y por altiplanos como el de Ovejas, el de Santa
Elena, el de San Vicente Ro Negro y el de Santa Rosa de Osos, situados a alturas entre
2600 m. y 2000 m (Hermelin 2007 p8)
117

La precipitacin del Valle de Aburr est controlada principalmente por los Vientos Alisios,
cuyo recorrido es modificado por la topografa con dos estaciones hmedas centradas
alrededor de abril y de octubre, recibe lluvias que van de unos 1400 mm. en Barbosa hasta
unos 3000 mm. al sur del valle. Las temperaturas medias varan de 22 a 13C en funcin
de la altura y su fluctuacin es diurna-nocturna, ya que la localizacin a unos 6 30 al
77

norte del ecuador impide variaciones trmicas estacionales (Prez, 1993) citado en
(Hermelin 2007 pp. 8-9).
La geologa del Valle de Aburr fue descrita por primera vez en forma sistemtica por
Botero (1963). Una sntesis actualizada que incluye los aspectos geomorfolgicos, se
puede consultar en Hermelin & Rendn (2007). El origen mismo del valle an es objeto de
discusin, si bien es cierto que las investigaciones ms recientes favorecen un origen
tectnico: no parece haber sido el ro Medelln, ni sus afluentes los que excavaron esta
enorme grieta que parte en dos las tierra altas de la Cordillera Central a esa latitud, sino
los esfuerzos tectnicos que actuaron a lo largo de fallas (Hermelin 2007 p9).
Caracterstica esencial de la geologa del valle de Aburr es su gran variedad de rocas y la
presencia de fallas geolgicas como la de Romeral al suroccidente. Tambin es de sealar
la existencia de extensos depsitos de vertiente emplazados desde La Estrella hasta
Girardota, derivados de diferentes tipos de roca. Fueron hasta hace relativamente poco
considerados como de edad cuaternaria, pero las dataciones recientemente realizadas
indican una edad pliocena para la mayora (Garca, 2006). Los procesos de origen natural
van desde sismos hasta inundaciones, pasando por movimientos en masa y avenidas
torrenciales. Los estudios recientes (Grupo de Sismologa de Medelln, 2002) an no han
logrado borrar del todo de las creencias populares el peligroso mito de que el Batolito
Antioqueo protega a Medelln de cualquier peligro ssmico (Hermelin 2007 p9).
Los viajeros extranjeros que visitaron el valle en el siglo XIX, no ahorraron elogios acerca
de la hermosura de sus paisajes, la limpieza de las poblaciones y la laboriosidad de sus
habitantes (Boussingault 1896, y Gosselmann 1825). Los gegrafos locales tampoco
fueron indiferentes a su encanto, como Uribe (1885, 1904). En esa poca, las poblaciones
del Valle de Aburr eran pueblos casi aislados y el Medelln urbano, a principios del siglo
XX, no pasaba de unos 31.000 habitantes. En un siglo, de 1905 a 2005, pasar de 103.000
habitantes a 2213.000 significa multiplicarla por 20 pocas zonas urbanas del mundo
industrializado han sufrido semejante explosin. La concentracin relativa de poblacin
con respecto a la del departamento de Antioquia tambin es notoria: del 15.9% pasa al
60% en el mismo perodo sealado (Hermelin 2007 p9).
Este drstico aumento de urbanizacin no se realiz sin inconvenientes: si bien en pocas
coloniales, el Valle de Aburr era considerado como un rea netamente agrcola, y si a
principios y an a mediados del siglo XX, su poblacin caba holgadamente en los espacios
aprovechables, a partir de 1950 los inmigrantes empezaron a ocupar reas cada vez ms
pendientes y cada vez ms expuestas a desastres naturales (Hermelin, 1984) citado en
(Hermelin 2007 p10).
78

DIVISIN POLTICA AMVA


























FIGURA 14. DIVISION POLITICA AMVA
FUENTE: http://www.areadigital.gov.co/institucional/GALERIA%20DE%20MAPAS/Division_Politica.pdf.
Para una imagen de mejor resolucin ir a la pgina web o al archivo digital anexo en el CD.
79

4.3 Principales desastres en Medelln y el AMVA
Los siguientes son eventos que poco a poco se van descubriendo en los archivos histricos
o en los mismos edificios (Hermelin 2007 p10), cabe resaltar en este punto que con
excepcin de los daos ocasionados en la ciudad por el sismo de Murind en 1992, no hay
registro escrito o memoria oral de un terremoto destructivo en Medelln, esto dificulta la
generacin de conciencia y cultura de la prevencin en cuanto a la amenaza ssmica:
- La iglesia de Beln sufri una inundacin por la quebrada La Loca en 1772
- El pueblo de An, localizado aguas arriba de la confluencia de la quebrada La Iguan a la
altura de la carrera 70, fue destruido en 1880 por una avenida torrencial (Bustamante,
1988 Jaramillo y Surez, 2004).
- A principios del siglo XX, se produjo un movimiento de masa de gran magnitud en la
zona del Cerro El Volador, donde funcionaba un trapiche (A. Machado, Ingeniero
Agrnomo, comunicacin personal, 1974). Hubo daos y vctimas.
- En la zona rural de Media Luna, en la carretera tradicional a Ro Negro por Santa Elena,
se produjo en 1954 un deslizamiento provocado por una acequia, que cost la vida de
unas 150 personas (Wokittel y Restrepo, 1954).
- La lista de los eventos catastrficos en el Valle de Aburr, desde esa fecha, es larga. Slo
se mencionarn los siguientes como los ms representativos (Hermelin 2007):
- Deslizamiento de Santo Domingo Savio, el 29 de Septiembre de 1974, con unas 100
vctimas (Bustamante, 1988).
- Deslizamiento de Villa Tina, el 27 de Septiembre de 1987, con unas 500 vctimas
(Bustamante, 1990 Garca, 2005).
- Avenida torrencial de la quebrada La Ayur, en Envigado, el 14 de Abril de 1988
(Caballero y Meja, 1988).
- Deslizamientos y avenidas torrenciales en La Estrella y Sabaneta, los das 29 y 30 de
Mayo de 2000 (Cadavid y Hermelin, 2005).
- Avenida torrencial del 6 de Octubre de 2006 en la quebrada El Barro, Bello, con 18
muertos y 40 desaparecidos (rea Metropolitana, 2005).
- Deslizamiento del barrio La Cruz, Medelln, el 31 de Mayo de 2007, que caus 7 vctimas.

80

Para una lista ms exhaustiva, se puede consultar a Polanco & Bedoya (2005) y a
Saldarriaga (2003) este ltimo recolect toda la informacin disponible para el Valle de
Aburr de 1990 a 2000. Las reas clasificadas como de alto riesgo en Medelln son
extensas, situacin que desafortunadamente no debe ser muy distinta en los otros
municipios del Valle de Aburr, y hace temer que esos eventos sigan producindose en el
futuro (Hermelin 2007 p11).


























FIGURA 15. MOVIMIENTOS EN MASA AMVA.
FUENTE: http://www.areadigital.gov.co/institucional/GALERIA%20DE%20MAPAS/Amenaza_Movimiento_Masa.pdf
Para una imagen de mejor resolucin ir a la pgina web o al archivo digital anexo en el CD.
81

4.4 La tragedia de Villatina
En la anterior relacin de desastres definitivamente hay que resaltar el evento de Villatina
porque tal vez sea el ms significativo tanto por el nmero de vctimas como por los
cambios institucionales que desencaden, no se trata evidentemente de un sismo, pero la
magnitud de la tragedia permite hacer una evaluacin de la capacidad de atencin de
desastres de la ciudad. Al respecto la profesora Franoise Coup en su texto Villatina:
Algunas reflexiones 20 aos despus de la tragedia
118
hace un estudio detallado del caso:
El 27 de septiembre de 1987, al inicio de la tarde de un domingo soleado, ocurre una
tragedia en las laderas del Cerro Pan de Azcar, en el barrio Villatina de Medelln: bajo un
alud de tierra, perecen ms de 500 personas y son destruidas unas 100 viviendas. Adems
la poblacin damnificada se acerca a las 2.400 personas (Coup 2007 p32).
El proceso de consolidacin de Villatina es representativo del camino que han seguido los
asentamientos de la ciudad de Medelln y su rea Metropolitana y evidencia la
vulnerabilidad en que se encuentran frente a la amenaza ssmica la cual se concatena y
potencia con las otras amenazas de origen natural y antrpico: Villatina surge en los aos
40 como un barrio pirata, promovido por Cheno Arroyave, en predios de su propiedad,
situados en la ladera occidental del Cerro Pan de Azcar, a distancia peatonal del centro
de la ciudad por la quebrada Santa Elena. Hasta los aos 70, a pesar de su localizacin,
Villatina se consolida lentamente por las dificultades del terreno y la falta de servicios
pblicos pero, a partir de este momento que coincide con el aceleramiento del proceso de
urbanizacin e industrializacin, con el crecimiento demogrfico y las migraciones desde el
campo, y con la prohibicin de los desarrollos piratas, el barrio se densifica mediante la
invasin de los lotes residuales, las caadas y las laderas de pendiente ms pronunciada
(Coup 2007 pp. 32-33).
A pesar de sus condiciones, todo el barrio no haba sido declarado zona de alto riesgo en
el Decreto 15 de 1985, y la poblacin viva una situacin peculiar que debe mencionarse
en razn de su posterior incidencia sobre la interpretacin de la tragedia: en 1987,
Villatina albergaba un campamento del M19, la organizacin que haba liderado la toma
del Palacio de Justicia en 1985 y buscaba posicionarse en la ciudad. Esta coyuntura,
sumada a las enormes dificultades socioeconmicas de numerosos invasores, impidi
prestar la debida atencin a la amenaza que pesaba sobre el barrio. Sin embargo, en 1987,
la ciudad de Medelln ya haba vivido tragedias como las del poblado de An, de Media
Luna o de Santo Domingo Savio, y no poda haber olvidado el terremoto de Popayn
(1983) y la erupcin del crter Arenas del Nevado del Ruiz en 1985 (Coup 2007 p33).
No es nuestro propsito hacer un extenso anlisis de la tragedia de Villatina, para ello
sugerimos consultar el citado texto de la profesora Coup, pero vale la pena resaltar
82

algunas de sus observaciones, especialmente aquellas que tienen que ver con la gestin y
la percepcin del riesgo entre la poblacin afectada, as, cuando el riesgo se ha convertido
en un concepto de planificacin en el marco de la Ley 388 de 1997, es importante
considerar la memoria que la poblacin de Villatina, independientemente de dnde se
encuentre, tiene del riesgo, y los elementos que ha incorporado en la construccin del
concepto durante 20 aos:
En el momento de la tragedia el Municipio de Medelln haba identificado las primeras
zonas de riesgo, sin considerar entonces los riesgos que pueden afectar un asentamiento
desde el exterior al mismo, y por medio del Decreto 15 de 1985, haba promulgado
algunas normas para enfrentar la problemtica. Pero el sector de Villatina donde se
present la tragedia, no estaba considerado en el Decreto. Este elemento y el hecho de
que la tragedia no se percibe como un fenmeno natural tienen una consecuencia lgica:
la poblacin de Villatina, a pesar de lo ocurrido, presta poca atencin a la gestin del
riesgo (Coup 2007 p42).
En 1993: Los escasos habitantes de Villatina que aceptan la existencia de riesgos en el
barrio, dicen: todas las entidades repiten instrucciones en los barrios subnormales, en las
zonas de tugurios y en los sitios de peligro. La primera es que no siembren matas de
pltano pero de ah sacamos parte del sustento. La segunda es que, por favor, no arrojen
basuras a los caos porque crean represas y contribuyen al desvo de las aguas y a las
inundaciones pero qu hacemos con nuestras basuras? La tercera es que no dejen
canillas abiertas, ni aguas libres pero si es la nica manera de surtirnos de este elemento
para hacer agua de panela o lavar la ropa. Y la cuarta es que no hagan cortes verticales en
la montaa pero entonces dnde construimos? o Cuando uno aprende cul es el
peligro y se queda, es por pura pobreza, atenindose a las consecuencias, ms an
cuando los ranchos o las casas que, independientemente de su origen, circulan en el
mercado inmobiliario, se han desvalorizado por la misma declaratoria de zona de riesgo
(Coup 2007 p42).
Estas mismas personas perciben otras tragedias vividas en la cotidianidad: los conflictos
locales entre diferentes grupos armados, el desempleo, la pobreza, la violencia en todas
sus expresiones, inclusive la masacre colectiva de 7 jvenes en manos de la polica y se
tranquilizan al reiterar que un evento similar al de 1997 slo tiene una recurrencia de 45
aos 7 , y sobre todo, al constatar que la Secretara de Desarrollo Social del Municipio
construye unas casas en un sector considerado como de alto riesgo por varios ingenieros y
por el Departamento Administrativo de Planeacin. Reciben adems mensajes
contradictorios de las diferentes entidades del Estado: por un lado, las Empresas Pblicas
de Medelln se niegan a dotar de servicios de acueducto y alcantarillado, pero, por otro
83

lado, la Consejera Presidencial para Medelln promueve la construccin de una Casa
Juvenil en la zona de riesgo y la Secretara de Salud mantiene un Centro de Atencin en el
lmite del deslizamiento. En consecuencia, quienes opinan que la tragedia es una
expresin del conflicto armado, no manifiestan preocupacin alguna por los riesgos de
deslizamiento (Coup 2007 p43).
En 2007: Villatina se ha densificado nuevamente, inclusive en parte del sector afectado
por la tragedia y en algunas reas del mismo Campo Santo, con altos niveles de
apropiacin por parte de sus habitantes, y con bajo monitoreo y control institucional. El
censo (Universidad Nacional, 2005) realizado en las zonas de alto riesgo no recuperable,
identificadas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Medelln, permite afirmar que hoy
en Villatina, 488 hogares conformados por 1.877 personas que corresponden al 18% de la
poblacin del barrio, viven en reas que deberan ser de proteccin (Coup 2007 pp. 43-
44).
El evento de Villatina forz a las autoridades municipales a repensar la manera en que se
gestionaba el riesgo en la ciudad. A raz del desastre de Armero de 1985, se cre el
Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (Ley 46 del 2 de Noviembre
de 1988 y Decreto 919 del 1 de Mayo de 1989) se defini entre otros la estructura
organizativa, la integracin las funciones y las responsabilidad de los comits locales,
regionales y nacionales. Antes del desastre de Villa Tina, la Secretara de Gobierno del
Municipio de Medelln era la encargada de coordinar las tres entidades existentes:
Bomberos, Defensa Civil y Cruz Roja. En 1986, se cre el Comit Operativo Metropolitano
de Emergencia, COME, que se activ a raz del evento de Villa Tina. Dicha catstrofe
moviliz a muchas entidades y personas y culmin con la aprobacin de un
macroproyecto financiado por el PNUD (Col. 88/010), que actu en coordinacin con el
PRIMED (Hermelin 2007). Los resultados de ese proyecto fueron analizados en
documentos del PNUD (PNUD-Municipio de Medelln, 1992) y por el Consultorio del
Hbitat Popular (Coup 1992). Este ltimo documento contiene una informacin muy
completa acerca de los programas y las reglamentaciones adoptadas por el Municipio de
Medelln hasta su publicacin. El programa PRIMED no fue prorrogado por las siguientes
administraciones municipales. El Sistema Municipal de Prevencin y Atencin de
Desastres, SIMPAD, sustituto del COME, fue creado por el Acuerdo 014 de 1994 y el
Sistema Departamental de Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres por la
Ordenanza 41 de 1995. En 2002, el SIMPAD fue adscrito a la Secretara Municipal Medio
Ambiente (Decreto 151 de 2002) un importante logro por parte del SIMPAD ha sido la
creacin de Comits Barriales, conformados por personas escogidas por las comunidades
que habitan en las zonas calificadas de alto riesgo. Existen en la actualidad 186 comits de
este tipo (SIMPAD, 2007) citado en (Hermelin 2007 p12).
84

En Medelln y su rea Metropolitana han sido poco frecuentes los sismos, la mayora de
los desastres naturales se han producido por deslizamientos, avenidas torrenciales e
inundaciones. El nico registro de daos generados directamente por un movimiento
telrico fue el ya mencionado evento de Murind en 1992, esto no slo es un obstculo
para el objeto de estudio del presente trabajo, sino que hace ms difcil la labor de
difusin y concientizacin de la poblacin de la ciudad frente a la amenaza ssmica, es un
reto que tanto las autoridades locales como aquellos que estamos interesados en el tema
debemos afrontar de manera creativa y responsable.

4.5 Entrevistas
Por los motivos ya expuestos se hace difcil un anlisis de la gestin del riesgo
estrictamente ssmico en la ciudad, debemos entonces revisar lo sucedido en otros
eventos catastrficos e inferir cmo est el grado de alistamiento institucional, social,
poltico y tcnico frente a las emergencias. De esta manera y con el objeto de evaluar los
aspectos que nos interesan, acudimos a la ayuda de diferentes expertos en el tema, a
continuacin hacemos un listado de esas entrevistas y posteriormente resaltamos las
respuestas que nos dieron a cada uno de los interrogantes propuestos. Las
transcripciones y audio completos de las entrevistas se pueden encontrar en el CD que
acompaa este texto.
4.5.1 Listado de entrevistas:
1. Juan Carlos Posada Trabajador Social Director Tcnico Operativo Defensa Civil seccional
Antioquia. Medelln, Octubre 13 de 2011.
2. Profesor Juan Diego Jaramillo Ingeniero Civil. Universidad EAFIT. Medelln, Octubre 18
de 2011.
3. Profesor Michel Hermelin Arbaux, Ingeniero Gelogo. Universidad EAFIT. Medelln,
Octubre 25 de 2011.
4. Profesora Franoise Coup, Sociloga y Planificadora Urbana. UNAL Medelln, Octubre
28 de 2011.
5. Oscar Crdenas, Ingeniero Gelogo UNAL. Secretara de Medio Ambiente Medelln,
Noviembre 01 2011.

4.5.2 Temas a tratar:
1. Institucional: La Administracin, el SIMPAD, la concordancia de estos con UN-ISDR.
2. Social: La percepcin del riesgo y conductas frente a ste.
3. Poltico: Las normas, la actuacin del Consejo Municipal, los grupos de inters.
85

4. Tcnico: Los estudios de microzonificacin, de usos del suelo, los mapas de riesgo, los
sistemas de alerta temprana y la preparacin de los organismos de socorro.

Segn el tema, resaltaremos las respuestas que cada entrevistado propuso (cuyo nombre
ir entre parntesis al final de cada idea), para luego en las Conclusiones reunirlas todas
de manera ms concisa y coherente.



4.6 Lo Institucional
En Colombia existe el Sistema Nacional de Gestin de Riesgo, que va desde lo Nacional
hasta lo Local, los CLOPAD y se enmarca dentro de La Poltica Pblica del Decreto 919 de
1989, el documento rector de la prevencin en Colombia, hasta los Decretos Municipales
para la reduccin de los desastres. Los CLOPAD son del mbito municipal y los CREPAD
departamental. Todos tienen tres componentes: lo pblico, lo privado y lo comunitario. El
CLOPAD en Medelln se conoce como el SIMPAD y el CREPAD en Antioquia es el DAPARD.
Ellos son los coordinadores, de esa estructura, SIMPAD y DAPARD, en el resto del pas si se
llaman CLOPAD y CREPAD. Cada CLOPAD tiene su Fondo Local de prevencin y atencin
de desastres, o regional o el Fondo Nacional de Calamidades pero esos dineros no siempre
se ejecutan en prevencin sino ms bien en atencin. Tenemos en algunos municipios
Grupos Comunitarios de Prevencin, de uniforme amarillo (Juan Carlos Posada).

La sola existencia de ese Sistema ya es un gran logro para Colombia pues hay pases que ni
siquiera tienen eso, se puede mejorar su funcionamiento, pero al menos se cuenta con
ello. El SIMPAD representa un esfuerzo grande, que nace por colaboracin del PNUD pero
tiene dos falencias, en la prevencin y en la jerarqua: La tendencia es que el SIMPAD
atienda, es decir, el SIMPAD es bueno para reaccionar, el SIMPAD con el apoyo de grupos
que tiene en cada uno de los barrios expuestos, lo hace muy bien, sabe cmo intervenir y
sabe qu hay que hacer en caso de emergencia, lo que el SIMPAD no es capaz de hacer en
este momento, es prevencin, eso es un problema grave porque no se puede hacer
prevencin de manera sbita e improvisada. El SIMPAD es un organismo que coordina
todas las dems entidades del gobierno municipal para que intervengan pero esa
coordinacin debera ocurrir antes de, o sea como prevencin pero hacer prevencin
requiere un equipo tcnico, un equipo cientfico, requiere monitoreo, requiere todo lo
que se intenta montar en el SIATA (Profesor Michel Hermelin Arbaux).

86

El SIMPAD cuando se cre dependa directamente del alcalde pero sigui la misma
tendencia del Sistema Nacional de Atencin y Prevencin que se hizo que inicialmente
dependa directamente de la Presidencia de la Repblica, despus lo pusieron a depender
del Ministerio de Gobierno, despus Interior, porque les pareca que eso era el esquema
que deba haber, como es Sistema Nacional entonces en cada Departamento tiene que
haber un DAPARD y tiene que haber un Sistema Municipal, entonces mejor que
dependiera del Ministerio de Gobierno que se entenda con los Gobernadores, y eso no
funciona, es decir, ese Organismo tiene que hablarle al odo en forma directa al Alcalde,
al Gobernador o al Presidente. En ese aspecto la reforma que hizo Luis Prez fue
epistemolgicamente correcta, cuando puso el SIMPAD dentro de la Secretara del Medio
Ambiente, porque finalmente los desastres son parte del medio ambiente, pero al hacer
eso lo releg a Subsecretaria, o sea, le quit nivel, no es Secretara del Despacho y por lo
tanto carece de capacidad de decisin, de organizacin y de presin (Profesor Michel
Hermelin Arbaux).
Aunque sea cierto que tanto la preservacin de los pajaritos y las amenazas naturales
hacen parte de la naturaleza, en el asunto de los desastres necesitamos una prioridad
mucho mayor sobre todas las dems. Adems de eso, en una comunidad como esta con
20.000 familias en zonas de riesgo slo en Medelln, eso requiere realmente una solucin
de choque, y la solucin de choque jerrquicamente hablando, es subir el nivel del
SIMPAD y agregarle un cuerpo consultivo grande, neutral, que no est buscando contratos
sino que sea realmente de asesora cientfica. Porque si hay que despertar al Secretario
para que el Secretario despierte al Alcalde para poder actuar, eso no funciona, en
emergencias eso no da tiempo. El Alcalde tiene obviamente otras preocupaciones, pero
una reforma en ese sentido es importante (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Adems del Comit Tcnico Cientfico o como parte de l, tambin se propone la
creacin de un grupo tcnico que intervenga despus de cada desastre para analizar el
origen y las consecuencias del evento, sin que se trate de suplantar las funciones de
entidades como el SIMPAD o el DAPARD, sino de estudiar con el mayor detalle posible las
causas del evento y proceder a su descripcin sistemtica desde el punto de vista tcnico-
cientfico. Este grupo podra trabajar segn el esquema DOMODIS de la Universidad de
Zurich (Suiza), con el apoyo de las distintas universidades y asociaciones y de los entes
gubernamentales y ambientales (Hermelin 2007). Eso necesita apoyo oficial aunque sea
un carro y un chofer para que puedan llegar hasta el lugar, no se van a dedicar a rescatar
sino que antes de que los Bomberos, la DC y todos hagan su oficio que es quitar
escombros, abrir carreteras, abrir vas, etc., se van a dedicar a mirar qu pas, tomar las
fotos correspondientes, hacer una descripcin sistemtica de lo que ha pasado y tratar de
entender las causas de por qu ocurri el evento (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
87

Otro punto que es bien interesante es el de la informacin. El Estado colombiano no
reconoce como investigacin oficial sino la que l hace, y qu entidades hacen
investigacin aqu?, pues no son muchas, est el IGAC que produce mapas de suelos y
mapas topogrficos, est IGEOMINAS que produce mapas geolgicos, y est el IDEAM que
produce mapas meteorolgicos, pero ninguna de esas entidades reconoce que otra
entidad pueda generar informacin que sea reconocida como oficial. Es un pas muy
centralista, porque eso se hace desde Bogot y entonces muchos mapas que se hacen en
los municipios, las Corporaciones y las Universidades no tienen el aval oficial y eso es una
prdida enorme para el pas (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
INGEOMINAS debe entender que no va a ser capaz de levantar ni en 100 aos la
cartografa detallada a escala 1:5000 que necesita la planeacin urbano regional, nunca lo
va a poder hacer porque carece de personal suficiente para hacerlo, lo que debe hacer es
expedir las normas para que la gente lo haga bien hecho. El gran fracaso del POT como Ley
es eso, que el Estado exige que los municipios hagan el POT, pero no les ofrece nada.
Ofrece mapas geolgicos 1:100.000, le ofrece mapas topogrficos 1:25.000 de 30 aos de
edad porque el IGAC es muy demorado en la entrega de resultados, le ofrece un mapa
ecolgico 1:500.000 que de nada sirve, le ofrece mapas de suelos regionales de hace 40
aos y que tienen muchos problemas (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Hay un vaco, un desfasamiento en la informacin cartogrfica y cientfica porque una
parte del Estado no confa en una entidad que no sea de l, pero tampoco le da
posibilidad a la entidad que genera honestamente conocimiento municipal o regional,
para que ese conocimiento tenga acceso a lo oficial, y eso sera muy fcil de hacer. De
todas maneras para cualquier actividad prevencin de riesgos, cualquiera que sea, se
necesita una cartografa actualizada y a escala adecuada, los alcaldes creen que pueden
hacer prevencin y planeacin en escala 1:25000 o ms grande, nos falta Cultura
Geogrfica y ah tocamos inclusive los programas de enseanza a nivel primario y de
bachillerato (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Tambin hace falta una Cultura de la Evolucin una cultura del monitoreo de la
observacin continuada, cuando se trabaja en riesgo hay que estar permanentemente
mirando qu est pasando, en Medelln no hemos hecho cambios dentro de un mapa de
riesgos o de zonas de alto riesgo establecido hace ya 15 o 20 aos eso es absurdo porque
eso es mirar la dinmica del paisaje de una manera demasiado esttica. Una zona de
riesgo mediano puede surgir, una zona que no era considerada de riesgo puede
repentinamente volverse riesgosa o de alta amenaza y eso es lo que no se distingue por la
escala y la antigedad de los mapas (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
88

Finalmente, recomendar en cada municipio el registro de los eventos destructivos con
base en el uso integrado para el Valle de Aburr (Hermelin 2007), pero ni siquiera
Medelln lleva el registro juiciosamente en el DesInventar
119
, que es un instrumento
decente que cualquier persona puede aprender a manejarla en tiempo mnimo, pero por
sencillo que sea, si no se usa no sirve (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
La ESAP mont un Diplomado sobre Gestin de Riesgo, eso quiere decir que ya las
entidades pblicas estn siendo conscientes de que la prevencin de desastres es
importante, que la Gestin del Riesgo es importante, porque cuesta dinero, cuesta
poltica y socialmente (Juan Carlos Posada).

Los funcionarios superiores de la Defensa Civil conocen la ISDR y el HFA de la ONU, pero
no la campaa MCR y la institucin no se gua por ninguno de estos lineamientos de forma
explcita (Juan Carlos Posada).

Segn el Subdirector de la Defensa Civil, Medelln necesita:
Primero, agilizar los procedimientos para manejo de recursos, el recurso pblico es muy
amarrado por la Ley; Segundo, la disposicin en la toma de decisiones, los gobernantes
ellos no saben de esto y deben capacitarse; Tercero, el fortalecimiento de los grupos de
atencin, no solamente desde el voluntariado sino con recursos y mejoramiento de los
perfiles de esas personas voluntarias, porque una responsabilidad pblica no puede estar
en manos de voluntarios y todo el Sistema de Atencin de Emergencias en Colombia est
basado en voluntarios, Bomberos voluntarios, Cruz Roja voluntarios, Defensa Civil
voluntarios. Otros sistemas, como Proteccin Civil francesa son todos Servidores Pblicos,
es ms son militares y estn en emergencias quieran o no quieran, porque es su funcin.
Colombia copi el modelo de los Batallones del Ejrcito de Prevencin y Atencin de
Desastres, que es tropa que est disponible nica y exclusivamente para una calamidad
pero an es limitado su nmero; y Cuarto, difundir que la prevencin salva ms vidas,
obviamente quin sale en el peridico?, el voluntario que est todo empantanado que
sale con el nio en brazos, ese se nota, pero el que hace prevencin salva ms vidas (Juan
Carlos Posada).
En el 2005 se hizo el Censo de la poblacin asentada en zonas de riesgo no recuperable de
Medelln en los asentamientos que corresponden al Acuerdo del 85, pero slo en las zonas
de riesgo ya identificadas por el Municipio con base en lo que se ve en el terreno, se
tuvieron en cuenta los riesgos de deslizamiento, inundacin, incendios y huracanes. El
censo fue casa a casa, se entreg al Municipio en 2005 que lo meti en un cajn, no se
public porque el tamao de la intervencin requerida era tal que prefirieron quedarse
89

callados, hoy lo utilizan porque es menos grave que los estudios ms recientes (Profesora
Franoise Coup).
En el 2005 se encontr una situacin dramtica, donde coexisten la pobreza, la falta de
educacin, la falta de salud al tiempo con los riegos, pero eso se dio por la forma como se
haban definido las zonas de riesgo, en esa poca en El Poblado segn el Municipio no
haba ninguna, pero porque no haba habido grandes tragedias y porque la tecnologa
haba podido hasta ese momento controlar los riesgos que existen, pero adems los
mapas que produce ese Acuerdo y su mejoramiento en el tiempo no incluyeron la
sismicidad (Profesora Franoise Coup).
Despus de eso, se aliaron el Municipio de Medelln, el AMVA, CORANTIOQUIA y el
Municipio de Envigado y pidieron a la Universidad un nuevo estudio
120
, pero es otro
elefante blanco para los que lo pagaron porque concluye con propuestas de gestin y se
supone que deba dar pie para formular un nuevo proyecto de Acuerdo. Los nuevos mapas
no coinciden con los del 85 porque como mencionamos antes, los anteriores fueron
hechos simplemente con la observacin del terreno mientras que los actualizados tenan
modelacin con gran cantidad de variables y se detect que dada la combinacin suelos,
pendientes y lluvias cualquier zona de la ciudad puede ser vulnerable (Profesora Franoise
Coup).
Se analizaron los diferentes tipos de riesgo que son la combinacin de las amenazas y
vulnerabilidades (R=A+V). Se supone que los tcnicos compatibilicen los dos estudios y
saquen un nuevo proyecto de Acuerdo y para eso el estudio propone unas estrategias de
gestin como: una estrategia de fortalecimiento del mbito normativo en la ciudad,
estrategia en inspeccin, seguimiento y control, estrategia de ordenamiento territorial,
estrategia en el sistema informacin, estrategia en el sistema de ciencia y tecnologa, etc.
Pero en este nuevo estudio tambin se limit el alcance a las tres amenazas del anterior y
a las zonas que la Administracin ya haba definido como de riesgo, para poder
determinar el riesgo se deben cruzar Amenazas y Vulnerabilidades y ese cruce nadie lo
hace, todos hablan de riesgo y cada uno tiene una concepcin propia de l (Profesora
Franoise Coup).
Lo que se hizo fue analizar la vulnerabilidad con base en la Encuesta de Calidad de Vida
que tiene informacin buena y homognea para el rea Metropolitana de ah se calcul
un riesgo preliminar y en las zonas donde el riesgo o los niveles de criticidad eran los
ms altos, los dos niveles ms altos, se hizo un nuevo censo, as se formul un segundo
mapa de riesgo. Pero esta administracin cuando vio el mapa, dijo que bamos a
desvalorizar todos los bordes de ciudad y todo El Poblado y que hay que qu susto, qu
hacemos con eso!, y por lo tanto no hizo nada (Profesora Franoise Coup).
90

En el Consejo Territorial de Planeacin, cuya funcin es hacer el seguimiento al Plan de
Desarrollo y al POT, denuncia permanentemente que ese estudio no ha sido tenido en
cuenta y que la Microzonificacin Ssmica (AMVA 2007) tampoco. Y esto ltimo es ms
grave porque la Ley dice que si no se adoptaba antes de una fecha, haba que hacer un
nuevo estudio, es decir que tenemos dos estudios y hay que hacer un tercero para poder
hacer una norma clara por Acuerdo Municipal, mientras tanto los constructores hacen
cuanta barbaridad se les ocurre y en caso de sismo la tragedia en Medelln puede ser
grave (Profesora Franoise Coup).
La Mesa Ambiental que apoy la campaa de Anbal Gaviria
121
le entreg muchsimo
sobre ese tema, en trminos de Planeacin Estratgica se encontraron Nudos Crticos:
inadecuada ocupacin de laderas, cuencas y zonas de proteccin, en especial bordes de
ciudad, y el alto impacto sobre las regiones localizacin de poblacin en zonas de alto
riesgo, concentracin en bordes de ciudad, fortalecimiento en la educacin, consolidacin
de la informacin y difusin, apoyo a redes sociales, revisin del POT, integrar la
planeacin, redefinicin de la Gestin del Riesgo, la Quinta Operacin que l debe
desarrollar es Redefinicin de la Gestin del Riesgo en el Fortalecimiento Institucional
vuelve el SIMPAD para manejar y articular, crear una Junta Ambiental compuesta de
autoridades, etc. Medelln necesita ms de 60 Valles de Aburr para comer y tener agua,
es una ciudad que no es sostenible, ninguna ciudad es sostenible, el da que se daen las
carreteras estamos sin nada (Profesora Franoise Coup).
Los alcaldes y Gobernadores estn muy mal en Gestin de Riesgo, la ESAP hace una
capacitacin obligatoria para todos los alcaldes electos, pero les falta, entonces el grupo
formado por La profesora Coup, el profesor Hermelin y otros, hacen una capacitacin
para todos los alcaldes, los directores de Planeacin y directores de SIMPAD (Profesora
Franoise Coup).
En la normatividad y en la adecuacin institucional es el mismo estancamiento, el SIMPAD
sigue hablando del kit de aseo, de los colchones inclusive cuando pas la tragedia de
Alto Verde (El Poblado) no saban qu hacer, no podan llegar con un colchn de plstico y
con el kit de aseo porque la gente ya se haba refugiado en el Intercontinental, entonces
siguen con el mismo discurso, cuando hay una tragedia donde los pobres ah mismo van y
sacan sus reservas y les dan una bolsa con un mercadito, de lo que comen los pobres,
panelita, arroz, caf, azcar, aceite, y los condenan a comer eso, y a acostarse en esas
colchonetas, con los ricos no pueden hacer eso porque no saben qu hacer, estn
enfrascados en un modelo de gestin y cuando las circunstancias los sacan de ese modelo
no saben qu hacer, aunque el SIMPAD est muy bien para atender emergencias
91

limitadas, si se colapsa toda la ciudad, no van a saber qu hacer (Profesora Franoise
Coup).
El SIMPAD est preparado para tragedias de una magnitud limitada pero no para un
evento grande, los que menos mal est son los hospitales, porque tienen la Red
Hospitalaria bien montada herencia del narcotrfico y la poca de Pablo Escobar, saben
clasificar los heridos, saben cmo hacer el proceso pero si es un terremoto tambin se cae
la Len XIII y ms de un hospital colapsa (Profesora Franoise Coup).
El SIMPAD en algn momento dependa directamente del Alcalde, pero se baj a
Subsecretara dentro de la Secretara de Ambiente, eso fue un error garrafal, el SIMPAD
debe estar al pie del Alcalde y funcionar como Sistema, y no ha funcionado como sistema,
y para funcionar como sistema debe poder articular todas las dependencias de la
Alcalda, hoy no tiene ninguna forma de presin, los llaman a ver un muro de contencin
que se est derribando, y mientras convencen la Secretara de Obras Pblicas que hay que
ir a ver, el muro se ha cado. El nivel en que estn en la estructura municipal es
inadecuado, tampoco el perfil de los Directores ha sido el adecuado, con todo el respeto
por los Bomberos y cuerpos de socorro, pero no son personas con una visin ni de la
Alcalda, ni del conjunto del territorio ni conocimientos sobre gestin del riesgo, esas
personas no han dado al SIMPAD la fuerza de un sistema (Profesora Franoise Coup).
Por ejemplo pasa cualquier cosa y si el SIMPAD no tiene kit de aseo tiene que hacer un
pedido a travs de la Subsecretara, que va a la Secretara que lo manda a la Junta de
Compras y el proceso no acaba nunca, por eso deberan estar articulados directamente a
la Alcalda, en estrechas relaciones tambin con las entidades externas y con jerarqua, un
director de hospital es ms importante que un director del SIMPAD y por eso a veces lo
ignora (Profesora Franoise Coup).
Han sido errores estratgicos en la concepcin del SIMPAD y en el DAPARD igual, a este
ltimo adems le han asignado todas las funciones de manejo de desplazados, eso no es
de un DAPARD. Entonces son entidades que no estn articuladas entre ellos ni tienen el
peso suficiente y eso que el DAPARD es un Departamento Administrativo, es una visin
miope de este tema, el director del SIMPAD dice: estamos muy bien porque tenemos un
muy buen Cuerpo de Bomberos, pero es que los Bomberos es para otra cosa, no puede
tirar a los Bomberos toda la intervencin del SIMPAD, entonces a los Bomberos ya les
asignaron recoger a los motociclistas en la calle, eso tampoco, eso no es de ellos. Es una
visin donde la institucionalidad no funciona (Profesora Franoise Coup).
Algunos dicen que hay que hacer el SIMPAD una Secretara, otros dicen un
Departamento Administrativo, es mejor ste ltimo porque todos los Departamentos
92

Administrativos que hay tanto en el Municipio como en el Departamento son
articuladores, tienen que incidir directamente en todas las Secretaras y tienen esa
capacidad. El trabajo de Bomberos, Defensa Civil y todos los socorristas es admirable y son
muy profesionales, pero cada uno en su punto, porque tengamos excelentes equipos de
rescate no quiere decir que el SIMPAD funcione bien, en especial durante una catstrofe.
Una de las cosas que hay que hacer es recuperar la institucionalidad, eso es una
inminencia (Profesora Franoise Coup).
La Alcalda de Medelln ha realizado varios proyectos relacionados con Mitigacin del
Riesgo, especialmente mediante la rehabilitacin de barrios subnormales, ahora llamados
Barrios en Va de Desarrollo, ha cambiado la conceptualizacin, y la gran mayora de
esos barrios han sido zonas de invasin con un proceso de construccin no planificada,
con materiales no convencionales, desde tablas hasta cartones, latas, tejas de zinc, con
banqueos que alteran el ngulo de estabilidad natural de las vertientes, con aguas
residuales vertidas sobre la superficie del terreno, que genera problemas de erosin y de
seguridad, con redes elctricas empatadas que propician muchos, con alto grado de
deforestacin en las laderas para el proceso de invasin donde arrasan con toda la capa
orgnica del suelo. Todos estos hechos en conjunto contribuyen a potenciar la
inestabilidad de un territorio que por aos pudo haber mostrado buenos sntomas de
estabilidad (Ing. Oscar Crdenas)
En el ao 1988 el Instituto Metropolitano de Valorizacin INVAL, tena un programa
llamado Unidad Ejecutora del INVAL, se encargaba de manejar los recursos que
generaba el BCH a nivel nacional para mejoramiento de este tipo de barrios tanto en
obras de estabilizacin como de mitigacin del riesgo y de mejoramiento de viviendas en
toda la periferia de la ciudad de Medelln (Ing. Oscar Crdenas)
La Secretara de Desarrollo Comunitario, actualmente Secretara de Desarrollo Social haca
visitas tcnicas solicitadas por los pobladores a las 16 Comunas de Medelln en los 5
Corregimientos con el fin de evaluar problemticas puntuales de inestabilidad de taludes,
de socavacin y profundizacin de cauces, y de viviendas afectadas por crecientes
normales y excepcionales de las quebradas o por desprendimiento de taludes (Ing. Oscar
Crdenas)
Despus hubo un convenio Colombo-Alemn con el Municipio de Medelln, el PRIMED
Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales de Medelln, que manejaba
recursos de la banca alemana para mejoramiento de barrios subnormales en 3 zonas
especficas de la ciudad que son: 1. La zona Centro-Oriental con centro de operaciones en
el barrio 13 de Noviembre, Isaac Gaviria, Las Golondrinas. 2. En la zona Centro-Occidental
93

los barrios Independencias 1, 2, 3, en Nuevos Conquistadores y El Salado. Y 3. En la zona
Nor-Occidental en la periferia de la base del Cerro El Picacho (Ing. Oscar Crdenas)
En la dcada de los 90, los mapas de Medelln mostraban grandes reas de la periferia
como unos manchones rojos que se caracterizaban como zonas de alto riesgo geolgico
no recuperable pero que ya estaban habitadas por campesinos y desplazados que
llegaban de sus fincas a la ciudad en busca de nuevas oportunidades como no haba forma
de reubicarlos en un sitio especfico entonces lo que se hizo fue mejoramiento barrial
porque la gran mayora de las inestabilidades estaban asociadas tanto a procesos
antrpicos que alteraban las condiciones naturales del terreno como a viviendas
altamente vulnerables a cualquier reacomodamiento del sistema, y gracias a ello se logr
intervenir con obras de urbanismo, como senderos, escalinatas, muros de contencin para
sitios puntuales, con redes de acueducto-alcantarillado convencionales aprobadas por los
diseos EPM y mejoramiento de vivienda con recursos del BCH. Esas manchas se
redujeron ostensiblemente, hoy persisten unas reas muy puntuales en la ciudad de
Medelln y poco a poco se reducen (Ing. Oscar Crdenas)
Con respecto a procesos de reubicacin de la Unidad Ejecutora del INVAL, el primer
proyecto fue en San Antonio de Prado la Urbanizacin El Limonar donde se reubic gran
parte de la gente de Moravia, del barrio Santa Cecilia, de Mosc #1 y #2. Y as
secuencialmente se han hecho otras urbanizaciones de menor magnitud hasta llegar
actualmente a la zona de Pajarito con la Ciudadela Nuevo Occidente, en donde por ser una
zona tan amplia se han logrado hacer muchas ms viviendas, sin embargo ah lo que se
est presentando es una serie de conflictos sociales porque llega gente de muy distintos
sectores de la ciudad con conflictos totalmente diferentes que pertenecen a bandos
totalmente opuestos entonces ya no los est matando la inestabilidad del terreno sino
que se estn matando ellos mismos (Ing. Oscar Crdenas).
Las evaluaciones municipales del riesgo toman en cuenta los riesgos regionales y
transfronterizos, con una perspectiva de cooperacin regional para la reduccin del
riesgo, esto se coordina con el AMVA porque se presentan problemas en cuencas que
marcan fronteras entre los municipios y Medelln, por ejemplo la quebrada La Madera
marca el lmite entre Medelln y Bello, una quebrada muy torrencial con zonas de mucho
caudal entonces se coordin con el AMVA el POMCA de esa cuenca porque antes cuando
la quebrada tena su tratamiento a un lado muchas veces se generaba problemas al lado
contrario, el Alcalde de Bello le deca al de Medelln haga la obra usted y el de Medelln
le deca no, hgala usted y nunca se ponan de acuerdo porque estaban invirtiendo
recursos por fuera de la jurisdiccin municipal, ahora eso se coordina a travs de las
autoridades ambientales, el AMVA y CORANTIOQUIA. Tambin tenemos la Comisin
94

Tripartita, en donde est el Municipio de Medelln, AMVA, CORANTIOQUIA y CORNARE,
para elaborar el POMCA de toda la cuenca del Valle del Aburr (Ing. Oscar Crdenas).
Los planes educativos, incluyen slo parcialmente conceptos y prcticas sobre la
reduccin del riesgo de desastres y la recuperacin, la Secretara de Educacin tiene los
PRAES escolares (Proyecto Ambiental Educativo) ah se les dice a los nios que estn
pendientes de la quebrada y que hagan grupos de limpieza, pero el tema ssmico no se
aborda apropiadamente (Ing. Oscar Crdenas).
La mitigacin de riesgos es muy costosa, inclusive muchas obras se deben hacer bajo la
figura de Urgencia Manifiesta cuando se detecta que el riesgo inminente toca desviar
todos los recursos para evitar la tragedia. Las emergencias prcticamente se consumen
todo el presupuesto de los municipio por varios aos, entonces toca ir atendiendo
secuencialmente en la medida en que van resultando los recursos (Ing. Oscar Crdenas).
En cuanto a programas y relativos a la adaptacin al cambio climtico, eso lo habl
mucho Anbal Gaviria en la campaa (alcalda 2012), el Anillo Verde. Pero eso no es
nuevo, se le ha cambiado de nombre pero tiene el mismo objeto, desde el ao 88, se
habl del Cinturn Verde de la ciudad de Medelln despus se habl del Plan Laderas
(Ing. Oscar Crdenas).
La cuestin del aseguramiento catastrfico est muy incipiente apenas se est pensando
en implementar, aqu no tenemos la cultura de seguros (Ing. Oscar Crdenas).
Hay inversiones en el reacondicionamiento de infraestructura, tales como escuelas y
hospitales para adaptarlas a la norma sismorresistente 2010. Tambin con el programa
Cierre de Brechas se est capacitando a todos los funcionarios de distintas entidades en
esa nueva Norma NSR-2010. Se efectan inversiones para reducir el riesgo de los
asentamientos urbanos vulnerables de ello se encarga la Unidad de Asentamientos en
Vas de Desarrollo, con el objeto de incorporar muchos barrios de Medelln, previos
estudios geolgicos o geotcnicos, a la regularizacin. Tambin se trabaja el mejoramiento
de los drenajes, a veces se inundan los deprimidos, la cancha del estadio y la Autopista,
cuando el ro Medelln se llena las quebradas no alcanzan a drenar y se devuelven as que
el Plan Ambiental Municipal PAM cre el Comit Tcnico e Interinstitucional del Agua y
con el Municipio de Medelln, EPM y las autoridades ambientales se est implementando
la Mesa del Drenaje Urbano (Ing. Oscar Crdenas).


95

4.7 Lo Social.
La respuesta de la comunidad ante la RDD (Reduccin del Riesgo de Desastres) es muy
ambigua: Primero porque no son conscientes del riesgo; Segundo, no creen que eso les va
a ocurrir a ellos; y Tercero no existe la cultura de la prevencin suficiente para hacer
simulacros de ciudad con la seriedad que eso conlleva (Juan Carlos Posada).

Hay que involucrar ms la empresa privada y concientizarlos de la RDD porque o genera
riesgo o puede ser muy til a la hora de afrontar el problema (Juan Carlos Posada).

La RRD no est incluida en los planes municipales de estudios a pesar de que es una
exigencia del Ministerio de Educacin desde el ao 93, ni siquiera en las carreras
profesionales., excepto aquellas relacionadas con la geologa o la construccin. Existen
programas y polticas municipales para lograr que las escuelas y los planteles de salud
sean seguros en caso de emergencia, pero Colombia es un pas de leyes, entonces
muchas veces hay la Ley pero no hay un presupuesto, entonces por eso no se hace, pero
la Norma existe. Sin embargo hay escuelas y hospitales que hacen simulacros, tienen su
Plan de Emergencia y tienen toda la informacin a disposicin (Juan Carlos Posada).

En Colombia se ha escrito mucho sobre desastres y se ha hecho seguimiento pero no ha
habido el eco suficiente en la gestin pblica, muchas universidades, entre ellas la
Nacional ha estudiado muchsimo el tema, la gran mayora simplemente desde las
ingenieras. Y en las ciencias sociales hemos estudiado el impacto de los desastres en las
comunidades pero es una visin completamente diferente a la que tiene un ingeniero,
nosotros vemos el desastre como eso, como un problema social, que requiere la
competencia de todas las instancias para poder salir de l y que repercute en el tiempo
(Juan Carlos Posada).
Cuando uno trata de implementar este tipo de cosas en una ciudad como Medelln (RDD-
Microzonificacin) se choca con el escepticismo y la incredulidad, la gente dice: yo tengo
70 aos y yo no he sentido nada igual, yo estoy convencido de que hay un riesgo ssmico.
Prcticamente no hay registros sobre daos por sismo en Medelln, solo se menciona el
terremoto de Murind en octubre del 1992 no ms, pero eso no significa que no exista la
amenaza. Por ejemplo en Christ Church Nueva Zelandia, quienes han estudiado el
basamento y las formaciones geolgicas de esa zona, dicen que la falla que se movi
ahora en febrero de este ao que gener el gran temblor que acab con esa ciudad, no se
mova hace 10.000 aos y acab con ella, eso lo que indica es que no es suficiente con
decir yo tengo 70 aos y no he sentido temblores, eso es muy poco tiempo en trminos
geolgicos (Profesor Juan Diego Jaramillo).
96

La situacin constructiva de los barrios populares de Medelln frente a un sismo es
alarmante, cualquiera que haya ido a los barrios de Medelln, los barrios altos de la
ciudad, de estratos bajos, se da cuenta que estamos en unas condiciones muy precarias.
No tanto la zona de El Poblado, aunque hay edificaciones muy atrevidas, pero hay
ingeniera, hay alguien que hizo un esfuerzo por estimar, medir y darle una buena
cimentacin y proveerle unas defensas. Ese concepto de proveerle defensas a la
construccin frente a un sismo no existe en lo ms mnimo en esa edificacin que se hace
por autoconstruccin en barrios populares, ellos necesitan poner un techo, todo lo dems
no importa absolutamente nada, es razonable, tienen que resolver el problema de hoy,
que van a pensar en un problema de 475 aos, olvdese, si no tienen con qu comer no
van a pensar en ese problema. Si aqu llegara a temblar o en Bogot, con una intensidad,
digamos, del orden de lo que se espera para estas ciudades (0,20g a 0,24g) el desastre es
absolutamente inimaginable (Profesor Juan Diego Jaramillo).
En Medelln estamos sumando el riesgo ssmico, las pendientes, las lluvias y lo social, se
estn acumulando amenazas y vulnerabilidades en una especie de tormenta perfecta
que puede terminar en una gran tragedia (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Con base en los resultados del estudio de riesgo ssmico (PPA y PML), se recomienda la
realizacin de un estudio que permita elaborar una estrategia de aseguramiento
catastrfico masivo para las edificaciones del rea metropolitana. Esta estrategia deber
incluir, entre otros, la definicin de las polticas de aseguramiento (deducibles, lmites
asegurados), elaboracin de una metodologa para la definicin de los valores
asegurables, formas de financiamiento, polticas de subsidio y mecanismos para el pago de
indemnizaciones (AMVA 2007): Eso no se ha hecho pero hay inters de parte de algunas
empresas aseguradoras como Suramericana por involucrarse en el seguro catastrfico de
estratos bajos microseguros, y al parecer esto tiene una gran aceptacin en organismos
internacionales porque cada vez que ocurre un desastre los pases quedan inviables y
finalmente el FMI, o el BID o quien sea tiene que desembolsar, es una bomba de tiempo,
finalmente todos vamos entendiendo que es mucho ms rentable, ms econmico, hacer
un ahorro, tener unos fondos, tener previsto por lo menos parcialmente la reconstruccin.
Eso es algo que se est haciendo en otras partes del mundo, por ejemplo en Turqua, all
llega en la misma boleta del predial o en los servicios pblicos la cuota del seguro. El
Estado le ayuda a los estratos ms bajos, o los estratos ms altos financian un poco la
cuota del seguro de los estratos ms bajos (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Los desastres hoy en da son un producto de la miseria, en Christ Church Nueva Zelandia
de edificaciones modernas con tecnologa de ingeniera sismorresistente se cayeron o
colapsaron, dos edificios, no ms, lo otro si claro se tena que caer porque lo que tenemos
97

es un acervo de edificaciones antiguas, todas las ciudades del mundo, que no hay manera
de reemplazar porque no hay ese presupuesto para reemplazar eso. La ingeniera si est
dando respuesta a esas necesidades, la tecnologa est dando alternativas para resolver
esos problemas pero las catstrofes siguen estando al da, es la noticia del da, porque son
un producto del subdesarrollo, de la miseria, de falta de recursos, de falta de
oportunidades y eso se reproduce, pero tecnolgicamente yo siento que el problema ya
est resuelto. Sabemos cmo construir una casita de dos pisos que sea sismorresistente,
es fcil, es una receta de dos hojas, pero no hay con qu hacerla, es as de simple
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
Un estudiante sale de de cualquier programa de ingeniera civil del pas con conocimientos
para hacer una edificacin sismorresistente, no el edificio de 200 pisos, no el puente
atirantado, pero si la casa de 2 pisos o el edificio de 5 pisos, el problema es que a ese
profesional no tiene acceso la mayora de la poblacin, ellos hacen una casa a pedazos,
todos los das compran un ladrillo que vale $700, y entonces la van haciendo a pedazos, y
finalmente estn resolviendo una necesidad del da a da. Ellos no tienen acceso a ese
profesional que se gradu con esa informacin y no est en su cabeza consultar a un
profesional (Profesor Juan Diego Jaramillo).
El trmino desastre natural es un adefesio, puede haber desastres que afecten la
naturaleza, como el sismo de Murind en el 92, porque ah pudieron haber desaparecido
varias especies vernculas, entonces en ese sentido es un desastre natural, lo otro es una
manipulacin antropocentrista del trmino. Si el desastre est ah, es porque est el ser
humano (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Como no hay registros histricos de grandes terremotos en Medelln es muy difcil
convencer a las personas de que la amenaza ssmica existe. Parece que hace falta que nos
pase algo grave para que los polticos y la gente del comn se den cuenta que lo que se
est invirtiendo en estudios de microzonificacin y en el mantenimiento de la red
meteorolgica y acelerogrfica, es una cosa indispensable, la gente no ve la utilidad de eso
a menos que se sienta golpeada (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Por otra parte la capacidad de olvido de la gente es enorme, por ejemplo la zona del
Campo Santo donde cay el derrumbe de Villatina, eso lo han respetado porque hay
cruces, tumbas y restos de casas, pero todos los alrededores que estaban prohibidos de
ocupacin, ya estn invadidos por un ranchero con alta densidad (Profesor Michel
Hermelin Arbaux).
No hay una cultura del riego y eso se ve influenciado por la frecuencia de los eventos a
medida que uno toma intervalos ms amplios de tiempo uno se encuentra con que la
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catstrofe es peor, o sea, los eventos ms fuertes son los menos frecuentes pero tambin
los ms letales (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Tambin hay que tener presente que a nadie le gusta que le digan que est viviendo en
una zona de riesgo ni bajarle el valor intrnseco a la propiedad que tiene para urbanizar
con base en los estudios tcnicos. El factor lucro es igualmente importante, hay personas
que construyen en zonas de riesgo pero su inters es vender la propiedad y una vez
vendida ellos disfrutan de la ganancia y le dejan el problema al comprador o al Estado
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
En cuanto a la percepcin del riesgo en la poblacin, ha habido cambios. Todava hay
personas que dicen: dios proveer, dios me protege, dios est all, ah est la virgen o
nos hemos manejado tan mal que hay una intervencin divina que nos aplasta, hay las
dos cosas, la percepcin de confianza extrema puesta en cualquier ser o el sentimiento de
castigo que est muy ligado a todas las religiones. Pero tambin hay hechos que hacen
caer esas concepciones religiosas, por ejemplo, el fenmeno de la construccin de la
Biblioteca Espaa tumb todos los prejuicios religiosos de la zona, ya la gente dice: si
aqu hay una tragedia, es porque no tenemos plata para hacer buenas fundaciones y
construir bien, es decir, que un poco esos que vivan donde hoy est la Biblioteca, o
alrededor de ella, o los que vivan en Vallejuelos donde pusieron las pilas del Metrocable,
han dejado de pensar que el riesgo es una cosa divina, para bien o para mal, y estn
pensando: de pronto es una cuestin de recursos, si hubiramos tenido plata y buena
asesora tcnica, hubiramos podido vivir aqu, construir aqu y vivir aqu, el problema es
de pobreza (Profesora Franoise Coup).
Ya no se hablara de zonas de alto riesgo sino de alto costo. Cuando ocurri la tragedia
de El Poblado, la percibieron en otros trminos: uno no puede jugar con la naturaleza
porque all qued la sensacin de que haban movido la quebrada, que haban tapado las
fuentes, que haban desviado cursos de La Presidenta, entonces all qued la percepcin
de la naturaleza que acaba vengndose, pero tambin es castigo, ya no un dios sino la
naturaleza personificada. Cuando uno compara los eventos de Hait y de Japn ve la
importancia de lo que es la vulnerabilidad dada en formas de manejar el territorio, de
educacin de la gente, de prevencin, de capacitacin, de mil cosas, en Japn estn
preparados, todo el mundo tiene al lado de la cama un casco y una linterna, en Hait nadie
tiene nada, y lo poquito que haba construido se cay como un castillo de naipes entonces
all la vulnerabilidad los marca de otra manera, una poblacin sin educacin, o con muy
poca educacin, con psimas condiciones de salud, sin servicios pblicos, ni antes ni
despus del desastre. En Japn el sismo no impidi la distribucin de agua en Tokio, la
impidi en el norte porque se contamin, pero eso es otra cosa, es la otra tragedia, pero
99

se ve que todo lo que es educacin y prevencin es fundamental, y nos da algunos
elementos para tambin medir la capacidad de recuperacin, la resiliencia y la ayuda
(Profesora Franoise Coup).
En Hait el modelo de Antioquia Presente no cabe, le dicen a la gente: Antioquia Presente
les va dar una casita, pero usted tiene que entregar el lote que tena y pasarse a vivir a una
nueva casita, pero luego cuando se intenta definir la situacin de propiedad del lote o de
la casa, las respuestas son: me lo prestaron, me lo alquilan, es de una herencia, de hace
cuatro generaciones y no sabemos quin tiene los papeles, entonces para ellos el aspecto
tenencia de la tierra no importa nada, mientras que en Japn si, la gente deca: era mi
casa, en Chile mi casa, all no, entonces les dicen: van a ir a vivir a otro barrio nuevo
y la gente responde: a no, pero es que yo vivo aqu con mi pap, que vive en la otra casa,
con mi prima que es mi amiga, yo cuido la vecina, yo entrego mis hijos a la otra es una
red que es mucho ms importante que un papel de propiedad del suelo (Profesora
Franoise Coup).
Durante la reconstruccin y la asistencia tambin hay que tener presente otros aspectos
culturales, por ejemplo, Antioquia Presente tiene guardados en Hait cientos de lavaderos
prefabricados, y la gente jams lava de pie sino sentados en una piedra al borde del
charco, pero adems con qu va alimentar el lavadero si en Hait no hay acueducto?
(Profesora Franoise Coup).
Hay una confusin total de amenaza y riesgo, eso no lo hemos superado todava,
hablan de riesgo ssmico, pero realmente debe hablarse de la amenaza ssmica y de la
vulnerabilidad a la amenaza ssmica, y eso indudablemente es una cosa que apenas
ahora la gente est entendiendo y lo entienden haciendo comparaciones, cuando hay
deslizamiento en el caso de los pobres y cuando hay un deslizamiento en el caso de los
ricos, ellos comparan qu ha pasado, por qu all y cmo reaccionan?, eso ha marcado
un poco la concepcin del problema, de alguna manera la gente empieza a entender que
ms all de la relacin entre pobreza y vulnerabilidad a cualquier amenaza, una amenaza
que trasciende los estratos sociales (Profesora Franoise Coup).
Otra evolucin en la percepcin del riesgo es que los estudios tcnicos empiezan a ser ms
complejos, no solamente es cuestin de decretar una zona de alto riesgo no
recuperable, no, ahora hay la concepcin de que todo es recuperable para algo aunque
sea para sembrar rboles, finalmente toda zona de riesgo se debe intervenir de una
manera coherente para evitar que la amenaza se incremente (Profesora Franoise Coup).
En cuanto al Orden Pblico en caso de desastre nos pasara igual o peor que en el Eje
Cafetero, porque aqu ya hay bandas armadas actuando en la ciudad y es casi obvio que
100

las respuestas no seran suaves por parte del resto de la poblacin, llegaramos a una
especie de enfrentamientos permanentes, la gente se quitara la una a la otra lo que
alcanza a tener, las casas seran saqueadas con mucho menos piedad que la que hubo en
Armenia. La Polica y el Ejrcito tampoco son garantas, porque los despachan a acordonar
a proteger a cuidar pero ellos tambin son personas pobres, sensibles a la oportunidad y
quin sabe qu tan eficientes seran. En un tiempo la Polica tuvo muy buena capacitacin
en Gestin Ambiental y esa Gestin Ambiental tena el tema de las Amenazas y los
Riesgos, muy tangencial porque lo principal era la gestin ambiental y a ellos les gusta ms
sembrar rboles que otra cosa. Es necesario retomar esas capacitaciones a la Fuerza
Pblica e involucrarlos ms en simulacros y entrenamiento para que sepan actuar en caso
de un evento catastrfico en la ciudad (Profesora Franoise Coup).
La gente tiene que saber que est en zonas de riesgo, debe saber cules son las amenazas
y vulnerabilidades que enfrenta y tiene qu saber cmo actuar si hay una emergencia, uno
no puede vivir pensando en eso todo el tiempo pero toma decisiones basado en el
conocimiento, quines se salvaron del Tsunami en Tailandia?, una nia y su familia
porque dijo que en el colegio le haban dicho que cuando el mar se retiraba era porque
iba a volver fuerte, eso era lo que ella saba de un Tsunami e hizo correr toda la familia y
se salvaron, entonces uno tiene que saber pero no vivir con paranoia, hay que informar y
mantener la informacin actualizada, ese ya es deber del Estado (Profesora Franoise
Coup).
La comunidad necesita saber los riesgo y formarse, pero los funcionarios pblicos
tambin, esos s que necesitan capacitacin, son muy pocos los que pueden llegar all
como se debe, con respeto, o llegan con el discurso aprendido, o llegan con soberbia o
con pesar, los funcionarios pblicos necesitan tanta si no ms capacitacin que las familias
en este tema de la gestin del riesgo (Profesora Franoise Coup).
Otro punto importante es el peligro de caer en el asistencialismo porque no slo en
prevencin de desastres, en todo estamos haciendo una sociedad de mendigos, antes
uno deca el antioqueo es emprendedor, es echado para adelante era una cualidad
maravillosa del paisa. Hoy ya no hay esa actitud, la gente hace fila para el desayuno en el
colegio, hace fila para un empleo, hace fila para estudiar en el ITM, hace fila para todo
estamos formando una sociedad que demasiado fcilmente acude a la asistencia. Claro en
un desastre es ineluctable tener lo que hacen durante un momento porque la gente no
tiene nada, porque la gente no sabe dnde ir, porque hay heridos, porque hay ancianos,
porque hay nios, porque el rescate debe ser hecho por los expertos, a la gente
inicialmente hay que darle alguna asistencia, pero no cualquier asistencia y no durante
101

mucho tiempo, hay que ponerle mucha medida a eso, no convertir la gente en mendigos,
no daar su dignidad e intentar rpidamente empoderarlos (Profesora Franoise Coup).
En la gestin del Riesgo se cae frecuentemente en el error de imponer las acciones desde
el Estado sin contar con las comunidades, pero hay que escucharlos y trabajar con ellos, la
gente si es consciente que vive encima de crcavas o zonas inestables, a veces perciben
ms que los propios tcnicos que hacen las evaluaciones, hay que escuchar a la gente y
construir con ellos. Otra cosa es dnde no vive nadie entonces usted toma una norma y
dice aqu nunca va a vivir nadie como hicieron en los cerros orientales de Bogot para
protegerlos, pero en la montaa no haba nadie y se trata entonces de hacer respetar esa
decisin, pero en donde ya hay gente hay que compartir con ellos las soluciones
(Profesora Franoise Coup).
Este tema de la Gestin del Riesgo (RDD) no puede quedar en manos de asistencialistas,
de gelogos o de los inmobiliarios, tiene que ir mucho ms all, a los tomadores de
decisiones, a los intelectuales, a la Sociedad Civil. Los estudios tcnicos existen, hay
decenas de conceptos y de diagnsticos, pero se quedan en una gaveta y por eso tiene
intervenir la poltica (bien entendida), la sociedad civil, a presionar para que eso salga,
para que eso se cumpla, para que se ponga en prctica. (Profesora Franoise Coup).
Tambin hay que hablar sobre la corrupcin de las Procuraduras, de Planeacin, de los
ingenieros, de los urbanizadores, la irresponsabilidad de muchos en el manejo de la
naturaleza, el afn de lucro del que construye all y quiere tener lo ms bonito y lo ms
ostentoso, en el Informe de la Mesa Ambiental se habla de el asalto a las laderas por
parte de las familias desplazadas y sin vivienda y asalto por parte de las urbanizaciones de
estrato alto y tambin la toma de las cuencas para construir viviendas en guaduas y
tugurios, pero tambin para construir edificios de 20 pisos o centros comerciales como El
Tesoro, si corrupcin y abuso (Profesora Franoise Coup).
Con respecto a la mitigacin del riesgo en la Tesis de Grado del ingeniero Oscar Crdenas,
se hizo una zonificacin de aptitud de uso del suelo de la parte alta de Villatina, l y su
equipo habl con el Profesor Alejandro Chica de la UNAL y le expuso que de acuerdo a
todas las enseanzas que les haban dado en el curso de Geotecnia, esa vertiente del cerro
Pan de Azcar ya debera estar abajo, porque estaba dando unos patrones de seguridad
demasiado bajos, le dejaron a l los borradores de los clculos que en ese tiempo se
hacan de forma manual, por el mtodo de Anlisis de Dovelas, para que l los analizara y
exactamente ese fin de semana fue que se vino el deslizamiento, cuando se estaba
analizando: La primera observacin del evento de Villatina, es que la gente no cree
mucho en que est en zonas de amenaza, argumentaban que ya llevaban 30 aos
102

asentados en ese sitio y que si en 30 aos no les haba pasado nada entonces por qu les
iba a pasar despus del estudio que estaban elaborando (Ing. Oscar Crdenas).
La segunda apreciacin de ese experiencia es que cuando la gente logra asentar su
vivienda en un sitio estable, no est pendiente de sus alrededores, se genera un falso
sentido de seguridad porque ven que el terreno donde asientan su vivienda tiene un
comportamiento adecuado en relacin con la estructura pero no estn pendientes de lo
que en Geotecnia se denomina la Unidad Geomecnica Independiente es decir que
usted independiente de donde tenga su proyecto tiene que estar atento a lo que suceda
en los alrededores. Esos criterios de Unidad Geomecnica Independiente los delimita por
ejemplo cauces de quebradas, las cuchillas de montaas, escarpes, y zonas de cicatrices
por movimientos en masa. Entonces la comunidad de Villatina pensaba que no, que el
suelo sobre el cual estaba asentada era muy bueno pero nunca miraban que la ladera se
les vena encima (Ing. Oscar Crdenas).
Y en tercer lugar puede decirse que hubo improvisacin en las Polticas Pblicas, eso es
un aspecto que muy poca gente tiene en cuenta. Con el fin de evitar que la comunidad
siguiera invadiendo la parte alta del cerro se pens en un programa de parcelas en un
terreno que a primera vista ofreca restricciones por pendiente y por unidades geolgicas
superficiales susceptibles a movimientos en masa, cuando los campesinos llegaron a
ocupar sus parcelas el primer problema que encontraron fue de dnde sacaban el agua
para irrigar sus cultivos y entonces decidieron hacer una acequia para traer agua de la
quebrada La Castro pero la construyeron de forma artesanal no tena ningn
revestimiento en concreto ni ningn estudio de capacidad hidrulica y esto produjo una
cicatriz por donde se canalizaron e infiltraron los flujos de agua de la quebrada La Castro,
eso satur un terreno gravitacional en la parte alta del cerro Pan de Azcar y se
desprendi sobre las viviendas (Ing. Oscar Crdenas).

4.8 Lo Poltico.
La RRD se incluye en los planes y las estrategias de desarrollo y en el Ordenamiento
Territorial, pero falta aplicabilidad, incluso ac en Medelln ya no se habla de zonas de
Alto Riesgo sino de Alto Costo. Comunidades como Santo Domingo se quejaban
porque no les permitan construir un segundo piso, pero el Municipio montaba una mole
como la Biblioteca Espaa, es incoherente para la poblacin local, pero el Municipio
construye de manera muy costosa para que sea seguro. En El Poblado sucede algo similar,
los edificios son costosos porque deben gastar mucho en estudios y cimientos (Juan Carlos
Posada).
103


El Ministerio de Educacin tiene su censo de escuelas y se le exige a cada una que tenga
su plan de emergencia, la DC tiene el curso de Seguridad Escolar, que fue el primer paso
que dio el Sistema Nacional de Gestin y Prevencin de Desastres hacia la cultura de la
prevencin. Con los adultos es poco lo que se puede hacer, porque la gran mayora dicen:
no es que ac nunca ha pasado nada y tampoco va a pasar o mi dios no quiere que
pase, mientras que con los nios hay un mejor trabajo, son ms receptivos con este tema
(Juan Carlos Posada).

Por un consenso del cual ninguno de nosotros nos enteramos, ni siquiera quienes
trabajamos en eso, la sociedad colombiana, como muchas otras sociedades decidi que
un riesgo aceptable era 475 aos. En muchos pases es as, en otros pases es ms alto,
parece ser que los pases que lo han puesto ms alto es porque le han puesto ms
atencin a eso y dijeron bueno, por qu ese?, finalmente no hay ninguna frmula
mgica-tcnica-cientfica que le diga a uno ste es el perodo, porque es una decisin de
una comunidad, qu doy por un riesgo aceptable. Ese perodo de retorno de 475 aos
es algo poltico y econmico. Hay pases que tienen economas ms fuertes y que son
capaces de soportar menos riesgo, entonces a partir de hoy decimos en 475 aos, en esa
ventana, cul es la aceleracin mxima que se puede presentar en este sitio?, es tal
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
El estudio de microzonificacin ssmica est incluido en los POT, pero eso no significa que
sea obligatorio, no tiene Fuerza de Ley, tiene que haber un Acuerdo Municipal del
Concejo para que tenga obligatoriedad para los diseadores de obras de infraestructura
en cada uno de esos municipios, eso no se ha hecho, de eso estamos en mora, Medelln
es desafortunado en ese sentido. En Bogot es obligatorio, en Medelln nunca se hizo
obligatorio porque hubo problemas de ndole legal, reglamentario, oposiciones. Aunque
muchos la usan, porque est publicada, por ejemplo EPM la hace obligatoria para sus
obras, pero eso es una decisin de EPM, cuando ella licita una obra de infraestructura,
cualquiera que sea, indica que debe usarse la microzonificacin porque hay un documento
pblico que pueden consultar, no es algo que sea un secreto ni escondido, hay infinidad
de documentos en donde est especificado qu fue lo que result de estos estudios
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
Con la CARDER, anticipndose a los Planes de Ordenamiento Territorial, se construy de
un mapa que fuera til para gente sin experiencia, que pudiera ser interpretado en una
forma sencilla, es el mtodo del semforo, verde: no hay restriccin aparente
amarillo: cuidado rojo: no lo use, una cosa sencilla, aplicada a las poblaciones de
Risaralda, despus se hizo para Pereira, (aos 87 88), de ah sali una cartilla que public
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la Cmara de Comercio de Medelln y despus, cuando ya la vio, la Direccin Nacional de
Prevencin y Atencin de Desastres sac 5000 ejemplares que repartieron en todo el pas
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Es necesario convencer a los polticos de que hay muchas cosas que deben hacerse aqu
en el Valle de Aburr, conformar un grupo de presin que no tiene finalidades
econmicas. Inters en iniciar una Tesis sobre la parte no estudiada de Medelln o sea,
la parte todava no urbanizada ni urbanizable, pero la parte donde pueden surgir una serie
de amenazas naturales, que obviamente afectarn a la gente que vive ms abajo (Profesor
Michel Hermelin Arbaux).
La primera gran falla de los tomadores de decisiones y de los polticos: ese estudio, esa
zonificacin microssmica no ha sido integrada al Ordenamiento Municipal, eso fue hecho
por dos universidades UNAL EAFIT y el apoyo de INTEGRAL, se hizo despus para toda el
rea Metropolitana, en ninguno de los dos casos se ha logrado que eso traspase el estado
de papel de escaparate eso sigue descansando el sueo de los justos, recogiendo
polvo, o sea, que como dicen los campesinos es como tener la mam pero tenerla
muerta, no sirve para nada. La microzonificacin debe integrarse dentro de una
reglamentacin de construccin, pero es que eso aparentemente tiene muchos enemigos
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
El otro problema es que no se ha actualizado el mapa de las zonas de alto riesgo, eso es
otra cosa urgente de hacer y no se ha tocado, obviamente ah tambin hay intereses
polticos, los dueos de los barrios, los polticos que tienen all sus fuentes de votos, ya
aprendieron a manejar la zona tal como est y no tienen ningn inters en que se regule
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Los resultados de este estudio indican que la amenaza ssmica del Valle de Aburr es un
poco mayor a la que se considera en la actual norma sismorresistente NSR-98. En la
norma, la aceleracin mxima en el basamento rocoso con un periodo de retorno
promedio de 475 aos es de 0,20 g. Este estudio indica que esta aceleracin para el
municipio de Caldas, la ms alta, es de aproximadamente 0,24g, para Medelln es de
0,22g, y para Barbosa, la ms baja, es de 0,18g (AMVA 2007): Lo primero que hay que
resaltar ah es que cumplir la norma nacional no es suficiente para Medelln, por eso se
debe incorporar el estudio de microzonificacin en la reglamentacin constructiva y de
ordenamiento territorial de la ciudad. El poltico tiende a creer si el perodo de retorno es
de 475 aos, hay que esperar 475 aos para que vuelva a ocurrir un terremoto, no saben
estadstica, simplemente es un promedio de ocurrencia, lo que de ninguna manera
significa que eso sea la recurrencia (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
105

Otra cosa que parecen menospreciar es el rango de aceleraciones, dicen: un aumento tan
pequeo de la aceleracin de la gravedad, para qu, yo puedo vivir sin eso, lo que se nos
olvida es que en el caso de Murind en el 92, todos los edificios que se cayeron en
Medelln fueron escuelas, si eso no hubiera ocurrido un domingo por la maana,
tendramos mucha muerte que lamentar. Todos los que hemos trabajado en esto, las
personas involucradas, tenemos la obligacin de convencer al tomador de decisiones, al
poltico de turno, que la cosa es en serio (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Pero el asunto no es de educar a los polticos, ah quien tiene que hacer el esfuerzo, es el
cientfico para hablarle en trminos que l entienda y pueda apreciar y medir, es
necesario traducir esos datos tcnicos de los estudios, los modelos y la microzonificacin a
un lenguaje accesible a los polticos y a la poblacin. Generalmente el tcnico es mirado
por el poltico ms como un estorbo que como una ayuda, pero si uno logra convencer al
tomador de decisiones que esto es algo serio que uno no se lo est inventando y adems
tiene las pruebas, si el tipo es lo suficientemente honesto e inteligente para entender la
cosa, su caso est ganado. Si no logra dar ese paso el otro va a seguir creyendo que le
puede tomar el pelo con cualquier remedio improvisado (Profesor Michel Hermelin
Arbaux).
Uno se pone a mirar el valle hace 200 aos, haba un pequeo poblado, unos cuantos
potreros ganaderos, unas cuantas fincas aqu en el centro del valle y no ms. Ya buena
parte del valle se ha urbanizado, el suelo pas de forestal, eventualmente agrcola,
despus ganadero, urbano u ocioso y nosotros nunca nos hemos puesto a mirar de qu
manera cada uso de esos influenciaba el suelo para eso es ese estudio sistemtico del
suelo en las partes no ocupadas, para ver precisamente de qu manera estn los suelos en
este momento, eso es eminentemente dinmico. Pero eso no es fcil de entender para un
poltico, para un tomador de decisiones eso no es ninguna prioridad, entender la
naturaleza misma de los cambios y su influencia sobre el comportamiento actual (Profesor
Michel Hermelin Arbaux).
El ingeniero Oscar Crdenas de la Secretara de Medio Ambiente, no conoce la ISDR la
Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres, ni la HFA ni mucho menos la
MCR, conoce un convenio con Naciones Unidas que fue el que propici el estudio de
microzonificacin ssmica en Medelln, all se consideraba el nmero de las viviendas, el
nmero de pisos, el ndice de construccin, la ladera en la cual estaba asentada, el grado
de estudio de la gente que habita esas viviendas, mezclaban el ndice de Desarrollo
Humano IDH con la microzonificacin, hacan mucho nfasis en la vulnerabilidad,
verificaban si tenan buenas vas de evacuacin, si tenan puntos de encuentro, si tenan
construcciones adecuadas para sitios de encuentro en caso de un sismo o en caso de un
106

desastre cualquiera. Pero la campaa MCR aqu en Medelln no se ha mencionado, ni se
menciona (Ing. Oscar Crdenas).
La Universidad Nacional tiene un estudio con Humberto Caballero (mencionado por la
profesora Franoise Coup): "Amenaza, vulnerabilidad y Riesgo por movimientos en masa,
avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburr y formulacin de propuestas de
gestin"
122
, pero no lo han socializado, se ha visto en forma tangencial pero no hay una
sensibilizacin (Ing. Oscar Crdenas).
El estudio de microzonificacin ssmica hace una clasificacin de 14 Zonas Homogneas en
la ciudad de Medelln en las cuales se hace una diferenciacin que deben tener en cuenta
todos los diseadores estructurales sobre en qu tipo de suelo van a ubicar sus proyecto,
pero dicho estudio no tiene Fuerza de Ley, la Norma Sismorresistente Nacional si es
obligatoria, pero el estudio de instrumentacin y microzonificacin ssmica no fue
aprobado por el Consejo de Medelln muy posiblemente por presiones de los gremios
constructores ya que encareca mucho el costo de los proyectos, lograron que no fuera
aprobada por el Consejo de Medelln y qued simplemente redactada es ms un buen
consejo, y ya se requiere otra actualizacin para que se adapte a la nueva Norma
Sismorresistente (NSR - 2010). Se requiere una sensibilizacin para que la poltica pblica
municipal adopte como obligatoria esa microzonificacin ssmica, actualmente le dicen a
un diseador: usted est en tal zona, pero usted ver si la acoge o no la acoge, o coja la
norma nacional, con que cumpla la Ley Nacional puede construir (Ley 400 de 1997 NSR-
98
123
) pero teniendo un estudio tan especfico debera acogerlo (Ing. Oscar Crdenas).
Medelln ya no tiene tierras para entregar pero asigna viviendas como hizo en Pajarito o
en Juan Bobo, Medelln lo que intenta con algunos habitantes es hacerlos volver a sus
tierras. En esta Administracin el Municipio de Medelln gener unos incentivos para que
muchos habitantes volvieran a San Carlos, esa informacin la maneja el ISVIMED Instituto
de Vivienda de Medelln (Ing. Oscar Crdenas).
No se establecen planes de preparacin y de contingencia en caso de desastres en todos
los niveles administrativos ni se llevan a cabo con regularidad simulacros y prcticas de
capacitacin con el fin de poner a prueba y desarrollar programas de respuesta ante los
desastres. Este ao hubo un simulacro nacional y Medelln particip tmidamente, pero
hace muchos aos no se haca. Aqu todava no hay la cultura ssmica que ya si se est
viendo en Bogot, no la hay en la Administracin ni en las empresas ni en las escuelas (Ing.
Oscar Crdenas).
En este cierre de mitad de ao (2011) la norma nacional intentaba bajar a Medelln a
zona de riesgo ssmico bajo, pero les dio tan en el lmite que ms bien la dejaron
107

intermedio, hoy est en el bajo-alto en el lmite con el intermedio sin embargo el
objetivo de esa nueva norma (NSR-2010) era bajar a Medelln a riesgo bajo, porque eso
influye mucho en seguros y en costos constructivos (Ing. Oscar Crdenas).

4.9 Lo Tcnico.
Diariamente INGEOMINAS suministra a los Organismos de Socorro informacin va correo
electrnico de los movimientos ssmicos que tenemos en el pas y el IDEAM de todo lo que
tiene que ver con hidrometeorologa. Y cada CLOPAD debe hacerle seguimiento a las
amenazas identificadas a travs de la comisin tcnica (Juan Carlos Posada).

El curso que capacita a los voluntarios y rescatistas de la DC es el de BREC, Bsqueda y
Rescate en Espacios Confinados que sigue los lineamientos de la OFDA
124
acerca del
manejo de todos los protocolos de atencin de vctimas en estructuras que se colapsaron
por sismo, aunque generalmente en un sismo no se espera que los grupos locales sean los
que atiendan, porque resultan tambin afectados. Si en Medelln llega a haber un sismo
de gran magnitud como el del Eje Cafetero la mayora de los voluntarios van a estar ms
preocupados por ver cmo est su familia que cmo est la ciudad. En ese caso se recibe
apoyo externo, de otras ciudades o apoyo internacional dependiendo de la magnitud
(Juan Carlos Posada).

Medelln, adems de nuestros dos aeropuertos, el de Rionegro y el de Medelln, donde
llegara todo el apoyo externo, en su Plan de Emergencia tiene especificado con
coordenadas todos los helipuertos posibles en la ciudad, canchas de ftbol, techos,
planchas de edificios, escuelas donde se pueda hacer algn tipo de aterrizaje de
helicpteros medianos y pequeos. Tambin estn identificados los sitios donde se
pueden montar albergues, como ocurri en Armenia que todos los sitios amplios que
haba en la ciudad se adecuaron como campamentos con carpas. Medelln quiere montar
unos albergues permanentes, o sea sitios como los que tenemos en Pasto por el Galeras,
que simplemente es llegar, abrir y esperar a que la gente se ubique, pero eso est en
plano, eso es costoso (Juan Carlos Posada).

Medelln no est preparada para un evento de gran magnitud, ha avanzado pero todava
falta, en un evento grande el recurso local se vera tan afectado que se requerira de
apoyo externo, por eso es un desastre porque supera la capacidad de respuesta
propia. Medelln a diario atiende situaciones puntuales y tiene todos los recursos, los
sistemas y el personal para atender una emergencia, pero cuando nos ocurra un desastre,
108

obviamente no vamos a tener la capacidad de salir solos de ese problema, se va a requerir
de instancias regionales, nacionales e internacionales (Juan Carlos Posada).
En cuanto a la aceleracin se dice que para Caldas es 0,24g y va disminuyendo a medida
que nos vamos moviendo hacia el nor-este del Valle de Aburr. La razn es que el Sistema
de Fallas Cauca-Romeral, que es el que define la amenaza para todo este valle, pasa muy
cerca de esos municipios, es paralelo al Cauca mientras que el Valle de Aburr va
volteando hacia el nororiente entonces cada vez que yo vaya aguas abajo se va alejando
del Sistema de Fallas Cauca Romeral y eso explica por qu la amenaza ssmica va
disminuyendo. 0,24g significa que, alguien en ese municipio lo ms fuerte que sentir en
esa ventana de tiempo de 475 aos, es que lo empujan horizontalmente con el 24% de su
peso. Eso no parece mucho pero para diseo de edificaciones es muy alto. Significa es que
el edificio habr que disearlo como si alguien lo empujara lateralmente con el 24% de
todo lo que l pesa. Caldas es Amenaza Alta, Medelln Amenaza Intermedia y Barbosa
Amenaza Baja (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Teniendo en cuenta que el estudio de amenaza ssmica para Medelln se llev a cabo hace
casi una dcada, que los estudios de Bello e Itag se realizaron hace seis aos, y que
adems la metodologa utilizada en el presente estudio es mucho ms avanzada que la
utilizada en aquellos, se recomienda hacer una actualizacin de la zonificacin ssmica de
Medelln, Bello e Itag, de manera que se tengan estudios y normas con un estado del
arte uniforme en todo el Valle de Aburr (AMVA 2007). Esa nueva microzonificacin no
est en curso como un contrato con planes definidos, pero hay conversaciones con los
municipios de Medelln, Itag y Bello en ese sentido. Hay inters en algunos funcionarios
de Planeacin del municipio de Medelln para volver la microzonificacin obligatoria
(Profesor Juan Diego Jaramillo).
En este momento ya se unieron las redes acelerogrficas, haba dos redes al momento de
ese estudio, la red acelerogrfica de Medelln y la red acelerogrfica del Valle de Aburr,
que tena a cargo los instrumentos del resto de equipos. El SIATA maneja las dos redes
unificadas, eso ya es un hecho (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Una temporada de lluvias como la actual incrementa la vulnerabilidad frente a un sismo
en Medelln, esos suelos saturados pesan mucho ms y adems es como si estuvieran
lubricados, en esas condiciones el impacto de un sismo grande en una topografa, en unas
formaciones geotcnicas como las de Medelln, con pendientes muy altas, con derrumbes
sin necesidad de sismo, es enorme, se puede multiplicar. En la respuesta de los suelos, un
factor bien determinante es el grado de saturacin, es muy importante, eso se puede
demostrar (Profesor Juan Diego Jaramillo).
109

En trminos de suelo Medelln est mucho mejor que Bogot, mucho mejor que el Eje
Cafetero, aqu el fenmeno de los rellenos no es muy usual, existen rellenos pero no son
rellenos antrpicos, hay unos rellenos que se llaman Depsitos Gravitacionales, producto
de derrumbes de esas laderas que tienen centenares y miles de aos, se comportan un
poco mejor que los antrpicos pero tambin tienen efectos desfavorables, efectos de
amplificacin de ondas, porque es un suelo que perdi su estructura. Medelln tampoco
presenta propensin a la licuacin de suelos y se ha estudiado con gran detalle, para que
se presente se necesitan arenas limpias, saturadas, aqu hay mucha arcilla y limos y
entonces eso hace de impermeabilizante de esos depsitos, y el problema de la licuacin
es que el agua aumenta la presin, se filtra por entre las partculas de tierra y entonces
queda como una arena movediza que no es capaz de soportar las estructuras. Aqu hay
unos pequeos sitios donde puede haber licuacin, en las desembocaduras de las
quebradas al ro Medelln, no ms (Profesor Juan Diego Jaramillo).
El problema tcnico lo estamos resolviendo adecuadamente y hay herramientas
tecnolgicas que nos permiten reducir a unos grados bien pequeos las prdidas de vidas,
las prdidas materiales siguen siendo muy grandes, hay muchos daos todava, a eso le
estamos apostando ahora, reducir ms las prdidas de vidas y reducir a un nivel
razonable, las prdidas materiales. Es sismo de Christ Church dej 200 muertos es muy
poco para esa magnitud, pero las prdidas pasan de 200.000 millones de dlares, ese
impacto sigue siendo muy grande (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Empresas Pblicas reforz todas las subestaciones elctricas y las subestaciones de
telfono, eso es parte importante, eso son lneas vitales, que ayudan atender la tragedia,
tener agua, tener comunicaciones y energa es muy importante. Las estaciones de Polica,
Bomberos y Escuelas son edificaciones que por su funcin son vulnerables, porque tienen
grandes espacios, o sea, grandes luces, porque un rea es un saln, un auditorio. Pero eso
no significa que no se puedan hacer sismorresistentes, requieren ms atencin y ms de
recursos, pero lo merecen. Lo peor es que con Medelln lo sabemos, sabemos que va a
pasar un sismo y qu hacemos? (Profesor Juan Diego Jaramillo).
Medelln y el rea Metropolitana han hecho grandes progresos (en RDD) por ejemplo las
estaciones meteorolgicas inicialmente fueron un tarrito con una regla y ahora ya son
ms de 50 con transmisin en directo, es decir, y est implementando el radar, son pasos
muy grandes que se han dado en esa direccin (Gestin del Riesgo) , pero nos falta
completar los modelos y en esa direccin va ese estudio sobre esas zonas no pobladas
alrededor de Medelln, para tratar de establecer una relacin ms detallada sobre lo que
es el comportamiento del agua en los diferentes tipos de suelo y segn los diferentes tipos
de vegetacin. Hong Kong lo tiene desde los aos 80 y Ro lo Instal en el 90 y eso es una
110

cosa que una ciudad moderna localizada en una zona montaosa tiene necesariamente
que tener (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
La gente dice No, Medelln est sper estudiada, no es cierto, nosotros no tenemos sino
un conocimiento muy aproximado del comportamiento meteorolgico detallado de un
valle de montaa complejo como es ste, no es comparable la precipitacin en Envigado
con el Centro de Medelln, no tiene nada que ver la de San Cristbal con la de Itag, por
decir algo, son microzonas muy importantes, porque estn muy pobladas, que
necesitamos conocer y para conocerlas en este caso la nica manera es definitivamente
instrumentar, registrar y manejar estadsticas. Eso ya se est haciendo en el SIATA
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
La otra parte es el riesgo ssmico. Bsicamente en Medelln los riesgos son deslizamientos,
movimientos en masa y avenidas torrenciales, eso puede manejarse eventualmente, los
sismos se manejan de otra manera, hay en este momento un estudio de microzonificacin
(Profesor Michel Hermelin Arbaux).
El Valle de Aburr es tectnico, segn los datos obtenidos por Diego Armando Rendn
para su tesis de Maestra en una universidad japonesa: un anlisis detallado de las
dinmicas de las fallas que rodean el valle, de la altura de los altiplanos, de la topografa
en general, complementado, por un estudio geofsico que le permiti seguir la
profundidad de los sedimentos fluviales que rellenan el valle, muestran que tenemos unas
diferencias tremendamente grandes en muy pocas distancias lo que implicara un valle
ms bien formado en forma bloques que se han separado y han dado ese mosaico de
alturas o de profundidades tan distintas para los rellenos. Eso definitivamente tiene
implicaciones bastante graves para la amenaza ssmica en la ciudad (Profesor Michel
Hermelin Arbaux).
En el Valle de Aburr tiene una enorme cantidad de depsitos de vertiente y 60 a 70% de
la poblacin del valle est sobre esos depsitos, entonces cuando uno sabe que esos
depsitos se emplazan por medio de fenmenos parecidos a lo que vivimos en Villatina en
el 85 (87), nos ponemos a pensar con bastante preocupacin, que vale la pena que esos
estudios se hagan de una manera todava ms detallada, porque hay muchas pruebas de
por medio. Mxime porque estamos aqu en un pas andino de montaas jvenes con
tectonismo activo (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
El sistema de fallas Cauca-Romeral es uno de los sistemas que influencia al Valle de
Aburr, otro es la zona tectnica de Frontino, al norte del departamento y al oeste,
Frontino-Dabeiba, lo mismo que otras fallas que nos rodean (Profesor Michel Hermelin
Arbaux).
111

Cuando se public el primer mapa del Valle de Aburr en 1965, el mapa de Gerardo
Botero, nadie se atreva a pensar en fallas y en los aos 80 cuando Woodward-Clyde
125

vino para ver el riesgo ssmico de los embalses que se estaban construyendo en el Oriente
antioqueo, y empezaron a descubrir fallas por todas partes, entonces se empez a
pensar en funcin del tectonismo activo y hoy en da el neotectonismo del Valle de Aburr
y sus alrededores es una actividad perfectamente reconocida y mucha gente la est
estudiando (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Hay de todas maneras un progreso, en la instalacin de acelergrafos en el Valle de
Aburr, eso complement los ensayos originales de Woodward-Clyde al instalar
sismgrafos porttiles. El otro mtodo que se est instalando es la triangulacin satelital
con GPS de alta precisin, con estaciones fijas para controlar permanentemente los
desplazamientos en la corteza terrestre, que pueden ser en milmetros. La iniciativa surge
de INGEOMINAS en Bogot, y aqu recibi todo el apoyo por parte del SIATA (Profesor
Michel Hermelin Arbaux).
Los antioqueos vivieron convencidos de que como tenan el batolito ah al pie, no les iba
a llegar ninguna onda ssmica, eso es testimonio de una ignorancia crasa, porque
precisamente una masa como la del batolito puede ser muy favorable, por su
homogeneidad a la propagacin de las ondas, entonces el mito de que Medelln no va
sufrir nunca ningn dao ssmico porque est protegida por el batolito es muy peligroso
SIATA (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
En este momento se est trabajando con un sper computador de la universidad de
Purdue, para simular un sismo grande originado en la falla de Cauca-Romeral, con base en
un modelo de la corteza terrestre que llega hasta 30 kilmetros de profundidad, cosa que
realmente no entra en los modelos geolgicos corrientes y nos llevar a rectificar y a
buscar parmetros ms firmes SIATA (Profesor Michel Hermelin Arbaux).
Se comunican, monitorean y analizan de forma sistemtica las prdidas ocasionadas por
los desastres todos esos registros se llevan en el SIMPAD y lo ponen en la red todos los
das para retroalimentar a los Comits Barriales de Emergencia, cuando el Sistema de
Alerta Temprana SIATA- ve con los radares que hay una nube que est llegando de Santa
Helena, de la parte alta de Medelln, inmediatamente manda mensajes a los celulares de
los ingenieros de zona, al Subsecretario de Metro-Ro a los Comits Barriales de
Emergencia para que estn preparados. Eso es un logro importante y ahora tambin se
est montando en lnea la Red de Acelergrafos. Hay participacin activa de los medios de
comunicacin en la diseminacin de alertas tempranas, eso est acordado con
TeleMedelln, TeleAntioquia y las autoridades ambientales (Ing. Oscar Crdenas).
112

Conclusiones

La amenaza ssmica en Medelln es real, tenemos un valle de origen tectnico, rodeado de
fallas, con una enorme masa de roca cercana que puede amplificar las ondas. Tenemos
amenazas concatenadas que pueden agravar la situacin en caso de sismo: Altas
pendientes que incluso sin necesidad de terremoto tienen movimientos en masa y
deslizamientos, depsitos gravitacionales, alta pluviosidad que satura y lubrica los suelos y
depsitos de vertiente que carecen de estructura. Tambin se presentan vulnerabilidades
como alta densidad de poblacin, barrios informales sin construcciones sismorresistentes,
construcciones formales que no acatan los lineamientos de la microzonificacin ssmica ni
del POT. En las anteriores condiciones, un posible sismo de Mw 6.7 (Lalinde 2010)
126
, con
unas aceleraciones para el Valle de Aburr de 0,20g a 0,24g (AMVA 2007), sera
catastrfico y generara no slo una gran cantidad de vctimas mortales sino adems gran
destruccin de infraestructura, con la consecuente necesidad de atender a los
damnificados, a los heridos y reconstruir. Eso adems de ser grave desde el punto de vista
humanitario, representara un enorme y casi insalvable hueco en la economa local,
regional y nacional. Todo enmarcado en un escenario internacional de crisis financiera que
encarece los prstamos y reduce la ayuda.
La RRD se incluye en los planes y las estrategias de desarrollo y en el Ordenamiento
Territorial, pero falta la aplicabilidad, en esto coinciden todos los entrevistados, por
ejemplo, no se ha actualizado el mapa de las zonas de alto riesgo, eso es urgente pero los
dueos de los barrios y los caciques polticos que tienen all sus fuentes de votos, ya
aprendieron a manejar las zonas tal como estn y no tienen ningn inters en que se
regule. El estudio de microzonificacin ssmica est incluido en los POT, pero eso no
significa que sea obligatorio, no tiene Fuerza de Ley, tiene que haber un Acuerdo
Municipal del Concejo de modo que sea vinculante para los diseadores de obras de
infraestructura en cada municipio. Y resulta an ms preocupante que los constructores
y otros grupos de presin no slo lograron dilatar la promulgacin de dicho Acuerdo hasta
el punto en que ya hay que hacer otra microzonificacin que se adapte a la nueva Norma
Sismorresistente NSR-2010, sino que adems quieren acomodar la Ley para pasar a
Medelln de estar en Amenaza Media a Amenaza Baja, es decir, como les resulta
inconveniente ajustarse a los requerimientos constructivos necesarios para afrontar ese
tipo de amenaza, simplemente cambian el nivel en el papel, as, en caso de un evento
catastrfico nadie puede hacerlos responsables. Por ahora Medelln se mantiene en
Amenaza Media, pero hay un campanazo de alerta para evitar que los intereses
econmicos manipulen la informacin cientfica, los nuevos estudios de microzonificacin
113

ssmica, los mapas de riesgo y los dems estudios que apoyan la actualizacin de los POT
deben tener la respectiva vigilancia de los entes de control, de la Academia y de la
Sociedad Civil. Esto tambin podra ser funcin del Comit Tcnico Cientfico que
proponen los profesores Hermelin y Coup y que adems est intentando organizar la
Defensa Civil con el denominado Grupo Asesor de Profesionales, es decir, un grupo
tcnico con varios equipos distribuidos segn los diferentes niveles y etapas de una
catstrofe, la Prevencin, La Atencin y la Recuperacin, uno de ellos tendra la
responsabilidad de intervenir despus de cada desastre para analizar cientficamente el
origen y las consecuencias del evento.
Aunque es falso que Medelln est sobre-estudiada, si es cierto que hay estudios serios
como los que mencion la Profesora Coup, el estudio de microzonificacin ssmica del
AMVA, adems de numerosas tesis de grado, investigaciones y los distintos foros como el
citado unas lnea ms arriba. El problema es que esos estudios se quedan guardados, unas
veces por simple olvido y otras porque resultan incmodos e inconvenientes tanto en lo
poltico como en lo econmico. Es necesario adems, llevar a cabo los estudios que
propone el profesor Michel Hermelin, en las reas no urbanizadas ni urbanizables que
rodean la ciudad para detectar amenazas emergentes.
El SIMPAD tiene fallas en la prevencin y en la organizacin institucional. Por ejemplo en
el caso de Villatina vemos que los investigadores de la UNAL como Oscar Crdenas se
aproximaron bastante a lograr un estudio preventivo pero por cuestin de das y tal vez de
horas fue tarde, lo que indica la necesidad de estar continuamente analizando las
amenazas, actualizar los mapas de riesgo e incluir los estudios de sismicidad en el
Ordenamiento Territorial. Ese trabajo de prevencin se debe reforzar no slo con el
monitoreo y actualizacin continua de los mapas sino tambin con la educacin tanto de
la poblacin como de los funcionarios, los gobernantes deben capacitarse para tener ms
certeza en la Gestin del Riesgo y el manejo de emergencias. La prevencin aunque
implica gastos, resulta menos costosa que la atencin y esa cultura de la prevencin debe
comenzar en la escuela, es necesario incluir en los colegios el tema de los sismos y cmo
actuar frente a ellos. Tambin es necesario difundir y promover los simulacros de
ciudad, no slo para participar ms activamente en los que lidera Bogot anualmente,
sino otros en cada municipio del AMVA, en las empresas, barrios, unidades residenciales,
edificios, escuelas y Universidades.
El nivel en que est El SIMPAD en la estructura municipal es inadecuado. El SIMPAD debe
depender directamente del Alcalde como Departamento Administrativo y funcionar como
Sistema con capacidad de incidir directamente en todas las Secretaras y articular todas las
dependencias de la Alcalda. Los organismos de socorro de la ciudad como Bomberos,
114

Defensa Civil, Cruz Roja, estn bien capacitados y dotados para atender las emergencias
puntuales y de escala reducida, pero no frente a un evento catastrfico como un sismo.
Ah tambin son pertinentes los cambios arriba propuestos en el SIMPAD con el objeto de
agilizar los procedimientos para manejo de recursos y toma de decisiones. Sin embargo es
importante el fortalecimiento de los grupos de atencin con recursos y mejoramiento de
los perfiles de los voluntarios, porque una responsabilidad pblica tan compleja como la
atencin de un desastre no puede estar en manos de voluntarios y todo el Sistema de
Atencin de Emergencias en Colombia est basado en ellos, muchas veces con experiencia
operativa pero escasa formacin profesional. En otros sistemas, como Proteccin Civil
francesa son todos Servidores Pblicos, eso se puede implementar a travs del SIMPAD y
garantizara su fortalecimiento institucional.
Ya el Ejrcito tiene un Batalln de Prevencin y Atencin de Desastres, y la Polica
Nacional tambin capacit un Grupo de Rescate, pero an es limitado su nmero y no
puede delegarse la respuesta ante una catstrofe al Ejrcito o a la Polica. Y ac tocamos
otro punto crucial, el del Orden Pblico despus de un sismo en Medelln. Dado el bajo
nivel de preparacin de la poblacin y la situacin de violencia ya presente, es de esperar
que en el perodo post-desastre se presente en la ciudad y toda el AMVA una situacin de
caos, enfrentamiento, saqueos, asesinatos y violaciones a los derechos humanos. Es un
aporte positivo que la Fuerza Pblica prepare algn personal en labores de socorro, pero
lo primordial es capacitarlos y preparar planes de reaccin adecuados para un evento
catastrfico en la ciudad.
Lo anterior nos conduce a otra reflexin, la situacin de los edificios donde operan los
Organismos de Socorro, de la Fuerza Pblica, de las Escuelas y de los Hospitales. Tambin
habra que incluir las lneas vitales de servicios pblicos, aunque segn el ingeniero Juan
Diego Jaramillo, EPM est en el proceso de reforzamiento estructural de las subestaciones
de agua y telfono. No sabemos cul sea la vulnerabilidad de las redes de acueducto, gas y
electricidad, no slo por el limitado alcance de este trabajo, sino adems porque las
distintas empresas responsables manejan esa informacin como algo reservado. De
acuerdo a lo expresado por el ingeniero Oscar Crdenas, en Medelln se lleva a cabo un
programa de reforzamiento estructural de Escuelas y Hospitales, pero habra que analizar
el verdadero alcance y efectividad de dicho propsito. Ninguno de los consultados
confirm que hubiera un programa similar que involucrara las Estaciones de los
Organismos de Socorro o de la Fuerza Pblica. Ese aspecto representa otra vulnerabilidad
frente a la amenaza ssmica que se asocia con las ya mencionadas al inicio de este
captulo. Una institucin como la Defensa Civil, por slo mencionar una, opera desde
casas antiguas, construidas mucho antes de que en Colombia se hablara siquiera de
normas de sismorresistencia, adems, muchas de esas locaciones se operan bajo la figura
115

del arriendo o del comodato y por lo tanto no pueden reformarse, adecuarse ni
reforzarse. Es necesario construir, junto con los albergues mencionados por Juan Carlos
Posada, nuevas estaciones de Bomberos, Defensa Civil y Cruz Roja, o por lo menos, uno o
dos Centros de Comando con altos estndares de sismorresistencia y localizados en suelos
con los estudios tcnicos apropiados, de tal manera que durante una catstrofe por lo
menos se garantice una adecuada direccin de las labores de rescate y la posterior
atencin a la poblacin afectada.
Tanto las autoridades municipales como muchos de los profesionales involucrados en la
prevencin y atencin de desastres en Medelln y el AMVA desconocen la ISDR, el HFA y
la estrategia MCR que fueron las iniciativas que motivaron el presente trabajo. Insistimos,
tal y como lo comentamos en algunas de las entrevistas, que resulta muy extrao que a
excepcin de Bogot, la nica poblacin en Colombia que adopt la Estrategia Making
Cities Resilient fuera Suan en el Departamento del Atlntico y que en Medelln ni se
mencione el tema. Podemos suponer que detrs de esa aparente ignorancia haya una
deliberada evasin porque comprometerse con un programa de Naciones Unidas como
ese hara ms difcil dilatar, como hasta ahora se ha hecho, la implementacin normativa
de la microzonificacin y los otros estudios tcnicos que evidencian la vulnerabilidad a la
amenaza ssmica que presenta la ciudad. Ahora bien, no se pueden negar avances como la
existencia misma del SIMPAD, la elaboracin de la microzonificacin ssmica y los dems
estudios (aunque no tengan fuerza de ley), o los procesos de mejoramiento barrial,
mejoramiento de vivienda, obras de mitigacin y reubicacin de poblacin en situacin de
vulnerabilidad (Juan Bobo, Pajarito, etc.), tambin hay que resaltar de manera positiva el
profesionalismo de los Organismos de Socorro y la participacin, aunque fuese tmida, de
la ciudad en el Gran Simulacro Nacional, pero cuando se trata de prevencin frente a las
terribles consecuencias de un terremoto todo logro es corto y siempre se puede hacer
ms.
Aunque todava la humanidad no cuenta con mtodos cientficos para predecir
exactamente cundo, dnde y con qu intensidad temblar la tierra, queremos hacer
nfasis en esto, en Medelln definitivamente puede haber un terremoto y la ciudad tanto
en lo social, lo tcnico, lo poltico y lo institucional est mal preparada, el POT es
insuficiente e ineficaz para gestionar el riego, prima el inters econmico sobre las
amenazas naturales identificadas y tanto la poblacin como los funcionarios pblicos
carecen de formacin y de cultura ssmica que les permita minimizar las
vulnerabilidades y tener la adecuada resiliencia luego de un evento catastrfico. El
Ordenamiento Territorial, la Planeacin Urbano Regional y los distintos ejercicios de
prospectiva que intentan soar la ciudad en 15 o 20 aos privilegian las mega-obras en
aras de la competitividad, el comercio, el turismo y la generacin de riqueza, aspectos sin
116

duda importantes, pero dejan de lado no sabemos si de forma inconsciente o deliberada,
las transformaciones sociales, urbanas y polticas necesarias para hacer frente a la
amenaza ssmica y otros peligros de origen natural y antrpico que se ciernen sobre las
ciudades modernas.
Con respecto a los 10 aspectos bsicos de la Campaa MCR (derivados del HFA)
127
,
podemos concluir, segn cada punto, lo siguiente:
1. Establecer una organizacin y coordinacin adecuadas para comprender y reducir el
riesgo de desastres, sobre la base de la participacin de los grupos de ciudadanos y de la
sociedad civil. Forjar alianzas locales. Asegurarse de que todos los responsables sepan cul
es su funcin en la reduccin y la preparacin del riesgo de desastres.
En Medelln se cuenta con todo el SNPAD y con el SIMPAD y ste ltimo organiz los
Grupos Barriales de Prevencin, pero tiene falencias en las labores de prevencin y se ve
limitado por su ubicacin dentro de la jerarqua institucional y las restricciones para la
ejecucin de los recursos.
2. Asignar un presupuesto destinado a la reduccin del riesgo de desastres y ofrecer
incentivos a los propietarios de viviendas, familias de bajos ingresos, comunidades,
negocios y sector pblico, para que inviertan en la reduccin de los riesgos a los que se
enfrentan.
En efecto el gobierno local tiene programas de mejoramiento barrial y de vivienda, as
como programas de reubicacin y de retorno a los lugares de origen, pero aunque cuenta
con presupuesto para la prevencin, casi en su totalidad se gasta en la atencin y
recuperacin.
3. Mantener datos actualizados sobre las amenazas y las vulnerabilidades, elaborar
evaluaciones de riesgos y utilizarlas como base para los planes y las decisiones sobre
desarrollo urbano. Asegurarse de que esta informacin y los planes concernientes a la
resiliencia de la ciudad se discuten con el pblico y estn a su disposicin.
Se tienen los estudios, los datos y los mapas pero no se actualizan con la debida celeridad
ni se incluyen como obligatorios dentro del POT o dems normas municipales, en algunos
casos la informacin se queda entre los expertos, los privados o los acadmicos y no se
divulga apropiadamente. Tanto entre la poblacin ms pobre como en la ms rica se
evaden los lineamientos otorgados por esos estudios tcnicos, en el primer caso
simplemente por necesidad o ignorancia, en el segundo por afn de lucro u ostentacin,
el asalto a las laderas como lo denomina la profesora Coup.
117

4. Invertir y mantener unas infraestructuras crticas para la reduccin del riesgo, como por
ejemplo, un sistema de drenaje para casos de inundacin, adaptado en la medida de lo
posible para hacer frente al cambio climtico.
Se hacen obras de mitigacin para casos de deslizamientos y se tiene la Mesa del Drenaje
Urbano que pretende abordar ese aspecto en el PAM. EPM ha reforzado algunas de sus
estaciones pero es necesario que en esa labor se incluya a las dems redes de servicios y
dems infraestructuras vitales durante un desastre.
5. Evaluar la seguridad de todas las escuelas e instalaciones de salud y mejorarlas segn
convenga.
La Alcalda y el Ministerio de Educacin tienen ese programa pero no conocemos los datos
concretos y los distintos entrevistados desconocen si eso tambin se est haciendo con las
estaciones de los Organismos de Socorro y de la Fuerza Pblica.
6. Aplicar y ejecutar reglamentos de construccin y principios de planificacin territorial
realistas y acordes con los riesgos. Identificar terrenos seguros para los ciudadanos de
ingresos bajos y mejorar los asentamientos informales en la medida de lo posible.
Los lineamientos de construccin existen, como el POT, la NSR-2010, la Microzonificacin
Ssmica, los Mapas de Riesgo, etc, pero en algunos casos no tienen fuerza de ley o
simplemente se ignora o no hay cmo hacerla cumplir. Se han efectuado programas de
reubicacin como los de Pajarito y Juan Bobo, pero dado que la ciudad no cuenta con
suelo disponible y tiene un elevado dficit habitacional, se sugiere continuar la poltica de
incentivos para el retorno de la poblacin desplazada a sus lugares de origen, ello claro
est, depender de la situacin del conflicto armado en Colombia.
7. Asegurarse de que en las escuelas y en las comunidades locales existen programas
educativos y de aprendizaje en materia de reduccin del riesgo de desastres.
Legalmente las escuelas y colegios deberan impartir a sus estudiantes formacin en ese
sentido, pero segn no indican los entrevistados, eso no ocurre en la realidad. Sin llegar a
la paranoia, se debe inculcar en los jvenes la conciencia de la amenaza ssmica en la
ciudad la cual va asociada a las dems amenazas sealadas en este trabajo.
8. Proteger los ecosistemas y las barreras naturales para mitigar las inundaciones, las
mareas ciclnicas y otras amenazas a las que pueda ser vulnerable la ciudad. Adaptarse al
cambio climtico a travs de la adopcin de buenas prcticas de reduccin de riesgos.
En ese sentido debe ir la revisin del POT y el respectivo PAM, pero es tema que
sobrepasa el alcance del presente trabajo.
118

9. Instalar sistemas de alerta temprana y gestin de emergencias en la ciudad y realizar
simulacros de preparacin pblicos peridicamente.
All hay logros considerables como el SIATA que ya integr algunas cmaras y las
estaciones pluviomtricas de todo el Valle de Aburr las cuales se pueden consultar en
tiempo real a travs de la web y estn en capacidad de enviar alertas va correo
electrnico o celular a los organismos de socorro y autoridades responsables. Tambin
est prximo a integrar en esa red los acelergrafos y un radar. Falta todava mucho en
cuanto a los simulacros, aunque ya por lo menos Medelln particip en uno Nacional, no
hay percepcin del riesgo ni de la amenaza ssmica por parte de la poblacin.
10. Tras un desastre, asegurarse de que las necesidades de los supervivientes constituyen
el eje de la reconstruccin y brindarles apoyo tanto a ellos como a las organizaciones de la
comunidad en el diseo y la aplicacin de respuestas, incluida la reconstruccin de
viviendas y la recuperacin de medios de vida.
La experiencia que repasamos en los diferentes desastres de Medelln y de Colombia
muestra que no en todos los casos se tiene un proceso participativo e incluyente en la fase
de reconstruccin y que con la reubicacin se anulan las redes sociales y las relaciones
barriales que muchas veces constituyen el ms valioso capital de las personas de escasos
recursos. Es necesario propiciar la consolidacin de esas redes comunitarias no slo por
los beneficios inmediatos que ello pueda representar, sino porque en caso de un desastre
eso incrementa la resiliencia del barrio y de la ciudad. No se recupera tan fcil una
comunidad atomizada y enfrentada como una que est integrada y sea solidaria, en
especial en una situacin en la que se han perdido todos o la mayora de los bienes
materiales y slo se cuenta con los vecinos y amigos para sobrevivir y reponerse.
En sntesis, sugerimos incrementar la presin de la Sociedad Civil para que en la prxima
Administracin Municipal que se inicia en enero de 2012 y la cual debe realizar la revisin
del POT, se incluya la actualizacin y obligatoriedad de la microzonificacin ssmica, la
prevencin del riesgo en los programas educativos, la capacitacin en gestin del riesgo a
los funcionarios pblicos, as como la generacin de nuevos mapas de riesgo en escala
1:5000 y la reubicacin jerrquica del SIMPAD como Departamento Administrativo. Por
ltimo y en concordancia con la inquietud inicial de este trabajo, proponemos aglutinar al
sector pblico, al sector privado, a las universidades y ONG, en torno a la inclusin de
Medelln dentro del Programa Making Cities Resilient de la ONU, ello supondra no slo un
camino claramente definido para la accin y la inversin sino adems, un instrumento
slido para la supervisin de la gestin pblica y del mercado inmobiliario.
119

La mayora de los gobiernos tanto nacionales como locales no han logrado an desarrollar
de forma coordinada y coherente acciones tendientes a la reduccin del riesgo de
desastre. La estructura institucional, la legislacin y las polticas para la gestin del riesgo
tienden a ser estticas, cuando existen y la respuesta a los desastres parece no estar
incluida con la debida importancia en los planes de desarrollo. Sin embargo, parece haber
un creciente reconocimiento por parte de la sociedad, de la responsabilidad de los
gobiernos en una efectiva poltica de planeacin e implementacin de la reduccin del
riesgo de desastres construida a travs de procesos transparentes, incluyentes y
multisectoriales. La escala y alcance de dicha responsabilidad tanto interna como
internacional no ha sido totalmente explorada y tampoco lo ha sido el potencial de dichos
mecanismos para ser aplicados al campo de la gestin del riesgo, aunque algo se ha
avanzado en Colombia, por ejemplo al hacer responsables a algunas CAR por los efectos
de las recientes temporadas invernales. Reformas en la legislacin nacional, como la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial, la revisin de los POT y otras tendientes a la
prevencin y atencin de desastres, ofrecen una oportunidad para introducir, aplicar y
monitorear mecanismos de responsabilidad en la gestin del riesgo. El acceso a la
informacin, especialmente aquella relativa a las amenazas naturales tambin puede
generar una demanda social de tal manera que cada gobierno se vea en la obligacin de
enfrentar dicho problema de manera integral al incluir simultneamente los procesos de
urbanizacin informal, la degradacin ambiental y la pobreza en sus polticas de gestin
del riesgo. La participacin de las comunidades y los habitantes locales en el diseo e
implementacin de los programas de gestin del riesgo es una prctica que ha
demostrado su utilidad como lo resalta la profesora Coup en sus investigaciones, aunque
hay que reconocer que la adopcin de ese sistema an est lejos de ser ampliamente
aceptada. Tampoco se destinan suficientes recursos para que los gobiernos locales
implementen programas de reduccin del riesgo. Puede decirse entonces que Medelln ha
logrado importantes avances en la gestin del riesgo con respecto a otras ciudades de
Colombia u otras ciudades del mundo con similar tamao y riqueza, pero su capacidad de
respuesta y recuperacin frente a un evento catastrfico an est por ser puesta a
prueba, probablemente no con los mejores resultados para sus habitantes.



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Op. Cit.
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Op. Cit.
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Op. Cit.
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Op. Cit.
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109
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110
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111
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112
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