GOBERNANZA Y PUEBLOS INDIGENAS

ORIENTACIONES
diciembre 2013
1
INTRODUCCIN
D
urante el ltimo cuarto del siglo XX los pueblos indgenas
se organizaron en torno a una serie de reivindicaciones que
se planteaban como condiciones mnimas para asegurarse un
porvenir digno y promisorio en medio de un mundo que comen-
zaba a percibir el amenazante deterioro generado por un mo-
delo econmico desconectado de los imperativos ecolgicos y
humanistas.
En ese contexto global, la sostenibilidad en el aprovecha-
miento de los recursos naturales, como exigencia ineludible
para garantizar la supervivencia de la especie humana, se con-
virti, por espacio de unos pocos aos, en un paradigma al que
no se hallaba mejor representacin que el modelo de austeri-
dad y respeto por los ciclos de la naturaleza de que hacan gala
muchos pueblos indgenas, especialmente aquellos pueblos
de bosque, mar y ro con reducida o incipiente conexin con
los mercados. Es as que las formas de vida de esos pueblos
fueron considerados como un modelo a imitar en los ms im-
portantes textos ambientalistas de la poca, principalmente el
Convenio de la Diversidad Biolgica o la Agenda 21.
Esa atencin al modelo econmico de los pueblos indge-
nas se recibi con entusiasmo por los propios interesados que
la perciban como el desagravio histrico a una identidad y unas
formas de vidas que reiteradamente haban sido acosadas y
descalicadas de mltiples maneras.
Estimulados con la inesperada revalorizacin de las prcti-
cas tradicionales de administracin y manejo de los recursos,
surge con fuerza entre las modernas organizaciones indgenas
su reivindicacin fundamental: el territorio, el sustento material
que posibilita y determina el surgimiento de las relaciones so-
ciales, los conocimientos y los productos culturales que se pro-
ponan como modelo de sostenibilidad.
Esta reivindicacin territorial, inslita en el campesinado ru-
ral, planteaba el espacio geogrco de asentamiento tradicional
como una morada colectiva donde las personas de un pueblo,
por encima de las generaciones, podan llegar a plasmar ple-
namente su condicin humana, imbuidos de una identidad que,
bsicamente, se desarrollaba en virtud de diferentes procesos
vinculados al territorio tradicional.
La posibilidad de asegurar, recuperar o mantener un es-
pacio territorial conocido, organizado, recorrido, regulado, con-
sagrado, apreciado y administrado colectivamente bajo pautas
construidas sobre la base de relaciones y procesos sociales
auto-determinados se constituy en el objetivo primordial de
cada organizacin indgena y en uno de los pilares del xito del
movimiento en las dcadas nales del siglo XX.
Se trataba de una propuesta poltica muy motivadora y des-
pertaba entre los comuneros un compromiso muy fuerte con
lo pblico. Interactuar con otros comuneros en su comunidad,
con sus paisanos en las organizaciones de segundo nivel o con
delegados de otros pueblos de regiones y de pases remotos
con una motivacin similar, y demostrar ante ellos ese arraigo
y esa conviccin poltica primordial, gener toda una serie de
muy slidas organizaciones, donde la comunicacin directa y
horizontal, la representatividad autntica y el control sobre las
autoridades elegidas, as como la consecuente transparencia
en la gestin de los objetivos comunes, generaron formas de-
mocrticas innovadoras.
Aquel inicial proyecto poltico de carcter espacial propici
otras reivindicaciones fundamentales orientadas hacia la go-
bernanza territorial, principalmente: la autonoma de gobierno
y el derecho (y el deber) de conservar, transmitir y desarrollar
las propias formas de vida y la propia cultura a las siguientes
generaciones.
Todas estas reivindicaciones para nales de siglo se haban
incorporado a los Tratados Internacionales y una dcada des-
pus eran asumidas por buena parte de las Constituciones en
determinadas regiones, como es el caso americano.
Es entonces que surge una pregunta fundacional: Y aho-
ra qu? Las respuestas se orientaban todas a la gobernan-
za territorial; se trataba de generar condiciones, principios y
planes de vida que dieran continuidad a un proyecto poltico
razonablemente exitoso por la recuperacin del ser. Pero una
gobernanza exitosa requiere de un orden jurdico y poltico
estable. Y eso no es lo que se ofreci a los pueblos indgenas
en las primeras dcadas del siglo XXI. Por el contario, las
condiciones de la economa mundial generaron fuertes inte-
reses hacia los recursos ubicados en tierras indgenas y los
territorios indgenas se pusieron jurdicamente al servicio de
esos intereses. Los indgenas han pasado de ser modelos de
sostenibilidad a obstculos para un supuesto desarrollo na-
cional basado en las concesiones extractivas e inversiones
de capital.
Por Pedro Garca Hierro
2
La destruccin de los recursos vitales y la agresividad con
que la alianza entre Estados e inversionistas afront la inicial
oposicin indgena a la ocupacin de sus territorios (similar en
pases de posiciones polticas divergentes) ha ido generando
situaciones extremadamente difciles afectando aspectos fun-
damentales para la vida familiar como la tranquilidad, la inte-
gridad social, la seguridad alimentaria, el acceso al agua o el
derecho a un medio ambiente sano.
Es as que los comuneros indgenas, y sus organizaciones,
se han comenzado a motivar por la necesidad y ya no por una
motivacin poltica denida y consensuada. La necesidad, ene-
miga de lo pblico, ha ido quebrando las grandes organizacio-
nes originarias que, a la bsqueda de prebendas econmicas,
se han dividido hasta la atomizacin en muchas regiones ante-
riormente consideradas slidas. En esa lucha por las rentas, de
cualquier tipo, procedentes del exterior, los representantes han
incurrido en la complicidad y en no pocas ocasiones en la co-
rrupcin. El consecuente desencanto de sus representados ha
alejado a los comuneros del escenario pblico y las iniciativas
minoritarias, contradictorias muchas veces con los principios
que activaron el movimiento, han creado un entorno de extrema
debilidad poltica.
Es ese entorno el que ha propiciado la aceptacin con
beneplcito de un conjunto de programas asistenciales, para
nada inocuos ideolgicamente, que han conseguido presentar
a los pueblos indgenas nicamente en su faceta de pobres ex-
tremos, cuando no incapaces para aprovechar su patrimonio
territorial, lo que conlleva una mirada despectiva hacia cultu-
ras que no han sabido ser exitosas en trminos de rentabili-
dad econmica. Las migraciones de jvenes indgenas a los
centros urbanos son una de las consecuencias del desarraigo
territorial propiciado desde las polticas pblicas, los medios de
comunicacin y los servicios educativos del Estado. Y junto al
desarraigo territorial, los jvenes van perdiendo su adhesin
activa a una identidad y a un proyecto de vida heredado de los
antepasados.
En muchos casos, las empresas extractivas instaladas en
territorios indgenas han generado, con la connivencia del Es-
tado, economas de enclave donde los servicios bsicos y el
sustento dependen de las propias empresas, cerrndose as,
en muchos lugares, el crculo de la alienacin de la gobernanza
territorial indgena.
Es en ese contexto debilitado que surgen algunos nuevos
lemas sin la fuerza motivadora de los anteriores, de tal manera
que no convocan a la accin pblica de la ciudadana indge-
na; por lo general se trata de un llamado nostlgico al pasado
pero sin incluir un compromiso real con la tica y la dignidad
originarias. Paradigmas poco reveladores como el Buen Vivir
se presentan como sucedneos de proyectos polticos de en-
vergadura tales como el reto de hacer realidad su derecho a
la autodeterminacin poltica y econmica, consagrada en los
Pactos de los Derechos Humanos y rearmada en la Declara-
cin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
indgenas en el ao 2007.
Pese a ese homenaje a tiempos mejores, encarnado en el
discurso del buen vivir, lo cierto es que los hilos de la tradicin
estn resquebrajados y el pasado, que el movimiento poltico
de los pueblos indgenas utiliz para iluminar un futuro promi-
sorio y diferente, hoy se plantea, en los discursos ociales y en
el de muchos de los dirigentes, como una rmora para alcanzar
un futuro de oportunidades de negociacin, de homogeneiza-
cin y de asimilacin cultural.
Hoy ms que nunca es urgente para los pueblos indgenas
reexionar sobre las condiciones para la buena gobernanza de
sus territorios; gobernanza que pasa por una serie de replan-
teamientos de las relaciones internas pero tambin de cambios
trascendentales en los condicionantes externos; objetivos que
tan solo podrn lograr superando la actual desconanza hacia
lo pblico, por el deterioro de sus organizaciones representati-
vas, y reconsiderando la puesta al da de los criterios polticos
que dieron vida al movimiento en sus etapas iniciales.
LA SITUACIN ACTUAL DE LA GOBERNANZA
TERRITORIAL ENTRE LOS PUEBLOS
INDGENAS
Los cambios que afectan la gobernanza en las comunidades
indgenas tienen origen diverso:
1. Cambios legales
a. Quebrantamiento de la integridad territorial a travs
de la titulacin parcial que genera territorios no conti-
nuos y la ruptura de la integracin de los ecosistemas.
b. Disminucin progresiva de las garantas territoria-
les a travs de una flexibilizacin progresiva de las
normas que proporcionaban seguridad jurdica a los
territorios indgenas y de la proliferacin de normas le-
gales con criterios diferentes y exclusiones territoriales
a veces subrepticias.
c. Superposicin de nuevos territorios a los territorios
indgenas a travs de las concesiones y contratos mi-
neros y petroleros, los municipios, los bosques de pro-
duccin y las reas protegidas, las matrices energticas
y los acuerdos hidroelctricos, los planes de integracin
vial (IIRSA) u otros.
d. Quebrantamiento de la unidad e integridad de la
naturaleza a travs de leyes que regulan por separa-
do las aguas, el bosque, la pesca, la fauna, el aire, el
subsuelo, o los nichos ecolgicos especiales (bajiales,
restingas, islas, etc.), con otorgamiento de derechos a
sujetos jurdicos diferenciados y con intereses contra-
puestos habitualmente a los de los pueblos indgenas.
2. Cambios econmicos
a. Secular facilidad para el acceso a recursos y tierras
de la Amazona y descontrol extractivo (madera, recur-
sos, oro, pesca industrial) por desregulacin y por falta
de capacidad controladora de parte del Estado.
b. Urbanizacin progresiva y masicacin de la pobla-
cin consumidora de recursos.
3
c. Multiplicacin de las conexiones viales que acercan
los mercados.
d. Empobrecimiento gradual de las familias indgenas
por degradacin de los recursos (fauna en extincin,
materiales de construccin escasos, pesca muy redu-
cida); consecuente empeoramiento del nivel de vida
(alimento, salud, vivienda); abandono progresivo de la
auto-subsistencia y la autosuciencia econmica; gra-
ves problemas alimentarios.
e. El indgena como pobre y la interiorizacin de la po-
breza como condicin ciudadana (de protagonista
del desarrollo en su territorio a objeto de caridad pbli-
ca; apoyos desde su condicin de asistidos).
f. Limitada y frustrante incorporacin a mercados poco
equilibrados.
g. Dependencia de proyectos, decisiones e intereses
ajenos (trabajo en petroleras, patrones mineros, co-
merciantes, etc.).
h. Incorporacin a trabajos de alto impacto en perjuicio
de las futuras generaciones (oro, coca, otros).
i. Globalizacin e intensicacin de las agresiones
al territorio indgena por los altos precios de los re-
cursos de los territorios indgenas y el mejoramiento
progresivo de las condiciones de explotacin para
los inversores, a expensas de las externalidades. y
el agotamiento sistemtico del stock de los recursos
territoriales.
j. El rol expansivo de los pases emergentes (China, el
caso de Brasil para la Amazonia: carreteras y represas).
k. La desaparicin del Estado como ente de control y
de equilibrio entre los intereses de las empresas y el
bienestar de la ciudadana.
l. Los megaproyectos de infraestructura y el nuevo lati-
fundismo vinculado a los grupos bancarios: los agro-
combustibles (soya, pin, palma) y la reconcentracin
de la propiedad.
3. Cambios organizativos
a. Quiebre de las organizaciones locales; el divisionis-
mo como estrategia de control; dirigentes y ex-dirigen-
tes en la mira de las empresas y del Estado cmplice
(frmulas paccas y no paccas de convencimiento; la
corruptela, el engao, la criminalizacin, el chisme, la
acusacin penal; la antropologa como nuevo recurso
para el sometimiento).
b. Prdida y desprestigio (provocado) de las organi-
zaciones de nivel secundario y superiores y reorien-
tacin de los originarios propsitos polticos de las
organizaciones representativas hacia objetivos de la
agenda externa (proyectos de cooperacin; agendas de
desarrollo diseados y fondos aportados por empresas;
negociaciones con empresas extractivas).
c. Debilitamiento de los impulsores del movimiento or-
ganizativo original (los mayores), exclusin limitada de
los sectores ms combativos (mujeres) o con mayor po-
tencial (jvenes) y abandono de la memoria histrica
del movimiento indgena.
d. Prdida de incidencia en las instituciones pblicas
y los gobiernos locales reejada en una escasa inuen-
cia en la distribucin de los recursos pblicos; ausencia
de iniciativas para la denicin autnoma de las priori-
dades de desarrollo; clientelaje poltico y reducida in-
cidencia en el diseo polticas, servicios y programas
pblicos.
4. Cambios culturales
a. Prdida progresiva y alarmante de la cultura a nive-
les prcticos (alimentacin, vivienda, etc.) y del reco-
nocimiento del mrito y ventajas de las formas de vida
tradicionales.
b. Desalojo por la escuela del conocimiento tradicio-
nal en detrimento del reconocimiento y valoracin por
los mayores y sus aportes.
c. Incapacidad progresiva de los jvenes escolarizados
para el desempeo de trabajos de la vida familiar y para
el aprovechamiento sostenible de los recursos.
d. Nuevos patrones y modelos culturales poco viables,
fuera del control e imitativos; surgimiento y empode-
ramiento local de de modelos culturales criollos; el
reconocimiento y valoracin de lo forneo como gua
para el desarrollo de lo local.
e. Promocin de valores nacionales negativos (violentis-
mo, prepotencia, otros).
f. El realismo como justicacin de la complicidad y la
sumisin frente a las propuestas econmicas extracti-
vas.
g. Alienacin cultural y desarraigo y territorial propi-
cian un creciente movimiento de migracin juvenil
en ambos sexos con secuelas de incursin en formas
indignas de trabajo urbano (peores formas de trabajo
infantil).
h. Intensa promocin de la cultura de la pobreza des-
de las instancias pblicas y acatamiento de la relacin
clientelar de parte de la poblacin local.
DIEZ PUNTOS CRTICOS PARA LOS
PUEBLOS INDGENAS EN RELACIN
CON LA GOBERNANZA
1. Modelos organizativos no adaptados a la gobernanza
territorial. Las organizaciones indgenas se construyeron
en base a modelos gremiales y se disearon con objetivos
reivindicativos. Si bien tuvieron un xito razonable su auto-
ridad est en declive y no cuentan con la conanza pblica
necesaria para la gobernanza democrtica de la vida de
los diferentes pueblos, salvo excepciones. La autonoma
y la autodeterminacin de los pueblos plantea como reto
la reorganizacin de las estructuras polticas, desde los
asentamientos locales hasta las estructuras ms comple-
jas, de manera que dichos pueblos estn en condiciones
de afrontar verdaderas tareas de gobierno de acuerdo a los
objetivos que cada pueblo determine.
2. Territorios no estables ni adaptados a las formas de
vida y a los objetivos de la gobernanza. Diseados mu-
chas veces en forma poligonal y de acuerdo a dispositivos
de gobiernos que malinterpretan su signicado como mo-
rada nacional de cada pueblo, los territorios indgenas son
hoy espacios inseguros jurdicamente e inapropiados para
garantizar objetivos de gobernanza a mediano y largo plazo;
la proliferacin de intereses ajenos y generalmente contra-
dictorios a las prioridades de desarrollo de los diferentes
pueblos indgenas y la propia fragmentacin de los espacios
territoriales dicultan las tareas de la gobernanza territorial.
3. Ansiedad econmica determinante de las modernas op-
ciones territoriales. La necesidad econmica, reinterpretada
ideolgicamente por el discurso estatal de la pobreza, im-
pulsa iniciativas individuales y/o minoritarias, disidencias y
conictos internos que terminan por alejar a la poblacin de
los asuntos pblicos. La preocupacin por acceder, de for-
ma inmediata, a recursos monetarios obstaculiza el escla-
recimiento de proyectos econmicos colectivos y estables
basados en el aprovechamiento de los propios recursos,
propiciando enclaves econmicos en los que la negociacin
asimtrica, la pasividad, la dependencia y el asistencialismo
han debilitado, en muchos casos de una manera vertigino-
sa, el potencial de economas autosucientes hasta hace no
ms de cuatro dcadas.
4. Desarraigo juvenil y ruptura de los hilos inter-genera-
cionales. La escolarizacin de la mayora de los jvenes de
ambos sexos desde sus primeros aos, han desvinculado
las generaciones, rompindose los hilos que las unan; una
consecuencia alarmante es el progresivo deterioro de los
conocimientos, innovaciones y prcticas culturales necesa-
rios para la vida diaria en los territorios; el desarraigo terri-
torial y la migracin juvenil a centros urbanos desalienta la
participacin de las nuevas generaciones en el aprendizaje
y ejercicio de las tareas de la gobernanza territorial.
5. Inseguridad alimentaria y empeoramiento progresivo de
la calidad de vida. Las altas concentraciones de poblacin
en las comunidades y la creciente demanda de recursos de
parte de mercados cada vez ms prximos, junto con el de-
terioro generado por las actividades extractivas y colonizado-
ras, son causas de altos ndices de malnutricin e inseguridad
alimentaria; los indicadores de salud son asimismo alarman-
tes y la carencia de servicios pblicos de calidad solo queda
atenuada con programas sociales de corte asistencial.
6. Invisibilidad del soporte cultural y la contribucin de la
mujer al mantenimiento de los vnculos territoriales e
intergeneracionales. La importancia del rol de la mujer ha
crecido en proporcin inversa al proceso de alienacin de
las decisiones territoriales propiciadas por la necesidad eco-
nmica inmediata; pero este rol estabilizador no est siendo
visibilizado, promovido o protegido por las organizaciones
indgenas; el fuerte arraigo de la mujer al territorio y la vigen-
cia de su integridad cultural no estn siendo tomadas seria-
mente en cuenta como referente y gua de los proyectos
econmicos y ms bien se viene estimulando a las jvenes
indgenas al ausentismo de las tareas tradicionales y a la
migracin.
7. Inadecuada implementacin de los derechos recono-
cidos a los pueblos indgenas en los tratados inter-
nacionales. La raticacin y suscripcin de los tratados y
acuerdos internacionales que consagran los derechos de
los pueblos indgenas se ha producido en un contexto de
cambio donde esos derechos suponen trabas al accionar
de empresas inversoras que progresivamente detentan
mbitos cada vez ms amplios del poder poltico y econ-
mico de los pases; los Estados se ven forzados a simular
el acatamiento de esos derechos con estrategias dilatorias,
polticas de hechos consumados o en base a la emisin de
normativa espuria de carcter secundario; el resultado es el
estancamiento de la situacin e incluso su regresin a eta-
pas anteriores; no existen polticas ni presupuestos pblicos
orientados al cumplimiento de los compromisos adquiridos
en buena parte de los pases y la omisin es una pauta pol-
tica usual; el acceso a la justicia, para los casos de violacin
de los derechos indgenas, es muy frustrante, acumulndo-
se los casos elevados a jurisdicciones internacionales.
8. Desregulacin y liberacin de los agentes econmicos
externos y debilidad del Estado en el rol de control. El
desproporcionado poder acumulado por las empresas y las
nanzas privadas ha debilitado al Estado, inhabilitndole
para asumir con ecacia la tarea de equilibrar las enormes
asimetras con que los pueblos indgenas afrontan sus re-
laciones econmicas; la escrupulosa adecuacin de las
condiciones jurdicas, polticas y econmicas de los pases
a las necesidades de los agentes econmicos forneos con-
trasta con la inestabilidad y ligereza con que se regulan los
derechos de los pueblos indgenas sobre sus espacios terri-
toriales; en estos contextos, la distribucin de prdidas y ga-
nancias en el aprovechamiento de los recursos territoriales
es muy injusta en contra de los ms dbiles; por su parte,
los controles ambientales, laborales y sociales, que asume
funcionalmente el Estado, se han relajado hasta niveles
mnimos cuando se trata de tierras indgenas, ya sea que
se trata de actividades informales o formales; por ltimo, la
rma de TLC bilaterales aade seguridad a las inversiones y
debilita el accionar reparador del Estado en perjuicio de los
pueblos indgenas.
9. Dbiles mecanismos de participacin poltica y crimina-
lizacin de las protesta. La ausencia de institucionalidad
especializada, o la cooptacin poltica de la institucionalidad
existente, impide la participacin democrtica de los pue-
blos indgenas en los procesos que les afectan; el consen-
timiento colectivo a las actividades de los agentes externos
en los territorios indgenas es generalmente soslayada por
el Estado, as como la concertacin de polticas o proyec-
tos, favoreciendo las relaciones directas entre empresas
y comunidades o individuos indgenas con el consiguiente
desmoronamiento de las estructuras representativas del
movimiento social indgena. Con los canales democrticos
cerrados o manipulados en su contra, los pueblos indgenas
se exponen a la violencia y a la criminalizacin de sus pro-
testas, dilatando una situacin de inestabilidad e intranquili-
dad incompatible con la gobernanza.
10. Confusa ubicacin de los territorios y los gobiernos
indgenas en las divisiones geogrco-administrativas
de los Estados. El reconocimiento de la autodetermina-
cin, de la autonoma y de la jurisdiccin de los pueblos
indgenas no ha venido acompaada de una ubicacin
denida en los mbitos administrativos descentralizados
del Estado, en cuanto a competencias, lmites y responsa-
bilidades, generando situaciones de resistencia y tirantez
con los poderes locales y con las poblaciones no indgenas
asentadas al interior o en la vecindad de los territorios ind-
genas.
CINCO TEMAS CLAVES PARA EL MEJO-
RAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE
LA GOBERNANZA TERRITORIAL DE LOS
PUEBLOS INDGENAS

La gobernanza para los pueblos indgenas est referida a un
territorio que, por naturaleza, incluye, pero trasciende, el mbito
de las comunidades y otras agrupaciones locales.
Pero si bien es cierto que las sociedades en las que se orga-
nizan los pueblos indgenas se caracterizan por una indisoluble
relacin con su hbitat (expresada en el trmino de territorio)
sus objetivos como pueblos no se limitan al logro de una ges-
tin eciente de sus recursos naturales, sino hacia un tipo de
autodeterminacin que les garantice el control de sus decisio-
nes y de sus recursos en su interaccin con otras sociedades,
naciones y pueblos. En esta visin, la gestin de recursos es
slo un aspecto instrumental de uno de los mltiples objetivos
polticos, sociales, econmicos, ecolgicos y culturales que dan
vida a un proyecto nacional de largo plazo. La gestin de ese
proyecto es peculiar y podramos denominarla como Gobernan-
za Territorial y apellidarla con el nombre de cada uno de los
pueblos indgenas.
El trmino gobernanza habla de procesos que se impulsan
desde la sociedad civil y repercuten en la creacin de mejo-
res condiciones para gobernarse
1
. Hablamos de un conjunto
de procesos orientados a mejorar progresivamente las condi-
ciones y la capacidad de sociedades locales para controlar las
decisiones y los recursos colectivos en sus mbitos territoriales
y para gobernarse a travs de sistemas de participacin, institu-
ciones y estructuras horizontales creadas, modicadas y moni-
toreadas por sus miembros, con la cooperacin, en su caso, de
las estructuras burocrticas y administrativas del Estado.
1 Se parte de la idea de que los intereses generales no pueden seguir sien-
do monopolio de los Estados y que los modos tradicionales de gobierno,
basados en la burocracia y la gerencia estatal (central o descentralizada)
no pueden abarcar todo el mbito de las decisiones pblicas; desde esa
perspectiva, la principal misin de las estructuras polticas y administrati-
vas es potenciar y facilitar la gobernanza a partir de la sociedad que es
la depositaria del poder poltico y la que, en ltima instancia, responde
por su ejercicio. Bajo este enfoque no es la sociedad la que coopera con
el gobierno para otorgarle gobernabilidad sino que son las estructuras
polticas las que, cooperando con la sociedad que las instituye, contribuye
a la gobernanza de los asuntos pblicos.
Dado que el territorio es el soporte de la existencia cultural
de los pueblos indgenas, las condiciones y capacidades que se
busca mejorar progresivamente en estos procesos son: a) las
condiciones del control territorial y el estado del territorio como
provisor de cara a las futuras generaciones, b) las condiciones
de la sociedad (el pueblo indgena) para gobernarse en ese m-
bito territorial y para ubicarse equilibradamente en interaccin
con otras sociedades a partir del control de ese mbito territorial
y c) la calidad de vida del colectivo a partir de un progresivo
control de sus recursos, sus decisiones y sus relaciones.
Adems de su carcter territorial, la moderna gobernanza
territorial de los pueblos indgenas se asienta sobre un balan-
ce del pasado y una decisin de cara al futuro. Tiene por eso
carcter fundacional, porque parte de un y ahora qu? que
pretende revisar la historia y construir el futuro.
Esa pregunta fundacional slo es posible si la necesidad
de la respuesta surge del propio pueblo interesado sea o no en
base a un proceso que busque explcitamente esa respuesta,
aunque metodolgicamente conviene que esa reexin colecti-
va se produzca en lugar y tiempo determinados.
Es bsico saber hacia dnde se va a caminar, conocer el
referente permanente en el que poder monitorear los aciertos
y los errores de los procesos en los que se va a embarcar un
pueblo. Un proyecto nacional con el sabor histrico que slo
puede lograrse si surge como un impulso colectivo consciente y
al margen del circuito del nanciamiento externo.
Obviamente, este punto de partida (que ofrece, como im-
pulso movilizador de todo un pueblo, un punto de llegada de
carcter trascendente; no un objetivo o un conjunto de ellos,
sino verdaderamente una utopa que reeje lo que ese pueblo
desea ser), aade un atributo a la gobernanza territorial de los
pueblos indgenas: su carcter estratgico.
La gobernanza territorial, como programa poltico, equilibra
la atencin hacia el autogobierno (interno) con el enfoque hacia
la interaccin con los diversos decisores externos (principal-
mente la sociedad nacional, el Estado y el mercado).
Es as que la gobernanza territorial de los pueblos indgenas
est basada por un lado en el impulso de un proceso de reorga-
nizacin tnica que exige mltiples arreglos internos necesarios
para compatibilizar intereses en un tiempo histrico especco,
pero por otro lado en una acertada construccin de relaciones
externas donde sus decisiones, como pueblo-territorio, tengan
viabilidad en los contextos polticos, econmicos o sociales con
los que interacta y con los que existe una interdependencia.
Sin considerar en este documento aquellas circunstancias
de carcter extraordinario en que los pueblos indgenas estn
envueltos en conictos armados, los temas clave que los pro-
pios pueblos indgenas han publicitado como relevantes para la
gobernanza territorial son, entre otros:
1. Apropiacin denitiva y completa de sus territorios.
A partir de la redenicin participativa de los espacios te-
rritoriales, en trminos supra-comunales, y el pleno reco-
nocimiento por los Estados de las propias formas en cada
pueblo entiende y gestiona su territorialidad.
La apropiacin incluye el saneamiento y la estabilidad
jurdica de los derechos territoriales, tanto en trminos
legislativos como judiciales, as como una respuesta
rme del Estado frente a las perturbaciones a su pleno
disfrute y el respeto por los mecanismos que los pue-
blos diseen para su proteccin, siempre que no sean
violatorios de los derechos humanos fundamentales.
Incluye tambin mecanismos reconocidos y respetados
de autogobierno y de control colectivo de las decisiones
que afecten los territorios, as como el consentimiento
libre informado previo a cualquier actividad externa de
potencial impacto.
La apropiacin territorial conlleva una serie de arreglos,
pactos y compromisos internos e inter-comunales, rela-
tivos a la gestin y al aprovechamiento de los recursos
y la distribucin de benecios y responsabilidades, as
como la capacidad de decisin sobre potenciales usos
del territorio por terceros, incluyendo regulaciones es-
peccas al respecto.
Un buen nivel de apropiacin territorial debe reejarse
en el respeto por las formas de vida que han resultado
apropiadas para el desarrollo especco de cada pueblo
y el estmulo a la innovacin en base al desarrollo de los
conocimientos colectivos resultantes de cada proceso
histrico; debe reejarse tambin en la visibilidad de los
aportes de las mujeres a las tareas de la subsistencia
as como su reconocimiento y estmulo.
El territorio debe ser objeto de una apropiacin emo-
cional y simblica por parte de las generaciones ms
jvenes. El conocimiento del territorio, sus caractersti-
cas, su historia, su oferta, su apropiacin cultural y las
normas internas y externas que lo regulan debe ser im-
plementado como contenido prioritario en la educacin
escolar, en sus diferentes niveles, constituyndose el
territorio en el escenario natural del aprendizaje para la
vida.
Los indicadores potenciales para medir el nivel en que un pue-
blo se ha apropiado convenientemente de su territorio deben
referirse mnimamente al grado de seguridad jurdica de la pro-
piedad y la posesin, al nivel de integridad y/o fragmentacin
territorial obtenido a la hora del reconocimiento jurdico de esos
derechos en el ordenamiento estatal, al estado de la oferta de
los recursos territoriales y la atribucin equitativa de derechos
sobre su aprovechamiento, al nivel de participacin de la po-
blacin en las decisiones territoriales, al nivel de conictividad
interna y externa y al nivel de arraigo territorial de los jvenes
escolares de ambos sexos.
2. Redenicin y reconstruccin de sus organismos de
gobierno desde la perspectiva de la gobernanza de sus
territorios, superando, ms no necesariamente exclu-
yendo, las frmulas gremialista y fragmentadas de sus
actuales organizaciones representativas.
Incorporacin en el derecho estatal, y preferentemen-
te en el nivel constitucional, de los pueblos indgenas
como sujetos de derechos colectivos, incluyendo los
derechos territoriales. Reconocimiento del derecho de
los pueblos indgenas a denir las entidades territoria-
les que lo integran as como sus jurisdicciones, compe-
tencias, derechos y limitaciones.
Reconocimiento ocial y efectivo del derecho a la au-
tonoma de los gobiernos indgenas y de las instancias
que lo conforman, de la jurisdiccin propia para la reso-
lucin de conictos y de los mecanismos de coordina-
cin con los poderes locales, la administracin pblica y
la jurisdiccin ordinaria. Ampla difusin entre las auto-
ridades y funcionarios pblicos de las obligaciones que
se derivan de este reconocimiento.
Establecimiento de pactos inter y supra comunales para
dotar a los gobiernos de los pueblos indgenas de es-
tructuras consensuadas de gobierno, de cuerpos nor-
mativos propios, de proyectos nacionales de largo plazo
y de instrumentos tcnicos de ordenamiento y gestin
territorial.
Complementariamente, la gobernanza territorial puede
requerir el replanteamiento de las actuales expresiones
de la organizacin poltica de los pueblos indgenas y
una evaluacin a fondo del estado de la situacin desde
la perspectiva de la tica y la dignidad originarias; la
transparencia, la horizontalidad y la descentralizacin
de los mecanismos de participacin en las decisiones
polticas; la representatividad y la rendicin de cuentas,
as como el acceso igualitario al mbito de lo pblico de
sectores que pudieran haber sido marginados (mayo-
res, mujeres, jvenes).
Para llevar a cabo un programa nacional consistente
con el reto que supone la actual plataforma de derechos
reconocidos por los Tratados Internacionales, los pue-
blos indgenas necesitan recuperar la conanza en sus
polticos y en la poltica y superar la ansiedad econ-
mica caracterstica del momento as como la fragmen-
tacin de los centros de decisin. Aunque no existe un
consenso claro al respecto, parece recomendable dife-
renciar claramente las estructuras de los gobiernos te-
rritoriales y las de las modernas organizaciones de cor-
te gremialista as como sus respectivas competencias
y su relacin jerrquica. Las modernas organizaciones
representativas, en su caso, debieran supeditarse a los
objetivos de los gobiernos territoriales y rendir cuentas
ante dichos gobiernos.
Indicadores al respecto estaran relacionados con el nivel de re-
conocimiento constitucional y/o legal de los pueblos indgenas
como sujetos de derecho, la autonoma de gobierno, la jurisdic-
cin especial y sus coordinaciones o las autoridades indgenas;
tambin la posesin y reconocimiento ocial de determinados
instrumentos de gestin (estatutos, ordenamiento territorial,
planes de vida, programas, etc.) y su nivel de efectividad y aca-
tamiento por los funcionarios y organismos del Estado.
3. Educacin para la vida en los territorios indgenas. Los
sistemas educativos implementados por los Estados, por
lo general, han resultado muy poco ecaces para culminar
el proceso de aculturacin y asimilacin de las jvenes ge-
neraciones a la cultura nacional, si es que ese fue su pro-
psito, pero s han sido ecientes para erosionar profunda-
mente los mecanismos de trasmisin cultural que hubiera
permitido a las nuevas generaciones vivir y desarrollarse
con xito en sus propios territorios. El resultado es el de un
creciente desarraigo territorial y la salida masiva fuera del
territorio.
Es necesario un replanteamiento radical del procesos
educativos en los pueblos indgenas que, partiendo de
la igualdad de la culturas y la necesidad de una poltica
de interculturalidad, remarque con claridad que la cul-
tura propia (resultado de la relacin secular entre un
pueblo y su territorio) es el eje sobre el que deben girar
todo el resto de los aportes educativos.
El replanteamiento incluye la redenicin de los objeti-
vos, los principios, los actores, la estructura curricular,
los programas de formacin y las caractersticas de los
educadores, los escenarios, los horarios y las evalua-
ciones hasta hacerlos operativos al proyecto nacional
de cada pueblo indgena.
La implementacin del derecho de los pueblos indge-
nas a mantener y desarrollar sus propias instituciones
educativas con apoyo nanciero del Estado, un derecho
reconocido en los Tratados Internacionales, debe ser
objeto de reexin conjunta entre los pueblos indgenas
y los Estados y constituirse en una poltica pblica pro-
gresiva y priorizada.
Los Estados deben asumir una actitud proactiva para
erradicar los prejuicios que presentan a las culturas in-
dgenas como una rmora, incluso por el propio profe-
sorado indgena, hacindolas poco atractivas para los
jvenes, dando el debido reconocimiento a prcticas
tradicionales a partir de las cules innovar y generar
las condiciones para un futuro moderno, promisorio y
apropiado a las circunstancias y aspiraciones de cada
pueblo.
Complementando lo anterior, los pueblos indgenas de-
ben prestar una atencin especial al problema migra-
torio a n de que la salida de sus jvenes resulte de
utilidad para el futuro desarrollo territorial, establecien-
do puentes entre los territorios y sus migrantes y pro-
moviendo las condiciones para un retorno mutuamente
provechoso.
Indicadores de inters podran girar alrededor del reconoci-
miento constitucional de la pluriculturalidad, la ocialidad de
las lenguas, la educacin intercultural bilinge, la prohibicin
de la discriminacin tnica; la existencia de polticas pblicas
orientadas a la proteccin y prestigio de la diversidad cultural;
los presupuestos pblicos para el nanciamiento de estructuras
educativas propias; los mensajes emitidos por los medios de
comunicacin ociales; la participacin de los pueblos indge-
nas en la elaboracin de las estructuras curriculares y dems
aspectos educativos; el nmero de profesores indgenas, y
otros similares; la participacin de los padres y madres de fami-
lia en la educacin de los hijos, el nmero y consistencia de las
actividades educativas desarrolladas en mbitos comunitarios
extra escolares, y otros similares.
4. Un proyecto socio econmico de largo plazo auto-de-
terminado, consensuado por la poblacin y respetado y
reforzado por los Estados.
Es preciso desarrollar las capacidades y las relaciones
polticas necesarias para determinar libremente y sin
injerencias las propias prioridades del desarrollo as
como la gestin de un proyecto econmico nacional
para cada pueblo, independiente y fundamentado en
los recursos propios, tanto naturales como culturales.
Asimismo, se requiere desarrollar y poner en prctica
una poltica bsica de bienestar compatible con la pro-
pia visin del desarrollo de cada pueblo que incorpore
objetivos orientados a disear un efectivo control del
aprovechamiento de los recursos y a incentivar las in-
novaciones culturales que agreguen valor a los mismos;
de igual manera se debiera procurar una reorientacin
de la produccin hacia la obtencin de rentas estratgi-
cas que no amenacen la adecuada satisfaccin de las
necesidades bsicas y cuya reinversin genere mejor
calidad de vida al colectivo (en aspectos como la salud,
formacin de capacidades, transporte, comunicacin,
tecnologa, infraestructura comunal u otros); al res-
pecto, muchas veces las organizaciones de base han
reiterado la importancia de que se dena como primera
prioridad de cada proyecto econmico, la soberana ali-
mentaria, orientada tanto a la seguridad como hacia el
logro del ms alto nivel posible de autosuciencia junto
con el ms alto nivel posible de salud fsica y mental.
Es preciso prestar atencin al fortalecimiento de la
capacidad de negociacin que permita a los pueblos
establecer, si as lo desean, pactos razonables y equi-
librados respecto al aprovechamiento de recursos que
requieran de asociacin nanciera o tcnica, as como
la participacin en proyectos que hayan consentido tras
un proceso de consulta previa, informada y libre.
Desarrollar las capacidades y relaciones polticas ne-
cesarias para construir y publicitar argumentos y prue-
bas con que hacer frente a discursos que protegen los
intereses econmicos incompatibles con ese proyecto
nacional y con el bienestar a largo plazo de la poblacin
o de su ambiente.
Indicadores del bienestar socioeconmico pueden referirse a
los ndices comparativos en aspectos como la nutricin, la edu-
cacin, la vivienda y la salud; a la existencia o no de planes de
vida autnomos y al nivel de profundidad, singularidad, partici-
pacin y asistencia tcnica con que se ha elaborado; al nivel
de injerencia estatal e imposicin de proyectos externos; el
nmero de procesos de consulta y el nivel de conformidad esta-
tal con las decisiones que denan dichos procesos; el nmero
y calidad de iniciativas econmicas autctonas y la calidad de
las negociaciones de cada pueblo en trminos de resultados
concretos; la existencia y calidad de servicios pblicos bsicos
u otros.
5. Relaciones libres y auto-determinadas con el Estado,
la sociedad y el mercado. La gobernanza es el resultado
de la accin del sujeto colectivo de derecho (un determi-
nado pueblo) sobre su territorio en un espacio en interac-
cin con otros agentes presentes y con el exterior. Es por
esto, que la gobernanza territorial de los pueblos indgenas
requiere establecer relaciones equilibradas con el Estado,
la sociedad y el mercado de tal manera que nada le sea
ajeno de todo aquello que acaece en su territorio o que
pueda repercutir en su sobre su integridad.
La participacin de los pueblos indgenas en los pro-
cesos polticos nacionales, regionales y locales debe
contar con cauces apropiados y accesibles que les
permita incidir de manera diferenciada y colectiva en
las decisiones del pas, de su regin y de su localidad,
superando, ms no excluyendo necesariamente, las
participaciones individuales de escasa incidencia.
La implementacin progresiva y sin regresiones de los
derechos contenidos en los tratados internacionales es-
pecializados debe ser el objetivo a concertar entre las
organizaciones representativas de los pueblos indge-
nas y los Estados; esta implementacin debiera conso-
lidar una agenda de polticas pblicas y de revisin nor-
mativa que sirva como parmetro para su exigibilidad
y monitoreo. Con este n debern activarse de manera
concertada los diferentes mecanismos previstos en los
tratados internacionales para la implementacin de los
derechos indgenas, muy especialmente, la consulta y
el consentimiento previo, el dilogo social y la participa-
cin en las decisiones y en los benecios, la asignacin
de recursos presupuestales, incluso a travs de la coo-
peracin externa, y la accin coordenada y sistemtica
de los diferentes sectores y niveles de gobierno para
generar polticas pblicas integrales y coherentes.
La opcin entre la conveniencia de una institucionalidad
especializada o la introduccin trasversal de la perspec-
tiva pluricultural en cada una de las instancias pblicas
an no ha sido objeto de consenso entre las organi-
zaciones indgenas pero para todos es importante que
esta perspectiva est presente en cada uno de los es-
cenarios de la actividad estatal.
Muy importante es la ubicacin de las autonomas del
gobierno indgena en el mapa de las divisiones ad-
ministrativas del Estado de manera que los pueblos
indgenas puedan ejercer su gobernanza sin depen-
dencias, limitaciones e interferencias y en igualdad de
condiciones con el resto de las entidades territoriales
que constituyen la estructura descentralizada del pas.
Las barreras administrativas que introducen las demar-
caciones distritales, provinciales, regionales o naciona-
les no debieran ser un obstculo para la gobernanza
territorial autnoma de los pueblos indgenas.
Los pueblos indgenas deben poder fortalecer su par-
ticipacin e incidencia en los diversos organismos y
procesos del mbito internacional en que se debaten
los asuntos que les conciernen o que son de su inters
para la defensa de sus derechos.
Los Estado y los pueblos indgenas deben colaborar
para facilitar la apertura y/o construccin de espacios
de comunicacin, informacin y formacin orientados
a sensibilizar, incidir, informar, educar y formar opinin
sensible a la problemtica y a los aportes de los pueblos
indgenas, con especial incidencia en las sociedades
locales y vecinas a los asentamientos de la poblacin
indgena.
El ingreso a los mercados debe responder a decisio-
nes libres y en condiciones equitativas de intercambio;
decisiones provocadas de manera traumtica, desequi-
librada e impositiva pueden generar situaciones irre-
versibles respecto al futuro de los recursos de primera
necesidad y diluir el control colectivo sobre el aprove-
chamiento sostenible de esos recursos y una fulminan-
te descomposicin del tejido social y de las relaciones
econmicas tradicionales.
Indicadores posibles estaran referidos a la forma del recono-
cimiento de los territorios y los gobiernos indgenas en la es-
tructura descentralizada del pas, su nanciamiento, los cau-
ces para facilitar la participacin en los procesos electorales
internos y externos, la institucionalidad estatal involucrada y su
coordinacin con las organizaciones representativas, los meca-
nismos de consulta y participacin ciudadana accesibles a los
pueblos indgenas, el nivel de la incorporacin de la problem-
tica indgena en la agenda y el discurso de Estado, las polticas
pblicas pertinentes y el nivel de consulta y participacin en
su elaboracin, el nivel de implementacin de cada uno de los
derechos concretos reconocidos en los tratados internacionales
especializados, incorporacin de las prioridades de desarrollo
denidas por los pueblos indgenas en la planicacin estatal
central y descentralizada, y otros similares. q
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Diciembre de 2013
Pedro Garca Hierro es Director del Programa Indgena del Centro de Polticas Pblicas y Derechos Humanos, Per Equidad.
GRUPO INTERNACIONAL DE TRABAJO SOBRE ASUNTOS INDIGENAS
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