Los Modelos policiales: Polica de Estado y Polica de Comunidad

Jos Manuel Ugarte.

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Dentro de los orgenes histricos de la polica,
es posible identificar dos puntos de vista en gran
parte opuestos, pero igualmente fundados: el primero
considera a la polica como un cuerpo que suministra
una respuesta a la sociedad civil ante la demanda de
proteccin y de seguridad emanada de los ciudadanos;
el segundo, a la inversa, como un cuerpo creado por
el poder poltico para imponer el respeto de las leyes
a las clases sociales y a las organizaciones al margen
(Donatella Della Porta y erbert !eiter, Police du
"ouvernement ou des citoyens# $%ordre public
en &talia, en 'aintien de l%ordre, Les cahiers de
la Scurit Intrieure, Ihesi, Paris, 1997.
1. Modelos policiales y sus derivaciones.
Existen, indudablemente, tantos modelos policiales como pases en el mundo; los sistemas de
seuridad p!blica de cada pas deri"an en !ltimo an#lisis de su historia, $ los modelos extran%eros &ue
pueden adoptarse su'ren un proceso de adaptaci(n a la historia $ realidad locales.
Sin embaro, a randes rasos, todos deri"an de dos randes troncos &ue representan una
opci(n 'undamental. Se trata del modelo europeo continental o de Polica de (stado, cu$a "ersi(n
'undamental $ paradim#tica corresponde a )rancia, $ del modelo anglosa)n o de polica de
comunidad, &ue, aun&ue se oriin( en Inlaterra, ho$ halla probablemente su expresi(n m#s acabada en
Estados *nidos de +mrica.
,onsideramos &ue no existen en esta materia modelos en estado puro* Incluso cabe ad"ertir
&ue en el tiempo, ambos modelos reciben recprocamente in'luencia del otro $ tienden a una
con"erencia. -e todos modos est#n a!n ho$ caracteri.ados por sustanciales di'erencias, &ue
reconocen causas hist(ricas, polticas $ sociales.
2. El modelo de polica de Estado: esde el poder estatal! "acia los ciudadanos.
El modelo de Polica de (stado es un sistema policial constituido desde el poder hacia el
pueblo; de arriba hacia aba%o.
Se oriin( desde el poder real, en la )rancia absolutista; pero perdur( $ se per'eccion( tras la
/e"oluci(n )rancesa.
1
0os 1anuel *arte es aboado, Pro'esor de la *ni"ersidad de 2uenos +ires $ de la 1aestra en Seuridad P!blica del
Instituto *ni"ersitario de la Polica )ederal, as como de institutos de per'eccionamiento de instituciones de seuridad.
1
3
Se suele situar el nacimiento de la polica 'rancesa en mar.o de 1447, con el edicto real &ue
cre( el caro de +eniente "eneral de Polica* La nue"a norma destac( la separaci(n entre las 'unciones
de )usticia propias de los Parlements 5(ranos %udiciales 'ranceses de la poca mon#r&uica6 $ las de
polica, concepto re'or.ado, despus de la /e"oluci(n )rancesa, por el surimiento de la estricta
separaci(n entre la +dministraci(n $ los (ranos %udiciales. La nue"a creaci(n obedeci( a la l(ica
"iente a la sa.(n en )rancia de la centralizacin administrativa*
+ 'ines del silo 78II, la polica estaba en )rancia plenamente ba%o la responsabilidad del poder
central, &ue actuaba por intermedio del &ntendente en las pro"incias $ del +eniente de Polica en las
ciudades. Pero ponto la instituci(n del +eniente "eneral de Polica se desarroll(, especialmente en
Paris, suriendo los comisarios, inspectores, etc** Estos son los orenes remotos de la Prefectura de
Polica de Paris 9&ue in'lu$( a tantas instituciones policiales del mundo, e, indudablemente, a nuestra
Polica )ederal +rentina: $ de la ,eguridad -acional 'rancesa, &ue pasaran a con'luir en la actual
Polica ;acional de dicho pas.
Pero por otra parte 'ue suriendo una instituci(n mu$ di'erente.
<ambin del absolutismo real 'rancs suri( la creaci(n de la mariscala o gentilhombres de los
prebostes de los mariscales*
.
Se trataba de arupaciones cu$as 'unciones se relacionaban 'undamentalmente con la
preser"aci(n del orden por parte de las tropas reales en el pas propio, comandada por los prebostes,
o'iciales dependientes de los 'ariscales, e"itando sa&ueos $ otros atropellos $ persiuiendo a los
desertores.
El re$ )rancisco I, a tra"s del edicto real del 3= de enero de 1=>4, con'iri( atribuciones a estas
arupaciones para castiar a "aabundos $ otros elementos indeseables, as como, posteriormente, para
brindar seuridad en los caminos, persiuiendo a los salteadores; auxiliar a la %usticia $ preser"ar $
restablecer el orden p!blico. La 'ariscala, como se denomin( a esta instituci(n, 'ue la precursora de
la actual "endarmera -acional 'rancesa 9$, ob"iamente, de las fuerzas militares de seguridad o
fuerzas de seguridad militarizadas de Europa $ posteriormente de +mrica Latina, entre las &ue se
cuentan la "endarmera -acional arentina.
Producida la /e"oluci(n )rancesa, la instituci(n del +eniente "eneral y +eniente de polica,
identi'icada por el pueblo como parte del ancien r/gime, 'ue inmediatamente suprimida,
proclam#ndose a la polica municipal como la !nica acorde con los principios democr#ticos ahora
3
Existen di"ersas 'uentes en materia de historia de la e"oluci(n del modelo policial 'rancs. +dem#s de las ob"ias 'uentes
representadas por los 'olletos $ publicaciones de las respecti"as instituciones $ el contenido del 0eb de Internet del
1inisterio del Interior 'rancs $ de las respecti"as instituciones, resultan de inters, entre otras obras, de 0ean:0ac&ues
?lei.al, $a police nationale, ?renoble, P*?, 197@, $ $e desordre policier, Paris, P*), 19A=; 8. Berbla$, $a police
)udiciaire, Paris, P*), 19AA; de Cli"ier /enaudie, $a police et les alternances politiques depuis 1231, Editions Pante(n
+ssas, Paris, 1999. En particular sobre ?endarmeria ;acional 'rancesa, puede leerse de Pierre ?arriue, "endarmerie
4rancaise, Boloramme, Paris, 199D.
>
La Crdenan.a del /e$ Luis 7II del 3D de Enero de 1=1= dispuso &ue los e%rcitos 'ranceses deban marchar pro"istos de
los ""eres $ recursos necesarios $ prohibi( la pr#ctica de re&uisar tales elementos dentro del propio pas, estableciendo &ue
los prebostes de los mariscales deban aseurar el orden de las tropas $ prohibir sus abusos. 5Pierre ?arriue, op. cit., p#.
196.
3
"ientes. La Le$ del 1@ de diciembre de 17A9 consar( esta situaci(n, coloc#ndose a las policas
municipales ba%o el mando del alcalde o intendente municipal.
;o obstante, concluido el perodo inicial de aitaci(n e inestabilidad poltica, se hi.o e"idente
para el obierno la necesidad de contar con una polica dependiente del poder central, cuando menos en
Paris.
-e ese modo, el -irectorio, el ,onsulado $ posteriormente el imperio procedieron a reorani.ar
la polica como (rano dependiente del poder central, si bien se mantu"ieron las policas municipales*
El surimiento de la instituci(n del Prefecto por la le$ del 3A de lluvioso del aEo 8III
@
5'uncionario
dependiente del 1inisterio del Interior, representante de la autoridad del poder central en todo el
territorio del pas $ responsable, entre otros aspectos, de la seuridad p!blica, en cada departamento,
acentu( la tendencia centrali.adora.
Expresi(n de esta tendencia 'ue la creaci(n de un 'inisterio de la Polica "eneral* Este
instituto recibi( crticas &ue conclu$eron con su supresi(n en 1A1A, aun&ue reapareci( posteriormente
por bre"e lapso de tiempo.
Las 'unciones policiales del Estado 'ueron de'initi"amente establecidas ba%o %urisdicci(n del
'inisterio del &nterior* Se destac( por su presupuesto $ medios materiales la Prefectura de Polica de
Paris, &ue contaba con su propia orani.aci(n, separada del resto de la estructura policial 'rancesa,
establecida a partir de la Le$ del 3A de lluvioso del aEo 8III, &ue institu$( un pre'ecto de polica con
competencia en materia de polica eneral $ de polica municipal, desinado por el poder central $
colocado ba%o la autoridad directa del 1inistro del Interior, con amplias 'acultades.
Las dcadas siuientes de la historia policial 'rancesa presenciaron la lucha entre la Polica del
(stado, dependiente del poder central a tra"s del 1inisterio del Interior, $ las policas municipales,
dependientes de los alcaldes. Pese a ser caracteri.ada esta !ltima como m#s propia del ideal
democr#tico, consideraciones de e'iciencia $ e'icacia $ la necesidad de aseurar el orden p!blico ante
los e'ectos de crisis polticas $ sociales 'ueron aseurando el predominio de la primera.
+"ances leislati"os $ marchas $ contramarchas 9caracteri.adas por la politi.aci(n de la
cuesti(n entre la derecha, partidaria de la estati.aci(n, $ la i.&uierda, partidaria de la municipali.aci(n;
$ el proresi"o triun'o de la necesidad de per'eccionamiento $ pro'esionali.aci(n de la polica, &ue
determinaba la estati.aci(n: conclu$eron con la aplicaci(n del rimen de estati.aci(n a las ciudades
m#s importantes.
Producida la derrota $ capitulaci(n de las tropas 'rancesas ante el /eich alem#n en 19@D $
ocupada parte del pas, el obierno de la parte temporariamente no ocupada, instalado en 8ich$ ba%o la
conducci(n del mariscal Petain, sancion( una disposici(n, el 1D de abril de 19@1, disponiendo la
estati.aci(n de la polica en las ciudades de m#s de 1D.DDD habitantes. Esta situaci(n no "ari(
'undamentalmente tras la liberaci(n de )rancia en 19@=, &uedando consarado el triun'o de la
tendencia centrali.adora.
@
/ecordemos la "ariaci(n del calendario e'ectuada por la /e"oluci(n )rancesa, &ue comen.( a correr a partir de la
/e"oluci(n, as como el nombre de los meses, desinados con'orme a sus caractersticas 'undamentales del tiempo. Esta
modalidad persisti( durante cierto tiempo, hasta &ue se retorn( al calendario reoriano.
>
Ctra cuesti(n importante estu"o representada por la divisin funcional de la Polica 'rancesa.
Criinariamente, las 'unciones de polica administrativa 9polica de seuridad: $ polica
)udicial, aun&ue distinuidas claramente 9clebres en este sentido 'ueron las disposiciones del 6digo
de los delitos y de las penas del > de brumario del aEo I87 estu"ieron reunidas en las mismas
instituciones. Es decir, &ue aun&ue exista una distincin funcional, tal distinci(n no tena car#cter
institucional o no determinaba la necesidad de instituciones distintas para cada 'unci(n.
=
Pero a 'ines del silo 7I7 el incremento de la poblaci(n urbana $ el aue de la delincuencia
urbana, con un creciente rado de so'isticaci(n orani.ati"a $ tcnica, pro"oc( un mo"imiento
tendiente a la separacin institucional de las 'unciones de polica de seguridad $ de polica )udicial*
)ue el ministro del Interior ?eore ,lemenceau &uien orani.( $ estableci( por -ecreto del >D
de octubre de 19D7 la nue"a ,eguridad "eneral, polica %udicial nacional, reuniendo s(lo las
atribuciones de polica que tengan un car8cter esencialmente )udicial con e9clusin de toda polica
administrativa, orani.#ndola en una estructura nacional $ doce estructuras reionales.
Por su parte la antiua 'ariscala del ancien regime, a di'erencia del +eniente "eneral de
Polica, lor( sobre"i"ir a la /e"oluci(n )rancesa como "endarmera -acional a partir de 179D,
instituida para velar por la seguridad p:blica y asegurar el mantenimiento del orden p:blico y la
e)ecucin de las leyes*
El aEo 8I 'ue sancionada una disposici(n or#nica relati"a a ?endarmera, &ue estableci( con
precisi(n sus 'unciones, composici(n, orani.aci(n, disciplina, $ sus relaciones con autoridades ci"iles
$ militares, estableciendo principios toda"a en "iencia. )ue colocada ba%o la autoridad del ministro
de ?uerra en lo relati"o a su orani.aci(n $ disciplina, as como a la e%ecuci(n de las 'unciones de
de'ensa &ue le competan; pero su empleo en materia de seuridad interior estu"o siempre 9$ est#
actualmente: ba%o la autoridad del ministro del Interior. <ambin e%erci( con amplitud la 'unci(n de
polica )udicial, ba%o la dependencia 'uncional de los (ranos %udiciales.
"endarmera -acional experiment( en )rancia un constante crecimiento en ra.(n de las 'uertes
necesidades de preser"aci(n del orden p!blico $ el pronto descubrimiento del car#cter inapropiado para
tal 'in del e%rcito 9empleo prematuro de las armas, 'alta de moderaci(n e incluso politi.aci(n: as
como las necesidades "ientes en materia de polica rural.
Las necesidades de direcci(n !nica $ centrali.ada de la polica determinaron &ue se decidiera a
tra"s del -ecreto del 3A de abril de 19>@ reuni'icar las 'unciones de polica de seuridad $ polica
%udicial en una sola instituci(n, &ue pas( a denominarse ,eguridad -acional* Subsista, no obstante, la
Pre'ectura de Polica de Paris, as como policas municipales. La nue"a ,eguridad -acional pasa a
comprender dos direcciones, una subdirecci(n $ cuatro ser"icios acti"osF la Polica ;udicial, <igilancia
del +erritorio, &nvestigaciones "enerales, y 6arreras y ;uegos*
<igilancia del +erritorio cumpla a partir de 1A99 la 'unci(n de contrainteliencia, retirada a las
'uer.as armadas despus del affaire -re$'us 51A9@6. Inicialmente sin medios aut(nomos, la
6oordinacin "eneral de los ,ervicios de <igilancia del +erritorio pronto desapareci(, renaciendo en
=
,omo s existe en di"ersos modelos policiales, como sucede en sini'icati"a medida en la /ep!blica de ,hile $ en la
/ep!blica )ederati"a de 2rasil.
@
19>@. Gued( constituido, as, un oranismo de contrainteliencia interado por personal con estado $
'acultades policiales, &ue permaneci( $ mu$ acti"amente, en el obierno de 8ich$.
Liberada )rancia, 'ue restablecida ,eguridad -acional, &ue adem#s de los (ranos puramente
administrati"os, pas( a comprender cuatro randes direcciones sustanti"asF la polica )udicial,
orani.ada en ser"icios reionales con'orme a la %urisdicci(n de los tribunales de apelaci(n, <igilancia
del +erritorio, despleada siuiendo las .onas de de'ensa, ,eguridad P:blica 5polica de seguridad7
dependiente de la autoridad del Prefecto, e &nvestigaciones "enerales 9oranismo de inteliencia
criminal $ &ue en ciertas etapas cumpli( 'unciones limitadas de inteliencia poltica: se orani.( a
ni"el departamental.
)inalmente, la Le$ del > de 0ulio de 1944 materiali.( la uni(n de la Direccin "eneral de
Polica -acional de )rancia, incorporando dentro de su seno a la Prefectura de Polica de Paris,
aun&ue sta, incluida en la -irecci(n, conser"a un sini'icati"o #mbito de autonoma.
,ontin!a adem#s $ con creciente importancia "endarmera -acional* Esta instituci(n ha sido
ob%eto de recientes re'ormas &ue han re'or.ado la autoridad del 1inisterio del Interior a su respecto.
En de'initi"a, el modelo con'iurado en )rancia 9&ue combina una instituci(n policial con una
'uer.a militar de seuridad o polica militari.ada, con'i#ndose la conducci(n de la seuridad p!blica al
ministro del Interior: constitu$e el modelo tpico de estructura de seuridad de Europa continental. ,on
limitadas "ariantes lo adoptaron EspaEa e Italia, entre otros pases.
#. El modelo de polica de comunidad: la polica $ormada a partir de los ciudadanos.
%
En cuanto al modelo de polica de comunidad, sus orenes 'ueron mu$ di"ersos a los del
modelo anteriormente descripto.
Sus races estu"ieron en Inlaterra.
+ di'erencia del modelo de polica de (stado, surido del poder real $ e%ercido por 'uncionarios
p!blicos, nacido $ e%ercido de arriaba hacia aba)o7 el modelo de polica de comunidad suri( del
e%ercicio de la 'unci(n policial por parte de ciudadanos comunes, in"estidos de 'acultades policiales por
parte del Estado.
Iniciado por la asinaci(n de la 'unci(n policial a los miembros de cada "ecindario o 'amilia
para a$udar a los restantes para e"itar &ue 'ueran "ctimas de malhechores, posteriormente se pas( a
una 'orma de orani.aci(n primiti"a conocida como fran=pledge, en el cual cada hombre &ue tu"iera
m#s de doce aEos interaba un rupo con nue"e de sus "ecinos, llamado tything* ,ada tything estaba
%uramentado para aprehender $ entrear al tribunal cual&uiera de sus miembros &ue cometa un delito.
Si uno de sus miembros 'allaba, todos los miembros de la tything era castiado con se"eras multas.
,ada die. tything eran arupadas en un hundred, diriida por un constable, desinado por el
noble local. El constable 'ue el primer polica inls, dado &ue eran las personas cu$a responsabilidad
4
<ambin existen mu$ di"ersas 'uentes sobre la historia de la polica de comunidad, inlesa $ estadounidense. En espaEol,
la traducci(n del cl#sico Police >dministration publicada por 1c?raH Bill (>dministracin de la Polica, &uinta edici(n,
1c?raH:Bill, 1xico, 19976 resulta por dem#s adecuada.
=
en la acti"idad policial era ma$or &ue la de a$udar a un "ecino
7
9aun&ue tal 'unci(n era toda"a
ratuita. Los hundred eran a su "e. arupados en shires, &ue constituan entidades locales seme%antes a
los actuales condados* ,ada shire estaba a caro de un shire reeve 5posteriormente sheriff? desinado
por el re$.
,on el tiempo, el fran=pledge 'ue ca$endo en desuso, $ a partir del silo 7III suri( el sistema
del parish constable o constable de parroquia* ,ontinuaba siendo un caro honorario
A
$ era e%ercido por
una persona en cada parro&uia, en 'orma rotati"a. El constable deba orani.ar un rupo de 0atchmen o
uardias 9tambin "ecinos no rentados: &ue deban cuidar las entradas del pueblo por la noche. Si se
produca un suceso &ue superaba las capacidades de esta rudimentaria orani.aci(n, el constable estaba
'acultado para lan.ar el hue and cry 9clamor y llanto7 &ue sini'icaba el llamado a las armas a todos los
hombres de la parro&uia. ,ontinu( adem#s, al 'rente de la seuridad del condado 5shire7 el shire reeve,
&ue radualmente pas( a denominarse sheriff*
+ mitad del silo 7I8 el )ustice of the peace 9)uez de paz7 constitu$( una nue"a maistratura a
cu$as (rdenes &uedaron constables, sheriff $ 0atchmen*
Este sistema de seuridad p!blica sobre bases honorarias $ rotati"as 'ue trasladado a las
colonias inlesas, particularmente Estados *nidos de +mrica, donde el principal e%ecutor de la
seuridad p!blica, especialmente en las #reas rurales, era el sheriff del condado, desinado por el
?obernador. En Estados *nidos, el sheriff detena a los sospechosos, e%ecutaba citaciones $ la
comparecencia de partes $ testios al tribunal $ tambin recolectaba impuestos. Se trataba de un
'uncionario pago por tarea realizada $ no en base a un estipendio peri(dico.
En las ciudades, adem#s del sheriff, tanto constables como el night 0atch cumplan tareas de
importancia, no s(lo como auxiliares de la %usticia, sino tambin de inters de la comunidad.
El surimiento de una polica pro'esionali.ada $ con ma$or orani.aci(n se torn( un imperati"o
deri"ado del desarrollo industrial, la urbani.aci(n, el 'uerte crecimiento de la poblaci(n en las ciudades
$ la aparici(n de 'en(menos 9superpoblaci(n, en'ermedades, huelas $ al.amientos, hambre, aue del
delito, mani'estaciones: hasta ese momento poco sini'icati"os o desconocidos. +un&ue se procur(
emplear mtodos como utili.aci(n de la milicia $ a!n del e%rcito para suprimir mani'estaciones $
al.amientos, pronto se ad"irti( el car#cter inadecuado de estas soluciones.
9
En Inlaterra, las ideas de ciudadanos notables $ maistrados como el 'il(so'o 0erem$ 2entham
$, mu$ especialmente, la e%ecuti"idad $ decisi(n del ministro del Interior Sir /obert Peel dieron luar a
la creaci(n, en Londres, de una polica centrali.ada $ pro'esionali.ada, cu$o ob%eto 'undamental 'ue la
7
+ctualmente, el polica inls es denominado 6onstable* El nombre 6onstabulary 'ue 'recuentemente empleado para
desinar a cuerpos policiales 9tales como la !oyal @lster 6onstabulary7*
A
Las maistraturas o caros p!blicos honorarios 'ueron 9$ en alunos casos, a!n lo son: una "erdadera tradici(n brit#nica.
Estaban eneralmente a caro de distinuidos "ecinos.
9
En realidad, el 'en(meno del surimiento en Europa $ Estados *nidos de instituciones policiales pro'esionales,
%erar&ui.adas $ orani.adas 9considerando las mu$ di"ersas caractersticas &ue este 'en(meno tu"o en ambos #mbitos: es
propio del silo 7I7 $ tiene directa relaci(n con la concentraci(n de la poblaci(n en las ciudades $ el aue de la industria.
El nacimiento de la 'etropolitan Police constitu$( el disparador de un 'en(meno &ue r#pidamente se expandi( por Europa
$ por +mrica. Es imposible de%ar de recordar a&u la sanci(n, en la Pro"incia de 2uenos +ires, de la Le$ del 3@ de
diciembre de 1A31, orien institucional de la Polica de la Pro"incia de 2uenos +ires, de la posterior Polica de la ,apital
)ederal $, ob"iamente, de la actual Polica )ederal +rentina.
4
prevencin del delito* ;aci( as la 'etropolitan Police, conocida popularmente como ,cotland Aard,
sancion#ndose en 1A39 la 'etropolitan Police >ct, piedra anular de la nue"a instituci(n.
Se trataba de una polica pro'esional $ uni'ormada &ue, en primer luar, deba patrullar las
calles a pie 9patrulla)e preventivo casual, siuiendo caminos di'erentes, pero dentro de una .ona
determinada: para pre"enir el delito. La 'unci(n de esta polica tambin inclua, ob"iamente, la
in"estiaci(n criminal, si el delito era cometido.
El pueblo inls tena una 'uerte pre"enci(n contra los e%rcitos permanentes $, con ma$or
ra.(n, contra una 'uer.a policial permanente, a la &ue supona amena.adora de sus libertades. Por esa
ra.(n, Peel debi( proceder con cuidado.
Sus policas 9denominados bobbies o peelers7 fueron cuidadosamente seleccionados por sus
caractersticas, no s(lo 'sicas, sino tambin ps&uicas; deban tener serenidad, 'irme.a, $ modales
adecuados. *na riurosa disciplina, con adecuada super"isi(n, deban e"itar los abusos. Por otra parte,
el bobby deba reali.ar sus patrullas portando ordinariamente s(lo un bast(n.
+l riuroso proceso de selecci(n $ 'uerte adiestramiento, siui( una tradici(n de ascenso basada
en el mrito, dedicaci(n absoluta $ mentalidad de ser"icio p!blico, $ control. La instituci(n as
constituida emple( m#ximo esmero en sus relaciones con la comunidad, cu$o apo$o busc(
explcitamente.
Bi.o clebres sus m89imas o dec8logo, de las cuales una merece especial citaci(n, por resumir
el espritu de la nue"a orani.aci(nF
!econocer siempre que la prueba de la eficacia policaca es la ausencia de delitos o
desrdenes, y no la evidencia visible de la accin policaca al enfrentarlos*
Se trataba de una instituci(n del Estado brit#nico, $ paada por ste; dependa del 1inisterio del
Interior.
;o obstante, en el interior del pas sobre"i"i( la orani.aci(n policial local, &ue 'ue
estructur#ndose 9$ paulatinamente pro'esionali.#ndose: sobre la base del condado, ba%o la direcci(n de
los conse%os locales $ con %e'es de polica locales $, m#s recientemente 9$ey de la Polica de 122B7 de
las 8reas policiales, di"isi(n administrati"a &ue puede incluir "arios condados, ba%o la administraci(n $
direcci(n de (ranos 'ormados por miembros de los conse%os locales, de la maistratura $ personas
propuestas por el 1inisterio del Interior, $ teniendo como autoridad e%ecuti"a a un ;efe de Polica
(6hief 6onstable?; todo, ba%o la super"isi(n eneral $ 'acultad normati"a $ de control del 1inisterio
del Interior.
Similares problemas a los obser"ados en Inlaterra 9industriali.aci(n, desmesurado crecimiento
de las ciudades ara"ado en este caso por la inmiraci(n, cho&ues entre di"ersas comunidades de
inmirantes, entre s $ con la poblaci(n nati"a, huelas, al.amientos de di"ersa ndole, mani'estaciones
$ protestas, en'ermedades, aue del delito, etc.: moti"aron tambin en Estados *nidos a la b!s&ueda de
una soluci(n similar.
7
Los estadounidenses tenan como modelo a la 'etropolitan Police. ;o copiaron este modelo
por tener respecto de Inlaterra sini'icati"as di'erencias institucionales $ de tradiciones.
La polica pro'esional naci( en Estados *nidos en las ciudades* Se trat( por ello de una polica
municipal, oriinada en el municipio* Las instituciones policiales nacionales naceran despus. En
realidad, la polica suri( como un ser"icio proporcionado por la administraci(n de las randes
ciudades a los "ecinos, a &uienes $a pro"ea de bomberos, hospitales, etc.
La decisi(n de establecer polica pro'esionali.ada "ino ante todo de los conse%os municipales,
alcaldes, o a!n de las leislaturas estaduales, no del Estado ;acional.
,omo seEala Iilson J$a creacin de los departamentos de polica municipales no logr un
control eficaz de la delincuencia, ni ciudades bien vigiladas, ni servicio p:blico eficaz y profesional*
$os problemas relacionados con la evolucin de la vigilancia del orden p:blico a lo largo del siglo
C&C son resultado de las fuerzas polticas, sociales y econmicas de ese perodo* (n (stados @nidos,
en lugar de que una autoridad central fuerte estableciera el mandato de la polica, como era el caso
en $ondres, e9ista un compromiso ideolgico con la Ddemocracia popular%, con /nfasis en el control
de la comunidad local* $as propias autoridades polticas locales evolucionaban durante ese perodo, y
como consecuencia la poltica dominaba la vigilancia del orden p:blicoE
1F
+un&ue 'ue adoptada la idea del patrulla)e preventivo casual, en cambio surieron
sini'icati"as di'erencias con el modelo londinense.
En primer luar, los municipios estaban 'uertemente dominados por la poltica partidaria, $ los
conse%os municipales controlados por caudillos polticos locales, &ue empleaban pr#cticas &ue ho$ se
denominaran clientelares*
En seundo, al car#cter centrali.ado $ estatal de la 'etropolitan Police79combinada, como
hemos seEalado, con policas locales en el interior del pas: se opuso la descentralizacin de la polica
estadounidense, planteada no s(lo por la circunstancia de crearse una instituci(n policial por cada
ciudad o pueblo, sino tambin por&ue dentro de ciudades de cierto tamaEo, los policas respondan
primariamente a caudillos polticos locales, &ue en de'initi"a eran autores de sus nombramientos.
El reclutamiento no era selecti"o, dado &ue se e'ectuaba 'undamentalmente en base a
recomendaciones polticas. <ampoco la polica se caracteri.aba por un adecuado adiestramiento, en
eneral, salan a la calle sin m#s &ue alunas relas b#sicas, $ el polica era en buena medida librado a
su propia iniciati"a para establecer su ascendiente entre los ciudadanos del sector &ue deba patrullar.
;o existan super"isi(n ni control e'icaces; a la 'alta de adecuadas capacidades en tal sentido se aunaba
la presencia de la in'luencia poltica como 'actor 'undamental de promociones $ ascensos.
La polica estaba bien paada, pero tena poca estabilidad local, en ra.(n de la presencia de la
poltica. *n cambio en la conducci(n municipal poda $ sola determinar la cesanta de la ma$or parte
de los policas, reempla.ados por otros desinados por la nue"a conducci(n municipal, a instancias de
los caudillos polticos del partido triun'ante.
1D
C.I. Iilson $ otros, >dministracin de la Polica cit., p#. 1DK11.
A
La 'unci(n policial era concebida con un car#cter amplio. +dem#s de la pre"enci(n $ represi(n
del delito, se supona &ue &uedaba a caro de la polica la asistencia a los pobres, la asistencia $ el
control a los "aabundos $ homeless, b!s&ueda $ recuperaci(n de niEos $ ancianos perdidos, etc. En
pocas palabras, se entenda &ue la polica deba hacer todo lo &ue no haca otra dependencia estatal, $
adem#s, hacerlo r#pidamente...
La polica local tu"o un r#pido desarrollo en Estados *nidos. + partir de la creaci(n del -e0
Aor= Police Department 9constituido o'icialmente en 1A@=, pero cu$o 'uncionamiento real comen.( en
1A=>: se extendi( prontamente a otras randes ciudades, $ para 1A9D pr#cticamente todas las ciudades
$ pueblos contaban con su propia polica. <ambin 'ueron constitu$ndose policas en condados, as
como policas estaduales* El surimiento de policas nacionales 'ue m#s lento; inicialmente, s(lo los
@*,* 'arshals 5'uncionarios con roles similares a los de un o'icial de %usticia: marcaban la presencia
'ederal en materia de e%ecuci(n de la le$.
La politi.aci(n de la polica deri"( en un 'uerte rado de corrupci(n. -ada su dependencia del
municipio $ la dependencia, en eneral, de la administraci(n municipal, respecto del partido poltico
&ue la controlaba, los policas 9desinados por "inculaciones polticas: deban 'recuentemente cuidar
de los neocios, 'recuentemente non sanctos, del caudillo poltico dominante del barrio, o cuando
menos, no inter'erir con ellos.
El clima de corrupci(n consiuiente dio tambin luar a la b!s&ueda por parte de los policas de
su propio enri&uecimiento, $ el surimiento de pr#cticas como la venta de promociones o
designaciones en determinados distritos* Suri( tambin la protecci(n de acti"idades de delincuentes
comunes, a cambio de un porcenta%e en el producto. La pr#ctica de proteccin de prostbulos, casas de
%ueo $ otras acti"idades ileales, deri"( tambin en la 'or.ada proteccin de pe&ueEos neocios.
El 'uerte desprestiio &ue ca$( sobre las policas locales dio luar a reacciones en la sociedad,
&ue busc( un cambio en la situaci(n.
La primera tentati"a de cambio 'ue pro"ocada por los progresistas* Se trataba en eneral de
blancos de clase media $ media alta, de alto ni"el cultural, preocupados por per'eccionar el obierno $
me%orar la moral de la sociedad. *n progresista paradim#tico 'ue <heodore /oose"elt, Presidente de
Estados *nidos $ 'undador del 4ederal Gureau of &nvestigation
11
5C'icina )ederal de In"estiaci(n6,
oranismo policial de in"estiaci(n de delitos 'ederales, con particular n'asis en el delito orani.ado,
$ &ue cumple tambin 'unciones en materia de polica de seuridad del Estado $ contrainteliencia,
adem#s de ser"ir de elemento 'undamental de apo$o tcnico $ doctrinario para todos los oranismos
policiales del pas.
Los progresistas emprendieron un cambio en la polica procurando en primer luar su
despolitizacin $ buscando por otra parte centralizarla, establecer una carrera administrativa basada
en el m/rito y en el perfeccionamiento profesional, y me)orar el reclutamiento y el adiestramiento* La
11
El )2I se oriin( en una 'uer.a reducida de agentes especiales creada en 19DA por ,harles 2onaparte, >ttorney "eneral
durante la presidencia de <heodore /oose"elt: de &uien era amio: dentro del -epartamento de 0usticia, para in"estiar
delitos 'ederales. El 34 de %ulio de 19DA 2onaparte orden( &ue dichos aentes pasaran a depender del 6hief (9aminer
Stanle$ I. )inch, consider#ndose esa 'echa como el nacimiento del )2I; aun&ue recin el 1 de %ulio de 19>3 recibi( su
denominaci(n actual, $ recin en 19>= ad&uiri( la &ue podra denominarse su 'isonoma de'initi"a.
9
centralizacin supona una concentraci(n de la autoridad en manos del %e'e de polica, con comisiones
de control., ale%#ndola de los caudillos polticos barriales o .onales. <ambin se procur( redefinir la
funcin de la polica de modo m8s estricto: la funcin policial consistira e9clusivamente en prevenir y
reprimir el delito, retir#ndola de las 'unciones de car#cter social &ue tambin 'a"orecan su
politi.aci(n.
Entre 1A9D $ 193D, los progresistas lucharon por cambiar las caractersticas de la polica local.
El aspecto m#s arduo era su despartidizacin* Para lorarlo, los progresistas procuraron concentrar el
control de la polica en comisiones de supervisin, 'recuentemente bipartidarias, para e"itar su
apro"echamiento poltico por parte de cual&uiera de los dos randes partidos polticos dominantes.
Exitosas en alunos casos, en otros estas comisiones e"idenciaron la di'icultad de lorar acuerdos
reales.
En de'initi"a, los progresistas loraron disminuir sensiblemente la ilealidad $ la corrupci(n,
pero no consiuieron me%oras pro'esionales demasiado sini'icati"as. ;o se lor( una e'ecti"a
centrali.aci(n del poder entre los %e'es, $ la despoliti.aci(n 'ue s(lo parcial. <ampoco se pudieron
solucionar totalmente los problemas en materia de reclutamiento, adiestramiento $ educaci(n. La
limitaci(n de la 'unci(n policial encontr( tambin escollos.
Entre 191D $ 194D suri( en Estados *nidos una nue"a tendencia de cambio en materia
policialF los reformadores*
En este caso, se trat( concretamente de ;efes de Polica, es decir, de policas profesionales, &ue
procuraban aplicar a sus tareas conocimiento cient'ico $ pro'esional. + partir de esa base, punaron
por asumir el control de sus departamentos, hacindolos aut(nomos respecto de in'luencias como los
partidos polticos, estableciendo las relas de su departamento $ reulando a su personal. En de'initi"a,
este mo"imiento suri( de los policas pro'esionales m#s capacitados, &ue buscaron extender su
impronta desde la &nternational >ssociation of 6hiefs of Police (&>6P? (>sociacin &nternacional de
;efes de Polica?**
Sus "oceros m#s destacados 'ueron /ichard S$l"ester, Presidente de la I+,P; +uust 8ollmer,
0e'e de la Polica de 2erLele$, ,ali'ornia, &uien estableci( una relaci(n con la @niversity of 6alifornia
at Ger=eley $ &ue procur( el per'eccionamiento cient'ico de la acti"idad policial; $ su discpulo
Crlando I. Iilson, 0e'e de la Polica de Iichita, Mansas, $ autor del cl#sico Police >dministration*
El proreso cient'ico $ los cambios tecnol(icos aplicados a la acti"idad policial, tanto al
patrulla%e como a la in"estiaci(n criminal, caracteri.aron este perodo de 'ormaci(n de la moderna
polica estadounidense.
-urante la dcada de 194D, no obstante, la acti"idad policial en Estados *nidos experiment(
una seria crisis.
El primer 'actor a considerar es el mu$ sini'icati"o incremento de la criminalidad entre 194D $
197D, &ue a'ect( la credibilidad del p!blico en la e'iciencia de la polica para combatir el delito, basada
en su creciente tecni'icaci(n.
1D
El seundo 'actor 'ue el surimiento de la lucha por los derechos ci"iles $ contra la sereaci(n
racial. La polica estaba en su inmensa ma$ora interada por blancos, $ era percibida por las minoras,
especialmente por la ente de color, como representante $ de'ensora de la supremaca blanca.
El surimiento de la "iolencia racial en las ciudades estadounidenses siui( 'recuentemente el
siuiente par#metroF en un incidente, policas olpeaban o mataban a una persona de color. La
comunidad de esta ra.a exia castio, $ ste no se produca. +nte tal situaci(n, la comunidad entera se
suble"aba, atacaba dependencias policiales $ cometa destro.os, ante lo cual la polica reprima $ era
superada, inter"iniendo la ?uardia ;acional $ en ocasiones las 'uer.as armadas, producindose en
consecuencia "ctimas 'atales. <al 'ue el caso de ;eH NorL ,it$ en %ulio de 194@; Los Oneles
5disturbios Iatts:194=6; ;eHarL $ -etroit 519476. ,asi todas las ciudades norteamericanas de cierta
manitud 'ueron escenario de estos des(rdenes.
<ras los disturbios de -etroit, &ue el Presidente L$ndon 0ohnson 'orm( la 6omisin de
Desrdenes 6iviles para in"estiar las causas. La labor de la ,omisi(n identi'ic( como causas alunas
de car#cter social eneral 9desempleo, discriminaci(n en traba%os, 'alta de "i"ienda, pobres ser"icios
sociales: pero tambin identi'ic( un rol policial en la producci(n de des(rdenes. )ueron seEalados
brutalidad policial $ abusos, particularmente respecto de la ente de color; destac#ndose la escase. de
personal policial de color en las instituciones policiales $ la existencia de inadecuadas relaciones
polica:comunidad. .
,omo consecuencia de estos halla.os de la ,omisi(n precedentemente re'erida, 0ohnson cre(
una comisi(n de estudio sobre el delito, &ue seEal( la necesidad de m#s in"estiaci(n acadmica sobre
el tema policial, me%or adiestramiento $ 'ormaci(n del personal policial, me%or super"isi(n, $ me%or
coordinaci(n de los es'uer.os en la lucha contra el delito.
,omo consecuencia de estos traba%os $ del sustancial incremento en la in"estiaci(n acadmica
sobre la tem#tica policial, se determin( &ue adem#s de la persistencia 9aun&ue en escala mucho menor
&ue en el pasado: de la problem#tica de corrupci(n $ la partidi.aci(n de la polica, nue"os problemas
deri"ados de la reforma estaban representados por el creciente aislamiento de la comunidad, con la
consiuiente descon'ian.a recproca; la creaci(n de una subcultura policial; la existencia de creciente
distanciamiento entre superiores $ subordinados, consecuencia no deseada de la %erar&ui.aci(n de la
carrera policial $ de la existencia de un n!mero ma$or de relamentaciones. Si bien este !ltimo aspecto
haba tendido a disminuir el abuso de poder $ la arbitrariedad en el accionar policial, tambin haba
tenido el e'ecto colateral indicado, contribu$endo tambin a disminuir la iniciativa &ue caracteri.ara
por muchos aEos el accionar policial estadounidense. La tecnoloa moderna, como la incorporaci(n
del autom("il de patrulla con radio, &ue permita acudir prestamente al llamado del "ecino, haba
tendido tambin a aislar a la polica de la comunidad, creando una relaci(n m#s impersonal.
La reacci(n contra esas tendencias no se hi.o esperar $ dura hasta el presente.
Sin renear de los loros de progresistas $ de reformadores, las nue"as tendencias buscaron
re"itali.ar las relaciones entre polica $ la comunidad. El actual n'asis en community policing 9o
gestin comunitaria de la seguridad7 constitu$e parte de ello.
11
La aplicaci(n de tcnicas de community policing supuso en primer luar la adopci(n por parte
de la polica de una actitud positi"a $ proacti"a respecto de la comunidad; era necesario obtener apo$o
de sta, pero para lorarlo era preciso tambin rendirle cuentas $ escuchar sus necesidades.
Suri( la necesidad de preparar a parte de sus e'ecti"os para tratar con los "ecinos; me%orar la
'ormaci(n, paa, $ estimular la iniciati"a de los policas de rano menor, &ue son &uienes recorren la
calle; retornar al patrulla)e a pie como medio de establecer presencia en la calle $ me%orar las
relaciones con la comunidad; incrementar la incorporaci(n de minoras 5negra, latina, etc* $,
pre'erentemente, patrullar las calles de barrios dominados por una minora con personal policial
perteneciente a ella; e%ercer una super"isi(n me%or $ m#s estricta, para disminuir casos de brutalidad
policial o abuso de poder; lorar una actitud en la polica diriida a la solucin de problemas, una
actitud proactiva contra el delito, &ue no se limite a esperar &ue ste ocurra, sino tratar de pre"enirlo a
tra"s del an#lisis de sus causas inmediatas, buscando especialmente, ante hechos reiterados, ponerles
trmino; etc. etc.
<ambin, entre los aspectos &ue merecen seEalarse, se encuentra en Estados *nidos la
denominada revolucin del debido proceso
1H
F un con%unto de decisiones %udiciales &ue estableci(
limitaciones a la conducta policial, particularmente en materia de utili.aci(n de pruebas por modo
indebido ('app vs* Ihio, 12B1?, derecho a la presencia de un aboado durante el interroatorio en una
dependencia policial ((scobedo vs* &llinois, 12BJ? $ derecho del sospechoso a ser in'ormado al
momento de la detenci(n de sus derechos constitucionales a permanecer en silencio, a saber &ue su
declaraci(n puede ser utili.ada en su contra ante un tribunal, a &ue tienen derecho a un aboado durante
el interroatorio, $ a &ue en caso de no poder paarse uno, les ser# proporcionado de o'icio antes del
interroatorioF el $a cl#sico 'iranda vs* >rizona (12BB?*
&. 'Polica de Estado o polica de comunidad(
*n an#lisis comparati"o entre el modelo de polica de (stado $ el de polica de comunidad
permite ad"ertir "enta%as $ des"enta%as en uno $ otro.
Las 'ortale.as del modelo de polica de (stado radican en su m#s cuidado reclutamiento; en una
'ormaci(n del personal m#s prolonada; en eneral, en un adiestramiento m#s intenso; en la creaci(n
de una carrera policial &ue brinda perspecti"as de proreso tanto por antiPedad como por mrito; en
un ma$or rado de especializacin; en un ma$or rado de autonoma respecto de las in'luencias
polticas; en controles institucionales m#s intensos.
Sin embaro, el modelo cl#sico de polica de (stado tambin se resenta de una pobre relaci(n
con la comunidad, de cierta tendencia hacia el aislamiento respecto de sta; de una relaci(n distante
entre superiores $ subordinados; poca 'lexibilidad; creaci(n de actitudes burocr#ticas, tendencia al
accionar reacti"o; 'ormaci(n de una cultura policial, excesi"o relamentarismo $ 'alta de iniciati"a,
especialmente en el personal de rados in'eriores 9en eneral, menos 'ormados $ peor paados, pero
cara "isible de la instituci(n ante el p!blico:, entre otros aspectos.
Las 'ortale.as del modelo de polica de comunidad son, en primer luar, una me%or $ m#s
intensa relaci(n con la comunidad; ma$or rado de iniciati"a, especialmente en los cuadros in'eriores,
13
C.I. Iilson, >dministracin de la Polica, cit., p. 1A.
13
respecto del modelo precedente; ma$or traba)o en equipo; ma$or respeto a la habilidad pro'esional
demostrada en la pr#ctica; ma$or rado de 'lexibilidad $ de adecuaci(n a cambios; una actitud m#s
proactiva $ m#s endere.ada a la soluci(n de problemas concretos.
Sin embaro, tambin se caracteri.a eneralmente por un reclutamiento de menor rado de
e'iciencia 9no se o'rece estrictamente una carrera, o se o'rece una carrera de posibilidades m#s
limitadas7 una 'ormaci(n mucho m#s reducida $ sumaria; un adiestramiento, en eneral, menor, un
rado mucho menor de especiali.aci(n, una tendencia ma$or a la partidizacin, $ menores
posibilidades de control intra:institucional.*
En la pr#ctica, ambos modelos tienden crecientemente a con'luir $ a adoptar procedimientos o
t#cticas del otro.
+s, en instituciones tpicas de Polica de (stado se tiende a una reducci(n sensible de las
escalas %er#r&uicas, limit#ndolas a pocos rados, $ a 'ortalecer mu$ sini'icati"amente la 'ormaci(n $
el pao de los rados in'eriores; a brindar, dentro de la disciplina, ma$ores posibilidades de iniciati"a al
personal, a estimular el acertado uso de tal iniciati"a $ la adopci(n de una actitud preacti"a $ de
soluci(n de problemas; a adoptar tcnicas de community policing, procurando, de modos $ con
extensi(n di"ersa se!n los pases $ las instituciones, sumar la cooperaci(n acti"a de la comunidad,
receptando sus necesidades $ rindindole cuentas $ recibiendo su auxilio $ apo$o, sobre la base de &ue
la problem#tica de la seuridad p!blica es propia de toda la comunidad $ no exclusi"amente policial, $
adaptando su diseEo institucional para 'a"orecer esta labor, desconcentrando su desplieue e
incrementando las 'acultades de la autoridad policial local; a relacionarse con otros (ranos del Estado
$ 'uer.as "i"as locales (contratos de seguridad de la ciudad? etc.
<ambin instituciones tpicas de polica de comunidad procuran per'eccionar su reclutamiento,
la 'ormaci(n 9 a tra"s de "inculaciones con *ni"ersidades: $ la especiali.aci(n de su personal, as
como su aptitud tcnica, brindando estmulos al mrito pro'esional, etc.
En de'initi"a, ambos randes modelos policiales tienen "enta%as e incon"enientes.
1#s &ue hablarse de la superioridad de uno sobre otro, probablemente corresponda seEalar &ue
la adopci(n b#sica de cual&uiera de ellos por un pas determinado es 'ruto de su historia $ tradiciones, $
determina pro'undamente la con'ormaci(n de su sistema policial.
Por ello, pareciera &ue la actitud ra.onable del analista &ue considera la necesidad del
per'eccionamiento del sistema de seuridad p!blica de su pas es la de procurar incorporar en la medida
en &ue resulte necesario, al modelo policial 'undamental existente, a&uellos aspectos del otro modelo
&ue incrementaran su e'iciencia $ e'icacia, sin &ue pierda o disminu$e las capacidades &ue $a posee.
<ambin puede resultar !til la incorporaci(n al modelo policial propio de determinados
institutos "ientes en otros pases, si ello se propone tras un detenido estudio de c(mo 'uncionan tales
institutos en su pas de orien 9estudiado $ anali.ado interalmente: $ de su adaptabilidad $ utilidad en
el propio pas.
En la +rentina han constituido $ constitu$en ob%eto de debate tanto el diseEo del Sistema
;acional de Seuridad Interior como de los "ientes en las pro"incias, $ las caractersticas de las
1>
instituciones &ue los interan. 1uchas "eces, consciente o inconscientemente, ha sido planteada o
puesta en duda la con"eniencia del modelo policial "iente, 'undamentalmente el europeo continental
de orien 'rancs.
Estas lneas procuran a$udar a tener presente la naturale.a $ la trascendencia de este debate.
1@