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Controle de constitucionalidade

ADI 3.682
*


Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade por omisso, ajuizada pela
Assemblia Legislativa do Estado de Mato Grosso, em face do Presidente da Repblica e do
Congresso Nacional, em virtude da no-elaborao da Lei Complementar a que se refere o 4
o
do
art. 18 da Constituio Federal, na redao dada pela Emenda Constitucional n
o
15/1996, que assim
dispe: Art. 18 (...) 4
o
A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios,
far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e
dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos,
aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da
lei.
Sustentou-se, em sntese, que vrios Estados estariam sofrendo prejuzos decorrentes
da falta da citada norma, uma vez que muitas de suas comunidades locais estariam impossibilitadas
de emancipar-se e de constituir-se em novos municpios. Apenas no Estado do Mato Grosso,
haveria mais de 40 comunidades nessa situao. Ressaltou-se, ainda, que j se haviam passado 10
anos desde a edio da EC n
o
15/1996, e a Lei Complementar Federal ainda no havia sido
elaborada.
Pediu-se, ao final, a procedncia do pedido para se declarar a inconstitucionalidade
por omisso relativamente edio da Lei Complementar prevista no 4
o
do art. 18 da
Constituio, cientificando-se as autoridades requeridas para que suprissem a omisso declarada.
O Presidente da Repblica prestou informaes, e aduziu as seguintes preliminares:
a) ilegitimidade ativa da requerente, pois apenas as Mesas das Assemblias Legislativas, e no
propriamente as Assemblias Legislativas, estariam legitimadas para ajuizar aes diretas de
inconstitucionalidade perante o STF; b) ilegitimidade passiva do Presidente da Repblica, que no
teria iniciativa legislativa para a matria em questo; e c) que o Presidente da Assemblia
Legislativa precisaria de autorizao da Mesa para propor ADI. No mrito, limitou-se a alegar que a
Constituio no teria fixado nenhum prazo dentro do qual deveria o Presidente apresentar projeto
de lei.
O Congresso Nacional, tambm requerido, apresentou informaes, nas quais
suscitou a preliminar, j levantada pelo Presidente da Repblica, de que o Presidente da Assemblia
Legislativa do Estado de Mato Grosso no apresentou autorizao da Mesa daquele rgo para
propor a ADI. No mrito, sustentou a improcedncia do pedido.
O Congresso Nacional tambm alegou que o ofcio recebido do STF, para que
prestasse informaes, no veio acompanhado da pgina 11 (onze) da petio inicial, o que teria
prejudicado o direito de manifestao, tendo em vista que no se poderia ter noo do que ali estaria
escrito.
Ao tomar conhecimento da manifestao do Congresso Nacional, neste ponto,
analisei os autos e verifiquei que a pgina 11 (onze) da pea inicial, contudo, contm apenas a
continuao da transcrio da extensa ementa do acrdo da ADI 2.381/RS, Rel. Min. Seplveda
Pertence, DJ 14.12.2001, o que poderia ser facilmente percebido pelo rgo legislativo, e, dessa
forma, no justificaria abertura de novo prazo para a sua manifestao.

*
Em 9.5.2007, o STF, por unanimidade de votos, julgou procedente a ao para reconhecer a mora do Congresso
Nacional e, por maioria, estabelecer o prazo de 18 (dezoito) meses para que este adote todas as providncias legislativas
ao cumprimento da norma constitucional imposta pelo artigo 18, 4, da Constituio Federal, nos termos do voto do
Relator, Ministro Gilmar Mendes (DJ de 6.9.2007).
Controle de constitucionalidade

2
A Procuradoria-Geral da Repblica se manifestou pela procedncia do
pedido.
A deciso recebeu a seguinte ementa:

EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Inatividade do legislador quanto ao dever de
elaborar a lei complementar a que se refere o 4
o
do art. 18 da Constituio Federal, na redao dada pela
Emenda Constitucional n
o
15/1996. Ao julgada procedente. 1. A Emenda Constitucional n 15, que
alterou a redao do 4 do art. 18 da Constituio, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados
mais de 10 (dez) anos, no foi editada a lei complementar federal definidora do perodo dentro do qual
podero tramitar os procedimentos tendentes criao, incorporao, desmembramento e fuso de
municpios. Existncia de notrio lapso temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relao ao
cumprimento de inequvoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, 4
o
, da
Constituio. 2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando
regulamentao do art. 18, 4, da Constituio, possvel constatar a omisso inconstitucional quanto
efetiva deliberao e aprovao da lei complementar em referncia. As peculiaridades da atividade
parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, no justificam uma conduta
manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode pr em risco a
prpria ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da ao direta de
inconstitucionalidade por omisso. 3. A omisso legislativa em relao regulamentao do art. 18, 4,
da Constituio, acabou dando ensejo conformao e consolidao de estados de inconstitucionalidade
que no podem ser ignorados pelo legislador na elaborao da lei complementar federal. 4. Ao julgada
procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em
prazo razovel de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providncias legislativas necessrias ao
cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, 4, da Constituio, devendo ser contempladas
as situaes imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omisso. No se trata
de impor um prazo para a atuao legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixao de um
parmetro temporal razovel, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI ns
2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municpios ou alteram seus limites
territoriais continuem vigendo, at que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as
realidades desses municpios.

VOTO

1. Legitimidade ativa para a propositura da Ao Direta de
Inconstitucionalidade por Omisso
A presente ao direta de inconstitucionalidade por omisso foi proposta pela
Assemblia Legislativa do Estado de Mato Grosso, em face da suposta inatividade do legislador
quanto ao dever de elaborar a lei complementar federal a que alude o art. 18, 4
o
, da Constituio
da Repblica.
A primeira questo que deve ser analisada diz respeito legitimidade ativa da
requerente para a propositura da ao, a qual foi contestada pelas informaes prestadas pelo
Presidente da Repblica e pelo Congresso Nacional (fls. 81-89/91-112).
Todos ho de concordar que, no tocante ao direta de inconstitucionalidade por
omisso, a frmula escolhida pelo constituinte, j do ponto de vista estritamente formal, no se
afigura isenta de crticas. O art. 102 da Constituio, que contm o elenco das competncias do
Supremo Tribunal Federal, no contempla a ao direta por omisso, limitando-se a mencionar a
ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria
de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (art. 102, I, a, com redao da Emenda
Constitucional n 03/93).
Controle de constitucionalidade

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No artigo 103, caput, fixam-se os entes ou rgos legitimados a propor a ao direta
de inconstitucionalidade. Parece evidente que essa disposio refere-se ao direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou federal, prevista no art. 102, I, a, j
mencionado.
Se tivermos o cuidado de investigar o direito comparado, haveremos de perceber que
o constituinte portugus de 1976 tratou de forma diversa os processos de controle abstrato da ao e
da omisso, tambm no que concerne ao direito de propositura. Enquanto o processo de controle
abstrato de normas pode ser instaurado mediante requerimento do Presidente da Repblica, do
Presidente da Assemblia, do Primeiro-Ministro, do Provedor da Repblica, de um dcimo dos
Deputados Assemblia da Repblica [art. 201, 1, (a)], o processo de controle abstrato de omisso,
propriamente dito, somente pode ser instaurado a requerimento do Presidente da Repblica e do
Provedor de Justia (art. 283).
Ressalte-se que a afirmao segundo a qual os rgos e entes legitimados para propor
a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, nos termos do art. 103, caput,
estariam igualmente legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade por omisso
prepara algumas dificuldades. Deve-se notar que, naquele elenco, dispem de direito de iniciativa
legislativa, no plano federal, tanto o Presidente da Repblica como os integrantes da Mesa do
Senado Federal e da Mesa da Cmara dos Deputados (CF art. 61).
Assim, salvo nos casos de iniciativa privativa de rgos de outros poderes, como o
caso do Supremo Tribunal Federal em relao ao Estatuto da Magistratura (art. 93, caput, CF/88),
esses rgos constitucionais no poderiam propor ao de inconstitucionalidade, porque, como
responsveis ou co-responsveis pelo eventual estado de inconstitucionalidade, seriam eles os
destinatrios primeiros da ordem judicial de fazer, em caso de procedncia da ao.
Todavia, diante da indefinio existente, ser inevitvel, com base mesmo no
princpio de hermenutica que recomenda a adoo da interpretao que assegure maior eficcia
possvel norma constitucional, que os entes ou rgos legitimados a propor a ao direta contra
ato normativo - desde que sejam contempladas as peculiaridades e restries mencionadas - possam
instaurar o controle abstrato da omisso.
No h como deixar de reconhecer, portanto, a legitimidade ativa da Assemblia
Legislativa do Estado de Mato Grosso para propor a presente ao direta de inconstitucionalidade
por omisso.
Quanto s supostas irregularidades formais da representao da Assemblia
apontadas pelas informaes prestadas pelo Presidente da Repblica e pelo Congresso Nacional,
ressalto trecho do cuidadoso parecer elaborado pelo Procurador-Geral da Repblica, Dr. Antnio
Fernando Barros e Silva de Souza (fl. 119):

A alegada ilegitimidade ativa do Presidente da Assemblia Legislativa do
Estado do Mato Grosso, decorrente de no haver nos autos deliberao da Mesa
daquele colegiado dando-lhe poder para ajuizar a presente ao direta, bate-se com
a presuno de legitimidade que acompanha a iniciativa. Entre forma e substncia,
havemos de a esta preferir sempre que, na dvida entre ambas, seja o meio
adequado para atingir a finalidade do instituto jurdico. O princpio da supremacia
da Constituio o objetivo das aes de fiscalizao abstrata de
constitucionalidade, havendo de nortear a exegese.

De toda forma, a petio inicial est devidamente instruda com cpia do art. 24 da
Constituio estadual, que, em seu 1
o
, dispe que o Presidente representar a Assemblia
Legislativa em Juzo e fora dele e presidir as sesses plenrias e as reunies da Mesa do Colgio
de Lderes.
Controle de constitucionalidade

4
Assim, no h bices de ordem formal ao pleno conhecimento da presente ao
direta de inconstitucionalidade por omisso.

2. O controle de constitucionalidade da omisso legislativa no direito brasileiro
O Supremo Tribunal Federal se depara neste julgamento com mais um interessante
caso de inatividade do legislador quanto regulamentao de norma constitucional, na espcie, do
4
o
do art. 18 da Constituio de 1988, com a redao que lhe foi atribuda pela Emenda
Constitucional n 15/96.
possvel que a problemtica atinente inconstitucionalidade por omisso constitua
um dos mais tormentosos e, ao mesmo tempo, um dos mais fascinantes temas do Direito
Constitucional moderno. Ela envolve no s o problema concernente concretizao da
Constituio pelo legislador e todas as questes atinentes eficcia das normas constitucionais. Ela
desafia tambm a argcia do jurista na soluo do problema sob uma perspectiva estrita do processo
constitucional. Quando se pode afirmar a caracterizao de uma lacuna inconstitucional? Quais as
possibilidades de colmatao dessa lacuna? Qual a eficcia do pronunciamento da Corte
Constitucional que afirma a inconstitucionalidade por omisso do legislador? Quais as
conseqncias jurdicas da sentena que afirma a inconstitucionalidade por omisso? Essas e outras
indagaes desafiam a dogmtica jurdica aqui e alhures.
O constituinte de 1988 emprestou significado mpar ao controle de
constitucionalidade da omisso com a instituio dos processos de mandado de injuno e da ao
direta da inconstitucionalidade da omisso. Como essas inovaes no foram precedidas de estudos
criteriosos e de reflexes mais aprofundadas, afigura-se compreensvel o clima de insegurana e
perplexidade que elas acabaram por suscitar nos primeiros tempos.
, todavia, salutar o esforo que se vem desenvolvendo, no Brasil, para descobrir o
significado, o contedo e a natureza desses institutos. Todos os que, tpica ou sistematicamente, j
se depararam com uma ou outra questo atinente omisso inconstitucional, ho de ter percebido
que a problemtica de transcendental importncia no apenas para a realizao de diferenciadas e
legtimas pretenses individuais. Ela fundamental, sobretudo, para a concretizao da
Constituio como um todo, isto , para a realizao do prprio Estado de Direito Democrtico,
fundado na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do
trabalho, da iniciativa privada, e no pluralismo poltico, tal como estabelecido no art. 1 da Carta
Magna. Assinale-se, outrossim, que o estudo da omisso inconstitucional indissocivel do estudo
sobre a fora normativa da Constituio.
No obstante o esforo da doutrina e da jurisprudncia, muitas questes sobre a
omisso inconstitucional continuam em aberto, ou parecem no ter encontrado, ainda, uma resposta
adequada. Sem querer arriscar uma profecia, pode-se afirmar, com certa margem de segurana, que
elas ho de continuar sem uma resposta satisfatria ainda por algum tempo!
Esse estado de incerteza decorre, em parte, do desenvolvimento relativamente
recente de uma "Teoria da omisso inconstitucional". Aqueles que quiserem se aprofundar no
exame do tema percebero que o seu estudo sistemtico constitua, at muito pouco tempo,
monoplio da dogmtica constitucional alem. Esse aspecto contribuiu, sem dvida, para que a
questo fosse tratada, inicialmente, como quase uma excentricidade do modelo constitucional
desenvolvido a partir da promulgao da Lei Fundamental de Bonn.
Observe-se, contudo, que o reconhecimento da inconstitucionalidade por omisso
configura fenmeno relativamente recente, tambm na dogmtica jurdica alem.
Em 1911, ressaltava Kelsen que a configurao de um dever do Estado de editar
determinada lei afigurava-se

inadmissvel
1
. Anteriormente, reconhecera Georg Jellinek que a
impossibilidade de formular pretenso em face do legislador constitua communis opinio
2
. Sob o

1
KELSEN, Hans. Hauptprobleme de Staatsrechtslehre. Tbingen: JCB Mohr, 1911, p. 410.
2
JELLINEK, Georg. System der subjektiven ffentlichen Rechte. 2. Aufl. Tbingen, 1905, p. 80, nota 1.
Controle de constitucionalidade

5
imprio da Constituio de Weimar (1919) negava-se, igualmente, a possibilidade de se formular
qualquer pretenso contra o legislador. Esse entendimento assentava-se, de um lado, na idia de
uma irrestrita liberdade legislativa e, de outro, na convico de que o legislador somente atuava no
interesse da coletividade
3
.
Essa concepo sofreu significativa mudana com o advento da Lei Fundamental de
1949. A expressa vinculao do legislador aos direitos fundamentais (art. 1 par. 3) e
Constituio como um todo (art. 20, III) estava a exigir o desenvolvimento de uma nova concepo.
J em 1951 passa a doutrina a admitir, pela voz eloqente de Bachof, a possibilidade de
responsabilizao do Estado em virtude de ato de ndole normativa
4
, caracterizando uma ruptura
com o entendimento at ento vigente, baseado na prpria jurisprudncia do Reichsgericht
5
.
Bachof rejeitava, porm, uma pretenso edio de uma lei por entender que isso seria
incompatvel com o princpio da diviso de poderes
6
.
A Corte Constitucional alem viu-se compelida a arrostar questo atinente omisso
do legislador logo no seu primeiro ano de atividade.
Na deciso de 19.12.1951, o Tribunal negou a admissibilidade de recurso
constitucional contra a omisso do legislador, que, segundo alegado, fixara a penso previdenciria
em valor insuficiente para a satisfao das necessidades bsicas de uma famlia. Segundo o
entendimento ento esposado pelo Tribunal, os postulados contidos na Lei Fundamental no
asseguravam ao cidado, em princpio, qualquer pretenso a uma atividade legislativa suscetvel de
ser perseguida mediante recurso constitucional
7
.
As decises proferidas em 20.2.1957 e em 11.6.1958 estavam a sinalizar a evoluo
jurisprudencial que haveria de ocorrer. Na primeira deciso, proferida em processo de recurso
constitucional, a Corte Constitucional alem admitiu, expressamente, o cabimento de medida
judicial contra omisso parcial do legislador, reconhecendo que, ao contemplar determinado grupo
ou segmento no mbito de aplicao de uma norma, o legislador poderia atentar contra o princpio
da isonomia, cumprindo, de forma defeituosa, dever constitucional de legislar
8
. Na deciso de
11.6.1958, tambm proferida em recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde)
9
impetrado contra
lei federal, que fixava a remunerao de funcionrios pblicos, a Corte declarou que, embora no
estivesse legitimada a fixar os vencimentos de funcionrios pblicos, dispunha ela de elementos
suficientes para constatar que, em virtude da alterao do custo de vida, os valores estabelecidos na
referida lei no mais correspondiam aos parmetros mnimos exigidos pelo art. 33 (5) da Lei
Fundamental
10
. No se declarou aqui a nulidade do ato normativo , at porque uma cassao
agravaria ainda mais o estado de inconstitucionalidade. O Tribunal limitou-se a constatar a ofensa
a direito constitucional dos impetrantes em virtude da omisso legislativa.

3
ANSCHTZ, Gerhard; THOMA, Richard (Hrsg.). Handbuch des Deutschen Staatsrechts. Tbingen: Mohr, 1932, t. II, p. 608;
GENZMER, Felix. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Handbuch des Deutschen Staatsrechts. 1932, t. II, p. 506 s.
4
BACHOF, Otto. Die verwaltungsgerichtliche Klage auf Vornahme einer Amtshandlung. 2. Aufl. Tbingen: Mohr, 1968, p. 18.
5
Cf. acrdo do Reichsgericht in: RGZ 125, 282, no qual se assentou, expressamente, a impossibilidade de responsabilizao do
Estado por ato legislativo.
6
BACHOF, Otto. Op. cit. p. 18.
7
BVerfGE 1, 97 (100).
8
BVerfGE 6, 257.
9
Acentue-se que o ordenamento alemo no dispe de instrumentos especiais para o controle judicial da omisso. O recurso
constitucional Verfassungsbeschwerde constitui, na esfera do Bundesverfassungsgericht, o nico instrumento processual
autnomo de que o cidado dispe para atacar diretamente a omisso do legislador, desde que logre demonstrar eventual ofensa a um
dos direitos fundamentais. Na maioria dos casos, cuida-se de Verfassungsbeschwerde dirigida contra ato normativo, nos casos em
que se admite que o legislador satisfez, de forma incompleta, o dever de proteo (Schutzpflicht) dimanado de um ou de outro direito
fundamental. A maioria dos casos refere-se, porm, no s Verfassungsbeschwerde propostas diretamente contra a omisso
legislativa, sejam elas parciais ou totais, mas quelas dirigidas contra deciso da ltima instncia da jurisdio ordinria (chamadas
Urteils-Verfassungsbeschwerde). A Urteil-Verfassungsbeschwerde cumpre, em determinada medida, funo semelhante do nosso
recurso extraordinrio pertinente ofensa constitucional, podendo ser interposta nos casos de leso aos direitos fundamentais
mediante erro do Juiz ou Tribunal na interpretao e aplicao do direito.
10
BVerfGE 8, 1 (28).
Controle de constitucionalidade

6
Portanto, a jurisprudncia da Corte Constitucional alem identificou, muito cedo, que
configura a omisso inconstitucional no s o inadimplemento absoluto de um dever de legislar
(omisso total), mas tambm a execuo falha, defeituosa ou incompleta desse mesmo dever
(omisso parcial) (Teilunterlassung). Assentou-se, igualmente, que a lacuna inconstitucional
poderia decorrer de uma mudana nas relaes fticas, configurando para o legislador imediato
dever de adequao.
A identificao da omisso inconstitucional do legislador, no juzo de
constitucionalidade, tornava imperioso o desenvolvimento de novas tcnicas de deciso, que se
afigurassem adequadas a eliminar do ordenamento jurdico essa peculiar forma de afronta
Constituio, sem violentar a prpria sistemtica constitucional consagrada na Lei Fundamental. A
Corte Constitucional recusou, de plano, a possibilidade de substituir-se ao legislador na colmatao
das lacunas eventualmente identificadas, entendendo que a tarefa de concretizao da Constituio
foi confiada, primordialmente, ao legislador. Assim, tanto o princpio da diviso de poderes quanto
o postulado da democracia obstavam a que os Tribunais se arrogassem ao direito de suprir lacunas
eventualmente identificadas.
Essa orientao fez com que o Tribunal desenvolvesse, como tcnica de deciso
aplicvel aos casos de lacuna inconstitucional, a declarao de inconstitucionalidade sem a
pronncia da nulidade (Unvereinbarerklrung). Trata-se de deciso de carter mandamental, que
obriga o legislador a suprimir, com a possvel presteza, o estado de inconstitucionalidade decorrente
da omisso
11
. Essa forma de deciso, construda pela jurisprudncia, foi incorporada Lei que
disciplina o processo perante a Corte Constitucional.
Outra tcnica de deciso, desenvolvida, sobretudo, para os casos de omisso
inconstitucional, o apelo ao legislador (Appellentscheidung), deciso na qual se afirma que a
situao jurdica em apreo ainda se afigura constitucional, devendo o legislador empreender as
medidas requeridas para evitar a consolidao de um estado de inconstitucionalidade. Essa tcnica
de deciso assumiu relevncia mpar nos casos da legislao pr-constitucional incompatvel com a
Lei Fundamental. A cassao dessas leis pr-constitucionais poderia levar, em muitos casos, a uma
situao de autntico caos jurdico. Da ter a Corte Constitucional reconhecido que o legislador
haveria de dispor de um prazo razovel para adaptar o direito ordinrio nova ordem
constitucional, reconhecendo como "ainda constitucional" o direito anterior, que deveria ser
aplicado nessa fase de transio. A doutrina constitucional mais moderna considera que o apelo ao
legislador (Appellentscheidung) configura apenas uma deciso de rejeio de inconstitucionalidade,
caracterizando-se essa recomendao dirigida ao legislador como simples obiter dictum
12
. Essa
qualificao no retira a eficcia desse pronunciamento, no havendo, at agora, registro de
qualquer caso de recalcitrncia ou de recusa do legislador no cumprimento de dever constitucional
de legislar.
No Brasil, a ao direta por omisso teve at agora uma aplicao restrita. Menos de
uma centena de aes diretas de inconstitucionalidade por omisso foram propostas perante o
Supremo Tribunal Federal
13
, como se pode verificar no quadro adiante:

AES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO


11
IPSEN, Jrn. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt. Baden-Baden, 1980, p. 268-269.
12
Cf. a propsito, BRYDE, Brun-Otto. Verfassungsentwicklung, Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik
Deutschland. Baden-Baden, 1982, p. 397 s.; IPSEN, Jrn. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, cit. p.
125. Sobre a diferenciao entre ratio decidendi e obter dictum "coisa dita de passagem" (acessoriamente, v. RNAI, Paulo. No
perca o seu latim. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1984), isto entre os fundamentos essenciais prolao do julgado e aquelas
consideraes que integram os fundamentos da deciso, mas que so perfeitamente dispensveis, v. SCHLTER, Wilfried. Das
Obiter Dictum. Munique, 1973, p. 77 s.
13
Seo de Matria Constitucional/Secretaria Judiciria/STF
Controle de constitucionalidade

7

ADI n Objeto Parmetro de
Controle
01 19/AL Aplicao de teto de remunerao para servidor
estadual
CF, arts. 37, XI, XII;
39, 1.
02 0022/DF Lei n. 4.215/63 (Estatuto da OAB).
03 0023/SP Isonomia de vencimentos dos Delegados de
Polcia de carreira com outras carreiras jurdicas.
CF, art. 241.
04 0031/DF Convnio ICM n. 66/88. ADCT, art. 40
05 0033/DF Convnio ICM n. 66/88, art. 3, 1, 2 e 3. CF, art. 155, X, a.
ADCT, art. 34, 8.
06 0130/DF Organizao e funcionamento da Advocacia-
Geral da Unio
ADCT, art. 29, 1.
07 0206/DF Organizao da seguridade social e dos planos de
custeio r benefcio.
ADCT, art. 59.
08 0267/DF Elevao da representao do Estado de So
Paulo para 70 deputados.
CF, art. 45, 1.

09 0296/DF Instituio do sistema de carreira do servio civil
da Unio.
CF, art. 39 e .
10 0297/DF Reviso do clculo de aposentadorias e penses
de servidores pblicos.
ADCT, art. 20.
11 0336/SE Vrios dispositivos da Constituio
do Estado de Sergipe.Interveno do Estado nos
municpios; Remuneraes de servidores e
magistrados.
CF, arts. 37, I, II, X,
XIII; 39, 1; 41; 48,
X; 61, II, a; 167, IV.
12 0343/DF Erradicao do analfabetismo e incentivo ao
ensino fundamental obrigatrio e gratuito - Lei n.
7.999/90.
ADCT, art. 60.

13 0361/DF Regulamentao da Lei n. 7.990/89. CF, art. 20, 1.
14 0443/MG Equiparao de ndices de reajuste entre
funcionrios pblicos civis e militares - Lei n.
10.364/90/MG.
CF, art. 37, X.

15 0477/DF Fixao do salrio mnimo - Lei n. 8.178/91. CF, art. 7, IV.
16 0480/DF Vinculao dos benefcios da Previdncia Social
ao salrio mnimo.
ADCT, art. 59.
17 0529/DF Remunerao dos servidores pblicos civis e
militares da Unio - Medida Provisria n. 296,
arts. 1 , 2, 3, 4, 5, 6, 7.
CF, arts. 37, X; 39,
1.

18 0535/DF Erradicao do analfabetismo e incentivo ao
ensino fundamental obrigatrio e gratuito - Lei n.
8.175/91.
ADCT, art. 60.

19 0607/DF Organizao da Seguridade Social e instituio
do Plano de Custeio e de Benefcios da
Previdncia Social - Lei n. 8.212/91 e 8.213/91.
ADCT, art. 59.
20 0635/RS Isonomia de vencimentos entre os Auditores de
Finanas Pblicas e os Fiscais de Tributos
Estaduais. Constituio/RS, art. 31.
CF, art. 39, 1.

21 0652/MA Diversos dispositivos da Lei Complementar n.
010/91/MA.
CF, art. 18, 4.

22 0713/RJ Omisso na sano e intempestividade de veto CF, arts. 34, VI, VII;
Controle de constitucionalidade

8
aposto por Governador de Estado na Lei n.
1.057/86/RJ.
36, I, 3; 66, 1,
3.
23 0720/RJ Omisso na sano e intempestiva de veto aposto
por Governador de Estado na Lei n. 1.057/86/RJ.
CF, arts. 34, VI, VII;
36, I, 3; 66, 1,
3.
24 0799/DF Lei n. 7.719/89. CF, art. 39, 1.
25 0823/DF Demarcao de terras indgenas pela FUNAI,
cujo o oramento depende de lei oramentria
anual e crditos suplementares ou especiais.
CF, art. 231, caput,
parte final.
ADCT, art. 67.
26 0877/DF Implantao da seguridade social e respectivos
planos de custeio.
CF, arts. 203, V; 204.
ADCT, art. 59.
27 0889/DF Aproveitamento dos censores federais. CF, art. 61, 1, II, a,
c, e.
ADCT, art. 23,
pargrafo nico.
28 0986/DF Portaria n. 699/93 do Ministrio da Fazenda. CF, art. 150, VI, d.
29 0989/MT Constituio/MT, art. 147, 2, 3 e 4. CF, arts. 5, caput;
37, caput, XV.
30 1177/DF Normas regulamentadoras do processamento de
dados lotricos.
CF, art. 21, XI.
31 1338/DF Estruturao da polcia rodoviria federal. CF, art. 144, 2.
32 1387/DF Medida Provisria n. 1.184/95, art. 1.
Medida Provisria reeditada sob os ns. 1.547-
30/97 e 1.547-31.
CF, art. 39, 1.
33 1458/DF Medida Provisria n. 1.415/96, art. 1.
Medida Provisria reeditada sob o n. 1.463 e
reeditada sob os ns. 1.463-2, 1.463-3 e 1.463-4,
todas de 1996.
CF, art. 7, IV.
34 1466/DF Reviso geral de vencimentos, soldos e
proventos de servidores pblicos civis e militares
e seus inativos e pensionistas.
CF, arts. 7, VI; 37,
X, XII, XV; 39,
pargrafo 2; 194, IV.
35 1468/DF Medida Provisria n. 1.463/96, arts. 1, 2, 3, 4,
5, 10 .
Medida provisria n. 1.440/96, art. 8, 1, 2,
3.
Medidas Provisrias reeditadas sob o n. 1.463-
2/96, e ns. 1.488/96 e 1.488-13/96.
Medidas Provisrias reeditadas sob o n. 1.463-
3/96, e ns. 1.488-14/96.
CF, arts. 5, XXXVI;
7, IV; 194, pargrafo
nico, IV; 195, 6;
201, 2; 202.
36 1484/DF Lei n. 9.295/96. CF, art. 21, XI; 173,
4; 220, 5.
37 1495/DF Resoluo n. 2.303/96. CF, arts. 5, XXXII;
170, V; 174.
38 1638/DF Lacrao de estao de servio de radiodifuso
sonora FM pela Delegacia Regional do
Ministrio das Comunicaes do RJ.
CF, art. 215, 1,
2.
39 1698/DF Erradicao do analfabetismo e incentivo ao
ensino fundamental obrigatrio e gratuito.
CF, arts. 6; 23, V;
208, I; 214.
40 1810/DF Norma regulamentadora para o transporte
alternativo complementar por vans e congneres.
CF, art. 193.
Controle de constitucionalidade

9
41 1820/DF Medida Provisria n. 1.652-42/98, art. 1,
pargrafo nico.
Medida Provisria reeditada sob o n. 1.652-
43/98.
Lei n. 9.641/98, converso em lei da MP 1.652-
43.
CF, art. 39, 1.
42 1830/DF Medida Provisria n. 1.656/98, art. 1, pargrafo
nico.
CF, arts. 7, IV; 201,
2.
43 1836/SP Isonomia de vencimentos entre as carreiras de
Advogado do Estado, Defensores Pblicos e
Delegados de Polcia.
CF, art, 241.
44 1877/DF Medida Provisria n. 1.663-12/98, arts. 7, 8, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 28.
CF, arts. 7, IV; 194,
IV; 201, 2; 202.
45 1987/DF Normas sobre o critrio de rateio do Fundo de
Participao dos Estados.
CF, art. 161, II.
46 1996/DF Medida Provisria n. 1.824/99, arts. 1, pargrafo
nico, 2, 3, 4.
Medidas Provisrias reeditada sob os ns. 1.824-
01, 1.824-02, 1.824-03, 1.824-05, todas de 1999.
CF, arts. 7, IV; 14
(EC-20); 68, 1;
201, 2, 3, 4.
47 2017/DF Competncia do Poder Executivo para apresentar
projeto de lei complementar ao Congresso
Nacional (Finanas Pblicas).
CF, art. 163.
EC n. 19, art. 30.
48 2061/DF Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores da Unio.
CF, art. 37, X (EC-
19).
49 2076/AC Prembulo da Constituio/AC. ADCT, art. 11.
50 2140/RO Lei Complementar n. 096/99. CF, arts. 37; 39; 48,
X; 61, 1, II, a; 84,
XXV; 169, 3, I, II,
6.
51 2154/DF Lei n. 9.688/99, arts. 26, parte final, e 27. CF, arts. 5, I, II,
XXXV; 102, j.
52 2162/DF Medida Provisria n. 1.933-10/2000, arts. 1 ao
5.
CF, arts. 5, XXXVI;
6, 7, IV; 194, IV;
195, 6; 201, 2;
202.
53 2205/SP Projeto de lei para a reviso anual da
remunerao de servidores pblicos estaduais.
CF, art. 37, X (EC-
19).
54 2318/SE Projeto de lei relativo a reajuste de vencimentos
de servidores estaduais.
CF, art. 37, X, c/c art.
96, II, b.
55 2368/DF Projeto de lei relativo reviso anual da
remunerao dos servidores da Justia
trabalhista.
CF, art. 37, caput, X.
56 2445/DF Projeto de lei para reviso da remunerao dos
servidores da Unio.
CF, art. 37, X (EC-
19).
57 2481/RS Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, art. 37, X.
58 2486/RJ Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 22,
pargrafo nico, I;
25; 37, X; 169, 1.
59 2490/PE Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
Controle de constitucionalidade

10
60 2491/GO Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
61 2492/SP Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
62 2493/PR Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
63 2495/SC Projeto de lei sobre a reviso geral anual da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
64 2496/MS Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
65 2497/RN Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
66 2498/ES Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
67 2503/MA Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
68 2504/MG Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais
CF, arts. 25; 37, X.
69 2505/BA Projeto de lei para a reviso da remunerao dos
servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
70 2506/CE Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
71 2507/AL Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
72 2508/PA Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
73 2509/AM Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
74 2510/AP Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
75 2511/PB Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
76 2512/MT Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
77 2516/AC Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
78 2517/SE Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
79 2518/RO Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
80 2519/RR Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
81 2520/PI Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
82 2523/BA Lei n. 6.677/94, art. 258. CF, arts. 25; 37, X.
83 2524/TO Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores estaduais.
CF, arts. 25; 37, X.
84 2525/DF Elaborao da lei anual de reviso geral da
remunerao dos servidores distritais.
CF, arts. 25; 37, X.
85 2537/SE Elaborao da lei anual de reviso geral da CF, arts. 25; 37, X.
Controle de constitucionalidade

11
remunerao dos servidores distritais
86 2557/MS Projeto de lei de reviso geral anual da
remunerao de servidores do Judicirio
estadual.
CF, art. 37, X.
87 2563/DF Fixao de subsdio de Ministro do STF e
implantao de teto remuneratrio estadual.
CF, art. 37, XI (EC-
19).
88 2634/DF Medida Provisria n. 1.911/99. CF, art. 194, VII
(EC-20).
89 2740/AM Constituio/AM, art. 109, VIII. CF, art. 37, X.
90 2778/MG Constituio/MG, arts. 141 c/c 136, I; 139. CF, art. 144, 4,
6.
91 3276/CE Constituio/CE, arts. 71, 2, I, II; 79, 2, II, c
(EC-54).
CF, arts. 73, 2, I;
75.
92 3302/MS Reviso geral anual da remunerao dos
servidores pblicos.
CF, art. 37, X (EC-
19).
93 3303/DF Lei n. 10.331/01, art. 1. CF, arts. 37, X; 61,
1, II, a.
94 3364/RJ Lei n. 3.893/02, art. 5, 1, I, II. CF, art. 39, 1.
95 3575/DF Remunerao dos advogados federais,
integrantes da Advocacia-Geral da Unio.
CF, art. 135.
96 3622/DF Implantao da Defensoria Pblica da Unio. CF, arts. 5,
LXXXVI; 134.
97 3682/MT Criao de municpio. CF, art. 18, 4 (EC-
15).
Dados obtidos nas bases do STF. Atualizado em janeiro de 2007

Tal como a ao direta de inconstitucionalidade (ADI), o processo de controle
abstrato da omisso (ADIO) no tem outro escopo seno o da defesa da ordem fundamental contra
condutas com ela incompatveis. No se destina, pela prpria ndole, proteo de situaes
individuais ou de relaes subjetivadas, mas visa precipuamente, defesa da ordem jurdica. No se
pressupe, portanto, a configurao de um interesse jurdico especfico ou de um interesse de agir.
Os rgos ou entes incumbidos de instaurar esse processo de defesa da ordem jurdica agem no
como autores, no sentido estritamente processual, mas como Advogados do Interesse Pblico ou,
para usar a expresso de Kelsen, como advogados da Constituio
14
. O direito de instaurar o
processo de controle no lhes foi outorgado tendo em vista a defesa de posies subjetivas. Afigura-
se suficiente, portanto, a configurao de um interesse pblico de controle. Tem-se aqui, pois, para
usarmos a denominao usada por Triepel
15
e adotada pela Corte Constitucional alem, tpico
processo objetivo
16
.
Ressalte-se que, a despeito do entendimento quanto natureza diversa da ao direta
de inconstitucionalidade e da ao direta por omisso, pelo menos quanto ao resultado, o Supremo
Tribunal Federal no distingue os institutos no que concerne sua autonomia processual,
contemplando a ao direta por omisso na mesma lista numrica das aes diretas em geral (cf. art.
102, I, a, da CF/88 e Resoluo n 230/2002 do STF). Da a dificuldade para o estudioso de
identificar at mesmo o nmero de aes diretas por omisso j propostas. Ocorre aqui fenmeno
assemelhado ao verificado com a representao interventiva e a representao por

14
Nesse sentido verificar: KELSEN, Hans. Jurisdio Constitucional. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 175-176.
15
O art. 13 2 da Constituio de Weimar previa, expressamente, a aferio abstrata da validade de uma norma na relao entre o
direito federal (Reichsrecht) e o direito estadual (Landesrecht).
16
Cf. tambm MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade, Aspectos jurdicos e polticos. So Paulo: Saraiva, 1990,
p. 249 s.
Controle de constitucionalidade

12
inconstitucionalidade (controle abstrato) sob a Constituio de 1967/69, que acabou por no
distinguir a representao de inconstitucionalidade da representao interventiva.

3. A omisso legislativa inconstitucional quanto elaborao da lei
complementar federal prevista no 4o do art. 18 da Constituio

O Supremo Tribunal Federal assentou entendimento segundo o qual o art. 18, 4
o
,
da Constituio da Repblica, com a redao determinada pela EC n 15/96, norma de eficcia
limitada
17
, dependente, portanto, da atuao legislativa no sentido da feitura da lei complementar
nele referida para produzir plenos efeitos. Ainda que despida de eficcia plena, consignou-se que
tal norma constitucional teria o condo de inviabilizar a instaurao de processos tendentes
criao de novas municipalidades at o advento da referida lei complementar federal. Assim, com
base nessas premissas, o Tribunal, em diversos julgados, declarou a inconstitucionalidade de leis
estaduais, posteriores EC n 15/96, instituidoras de novos municpios, por ausncia da lei
complementar federal prevista pelo art. 18, 4
o
, da Constituio (ADI-MC n 2.381/RS, Rel. Min.
Seplveda Pertence, DJ 14.12.2001; ADI n 3.149/SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 1.4.2005;
ADI n 2.702/PR, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 6.2.2004; ADI n 2.967/BA, Rel. Min. Seplveda
Pertence, DJ 19.3.2004; ADI n 2.632/BA, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 12.3.2004).
A Emenda Constitucional n 15, de 1996, como todos sabem, foi elaborada com o
conhecido intuito de colocar um ponto final na crescente proliferao de municpios observada no
perodo ps-88. A redao original do art. 18, 4
o
, da Constituio, criava condies muito
propcias para que os Estados desencadeassem o processo de criao, fuso, incorporao e
desmembramento de municpios, por leis prprias, respeitados parmetros mnimos definidos em lei
complementar, tambm estadual.
A Justificao apresentada na Proposta de Emenda Constituio n 22, de 1996, no
Senado Federal, esclarece os motivos da mudana constitucional (fl. 55):

O aparecimento de um nmero elevado de municpios novos, no Pas, tem
chamado ateno para o carter essencialmente eleitoreiro que envolve suas
criaes, fato este lamentvel. Ao determinar a responsabilidade da criao de
municpios aos Estados, a Constituio Federal considerou corretamente as
particularidades regionais a que devem obedecer os requisitos para a criao de
municpios.
Contudo, o texto do 4
o
do art. 18 no apresentou as restries necessrias ao
consentimento dos abusos, hoje observado, e que no levam em conta os aspectos
mais relevantes para a criao ou no de novos municpios.
A determinao, no mesmo pargrafo, de que ficaro preservadas a
continuidade e a unidade histrico-cultural do ambiente urbano deixa muito a
desejar, por constituir uma condio nem precisa, nem objetiva.
Aceitamos que, para dispor mais objetivamente sobre a questo, a
Constituio Federal deveria ser mais incisiva na determinao de condies
capazes de evitar, ao mximo, distores que ameacem a transparncia e o
amadurecimento da deciso tcnica e poltica.
Assim, nesta proposta de emenda Constituio, estamos incluindo dois
elementos, a nosso ver, muito importantes. Primeiro, o perodo em que podero ser
criados os municpios, que dever ser limitado com relao poca das eleies
municipais. Este perodo ser determinado por lei complementar federal.
Segundo, a apresentao e publicao, na forma da lei, dos Estudos de
Viabilidade Municipal, os quais devero dar o necessrio embasamento, sob
diferentes perspectivas, deciso da populao, manifesta em plebiscito.

17
Cfr.: SILVA, Jos Afonso da Silva. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 6
a
ed. So Paulo: Malheiros; 2003.
Controle de constitucionalidade

13
A Emenda Constitucional foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados
mais de 10 (dez) anos, no foi editada a lei complementar federal definidora do perodo dentro do
qual podero tramitar os procedimentos tendentes criao, incorporao, desmembramento e
fuso de municpios.
No se pode negar, portanto, a existncia de notrio lapso temporal a demonstrar,
primeira vista, a inatividade do legislador em relao ao cumprimento de inequvoco dever
constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18, 4
o
, da Constituio.
Em parecer rigoroso e analtico, o Procurador-Geral da Repblica, Dr. Antonio
Fernando Barros e Silva de Souza, aps estudar as condies em que a inatividade do legislador
configura a omisso inconstitucional, assim analisa o presente caso:

23. No caso presente, o artigo 18, 4

, com a redao dada pela Emenda


Constituio n. 15/1996, est a exigir a edio da Lei Complementar Federal, que
fixe o perodo determinado para a criao, a incorporao, a fuso e o
desmembramento de Municpios. A inviabilidade de concretizao do preceito diante
da ausncia do ato normativo, por longos dez anos, tempo mais do que suficiente
para que o Congresso Nacional o aprovasse, fere a Constituio, em sua literalidade e
esprito.
24. Observemos ainda que o silncio do legislador federal termina por
comprometer a autonomia das entidades federativas estaduais e municipais,
incapacitadas que ficam de organizar adequada e convenientemente a distribuio do
poder poltico-administrativo nos respectivos territrios.
25. O federalismo se diferencia das outras formas de estado exatamente por
garantir, por meio da Constituio, esferas de autoconformao, inclusive territorial,
aos entes federados. O Brasil, como sabemos, um federalismo tripartite ou de trs
nveis, assim como a Blgica, embora, evidentemente, sob outras razes, por ter
destacado os municpios como partes disjuntivas da federao.
26. Pois bem, a lei complementar federal ainda por fazer-se imprescindvel
para que se adotem todas as providncias necessrias criao de municipalidades
que demonstrem viabilidade econmico-financeira e o desejo da populao em
emancipar-se.
27. A inicial, alis, relata a paralisia dos Estados, por ausncia da mencionada
lei, para dar continuidade a processos de emancipao de diversos municpios,
atendendo a anseios de seus moradores. certo que o perodo ps 1988 foi prdigo
em desmembramentos de unidades municipais incapazes do auto-sustento. Sem
embargo, no se pode corrigir esse vcio passado com outro vcio, agora, de inanio
constitucional. At por que a EC n. 15/1996 criou garantias contra a inflao
municipalizante, neutralizando surtos emancipacionistas como o vivido.
28. Em situaes assim mais do que recomendvel a intervenao judiciria,
como forma de chamar a ateno dos representantes do povo para o problema. So
eles, os representantes do povo, que, no dizer de Jos Adrcio L. Sampaio, tm
primazia na funo poltico-constitucional de densificao em normas do
significado" do federalismo, por obterem legitimidade nas umas:"so eles que detm
o poder, conferido, verdade, sob reservas, de fazer a maquinaria constitucional
funcionar. E exatamente essa reserva que permite a atuao do Judicirio nos
excessos ou nas omisses, nos desvarios da poltica.
29. Adicionalmente, devemos lembrar que a inrcia legislativa est a impedir
que a soberania popular, base de todo poder (art. 1, nico, CF), se expresse pelos
canais plebiscitrios num sentido ou noutro da reorganizao municipal.
30. Soma-se, portanto, a ausncia de lei constitucionalmente exigida para
desenvolvimento jusnormativo por tempo mais do razovel para o adimplemento,
Controle de constitucionalidade

14
com a desconsiderao do princpio federativo e da soberania popular para definir a
gravidade do quadro de inconstitucionalidade retratado nos autos.
Ante o exposto, o parecer pela procedncia do pedido formulado na inicial
para que seja declarada a inconstitucionalidade por omisso.

No obstante, ressalto que os dados fticos da inexistncia do ato normativo em
referncia e do extenso lapso temporal podem no ser suficientes para a configurao da omisso
legislativa inconstitucional.
Desde a promulgao da EC n 15/96, no se pode falar exatamente em uma total
inrcia legislativa, visto que vrios projetos de lei complementar foram apresentados e discutidos no
mbito das casas legislativas. O primeiro deles, o Projeto de Lei Complementar n 130, foi
apresentado em 21 de novembro de 1996, portanto, apenas dois meses aps a publicao da EC n
15/96, em 13 de setembro de 1996. Posteriormente, foram apresentados os seguintes projetos de lei
complementar visando regulamentao do art. 18, 4, da Constituio: PLP 138/1996, PLP
151/1997, PLP 39/1999, PLP 87/1999, PLP 170/2000, PLP 227/2001, PLP 273/2001, PLP 6/2003,
PLP 78/2003, PLP 90/2003, PLP 286/2005
18
.
O Projeto de Lei Complementar n 41, de 2003, do Senado Federal, chegou a ser
aprovado, porm foi posteriormente vetado pelo Presidente da Repblica, por meio da Mensagem
n 289, de 30 de junho de 2003.
Desde ento, o Congresso Nacional no voltou a apreciar o tema. Em setembro de
2006, completaram-se dez anos de vigncia da EC n 15/96, sem que a lei complementar federal
nela referida tenha sido editada.
Assim, questo que ainda est a merecer melhor exame diz respeito inertia
deliberandi (discusso e votao) no mbito das Casas Legislativas
19
. Enquanto a sano e o veto
esto disciplinados, de forma relativamente precisa, no texto constitucional, inclusive no que
concerne a prazos (art. 66), a deliberao no mereceu do constituinte, no tocante a esse aspecto,
uma disciplina mais minuciosa. Ressalvada a hiptese de utilizao do procedimento abreviado
previsto no art. 64, 1 e 2, da Constituio, no se estabeleceram prazos para a apreciao dos
projetos de lei. Observe-se que, mesmo nos casos desse procedimento abreviado, no h garantia
quanto aprovao dentro de determinado prazo, uma vez que o modelo de processo legislativo
estabelecido pela Constituio no contempla a aprovao por decurso de prazo.
Quid juris, ento, se os rgos legislativos no deliberarem dentro de um prazo
razovel sobre projeto de lei em tramitao? Ter-se-ia aqui uma omisso passvel de vir a ser
considerada morosa no processo de controle abstrato da omisso?
O Supremo Tribunal Federal tem considerado que, desencadeado o processo
legislativo, no h que se cogitar de omisso inconstitucional do legislador
20
.
Essa orientao h de ser adotada com temperamento.
A complexidade de algumas obras legislativas no permite que elas sejam concludas
em prazo exguo. O prprio constituinte houve por bem excluir do procedimento abreviado os
projetos de cdigo (CF, art. 64, 4), reconhecendo expressamente que obra dessa envergadura no
poderia ser realizada de afogadilho. Haver trabalhos legislativos de igual ou maior complexidade.
No se deve olvidar, outrossim, que as atividades parlamentares so caracterizadas por veementes
discusses e difceis negociaes, que decorrem mesmo do processo democrtico e do pluralismo
poltico reconhecido e consagrado pela ordem constitucional (art. 1, caput, e inciso I). Orlando
Bitar, distinguindo os Poderes, dizia que o Legislativo intermitente, o Executivo, permanente e o
Judicirio s age provocado. Ou seja, o Legislativo pode parar por algum tempo, isto , entrar em
recesso.

18
Todos esses projetos encontram-se atualmente apensados ao PLP 130/1996, com exceo do PLP 170/2000, j arquivado.
19
A referncia aqui diz respeito s fases de discusso e deliberao do processo legislativo.
20
Cfr. nesse sentido: ADI 2.495, Ilmar Galvo, julgada em 2.5.2002, DJ 2.8.2002.
Controle de constitucionalidade

15
Essas peculiaridades da atividade parlamentar, que afetam, inexoravelmente, o
processo legislativo, no justificam, todavia, uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa
das Casas Legislativas, conduta esta que pode pr em risco a prpria ordem constitucional.
No tenho dvida, portanto, em admitir que tambm a inertia deliberandi das Casas
Legislativas pode ser objeto da ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Dessa forma, pode
o Supremo Tribunal Federal reconhecer a mora do legislador em deliberar sobre a questo,
declarando, assim, a inconstitucionalidade da omisso.
No caso em questo, apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de
lei apresentados visando regulamentao do art. 18, 4, da Constituio, possvel, sim,
constatar a omisso inconstitucional quanto efetiva deliberao e aprovao da lei complementar
federal em referncia.
A omisso inconstitucional torna-se bastante clara se voltarmos os olhos para a
pletora de municpios criados mesmo aps o advento da EC n 15/96 com base em requisitos
definidos em antigas legislaes estaduais, alguns declarados inconstitucionais por esta Corte (ADI-
MC n 2.381/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 14.12.2001; ADI n 3.149/SC, Rel. Min.
Joaquim Barbosa, DJ 1.4.2005; ADI n 2.702/PR, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 6.2.2004; ADI n
2.967/BA, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 19.3.2004; ADI n 2.632/BA, Rel. Min. Seplveda
Pertence, DJ 12.3.2004); uma realidade quase que imposta por um modelo que, adotado pela EC n
15/96, ainda no foi implementado em toda sua plenitude, em razo inexistncia da lei
complementar federal a que alude o referido preceito constitucional.
A deficincia do modelo em razo da omisso inconstitucional do legislador foi bem
demonstrada pelo Ministro Eros Grau em voto proferido na ADI 2.240/BA, do qual extraio os
seguintes trechos:
Aqui --- repit o --- estamos diante de uma sit uao excepci onal.
A exceo manif est a-se inicial mente em razo de omisso do Poder
Legislati vo, omisso que impede, desde a promulgao da Emenda
Constit ucional n. 15, em 12 de setembro de 1. 996, a criao,
incorporao, fuso e desmembrament o de Muni c pios. Essa omis so
consubstanci a uma mol sti a do sist ema, um desvi o do seu estado
normal, como passo a demonst rar.
A Repbli ca Federati va do Brasil formada pel a unio
indissolvel dos Est ados e Muni cpios e do Di strit o Federal (art. 1
o
da
Constit ui o do Brasil ). Assi m, observado o di sposto no 4
o
do art igo
18 da Constitui o do Brasil e a lei complementar nel e menci onada, a
deciso polti ca que envol va a criao de um Muni cpio poderi a, se
exist ent e a lei complementar, ser tomada. A omisso do Congresso
Naci onal impede, no entanto, que essa deciso, de carter polti co,
seja afi rmada.
Essa omisso opera no sentido de como que transferir parcela de funo
constituinte ao Poder Legislativo --- o que inadmissvel --- eis que inviabiliza o que
a Constituio autoriza, a criao de um novo Municpio. A no edio da lei
complementar dentro de um prazo razovel consubstancia autntica violao da
ordem constitucional.
Assim, no vejo como no reconhecer a omisso inconstitucional do legislador
diante do dever de legislar imposto pelo art. 18, 4, da Constituio da Repblica, com a redao
conferida pela EC n 15/96.
4. Deciso
O Supremo Tribunal Federal deixou assente, na deciso proferida no Mandado de
Injuno n 107, da relatoria do Ministro Moreira Alves, que a Corte deve limitar-se, nesses
processos, a declarar a configurao da omisso inconstitucional, determinando, assim, que o
legislador empreenda a colmatao da lacuna. Tal como a deciso proferida na ao direta por
Controle de constitucionalidade

16
omisso, a deciso tem, para o legislador, carter obrigatrio. Ambos os instrumentos buscam a
expedio de uma ordem judicial ao legislador, configurando o chamado "Anordnungsklagerecht"
("ao mandamental")
21
de que falava Goldschmidt
22
. Assim, abstrados os casos de construo
jurisprudencial admissvel
23
e de pronncia de nulidade parcial que amplie o mbito de aplicao da
norma
24
, deveria o Tribunal limitar-se, por razes de ordem jurdico-funcional, a constatar a
declarao de inconstitucionalidade da omisso do legislador
25
.
No mesmo sentido, afirmou a Corte Constitucional alem, j no comeo de sua
judicatura, que no estava autorizada a proferir, fora do mbito da regra geral, uma deciso para o
caso concreto, ou determinar qual norma geral haveria de ser editada pelo legislador
26
. Tambm o
Supremo Tribunal Federal deixou assente, na deciso proferida no Mandado de Injuno n 107,
que a Corte no est autorizada a expedir uma norma para o caso concreto ou a editar norma geral e
abstrata, uma vez que tal conduta no se compatibiliza com os princpios constitucionais da
democracia e da diviso de poderes
27
.
Como ressaltado, a ao direta de inconstitucionalidade por omisso - assim como o
mandado de injuno - pode ter como objeto tanto a omisso total, absoluta, do legislador, quanto a
omisso parcial, ou o cumprimento incompleto ou defeituoso de dever constitucional de legislar.
Caso reconhea a existncia de omisso morosa do legislador, o Tribunal haver de declarar a
inconstitucionalidade da omisso, devendo, nos termos da Constituio (art. 103, 2), dar cincia
da deciso ao rgo ou aos rgos cujo comportamento moroso se censura para que empreendam as
medidas necessrias.
Nos casos de omisso dos rgos administrativos que interfira na efetividade de
norma constitucional, determinar-se- que a Administrao empreenda as medidas necessrias ao
cumprimento da vontade constitucional, devendo verificar-se a execuo da ordem judicial no prazo
de 30 dias.
As formas expressas de deciso, seja no caso de omisso legislativa ou de omisso
administrativa prevista no art. 103, 2, da Constituio, parecem insuficientes para abarcar o
complexo fenmeno da omisso inconstitucional.
No que concerne omisso administrativa, dever o rgo administrativo ser
cientificado para atuar em 30 dias. Considerando o quadro diferenciado que envolve a omisso de
ato administrativo, afigura-se algo ilusrio o prazo fixado.
Se se tratar de edio de ato administrativo de carter regulamentar, muito
provavelmente esse prazo h de revelar-se extremamente exguo. Em outros casos, que demandem
realizao de medidas administrativas concretas (construo de escolas, hospitais, presdios, adoo
de determinadas polticas complexas, etc.), esse prazo mostra-se ainda mais inadequado.
Um dos problemas relevantes da dogmtica constitucional refere-se aos efeitos de
eventual declarao de inconstitucionalidade da omisso.
No se pode afirmar, simplesmente, que a deciso que constata a existncia da
omisso inconstitucional e determina ao legislador que empreenda as medidas necessrias
colmatao da lacuna inconstitucional no produz maiores alteraes na ordem jurdica. Em
verdade, tem-se aqui sentena de carter nitidamente mandamental, que impe ao legislador em

21
MI 107, Relator Moreira Alves, DJ 28.11.89.
22
GOLDSCHMIDT, James. Zivilprozessrecht. 2. ed. Berlim, 1932, 15a, p. 61.
23
Cf., a propsito JLICHER, Friedrich. Die Verfassungsbeschwerde gegen Urteile bei gesetzgeberischem Unterlassen. Berlim,
1972, p. 22; SCHENKE, Wolf-Rdiger. Rechtsschutz bei normativem Unrecht. Berlim, 1979, p. 178; PESTALOZZA, Christian.
"Noch verfassungsmssige" und bloss verfassungswidrige Rechtslagen. In: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz. Tubingen,
1976, Vol. I, p. 519 (526).
24
BVerfGE 8,1 (36); 22, 349 (360); 22, 156 (174).
25
Cf., a propsito, MI 107, Moreira Alves, DJ 28.11.89.
26
BVerfGE 6, 257 (264), 8, 1 (19); Dazu p. auch Herzog, in: Maunz-Drig-Herzog-Scholz, Art. 20 III, RdNr. 13.
27
MI 107, Relator Moreira Alves, DJ 28.11.89.
Controle de constitucionalidade

17
mora o dever, dentro de um prazo razovel, de proceder eliminao do estado de
inconstitucionalidade.
O dever dos Poderes Constitucionais ou dos rgos administrativos de proceder
imediata eliminao do estado de inconstitucionalidade parece ser uma das conseqncias menos
controvertidas da deciso que porventura venha a declarar a inconstitucionalidade de uma omisso
que afete a efetividade de norma constitucional
28
.
O princpio do Estado de Direito (art. 1), a clusula que assegura a imediata
aplicao dos direitos fundamentais (art. 5, 1) e o disposto no art. 5, LXXI, que, ao conceder o
mandado de injuno para garantir os direitos e liberdades constitucionais, impe ao legislador o
dever de agir para a concretizao desses direitos, exigem ao imediata para eliminar o estado de
inconstitucionalidade.
Considerando que o estado de inconstitucionalidade decorrente da omisso pode ter
produzido efeitos no passado - sobretudo se se tratar de omisso legislativa - , faz-se mister, muitas
vezes, que o ato destinado a corrigir a omisso inconstitucional tenha carter retroativo.
Evidentemente, a amplitude dessa eventual retroatividade somente poder ser aferida
em cada caso. Parece certo, todavia, que, em regra, deve a lei retroagir, pelo menos at data da
deciso judicial em que restou caracterizada a omisso indevida do legislador.
No caso em questo, a omisso legislativa inconstitucional produziu evidentes efeitos
durante esse longo perodo transcorrido desde o advento da EC n 15/96. Diante da inexistncia da
lei complementar federal, vrios Estados da federao legislaram sobre o tema e diversos
municpios foram efetivamente criados ao longo de todo o pas.
Municpios criados, eleies realizadas, poderes municipais devidamente
estruturados, tributos municipais recolhidos, domiclios fixados para todos os efeitos da lei, etc.;
enfim, toda uma realidade ftica e jurdica criada sem qualquer base legal ou constitucional.
evidente que a omisso legislativa em relao regulamentao do art. 18, 4, da Constituio,
acabou dando ensejo conformao e consolidao de estados de inconstitucionalidade que no
podem ser ignorados pelo legislador na elaborao da lei complementar federal.
Assim sendo, voto no sentido de declarar o estado de mora em que se encontra o
Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razovel de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as
providncias legislativas necessrias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18,
4, da Constituio, devendo ser contempladas as situaes imperfeitas decorrentes do estado de
inconstitucionalidade gerado pela omisso.
No se trata de impor um prazo para a atuao legislativa do Congresso Nacional,
mas apenas da fixao de um parmetro temporal razovel, tendo em vista o prazo de 24 meses
determinado pelo Tribunal nas ADI ns 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que
criam municpios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, at que a lei complementar
federal seja promulgada contemplando as realidades desses municpios.
Adotando os mesmos fundamentos aqui delineados o Ministro Gilmar Mendes
proferiu voto-vista na ADI n. 2.240, instaurada contra a lei baiana que criou o municpio de Lus
Eduardo Magalhes.

28
Cf. BVerfGE 6, 257 (265 s.) BVerfGE 37, 217 (262); 51, 1 (28); BVerfGE 57, 361 (388); cf. tambm, IPSEN, Jrn. Rechtsfolgen
der Verfassungswidrigkeit von Norm und Einzelakt, cit. p. 211-213; SCHLAICH, Klaus. Das Bundesverfassungsgericht, Stellung,
Verfahren, Entscheidungen. Munique, 1985, p. 172; GUSY, Christoph. Parlamentarischer Gesetzgeber und
Bundesverfassungsgericht, Berlim, 1985, p. 191; HEIN, Peter. Die Unvereinbarerklrung verfassungswidriger Gesetze durch das
Bundesverfassungsgericht. Baden-Baden, 1988, p. 168 s.; HEYDE. Gesetzgeberische Konsequenzen aus der Verfassungswidrig-
Erklrung von Normen. FS Faller, 1984, p. 53 (54 s.); GERONTAS, Apostolo. Die Appellentscheidungen, Sondervotumsappelle und
die bloBe unvereinbarkeitsfeststellung als Ausdruck der funktionellen Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit. DVBl. 1982, p. 486
(488); HEUNER, Hermann. Folgen der Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes ohne Nichtigerklrung. NJW 1982, p. 257;
MAURER, Hartmut. Zur Verfassungswidrigerklrung von Gesetzen. In: FS W. Weber. Berlim, 1974, p. 362; SCHNEIDER, Bernd
Jrgen. Die Funktion der Normenkontrolle und des richterlichen Prfungsrechts im Rahmen der Rechtsfolgenbestimmung
verfassungsswidriger Gesetze. Frankfurt am Main, 1988, p. 162.
Controle de constitucionalidade

18
ADI 2.240
*


O Partido dos Trabalhadores - PT props a presente ao direta de
inconstitucionalidade contra a Lei n 7.619, de 30 de maro de 2000, do Estado da Bahia, que criou
o Municpio de Lus Eduardo Magalhes, decorrente do desmembramento do Municpio de
Barreiras/BA.
O fundamento da impugnao, seguindo jurisprudncia desta Corte, , em sntese, a
inexistncia da lei complementar federal exigida pelo art. 18, 4, da Constituio, com a redao
determinada pela EC n 15/96, para definio do perodo em que os municpios podero ser criados.
O Relator, Ministro Eros Grau, iniciou seu voto reafirmando o entendimento
assentado em jurisprudncia da Corte, nos seguintes termos:
O 4 do artigo 18 da Constituio do Brasil, na redao que lhe foi atribuda pela EC n
15/96, estabelece que a criao de Municpio ser feita por lei estadual, dentro do perodo
determinado por lei complementar federal, dependendo de consulta prvia. No foi, at esta
data, produzida a lei complementar federal mencionada no preceito. Da porque a
interpretao literal do texto desse 4 do artigo 18 da Constituio do Brasil conduziria,
em simples exerccio de subsuno, automtica declarao de inconstitucionalidade da
Lei n. 7.619, de 30 de maro de 2000, do Estado da Bahia, que criou o Municpio de Lus
Eduardo Magalhes.
Em seguida, porm, o eminente Relator passou a proferir um profundo estudo sobre
a realidade ftica subjacente questo constitucional posta ao crivo do Tribunal nesta ao direta,
demonstrando as conseqncias drsticas de uma eventual declarao de inconstitucionalidade da
lei impugnada, nos seguintes termos:

Ocorre que o Municpio foi efetivamente criado, assumindo existncia de fato como ente
federativo dotado de autonomia. Como tal existe. H mais de seis anos. Por isso esta Corte
no pode limitar-se prtica de um mero exerccio de subsuno. Cumpre considerarmos
prudentemente a circunstncia de estarmos diante de uma situao de exceo e as
conseqncias perniciosas que adviriam de eventual declarao de inconstitucionalidade da
lei estadual.
O Municpio --- permito-me repeti-lo --- o Municpio foi efetivamente criado, assumindo
existncia de fato. No seu territrio foram exercidos atos prprios ao ente federativo dotado
de autonomia. No dia 19 de julho de 2.001, foi promulgada a sua lei orgnica. O Municpio
legisla sobre assuntos de interesse local; at maio de 2.006, foram sancionadas mais de
duzentas leis municipais. O Municpio elegeu seus Prefeito e Vice-Prefeito, bem assim seus
Vereadores, em eleies realizadas pela Justia Eleitoral. Instituiu e arrecadou tributos de
sua competncia. Prestou e est a prestar servios pblicos de interesse local. Exerce poder
de polcia. Em seu territrio --- isto , no Municpio de Lus Eduardo Magalhes --- foram
celebrados casamentos e registrados nascimentos e bitos. O Municpio recebe recursos
federais e estaduais e participa da arrecadao de tributos federais e estaduais. Segundo
dados obtidos no stio do IBGE [www.ibge.gov.br], no ano de 2.000 foram realizadas
eleies no Municpio de Luis Eduardo Magalhes, organizadas pelo TRE-BA, de que
participaram 9.412 eleitores. Em 2.004, eram 20.942 os eleitores do Municpio. No ano de

*
O Tribunal, unanimidade, julgou procedente a ao direta, e, por maioria, ao no pronunciar a nulidade do ato
impugnado, manteve sua vigncia pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses at que o legislador estadual estabelea novo
regramento, nos termos do voto reajustado do Senhor Ministro Eros Grau (Relator) e do voto-vista do Senhor Ministro
Gilmar Mendes, vencido, nesse ponto, o Senhor Ministro Marco Aurlio, que declarava a nulidade do ato questionado
(DJ de 3-8-2007).

Controle de constitucionalidade

19
2.001 o Municpio contava com 18.757 habitantes, que se movimentam numa frota de 2.921
veculos. A populao estimada pelo IBGE em 2.005 de 22.081 habitantes. A frota, por
sua vez, saltou para 3.928 veculos em 2.004. Em 2.002 foram assentados 469 nascimentos
no cartrio de registros pblicos. Em 2.003 foram 383 registros. Tambm em 2.002, o
Municpio recebeu quotas do Fundo de Participao dos Municpios no valor de R$
4.011.364,34 e do FUNDEF da ordem de R$2.128.461,58. No ano seguinte, R$
4.237.187,52 do FPM e, em 2.004, R$ 4.305.244,00 provenientes do FUNDEF. Em 2.003
contava com 8.174 alunos matriculados, 7.842 na rede municipal de ensino, composta por
14 escolas e 262 docentes. No stio da Prefeitura Municipal
[www.luiseduardomagalhaes.ba.gov.br], d-se notcia de que a cidade possui 7.000
aparelhos de telefone instalados, com o maior consumo per capita em telefonia celular do
Estado da Bahia. Em suma, o Municpio de Lus Eduardo Magalhes existe, de fato, como
ente federativo dotado de autonomia municipal, a partir de uma deciso poltica. Esta
realidade no pode ser ignorada. Em boa-f, os cidados domiciliados no municpio
supem seja juridicamente regular a sua autonomia poltica.
Em boa-f nutrida inclusive por este Tribunal, visto que a lei estadual de 30 de maro de
2.000 e a Corte poderia em julho do mesmo ano, quatro meses aps, ter determinado a
suspenso dos seus efeitos. No o tendo feito, permitiu a consolidao da situao de
exceo que a existncia concreta do municpio caracteriza.
Embora de exceo, essa existncia, existncia de fato, decorrente da deciso poltica que
importou a sua instalao como ente federativo dotado de autonomia municipal --- repito ---
consubstancia uma situao consol i dada. O nomos do seu t erri t ri o f oi nel e
i nst al ado. O Muni c pi o l egi sl ou, de modo que uma parcel a do ordenament o
j ur di co brasi l ei ro hoj e compost a pel a l egi sl ao l ocal emanada desse
ent e f ederat i vo cuj a exi st nci a no pode ser negada.
Toda essa descrio da realidade ftica fundada na lei impugnada foi utilizada pelo
Ministro Eros Grau para, embasado em longa e detalhada anlise do princpio da segurana jurdica,
defender a necessidade da preservao do Municpio. Disse o Ministro Eros Grau:
O Muni c pi o de Lu s Eduardo Magal hes exi s t e, verdade, em conf ront o
com o di spost o no 4
o
do art i go 18 da Const i t ui o do Brasi l . Lembro, no
ent ant o, conheci da observao de KONRAD HESSE: na vi da da
col et i vi dade h real i dades que se encont ram em cont radi o com a
Const i t ui o, mas essas real i dades no devem ser consi deradas como
i nsi gni f i cant es pel o i nt rpret e da Const i t ui o. O i mport ant e, em f ace
del as, f azer t udo aqui l o que sej a necessri o para i mpedi r o seu
nasci ment o [da real i dade i nconst i t uci onal] ou para p-l a, essa real i dade,
novament e em concordnci a com a Const i t ui o. No caso, exi st e uma
real i dade mat eri al , um Muni c pi o, um ent e f ederat i vo dot ado de aut onomi a
pol t i ca. No poss vel ret ornarmos ao passado, para anul ar est a
real i dade, que produzi u ef ei t os e permanece a produzi -l os. O Muni c pi o de
Lu s Eduardo Magal hes, ent e da f ederao brasi l ei ra, ti t ul ar de
aut onomi a muni ci pal desde a sua cri ao. Como, agora, anul ar essa
aut onomi a? Poi s cert o que a supresso dessa aut onomi a, af i rmada por
ef ei t os concret os produzi dos, consubst anci ari a f ranca agresso est rut ura
f ederat i va, ao pri nc pi o f ederat i vo. A deci so pol t i ca da cri ao do
Muni c pi o vi ol ou a regra const i t uci onal , mas f oi af i rmada, produzi ndo
t odos os ef ei t os del a decorrent es. O precei t o vei cul ado pel o 4 do art i go
18 da Const i t ui o vi sa a i mpedi r a cri ao, a i ncorporao, a f uso e o
desmembrament o de Muni c pi os f ora de per odo det ermi nado por l ei
compl ement ar f ederal . Como o Legi sl at i vo omi t i u-se, dei xando de produzi r
essa l ei compl ement ar, e o ent e f ederat i vo surgi u, exi st i ndo como t al , a
apl i cao do precei t o para que se decl are a i nconst i t uci onal i dade do at o
l egi sl at i vo est adual e a i nconst i t uci onal i dade i nst i t uci onal do Muni c pi o
agravar a mol st i a do si st ema. Se da apl i cao de uma norma resul t a um
Controle de constitucionalidade

20
desvi o da f i nal i dade a que el a se dest i na, el a f i nda por no cumpri r o seu
papel , el a def orma. Preci sament e i sso se dari a no caso, se a aut onomi a do
ent e f ederat i vo vi esse a ser anul ada.
O Ministro Relator, enfim, concluiu pela improcedncia da ao.
A deciso prolatada pelo Tribunal recebeu a seguinte ementa:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.619/00, DO ESTADO DA BAHIA,
QUE CRIOU O MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI
ESTADUAL POSTERIOR EC 15/96. AUSNCIA DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL PREVISTA NO
TEXTO CONSTITUCIONAL. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 18, 4, DA CONSTITUIO DO
BRASIL. OMISSO DO PODER LEGISLATIVO. EXISTNCIA DE FATO. SITUAO CONSOLIDADA.
PRINCPIO DA SEGURANA DA JURDICA. SITUAO DE EXCEO, ESTADO DE EXCEO. A
EXCEO NO SE SUBTRAI NORMA, MAS ESTA, SUSPENDENDO-SE, D LUGAR EXCEO ---
APENAS ASSIM ELA SE CONSTITUI COMO REGRA, MANTENDO-SE EM RELAO COM A
EXCEO. 1. O Municpio foi efetivamente criado e assumiu existncia de fato, h mais de seis anos, como
ente federativo. 2. Existncia de fato do Municpio, decorrente da deciso poltica que importou na sua
instalao como ente federativo dotado de autonomia. Situao excepcional consolidada, de carter
institucional, poltico. Hiptese que consubstancia reconhecimento e acolhimento da fora normativa dos
fatos. 3. Esta Corte no pode limitar-se prtica de mero exerccio de subsuno. A situao de exceo,
situao consolidada --- embora ainda no jurdica --- no pode ser desconsiderada. 4. A exceo resulta de
omisso do Poder Legislativo, visto que o impedimento de criao, incorporao, fuso e desmembramento
de Municpios, desde a promulgao da Emenda Constitucional n. 15, em 12 de setembro de 1.996, deve-se
ausncia de lei complementar federal. 5. Omisso do Congresso Nacional que inviabiliza o que a
Constituio autoriza: a criao de Municpio. A no edio da lei complementar dentro de um prazo
razovel consubstancia autntica violao da ordem constitucional. 6. A criao do Municpio de Lus
Eduardo Magalh es importa, tal como se deu, uma situao excepcional no prevista pelo direito positivo.
7. O estado de exceo uma zona de indiferena entre o caos e o estado da normalidade. No a exceo
que se subtrai norma, mas a norma que, suspendendo-se, d lugar exceo --- apenas desse modo ela se
constitui como regra, mantendo-se em relao com a exceo. 8. Ao Supremo Tribunal Federal incumbe
decidir regulando tambm essas situaes de exceo. No se afasta do ordenamento, ao faz-lo, eis que
aplica a norma exceo desaplicando-a, isto , retirando-a da exceo. 9. Cumpre verificar o que menos
compromete a fora normativa futura da Constituio e sua funo de estabilizao. No aparente conflito de
inconstitucionalidades impor-se-ia o reconhecimento da existncia vlida do Municpio, a fim de que se
afaste a agresso federao. 10. O princpio da segurana jurdica prospera em benefcio da preservao
do Municpio. 11. Princpio da continuidade do Estado. 12. Julgamento no qual foi considerada a deciso
desta Corte no MI n. 725, quando determinado que o Congresso Nacional, no prazo de dezoito meses, ao
editar a lei complementar federal referida no 4 do artigo 18 da Constituio do Brasil, considere,
reconhecendo-a, a existncia consolidada do Municpio de Lus Eduardo Magalhes. Declarao de
inconstitucionalidade da lei estadual sem pronncia de sua nulidade 13. Ao direta julgada procedente
para declarar a inconstitucionalidade, mas no pronunciar a nulidade pelo prazo de 24 meses, da Lei n.
7.619, de 30 de maro de 2000, do Estado da Bahia.
VOTO-VISTA
Pedi vista dos autos para melhor analisar o problema. Impressionou-me a concluso
a que chegou o Ministro Eros Grau votou pela improcedncia da ao aps tecer percuciente
anlise sobre a realidade ftica fundada na lei impugnada e o peso que possui, no caso, o princpio
da segurana jurdica.
De fato, h toda uma situao consolidada que no pode ser ignorada pelo Tribunal.
Com o surgimento, no plano das normas, de uma nova entidade federativa, emergiu, no plano dos
fatos, uma gama de situaes decorrentes da prtica de atos prprios do exerccio da autonomia
municipal. A realidade concreta que se vincula lei estadual impugnada j foi objeto de extensa
descrio analtica no voto proferido pelo Ministro Relator, e no pretendo aqui retom-la. Creio
Controle de constitucionalidade

21
que o Tribunal j se encontra plenamente inteirado das graves repercusses de ordem poltica,
econmica e social de uma eventual deciso de inconstitucionalidade.
A questo pendente neste julgamento est em definir quais os contornos que a
inevitvel deciso do Tribunal deve assumir para que seja, na maior medida possvel, menos
gravosa realidade concreta fundada sobre a nova entidade federativa.
A soluo para o problema, a meu ver, no pode advir da simples deciso de
improcedncia da ao. Seria como se o Tribunal, focando toda sua ateno na necessidade de se
assegurar realidades concretas que no podem mais ser desfeitas e, portanto, reconhecendo plena
aplicabilidade ao princpio da segurana jurdica, deixasse de contemplar, na devida medida, o
princpio da nulidade da lei inconstitucional.
No se pode negar a relevncia do princpio da segurana jurdica neste caso. Porm,
estou convicto de que possvel primar pela otimizao de ambos os princpios, tentando aplic-los,
na maior medida possvel, segundo as possibilidades fticas e jurdicas que o caso concreto pode
nos apresentar
29
.
No devemos nos esquecer de que esta Corte, em diversos julgados recentes, declarou a
inconstitucionalidade e, portanto, a nulidade de leis estaduais, posteriores EC n 15/96,
instituidoras de novos municpios, por ausncia da lei complementar federal prevista pelo art. 18,
4
o
, da Constituio (ADI-MC n 2.381/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 14.12.2001; ADI
n 3.149/SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 1.4.2005; ADI n 2.702/PR, Rel. Min. Maurcio
Corra, DJ 6.2.2004; ADI n 2.967/BA, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 19.3.2004; ADI n
2.632/BA, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 12.3.2004).
O Tribunal tem entendimento assentado no sentido de que o art. 18, 4
o
, da Constituio da
Repblica, com a redao determinada pela EC n 15/96, norma de eficcia limitada
30
,
dependente, portanto, da atuao legislativa no sentido da feitura da lei complementar nele
referida para produzir plenos efeitos. Ainda que despida de eficcia plena, entende-se que tal
norma constitucional tem o condo de inviabilizar a instaurao de processos tendentes criao
de novas municipalidades, at o advento da referida lei complementar federal.
Esse um dado que deve ser devidamente equacionado. O princpio da nulidade da
lei inconstitucional tambm tem um peso elevado no caso, o que torna inevitvel o recurso tcnica
da ponderao.

29
Cfr.: ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales; 2001, p. 86 e ss.
30
Cfr.: SILVA, Jos Afonso da Silva. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 6
a
ed. So Paulo: Malheiros; 2003.
Controle de constitucionalidade

22
Essa necessidade de ponderao entre o princpio da nulidade da lei inconstitucional
e o princpio da segurana jurdica constitui o leitmotiv para o desenvolvimento de tcnicas
alternativas de deciso no controle de constitucionalidade.
O recurso a tcnicas inovadoras de controle da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos em geral tem sido cada vez mais comum na realidade do direito comparado, na qual os
tribunais no esto mais afeitos s solues ortodoxas da declarao de nulidade total ou de mera
deciso de improcedncia da ao com a conseqente declarao de constitucionalidade.
Em estudo sobre a doutrina da declarao prospectiva da ineficcia das leis
inconstitucionais, Garca de Enterra bem demonstra que essa modalidade de deciso no controle de
constitucionalidade decorre de uma necessidade prtica comum a qualquer jurisdio de perfil
constitucional:
La tcnica de la anulacin prospectiva se ha desarollado en las jurisprudencias
constitucionales de otros pases y en la de los Tribunales supranacionales europeos
en funcin de un problema especfico del control judicial de las leyes. En palavras
ya clsicas de Otto Bachof en su trabajo El juez constitucional entre el Derecho y
la Poltica (al que yo mismo me he referido detenidamente en el libro citado, La
Constitucin como Norma, pp. 179, y sigs.), porque las Sentencias anulatorias de
una Ley pueden ocasionar catstrofes, no solo para el caso concreto, sino para un
invisible nmero de casos; cuando esas Sentencias son politicamente equivocadas
(en el sentido de que desbaratan las tareas polticas legtimas de la direccin del
Estado), la decisin puede alcanzar a la comunidad poltica entera. As, pues, ms
que el juez de otros mbitos de la justicia, puede y debe el juez constitucional no
perder de vista las consecuencias y tan frecuentemente consecuencias polticas
de sus sentencias. Pero y sta es la cuestin a plantearse - Qu influencia le es
permitido conceder a esas eventuales consecuencias sobre su sentencia? Puede, le
es permitido o debe declarar ineficaz la ejecucin de una Ley aplicada
inclumemente durante largos aos declarando una nulidad que privara de soporte
a innumerables actos jurdicos, o quiz derribar a sectores enteros administrativos o
econmicos a causa de una infraccin constitucional tardamente descubierta? No
se convertira aqu de hecho el summum ius en summa inuria, sin utilidad para
nadie y dao para muchos o para la entera comunidad? As, pues, fiat justitiae
pereat mundos?.
31

interessante notar que, nos prprios Estados Unidos da Amrica, onde a doutrina
acentuara to enfaticamente a idia de que a expresso lei inconstitucional configurava uma
contradictio in terminis, uma vez que the inconstitutional statute is not law at all
32
, passou-se a
admitir, aps a Grande Depresso, a necessidade de se estabelecerem limites declarao de
inconstitucionalidade.
33
A Suprema Corte americana considerou o problema proposto pela eficcia
retroativa de juzos de inconstitucionalidade a propsito de decises em processos criminais. Se as
leis ou atos inconstitucionais nunca existiram enquanto tais, eventuais condenaes nelas baseadas
quedam ilegtimas, e, portanto, o juzo de inconstitucionalidade implicaria a possibilidade de
impugnao imediata de todas as condenaes efetuadas sob a vigncia da norma

31
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Justicia Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia
de las leyes inconstitucionales. In: Revista de Direito Pblico n 92; out./dez. de 1989, p. 12-13.

32
WILLOUGHBY, Westel Woodbury. The Constitutional Law of the United States, New York, 1910, v. 1, p. 9-10; cf.,
e. COOLEY, Thomas M., Treaties on the Constitutional Limitations, 1878, p. 227.
33
TRIBE, Laurence. The American Constitutional Law. New York: The Foundation Press,1988.
Controle de constitucionalidade

23
inconstitucional. Por outro lado, se a declarao de inconstitucionalidade afeta to-somente a
demanda em que foi levada a efeito, no se h que cogitar de alterao de julgados anteriores.
Sobre o tema, afirma Tribe:
No caso Linkletter v. Walker, a Corte rejeitou ambos os extremos: a Constituio
nem probe nem exige efeito retroativo. Parafraseando o Justice Cardozo pela
assertiva de que a constituio federal nada diz sobre o assunto, a Corte de
Linkletter tratou da questo da retroatividade como um assunto puramente de
poltica (poltica judiciria), a ser decidido novamente em cada caso. A Suprema
Corte codificou a abordagem de Linkletter no caso Stovall v. Denno: Os critrios
condutores da soluo da questo implicam (a) o uso a ser servido pelos novos
padres, (b) a extenso da dependncia das autoridades responsveis pelo
cumprimento da lei com relao aos antigos padres, e (c) o efeito sobre a
administrao da justia de uma aplicao retroativa dos novos padres.
34

Segundo a doutrina, a jurisprudncia americana evoluiu para admitir, ao lado da
deciso de inconstitucionalidade com efeitos retroativos amplos ou limitados (limited
retrospectivity), a superao prospectiva (prospective overruling), que tanto pode ser limitada
(limited prospectivity)
35
, aplicvel aos processos iniciados aps a deciso, inclusive ao processo
originrio, como ilimitada (pure prospectivity), que sequer se aplica ao processo que lhe deu
origem.
36

V-se, pois, que o sistema difuso ou incidental mais tradicional do mundo passou a
admitir a mitigao dos efeitos da declarao de inconstitucionalidade e, em casos determinados,
acolheu at mesmo a pura declarao de inconstitucionalidade com efeito exclusivamente pro
futuro
37
.
No direito portugus, reconhece-se expressamente a possibilidade de o Tribunal
Constitucional limitar os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, nos termos no art. 282, (4),
da Constituio:
Quando a segurana jurdica, razes de eqidade ou interesse pblico de
excepcional relevo, que dever ser fundamentado, o exigirem, poder o Tribunal
Constitucional fixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com
alcance mais restrito do que o previsto nos n 1 e 2..
Vale registrar, a propsito, a opinio abalizada de Jorge Miranda:
A fixao dos efeitos da inconstitucionalidade destina-se a adequ-los s situaes
da vida, a ponderar o seu alcance e a mitigar uma excessiva rigidez que pudesse
comportar; destina-se a evitar que, para fugir a conseqncias demasiado gravosas
da declarao, o Tribunal Constitucional viesse a no decidir pela ocorrncia de
inconstitucionalidade; uma vlvula de segurana da prpria finalidade e da
efetividade do sistema de fiscalizao.
Uma norma como a do art. 282, n 4, aparece, portanto, em diversos pases, seno
nos textos, pelo menos na jurisprudncia.

34
TRIBE, Laurence. American Constitutional Law, cit., p.30.
35
Victoria Iturralde Sesma observa que a adoo da doutrina quase prospectiva tem como objetivos indicar que se trata
de uma deciso, no de um mero dictum e oferecer algum inventivo aos litigantes na busca da reviso das normas
existentes. (El Precedente en el Common Law. Madrid, 1995, p. 182).
36
PALU, Oswaldo Luiz. Controle de constitucionalidade. 2
a.
ed. So Paulo, 2001, p. 173. MEDEIROS, Rui. A Deciso
de Inconstitucionalidade. Lisboa: Universidade Catlica Editora, 1999.
37
Cf. a propsito, SESMA, Victoria Iturralde. El Precedente en el Common Law, cit., p. 174 s.
Controle de constitucionalidade

24
Como escreve Bachof, os tribunais constitucionais consideram-se no s
autorizados mas inclusivamente obrigados a ponderar as suas decises, a tomar em
considerao as possveis conseqncias destas. assim que eles verificam se um
possvel resultado da deciso no seria manifestamente injusto, ou no acarretaria
um dano para o bem pblico, ou no iria lesar interesses dignos de proteo de
cidados singulares. No pode entender-se isto, naturalmente, como se os tribunais
tomassem como ponto de partida o presumvel resultado da sua deciso e passassem
por cima da Constituio e da lei em ateno a um resultado desejado. Mas a
verdade que um resultado injusto, ou por qualquer outra razo duvidoso,
tambm em regra embora no sempre um resultado juridicamente errado.
38

Deve-se anotar que, alm de razes estritamente jurdicas segurana jurdica e
eqidade , o constituinte portugus consagrou, aparentemente, uma clusula justificadora da
limitao de efeito tambm de carter poltico o interesse pblico de excepcional relevo.
39

Ressalte-se, ademais, que o instituto vem tendo ampla utilizao desde a sua adoo.
Segundo Rui Medeiros, entre 1983 e 1986, quase um tero das declaraes de inconstitucionalidade
com fora obrigatria geral tiveram efeitos restritos. Essa tendncia manteve-se tambm entre 1989
e 1997: das 50 declaraes de inconstitucionalidade proferidas em processos de controle abstrato de
normas pelo menos 18 teriam sido com limitao de efeitos.
40

A despeito do carter de clusula geral ou conceito jurdico indeterminado que marca
o art. 282 (4), da Constituio portuguesa, a doutrina e a jurisprudncia entendem que a margem de
escolha conferida ao Tribunal para a fixao dos efeitos da deciso de inconstitucionalidade no
legitima a adoo de decises arbitrrias, estando condicionada pelo princpio de proporcionalidade.
A propsito, Rui Medeiros assinala que as trs vertentes do princpio da
proporcionalidade tm aplicao na espcie (adequao, necessidade e proporcionalidade em
sentido estrito).
Peculiar relevo assume a proporcionalidade em sentido estrito na viso de Rui
Medeiros:
A proporcionalidade nesta terceira vertente tanto pode ser perspectivada pelo lado
da limitao de efeitos como pelo lado da declarao de inconstitucionalidade.
Tudo se reconduz, neste segundo caso, a saber se luz do princpio da
proporcionalidade as conseqncias gerais da declarao de inconstitucionalidade
so ou no excessivas. Impe-se, para o efeito, ponderao dos diferentes interesses
em jogo, e, concretamente, o confronto entre interesses afectado pela lei
inconstitucional e aqueles que hipoteticamente seriam sacrificados em conseqncia
da declarao de inconstitucionalidade com eficcia retroactiva e repristinatria.
Todavia, ainda quanto a esta terceira vertente do princpio da proporcionalidade,
no constitucionalmente indiferente perspectivar o problema das conseqncias
da declarao de inconstitucionalidade do lado da limitao de efeitos ou do lado
da prpria declarao de inconstitucionalidade. A declarao de
inconstitucionalidade com eficcia ex tunc tem, manifestamente prioridade de
aplicao. Todo o sistema de fiscalizao de constitucionalidade portugus est
orientado para a expurgao de normas inconstitucionais. , alis, significativa a

38
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, 3. ed. Coimbra: 1991, t. 2, p. 500-2.
39
MEDEIROS, Rui. A Deciso de Inconstitucionalidade, cit., p. 704.
40
MEDEIROS, Rui. A Deciso de Inconstitucionalidade, cit., p. 689.
Controle de constitucionalidade

25
recusa de atribuio de fora obrigatria geral s decises de no
inconstitucionalidade. No basta, pois, afirmar que o Tribunal Constitucional deve
fazer um juzo de proporcionalidade, cotejando o interesse na reafirmao da ordem
jurdica -- que a eficcia ex tunc da declarao plenamente potencia com o
interesse na eliminao do factor de incerteza e de insegurana que a
retroactividade, em princpio, acarreta (Acrdo do Tribunal Constitucional n
308/93). preciso acrescentar que o Tribunal Constitucional deve declarar a
inconstitucionalidade com fora obrigatria geral e eficcia retroactiva e
repristinatria, a menos que uma tal soluo envolva o sacrifcio excessivo da
segurana jurdica, da eqidade ou de interesse pblico de excepcional relevo.
41

Acentue-se que, ao contrrio do imaginado por alguns autores, tambm o conceito
indeterminado relativo ao interesse pblico de excepcional relevo no um mero conceito de ndole
poltica. Em verdade, tal como anota Rui Medeiros, a referncia ao interesse pblico de
excepcional relevo no contrariou qualquer inteno restritiva, nem teve o propsito de substituir a
constitucionalidade estrita por uma constitucionalidade poltica ou de colocar a razo de Estado
em lugar da razo da lei. Essa opo nasceu da constatao de que a segurana jurdica e a
eqidade no esgotavam o universo dos valores ltimos do direito que, em situaes
manifestamente excepcionais, podiam justificar uma limitao de efeitos.
Resta, assim, evidente que o art. 282 (4) da Constituio portuguesa adota, tambm
em relao ao interesse pblico de excepcional relevo, um conceito jurdico indeterminado para
abarcar os interesses constitucionalmente protegidos no subsumveis nas noes de segurana
jurdica e de eqidade.
Essa orientao enfatiza que os conceitos de segurana jurdica, eqidade e interesse
pblico de excepcional relevo expressam valores constitucionais e no simples frmulas de poltica
judiciria.
42

Na Espanha, embora nem a Constituio nem a lei orgnica do Tribunal
Constitucional tenham adotado expressamente uma declarao de inconstitucionalidade com efeitos
restritos, a Corte Constitucional, marcadamente influenciada pela experincia constitucional alem,
passou a adotar, desde 1989, a tcnica da declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da
nulidade, como reportado por Garcia de Enterra:
A recente publicao no Boletim Oficial do Estado de 2 de maro ltimo da j
famosa Sentena 45/1989, de 20 de fevereiro, sobre inconstitucionalidade do
sistema de liquidao conjunta do imposto sobre a renda da unidade familiar
matrimonial, permite aos juristas uma reflexo pausada sobre esta importante
deciso do Tribunal Constitucional, objeto j de mltiplos comentrios
periodsticos.
A deciso importante, com efeito, por seu fundamento, a inconstitucionalidade que
declara, tema no qual no haver sido produzido at agora, discrepncia alguma.
Mas parece-me bastante mais importante ainda pela inovao que se supe na
determinao dos efeitos dessa inconstitucionalidade, que a sentena remete ao que
se indica no dcimo-primeiro fundamento e este explica como uma eficcia para o
futuro, que no permite reabrir as liquidaes administrativas ou dos prprios

41
MEDEIROS, Rui. A Deciso de Inconstitucionalidade, cit., p. 703-704.
42
MEDEIROS, Rui. A Deciso de Inconstitucionalidade, cit., p. 705 a 715, que, por isso, sublinha a diferena, nesse
ponto, entre o direito portugus e o direito austraco.


Controle de constitucionalidade

26
contribuintes (auto-liquidaes) anteriores
43
.
Na mesma linha de entendimento, a Corte Constitucional tem declarado a
inconstitucionalidade sem pronncia da nulidade de dispositivos constantes de leis oramentrias.
Assim, na STC 13/92/17 assentou-se que a anulao dessas dotaes oramentrias poderia
acarretar graves prejuzos e perturbaes aos interesses gerais, tambm na Catalunha, afetando
situaes jurdicas consolidadas e particularmente a poltica econmica e financeira do Estado
44
.
Essa sucinta anlise do direito comparado demonstra uma forte tendncia no sentido
da universalizao de alternativas normativas ou jurisprudenciais em relao tcnica de nulidade.
Pode-se dizer que, independentemente do modelo de controle adotado, de perfil difuso ou
concentrado, a criao de tcnicas alternativas comum aos mais diversos sistemas constitucionais.
Tambm o Tribunal da Comunidade Europia e o Tribunal Europeu de Direitos Humanos
curvaram-se necessidade de adoo de uma tcnica alternativa de deciso. certo, outrossim, que
esse desenvolvimento se faz com base em previses constitucionais ou legais expressas ou
implcitas ou, ainda, com base em simples opo de poltica judiciria, como se reconhece nos
Estados Unidos.
Em muitos casos, como visto, a adoo de uma declarao de inconstitucionalidade
mitigada decorreu de construo pretoriana.
So os exemplos da Alemanha, na fase inicial, e da Espanha. Nesses dois sistemas,
dominava a idia do princpio da nulidade como princpio constitucional no-escrito ( 78 da Lei da
Corte Constitucional alem; art. 39 da Lei Orgnica da Corte Constitucional espanhola). Essa
orientao, todavia, no impediu que, em casos determinados, ambas as Cortes constitucionais se
afastassem da tcnica da nulidade e passassem a desenvolver frmulas alternativas de deciso. Em
outras palavras, a admisso formal do princpio da nulidade no impediu a adoo de tcnica
alternativa de deciso naqueles casos em que a nulidade poderia revelar-se inadequada (v.g. casos
de omisso parcial) ou trazer conseqncias intolerveis para o sistema jurdico (ameaa de caos
jurdico ou situao de insegurana jurdica).
Ressalte-se, ainda, que a evoluo das tcnicas de deciso em sede de controle
judicial de constitucionalidade deu-se no sentido da quase integral superao do sistema que
Canotilho denominou de silogismo tautolgico: (1) uma lei inconstitucional nula; (2) uma lei
nula porque inconstitucional; (3) a inconstitucionalidade reconduz-se nulidade e a nulidade
inconstitucionalidade)
45
. Tal como demonstrado, a tcnica da nulidade revela-se adequada para
solver as violaes das normas constitucionais de contedo negativo ou proibitivo (v.g., direitos
fundamentais enquanto direitos negativos), mas mostra-se inepta para arrostar o quadro de
imperfeio normativa, decorrente de omisso legislativa parcial ou da leso ao princpio da
isonomia. Assente, igualmente, que o princpio da segurana jurdica um valor constitucional
relevante tanto quanto a prpria idia de legitimidade. Resta evidente que a teoria da nulidade no
poderia ser aplicada na linha do velho adgio fiat justitia, pereat mundus.
No se poderia declarar a nulidade de uma lei que pudesse importar na criao de um
caos jurdico ou, em casos extremos, produzir aquilo que algum chamou de um suicdio
democrtico, cujo melhor exemplo seria a declarao de nulidade de uma lei eleitoral de aplicao
nacional a regular a posse dos novos eleitos. Restou, assim, superada, por fundamentos diversos, a

43
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Justicia Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia
de las leyes inconstitucionales, cit., RDP n. 92, p. 5.
44
JIMNEZ CAMPO, Javier. Qu hacer con la ley inconstitucional, in: La sentencia sobre la constitucionalidad de la
ley. Madrid: 1997, p. 15 (64).
45
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. 4. ed. Coimbra: Almedina, 1986, p. 729.
Controle de constitucionalidade

27
frmula apodtica constitucionalidade/nulidade anteriormente dominante. No se poderia negar
que muitas situaes imperfeitas de uma perspectiva constitucional dificilmente seriam superadas
com a simples utilizao da declarao de nulidade.
Essa tendncia, no sentido da adoo cada vez maior de tcnicas diferenciadas de
deciso no controle de constitucionalidade, tambm resultado da conhecida relativizao do
vetusto dogma kelseniano do legislador negativo. Sobre o tema, digno de nota o estudo de
Joaqun Brage Camazano
46
, do qual cito a seguir alguns trechos:
La raz esencialmente pragmtica de estas modalidades atpicas de sentencias de
la constitucionalidad hace suponer que su uso es prcticamente inevitable, con una
u otra denominacin y con unas u otras particularidades, por cualquier rgano de
la constitucionalidad consolidado que goce de una amplia jurisdiccin, en especial
si no seguimos condicionados inercialmente por la majestuosa, pero hoy
ampliamente superada, concepcin de Kelsen del TC como una suerte de legislador
negativo. Si alguna vez los tribunales constitucionales fueron legisladores
negativos, sea como sea, hoy es obvio que ya no lo son; y justamente el rico
arsenal sentenciador de que disponen para fiscalizar la constitucionalidad de la
Ley, ms all del planteamiento demasiado simple constitucionalidad/
inconstitucionalidad, es un elemento ms, y de importancia, que viene a poner de
relieve hasta qu punto es as. Y es que, como Fernndez Segado destaca, la praxis
de los tribunales constitucionales no ha hecho sino avanzar en esta direccin de la
superacin de la idea de los mismos como legisladores negativos, certificando [as]
la quiebra del modelo kelseniano del legislador negativo.
Assim, alm das muito conhecidas tcnicas de interpretao conforme a
Constituio, declarao de nulidade parcial sem reduo de texto, ou da declarao de
inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade, aferio da lei ainda constitucional e do apelo
ao legislador, so tambm muito utilizadas as tcnicas de limitao ou restrio de efeitos da
deciso, o que possibilita a declarao de inconstitucionalidade com efeitos pro futuro a partir da
deciso ou de outro momento que venha a ser determinado pelo tribunal.
No Brasil, h muito vem a doutrina ressaltando as limitaes da simples pronncia
da nulidade ou da mera cassao da lei para solver todos os problemas relacionados
inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo.
No so poucos os que apontam a insuficincia ou a inadequao da declarao de
nulidade da lei para superar algumas situaes de inconstitucionalidade, sobretudo no mbito do
princpio da isonomia e da chamada inconstitucionalidade por omisso.
47
Esse problema revela-se
tanto mais srio se se considera que, satisfeitas as principais exigncias constitucionais dirigidas ao
legislador, passar a assumir relevo a chamada omisso parcial, decorrente da execuo defeituosa
do dever constitucional de legislar.
certo, outrossim, que, muitas vezes, a aplicao continuada de uma lei por
diversos anos torna quase impossvel a declarao de sua nulidade, recomendando a adoo de
alguma tcnica alternativa, com base no prprio princpio constitucional da segurana jurdica.

46
CAMAZANO, Joaqun Brage. Interpretacin constitucional, declaraciones de inconstitucionalidad y arsenal
sentenciador (un sucinto inventario de algunas sentencias atpicas). en Eduardo Ferrer Macgregor (ed.), La
interpretacin constitucional, Porra, Mxico, 2005, en prensa.

47
Cf., sobre o assunto, MAURER, Hartmut. Zur Verfassungswidrigerklrung von Gesetzen. In: Festschrift fr Werner
Weber. Berlim, 1974, p. 345 (368).
Controle de constitucionalidade

28
Aqui, o princpio da nulidade deixaria de ser aplicado com fundamento no princpio da segurana
jurdica.
Nesse contexto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem evoludo
significativamente nos ltimos anos, sobretudo a partir do advento da Lei n 9.868/99, cujo art. 27
abre ao Tribunal uma nova via para a mitigao de efeitos da deciso de inconstitucionalidade. A
prtica tem demonstrado que essas novas tcnicas de deciso tm guarida tambm no mbito do
controle difuso de constitucionalidade
48
.
O texto inscrito na Lei n. 9.868/99 resultado da proposta constante do Projeto de
Lei n. 2.960/97. Na Exposio de Motivos do aludido projeto, afirmava-se, a propsito:
[...] Coerente com evoluo constatada no Direito Constitucional comparado, a
presente proposta permite que o prprio Supremo Tribunal Federal, por uma maioria
diferenciada, decida sobre os efeitos da declarao de inconstitucionalidade,
fazendo um juzo rigoroso de ponderao entre o princpio da nulidade da lei
inconstitucional, de um lado, e os postulados da segurana jurdica e do interesse
social, de outro (art. 27). Assim, o princpio da nulidade somente ser afastado in
concreto se, a juzo do prprio Tribunal, se puder afirmar que a declarao de
nulidade acabaria por distanciar-se ainda mais da vontade constitucional.
Entendeu, portanto, a Comisso que, ao lado da ortodoxa declarao de
nulidade, h de se reconhecer a possibilidade de o Supremo Tribunal, em casos
excepcionais, mediante deciso da maioria qualificada (dois teros dos votos),
estabelecer limites aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade, proferindo a
inconstitucionalidade com eficcia ex nunc ou pro futuro, especialmente naqueles
casos em que a declarao de nulidade se mostre inadequada (v.g.: leso
positiva ao princpio da isonomia) ou nas hipteses em que a lacuna resultante da
declarao de nulidade possa dar ensejo ao surgimento de uma situao ainda
mais afastada da vontade constitucional.[...]
49

O art. 27 da Lei n 9.868/99 veio preencher a lacuna j detectada pelo Tribunal
existente no mbito das tcnicas de deciso no processo de controle de constitucionalidade. que,
como anotado com preciso pelo Seplveda Pertence, a alternativa radical da jurisdio
constitucional ortodoxa entre constitucionalidade plena e a declarao de inconstitucionalidade ou
revogao por inconstitucionalidade da lei com fulminante eficcia ex tunc faz abstrao da
evidncia de que a implementao de uma nova ordem constitucional no um fato instantneo,
mas um processo (...).
50
Essa deficincia se mostrou notria j na deciso de 23.3.1994, na qual o
Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de ampliar a complexa tessitura das tcnicas de
deciso no controle de constitucionalidade, admitindo que lei que concedia prazo em dobro para a
defensoria pblica era de ser considerada constitucional enquanto esses rgos no estivessem
devidamente habilitados ou estruturados.
51

Promulgada a Lei n 9.868, de 10.11.1999, a Confederao Nacional das Profisses
Liberais CNPL e a Ordem dos Advogados do Brasil propuseram aes diretas de
inconstitucionalidade contra alguns dispositivos da referida lei, dentre eles o prprio artigo 27 (ADI
n 2.154 e 2.258, Rel Min. Seplveda Pertence). O julgamento de ambas as aes foi iniciado no
ltimo dia 14 de fevereiro (2007), porm foi suspenso, por falta de qurum, relativamente ao art. 27
(Vide Informativo STF n 456/2007). De qualquer forma, o Tribunal j vem sinalizando seu
entendimento a respeito da plena constitucionalidade desse dispositivo.

48
RE 197.917/SP, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ 7.5.2004.
49
Exposio de Motivos n 189, de 07.04.1997, ao Projeto de Lei n 2960, de 1997.
50
RE 147.776, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ 19.06.1998.
51
HC n
o
70.514, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 27.6.1997.
Controle de constitucionalidade

29
Com efeito, a falta de um instituto que permita estabelecer limites aos efeitos da
declarao de inconstitucionalidade acaba por obrigar os Tribunais, muitas vezes, a se abster de
emitir um juzo de censura, declarando a constitucionalidade de leis manifestamente incons-
titucionais. Como ressalta Garca de Enterra, la jurisprudencia norteamericana y sus
comentaristas han invocado derechamente un argumento evidente: si no se admitiese el
pronunciamiento prospectivo no se declarara la inconstitucionalidad de un gran nmero de
normas. La doctrina de la absoluta y retroactiva nulidad de las Leyes inconstitucionales conduce
en la direccin de la greater restraint, del ms fuerte freno a los pronunciamientos de
inconstitucionalidad
52
.
O perigo de uma tal atitude desmesurada de self restraint (ou greater restraint) pelas
Cortes Constitucionais ocorre justamente nos casos em que, como o presente, a nulidade da lei
inconstitucional pode causar uma verdadeira catstrofe para utilizar a expresso de Otto Bachof
do ponto de vista poltico, econmico e social. Como assevera Garca de Enterra, es, justamente,
la relacin estrecha entre ambos conceptos (nulidad = catstrofe) la que le ha llevado a buscar en
el ordenamiento constitucional otra solucin y ha credo haberla encontrado en la adopcin del
criterio de la inconstitucionalidad prospectiva, hoy establecido y admitido por los ms importantes
sistemas de justicia constitucional e internacional del mundo entero
53
.
Como admitir, para ficarmos no exemplo de Walter Jellinek, a declarao de
inconstitucionalidade total, com efeitos retroativos, de uma lei eleitoral tempos depois da posse dos
novos eleitos em um dado Estado? Nesse caso, adota-se a teoria da nulidade e declara-se
inconstitucional e ipso jure a lei, com todas as conseqncias, ainda que dentre elas esteja a
eventual acefalia do Estado? Questes semelhantes podem ser suscitadas em torno da
inconstitucionalidade de normas oramentrias. H de se admitir, tambm aqui, a aplicao da
teoria da nulidade tout court? Dvida semelhante poderia suscitar o pedido de
inconstitucionalidade, formulado anos aps a promulgao da lei de organizao judiciria que
instituiu um nmero elevado de comarcas, como j se verificou entre ns.
54
Ou, ainda, o caso de
declarao de inconstitucionalidade de regime de servidores aplicado por anos sem contestao.
Essas questes parecem suficientes para demonstrar que, sem abandonar a doutrina tradicional
da nulidade da lei inconstitucional, possvel e, muitas vezes, inevitvel, com base no princpio
da segurana jurdica, afastar a incidncia do princpio da nulidade em determinadas situaes.
V-se, nesse passo, que o art. 27 da Lei 9.868/99 limita-se a explicitar orientao que
decorre do prprio sistema de controle de constitucionalidade.
No se nega, pois, o carter de princpio constitucional ao princpio da nulidade da
lei inconstitucional. Entende-se, porm, que tal princpio no poder ser aplicado nos casos em que
se revelar absolutamente inidneo para a finalidade perseguida (casos de omisso; excluso de
benefcio incompatvel com o princpio da igualdade), bem como nas hipteses em que, como
ocorre no presente caso, a sua aplicao pudesse trazer danos para o prprio sistema jurdico
constitucional (grave ameaa segurana jurdica).

52
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Justicia Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia
de las leyes inconstitucionales. In: Revista de Direito Pblico n 92; out./dez. de 1989, p. 13.
53
GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Justicia Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaracin de ineficacia
de las leyes inconstitucionales. In: Revista de Direito Pblico n 92; out./dez. de 1989, p. 14.
54
Cf. RE 104.393/GO, Rel. Min. Moreira Alves, 2
a
. Turma, DJ de 24.5.1985.
Controle de constitucionalidade

30
Assim, configurado eventual conflito entre o princpio da nulidade e o princpio da
segurana jurdica, que, entre ns, tem status constitucional, a soluo da questo h de ser,
igualmente, levada a efeito em um processo de complexa ponderao.
Em muitos casos, ento, h de se preferir a declarao de inconstitucionalidade com
efeitos restritos insegurana jurdica de uma declarao de nulidade, como demonstram os
mltiplos exemplos do direito comparado e do nosso direito.
Nesses termos, fica evidente que a norma contida no art. 27 da Lei n 9.868/99 tem
carter fundamentalmente interpretativo, desde que se entenda que os conceitos jurdicos
indeterminados utilizados segurana jurdica e excepcional interesse social se revestem de base
constitucional. No que diz respeito segurana jurdica, parece no haver dvida de que encontra
expresso no prprio princpio do Estado de Direito consoante, amplamente aceito pela doutrina
ptria e aliengena. Excepcional interesse social pode encontrar fundamento em diversas normas
constitucionais.
O que importa assinalar que, segundo a interpretao aqui preconizada, o princpio
da nulidade somente h de ser afastado se se puder demonstrar, com base numa ponderao
concreta, que a declarao de inconstitucionalidade ortodoxa envolveria o sacrifcio da segurana
jurdica ou de outro valor constitucional materializvel sob a forma de interesse social.
55

Portanto, o princpio da nulidade continua a ser a regra tambm no direito brasileiro.
O afastamento de sua incidncia depender de um severo juzo de ponderao que, tendo em vista
anlise fundada no princpio da proporcionalidade, faa prevalecer a idia de segurana jurdica ou
outro princpio constitucional manifestado sob a forma de interesse social relevante. Assim, aqui,
como no direito portugus, a no-aplicao do princpio da nulidade no se h de basear em
considerao de poltica judiciria, mas em fundamento constitucional prprio.
Entre ns, cuidou o legislador de conceber um modelo restritivo tambm no aspecto
procedimental, consagrando a necessidade de um quorum especial (dois teros dos votos) para a
declarao de inconstitucionalidade com efeitos limitados. Ter significado especial o princpio da
proporcionalidade, especialmente a proporcionalidade em sentido estrito, como instrumento de
aferio da justeza da declarao de inconstitucionalidade (com efeito da nulidade), tendo em vista
o confronto entre os interesses afetados pela lei inconstitucional e aqueles que seriam
eventualmente sacrificados em conseqncia da declarao de inconstitucionalidade.
56

No parecem procedentes, pois, as impugnaes constitucionalidade do art. 27 da
Lei n 9.868/99. certo que Supremo Tribunal Federal ainda no se pronunciou, definitivamente,
sobre a constitucionalidade do art. 27 da Lei n 9.868/99. notrio, porm, que o Tribunal j est a
aplicar o art. 27 aos casos de controle incidental
57
e controle abstrato
58
. Desse modo, parece
superado o debate sobre a legitimidade da frmula positivada no referido artigo.
No presente caso, o Tribunal tem a oportunidade de aplicar o art. 27 da Lei n
9.868/99 em sua verso mais ampla. A declarao de inconstitucionalidade e, portanto, da nulidade
da lei instituidora de uma nova entidade federativa, o Municpio, constitui mais um dentre os casos -
como os anteriormente citados, retirados de exemplos do direito comparado em que as
conseqncias da deciso tomada pela Corte podem gerar um verdadeiro caos jurdico.

55
Cf., a propsito do direito portugus, MEDEIROS, Rui. A Deciso de Inconstitucionalidade, cit., p. 716.
56
Cf. MEDEIROS, Rui. A Deciso de Inconstitucionalidade, cit., p. 703-704.
57
Cf. RE 197.917, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ de 07.05.2004.
58
Cf. ADI 3.022/RS, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 18.08.2004.
Controle de constitucionalidade

31
No h dvida, portanto, e todos os Ministros que aqui se encontram parecem ter
plena conscincia disso de que o Tribunal deve adotar uma frmula que, reconhecendo a
inconstitucionalidade da lei impugnada diante da vasta e consolidada jurisprudncia sobre o tema
, resguarde na maior medida possvel os efeitos por ela produzidos.
Assim sendo, voto no sentido de, aplicando o art. 27 da Lei n 9.868/99, declarar
a inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade da lei impugnada, mantendo sua
vigncia pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses, lapso temporal razovel dentro do qual
poder o legislador estadual reapreciar o tema, tendo como base os parmetros que devero
ser fixados na lei complementar federal, conforme deciso desta Corte na ADI 3.682.