caractersticos do instrumento Cabe ao advogado pblico alertar o gestor quanto existncia de bices jurdicos pretenso de celebrar convnio, preferencialmente condicionando o reconhecimento da regularidade jurdica do procedimento ao atendimento das recomendaes que lhe compete fazer. Resumo: No exerccio da competncia legal de examinar a minuta de convnios, o advogado da Unio deve considerar uma srie de aspectos. O presente artigo, baseado em caso concreto bastante ilustrativo, ter enfoque sobre o exame da legalidade do objeto de convnios e a verifcao da presena dos elementos caractersticos dessa espcie de instrumento, porquanto se trata de questes fundamentais no desempenho da funo de controlar a legalidade do ato administrativo. Palavras-chave: Convnio. Legalidade do objeto. Elementos caractersticos. Sumrio: Introduo; 1 Anlise da legalidade do objeto de convnios; 2 Verifcao da presena dos elementos caractersticos do instrumento; 3 Concluso. Referncias. INTRODUO A anlise jurdica das minutas de convnios e instrumentos congneres atividade que faz parte da rotina das unidades consultivas da Advocacia-Geral da Unio, que so responsveis pelo assessoramento jurdico de todos os rgos e entidades do Poder Executivo Federal (art. 131, Constituio Federal). No cumprimento desse mister, uma srie de aspectos devem ser considerados, mas existem alguns que, pela relevncia e frequncia com que apresentam problemas em casos concretos, demandam ateno especial por parte dos advogados pblicos federais. Sem a pretenso de esgotar as questes que se devem enfrentar na anlise de que trata o art. 11, VI, alnea a, da Lei Complementar n 73, de 10.2.1993, o art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666, de 21.6.1993, e o art. 44 da Portaria Interministerial CGU/MF/MP n 507, de 24.11.2011, o presente estudo ter enfoque sobre: (i) o exame da legalidade do objeto de convnios e (ii) a verifcao da presena dos elementos caractersticos dessa espcie de instrumento. O presente estudo ser baseado em caso concreto no qual o convnio foi celebrado entre rgo da Unio e uma entidade privada sem fns lucrativos e cujo objeto envolvia prestao de servios. Esse tipo de situao bem evidencia a importncia de que o rgo jurdico investigue detidamente certos aspectos, proporcionando a segurana jurdica desejvel na prtica do ato administrativo. Ao fnal, sero reunidas observaes especfcas para cada um desses pontos, que podem servir de orientao bsica aos advogados pblicos que atuam na rea de convnios e instrumentos congneres. 1. Exame da legalidade do objeto de convnios O convnio um instrumento jurdico que visa consecuo de objetivo comum em regime de mtua colaborao (art. 1, 1, Decreto n 6.170, de 25.7.2007 [1] ), sendo que a respectiva celebrao, segundo a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), [2] deve levar em conta no apenas a capacidade tcnica e operacional dos entes responsveis por executar o objeto, mas tambm a viabilidade tcnica e a economicidade da medida que se almeja implementar. A esse respeito, o ex-Ministro do Tribunal de Contas da Unio Ubiratan Aguiar [3] esclarece o seguinte: Os convnios so acordos frmados entre entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre essas e organizaes particulares, para a realizao de objetivos de interesse comum, desde que os partcipes estejam devidamente aparelhados para a consecuo da atividade acordada. (grifos acrescidos) Assim como qualquer outro negcio jurdico, o convnio tem sua validade condicionada licitude do respectivo objeto, de modo que a conformidade de tal elemento frente ao ordenamento jurdico um aspecto a ser considerado antes da formalizao dessa espcie de instrumento. O Decreto n 6.170/2007 defne objeto como o o produto do convnio ou contrato de repasse, observados o programa de trabalho e as suas fnalidades (art. 1, 1, X). A doutrina, por sua vez, ensina que o objeto de qualquer instrumento aquilo a ser executado, o fm que se pretende atingir [4] . A verifcao em torno da legalidade do objeto, por dever de ofcio, [5] incumbe fundamentalmente ao rgo de assessoramento jurdico, e no se restringe anlise de sua conformidade, em abstrato, com o ordenamento jurdico ptrio, mas tambm passa pelo exame da compatibilidade do arranjo de certa relao jurdica com as peculiaridades do ajuste convenial. A importncia desse segundo nvel da anlise da legalidade do objeto pode ser melhor compreendida a partir do seguinte exemplo: lcita a contratao de servios pela Administrao por meio de licitao (art. 37, XXI, CF; art. 2, Lei n 8.666/93), contudo, no vlida a relao jurdica formalizada por um convnio que tenha como objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra ou a prestao de servios mediante remunerao. Com efeito, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio revela que em alguns casos so celebrados convnios que no contemplam um regime de mtua colaborao para a consecuo de um objetivo comum, mas, em verdade, caracterizam agenciamento de mo de obra por fundao privada e a terceirizao de atividades fnalsticas do ente estatal. Assim, quando o objeto do convnio de algum modo envolver prestao de servios por parte de uma fundao privada, o efetivo controle interno da legalidade dos atos administrativos [6] requer uma refexo por parte do rgo de assessoramento jurdico acerca dos seguintes pontos: (i) a parceria envolve produto (objeto) cuja realizao pressupe a prestao de servios ou o objeto do convnio consiste na prpria prestao de servios (exclusivo fornecimento de mo de obra)? (ii) a contratao de servios no deveria ser precedida de licitao? (iii) a intermediao da fundao privada no estaria servindo de conhecido mecanismo de burla ao princpio da obrigatoriedade de licitao? (iv) o pessoal em exerccio no mbito do ente concedente no teria condies de desempenhar as atividades que se pretendia transferir ao parceiro privado ou aos profssionais por ele contratados? (v) o ente concedente no estaria transferindo indevidamente o exerccio de atribuies prprias de cargos pblicos ou de atividades que constituam a sua misso institucional (atividades fnalsticas)? Nesse contexto, ainda cabe averiguar se de fato h um regime de mtua colaborao para a consecuo de um objetivo comum ou se a atuao do parceiro privado na parceria limita-se ao papel de mero agenciador de mo de obra. No menos importante verifcar se a convenente, de algum modo, ser remunerada pelas atividades que lhe sero reservadas pelo convnio. [7] A circunstncia, nem um pouco incomum, de que os custos da parceria so avaliados fundamentalmente com base na remunerao do pessoal cuja contratao necessria para a execuo do objeto consubstancia forte indicativo de que a parceria, na verdade, tem por objeto a contratao de servios ou fornecimento de mo de obra, ao invs de um produto acabado e bem defnido no Plano de Trabalho. Nessas circunstncias, a primeira pergunta que o rgo jurdico deve fazer a si mesmo se tal objeto seria passvel de licitao. Em muitos casos, a impreciso com que se descreve o objeto no permite identifcar, com segurana e clareza, aquilo que se pretende realizar e a natureza das atividades a serem desempenhadas pelo parceiro privado ou profssionais por ele eventualmente contratados. Essa defcincia do processo, por si s, recomenda que o rgo jurdico faa alerta ao gestor quanto necessidade de descrio clara, precisa e detalhada do objeto na minuta do convnio e no Plano de Trabalho, conforme exige a legislao de regncia (art. 116, 1, Lei n 8.666/93; art. 25, Portaria Interministerial CGU/MF/MP n 507/11) e a jurisprudncia do TCU (Acrdo n 2161/2007 1 Cmara e Acrdo n 2648/2007 Plenrio). Tambm no so raros os casos em que as atividades atribudas ao parceiro privado caracterizam servios tcnicos profssionais especializados, nos termos do art. 13 da Lei n 8.666/1993, [8] ou, na dico do inciso III do referido dispositivo legal, trabalhos relativos a assessorias ou consultorias tcnicas. Nesse contexto, convm solicitar maiores esclarecimentos quanto ao objeto da parceria, sendo que, mngua dessas informaes, a cautela recomenda propor a instaurao de procedimento licitatrio, [9] por fora do contido no art. 37, XXI, da Constituio Federal e no art. 2 da Lei n 8.666/1993. Cabe, ainda, alertar o administrador sobre a necessidade de comprovao de que tais atividades no podem ser desempenhadas pelo pessoal em exerccio no rgo da Unio, nos termos do art. 20, 2, da Lei n 12.465, de 12.8.2011 (Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2012), [10] in verbis: Art. 20. No podero ser destinados recursos para atender a despesas com: [...] 2 Os servios de consultoria, inclusive aqueles realizados no mbito dos acordos de cooperao tcnica com organismos internacionais, somente sero contratados para execuo de atividades que, comprovadamente, no possam ser desempenhadas por servidores ou empregados da Administrao Pblica Federal, no mbito do respectivo rgo ou entidade, publicando-se no Dirio Ofcial da Unio, alm do extrato do contrato, a justifcativa e a autorizao da contratao, na qual constaro, necessariamente, a identifcao do responsvel pela execuo do contrato, a descrio completa do objeto do contrato, o quantitativo mdio de consultores, o custo total e a especifcao dos servios e o prazo de concluso. (grifos acrescidos) Esse tipo de situao ainda demanda refexo do advogado quanto ao propsito da intermediao do parceiro privado na consecuo daquele objeto. Isso porque a experincia na matria revela ser bastante comum a utilizao de fundaes privadas como mecanismo de burla licitao, seja para a contratao de servios, denominada em alguns casos de agenciamento ou arregimentao de mo de obra, seja para a aquisio de bens ou execuo de atividades de cunho meramente administrativo. Alm do mais, a intermediao de fundaes privadas com vistas ao agenciamento de mo de obra normalmente consubstancia ato de gesto antieconmico, pois implica o pagamento de remuneraes acima do padro de mercado aos profssionais contratados, alm de algum estipndio em favor da prpria fundao. [11] Mais uma razo, portanto, para que as relaes jurdicas com essa arquitetura no sejam bem vistas pelo Tribunal de Contas da Unio. A respeito do tema, vale destacar o julgado do TCU a seguir colacionado, no qual se ressalta a irregularidade da contratao direta de fundaes de apoio para o mero fornecimento de mo de obra, sobretudo quando envolve atividades tpicas de cargos pblicos: AUDITORIA. RELACIONAMENTO ENTRE HOSPITAIS FEDERAIS NO RIO DE JANEIRO E FUNDAES DE APOIO. CONSTATAO DE IRREGULARIDADES. DETERMINAES. RECOMENDAO. 1. irregular a contratao de fundaes de apoio para o fornecimento de mo-de-obra destinada a desempenhar funes tpicas de cargos pblicos, por contrariar o art. 37, inciso II, da Constituio Federal e o art. 1, 2, do Decreto n 2.271/97. 2. irregular a contratao direta de fundaes de apoio, com fundamento no art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93, para o fornecimento de mo-de-obra. 3. irregular a prestao de servios a terceiros, pelas fundaes de apoio, usando de instalaes e equipamentos de entidades pblicas. 4. [...] 5. irregular o pagamento, pelas fundaes de apoio, de complementao ou gratifcao salarial a servidores pblicos, no desempenho dos cargos que ocupam em rgos ou entidades federais, por contrariar os arts. 37, inciso X, e 169, 1, da Constituio Federal. (Acrdo n 1193/2006 TCU Plenrio) (grifos acrescidos) interessante observar que a celebrao de convnio com fundao de apoio visando ao exclusivo fornecimento de mo de obra afasta, num primeiro plano, a discusso quanto necessidade do certame para o estabelecimento do vnculo entre o Poder Pblico e a fundao. [12] Ocorre que, numa segunda etapa, ou seja, quando a fundao transfere a execuo do objeto do convnio para outrem (quarteirizao), [13] esse estratagema muitas vezes desmascarado, tornando-se claro o popular mecanismo de burla licitao. A propsito, merece transcrio o seguinte acrdo do TCU: Acrdo n 290/2007-Plenrio [Voto do Relator] [...] 3. O Representante questionou a regularidade da contratao da Fundao de Apoio ao Hospital de Ensino do Rio Grande - FAHERG pela Universidade do Rio Grande (FURG), por dispensa de licitao; bem assim a posterior contratao, por aquela Fundao, da empresa Centro de Nefrologia e Dilise Ltda - CND, por inexigibilidade de licitao. 3.1 A primeira delas decorreu de convnio celebrado entre as duas instituies, com fundamento nos arts. 1, da Lei n. 8.958/1994 e 24, XIII, da Lei n. 8.666/1993; estando, segundo o Magnfco Reitor, em total conformidade com o Acrdo Plenrio TCU n. 655/2002. O objeto conveniado consubstancia-se na unio de esforos [da FURG e da FAHERG], mediante a utilizao de suas capacidades instaladas e recursos humanos disponveis, para a implantao de uma Unidade de Dilise no Servio de Nefrologia do Hospital Universitrio Dr. Miguel Riet Correa Jr. .... Uma vez celebrado o referido termo, a FAHERG contratou, sem licitao, a CND, para a execuo do objeto retro. 4. A Secex/RS concluiu pela irregularidade da execuo do aludido convnio, tendo em vista que a Fundao de Apoio subcontratou CND, a consecuo do objeto. Manifestou-se, tambm, pela ilegalidade do contrato frmado entre essas ltimas, ante a no-realizao prvia do devido certame licitatrio pela FAERGH. 4.1 Apesar da concluso acima, o rgo instrutivo no props a resciso do aludido contrato, em razo de o prejuzo populao vinculada ao Servio de Dilise ser maior que sua manuteno at o fnal de sua vigncia (em abril/2007, cf. Clusula VI, de junho/2003). Props, assim, que seja expedida determinao para que no seja prorrogado o convnio ento celebrado, resultando, conseqentemente, na resciso do contrato inquinado. 5. Perflho do entendimento esposado pela referida Unidade Tcnica. De fato, a celebrao do convnio entre a FURG e a FAERGH poderia encontrar, a princpio, guarida na legislao especfca (art. 1, da Lei n. 8.958/1994, regulamentado pelo art. 1, do Decreto n. 5.205/2004), no fosse a posterior subcontratao do objeto conveniado empresa CND, caracterizando, inegavelmente, mero subterfgio para acobertar a contratao da referida empresa, por inexigibilidade de licitao. Se FURG interessava a implantao do Servio de Dilise, por terceiros, deveria ter buscado no mercado empresa que pudesse oferec-lo, mediante a realizao da competente licitao. Ademais, os contratos administrativos so personalssimos, no havendo previso legal que autorize a subcontratao de outra entidade para a execuo das atividades acordadas com fulcro nos dispositivos retromencionados, conforme pacifcamente entendido por esta Corte de Contas nas deliberaes colacionadas pela Secex/RS (Deciso Plenria n. 284/1999 e Acrdos Plenrios n.s 153/2002, 777/2004, 1590/2004 e 545/2005, dentre vrios outros). 6. inadmissvel a contratao de fundao de apoio para simplesmente intermediar eventuais contrataes de servios, aquisio de bens ou para executar atividades de cunho meramente administrativo. [...] 6.1.1 Em suma, so exigidos, cumulativamente, que as instituies tenham a incumbncia estatutria de promover a pesquisa, o ensino ou o desenvolvimento institucional, cientfco e tecnolgico e que os objetos dos termos frmados ou celebrados (contratos ou convnio) efetivamente refram-se a essas atividades. 6.1.2 Paradigmtica a Deciso Plenria TCU n. 655/2002 que elencou as condies indispensveis para que as contrataes da espcie sejam consideradas regulares: a1) a instituio contratada tenha sido criada com a fnalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extenso e de desenvolvimento institucional, cientfco e tecnolgico; e a2) o objeto do contrato esteja diretamente relacionado pesquisa, ensino, extenso ou desenvolvimento institucional; b) a Fundao, enquanto contratada, deve desempenhar o papel de escritrio de contratos de pesquisa, viabilizando o desenvolvimento de projetos sob encomenda, com a utilizao do conhecimento e da pesquisa do corpo docente das IFES, ou de escritrio de transferncia de tecnologia, viabilizando a insero, no mercado, do resultado de pesquisas e desenvolvimentos tecnolgicos realizados no mbito das universidades; c) o contrato deve estar diretamente vinculado a projeto a ser cumprido em prazo determinado e que resulte produto bem defnido, no cabendo a contratao de atividades continuadas nem de objeto genrico, desvinculado de projeto especfco; d) os contratos para execuo de projeto de desenvolvimento institucional devem ter produto que resulte em efetivo desenvolvimento institucional, caracterizado pela melhoria mensurvel da efccia e efcincia no desempenho da instituio benefciada; e) a manuteno e o desenvolvimento institucional no devem ser confundidos e, nesse sentido, no cabe a contratao para atividades de manuteno da instituio, a exemplo de servios de limpeza, vigilncia e conservao predial. [...] 8. Ante o exposto e acolhendo como razes adicionais de decidir a anlise promovida pela Unidade Tcnica, sou pela irregularidade das contrataes em tela. [...] [ACRDO] [...] ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, ante as razes expostas pelo Relator, em: [...] 9.2. determinar Universidade Federal do Rio Grande - FURG que: 9.2.1. no prorrogue, ao fnal de sua vigncia (abril/2007), o Convnio n. 012/2002, celebrado com a FAHERG; 9.2.2. envide esforos com vistas implantao de servio prprio de dilise ou, caso opte pela terceirizao, realize o devido certame licitatrio, sem a intermediao da FAHERG, prevendo, no contrato a ser frmado, o pagamento de aluguel pelo uso do espao e o ressarcimento das despesas de gua, energia eltrica e telefone a sua conta nica; (grifos acrescidos) No restam dvidas, portanto, de que inadmissvel a intermediao de fundao de apoio visando apenas contratao de servios. Porm no s. Outros argumentos ainda apontam a ilicitude de convnios com esses contornos. O Decreto n 2.271, de 7.7.1997, veda expressamente a execuo indireta das atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos de ente pblico ou que se insiram na rea de sua competncia legal (art. 1, caput, e 2); probe, igualmente, a contratao que tenha por objeto exclusivo fornecimento de mo-de-obra (art. 4, II); confra-se: Art . 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade. 1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo, reprografa, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta. 2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal. Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam: [...] II - caracterizao exclusiva do objeto como fornecimento de mo-de-obra; [...] IV - subordinao dos empregados da contratada administrao da contratante. (grifos acrescidos) Mais claramente, a Instruo Normativa da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento (SLTI/MP) n 02, de 30.4.2008 (arts. 9, I e II), delimita o campo no qual se admite a execuo indireta de servios da Administrao, tambm conhecida como terceirizao: Art. 9 vedada a contratao de atividades que: I - sejam inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, assim defnidas no seu plano de cargos e salrios, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal; II - constituam a misso institucional do rgo ou entidade; (grifos acrescidos). Embora o art. 20, 2, da LDO 2012 e o art. 9 da Instruo Normativa-SLTI/MP n 2/2008 refram-se contratao de servios, abrindo margem interpretao de que se restringiriam s relaes precedidas de licitao, no h dvidas de que a vedao tambm se estende celebrao de convnios ou qualquer instrumento jurdico que viabilize a execuo indireta de atividades da Administrao. Isso porque se probe, de um modo geral, a transferncia de atividades fnalsticas e atos de gesto da Administrao para particulares, pouco importando o meio pelo qual a terceirizao ir se concretizar. De modo semelhante, e at com maior razo, aplica-se aos convnios a norma que probe a contratao que tenha por objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra, a saber, o art. 4, II, do Decreto n 2.271/1997. Nessa linha de raciocnio, destaca-se o entendimento consolidado na Smula n 97 do Tribunal de Contas da Unio a respeito da utilizao de fundaes de apoio como mecanismo de aliciamento e arregimentao de mo-de-obra: Smula n 97 TCU Ressalvada a hiptese prevista no pargrafo nico do art. 3 da Lei n 5.645, de 10/12/70 (Decreto-lei n 200, de 25/02/67, art. 10, 7 e 8), no se admite, a partir da data da publicao do ato de implantao do novo Plano de Classifcao e Retribuio de Cargos do Servio Civil da Unio e das autarquias, a utilizao de servios de pessoal, mediante convnios, contratos ou outros instrumentos, celebrados com Fundaes ou quaisquer entidades pblicas e privadas, para o desempenho de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo referido Plano. (grifos acrescidos) interessante ressaltar que no consta revogao expressa da Smula n 97 do TCU, [14] de modo que persiste a vedao para a utilizao de servios de pessoal, mediante convnios, celebrados com Fundaes ou quaisquer entidades pblicas e privadas, para o desempenho de atividades inerentes aos cargos abrangidos pelo Plano de Cargos e Salrios do ente pblico concedente. Destaca-se que eventual ausncia de plano de cargos e salrios do rgo no autoriza a concluso de que teria cado por terra a vedao em discusso. Nessa hiptese, para tentar justifcar a no incidncia da vedao legal em comento, o rgo deve considerar as atividades que constituem a sua misso institucional, ou, em outras palavras, o conjunto de atividades que se inserem nos assuntos da sua rea de competncia, conforme se extrai do caput do art. 1 do Decreto n 2.271/1997. Abarcando a matria em comento, tm-se os seguintes julgados do Tribunal de Contas da Unio: Assuntos: CONTRATOS e PESSOAL. DOU de 31.07.2009, S. 1, p. 88. Ementa: determinao ao Departamento Nacional de Trnsito para que se abstenha de celebrar contratos cuja execuo do objeto demande aes previstas em seu quadro funcional como atividade-fm (item 1.5.1.5, TC-007.077/2001-6, Acrdo n 3.923/2009-1 Cmara). ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, diante das razes expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer da denncia, com fundamento no art. 53 da Lei 8.443/92, c/c o art. 234 do Regimento Interno/TCU; 9.2. determinar 5 Secex que promova, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, as seguintes audincias: 9.2.1. celebrao do Convnio 380/2005, cujo objeto constitui terceirizao indevida de atividades fnalsticas do Ministrio do Turismo, contrariando o art. 1 do Decreto 2.271/97 e jurisprudncia consolidada deste Tribunal (Acrdos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenrio): 9.2.1.1. Sra. Carla Maria Naves Ferreira, ento Diretora do Departamento de Qualifcao e Certifcao e de Produo Associada ao Turismo, por se manifestar de acordo com o plano de trabalho apresentado e com a Nota Tcnica 47/DCPAT/SPDT/MTur, pela aprovao da proposta referente ao convnio; [...] (Acrdo n 1852/2008-TCU-Plenrio) Assunto: CONSULTORIA. DOU de 08.08.2008, S. 1, p. 144. Ementa: o TCU determinou CAPES que, por ocasio da contratao de consultores/consultorias, instrusse todas as contrataes de consultores com justifcativas aptas a comprovar que as tarefas que seriam executadas no estariam abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, nem se constituiriam em atividade principal da rea de competncia legal do rgo ou entidade (item 3.2.1, TC-020.252/2007-2, Acrdo n 2.383/2008-TCU-1 Cmara). DOU de 25.03.2008, S. 1, p. 98 o TCU determinou ELETRONORTE que, nas contrataes de servios terceirizados, observasse o disposto no art. 1, 2, do Decreto n 2.271/1997, bem como nos Acrdos ns 2646/2007-TCU- Plenrio e 2084/2007-TCU-Plenrio, e no inclusse no objeto da contratao atividades no passveis de terceirizao, que so contempladas pelo plano de cargos da entidade (item 9.3, TC-020.314/2006-9, Acrdo n 449/2008-TCU- Plenrio). DOU de 30.08.2006, S. 1, p. 156 o TCU determinou a uma entidade federal que evitasse transferir a terceiros atribuies relativas ao planejamento e defnio de estratgias referentes s suas competncias institucionais (item 9.2.15, TC-013.140/2005-0, Acrdo n 1.499/2006-TCU-Plenrio). CONSULTORIA. DOU de 27.03.2006, S. 1, p. 77. Ementa: no se deve fazer uso da contratao de consultoria quando o objeto do contrato se constituir de tarefa contida nas atribuies da unidade (rgo ou entidade) ou quando no consistir em servio tcnico profssional especializado, previsto no art. 13 da Lei 8.666/93 (item 1.3, TC-006.695/2005-5, Acrdo n 561/2006-TCU-1 Cmara). (grifos acrescidos) Sobre o tema, recentemente foi proferido o Acrdo n 1618/2012, no qual o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio se baseou em auditoria que apontou a utilizao do convnio para prestao de servios que deveriam ser contratados por meio de licitao e a terceirizao irregular de mo de obra; confra-se: ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria [...], determinar Secretaria de Portos SEP que: 9.1. no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, proceda ao encerramento do Convnio 756498/2011 (Processo 00045.0002442/2011-35) com a Fundao Ricardo Franco FRF, realizando, caso entenda necessria a continuidade da execuo de seu objeto, o respectivo procedimento licitatrio; 9.2. no prazo de 90 (noventa) dias, elabore plano de ao a ser seguido pelo rgo, com defnio de datas de incio e de fm dos trabalhos, contemplando a realizao de estudos devidamente fundamentados com vistas ao atingimento dos seguintes objetivos e/ou metas: 9.2.1. especifcao e detalhamento das atividades a cargo dos diversos setores da Secretaria; 9.2.2. defnio de suas necessidades permanentes de recursos humanos, notadamente no que tange execuo de suas atividades fnalsticas; 9.2.3. plano de contratao de pessoal efetivo prprio, de acordo com os elementos e parmetros defnidos nos estudos; 9.2.4. defnio de um cronograma de substituio de pessoal irregularmente terceirizado, com base nas aes acima indicadas; 9.3. to logo concluda a elaborao dos estudos especifcados no item anterior, submeta-os considerao e deliberao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); 9.4. realize, por ocasio do repasse da prxima parcela de recursos do Convnio 756498/2011, a compensao dos valores transferidos a maior ao convenente por conta da incidncia indevida do percentual de 6% sobre o custo da mo de obra vinculada avena, a ttulo de dissdio, a partir do ms de outubro de 2011; 9.5. encaminhe cpia do presente relatrio ao gabinete do Exmo Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, em atendimento sua solicitao; 9.6. encaminhar cpia da deliberao que vier a ser adotada nestes autos, acompanhada do relatrio e do voto que a fundamentarem, Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 9.7. arquive o presente processo aps as devidas comunicaes. (grifos acrescidos) Para evitar o surgimento de relaes jurdicas caracterizadas como terceirizao ou mesmo quarteirizao ilegal, caber recomendar ao gestor certifcar nos autos o seguinte: (i) o pessoal da fundao privada e os profssionais por ela contratados somente desempenharo atividades que, comprovadamente, no possam ser realizadas pelo pessoal em exerccio no rgo pblico (art. 20, 2, Lei n 12.465/2011); (ii) o convnio no tem por objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra (art. 4, II, Decreto n 2.271/1997), mas de fato envolve um regime de mtua colaborao para a consecuo de um objetivo comum; (iii) o pessoal da fundao privada e os profssionais por ela contratados no desempenharo atividades prprias do rgo estatal, assim defnidas no seu plano de cargos e salrios, ou que constituam sua misso institucional, mas apenas atividades que se caracterizem como acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de sua competncia legal (art. 37, II, CF; art. 1, 2, Decreto n 2.271/1997; art. 9, I e II, IN/SLTI-MP n 02/2008); (iv) alternativamente ao ponto anterior, que a situao se enquadra nas excees admitidas pelo 2 do art. 1 do Decreto n 2.271/1997; (v) o pessoal da fundao privada ou eventuais profssionais por ela contratados no desempenharo atividades estranhas s previstas no Plano de Trabalho; e (vi) no haver subordinao trabalhista entre os profssionais contratados e o rgo pblico (art. 4, IV, Decreto n 2.271/97; e Enunciado n 331 do TST [15] ). Sobre o tema, e na linha do exposto, o Departamento de Orientao e Coordenao de rgos Jurdicos (DECOR), rgo da Advocacia-Geral da Unio com atribuies de orientar e coordenar os trabalhos das Consultorias Jurdicas, especialmente no que se refere uniformizao da jurisprudncia administrativa (art. 14, Decreto n 7.392, de 13.12.2010), emitiu a NOTA DECOR/CGU/AGU n 148/2008 e a NOTA DECOR/CGU/AGU n 318/2008-JGAS, cujos principais excertos se transcrevem abaixo: NOTA DECOR/CGU/AGU N. 148/2008 No mbito da administrao, o fato de integrar o plano de cargos, ainda que como atividade-meio, tem o mesmo signifcado de imprescindibilidade e permanncia que no mbito trabalhista em geral possui a condio de integrante da atividade fm. Com efeito, se h cargos, empregos ou funes no plano prprio, porque so necessrios em carter permanente, e o caminho para atender s necessidades da administrao, quanto aos mesmos, no a contratao de servios comuns ou gerais, nos termos do inciso XXI, do art. 37, da Carta, mas a realizao de concursos nos termos do inciso II do mesmo dispositivo, ou contratao excepcional, por prazo determinado, nos termos do inciso IX, do mesmo art. 37. O princpio subjacente lgica da terceirizao de que existe uma srie de tarefas que o Estado pode dirigir sem as executar diretamente. Isso no signifca, no entanto, que todas as atividades materiais acessrias possam ser indistintamente terceirizadas, notadamente se na estrutura administrativa do Poder Pblico existirem cargos legalmente criados que se destinem a atender quelas necessidades especfcas. Nessa hiptese, ainda que constitucionalmente admissvel, a terceirizao da atividade estar inviabilizada, fugindo ao poder discricionrio do administrador a sua implantao. Constatando-se que os servios a serem terceirizados correspondem a tarefas permanentes, contnuas, inerentes e indispensveis atividade-fm da Administrao, ainda que seja realizada licitao, a contratao tida por ilegal, importando em violao do dever de realizar concurso. Portanto, esse esboo demonstra que, para fns de contratao de servios na Administrao Pblica, a diferenciao entre atividade acessria e atividade principal no decisiva. Tudo ir depender se a atividade a ser contratada trata-se ou no de atividade inserida em alguma categoria funcional do rgo, ou se refere a atribuio legal, para evitar terceirizao de servios, que legalmente dever ser executados por servidores pblicos concursados. [...] Por outro lado, no se pode olvidar a regra do art. 1, 2 do Decreto n. 2.271/97, que prev a possibilidade da contratao, cujos cargos tenham sido extintos, total ou parcialmente. [...] [...] para os fns legais, o que importa no a nomenclatura utilizada, e sim a atividade executada. Nesse linha, foroso reconhecer a prevalncia da regra que probe taxativamente a execuo indireta das atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade. [...] [...] no demais destacar a importncia da justifcativa do Administrador, para os fns de contratao de servios. A justifcativa elemento fundamental na apreciao de tais contrataes, por isso, deve ser completa. A simples alegao de necessidade do atendimento do servio pblico, no sufciente para elidir a observncia de outros requisitos essenciais. Deve-se atentar, por exemplo, para uma descrio minuciosa dos cargos e funes pblicas existentes no rgo, detalhando, se possvel, as atribuies especfcas de cada um, bem assim o quantitativo exato deles, para permitir uma avaliao mais adequada, a teor do que disciplina a Lei. [...] importante destacar que quando autorizada a contratao direta, ou seja, a terceirizao, no poder burlar, alm da exigncia constitucional do concurso pblico as regras relativas relao de trabalho. [...] Com efeito, a ausncia de pessoal concursado, necessrio a atender demanda do servio no poder servir de supedneo s contrataes de servios, via terceirizao. Havendo coincidncia entre as atribuies a serem terceirizadas com aquelas inerentes aos cargos que integram o plano de classifcao de cargos ou assunto que constitui rea de competncia legal do rgo, de carter contnuo e permanente, justifca-se, pois, a realizao de concurso pblico, conforme determina o art. 37, inciso II, da Constituio Federal, e no a realizao de contrato visando a prestao de servios. [...] [...] Cada rgo apresenta peculiaridades prprias, e nesta senda, nem sempre, a soluo dada a um servir para o outro. Desta forma, reconhece-se como fundamental o cotejo entre as atividades a serem contratadas com aquelas legalmente estabelecidas pelo rgo. NOTA DECOR/CGU/AGU N 318/2008-JGAS Parece-me claro, em face do que preceituam o art. 37, II, da Constituio Federal, e o art. 1, 2 do Decreto n. 2.271/97, ser terminantemente proibida a contratao de mo-de-obra terceirizada para a realizao de atividades inerentes aos ocupantes de cargos, empregos e funes pblicas na Administrao Pblica Federal [...]. Dessas manifestaes do DECOR, merece especial destaque a parte na qual fcou sedimentado o entendimento de que a carncia de pessoal concursado no pode justifcar a terceirizao de mo de obra. E, se a carncia de pessoal concursado no mbito de determinado rgo no pode justifcar a terceirizao de mo de obra via licitao, com maior razo merece censura a quarteirizao viabilizada pela intermediao de fundao privada, em que as providenciais amarras do certame licitatrio acabam por ser contornadas. Por oportuno, cumpre destacar que a terceirizao, independentemente do meio pelo qual se concretize, proibida quando h coincidncia entre as funes dos profssionais contratados e as atribuies inerentes aos cargos que integram o plano de cargos do rgo ou entidade, ou, ainda, quando as atividades terceirizadas constituam a misso institucional ou se insiram na rea de competncia legal do ente pblico interessado nos servios. Dito de outro modo, somente se admite a execuo indireta de atividades administrativas, por meio de contrato precedido de licitao, no que diz respeito a atividades que se caracterizem como acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo. Nessa linha, sequer as atividades-meio que estejam estruturadas em carreira prpria podem ser objeto de convnios, conforme apontou a Consultoria-Geral da Unio. Por oportuno, vale citar a existncia de Conciliao Judicial frmada pela Unio e o Ministrio Pblico do Trabalho no sentido de que a Administrao Pblica Federal contrate servios terceirizados apenas nas hipteses autorizadas pelo Decreto n 2.271/1997, sob pena de multa diria em caso de descumprimento (Termo de Conciliao Judicial Processo n 00810-2006-017-10-00-7). Assim, cabe ao advogado alertar o gestor pblico quanto existncia de bices jurdicos pretenso de celebrar convnio com arranjo como esse, preferencialmente condicionando o reconhecimento da regularidade jurdica do procedimento ao atendimento das recomendaes que lhe compete fazer. Numa postura proativa, ainda incumbe ao rgo de assessoramento jurdico propor alternativas juridicamente viveis, tais como: (i) a realizao de concurso pblico (art. 37, II, CF); (ii) a contratao temporria (art. 2, VI, i, Lei n 8.745/93 [16] ); (iii) a contratao, via procedimento licitatrio, de servios tcnicos profssionais especializados (art. 13, Lei n 8.666/93); e (iv) a contratao, por licitao, de atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo (Decreto n 2.271/97). 2 Verifcao da presena dos elementos caractersticos do instrumento A marca distintiva dos convnios a conjugao de esforos (mtua colaborao) para a consecuo de um objetivo comum dos partcipes (busca por um resultado comum), segundo se extrai da defnio contida no art. 1, 1, I, do Decreto n 6.170, de 25.7.2007. mngua de tais elementos fundamentais, no possvel reconhecer a autntica conformao de certa relao jurdica ao padro dos convnios, sendo provvel que se trate de objeto cuja contratao passvel de licitao. A tais caractersticas, a doutrina acrescenta outras, como a ausncia de preo ou de remunerao em favor do convenente. Confra a lio de Jorge Miranda Ribeiro e Maria Mota Pires [17] a respeito do tema: [...] ao considerar o interesse das partes - oposto no contrato e convergente ou comum no convnio - acrescentam outras: a) os conveniados devem ter objetivos institucionais comuns; b) os partcipes devem objetivar um resultado comum; c) no h preo ou remunerao; h mtua colaborao, que implica repasse de verbas, de uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis e at de know-how; d) no se fala em partes, pois no h pretenses diversas; h partcipes com as mesmas pretenses; e) ausncia de vnculo contratual, de clusula de permanncia obrigatria, de sanes de inadimplncia. (grifos acrescidos) Em sntese, podem-se enumerar os seguintes requisitos para a caracterizao do convnio: (i) objetivo comum; (ii) mtua colaborao; e (iii) ausncia de remunerao. Para aferir o interesse de um ente em torno de determinado objeto preciso identifcar quais so as suas atribuies institucionais. Com efeito, as atribuies e objetivos institucionais do pretenso convenente podem indicar que a parceria envolve um objetivo comum e, no caso de entes pblicos, talvez at faa presumir a capacidade tcnica e operacional do parceiro. Por outro lado, o ato constitutivo de uma fundao privada no tem o condo de esclarecer se, de fato, determinada relao jurdica se baseia num regime de mtua colaborao. Em outras palavras, no basta a afnidade entre as atribuies institucionais dos partcipes, preciso que o arranjo concebido para a relao jurdica contemple, na prtica, um regime de mtua colaborao. Alm do conjunto de responsabilidades que se atribui a cada partcipe na minuta do convnio, duas circunstncias evidenciam a efetiva caracterizao da mtua colaborao: uma delas o aporte da contrapartida da convenente e a outra a ausncia de remunerao em seu favor. No caso concreto em que se baseia o presente estudo, a minuta do convnio atribuiu convenente a responsabilidade pela execuo do objeto e estabeleceu que a sua contrapartida dar-se-ia na forma de servios. Previu, ainda, por fora do arts. 24, 2, e 43, III, da Portaria Interministerial n 507/2011, que o valor da contrapartida seria aferido segundo o previsto no Plano de Trabalho. Por outro lado, o Plano de Trabalho contemplou item que depunha contra a real caracterizao da mtua colaborao, a saber, aquele que autorizava o ressarcimento de despesas administrativas em termos percentuais do valor do convnio (10%), totalizando estipndio em cifra considervel em benefcio da convenente. Com efeito, ao prefxar no Plano de Trabalho o valor do ressarcimento de despesas administrativas em 10% do valor do convnio, o gestor pblico acabou por autorizar verdadeiro pagamento de remunerao ou mesmo de taxa de administrao fundao convenente, em situao que no coaduna com o regime de mtua colaborao e com a vedao expressa do art. 52, pargrafo nico, da Portaria Interministerial n 507/2011. [18] A esse respeito, Maria Sylvia Di Pietro [19] salienta que no convnio no se cogita de preo ou remunerao, que constitui clusula inerente aos contratos, na medida em que, nesse tipo de instrumento, o regime o da mtua colaborao. E nem se diga que o pargrafo nico do art. 52 da Portaria Interministerial n 507/2011 ampara essa prtica, pois a permisso para acolher despesas administrativas conferida por essa norma diz respeito aos custos operacionais a serem efetivamente suportados pelo parceiro privado na implementao do objeto do convnio e deveria constituir item detalhado da planilha de preos proposta pela pretensa convenente. Registre-se, ainda, que o limite de 15% fxado na referida norma no permite que o valor do ressarcimento das despesas administrativas seja calculado pela incidncia de um percentual aleatrio sobre o valor do convnio. O art. 52, pargrafo nico, da Portaria Interministerial n 507/2011 apenas limita o ressarcimento a 15% do valor do convnio, sem afastar a correlao lgica que deve existir entre o valor de tal ressarcimento e os custos operacionais detalhados na planilha de preos proposta pela convenente e aprovada pela concedente. [20] remansosa a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio rechaando a remunerao de fundaes ou o pagamento de taxa de administrao calculada com base no valor do convnio, seno vejamos: [RELATRIO] 3.8.4. A questo da cobrana de taxa de administrao j foi amplamente discutida em Decises da Corte de Contas, quando a relao entre uma instituio federal e uma fundao de apoio se d mediante convnio, sendo invariavelmente contestada a sua prtica. 3.8.5. Observa-se nos casos concretos dos ajustes entre as IFEs e suas Fundaes de Apoio, que independentemente do apoio que estas ltimas prestem, na execuo dos projetos, a maior parte dos servios a serem executados so terceirizados. 3.8.6. O convnio tem como princpio a conjuno de interesse comum, em sntese, que, em sntese, se concretiza com a feitura do objeto; enquanto nos contratos de um lado h o interesse de que o objeto se realize e do outro o mesmo interesse, todavia para satisfazer, no fnal, a partir da concretizao do objeto, a remunerao por tal execuo, includos nessa remunerao, taxa de administrao, lucro, etc. [...] 3.8.10 Todavia, tal taxa de administrao deve fazer parte do detalhamento da planilha de preos a serem cobrados de forma a que a Administrao Pblica possa verifcar a sua compatibilidade com os preos de mercado, porquanto, no haveria lgica existir uma Lei que permitisse a contratao direta com dispensa de licitao a uma Fundao que viesse a cobrar preos superiores aos praticados no mercado, auferisse faturamento que venha a declarar como decorrentes da cobertura dos custos de sua manuteno (taxa de administrao) subcontratasse os servios, livre da concorrncia e ainda assim faz-lo por preo superior a de outros possveis interessados, que por fm poderiam dar apoio aos projetos de interesse das instituies federais de ensino, qui com qualidade at mesmo superior. 3.8.11. Importante ainda destacar que nas situaes em que o ajuste venha a ser o convnio, devem ser aplicadas s disposies da Lei n 8.666/93, art. 116, combinado com a Lei n 8.958/94, art. 3, inciso I." 3.8.12. Acrdo 2448/2007-2 Cmara proferido no TC 013.996/2003-2, determinou Universidade Federal Fluminense no seu item 9.4.5. que: 9.4.5. exclua, nos contratos celebrados com Fundao Euclides da Cunha, o pagamento de taxa de administrao, devendo a retribuio pelos custos operacionais suportados pela Fundao constituir item devidamente detalhado da planilha de preos apresentada; [...] [ACRDO] [...] 9.7 determinar Universidade Federal do Amazonas que: 9.7.1 proceda reviso de todos os pactos frmados com a UNISOL, para adequ-los s Leis 8.666/1993 e 8.958/1994 e s determinaes do Tribunal de Contas da Unio; [...] 9.7.5 exclua, nos contratos celebrados com a UNISOL, o pagamento de taxa de administrao, devendo a retribuio pelos custos operacionais suportados pela Fundao constituir item devidamente detalhado da planilha de preos apresentada; (Acrdo n 429/2010-2 Cmara, Rel. Ministro Aroldo Cedraz) 9.1. [...] conhecer da presente Representao, para, no mrito, consider-la procedente; [...]9.3. determinar Fundao Universidade de Braslia FUB que:9.3.1. adote as providncias necessrias, [...] no prazo de 30 (trinta) dias, para a celebrao de termo de aditamento ao contrato frmado com a Fundao Universitria de Braslia, referente ao Processo n 23106.006929/2007-07, que especifque os servios de apoio logstico a serem prestados pela fundao e os servios a serem contratados junto a terceiros, fazendo constar os quantitativos e respectivos valores, indicando, por exemplo, a quantidade de passagens areas e horas de consultores, e restrinja a remunerao da fundao de apoio ao preo certo dos servios de apoio logstico efetivamente prestados, vedada a estipulao em percentual da despesa a ser realizada, conforme item 9.1.6 do Acrdo n 1233/2006-P; [RELATRIO]3.23 As atividades de apoio so acessrias e podem compreender a contratao de pessoas fsicas ou jurdicas, pagamento de bolsas de pesquisa, dentre outras. No entanto, o contrato da instituio de ensino com a fundao de apoio no prescinde da especifcao de tais atividades e da previso da respectiva remunerao em valor correspondente ao preo certo do servio de apoio, vedada a estipulao em percentual da despesa a ser realizada. (Acrdo n 2848/2008-Plenrio, Rel. Ministro Benjamin Zymler) (grifos acrescidos) [Trata-se embargos de declarao opostos contra Acrdo que negou provimento a de pedido de reexame interposto contra Acrdo proferido em auditoria realizada com o objetivo de verifcar a conformidade de contratos frmados nas reas de publicidade e propaganda, bens e servios de informtica, servios de engenharia e contratao de navios].[VOTO][...] restou devidamente evidenciado que a contratao da [Fundao] mediante o Termo de Cooperao 4600001949 deveria ser precedida de licitao. [...] 'Outra irregularidade apontada no citado relatrio refere-se no execuo do objeto contratado pela aludida fundao, com cobrana indevida de taxa de administrao. Observa-se que parte da equipe de auditoria realizou visita tcnica [Fundao] [...], sendo informado aos auditores pelo [omissis], responsvel por essa Fundao, que o trabalho no fora desenvolvido diretamente por eles, mas pela empresa [contratada], conforme atestam o convnio e o termo aditivo a este celebrados entre ambos, [...]; Examinando esse termo aditivo, [...], constata-se que cada uma das 5 (cinco) etapas do projeto sob a responsabilidade da [Fundao] [...] foi executada, de fato, pela [contratada], cabendo, em cada fase, a esta um valor correspondente 90% do previsto no Contrato n 4600001949 para pagamento Fundao pela Transpetro. Pode-se verifcar que a [Fundao] atuou, nesse episdio, apenas como intermediria. Ademais, os 10% que fcaram a cargo da [Fundao], no valor total de R$ 98.900,00 (noventa e oito mil e novecentos reais), caracterizam ntida taxa de administrao cobrada pela Fundao, fato este que enseja de plano dbito a ser ressarcido Transpetro por caracterizar enriquecimento sem causa por parte da [Fundao], visto que repassou toda a execuo do objeto empresa [contratada], atuando, sem necessidade, como mera intermediria, onerando o valor contratado. (Acrdo n 1903/2008-2 Cmara, Rel. Ministro Benjamin Zymler) (grifos acrescidos)
Tomada de Contas Especial. Irregularidades na aplicao de recursos federais descentralizados por meio do Sistema nico de Sade - SUS para o Municpio. Pagamento de taxa de administrao] [ACRDO]9.10. nos termos do art. 12, inciso IV, da Lei 8.443/92, seja determinado Prefeitura Municipal de Caic/RN que [...]9.10.3. na execuo de contratos ou instrumentos similares, custeados no todo em parte com recursos repassados pela Unio, abstenha-se de pagar taxas de administrao ou outros adicionais no previstos em clusula contratual ou vedados pela Portaria Interministerial n 127/2008, dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto; da Fazenda e do Controle e da Transparncia; [VOTO]39. Pelas razes expendidas na instruo de fs. 411 a 430 (parcialmente reproduzida no relatrio precedente), entendo que as razes de justifcativa apresentadas pelos Srs. [omissis 1 e 2] no descaracterizam as seguintes irregularidades (relao inclusa na proposta de encaminhamento constante da ltima instruo): [...]b) pagamentos indevidos, no mbito do Contrato 108/94, assinado com a [cooperativa], a ttulo de Taxa de Administrao de 10%, sem previso contratual (itens 7.1.1 e 7.2.1 - f. 421); (Acrdo n 3131/2010-2 Cmara, Rel. Ministro Augusto Sherman Cavalcanti) (grifos acrescidos) Essa impresso negativa ganha ainda mais fora quando a fundao privada, como ocorreu no caso, no executa o objeto do convnio com o seu prprio pessoal, mas terceiriza, ou melhor, quarteiriza o desempenho das atividades voltadas consecuo do objetivo perseguido na espcie. Portanto, o advogado pblico deve estar atento quanto a eventual item do Plano de Trabalho intitulado despesas administrativas, a fm de evitar que seu montante seja calculado pela simples incidncia de um percentual sobre o valor do convnio, caracterizando verdadeira remunerao da convenente, em subverso lgica da mtua colaborao. Em suma, o pagamento de remunerao convenente, alm de contrariar o pressuposto negativo [21] para a caracterizao de convnios - inexistncia de preo ou remunerao -, corrobora a impresso de que na situao em comento no houve propriamente o intuito de recproca cooperao para a realizao de um objetivo comum, mas to somente a contratao direta de pessoa jurdica para o desempenho de certa atividade fornecimento de mo de obra , sendo que, para tanto, a Constituio exige a observncia da Lei n 8.666/1993. [22] Com efeito, segundo os julgados do TCU acima colacionados, o pagamento de remunerao fundao mais reprovvel quando a execuo do objeto transferida a outrem. No por acaso, a Portaria Interministerial n 507/2011, em seu art. 60, [23] exige que a entidade privada sem fns lucrativos convenente execute diretamente o objeto da parceria, salvo nas hipteses admitidas pela norma. O fato que a convenente deve dar sua parcela de contribuio na consecuo do objetivo perseguido na espcie (recproca cooperao), sem limitar sua atuao ao papel de mero fornecedor de mo-de-obra, entendido como aquele que apenas seleciona, contrata os profssionais e promove a gesto correlata, sobretudo quando ainda recebe algum tipo de remunerao pelo desempenho dessas atividades. Nesse sentido, confra-se o seguinte precedente do TCU: [ACRDO] [...] 8.1 determinar [...] que, em futuros ajustes, observe o art. 48, caput e 1 do Decreto n. 93.872/86, de maneira que a celebrao de convnios seja utilizada to-s para a execuo de servios de interesse recproco desse Ministrio e do ente conveniado, e no para a contratao de prestao de servios, bem como observe o art. 116 da Lei n 8.666/93, que submete a celebrao de convnio aprovao prvia do competente plano de trabalho. (Deciso n. 118/2000 - Plenrio, Relator Min. Humberto Souto. Processo TC n. 014.137/1992-2, DOU de 20.03.2000) (grifos acrescidos) Diante desse contexto, cabe ao rgo jurdico propor a reformulao do Plano de Trabalho quanto ao item que eventualmente admita a remunerao da convenente com base no valor do convnio, alm de alertar o gestor pblico acerca dos seguintes pontos: (i) a convenente deve, de fato, dar sua parcela de contribuio na consecuo do objetivo perseguido na espcie (recproca cooperao), sem limitar sua atuao ao papel de mero fornecedor ou agenciador de mo-de-obra, assim entendido aquele que apenas seleciona e contrata os profssionais, promovendo a gesto correlata; e (ii) a convenente no pode ser remunerada com base no valor do convnio, admitindo-se apenas o ressarcimento das despesas operacionais por ela a serem suportadas, conforme detalhamento da planilha de preos aprovada pela concedente. Resumindo as observaes contidas neste estudo, sugere-se a adoo das seguintes providncias pelos rgos jurdicos consultivos responsveis pelo exame da minuta de convnios: a) examinar a legalidade do objeto de convnios e instrumentos congneres, verifcando no apenas a sua conformidade, em abstrato, com o ordenamento jurdico ptrio, mas tambm a compatibilidade do arranjo de certa relao jurdica com as peculiaridades dos ajustes dessa natureza; b) solicitar ao gestor pblico, quando necessrio, maior clareza, preciso e detalhamento na descrio do objeto na minuta do convnio, no Plano de Trabalho e no Projeto Bsico/Termo de Referncia; c) recomendar ao gestor pblico, quando for o caso, a instaurao de procedimento licitatrio para a contratao de servios tcnicos profssionais especializados, nos termos do art. 13 da Lei n 8.666/1993, sem prejuzo da comprovao de que trata o art. 20, 2, da Lei n 12.465/2011; d) no caso de convnios ou instrumentos congneres cujo objeto envolva prestao de servios, condicionar o reconhecimento da regularidade jurdica do procedimento demonstrao, por parte do gestor pblico, de que: d.1) a entidade privada sem fns lucrativos convenente executar diretamente o objeto da parceria, salvo nas hipteses excepcionais admitidas pela Portaria Interministerial que disciplina a transferncia de recursos da Unio mediante convnios (art. 60, Portaria Interministerial n 507/2011); d.2) o pessoal da convenente ou eventuais profssionais por ela contratados somente desempenharo atividades que, comprovadamente, no possam ser realizadas pelo pessoal em exerccio no rgo (art. 20, 2, Lei n 12.465/2011); d.3) o instrumento no tem por objeto o exclusivo fornecimento de mo de obra (art. 4, II, Decreto n 2.271/1997), mas de fato envolve regime de mtua colaborao para a consecuo de um objetivo comum; d.4) o pessoal da convenente ou eventuais profssionais por ela contratados no desempenharo atividades prprias do ente pblico, assim defnidas no seu plano de cargos e salrios, ou que constituam sua misso institucional, mas apenas atividades que se caracterizem como acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo (art. 37, II, CF; art. 1, 2, Decreto n 2.271/1997; art. 9, I e II, IN/SLTI-MP n 02/2008); d.5) o pessoal da convenente ou eventuais profssionais por ela contratados no desempenharo tarefas estranhas ao previsto no Plano de Trabalho; e d.6) no haver subordinao trabalhista entre os profssionais contratados e a SEP/PR (art. 4, IV, Decreto n 2.271/97; e Enunciado n 331 do TST). e)propor alternativas juridicamente viveis para contornar eventual problema da carncia de pessoal no mbito do rgo ou entidade, como: (i) a realizao de concurso pblico (art. 37, II, CF); (ii) a contratao temporria (art. 2, VI, i, Lei n 8.745/93 [24] ); (iii) a contratao, via procedimento licitatrio, de servios tcnicos profssionais especializados (art. 13, Lei n 8.666/93); e (iv) a contratao, por licitao, de atividades materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo (Decreto n 2.271/97); f) verifcar, no caso concreto, a presena dos elementos caractersticos dos convnios (objetivo comum, mtua colaborao e ausncia de remunerao), alertando o gestor pblico em relao aos seguintes pontos quando se tratar de ajuste envolvendo prestao de servios: f.1) o convenente deve, de fato, dar sua parcela de contribuio na consecuo do objetivo perseguido na espcie (recproca cooperao), sem limitar sua atuao ao papel de mero fornecedor ou agenciador de mo-de-obra, assim entendido aquele que apenas seleciona e contrata os profssionais, promovendo a gesto correlata. g) recomendar a excluso de qualquer disposio da minuta do instrumento ou item do Plano de Trabalho que autorize a remunerao da convenente, notadamente quando o respectivo clculo se der pela incidncia de percentual sobre o valor do convnio; e h) recomendar que os custos operacionais a serem suportados pela convenente sejam detalhados na planilha de preos apresentada, para fns de ressarcimento, sem prejuzo da respectiva prestao de contas ao fnal. CONCLUSO O convnio, assim como qualquer outro negcio jurdico, tem sua validade condicionada licitude do respectivo objeto, sendo que a avaliao acerca da regularidade desse aspecto, por dever de ofcio, incumbe fundamentalmente ao rgo de assessoramento jurdico; e no se restringe anlise de sua conformidade, em abstrato, com o ordenamento jurdico ptrio, mas tambm passa pelo exame da compatibilidade do arranjo de certa relao jurdica com as peculiaridades dos convnios e instrumentos congneres. Nessa linha de raciocnio, cumpre salientar que o advogado deve dispensar ateno redobrada em toda situao na qual o ajuste envolva prestao de servios, sobretudo quando o convenente for entidade privada sem fns lucrativos. Isso porque a experincia na matria revela ser bastante comum a utilizao de intermedirios ou fundaes de apoio como mecanismo de burla licitao para a contratao de servios, caracterizando em alguns casos o que se denominou de agenciamento ou arregimentao de mo de obra. Em outros casos, a intermediao de entidades privadas tambm serve para a aquisio de bens sem licitao ou para a execuo de atividades de cunho meramente administrativo, o que tambm deve ser rechaado. Outra prtica que se deve combater com orientaes jurdicas incisivas a formalizao de relaes que proporcionem a indevida terceirizao/quarteirizao da misso institucional do rgo assessorado ou a transferncia de atos de planejamento estratgico e gesto. Sob outra perspectiva, cumpre destacar que a anlise da adequao jurdica do instrumento tambm deve contemplar a verifcao acerca da efetiva presena dos elementos caractersticos dos convnios e ajuste congneres. Esse tipo de exerccio importante porque fora uma refexo sobre a presena de um objetivo comum a ser alcanado em regime de mtua colaborao; ou de interesse contrapostos, tpicos de contratos. A propsito, registre-se que, em se tratando de convnio, no basta checar a compatibilidade entre as atribuies institucionais do parceiro e o objeto do instrumento (objetivo comum); preciso verifcar, tambm, se o arranjo concebido para a relao jurdica contempla efetivamente um regime de mtua colaborao, o que pode ser identifcado especialmente a partir do papel que cada partcipe assume na parceria, do aporte de contrapartida pela convenente e da ausncia de remunerao em seu benefcio. Sobre o tema, vale citar o Acrdo n 2510/2010, em que o Plenrio do Tribunal de Contas da Unio apontou falha na atuao de determinada Consultoria Jurdica por conta da emisso de parecer jurdico favorvel celebrao de convnio, quando a natureza do objeto do acordo - prestao de servios - e os interesses contrapostos das partes eram incompatveis com o ajuste convenial, deixando, assim, de ser realizada contratao mediante prvia licitao pblica, em desacordo com o que dispem o art. 2 da Lei 8.666/1993, o art. 48 do Decreto 93.872/1986 e o art. 1, 1, inciso I, da IN/STN 1/1997, poca vigente. REFERNCIAS AGUIAR, Ubiratan et al. Convnios e tomadas de contas especiais. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, p. 23, 2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, p. 338, 2006. RIBEIRO, Jorge Miranda; PIRES, Maria Mota. Convnios da Unio. Braslia: Braslia Jurdica, p. 88, 2005. RIBEIRO, Jorge Miranda. Convnios da Unio: temas polmicos, doutrina, jurisprudncia do TCU e Poder Judicirio, recomendaes. Braslia: Braslia Jurdica, p. 29, 2005. Notas [1] Art. 1 [...] 1 Para os efeitos deste Decreto, considera-se: I - convnio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos fnanceiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fns lucrativos, visando a execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao; (grifos acrescidos) [2] Vide Acrdo n 800/2008-TCU-2 Cmara e Acrdo n 1562/2009-TCU-Plenrio. [3] AGUIAR, Ubiratan et al. Convnios e tomadas de contas especiais. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, p. 23, 2005. [4] RIBEIRO, Jorge Miranda; PIRES, Maria Mota. Convnios da Unio. Braslia: Braslia Jurdica, p. 88, 2005. [5] Art. 11, V e VI, alnea a, da Lei Complementar n 73, de 10.2.1993. [6] A expresso vem aqui empregada em sentido amplo, abrangendo os negcios jurdicos celebrados pela Administrao. [7] Essas questes sero abordadas em tpico especfco adiante. [8] Seo IV Dos Servios Tcnicos Profssionais Especializados Art. 13. Para os fns desta Lei, consideram-se servios tcnicos profssionais especializados os trabalhos relativos a: I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos; II - pareceres, percias e avaliaes em geral; III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias fnanceiras ou tributrias; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994) IV - fscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios; V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal; VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico. VIII - (Vetado). (Includo pela Lei n 8.883, de 1994) 1 Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos para a prestao de servios tcnicos profssionais especializados devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao. 2 Aos servios tcnicos previstos neste artigo aplica-se, no que couber, o disposto no art. 111 desta Lei. 3 A empresa de prestao de servios tcnicos especializados que apresente relao de integrantes de seu corpo tcnico em procedimento licitatrio ou como elemento de justifcao de dispensa ou inexigibilidade de licitao, fcar obrigada a garantir que os referidos integrantes realizem pessoal e diretamente os servios objeto do contrato. (grifos acrescidos) [9] No caso de contratao de servios tcnicos profssionais especializados o regime jurdico outro, bem diferente dos convnios, de modo que o regramento prprio deve ser observado, ainda que o procedimento culmine em alguma das hipteses de inexigibilidade ou de dispensa de licitao. [10] Norma reproduzida nas sucessivas leis de diretrizes oramentrias. [11] A questo da remunerao da convenente ser tratada em tpico especfco adiante. [12] O Acrdo n 353/2005-TCU-Plenrio demonstra quo pacfco o entendimento de que a celebrao de convnios prescinde de licitao, pois se caracteriza uma espcie de inviabilidade de competio. [13] A Administrao Pblica transfere a execuo do objeto a uma Fundao (terceirizao), que, por sua vez, repassa-o a outrem (quarteirizao). [14] No stio eletrnico do Tribunal consta apenas a observao de que a Smula se encontra em estudo de revogao-alterao. [15] Smula n 331 do TST CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE (nova redao do item IV e inseridos os itens V e VI redao) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974). II - A contratao irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta. IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange todas as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral. [16] Art. 1 Para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, os rgos da Administrao Federal direta, as autarquias e as fundaes pblicas podero efetuar contratao de pessoal por tempo determinado, nas condies e prazos previstos nesta Lei. Art. 2 Considera-se necessidade temporria de excepcional interesse pblico: [...] VI - atividades: (Redao dada pela Lei n 9.849, de 1999). [...] i) tcnicas especializadas necessrias implantao de rgos ou entidades ou de novas atribuies defnidas para organizaes existentes ou as decorrentes de aumento transitrio no volume de trabalho que no possam ser atendidas mediante a aplicao do art. 74 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990; (Includo pela Lei n 11.784, de 2008) (grifos acrescidos) [17] RIBEIRO, Jorge Miranda. Convnios da Unio: temas polmicos, doutrina, jurisprudncia do TCU e Poder Judicirio, recomendaes. Braslia: Braslia Jurdica, p. 29, 2005. [18] Art. 52. O convnio dever ser executado em estrita observncia s clusulas avenadas e s normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado: I - realizar despesas a ttulo de taxa de administrao, de gerncia ou similar; [...] Pargrafo nico. Os convnios celebrados com entidades privadas sem fns lucrativos, podero acolher despesas administrativas at o limite de quinze por cento do valor do objeto, desde que expressamente autorizadas e demonstradas no respectivo instrumento e no plano de trabalho [19] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, p. 338, 2006. [20] Alm disso, no se pode esquecer que, ao fnal, a convenente dever comprovar os custos operacionais em que efetivamente incorreu, detalhando-os em demonstrativo especfco da prestao de contas. [21] Trata-se de um pressuposto negativo, isto , de um aspecto cuja presena macula a validade da relao jurdica formalizada por convnio: presente a remunerao, no se tratar de convnio, mas de contratao de servio que deveria ter sido precedida de licitao. [22] Alm do respeito s restries legais j comentadas. [23] Art. 60. A entidade privada sem fns lucrativos benefciria de recursos pblicos dever executar diretamente a integralidade do objeto, permitindo-se a contratao de servios de terceiros quando houver previso no plano ou programa de trabalho ou em razo de fato superveniente e imprevisvel, devidamente justifcado, aprovado pelo rgo ou entidade concedente. [24] Art. 1 Para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, os rgos da Administrao Federal direta, as autarquias e as fundaes pblicas podero efetuar contratao de pessoal por tempo determinado, nas condies e prazos previstos nesta Lei. Art. 2 Considera-se necessidade temporria de excepcional interesse pblico: [...] VI - atividades: (Redao dada pela Lei n 9.849, de 1999). [...] i) tcnicas especializadas necessrias implantao de rgos ou entidades ou de novas atribuies defnidas para organizaes existentes ou as decorrentes de aumento transitrio no volume de trabalho que no possam ser atendidas mediante a aplicao do art. 74 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990; (Includo pela Lei n 11.784, de 2008) (grifos acrescidos) Leonardo Stuckert Lima Advogado da Unio. Especialista em Direito, Estado e Constituio. Coordenador de Convnios na Consultoria Jurdica junto ao Ministrio da Defesa Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT) LIMA, Leonardo Stuckert. Aspectos relevantes na anlise jurdica de convnios: legalidade do objeto e elementos caractersticos do instrumento. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3507, 6 fev. 2013. Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/23597>. Acesso em: 21 mar. 2014.