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SEMI NARI O PLANEACI N Y FI NANZAS PBLI CAS

Profesor: Manuel Fulgencio J imnez M.



(Tomado de Derecho Constitucional General e Instituciones Polticas
Colombianas. Pginas: 73-112 y 127-138)



CAPITULO I

NOCIONES GENERALES SOBRE EL ESTADO


Vamos a estudiar algunas opiniones sobre el momento en que aparece el
fenmeno estatal y los elementos que ciertos comentaristas atribuyen a la
nocin del Estado, de todo lo cual puede sacarse una idea aproximada de lo
que es el Estado sin penetrar en la zona confusa de las mltiples definiciones
que de l se dan.



A. EN QUE MOMENTO SE FORMA EL ESTADO?

PRELOT [1] indica que para algunos autores hay Estado desde el momento
mismo en que aparece la diferencia elemental de hombres que gobiernan y
hombres que obedecen, desde que los primeros, por fuerza o por conviccin,
son capaces de imponer su voluntad sobre los otros.

Esta tesis, lo advierte el mismo autor, ha sido censurada por socilogos y
juristas que solo conceden el calificativo cuando se consuman determinadas
condiciones de madurez poltica.

MAURICE HAURIOU reserva el nombre de Estado al conjunto de poblacin, de
civilizacin ya avanzada, donde el poder poltico separado de todo elemento
extrao, especialmente de toda "patrimonialidad" toma el aspecto de una
autoridad soberana que se ejerce sobre hombres libres [2].

Para GEORGES VEDEL [3] la nocin de Estado no es permanente ni continua
en la historia. En Roma antigua se di un fenmeno de autoridad social,
prximo al del Estado moderno, pero que desapareci con las invasiones
brbaras y el implantamiento del feudalismo. Este ltimo rompi la unidad del
poder poltico dando campo a su parcelacin y al establecimiento de mltiples
lazos sociales, donde se hallan mezclados el poder poltico y el poder
patrimonial derivado de la propiedad feudal. El siglo XVI ver la reconstitucin
de la unidad del poder poltico y, consiguientemente, la reaparicin del
fenmeno estatal.

BURDEAU [4] describe as el proceso de institucionalizacin del poder: "sin que
sea fcil siempre precisarlo, llega un momento, en las sociedades polticas -en
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Francia se le puede situar aproximadamente a comienzos del siglo XVI- donde
las cualidades personales de un jefe son impotentes para explicar la autoridad
que l ejerce. La conciencia poltica de los sbditos, ms sensibles cada vez,
rehsa considerar que toda organizacin social reposa sobre la voluntad
incondicional de un individuo. De otra parte, el grupo y los gobernantes
mismos se ponen a soar en una continuidad durable en la gestin de los
intereses colectivos, en un modo de traspaso de la autoridad que dejara sin
piso las luchas que acompaan el cambio de las personalidades dirigentes, en
una organizacin poltica que garantizara, en la medida de lo posible, la
conformidad entre las decisiones de los gobernantes y las aspiraciones de la
masa. Por la adopcin de un principio de legitimidad, el jefe regularmente
investido se encontrara revestido de una autoridad que se impondra a todos".

El Estado, en el pensamiento del autor, viene a ser una explicacin, una
justificacin, y una utilizacin del fenmeno social del poder. Es un concepto, el
de Estado, que permite disociar el jefe que manda y el derecho de mandar, con
lo cual se puede subordinar el ejercicio del mando al respeto de condiciones
preestablecidas, restituyendo as la dignidad a la obediencia. Los gobernantes
ponen en movimiento un poder que no es personal suyo sino del Estado, a
cuyo ejercicio la colectividad puede imponer los lmites que desee.



B. EL ESTADO DESDE EL PUNTO DE VISTA SOCIOLGICO

GEORGES VEDEL[5] anuncia tres elementos caractersticos del Estado desde el
punto de vista sociolgico: un elemento material, un elemento psicolgico y un
elemento histrico.

a) Elemento material

El monopolio de la fuerza

Los hombres en sociedad forman distintos tipos de grupos, familias, partidos
polticos, asociaciones de todas clases, empresas, iglesias, etc. El Estado se
diferencia de todos ellos en que tiene el monopolio de la fuerza armada y
puede hacer cumplir sus decisiones por su empleo. La detentacin de la fuerza
es un elemento primordial, pues que la disolucin del Estado se produce
cuando algn grupo organiza tropas capaces de alcanzar los fines que
pretende, como en la Alemania de Weimar, que toler la presencia de las
fuerzas nacional-socialistas que dieron al traste con el Estado republicano y
abrieron a Hitler las puertas del poder. As ha ocurrido tambin en casos ms
modernos, como la destruccin del Estado colonial por guerras de liberacin,
en Asia y frica, despus de la segunda guerra mundial.

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La historia de la independencia de los pases iberoamericanos en el siglo XIX
muestra un proceso similar.

Del hecho que el Estado se reserve el monopolio de la coaccin material se
derivan dos consecuencias, contina VEDEL: 1a.) El Estado puede hacer
cumplir las normas jurdicas que dicta bajo la forma de leyes y da su
consentimiento a reglas que crean los particulares en sus agrupaciones
privadas (sociedades, asociaciones, contratos, etc.) y las cuales solo son
vlidas en la medida en que llevan el visto bueno del Estado por ajustarse a los
lineamientos que l ha fijado para ese tipo de actividades; 2a.) El Estado es
soberano, es decir, superior a todos los grupos y a todos los individuos dentro
del rea de su territorio. La teora de la soberana es la traduccin del
monopolio de la detencin de la fuerza armada.

b) Elemento psicolgico

Creencia en la legitimidad del poder

La autoridad alimentada solamente por la fuerza no dura. Como no se puede
poner un polica a vigilar la conducta de cada ciudadano, el recurso a la fuerza
existe como secundario de un elemento que ofrece mayor cohesin social: el
consentimiento a las rdenes del Estado. Ese acatamiento a las normas de
conducta social elaboradas por el Estado, que aseguran la permanencia de la
vida en sociedad y que desplazan el ejercicio de la fuerza hacia los
recalcitrantes y rebeldes que quieren contrariar los principios de convivencia,
se apoya en la creencia de los gobernados de que el ejercicio del poder por
parte de los gobernantes es legtimo y, por tanto, digno de obediencia.

La institucionalizacin del poder facilita la tarea. Segn Vedel, Maurice Hauriau
aplicando su teora de la institucin al Estado ha mostrado cmo el poder
detentador de la fuerza accede a la duracin histrica y a la vida jurdica
institucionalizndose.

Ahora bien: la nocin de legitimidad obedece a creencias sociales que
evolucionan segn las pocas. Durante las monarquas se cree que
determinada familia tiene derecho a reinar y que segn las reglas de
transmisin del poder por herencia los actos del monarca de turno deben ser
seguidos por el pueblo. En la poca moderna, la legitimidad de los actos de los
gobernantes descansa sobre el principio democrtico de la eleccin, de que los
ciudadanos han querido investir a determinado grupo de personas del poder de
dirigirlos. Tambin puede provenir del concepto de soberana proletaria[6],
que existe en los pases en que triunfa la revolucin socialista.

Es justamente ese elemento del consentimiento el que hace entrar en el campo
del derecho ese fenmeno social de fuerza que es el Estado. Ese factor de
confianza entre gobernantes y gobernados es esencial para la existencia de la
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sociedad poltica. Segn BURDEAU desde la filosofa de la Edad Media se le
concibe como elemento primordial del Estado, hasta el punto de que se
hablaba de un pacto por el cual los sbditos ofrecan obediencia al Prncipe
siempre y cuando que ste comprometiera, con fines de bien comn, el
ejercicio de sus poderes. La filosofa poltica posterior utiliz en forma muy
frecuente la nocin del pacto social que aparece vinculada a la de
consentimiento.

El poder, como lo afirma DUVERGER en la obra citada, no es un puro fenmeno
de fuerza. A l se mezclan elementos sicolgicos, de creencias, que permiten
su ejercicio pacfico o su ensanche. Al lado de la coercin fsica que impone la
obediencia, no desaparecida por desgracia de las prcticas polticas, la fuerza
se va, intelectualizando bajo las medidas administrativas y judiciales; el peso
del poder econmico, el juego del dinero y de los intereses de clase, tan
estigmatizados por el marxismo, intervienen para aumentar el cuadro de las
presiones que se ciernen sobre los individuos en sus relaciones con el poder.
Otros instrumentos sutiles contribuyen tambin; la propaganda, intimidativa o
persuasiva, favorecida por el progreso formidable de los medios de
comunicacin de masas, puede tener tambin tanta influencia sobre los
comportamientos ciudadanos que se ha hablado del rapto de las
multitudes[7]. Con la presencia de la propaganda se pasa, como lo advierte
DUVERGER, insensiblemente de la coaccin a las creencias y las distintas
teoras de la legitimidad reflejan bien la situacin: "se puede creer, por un acto
de fe, en tal o cual forma de legitimidad: pero no se puede demostrar su
verdad". Bajo estos auspicios, la teora de la legitimidad toma el camino de lo
sociolgicamente sagrado, se est entonces en la va de la "sacralizacin del
poder".

c) Elemento histrico-geogrfico: La nacin

El poder que detenta el Estado ha de ejercerse dentro de un radio de accin
territorial y teniendo como sujeto pasivo a un grupo de individuos unidos por
vnculos de distinta clase, que se suele llamar la nacin. Como ese elemento
forma parte de las condiciones para la existencia del Estado, pasamos a verlas.


C. CONDICIONES DE LA EXISTENCIA DEL ESTADO

Segn la presentacin que hace BURDEAU -quien diferencia en su Tratado de
Ciencia Poltica [8] las condiciones de los elementos constitutivos- deben
reunirse tres condiciones para que se configure el fenmeno estatal: existencia
de un territorio, de una comunidad nacional y el consentimiento de los
gobernados.

a) El territorio

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No existe Estado sin territorio afirma BURDEAU, no porque ste sea un
elemento constitutivo del Estado sino porque es una condicin indispensable
para que la autoridad poltica se ejerza eficazmente.

Otros autores, cuyo pensamiento reproduce BURDEAU, ven igualmente en el
territorio un elemento esencial del Estado.

HAURIOU deca que el Estado es un "fenmeno esencialmente espacial", y
VALLAUX lo llamaba "forma geogrfica de la vida social". DUGUIT, en cambio,
enunciaba la opinin contraria.

En ocasiones el ejercicio del poder poltico no est delimitado por un campo
territorial preciso, y se han tenido como Estados grupos humanos cuyas
fronteras no aparecen determinadas, como en el caso de Polonia despus de la
primera guerra mundial. Si este ejemplo hace excepcin al principio de la
importancia del territorio para la realizacin del fenmeno estatal, en otro, el
territorio se halla ausente, fsicamente, pero presente en la mente de quienes
forman la organizacin poltica o ejercen el poder, como que una y otro estn
destinados justamente a tener operancia en un suelo determinado: los
puritanos navegantes del Mayflower suscriben en el barco un pacto poltico que
practicarn en el Estado de Massachusetts. Otras veces, el abandono de un
territorio no significa extincin del Estado, y PRELOT trae a la memoria .a
ciudad ateniense abandonada a Jerjes, y los gobiernos de la resistencia contra
los alemanes en la segunda guerra mundial, entre ellos el del General de
Gaulle, reconocido en Londres en 1940 por los ingleses como jefe de todos los
franceses libres a los diez das de haber lanzado en esa ciudad el llamamiento
al pueblo francs a organizar la resistencia.

El territorio circunscribe una serie de actitudes del Estado y de ello resulta otro
motivo ms de su utilidad. Comprende el cuadro dentro del cual se ejercen las
competencias del Estado, seala el campo dentro del cual su autoridad debe
ser obedecida, donde debe prestar los servicios que los habitantes reclaman.
Adems, precisa el carcter de ciudadano, realizando la unin entre un suelo y
una idea que es la esencia de la nacin, agrega BURDEAU.

b) La comunidad nacional

La existencia de grupos humanos, an sobre territorios fijos, no es suficiente
para plasmar el fenmeno estatal. De la unidad fsica no se pasa a la unidad
poltica sino a travs de una intensa prueba de cohesin entre las gentes. Es
preciso que por razn de las relaciones entre sus miembros, el pasado comn,
los fines que se proponen, los sentimientos respecto de pocas, cosas y
personas, la masa humana se transforme en nacin.

El concepto de nacin ha sido estudiado para hacer cabalgar sobre ella la
reparticin de fronteras acomodadas a las comunidades homogneas,
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conforme al principio del derecho internacional pblico llamado de las
nacionalidades, tambin como mquina de guerra para repelar a un invasor
apelando a la vocacin patritica de un grupo humano. Aunque el sentimiento
nacional pueda estar superado en cuanto hace a la necesidad de grandes
conjuntos territoriales y humanos para la integracin econmica, l sigue
siendo la mejor sede para el poder. Como bien lo dice BURDEAU, la nacin
depende ms del espritu que de la carne. Ella tiene su origen en un
sentimiento de solidaridad entre personas de una agrupacin humana que las
hace vivir juntas. Los elementos determinantes de esa voluntad son: la raza, la
lengua, la religin, las tradiciones comunes. La resultante de todos estos
vnculos de diversa procedencia es la nacin, a la cual caracteriza una
identidad de porvenir: sueo del porvenir compartido, como dice bellamente.

Esa mezcla de pasado y futuro que campea en la idea de nacin est
bellamente presentada por BURDEAU en su Tratado. Una nacin, es un sueo
de porvenir compartido. Y es as precisamente porque el sentimiento nacional
procede de la conciencia de un pasado comn. El hombre se interesa en su
pasado en la medida en que l consulta el porvenir. A menudo, el ayer no
existe para l que como fundamento de aquello de lo cual el maana ser
hecho. Cada da el hombre cumple su esfuerzo que se inscribir en el tiempo;
el beneficio ms cierto para l, de la existencia del cuerpo nacional, es que l
no aborda solo el futuro del cual espera el premio de su esfuerzo. Gracias a su
integracin en la comunidad nacional, l proyecta, de alguna forma, en el
porvenir, los cuadros de su seguridad presente. En cuanto ms siente
afirmarse en l el sentido nacional es ms segura la hipoteca que toma sobre
el porvenir [9].

La solidaridad entre los miembros de la nacin alcanza en ocasiones grados
que impresionan, porque son superiores al correr de los tiempos y a toda clase
de persecuciones y vejmenes. La historia del pueblo judo muestra la
intensidad de los vnculos y el sentimiento de la comunidad de porvenir que
convierte un pueblo en nacin.

No basta, sin embargo, la presencia de la unidad social que presenta la nacin
para que sta pueda calificarse de Estado; como se ha dicho, este aparece
siempre forjado por el empleo de la fuerza de persuasin o fsica del poder
poltico. Merced a la gestin de los hombres de gobierno, un agregado social
imperfecto, la nacin, se traduce en un Estado. Es una lnea de progreso hacia
una forma poltica ms evolucionada, como lo dice BURDEAU en su Tratado.

Por ello se ha dicho que el Estado es la personificacin jurdica de la nacin, y
que mientras sta es una entidad sociolgica aqul es un ente jurdico. No
obstante, en Colombia, como se ha hecho en Francia por el influjo de la
revolucin francesa que tanto exalt la idea de nacin, se emplea el vocablo
nacin para designar la persona jurdica, equivalente a Estado, y para
diferenciarla de otras como el departamento y el municipio (ver Art. 80 ley 153
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de 1887). Se da el ttulo tambin de Procurador General de la Nacin a un
funcionario que para ciertos efectos representa la persona jurdica, o sea el
Estado.

Frecuentemente coexisten dentro de un mismo Estado diferentes grupos
nacionales. A Suiza la componen tres sectores principales: francs, alemn, e
italiano. Son ciudadanos belgas a la vez los walones de habla francesa y los
flamencos de vertiente racial y cultural alemana. Para cubrir bajo una sola
autoridad estas comunidades diferentes, se imaginan formas estatales como la
federal (Unin Sovitica, Suiza, etc.) que permiten cierta independencia en la
gestin de los intereses nacionales. Igual pasa en el Canad donde dentro del
federalismo la Provincia del Quebec ha luchado por su reconocimiento como
"sociedad distinta".

En otros casos, como ya se coment , las fronteras tratan de ceir los pueblos
agrupando las nacionalidades, principio que se tuvo como criterio en buena
parte del siglo XIX para reestructurar a Europa luego de vencido Napolen.

Vale la pena agregar, como lo hace Jacques Cardart [10] que la nocin de
pueblo (pueblo francs o colombiano, por ejemplo) posee las calidades de
nacin; pero slo comprende los vivos, mientras que nacin engloba los
muertos y los que vendrn. Poblacin en cambio, es una suma de individuos
sin vnculo slido.

c) El consentimiento al poder

Ya vimos en la letra b) del punto anterior cmo la fuerza no es capaz de
producir la intensidad de cohesin que requiere la supervivencia del Estado,
sino que es necesario un aporte del individuo para reforzar su autoridad,
contribucin que consiste en la obediencia a los mandatos de los gobernantes
por la conviccin de que el Estado tiene derecho a proferirlos, que el ejercicio
de su poder es legtimo. De otra manera, se ha dicho, cualquier eclipse en la
autoridad de los gobernantes producira la desbandada social y la desaparicin
del Estado.

Quizs as pueda analizarse la desaparicin de la Repblica Democrtica
alemana en 1990 y su incorporacin a la Federal.

El ideal del orden poltico, piensa BURDEAU, sera la manifestacin clara de
cada individuo que expresa su consentimiento al poder.

Sin embargo, es perfectamente utpico que esto pueda suceder. Las gentes
van aceptando el poder por costumbre o por falta de iniciativa o temor de las
represiones que pueden ejercer las autoridades contra los recalcitrantes. Pero,
principalmente, la forma de integracin de las sociedades polticas actuales, no
propicia la reanudacin individual del acatamiento al poder. Las sociedades
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polticas actuales se forman ms de grupos de diversos intereses que de la
suma de individuos. Los sindicatos, los partidos polticos, los grupos
econmicos, las asociaciones, las formaciones ideolgicas, aparecen como
intermediarios entre los individuos y el Estado, encuadran a los hombres y los
hacen tomar posiciones sobre los problemas del poder. Los sindicatos,
mediante su lucha por las reivindicaciones sociales y los intereses
profesionales, lanzan a sus miembros a adoptar una conducta sobre la poltica
gubernamental; los partidos polticos hacen otro tanto a travs de la
formulacin de programas y, finalmente, la propaganda poltica obrando sobre
las reacciones emocionales va estructurando estados de conciencia sobre los
fenmenos del poder por intermedio de la elaboracin de ideologas.

En todos estos casos existe presin ms o menos sentida sobre los individuos,
que los lleva a adoptar posturas polticas como las del grupo social o familia
espiritual a que pertenecen, y que convierte en colectivo el fenmeno de
aceptacin del poder.



CAPITULO II

EL ESTADO Y EL DERECHO

Despus de constatar la aparicin del Estado y apreciar sus elementos, nos
detendremos a estudiar las complejas relaciones que existen entre el Estado y
el derecho. La doctrina indica cmo existen influencias recprocas, tanto porque
el Estado crea buena parte del derecho como porque ste organiza y legitima
su poder; y si el ejercicio del poder estatal se ve reforzado por el empleo de
normas jurdicas que definen reglas de conducta de los ciudadanos y sancionan
su incumplimiento, el Estado, que persigue la cristalizacin de una idea del
derecho, se ve limitado por l, como que en las reglas jurdicas se encuentran
las competencias nicas de que el ente estatal puede hacer uso y el cuadro de
derechos y libertades de las personas que no pueden franquear los
gobernantes.


I. EL ESTADO PERSONA JURDICA

El estado es una persona jurdica. Esto quiere decir que es sujeto activo y
pasivo de derechos y obligaciones. Este atributo es propio de los hombres,
pero se le traslada a las asociaciones que ellos forman para facilitar el
cumplimiento de sus fines. Para algunos autores la personalidad jurdica de los
grupos es una ficcin del derecho por la cual se imaginan estos entes como
similares a los hombres. Otros, por el contrario, piensan que estos agregados
tienen realmente una personalidad distinta de quienes los forman.

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Cualquiera que sea cierta, la teora de la ficcin o de la realidad, el hecho es
que se atribuyen a las personas jurdicas las consecuencias de las acciones de
quienes la representan. As como los hombres deben responder jurdicamente
por su conducta, las personas Jurdicas responden por la de sus rganos de
representacin: una compaa comercial est obligada a cumplir los contratos
celebrados por su gerente; el Estado debe pagar la indemnizacin
correspondiente al dao causado por sus funcionarios.

Combatida por algunos autores como LEON DUGUIT bajo la acusacin de ser
una entelequia metafsica, la teora de la personalidad jurdica del Estado
permite someterlo a normas jurdicas, como cualquiera otra persona, y de
explicar ciertas actitudes que toma con respecto a otros Estados o sus mismos
sbditos: puede ser demandante o demandado, celebrar contratos, responder
por los daos que produce, etc., conductas todas que pueden ser analizadas
con mayor facilidad sobre la base de la personalidad jurdica.


II. LA SOBERANA DEL ESTADO

En la medida en que el Estado es un poder de derecho que, como lo ensea
BURDEAU, realiza una cierta idea del derecho, el estudio de esa calidad
superior que detenta nos lleva al examen del concepto que en Francia y en los
pases que como Colombia han tenido su influencia poltico-jurdica la expresa,
cual es el de la soberana.

Misteriosa nocin nos dice BURDEAU, categora histrica y no absoluta que fue
elaborada en una lenta evolucin como un arma forjada por la monarqua
para las necesidades de su lucha contra el Emperador, el Papa y los se seores
feudales [11] con un sentido negativo de no sujecin a nadie ni en lo interno
ni en lo externo, que despus de ser patrimonio de la persona del rey se va a
trasladar a la nacin y al Estado, y luego de ser entendida como un tributo del
Estado viene a identificarse con el poder mismo de ste. Las distintas
acepciones siguen utilizndose en el lenguaje y le dan al trmino soberana
una imprecisin que lo hace difcil de captar.

VEDEL [12] utiliza las frmulas de LAFERRIERE para explicar la soberana del
Estado. Este autor la define como un poder de derecho originario y supremo.
Poder de derecho, porque el poder poltico no es simplemente un acto de
fuerza sino un hecho vinculado con el derecho, que los ciudadanos, entienden
como la facultad de crear legtimamente normas de derecho. Poder originario
porque el Estado no hace uso de sus poderes por delegacin de ninguna otra
persona o autoridad, sino porque le pertenece a l por su propio carcter.
Poder supremo, porque en su ejercicio el Estado no aparece subordinado a
nadie.


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CAPITULO III

LA PARTICIPACIN DEL PUEBLO EN EL GOBIERNO DEL ESTADO


Se trata de estudiar en este captulo la participacin que tenga el pueblo en el
gobierno del Estado a que pertenece, bien sea por su decisin directa en la
formacin de las leyes y dems actos jurdicos, o en la escogencia de aquellas
personas que, como representantes suyos, tomen en su nombre las decisiones
o expidan las normas obligatorias para los habitantes del pas. Aunque los dos
aspectos estn ntimamente ligados y se har constante referencia del uno al
otro, los enfocaremos desde dos secciones diferentes, la primera dedicada a
las formas de la democracia y la otra a la participacin del pueblo en la
integracin del cuerpo gobernante.


SECCIN PRIMERA

FORMAS DE LA DEMOCRACIA

De las muchas definiciones que se han dado de democracia, la famosa de
Linconln de "gobierno del pueblo, para el pueblo y por el pueblo" ha tenido
mucha fortuna. Sin entrar en el anlisis de su riqueza de contenido, ella
expresa, del simple tenor de las palabras, que se trata de un sistema poltico
en que es el pueblo el que gobierna.

Es tambin, por otra parte, lo que se desprende del sentido etimolgico de la
palabra democracia, derivada de dos voces griegas: demos, pueblo y cratos,
reino, gobierno o poder: gobierno del pueblo.

Histricamente y en doctrina se han distinguido tres formas de la democracia:
directa, representativa y semi-directa.


A. DEMOCRACIA DIRECTA

La democracia directa, como su nombre lo indica, consiste en el gobierno
directo del pueblo. El pueblo ejerce el poder legislativo, el ejecutivo y el
jurisdiccional, sin necesidad de representantes o mandatarios.

Histricamente se ha llamado democracia directa al sistema de gobierno de
cierta poca griega. El pueblo se reuna en asamblea en el gora y all decida
todo lo relativo al gobierno. No obstante lo exiguo de la poblacin comparada
con la de las ciudades modernas, este tipo de ejercicio del poder poltico pudo
realizarse quizs porque en la prctica no todos los habitantes de Atenas
tomaban parte en las deliberaciones. Estaban excluidos de la gestin
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gubernamental los metecos, las mujeres, los menores y los esclavos. Si se
tiene en cuenta tambin que algunos ciudadanos no concurran por no desearlo
o por estar ausentes, puede pensarse que realmente era posible la
congregacin fsica de los atenienses y la toma de decisiones en estas
asambleas.

Dada la extensin de los estados modernos y la abundancia de su poblacin, la
reunin de todo el pueblo para gobernarse es imposible y la democracia directa
es un recuerdo que pertenece a la historia. Sin embargo, en algunos pequeos
cantones suizos, donde la comunidad es reducida, el pueblo se rene para
elegir sus representantes y para votar las leyes.

ROUSSEAU, ferviente partidario de la democracia directa, y quien se inspir en
la realidad Suiza, reconoce que era un sistema de gobierno impracticable en
los grupos polticos numerosos. Otros autores propician otro tipo gobierno por
consideraciones ya no de ndole numrica sino por razones que pudiramos
llamar de tcnica, y segn las cuales la complejidad de los problemas del
estado moderno no permite su solucin por cualquier hijo de vecino, sino que
debe confiarse a especialistas. Este argumento favorece la tesis de la
democracia representativa, en la cual el pueblo se limita a elegir sus
representantes.

Una forma aproximada de la democracia directa, netamente diferenciada de la
democracia representativa, que florece en ocasiones en ciertos estilos de
gobierno, supone que, a diferencia de lo que ocurre en esta ltima, el poder se
ejerza no por representantes del pueblo, sino por delegados del pueblo. El
carcter de delegados y no de representantes del pueblo en las personas que
ste seleccione para la funcin gubernamental conlleva dos consecuencias
principales: el mandato imperativo y la revocacin del mandato. El mandato
imperativo equivale a decir que la persona investida por el voto popular lleva a
la direccin del gobierno la inspiracin que le comunica su elector, y no obra
autnomamente sino como delegado que es segn las instrucciones que reciba
para el desempeo de su cargo. La revocacin del mandato (recall en derecho
norteamericano) significa que los electores pueden despojar al miembro de
una asamblea de la investidura que le han conferido en las urnas. La
Constitucin Sovitica de 1977, que como las marxistas tiene proximidades
con el pensamiento de ROUSSEAU, establece: "El diputado debe rendir cuenta
de su actividad y de la del Soviet a los electores, as como a los colectivos y
organizaciones sociales que han propuesto su candidatura a la diputacin. El
diputado que no haya justificado la confianza de sus electores puede ser
revocado en todo momento por decisin de la mayora de sus electores, segn
el procedimiento establecido por la ley.




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B. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Es un tipo de gobierno en el que el poder poltico no lo ejerce directamente el
pueblo sino representantes que l elige. La justificacin se hace por unos
autores en razn de la imposibilidad de practicar la democracia directa;
ROUSSEAU admite la democracia representativa a regaadientes. Otros
autores, por el contrario, creen que es el estilo poltico que mejor se acomoda
a la falta de cultura del pueblo para resolver los grandes negocios del Estado y
al talento de que dispone para escoger con acierto a quienes lo representen.
MONTESQUIEU en su obra El espritu de las leyes[13] expone lo siguiente:
"haba un gran vicio en la mayor parte de las repblicas antiguas; que el
pueblo tena el derecho de tomar resoluciones activas y que demandaban
alguna ejecucin, cosa de la cual l es enteramente incapaz. El no debe entrar
en el gobierno sino para escoger sus representantes, lo que est muy bien a su
alcance. Porque si hay pocas gentes que conozcan el grado preciso de la
capacidad de los hombres, cada uno es, sin embargo, capaz de saber, en
general, si aquel que escogi es ms capaz que la mayor parte de los
hombres... La gran ventaja de los representantes es que ellos son capaces de
discutir los negocios. El pueblo no es propio para ello, lo que forma uno de los
grandes inconvenientes de la democracia".

La teora de la representacin en el derecho pblico ha sido una adaptacin de
la figura jurdica del mandato del derecho civil. El artculo 2142 del Cdigo Civil
Colombiano define el mandato como un contrato en que una persona confa la
gestin de uno o ms negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y
riesgo de la primera. La persona que concede el encargo se llama comitente y
la que lo acepta apoderado, procurador y, en general, mandatario.

Las consecuencias que el derecho civil atribuye al mandato, de estar obligado
el mandatario a obrar conforme a la voluntad del mandante y el poder de este
de revocar al mandatario, no se trasladaron al derecho pblico en Francia al
hacer el trnsito hacia l de la figura de la representacin, derecho que es
fuente del colombiano. Ante ellas se interpuso la concepcin de la soberana
nacional de la revolucin francesa, y con este recorte, la democracia directa se
convirti en democracia representativa. En efecto, ya estudiamos que la
revolucin desplaz, contrariando en ella el pensamiento de ROUSSEAU, la
sede de la soberana del pueblo a la nacin. La tesis de la soberana del pueblo
la hace residir en la suma de individualidades; la de la nacin en esa entidad
abstracta que no obra sino por intermedio de sus representantes, quienes
luego de haber quedado provistos de la investidura aparecan ya no corno
representantes suyos sino como esa especie de persona jurdica que era la
nacin.

La frmula concebida por el abate Sieyes qued plasmada en la declaracin la
Constitucin francesa de 1791: "La nacin no puede ejercer sus poderes sino
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por delegacin. La constitucin francesa es representativa: los representantes
son el cuerpo legislativo y el rey".

BURDEAU [32] resume con maestra las bases jurdicas, polticas y econmicas
de la teora de la soberana de la nacin: Doctrinariamente, esta concepcin
reposaba sobre la facultad que MONTESQUIEU reconoca al pueblo por ser apto
para la escogencia de los gobernantes, pero incapaz de tener por s mismo una
voluntad poltica. Jurdicamente, ella encontraba su expresin en la soberana
de la nacin fundada sobre la afirmacin de la trascendencia de la nacin en
relacin con los individuos que la componen. Polticamente, ella conduca a
reservar la realidad del poder a una asamblea burguesa, designada sin duda
por el pueblo, pero libre de todo compromiso en frente de l".

Los efectos que se derivan de esta especie de democracia [33] son los
siguientes: el acto cumplido por el representante se considera hecho por el
representado MISMO; el mandato es colectivo; el mandato no es imperativo.

a) El acto del mandatario se considera como cumplido por el mismo
representado

Como en el derecho civil, el acto de un representante es reputado como del
mandante. La nacin detenta la soberana, pero ha delegado su ejercicio a sus
representantes. De esta manera, los hechos que estos realicen son de la
nacin, sin necesidad de que ella tenga que ratificarlos por un pronunciamiento
popular.

b) El mandato es colectivo

Quiere esto decir que el representante no lo es de las personas que han votado
por l sino de la nacin entera, la cual ha delegado el ejercicio de la soberana
que ella detenta, no por porciones a cada uno de los representantes, sino a
todos en cuerpo conforme a las formas que la constitucin establezca. El Art.
75 de la constitucin colombiana expresa con nitidez el carcter colectivo del
mandato al decir "toda reunin de miembros del Congreso que, con la mira de
ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder pblico, se efecte
fuera de las condiciones constitucionales, carecer de validez; a los actos que
realice no podr drseles efecto alguno, y las personas que en las
deliberaciones tomen parte sern sancionadas conforme a las leyes" (Art. 10
del Acto Legislativo nmero 1 de 1968).

La posibilidad de un mandato entre el elector y el elegido queda descartada. La
soberana, siendo indivisible, no puede ser delegada en su ejercicio sino al
conjunto de los representantes: Los representantes nombrados en los
departamentos no sern representantes de un departamento particular, sino
de la nacin entera, exclamaba la constitucin francesa de 1791 y la
colombiana en su artculo 105 repite el principio: "Los individuos de una y otra
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cmara representan a la nacin entera...". Por su parte el artculo 179 como
principio complementarlo declara: El sufragio se ejerce como funcin
constitucional. El que sufraga o elige no impone obligaciones al candidato ni
confiere mandato al funcionario electo [34] .

En la teora de ROUSSEAU, por el contrario, por cuanto la soberana se
entenda divisible, s podra existir una especie de contrato entre elector y
representante sobre la parte de soberana que le corresponda.

c) El mandato no es imperativo, es representativo

Quien sea elegido representante de la nacin, no tiene la obligacin jurdica de
seguir las instrucciones de los que consignaron su voto por l. Al resultar
investido, el representante se despoja de sus vnculos con el elector y se
convierte en mandatario nico de la nacin. MIRABEAU explicaba esta
consecuencia del mandato representativo, opuesto radicalmente al imperativo,
en aquella frase clebre: Si nosotros estamos ligados por instrucciones, no
tenemos ms que hacer que dejar nuestras peticiones sobre los bancos y
marcharnos a casa y CONDORCET, tambin citado por BURDEAU, lo
confirmaba: Mandatario del pueblo, yo har lo que crea ms conforme a sus
intereses. El me ha enviado para exponer mis ideas, no las suyas; la
independencia absoluta de mis opiniones es el primero de mis deberes hacia
l.

Dos efectos principales se producen por la concepcin del mandato
representativo: que el representante no es responsable delante de sus
electores y que su mandato no puede ser revocado. El artculo 106 de la
constitucin colombiana presenta el primer aspecto en los siguientes trminos:
Los Senadores y Representantes son inviolables por sus opiniones y votos en
el ejercicio de su cargo. En el uso de la palabra solo sern responsables ante la
Cmara a que pertenezcan... Como corolario de esta irresponsabilidad ante el
cuerpo electoral, el mandato no es revocable y la persona elegida contina en
el ejercicio de su cargo hasta la finalizacin del perodo. An ms, se buscan
perodos largos justamente para garantizar la independencia de los diputados
ante sus electores.

El artculo 27 de la constitucin francesa de 1958, siguiendo la trayectoria que
hemos descrito de democracia representativa, declar que "todo mandato
imperativo es nulo". Esta concepcin fren una prctica que pretendi
afianzarse durante la Tercera Repblica, y que haca dependientes de su
partido a los miembros de la Asamblea Nacional. Antes de la eleccin, ciertos
partidos polticos exigan a sus candidatos una nota de renuncia del cargo en
blanco, que guardaban para cuando por el representante se infringiera la
disciplina del partido, con lo cual se deshacan de l en el momento que
juzgarn oportuno. Estas cartas de renuncia, que el partido representaba
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cuando le resultara ms conveniente, no fueron nunca aceptadas a menos que
el diputado en cuestin ratificara expresamente su renuncia.

Desde el punto de vista prctico el mandato imperativo se muestra difcil. En
verdad no sera propio dar el nombre de mandato al acto por el cual los
electores adhieren al programa que les presenta el candidato, dada la
generalidad o vaguedad de los puntos que all se exponen, tales como las ideas
de prosperidad, paz, mayor elevacin del nivel de vida, etc. Por otra parte,
como las legislaturas presentan temas polticos, econmicos y administrativos
nuevos que no se haban consignado en los programas, en puridad de verdad
el mandato imperativo exigira consultas a los electores para recibir de ellos
instrucciones sobre el comportamiento a seguir en estas materias, lo cual
significara una grave traba a las actividades parlamentarias. Sin embargo,
esta especie de renovacin del intercambio de ideas entre los representantes y
el pueblo se produce al momento de la reeleccin.

Estudiadas las notas distintivas de la democracia representativa, con BURDEAU
se puede uno preguntar si es democrtico un estilo de gobierno montado sobre
la concepcin de que el pueblo no tiene otra funcin que la electoral, en el cual
la voluntad de la nacin se manifiesta exclusivamente por la voz de los
elegidos y en el que el pueblo carece de accin sobre las personas que elige,
tanto para darle instrucciones sobre la manera como quiere que atienda los
intereses pblicos como para revocar su mandato. Parece que la contradiccin
entre el ideal democrtico y esta forma de gobierno fue advertida desde la
poca revolucionaria. SIEYES deca que "si los ciudadanos dictaran sus
voluntades, ya no sera un estado representativo, sera un estado
democrtico".

Luego de planteada la duda sobre la ndole democrtica del gobierno
representativo, BURDEAU expone tres razones sacadas de la participacin del
pueblo en los regmenes modernos que contribuyen a disipar la nube que se
cierne sobre los espritus ante el interrogante anterior:

1o.) El sentido de la operacin electoral se ha modificado de tal manera que
ser falso pensar que los electores se limitan a designar un candidato que se
encargue de pensar en su lugar. En realidad se vota hoy menos por un hombre
que por un partido o un programa, es decir, por una poltica que va a guiar la
conducta parlamentaria de la persona investida.

2o.) Consecuencialmente, existe una lnea poltica sealada que debe seguir el
parlamentario y durante el trmino de la legislatura la opinin pblica se
manifiesta a travs de la radio, la prensa, de las reuniones polticas, etc., para
hacer conocer su voluntad a los diputados.

3o.) Lejos de sentirse en un papel subordinado, los representantes gustan
proclamarse emisarios de la voluntad del pueblo. En esta evolucin del
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gobierno representativo, inspirada en una mayor participacin del pueblo, han
jugado papel de primersima importancia los partidos polticos. En su momento
se ver cmo frente a movimientos y agrupaciones tachadas de facciosas
durante la etapa revolucionaria francesa, los partidos se han trocado en
vehculos de la opinin pblica, en intermediarios entre el ciudadano y el
Estado.

El marxismo poltico, enemigo de la teora de la soberana nacional, se separa
del mandato representativo y confirmando cierto acento rusoniano de sus
concepciones, pretende la frmula del mandato imperativo. En la Unin
Sovitica y en las llamadas "democracias populares" se postulaba a manera de
ideal, un control del pueblo en el ejercicio del mandato por los representantes.

La tcnica del partido poltico nico minoritario, disciplinado, nico canal de
ejercicio del poder poltico en las democracias marxistas, permiten este control
sobre las actuaciones de los diputados. La responsabilidad del parlamentario
existe ms ante el partido que ante sus electores.


C. LA DEMOCRACIA SEMI-DIRECTA

Como su nombre lo indica, dice VEDEL[35], la democracia semi-directa es una
combinacin de las instituciones representativas y de la democracia directa. En
la democracia semi-directa el ejercicio de la soberana es corrientemente
delegado, en lo que concierne al poder legislativo, a representantes elegidos,
pero sobre ciertas cuestiones y en ciertos casos, los electores ejercen
directamente la competencia correspondiente a la soberana".

Estudiaremos primeramente los elementos que se presentan como
caractersticos del sistema, y luego su empleo en los regmenes actuales.

a) Elementos que la denuncian

Los autores anotan como manifestaciones de la democracia semi-directa las
siguientes:

1 . Veto popular : significa la oposicin del pueblo a una ley votada por sus
representantes al ser consultado sobre el particular y que impide la vigencia de
la misma.

2 . El referendo: es la consulta al pueblo necesaria para la obligatoriedad de
textos constitucionales o legislativos.

El referendo puede ser obligatorio o facultativo, segn que al rgano legislativo
le est impuesta o sea l quien decida de su oportunidad; preventivo o
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programtico o posterior al acto segn que venga antes o despus;
constitutivo o abrogativo, segn expresa Biscaretti di Ruffia.

Se distingue del plebiscito, en la tcnica constitucional francesa, en que ste
contiene una consulta al pueblo sobre la poltica de un hombre, mientras que el
referendo es un pronunciamiento sobre un texto. Biscaretti di Ruffia [36]
agrega que mientras el referendo se refiere a un acto normativo, el plebiscito
puede relacionarse con un hecho o suceso, el mantenimiento de un territorio o
de una forma de gobierno, o su cambio.

3o. La iniciativa popular : permite al pueblo, mediante la peticin de cierto
nmero de ciudadanos, de participar en la funcin constituyente o legislativa,
porque su proyecto debe ser considerado, bien sea que lo formule
textualmente o como una simple recomendacin de principios que redacte el
parlamento.



CAPITULO IV

LA ESTRUCTURA DEL GOBIERNO


De acuerdo con una observacin elemental que ha formulado DUVERGER,
cuando un grupo social se vuelve extenso la jefatura no puede ejercerse ya por
una sola persona sino que supone la colaboracin de varios individuos. El
conjunto de personas que dirigen un Estado, sea cualquiera el rgano al frente
del cual se encuentran, se llama de manera genrica el gobierno.

Correspondiendo a la necesidad tcnica de la divisin del trabajo, por el
aumento considerable de las funciones del Estado, aparece un primer aspecto
del estudio de las estructuras gubernamentales que es el de la especializacin
en las tareas que ataen al poder poltico. El cumplimiento de las funciones del
Estado, cuya naturaleza ntima y diferencia se ha venido configurando de
tiempo atrs, dividindolas en tres principales: legislativa, ejecutiva y judicial,
supone la presencia de personas distintas que atiendan a ellas con
exclusividad. Pero a la vez, siendo el Estado un todo armnico, y estando todas
sus funciones encaminadas a la consecucin del buen gobierno del pueblo, se
precisa una constante colaboracin entre los rganos o ramas del poder
poltico que las satisfacen, una preferencia en favor de alguna de ellas en caso
de conflicto. Esta segunda observacin nos conduce al examen de la jerarqua
existente entre los distintos rganos del gobierno.

El captulo comprender, entonces, el estudio de los rganos o ramas, que
estos son los nombres que se han empleado en derecho constitucional
colombiano; las relaciones entre ellos, los distintos tipos de regmenes que
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surgen como consecuencia de la coordinacin entre ellas. Dentro de l se har
el examen de lo que tradicionalmente se ha llamado la separacin de los
poderes y el estudio del rgimen parlamentario y el rgimen presidencial.

Segn el esquema que ha utilizado DUVERGER, el tema comprende dos partes
principales: elementos de las estructuras gubernamentales y tipos de
estructuras gubernamentales.


SECCIN PRIMERA

ELEMENTOS DE LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL


El ttulo quinto de la constitucin colombiana versa sobre las ramas del poder
pblico y en l se encuentran los siguientes textos:

Artculo 55. "Son ramas del Poder Pblico la Legislativa, la Ejecutiva y la
Jurisdiccional.

El Congreso, el Gobierno y los Jueces tienen funciones separadas, pero
colaboran armnicamente en la realizacin de los fines del Estado.

El trmino rama para calificar la seccin o parte del poder pblico que atiende
al gobierno del Estado se emplea desde la reforma constitucional de 1945; con
anterioridad se les daba el nombre de "rganos" del poder pblico en 1936, y
en 1886 el Art. 57 de poderes pblicos. La evolucin muestra la va hacia una
concepcin unitaria del poder y del influjo en una poca de la teora
organicista. El artculo trascrito describe tres tipos de engranaje: el legislativo,
el ejecutivo y el jurisdiccional, y luego habla de que ellos cumplen funciones
separadas pero con la colaboracin armnica necesaria para que se puedan
realizar los fines del Estado.

Luego precisan en los artculos 56, 57 y 58 qu organismos o personas
componen cada rama. El primero expresa que el Congreso lo forman el Senado
de la Repblica y la Cmara de Representantes; el segundo que el Presidente
de Repblica y los Ministros del Despacho o Jefes de Departamentos
Administrativos forman el gobierno; finalmente el artculo 58 indica que la
Corte Suprema, los Tribunales Superiores de Distrito y los dems tribunales y
juzgados que establezca la ley, administran justicia.

Es de notar que el artculo 57 hace uso de la palabra gobierno ya no en el
sentido genrico que comentamos, sino en el especfico de rgano ejecutivo,
diferenciado del Congreso y los jueces.


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I. TIPOS DE RGANOS GUBERNAMENTALES

En Colombia, la organizacin del poder pblico contempla, para el alto
gobierno del Estado, la presencia de la rama ejecutiva y la rama legislativa,
segn se desprende de las normas constitucionales citadas. Dentro de esta
nocin genrica de gobierno no se incluye la rama jurisdiccional por cuanto sus
funciones son, principalmente, de decisin sobre oposicin entre particulares, o
entre estos y el Estado, o de represin por hechos que se consideran contrarios
al inters general y, por sobre todo, porque a ella no corresponde la tarea
constante de dirigir la conducta de los habitantes de un pas, lo que constituye
la nocin poltica de gobierno. Aunque la funcin de control constitucional de la
Corte Suprema puede tomar este significado, su exceso di lugar en los
Estados Unidos al llamado gobierno de los jueces.

Estudiaremos las distintas formas que puede tener el legislador y el ejecutivo
como tipos de rganos gubernamentales.


A. EL EJECUTIVO O GOBIERNO

Rama u rgano ejecutivo equivale a decir gobierno, entendido ste no en el
sentido genrico sino como pieza de la mecnica del Estado por oposicin al
cuerpo legislativo. El trmino ejecutivo merece reproches de Jacques CADART
porque limita la idea a simple ejecutor de la voluntad legislativa, lo que no es
exactamente su tarea como se ver adelante.

El rgano ejecutivo puede estar compuesto por una o varias personas.
DUVERGER y otros autores han clasificado as las distintas formas de
integracin del ejecutivo: monocrtico, cuando es ejercido por una sola
persona; colegial cuando la direccin corresponde a dos personas colocadas en
pie de igualdad; directorial, en el que concurren un grupo pequeo de hombres
reunidos en comit, y dualista cuando se presenta una seccin del gobierno
formada por un comit y la otra por un solo individuo.

a) Ejecutivo monocrtico

Como su nombre lo indica, el ejecutivo lo constituye un solo hombre. En
Colombia la cabeza de la rama ejecutiva es una sola persona que se llama
Presidente de la Repblica. La junta Militar de Gobierno, compuesta de 5
miembros, que desempe la tarea ejecutiva desde el 10 de mayo de 1957 al
7 de agosto de 1958, nacida de circunstancias polticas anormales, por su
nmero no entraba en las previsiones de la constitucin colombiana.

El poder ejecutivo puede tener como jefe un monarca, un dictador o un
presidente; este ltimo puede provenir de una eleccin directa, como en
Colombia, o indirecta como en los Estados Unidos.
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El vocablo monocrtico puede no estar referido al ejecutivo sino a todo el
gobierno; aparecen entonces las "monocracias", formas de instituciones
polticas que el profesor Marcel PRELOT estudiaba como contrapuestas a las
democrticas. Las races del trmino configuran la nocin de gobierno de uno
solo. Al lado de un monismo orgnico surge un monismo ideolgico que opone
a los principios democrticos de libertad, igualdad, universalidad y la mayora,
los de personalizacin, autoridad, ortodoxia y exclusividad. Las formas clsicas
de monarqua absoluta, tirana y dictadura se han visto aumentadas por las
denominadas monocracias populares, "despotismo popular", segn Raymorid
ARON, fenmeno del siglo XX que expresa la sublimacin del poder personal
con la exaltacin de las masas, y en que el profesor de la antigua Facultad de
Derecho de la Universidad de Pars coloca las dictaduras de Hitler, Mussolini y
la sovitica.

Jacques Cadart agrega dentro de la estirpe monocrtica el rgimen
presidencial y ciertos momentos de gran poder presidencial en Francia a partir
de 1958, si no jurdicamente al menos polticamente. No obstante la accin del
Congreso o del parlamento reduce esas posibilidades monocrticas.

b) Ejecutivo colegial

Cuando el poder ejecutivo lo forman dos personas que detentan iguales
atribuciones, que ejercen al unsono y sin que una sea independiente o
subordinada de la otra. Es caracterstico que las decisiones se tomen por
acuerdo entre las dos.

Histricamente no se presentan muchos ejemplos de este tipo de gobierno. Sin
embargo, existi en Roma por la poca de los cnsules y se puede encontrar
como etapa provisional cuando dos hombres conquistan el poder y lo ejercen
de comn acuerdo durante el tiempo necesario para que el uno se imponga
sobre el otro. El comit francs de Liberacin Nacional en 1943 estuvo formado
por dos generales, hasta que el general de Gaulle logr desplazar a su
compaero el General Giraud. En Amrica Latina dentro de la gran gama de
formas gubernamentales que han resultado en su turbulenta historia poltica,
tambin podrn hallarse formas de gobierno colegial . El Movimiento
Revolucionario Liberal, que dirigi hasta 1968 el doctor Alfonso Lpez
Michelsen, en algn momento present una va de salida al problema de la
alternacin en la presidencia de la Repblica colombiana la formacin de un
ejecutivo dual con representantes de los dos partidos polticos tradicionales.

Debe advertirse que en otros autores (CADART) la expresin colegial toma un
sentido genrico que comprende tambin el ejecutivo directorial.



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c) Ejecutivo directorial

El poder ejecutivo lo ejerce un grupo reducido de hombres en forma colectiva.
Todos son iguales entre s, ninguno tiene voto que prevalezca y las decisiones
son tomadas por mayora. A menudo el sistema directorial se deteriora por la
especializacin forzosa en que van cayendo sus componentes, lo cual va
conduciendo a cierta autonoma en el cumplimiento de sus funciones. Tambin
puede derivar hacia un rgimen monocrtico en que el ms temido asume
ntegro el control del poder "liquidando" a sus competidores, como ha sido el
proceso vivido de muchos golpes militares en Amrica Latina.

La aplicacin de esta mecnica gubernamental no ha sido tampoco muy
repetida, aunque existe en Suiza en el Consejo Federal compuesto de 7
miembros. No obstante, ha tomado actualidad en la Unin Sovitica, la China y
las llamadas democracias populares, para responder al postulado leninista de
la direccin colectiva, despus de vencida la etapa del "culto de la
personalidad" caracterizada por la absorcin de los poderes que practic Stalin
desde 1933 hasta su muerte en 1953. En la U.R.S.S. la composicin del
Presidium del Soviet Supremo ha sido de 32 personas.

d) Ejecutivo dualista

El funciona con, de una parte una persona y de otra, un comit. La frmula
ms usual es la conocida con el nombre de rgimen de gabinete, propia del
sistema parlamentario. El poder ejecutivo corresponde a un rey o un
presidente de la repblica y a un grupo de personas que forman el gabinete.
Las dos partes o secciones del ejecutivo son relativamente independientes y
ejercen el poder en forma colectiva.

Este tipo de rgimen dualista o de gabinete apenas es una pieza de una
estructura gubernamental llamada rgimen parlamentario, en el cual nos
detendremos ms adelante. Que nos baste ahora anotar la tendencia hacia la
organizacin de cierta jerarqua entre los ministros, de hecho o de derecho, a
favor de uno de ellos, llamado individualmente Primer Ministro, Jefe del
Gobierno, Presidente del Consejo de Ministros, hacia el cual se han desplazado
atribuciones del monarca o del presidente para hacer de estos figuras ms
decorativas que ejecutivas, como ocurre en los pocos reinos existentes
(Inglaterra, Dinamarca, Holanda, etc.).

En el rgimen presidencial puede existir un Consejo de Ministros, como es el
caso colombiano, donde una ley le da ciertas funciones decisorias y para este
efecto cuentan por igual el Presidente y los ministros, cada uno con un voto.
No podr pensarse, sin embargo, en una modalidad de un ejecutivo dualista
pues en el sistema presidencial la estructura es monocrtica, ya que la
autoridad se le concede por la constitucin al Presidente (Art. 120) y los
ministros son apenas sus colaboradores necesarios (Art. 57). Esa lgica del
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rgimen presidencial, de un poder en la cspide que desciende hacia los otros
funcionarios, es la que se transparenta en la frase de humor de Lincon cuando
sus siete secretarios haban votado contra su parecer: "siete no, un s, ganan
los s". Porque el derecho colombiano guarda esa lgica hemos podido opinar
que ciertas decisiones del Consejo de Ministros tomadas por mayora de votos,
pueden ser contrarias a la Constitucin [37] por quebrantar la rigidez del
rgimen presidencial.

e) Jacques CADART agrega como ltima forma del ejecutivo la del gobierno de
asamblea, en la que considera que el nombre de ejecutivo es adecuado por las
escasas tareas y responsabilidades que se le dejan. En este tipo de
organizacin es la asamblea la que gobierna -de ah el nombre- a travs de
unos delegados suyos que hacen cumplir sus decisiones. Realizacin,
igualmente, de la confusin de poderes a favor del legislativo, como se ver
ms tarde, puede presentarse en momentos histricos de gran predominio de
la asamblea poltica en rgimen parlamentario, y siempre se recuerda como
antecedente el del gran Comit de Salud Pblica designado por la Convencin,
en la etapa radical de la revolucin francesa, por lo cual tambin a veces se la
menciona como sistema convencional.



B. EL RGANO LEGISLATIVO: EL PARLAMENTO O CONGRESO

Con el nombre genrico de parlamento (congreso en el derecho constitucional
colombiano y en los regmenes presidenciales) se designa al cuerpo diferente
del rgano ejecutivo que conjuntamente con ste asegura el gobierno, el
Estado. Si bien la distincin de funciones entre ellos se har ms adelante,
puede retenerse la idea general de que el parlamento dicta las normas
jurdicas ordinarias ms importantes y de mayor jerarqua dentro del pas, y
que es un cuerpo que representa a la opinin popular por ser electivo. El
nmero de personas que lo forman es siempre considerablemente mayor que
el que puede integrar el ejecutivo.

Dos aspectos esenciales se encuentran en el estudio del rgano legislativo: el
nmero de asambleas que lo componen y la naturaleza poltica o de otro orden
que tenga.

a) El monocameralismo

El nombre se da al sistema que contempla la existencia de una sola cmara o
asamblea como componente del parlamento: ella ser la depositaria del poder
legislativo.



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b) Bicameralismo

Cuando el parlamento est compuesto de dos cmaras o asambleas se dice
que hay bicameralismo y su presencia resulta de razones diferentes. Nacida la
distincin en Inglaterra conforme a la diferenciacin de clases sociales desde el
siglo XIV (el parlamento exista desde 1265), se extendi a Francia y se acept
ms tarde como principio con las revoluciones liberales del siglo XVIII.



NOTAS DE PIE DE PGINA

[1] Ob. cit., p. 2.

[2] Prcis de Droft Constitutionnel, Recueil Sirey, Pars, 1929, reimpresin en
1965 del Centre National de la Recherche Scientifique.

[3] Cours, p. 393.

[4] Ob. cit., p. 13.

[5] Cours, p. 394.

[6] Maurice DUVERCER, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Presses
Universitaires de france, Pars, 1963, p. 38.

[7] Le viol des foules par la propagande poltique, Serge TCHAKHOTINE,
Gallimard, Pars,1952.

[8] Trait de Science Politique, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence,
Pars, 1967, t. II (El Estado), p. 50.

[9] Georges BURDEAU, Trait de Science Poltique, t. II (L'Etat), p. 115 ya
citado.

[10] Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, Librairie Gnrale de Droit
et de jurisprudence, Pars, 1975, t. 1, p. 51.

[11] Carr de MALBERG, Contribution la therie gnral de L!Etat, Sirey,
Pars, 1920, t. I, p. 74, reedicin del Centre National de la Recherche
Scientifique (ya citado).

[12] Cours, p. 402.

[31] Citado por BURDEAU, p. 135.

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[32] Ob. cit., p. 141.

[33] Jacques Cadart anota (ob. cit., t. I, p. 175) que la teora del rgimen
representativo tiende a excluir el referendo y el control constitucional de las
leyes, y discurre sobre la inconsecuencia e imposibilidad del mandato
imperativo.

[34] No obstante denominar su gobierno como el del "mandato claro", el
Presidente Lpez Michelsen en su mensaje al congreso de 1974 para explicar la
emergencia econmica, invoc los artculos citados para descartar la idea de
que las medidas legislativas adoptadas durante ese perodo de excepcin
autorizado por el art. 122 de la constitucin hubiesen podido ser tomadas por
las Cmaras legislativas dado el gran apoyo con que contaba en ellas el
ejecutivo (El Gobierno del mandato claro, Imprenta Nacional, t. 1, 1975, p.
134).

[35] Cours, p. 463.

[36] Ob. cit., p. 425.

[37] Ver Jaime VIDAL PERDOMO, Derecho administrativo, 9a. edicin, ya
citada, p. 128