Comercio Exterior, vol. 41 , nm.

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Mxico, diciembre de 1991, pp. 1172-1174 la banca de desarrollo ecuatoriana
El significado del ''segundo piso''
para la banca de desarrollo
Jess Villaseor *
Razn de ser de la banca de desarrollo .
T
radi cionalmente se ha considerado que el propsito esen-
cial de la banca de desarrollo es canali zar recursos finan-
cieros preferentes para promover act ividades econmicas
prioritarias. As, ha de atender las necesidades que otras inst itu-
ciones de crdito no identifi can o no t ienen inters o capacidad
de sat isfacer y que se relacionan con el objetivo de lograr el bie-
nestar de la sociedad.
Una condicin a todas luces necesaria aunque no siempre su-
ficiente para lograr un propsito es la correspondencia de los me-
Al presentar esta ponencia, el autor se desempeaba como Direc-
tor Adjunto de Nacional Financiera en la ci udad de Mxico.
dios con los fines. En el caso de la banca de fomento se precisa
una adecuacin de su est ruct ura y su funcionamiento con l?s in-
tenciones -explcitas e implcitas- de la polrtica de desarrollo
de la cual sea inst rumento.
En todos los pases se declara, nat uralmente, que la :anca de
fomento financia el desarrollo; intenciones no declaradas en el
conjunto de actividades de esos organismos de crdito seran, por
ejemplo, mantener el control poltico o canali zar el gasto pbl i-
co. A la luz de las experiencias negativas en cuanto a cartera ven-
cida e improductividad de las inversiones que han sufrido recien-
temente los bancos de desarrollo en casi todo el mundo, segn
lo prueba el Banco Mundial , cabe cuest ionar la vigencia de esas
instit uciones.
Es posible afi rmar que la banca de desarrollo ha sido eficiente
-en el sent ido de hacer "correctamente" las cosas que se le han
comercio exterior, diciembre de 1991
encomendado-, si bien no siempre ha promovido el desarrollo
con eficacia, entendida sta como "hacer las cosas correctas".
Por ell o, no ha sido "efectiva", es decir, no " ha hecho bien aquello
que debera hacer".
Dicho de la manera ms simpl e posible, los gobiernos asigna-
ron a muchos bancos de desarrollo objetivos no declarados, con-
tradictorios con los explcitos. El problema no ha sido la canali -
zacin inefi ciente de los subsidios, por ejemplo, sino la perversin
del crdito de fomento por esta causa. El error no ha sido promo-
ver empresas, sino dejarse ll evar en exceso por criterios de renta-
bilidad social o ignorar, de plano, la econmica. El predominio
de las motivaciones polticas priva a las decisiones de crdito de
sus elementos tcnicos y lleva a buscar resultados lucidores de
corto plazo que, a la larga, se convierten en un bumerang contra
el desarrollo.
El problema de fondo no radica en los bancos de desarrollo,
sino en el marco general de polticas en que se desenvuelven.
De ese marco y esas polticas derivan las instituciones sus objeti-
vos, estructuras y formas de operar. Sin embargo, no basta la sola
decisin gubernamental para cambiar las cosas; se requiere ins-
trumentarla y darle institucionalidad, de manera que esa decisin
sobreviva ms all de los cambios de gobierno.
El desarrollo econmico no se da por decreto, si bien requie-
re condiciones que slo los goh>iernos pueden proporcionar. Es,
sobre todo, un proceso que toma mucho tiempo y en el cual no
es posible prescindir de la banca de fomento. En todo caso, si
fuese posible, habra que encontrarle un sustituto, ya que no existe
pas alguno en que el desarrollo se haya dejado al libre arbitri o
de las fuerzas del mercado. As, el problema existencial de la banca
de fomento no se resuelve mediante el dilema de "ser o no ser".
De lo que se trata es, ms bien, de encontrar el modo de ser.
La verdadera tragedia consiste en que los pases que ms ne-
cesitan de ese tipo de banca son los que, acaso por su menor grado
de desarrollo, ms difi cultades tienen para admini strarla correc-
tamente. De ah que sea til exponer en el apartado sigui ente al-
gunas reflexiones y experiencias sobre un modelo alterno de banca
de fomento.
La banca de segundo piso
E
ste modelo es relativamente reciente y, en consecuencia, se
ha difundido poco. Por ell o suele haber apreciaciones err-
neas que se derivan (lo que no es extrao, por cierto) del nom-
bre cofl que se le identifica. Se tiende a suponer que este tipo
de banca se limi ta o debe limitarse al descuento de crditos, del
mismo modo que se puede caer en el simpli smo de calificar como
banco de desarrollo de segundo piso a cualqui er mecanismo de
mero descuento crediti cio. La esencia del segundo piso en un ban-
co de desarrollo est en su carcter inductor, en hacer que otros
hagan, en asumir una funcin subsidiaria y no competitiva, de
servicio y no de autoridad.
Conviene destacar que las caracterst icas que el segundo piso
da a ~ s bancos de desarrollo permiten que los gobiernos sigan
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siendo los dueos de ell os sin que pierdan su vocacin inducto-
ra y de servicio. A la vez, se establece un filtro con los interme-
diarios para evitar o atenuar los riesgos de una excesiva o inade-
cuada politizacin y la consecuente falta de criterios tcnicos en
esas instituciones.
Gracias a esta modalidad de la banca se logra un efecto sinr-
gico, cuyo resultado es mayor que la suma de sus partes: se invo-
lucra a todo el sistema financiero en el financiamiento del desa-
rrollo y este largo proceso se convierte en una responsabilidad
compartida, no polarizada ni excluyente. No se piense por ell o
que todo resulta fcil. Se trata, nuevamente, de un proceso que
afecta a elementos culturales muy arraigados en el sistema finan-
ciero y la propia banca de desarrollo.
Entendida la funcin esencial del segundo piso como eminen-
temente inductora, puede abarcar cualesqu iera de las activida-
des que emprenda el banco de desarrollo: el otorgamiento de cr-
ditos, la aportacin de capital, la capacitacin, la asistencia tcnica
o la captacin de recursos. No se trata, como en el caso de un
banco de desarrollo de primer piso, de suplir o desplazar a los
dems bancos en las funciones que les son propias pero que no
atienden, sino de orientar su actividad en la direccin que requiere
el desarrollo y, as, acelerar lo y generali zarlo.
Cuando un banco de fomento acta en el primer piso, suele
sucumbir a la tentacin de abaratar el crdito, aun perdiendo su
patrimonio, con tal de generar demanda en los campos que se
propone promover con un enfoque de oferta o de producto. Al
actuar en el segundo piso se ve impulsado a responder" adecua-
damente a las necesidades que le plantean tanto su clientela di-
recta (los intermediarios financieros) como la indirecta (las em-
presas), conforme al enfoque de mercado o de demanda.
Frente a la rivalidad y los confli ctos de inters con el resto del
sistema financiero por la actuacin de la banca de desarrollo en
sus funciones de primer piso, en el modelo que nos ocupa se da
entre ambos una colaboracin, no espontnea, ciertamente, pero
s genuina y permanente. Esto es as porque el sistema no se sien-
te amenazado por un monopolio estatal que t ienda a marginar-
lo, sino animado por una entidad amigable que le muestra el ca-
mino y genera las posibilidades para hacer negocios.
Lo anterior no significa, en manera alguna, que deba evitarse
la competencia; slo que sta debe darse y fomentarse en .el m-
bito adecuado: con los bancos entre s y entre stos y los inter-
mediarios financieros no bancarios, pero no entre la banca de de-
simollo y el resto del sistema financiero.
Una banca de desarrollo as concebida es ms eficaz porque
produce un efecto multiplicador. Toma ventaj a de la capacidad
instalada en cuanto a personal, sistemas y ventani ll as de los in-
termediarios, y la pote.ncial. En ese sentido, se asemeja a un sis-
tema de franquicias en que, para lograr el mismo resulttado de
otra manera, se requerir de recursos en tiempo, esfuerzo y di-
nero en magnitudes tales que estn fuera del alcance de los pro-
motores. Visto as, el resultado jams podra ser el mismo.
La banca de desarrollo de segundo piso no limita su accin
al descuento de crditos porque su carcter inductor la ll eva a
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propiciar, por ejemplo, el surgimiento de sociedades de inversin
en capital de riesgo; a part icipar en la creacin y puesta en mar-
cha, en universidades y otras inst ituciones de enseanza supe-
rior, de cursos o carreras especiali zadas en el fi nanciamiento del
desarrollo, o a const it uir nuevos instrumentos o entidades fi nan-
cieras. La banca de desarroll o de primer piso t iende a abarcar to-
dos los terrenos, con riesgo de caer en el gigant ismo y, cuando
no lo pretende, no siempre encuentra la respuesta de sus interlo-
cutores, que acaso sospechen de la sana intencin de estas pro-
o las consideren aj enas.
Un banco de desarroll o de segundo piso, lej os de ver amena-
zada su existencia, cree cumpli do su propsito cuando maduran
las ini ciat ivas que ha inducido. Vive en un permanente proceso
de innovacin y encuentra por ell o nuevos ni chos de necesida-
des que el mercado no ati ende de manera adecuada o
nea. Siendo esta clase de banca la que genera su propia compe-
tencia, nunca ve amenazada su razn de ser. En lt ima instancia,
ms que tender a desaparecer, evoluciona con el desarrollo de
su pas y se mant iene como la banca ms avanzada. No es una
banca reactiva, es una banca proact iva.
Experiencias de Nacional Financiera
E
n ocasin de la pasada Asamblea de la Al ide, celebrada en
Santo Domingo en 1990, el autor expli c con cierto grado de
detall e el proceso de transformacin estructural que se haba dado
en Nacional Financiera, y que esencialmente la redefini como
banco inductor o de segundo piso y la reconoci como impor-
tante brazo ej ecutor de la nueva polti ca de moderni zacin del
pas.
1
Entonces haba transcurrido poco ms de un ao de haberse
iniciado el proceso. Estaba claro el propsito de la alta direccin
y se haban tomado las decisiones fundamentales. Sin embargo,
a n exist an, dentro y fuera de la institucin, algunos focos de
resistencia. Cuando sta no se daba, haca fa lta todava una ca-
bal comprensin del signifi cado de los cambios y haba que dar-
les for ma y difundir su conocimiento mediante manual es, instruc-
t ivos, sistemas y campaas de publi cidad.
Como consecuenc ia de todo lo anteri or, la operacin sufri
un desplome que toc fondo en marzo de 1990. A part ir de ah
la recuperacin del crd ito se ha dado exponencialmente: de un
fi nanciamiento de 106 000 millones de pesos en marzo se pas
a 676 000 millones en diciembre de ese ao, con un crecimiento
de 79 1 a 3 J36 empresas atendidas en cada uno de esos meses.
En este crecimiento se reflej an los esfuerzos, la creat ividad y
el entusiasmo comprometidos del personal de la i nst it ucin, que
ya tiene una nueva mental idad. Vencidas algunas resistencias ini-
1. Vase "La banca de desarroll o y el sistema financiero", ponencia
presentada en la XX Reun in Ordinaria de la Asamblea General de la Ali -
de, celebrada en la capital dominicana del 30 de abril al 2 de mayo de
1990. Vase tambin, del autor, " La funcin de la banca de desarrol lo
en el nuevo perfil del sistema financiero", en El Mercado de Valores, ao
L, nm. 12, Mxico, 15 de junio de 1990, pp. 3-7.
el segundo piso para la banca de desarrollo
ciales, que son parte de la tendencia nacional : 1 centralismo, se
ha desconcentrado plenamente la operacin del descuento de
crditos y el seguimiento de las operaciones hacia las ofici nas es-
tatales. A pesar de algunas inercias burocrticas, se han
cado los trmites al grado ext remo de operar los descuentos de
manera automt ica para las micro y pequeas empresas. La insti-
tucin ha desarrofl ado, junto con la banca intermediari a, " paque-
tes" de financiamiento que vincul an los grandes poderes de com-
pra de las empresas paraestatales o del sector privado con sus
proveedores, del mi smo modo que se exti ende mucho el uso de
la ll amada tarj eta empresari al, que no es otra cosa que el otorga-
miento de lneas de crdito revolvente a las micro y pequeas
empresas.
Pocos de estos avances tienen su mrito en ser ideas origina-
les. Lo signi ficat ivo es que han sido posibles graci as al nuevo en-
foque inductor. De hecho, algunas ideas ya se haban puesto en
prctica, aunque con un alcance limitado para no fomentar la
competencia de ot ros bancos o porque se consider que Nafin
no tena, por s sola, la capacidad de darl es mayor impul so o no
se haban materi ali zado porqu e estaban fuera de su contexto.
El enfoque di rigista que adoptaba el crdito cuando se pro-
mova en Nacional Financiera desde la pt ica de un banco ofi-
cial de pri mer piso tuvo profundo signifi cado. Esto no es posi ble
ahora, ya que l a banca de primer piso se gui aba, aun siendo pro-
piedad del Estado, por el criteri o de rentabilidad. Por ell o es pre-
ciso insistir: el binomio compuesto por la banca de desarrollo de
segundo piso y la banca de primero es el que armoni za, en lugar
de antagoni zar, los cri terios de desarroll o econmi co, de renta-
bilidad social y de enfoque de largo plazo que caracterizan a la
banca de fomento y los pura o mayormente mercant ili stas, prag-
mti cos y de corto plazo de la banca comercial.
Al hablar de las experi enci as de Nacional Financiera habr que
hacer lo en dos di mensiones: una, la de su proceso de cambio es-
tructural; otra, la del ej ercicio de su actividad en el segundo piso.
Una transformacin estruct ural siempre es traumtica. No se
puede dar, como todo golpe de t imn, sin riesgo o, al menos,
sin miedo a volcarse, a equivocarse. Requ iere claridad de miras
y, sobre todo, f i rmeza en las decisiones. En este sent ido, la expe-
riencia de Nacional Financiera ha sido dura. En ot ro, los result a-
dos la sealan como una experiencia muy posit iva. Si bi en es cierto
que el proceso de cambio y las ideas que lo sustentan son sus-
ceptibles de perfeccionarse, Nafin est probando su viabili dad
como banco de desarroll o. Sin duda, se trat de una feli z i ncor-
poracin del espritu de los anti guos fondos de fomento (el Fon-
do de Equipami ento Industrial y el Fondo de Garantas para la
Industria) en una nueva entidad ms completa, compleja y de mu-
cho m'ayor alcance. En efecto, fue en estos fondos donde se apli -
c por pri mera vez el concepto de banca de segundo piso y ell os
evol ucionaron, en diverso grado, desde un estadio primi tivo del
mero descuento de crditos, hasta el de entidades inductoras del
desarroll o econmico, aun dentro de una economa -como era
entonces la mexicana- protegida y con un Estado paternali sta.
No se pretende sugerir que el modelo de Nacional Financiera
sea apl icable, tal cual, en otros pases, pero sin duda const ituye
una experiencia i nteresante y, quiz tambin, una opcin que val-
dra la pena tener a la vista y seguir ms de cerca. D