Sancor CUL c/ DGA.

En este caso, la parte actora (apoyndose en disposiciones del Tratado de

Asuncin) cuestion la constitucionalidad de la Resolucin Nro. 11/02 del Ministerio de Economa, que fija
derechos de exportacin de distintas mercaderas comprendidas en la Nomenclatura Comn del
MERCOSUR.
El Tribunal, haciendo lugar al pedido de una de las partes, formul una solicitud de opinin consultiva al
Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR, en los siguientes trminos: El Tratado de Asuncin
impone a los Estados miembros del MERCOSUR la obligacin de abstenerse de establecer derechos a la
exportacin de mercaderas originarias de uno de ellos y destinadas a otros Estados miembros?. Cuando la
emisin de la opinin consultiva y su posterior instrumentacin en una sentencia local parecan hechos
consumados, el desistimiento interpuesto por Sancor CUL dej sin efecto tal pedido.
Pese al inesperado final, el enfoque utilizado por el Alto Tribunal resulta de mucho inters, ya que introduce
elementos pertenecientes a la rbita supranacional (que cobran un especial protagonismo tras la reforma
constitucional del ao 1994) para intentar resolver una cuestin perteneciente al derecho pblico interno.
La polmica suscitada en torno a la constitucionalidad de los derechos de exportacin es ms que conocida,
pero la novedad del caso justifica un anlisis detallado tanto de sus antecedentes como de sus posibles
consecuencias, ya que se trata de un tema complejo que necesita ser abordado desde diferentes aristas. Con
este propsito en mente, a continuacin analizaremos tanto el fallo de Corte como el fallo que lo precedi,
dictado por la Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal.
Sntesis del caso
Invocando las prescripciones de la Ley Nro. 25.561 y la Ley de Ministerios (entre otras), el Ministerio de
Economa e Infraestructura dict el 4 de marzo de 2002 la Resolucin Nro. 11/02, mediante la cual fij
derechos de exportacin sobre mercaderas destinadas a consumo que se encontraban comprendidas dentro
del Nomenclador Comn del MERCOSUR. Con base en esta norma, la Aduana de Santa F dict durante el
ao 2006 seis resoluciones mediante las cuales intim a Sancor CUL a pagar derechos de exportacin
correspondientes a permisos de embarque vinculados con operaciones de exportacin de leche en polvo a
Brasil y Paraguay.
Dichas resoluciones fueron confirmadas por el Tribunal Fiscal de la Nacin, y apeladas por Sancor ante la
Cmara en lo Contencioso Administrativo Federal. Al haber sido revocada la sentencia del Tribunal Fiscal, la
Direccin General de Aduanas interpuso un Recurso Extraordinario Federal ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin.
Tras admitir el Recurso, la Corte (en el marco del Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el
MERCOSUR) solicit al Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur una opinin consultiva sobre la
cuestin debatida, a fin de determinar si los derechos de exportacin impuestos por el Estado Nacional
resultan violatorios de las prescripciones del Tratado de Asuncin. Con posterioridad, la cuestin devino
abstracta cuando Sancor desisti de continuar con el trmite del Recurso Extraodinario.
El fallo de Cmara
El 7 de abril de 2009 la Sala V de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo
Federal declar la inconstitucionalidad de la Resolucin Nro. 11/02 del Ministerio de Economa, ordenando la
repeticin de las sumas abonadas en concepto de derechos de exportacin por las operaciones
documentadas mediante los permisos de embarque involucrados en autos. La sentencia revoc una decisin
del Tribunal Fiscal de la Nacin, dejando sin efecto seis resoluciones dictadas por la Aduana de Santa Fe
(que, como mencionamos, intimaban a Sancor al pago de derechos de exportacin correspondientes a
operaciones de exportacin de leche en polvo a Brasil y Paraguay).
Destacamos que aunque el voto de minora lo considera una norma programtica (rechazando el pedido de
opinin consultiva), el voto de mayora no se adentra en el anlisis de la naturaleza del Tratado de Asuncin,
centrndose en cuestiones de derecho interno.
Con carcter preliminar, el voto de mayora abord distintas cuestiones. En primer lugar, reafirm la
naturaleza tributaria de los derechos de exportacin, partiendo de la tradicional distincin gnero/especie
entre tributos e impuestos. Los camaristas entendieron que estos derechos pueden ser encuadrados dentro
del concepto de impuestos, ya que el Cdigo Aduanero los considera como tributos y se tratan de una
prestacin dineraria exigida en forma coercitiva gracias al poder de imperio del Estado.
Otra de las cuestiones abordadas es la procedencia de la aplicacin al caso del principio de legalidad
tributaria contenido en los artculos 17 y 19 de la Constitucin Nacional.
El principio es entendido como una proteccin formal del derecho de propiedad, al afirmar que el cobro de un
impuesto sin ley que lo autorice, es un despojo que viola el derecho de propiedad. Asimismo, se considera al
mismo como absoluto y aplicable tanto a la creacin de impuestos, tasas o contribuciones como a la
modificacin de los elementos esenciales que lo componen.
En relacin a este aspecto, el fallo destaca la competencia exclusiva del Congreso en materia tributaria,
sealando que la misma es esencial al rgimen de gobierno representativo y republicano. En una posicin
contraria, el voto de minora justifica la imposicin de los derechos de exportacin invocando antigua doctrina
de la Corte mediante la cual se admite la posibilidad de establecer impuestos indirectos internos, asignndoles
el destino que considerara apropiado.
Por ltimo, el voto de mayora acepta que el Poder Ejecutivo pueda aplicar las bases establecidas por el
Legislativo en materia de derechos de exportacin, pero puntualiza que dicha atribucin se concede bajo
condicin de que la poltica legislativa haya sido claramente establecida habida cuenta que en tales
supuestos, el rgano ejecutivo no recibe una delegacin, sino al contrario, se encuentra habilitado para el
ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia.
Superado el anlisis de estas cuestiones, el fallo concluye que la aplicacin del artculo 755 del Cdigo
Aduanero por parte del Poder Ejecutivo requiere de una ley formal que no slo especifique la poltica
legislativa, sino que adems fije escalas y lmites concretos. Estos requisitos mnimos no estaran cubiertos
por la Ley Nro. 25.561 (que nicamente autoriza la creacin de un derecho de exportacin a los
hidrocarburos) ni por el Decreto Nro. 2752/1991 (que delega en el Ministerio de Economa las facultades
conferidas por el artculo 755 del Cdigo Aduanero), el cual se encuentra derogado por el Decreto Nro.
2488/91, de Desregulacin Econmica. No obstante, vale sealar que al momento de tratar esta cuestin, el
voto de minora interpret que la facultad encontrara sustento en las disposiciones de la Ley de Ministerios.
Por ltimo, el voto de mayora cierra su anlisis en una cuestin que resulta de inters doctrinario: Es posible
la subdelegacin de facultades en un rgano ministerial? Los Camaristas se expidieron en sentido negativo,
declarando la incompetencia de los Ministros, al entender que la delegacin expresa contenida en el Cdigo
Aduanero no autoriza la subdelegacin y que, al mismo tiempo, los funcionarios intervinientes no contaban
con atribuciones que habiliten su intervencin.


El fallo de la Corte Suprema
Frente al Recurso interpuesto por la Direccin General de Aduanas, la Corte Suprema dict sentencia el 6 de
octubre de 2009, solicitando al Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (en los trminos del
Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias en el MERCOSUR) la opinin consultiva anteriormente
descripta. El fallo no fue unnime, ya que cont con el voto en disidencia de la Ministra Highton.
En primer lugar, la cuestin fue abordada por el Procurador General, quien sostuvo en su dictamen que no
existe en el Tratado de Asuncin ninguna norma que imponga a los Estados Miembros la obligacin de
abstenerse de establecer tributos a la exportacin de sus mercancas hacia pases miembros. Por el contrario,
el dictamen considera que el comercio con otros Estados Socios del MERCOSUR no se vera afectado, en
tanto las mercaderas originarias de esos pases no estaran alcanzadas por esos derechos.
Asimismo, el dictamen del Procurador puso en tela de juicio que una decisin de poltica tributaria pudiera
ser justiciable, ya que se tratara de una cuestin de oportunidad, mrito o conveniencia.
Superada esta etapa, se di intervencin a la Corte Suprema. Para acceder a la solicitud presentada por los
apoderados de la empresa Sancor, el breve voto de mayora consider que las opiniones consultivas no
sern vinculantes ni obligatorias, y que aquellas que sean solicitadas por los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados Parte debern exclusivamente referirse a la interpretacin jurdica de la normativa del
MERCOSUR siempre que se vinculen con causas que estn bajo trmite en el Poder Judicial del Estado
Parte solicitante.
A diferencia de lo sucedido en el dictamen del Procurador, en esta primera etapa el fallo se centr
exclusivamente en el anlisis de la procedencia de la opinin consultiva.
En una posicin contraria, el voto de minora consider que al no encontrarse en juego, de modo directo,
derechos de los estados partes del MERCOSUR o de algunos de sus nacionales, la solicitud de opinin
consultiva no era procedente. El voto sostuvo que frente a la acotada competencia que los Estados parte del
Tratado cedieron a rganos supranacionales (como en el caso, el Tribunal Permanente de Revisin) no cabe
reconocer a los particulares la posibilidad de efectuar consultas a dicho organismo por intermedio de los
Tribunales de Justicia, ya que ello excedera la competencia originalmente delegada por los pases miembros
a la entidad supranacional.
El procedimiento lleg a su fin durante el mes de noviembre de 2009, cuando Sancor CUL desisti del trmite
del Recurso Extraordinario.
Conclusiones
Como decamos al principio de este comentario, el caso es novedoso, ya que se trata de la primer
opinin consultiva al Tribunal Permanente de Revisin efectuada por la Corte Suprema. El pedido
adquiere una mayor relevancia al tener lugar en el marco de una causa por derechos de
exportacin, tema que en su oportunidad supo expandirse ms all de los ambientes jurdicos para
ocupar la atencin de la opinin pblica.
Al concentrarse en el anlisis de la procedencia de la opinin consultiva, la Corte ha omitido considerar
muchas de las cuestiones que hacen al fondo del planteo de las partes. Si bien el desistimiento
interpuesto por Sancor nos imposibilita conocer como hubiera sido la aplicacin prctica de una opinin
del Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur, los fallos comentados nos permiten perfilar algunas
de las cuestiones que podran haber llegado a ser debatidas en un eventual pronunciamiento de la Corte.
Qu nos dejan estos pronunciamientos? En primer lugar, no parecen vlidas las crticas efectuadas al
pedido de opinin consultiva. La Acordada CSJN Nro. 13/08 es clara al sostener que todos los jueces
de la Repblica podrn formular en el marco de una causa en trmite ante sus respectivos estrados, a
instancia de parte o de oficio, la solicitud de opiniones consultivas, agregando que dicha opinin podr
versar sobre la interpretacin jurdica de las normas del Tratado de Asuncin.
En relacin a este tema, tenemos que preguntarnos cual hubiera sido la influencia de la opinin
consultiva en la sentencia que tratara el fondo de la cuestin. Si bien el fallo es breve y el pedido de
opinin efectuado permitira aventurar una postura favorable a las pretensiones de Sancor, al tratarse del
primer pedido de opinin formulado por un Tribunal Argentino, no existen antecedentes que nos permitan
inferir como se habra estructurado una eventual decisin de la Corte.
Por otro lado, ni la Cmara ni la Corte efectuaron un anlisis exhaustivo de la validez de los derechos de
exportacin a la luz de lo dispuesto por el Tratado de Asuncin. Ese tema debera haber sido el centro
del anlisis del Tribunal Permanente de Revisin.
En este aspecto, es interesante observar el contrapunto entre la jerarqua superior de los Tratados
Internacionales y el Derecho Pblico Interno; ya que dicho principio debera conducir a una recepcin sin
condicionamientos de la opinin consultiva, independientemente de su carcter no vinculante. Tengamos
en cuenta que el artculo 27 de la Convencin de Viena prohbe invocar disposiciones de derecho interno
para justificar el incumplimiento de tratados internacionales.
Aunque se trata de una cuestin sumamente compleja que abarca elementos de distintas ramas del
derecho, cabe preguntarse si la diferenciacin efectuada por el Procurador General en su dictamen (al
mencionar que no existe ninguna disposicin que limite las facultades de los pases miembros para
imponer tributos a sus propias exportaciones), es vlida, habida cuenta que el Tratado de Asuncin
dispone la eliminacin de todos los derechos de exportacin. Si consideramos que la imposicin de estos
derechos desalienta el comercio con pases vecinos (desalentando al productor y disminuyendo la
oferta), y que adems, los mismos fueron creados con posterioridad a la suscripcin del Tratado, este
interrogante se ve reforzado.
Existe una ltima cuestin que posiblemente no hubiera sido alcanzada por el fallo de la Corte: la validez
de la delegacin efectuada en el Poder Ejecutivo para fijar los porcentajes de los aranceles aduaneros
(quien su vez, subdeleg dicha facultad en el Ministerio de Economa). El fallo de Cmara plantea un
interrogante respecto a la falta de bases de delegacin o de una clara poltica legislativa (para que la
delegacin legislativa sea vlida, el artculo 76 de la Constitucin Nacional establece que debe tratarse
de materias determinadas de administracin o emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de delegacin que el Congreso establezca), y respecto a la subdelegacin que se
habra efectuado en el Ministerio de Economa para la fijacin de aranceles aduaneros. Algunos autores
(Garca Lema, Bianchi, Comadira)[2] admiten la posibilidad de una subdelegacin siempre que se
encuentre prevista en la ley delegante, y exista la posibilidad de control por parte del Jefe de Gabinete y
la Comisin Bicameral.
Aunque el desistimiento interpuesto por Sancor nos dej sin una opinin consultiva que seguramente
hubiera trado un poco de luz sobre estas cuestiones, no parece exagerado decir que observaremos
planteos similares en otras causas por derechos de exportacin. A nuestro entender, este precedente no
pasar desapercibido y ser utilizado como base para solicitar futuras intervenciones del Tribunal
Permanente de Revisin del MERCOSUR.
Hasta entonces, tendremos que aguardar una resolucin final con respecto a un tema que seguramente
tendr importantes repercusiones sobre nuestro trfico comercial con los pases vecinos.