Disciplina: Organizao da Educao Bsica e Legislao do Ensino
Prof. Dr. Gilberto Francisco Dalmolin A EDUCAO BSICA NO BRASIL (Carlos Roberto Jamil Cury*) RESUMO: A educao bsica no Brasil, desde a Constituio de 1988 e, com mais nfase, nos ltimos oito anos, vem sofrendo grandes mudanas. Analis-la implica considerar determinadas preliminares como o pacto federativo, a desigualdade social, as ligaes internacionais e a prpria noo de educao bsica a fim de contextualizar as polticas de avaliao, focalizao, descentralizao, desregulamentao e financiamento. Tais alteraes evidenciam uma forte focalizao no ensino fundamental na idade legal apropriada, o mesmo no acontecendo com as outras etapas to importantes quanto o ensino fundamental. A educao bsica no Brasil A educao bsica no Brasil ganhou contornos bastante complexos nos anos posteriores Constituio Federal de 1988 e, sobretudo, nos ltimos oito anos. Analis-la no fcil exatamente porque as contingncias que a cercam so mltiplas e os fatores que a determinam tm sido objeto de leis, polticas e programas nacionais, alguns dos quais em convnio com rgos internacionais. Assim, um cuidado para efeito de anlise separar os fatores condicionantes (quando possvel) para se ter uma viso mais contextualizada da situao. Neste ensaio consideraremos quatro preliminares importantes nesse cuidado de anlise. A primeira preliminar no ignorar o que a situao do Brasil em matria socioeconmica. De h muito os educadores brasileiros correlacionam dialeticamente sociedade e educao. Sabemos todos que a distribuio de renda e da riqueza no pas determina o acesso e a permanncia dos estudantes na escola. Sabemos tambm que o aumento da permanncia de estudantes na escola depende da realizao do direito ao saber, sob um padro de qualidade possvel de ser incrementado. E sabemos tambm que no se deve exigir da escola o que no dela, superando a concepo de uma educao salvfica e redentora. Problemas h na escola que no so dela, mas que esto nela e problemas h que so dela e obviamente podem tambm estar nela. Considerar este contexto socioecnomico descritiva e analiticamente, v-lo como suscetvel de superao por meio de polticas sociais redistributivas e considerar a situao da educao escolar enquanto tal so princpios metodolgicos indispensveis para uma anlise adequada das polticas educacionais. Afirmar a determinao socioeconmica sobre a educao no negar as determinaes internas a ela. A segunda preliminar a ser analisada o prprio conceito de educao bsica. Trata-se de um novo conceito, avanado, pelo qual o olhar sobre a educao ganha uma nova significao. [...] A educao bsica um conceito mais do que inovador para um pas que, por sculos, negou, de modo elitista e seletivo, a seus cidados o direito ao conhecimento pela ao sistemtica da organizao escolar. Resulta da que a educao infantil a base da educao bsica, o ensino fundamental o seu tronco e o ensino mdio seu acabamento, e de uma viso do todo como base que se pode ter uma viso conseqente das partes. A educao bsica torna-se, dentro do art. 4 da LDB, um direito do cidado educao e um dever do Estado em atend-lo mediante oferta qualificada. E tal o por ser indispensvel, como direito social, a participao ativa e crtica do sujeito, dos grupos a que ele pertena, na definio de uma sociedade justa e democrtica. Uma terceira preliminar resulta, ento, da mola insubstituvel que pe em marcha este direito a uma educao bsica: a ao responsvel do Estado e suas obrigaes correspondentes. Sendo um servio pblico (e no uma mercadoria) da cidadania, a nossa Constituio reconhece a educao como direito social e dever do Estado. Mesmo quando autorizada pelo Estado a oferecer esse servio, a instituio privada no deixa de mediar o carter pblico inerente educao. S que esta ao obrigatria do Estado vai se pr em marcha no interior de um Estado federativo. Uma quarta preliminar, determinante de nossa situao, a extrema desigualdade socioeconmica que atende pelo nome de pobreza ou de misria e significa a excluso histrica e atual de um nmero significativo de estudantes provindos de famlias de baixa renda. Essa desigualdade, hoje medida por vrios instrumentos de anlise (do tipo IDH), faz com que haja problemas na escola e que no so da escola e por isso mesmo no desprezvel o impacto desta situao de fato sobre o conjunto do sistema educacional. Se 35 milhes de alunos esto matriculados no ensino fundamental, s 9 milhes esto no ensino mdio, dos quais apenas 1,8 milho concluem essa etapa do ensino. de se perguntar se se pode desconsiderar a desigualdade socioeconmica como geradora remota das dificuldades prximas que afetam o desempenho intra-escolar dos alunos. Se a qualidade da educao bsica, portanto, no exclusiva ou privativa de nenhuma de suas etapas e/ou modalidades, ento o carter indispensvel articulado cidadania e ao trabalho prprio de toda a educao bsica. [...] Sendo a educao infantil a base da educao bsica, tendo apenas 5 milhes de crianas nessa etapa, estamos longe de um acerto de contas com a democratizao dessa forma de educao, especialmente se ela ficar apenas sob a responsabilidade municipal. [...] De todo o modo, analisar as polticas pblicas dessas etapas da educao bsica no s enfrentar as polticas exaradas pela Unio mas tambm enfrentar o que est se passando, de fato, no mbito dos mais de 5.500 municpios distribudos pelos 27 estados da Federao. Nesse sentido, importante considerar que a poltica educacional mais ampla do que as iniciativas ou omisses estatais. O campo da educao infantil tem sido farto em presses sociais com vistas ampliao da rede fsica por parte das famlias de classes populares. Isso faz supor tambm o aumento da conscincia da importncia dessa etapa no s como direito dos pais ao trabalho como tambm um direito da prpria infncia como um momento significativo da construo da personalidade. O ensino mdio outro momento complexo e significativo da educao bsica. Torna-se imperativo focalizar um ponto desta complexidade que se mescla com o ordenamento jurdico e parte dele ao mesmo tempo. [...], do ponto de vista jurdico, consideradas as trs funes clssicas atribudas ao ensino mdio: a funo propedutica, a funo profissionalizante e a funo formativa, esta ltima que agora, conceitual e legalmente, predomina sobre as outras. Legalmente falando, o ensino mdio no , como etapa formativa, nem porta para o ensino superior e nem chave para o mercado de trabalho. Ele tem uma finalidade em si, embora seja requisito tanto do ensino superior quanto da educao profissional de nvel tcnico. Entretanto, mostrando-se um governo forte para implantar sua poltica, vem luz o Decreto n 2.208/97 que tornou o ensino mdio co-requisito para cursos de educao profissional de nvel tcnico e o seu certificado conclusivo tornou-se pr-requisito para o diploma da educao profissional de nvel tcnico. [...] O passo fundamental, porm, a conscincia da importncia da educao bsica por parte dos cidados. Essa conscincia vem crescendo, de um lado, por causa transformao da base econmica de produo. E quando isso acontece, ela altera, mais ou menos rapidamente, toda a imensa superestrutura. Ao considerar tais alteraes necessrio sempre distinguir entre a alterao material que se pode comprovar de maneira cientificamente rigorosa das condies econmicas de produo e as formas jurdicas, polticas, religiosas, artsticas ou filosficas, em resumo, as formas ideolgicas pelas quais os homens tomam conscincia deste conflito... (Marx, 1983, p. 25). E no tomar conscincia deste conflito os cidados brasileiros comeam a perceber a insuficincia dos chamados "padres mnimos" disto ou daquilo. O padro mnimo um limite entre o carter humano da vida e de suas condies e o terreno da animalidade. A recuperao da liberdade humana, capaz de fazer opes, e o avano pela igualdade, patamar maior da cidadania, so hoje aspiraes que fluem das vrias camadas sociais, especialmente das que foram excludas da participao dos bens sociais. Quanto mais amadurecidas forem nossas propostas e seriamente discutidas, menores sero nossas iluses e maiores as perspectivas de ir traando um horizonte mais promissor para a democratizao e universalizao da educao bsica. *Carlos Roberto Jamil Cury. Educ. Soc. vol.23 no.80 Campinas Sept. 2002.
A EDUCAO BSICA COMO DIREITO (Carlos Roberto Jamil Cury*) RESUMO Este artigo pretende explicitar um conceito novo que aparece na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional: educao bsica. Por ser conceitualmente novo dentro de termos nem to novos, ele precisa ser entendido em um novo quadro de referncias. Alm dessa dimenso, ele tambm um direito e uma nova forma de organizao da educao nacional. Enquanto conceito, ele auxilia na compreenso da realidade que o contm e que se apresenta sob novas bases. Como tal tambm significa alicerce e caminho. Como direito, a educao bsica se impe como uma ampliao do espectro da cidadania educacional. Finalmente, como nova organizao, ela abrange trs etapas: educao infantil, ensino fundamental obrigatrio e ensino mdio, progressivamente obrigatrio. Tais etapas so constitudas de uma realidade nica, diversa e progressiva. O artigo discute o significado dessa nova configurao conceitual, sua origem na Constituio Federal de 1988 e suas decorrncias para a organizao da educao nacional. A educao bsica como direito A expresso "educao bsica" no texto de uma Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDBEN um conceito, um conceito novo, um direito e tambm uma forma de organizao da educao nacional. Como conceito, a educao bsica veio esclarecer e administrar um conjunto de realidades novas trazidas pela busca de um espao pblico novo. Como um princpio conceitual, genrico e abstrato, a educao bsica ajuda a organizar o real existente em novas bases e administr-lo por meio de uma ao poltica conseqente. A capacidade de mobilizao de uma idia poltica reside justamente nos seus contedos abstratos. Alis, a abstrao fonte fundamental de sua fora, porque permite que os contedos de determinados princpios gerais possam ganhar redefinies inesperadas, e, portanto, a questo dos direitos ser sempre uma construo imperfeita e inacabada. (Rego, 2006, p.184) E como a todo conceito corresponde um termo, v-se que, etimologicamente, "base", donde procede a expresso "bsica", confirma esta acepo de conceito e etapas conjugadas sob um s todo. "Base" provm do grego bsis,es e corresponde, ao mesmo tempo, a um substantivo: pedestal, fundao, e a um verbo: andar, pr em marcha, avanar. Como conceito novo, ela traduz uma nova realidade nascida de um possvel histrico que se realizou e de uma postura transgressora de situaes preexistentes, carregadas de carter no democrtico. Como direito, ela significa um recorte universalista prprio de uma cidadania ampliada e ansiosa por encontros e reencontros com uma democracia civil, social, poltica e cultural. E a que se situa o papel crucial do novo conceito inclusive como nova forma de organizao da educao escolar nacional. Essa nova forma atingiu tanto o pacto federativo quanto a organizao pedaggica das instituies escolares. Esse papel o como tal porque educao lhe imanente o de ser em si um pilar da cidadania e o inda mais por ter sido destinado educao bsica o condo de reunir as trs etapas que a constituem: a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio. A educao bsica um conceito mais do que inovador para um pas que, por sculos, negou, de modo elitista e seletivo, a seus cidados, o direito ao conhecimento pela ao sistemtica da organizao escolar. Resulta da que a educao infantil a raiz da educao bsica, o ensino fundamental o seu tronco e o ensino mdio seu acabamento. dessa viso holstica de "base", "bsica", que se pode ter uma viso conseqente das partes. A educao bsica torna-se, dentro do artigo 4 da LDB, um direito do cidado educao e um dever do Estado de atend-lo mediante oferta qualificada. Nesse momento, cumpre inquirir pela origem desse conceito, desse conceito novo e dessa forma de organizao. Embora no constante do importante captulo da Educao, na Constituio Federal CF de 1988, esse conceito se nutre do esprito do texto constitucional em cujo teor transparece o universalismo de vrios direitos. A educao, dada sua inerncia cidadania e aos direitos humanos, foi, ento, positivada como direito. A educao bsica declarada, em nosso ordenamento jurdico maior, como direito do cidado dever do Estado. A prtica de declarar direitos significa, em primeiro lugar, que no um fato bvio para todos os homens que eles so portadores de direitos e, por outro lado, significa que no um fato bvio que tais direitos devam ser reconhecidos por todos. A declarao de direitos inscreve os direitos no social e no poltico, afirma sua origem social e poltica e se apresenta como objeto que pede o reconhecimento de todos, exigindo o consentimento social e poltico. (Chau, 1989, p.20) Este reconhecimento positivado, dentro de um Estado Democrtico de Direito, tem atrs de si um longo caminho percorrido. Da instruo prpria das primeiras letras no Imprio, reservada apenas aos cidados, ao ensino primrio de quatro anos nos estados da Velha Repblica, do ensino primrio obrigatrio e gratuito na Constituio de 1934 sua extenso para oito anos em 1967, derrubando a barreira dos exames de admisso, chegamos ao direito pblico subjetivo e ao novo conceito ora analisado (Fvero, 1996; Cury, 2000). O artigo 205 da CF de 1988 claro: "A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho". Essa definio, bela e forte, se v reforada pelo artigo 6 da CF, como o primeiro dos direitos sociais. Do direito nascem prerrogativas prprias das pessoas em virtude das quais elas passam a gozar de algo que lhes pertence como tal. Estamos diante de uma proclamao legal e conceitual bastante avanada, mormente diante da dramtica situao que um passado de omisso legou ao presente. Do dever, dever de Estado, nascem obrigaes que devem ser respeitadas tanto da parte de quem tem a responsabilidade de efetiv-las, como os poderes constitudos, quanto da colaborao vinda da parte de outros sujeitos implicados nessas obrigaes (Cury, 2002). A educao escolar, pois, erigida em bem pblico, de carter prprio, por ser ela em si cidad. E por implicar a cidadania no seu exerccio consciente, por qualificar para o mundo do trabalho, por ser gratuita e obrigatria no ensino fundamental, por ser gratuita e progressivamente obrigatria no ensino mdio, por ser tambm a educao infantil um direito, a educao bsica dever do Estado. E como se trata de um direito juridicamente protegido, em especial como direito pblico subjetivo no mbito do ensino fundamental, preciso que ele seja garantido e cercado de todas as condies. Da a LDB, o Plano Nacional de Educao e outros diplomas legais buscarem garantir esse direito (Castro, 1998). Contudo, esse avano jurdico, expresso em um novo conceitual, o assim porque os que por ele lutaram se viram diante de uma dramtica situao ftica cuja existncia indicadora da permanncia do velho. O velho advm de longa data e de grave tradio em nosso pas. Denunciavam-no os mais consistentes trabalhos desde Caio Prado Jr. e Srgio Buarque de Hollanda, desde o ficcionismo realista de Machado de Assis e de Lima Barreto s anlises clssicas de Raymundo Faoro, Francisco de Oliveira e de Wanderley Guilherme dos Santos e ao drama relatado pelas fotos de Sebastio Salgado, pelo ficcionismo atual de um Luiz Ruffato ou por meio de filmes como Cidade de Deus cujas produes confirmam os frios e cortantes nmeros das estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE , do Instituto de Pesquisa Econmicas Aplicadas Ipea e de rgos internacionais. No conjunto, tais anlises e resultados no hesitam em contrastar a luta entre o velho e o novo tal como uma modernidade na economia e uma desigualdade social presa em formas autocrticas, autoritrias de mando poltico. A chamada modernizao conservadora permitia o avano econmico pela manuteno de formas arcaicas de poder e cuja reiterao e repetio torna uma tragdia essa invaso do passado nas realidades presentes. De todo modo, a realidade pr-88 j vinha conhecendo essa luta entre o velho e o novo, por j abrigar uma sociedade civil que deixava de ser "gelatinosa". Constitua-se uma nova esfera pblica democrtica, tanto para combater o poder governamental antidemocrtico como para reivindicar as vrias faces da democratizao, a includa a do Estado. Novos sujeitos polticos surgiam com projetos diferentes para o futuro. Firmava-se a convico de que o Brasil no tinha incompatibilidade com a organizao da vida democrtica e a democracia poltica poderia conviver com justia social. A ditadura que nos roubara a possibilidade de fazer poltica sob suas mltiplas expresses, confirmando a recorrente situao de que ela era privilgio de poucos, agora se via s voltas com a pujana de novos atores sociopolticos. O ordenamento jurdico, movido por essa onda contestatria e esperanosa, teria que incorporar conceitos novos, abstratos, que dessem forma nova substncia nascente. Nesse especfico sentido, a ordem real teria de ser atravessada no plano do direito positivo pela ordem normativa jurdica de tipo democrtico. A interveno normativa democrtica ajudaria a cumprir uma funo de ruptura, pelo menos de balizadora crtica dos velhos modos de ser petrificados na ordem consuetudinria. (Rego, 2006, p.186) nesse momento de ruptura com a ordem existente que a CF a atravessa dando-lhe novos contornos organizacionais e chamando essa mesma ordem para uma cidadania aberta a todos. Assim, para faz-la direito de todos, era imprescindvel que houvesse algo de comum ou universal. dessa inspirao, declarada e garantida na Constituio, que a educao escolar proclamada direito. Dela se espera a abertura, alm de si, para outras dimenses da cidadania e da petio de novos direitos. Espera-se dessa escola comum, expresso estrutural da educao bsica, a transmisso de conhecimentos necessrios para a vida, a ereo de novos hbitos e novos padres pelos quais se haveria de instituir, de modo organizado e sistemtico, uma "vontade geral democrtica" at ento inexistente no pas (Teixeira, 1996). O status quo da escola existente at ento no atendia exigncia de elevao quantitativa e qualitativa desses novos padres da educao. Ora, a LDB captou esse esprito e o traduziu pelo conceito de "educao bsica", conceito novo expresso em uma declarao de direito de todos a ser realizado em uma educao escolar que contivesse elementos comuns. De um lado, o combate desigualdade, discriminao e intolerncia, de outro lado, o apontamento da conduo da educao escolar pelo princpio, tambm novo, da gesto democrtica. [...] O texto final aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da Repblica ser o atualmente vigente, no qual o conceito de educao bsica aparece. Tal conceito comparece nos Captulos I e II, do Ttulo V, e, ao longo do texto, 21 vezes em 20 artigos. De modo constante, o termo educao bsica se v acompanhado, no conjunto dos artigos, do adjetivo "comum". Tal o caso, por exemplo, da formao bsica comum dos contedos mnimos das trs etapas (inciso IV, do artigo 9), da formao comum no artigo 22, da base nacional comum dos artigos 26, 38 e 64, da diretriz de respeito ao bem comum do artigo 27. A ligao entre a dimenso bsica e o conceito de comum, na educao, carrega um sentido prprio. Comum ope-se a uma educao especfica (do tipo ensino profissional), de classe (que constitua um privilgio) ou mesmo que carregue algum diferencial mesmo que lcito (escola confessional). A noo de comum associada educao bsica um direito (em oposio a privilgio) e busca, em sua abertura universal, o aprendizado de saberes vlidos para toda e qualquer pessoa, responde a necessidades educativas do desenvolvimento humano como um patrimnio cultural. O "comum" vai mais alm de um "para todos", reportando-se a conhecimentos cientficos, igualdade, democracia, cidadania e aos direitos humanos (Teixeira, 1994). Mas o conceito de educao bsica tambm incorporou a si, na legislao, a diferena como direito. A legislao, merc de amplo processo de mobilizao, de disseminao de uma nova conscincia, fez a crtica s situaes prprias de minorias discriminadas e buscou estabelecer um princpio tico mais elevado: a ordem jurdica incorporou o direito diferena. A educao bsica, por ser um momento privilegiado em que a igualdade cruza com a equidade, tomou a si a formalizao legal do atendimento a determinados grupos sociais, como as pessoas portadoras de necessidades educacionais especiais, como os afrodescendentes, que devem ser sujeitos de uma desconstruo de esteretipos, preconceitos e discriminaes, tanto pelo papel socializador da escola quanto pelo seu papel de transmisso de conhecimentos cientficos, verazes e significativos. J os jovens e adultos que no tiveram oportunidade de se escolarizar na idade prpria podem e devem ser sujeitos de um modelo pedaggico prprio e apoiados com recursos que os faam recomear sua escolaridade sem a sombra de um novo fracasso. As comunidades indgenas tambm devem ser sujeitos de um modelo prprio de escola, guarnecido por recursos e respeito sua identidade cultural peculiar. O reconhecimento das diferenas nesse momento da escolaridade factvel com o reconhecimento da igualdade. certo que as dificuldades para a realizao de um ideal igualitrio e universalista, propugnado pelo Estado de Bem-Estar Social, ensejaram o surgimento efetivo de lacunas, dando margem separao da defesa do direito diferena de sua base fundante no direito igualdade. Sem este ltimo, o direito diferena corre o risco de polticas errticas e flutuantes ao sabor de cada diferena. Por isso, a educao bsica deve ser objeto de uma poltica educacional de igualdade concreta e que faa jus educao como o primeiro dos direitos sociais inscrito na CF, como direito civil inalienvel dos direitos humanos e como direito poltico da cidadania (Cury, 2005). A educao bsica, como direito, aprofundou-se no Brasil com a aprovao da Lei n. 11.274/06, pela qual o ensino fundamental obrigatrio passou a durar nove anos, iniciando-se aos 6 anos de idade. A Lei n. 10.172/01, lei do Plano Nacional de Educao, esvaziada de seu suporte financeiro, ficou apenas em metas de "boa vontade" conquanto expressivas do quanto se poderia fazer nos dez anos de sua validade. A emenda constitucional 53/06 do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb , j aprovada e seguida da Lei n.11.494/07, lei de sua regulamentao, podem representar uma nova definio de educao bsica. Elas representam uma mudana tanto na composio e distribuio dos recursos em educao quanto na abertura de mais portas para o atendimento do ensino mdio, da educao infantil e da Educao de Jovens e Adultos EJA. Financiar todas as etapas da educao bsica, com aporte progressivo da Unio, reforar o estatuto da federao que tem como um de seus objetivos fundamentais, segundo o artigo 3 III, da CF/88: "erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais". Entretanto, a expanso qualificada da educao bsica como um todo ter que contar com um aumento da relao entre Produto Interno Bruto e Educao e com uma boa gesto dos recursos em todos os escales. Por ser um servio pblico, ainda que ofertado tambm pela iniciativa privada, por ser direito de todos e dever do Estado, obrigao deste interferir no campo das desigualdades sociais e, com maior razo, no caso brasileiro, no terreno das hierarquias sociais, como fator de reduo das primeiras e eliminao das segundas, sem o que o exerccio da cidadania ficaria prejudicado a priori. A funo social da educao assume a igualdade como pressuposto fundamental do direito educao, sobretudo nas sociedades politicamente democrticas e socialmente desejosas de maior igualdade entre as classes sociais e entre os indivduos que as compem e as expressam. Essas so as exigncias que o direito educao traz, a fim de democratizar a sociedade brasileira e republicanizar o Estado. *Carlos Roberto Jamil Cury - Programa de Ps-Graduao em Educao da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais crjcury.bh@terra.com.br - Cad. Pesqui. vol.38 no.134 So Paulo May/Aug. 2008