A Democracia No Fio Da Navalha PDF

DEMOCRACIA
NO FIO DA NAVALHA
LIMITES E POSSIBILIDADES PARA A IMPLEMENTAO
DE UMA AGENDA DE REFORMA URBANA NO BRASIL
R A Q U E L RO L N I K
R E S U M O Os anos 1990 representaram no Brasil avanos institucionais no campo
do Direito Moradia e Cidade, com a incorporao Constituio do pas, em 1988, dos
princpios da funo social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de pos-
se dos moradores dos assentamentos urbanos informais e da participao direta dos cidados
nos processos decisrios sobre a poltica urbana. Estas proposies constituem os pilares da agen-
da da Reforma Urbana, que, a partir da criao do Ministrio das Cidades no governo Lula,
penetra no mbito do Executivo federal. O artigo avalia os limites e possibilidades de imple-
mentao desta agenda atravs da trajetria de duas polticas propostas pelo Ministrio o
Conselho Nacional das Cidades e a campanha pelos Planos Diretores Participativos centran-
do a anlise na organizao do Estado na rea do desenvolvimento urbano em sua relao com
o sistema poltico e as caractersticas da democracia brasileira.
P A L A V R A S - C H A V E Planejamento participativo; poltica urbana;
democracia.
INTRODUO
Os anos 1990 representaram no Brasil um perodo de intenso debate, no seio da so-
ciedade civil, dos partidos e governos, acerca do papel dos cidados e de suas organizaes
na gesto das cidades. Alm disto, foram anos de avanos institucionais no campo do Di-
reito Moradia e Direito Cidade, com a incorporao nova Constituio do pas, em
1988, de um captulo de poltica urbana, estruturado em torno da noo de funo so-
cial da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhes de
moradores das favelas e periferias das cidades do pas e da incorporao direta dos cida-
dos aos processos decisrios sobre esta poltica. Esses tm sido desde o perodo da
chamada transio democrtica os pontos centrais da chamada agenda da reforma ur-
bana, cujos principais proponentes so movimentos populares, organizaes no gover-
namentais, associaes de classe e instituies acadmicas e de pesquisa organizadas em
torno da promoo do direito cidade (Santos Junior, 2007, p.297).
Os anos 90 tambm introduziram nas cidades brasileiras, e especialmente nas me-
trpoles, os efeitos das reformas macroeconmicas de carter liberal iniciadas nos anos 90
e que incidiram tanto sobre a economia das cidades, gerando desemprego e radicalizando
as assimetrias econmicas e sociais j existentes anteriormente, como sobre a capacidade
dos governos e atores sociais de enfrent-las. Elas tambm viriam acompanhadas por uma
agenda de reforma do Estado, tendo como eixo a privatizao de amplas reas das polti-
cas pblicas, a proposta de modernizao e downsizing do Estado acompanhadas por um
31 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGI ONAI S V. 11, N. 2 / NOVEMBRO 2009
discurso participacionista e de revalorizao da sociedade civil, redefinida como Terceiro
Setor (Dagnino, Oliveira, Panfichi, 2006; Telles, 2007; Santos Junior & Ribeiro, 2003).
Finalmente, foi tambm no mesmo perodo que o processo de descentralizao fe-
derativa, fortalecimento e autonomia dos poderes locais, propostos desde a Constituio
de 1988, foi sendo progressivamente implantado no Brasil, limitado tanto pelos constran-
gimentos do ajuste macroeconmico vivido pelo pas nos anos 90, como pela alta dose de
continuidade poltica que o processo de redemocratizao brasileira envolveu (Avritzer,
2003; Alston, Melo, Mueller, Pereira, 2005).
A nosso ver, a combinao particular e perversa destes elementos, em suas relaes
com a herana pesada da lgica de gesto do territrio excludente e predatria, que tm
ditado as marchas e contramarchas da agenda da Reforma Urbana no pas. Se, por um la-
do, ela no logrou constituir uma base de sustentao poltica para incidir profunda e am-
plamente na dinmica estatal assim como relaes entre sociedade poltica e sociedade ci-
vil de forma a promover a gesto das cidades na direo de um espao mais coeso,
includente e sustentvel, por outro, tem sido uma fonte permanente de tensionamento e
inovao cultural introduzida pelos atores sociais, que ampliou do ponto de vista territo-
rial e poltico o espao da democracia brasileira (Santos Junior, 2004; 2007).
Neste artigo, avaliamos os limites e possibilidades de implementao da agenda da
Reforma Urbana, tomando como objeto de reflexo sua incorporao poltica urbana
promovida no mbito do governo Lula, sobretudo atravs do Ministrio das Cidades. Es-
te balano, restrito a apenas um aspecto da poltica implementada pelo Ministrio, pre-
tende contribuir com a reflexo sobre os desafios da poltica urbana no Brasil do ponto
de vista da frgil e vigorosa democracia brasileira.
A LGICA DA DESORDEM URBANA
1
Em um dos movimentos socioterritoriais mais rpidos e intensos de que se tem no-
tcia, a populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente
urbana em menos de 40 anos (1940-1980). Este movimento, impulsionado pela migra-
o de um vasto contingente de pobres, ocorreu com base em um modelo de desenvolvi-
mento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da populao de condi-
es bsicas de urbanidade ou de insero efetiva cidade. Em cada ponto do territrio
que apresentou grande crescimento e dinmica urbana, as qualidades urbansticas se acu-
mulam em um setor restrito, local de moradia, negcios e consumo de uma minoria da
populao moradora.
Estas reas, de mercado, tm sido reguladas por um vasto sistema de normas, con-
tratos e leis que tm quase sempre como condio de entrada a propriedade escriturada e
registrada, restrita a poucos moradores. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim co-
mo os financiamentos que a poltica de crdito imobilirio tm disponibilizado esto re-
servados a este crculo restrito. Para as maiorias, sobraram os mercados informais e irre-
gulares, em terras que a legislao urbanstica e ambiental vetou para a construo ou no
disponibilizou para o mercado formal ou nos espaos precrios das periferias com as via-
gens cotidianas cidade. Embora no exista uma apreciao segura do nmero total de
famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregu-
lares e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de precariedade ur-
banstica e irregularidade administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenme-
D E M O C R A C I A N O F I O D A N A V A L H A
1 Esta expresso foi cunha-
da por Lucio Kowarick em
seu livro A espoliao urba-
na, quando d o ttulo A
lgica da desordem ao
captulo em que descreve
o processo de urbanizao
brasileiro ps-60 (Editora Paz
e Terra, So Paulo, 1980).
no est presente na maior parte da rede urbana brasileira, atingindo 40% dos domiclios
urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias (Ipea/IBGE, 2004). No vasto e diverso uni-
verso dos 5.564 municpios que existem hoje no Brasil, so raras as cidades que no tm
uma parte significativa de sua populao assentada precariamente (IBGE, 2006).
Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos
precrios foram autoproduzidos por seus prprios moradores com os meios que se encon-
travam sua disposio: salrios baixos, insuficientes para cobrir o custo da moradia (Oli-
veira, 1988; Maricato, 1996), sem acesso a recursos tcnicos e profissionais e nas terras
rejeitadas ou vetadas para o mercado formal, como encostas ngremes e reas inundveis,
alm das vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais. Assim foi sendo produ-
zida a cidade fora da cidade, eternamente desprovida das infraestruturas, equipamentos
e servios que caracterizam a urbanidade.
As polticas governamentais implementadas durante o perodo de urbanizao mais
intensa (1960-1980) reforaram de maneira perversa este modelo. Sob a gide de uma di-
tadura militar que concentrou recursos e poder nas mos do governo federal, o locus da
formulao e implementao da poltica de desenvolvimento urbano concentrou-se no
BNH Banco Nacional de Habitao. Criado aps o golpe militar de 1964, sua criao
era uma resposta do governo militar forte crise de moradia presente no pas buscando,
por um lado, angariar apoio entre as massas populares urbanas, e, por outro, criar uma
poltica permanente de financiamento capaz de estruturar em moldes capitalistas o setor
da construo civil habitacional, objetivo que acabou por prevalecer. Em 1967, o BNH as-
sumia a gesto dos recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio), consti-
tudo pela poupana compulsria de todos os assalariados brasileiros, tornando-se assim
o maior banco de segunda linha do pas. O BNH passou ento a concentrar no apenas o
financiamento mas tambm toda a atividade de planejamento do desenvolvimento ur-
bano no mbito do governo federal, consubstanciada em metas quantitativas de produ-
o nos setores de habitao e saneamento. Sua atuao se dava atravs de disponibi-
lizao de crdito com juros subsidiados para companhias pblicas de saneamento e de
habitao organizadas sobretudo pelos estados e, em alguns casos, por municpios
para a execuo de projetos de implantao de redes de gua e esgoto e de construo de
moradias populares, alm de construtoras e indivduos para a produo de casas e aparta-
mentos para o mercados de mdia e alta renda (Arretche, 1996).
Quando construdas, as moradias populares foram, em sua maioria, implantadas fora
das cidades, em periferias distantes e desequipadas e, muitas vezes, sob as mesmas condi-
es de irregularidade e precariedade urbanstica que marcava o mercado informal popular.
Por outro lado, o mercado de classe mdia que concentrou 2/3 das unidades financiadas
pelo BNH conheceu enorme expanso, gerando crescimento da verticalizao residencial
e constituindo novos eixos de centralidade nas cidades mdias e grandes do pas.
Neste contexto, o exerccio do planejamento urbano local, atravs dos Planos Dire-
tores de Desenvolvimento Urbano, obrigatrios para os municpios que demandavam re-
cursos federais para grandes investimentos pblicos, eram meros documentos acessrios
de justificativa de investimentos setoriais, paralelos e externos prpria gesto local, de-
finidos e negociados em esferas e circuitos que pouco ou nada tinham a ver com esta ges-
to, associados a estratgias de zoneamento que disponibilizavam as escassas reas urbani-
zadas da cidade para os produtos imobilirios de classe mdia.
Este quadro permaneceu inalterado, tendo sido impactado nos anos 80 pela fa-
lncia do BNH e queda no nvel de investimentos no setor, e, do ponto de vista poltico,
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pelo movimento pela redemocratizao do pas. A crise do modelo econmico implemen-
tado pelo regime militar, a partir do incio dos anos 80, gerou recesso, inflao, desem-
prego e queda dos nveis salariais. Este processo teve enorme repercusso no Sistema Fi-
nanceiro da Habitao (SFH), com a reduo da sua capacidade de investimento, gerada
pela retrao dos saldos do FGTS e da poupana e forte aumento na inadimplncia, gera-
do por um cada vez maior descompasso entre o aumento das prestaes e a capacidade de
pagamento dos muturios. Vivia-se o clima da luta pelas eleies diretas para presidente
e pela Constituinte, com grande mobilizao popular, e a oposio ao BNH se inseria no
combate ditadura (Melo, 1993). Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se
que todo o SFH, incluindo o BNH e seus agentes promotores pblicos, as Cohabs, passas-
sem por uma profunda reestruturao, na perspectiva da formulao de uma nova pol-
tica habitacional para o pas. No entanto, o BNH foi simplesmente extinto em 1986 e seu
esplio foi assumido por outro banco, a Caixa Econmica Federal, enquanto as polticas
setoriais de habitao, saneamento e transporte urbano passavam por distintos minist-
rios (Santos Junior, 2004, Maricato, 2006).
A AGENDA DA REFORMA URBANA E O
MINISTRIO DAS CIDADES
Desde o perodo da Constituinte, um movimento pela reforma urbana articulou
movimentos sociais de luta por moradia a profissionais de vrias reas, como advogados,
arquitetos, urbanistas, engenheiros, alm de tcnicos de prefeituras e segmentos da Uni-
versidade como parte da mobilizao social que pressionava a Constituio de 1988 na
direo da ampliao dos direitos humanos e cidadania. Especificamente na rea de po-
ltica urbana, a mobilizao resultou na insero de captulo de Poltica Urbana na
Constituio (artigos 182 e 183), em que se afirmava a funo social da cidade e da pro-
priedade, o reconhecimento e integrao dos assentamentos informais cidade e a demo-
cratizao da gesto urbana entendida como ampliao dos espaos de partipao e con-
trole social das polticas. Na frmula adotada neste captulo, fruto do processo de
negociao no interior do Congresso, se requeria uma legislao federal para regulamen-
tar os instrumentos de manejo do solo urbano e as sanes pelo no cumprimento das
funes sociais, assim como a elaborao de planos diretores locais como bases para estas
definies no mbito de cada um dos municpios. A partir da, a luta pela renovao dos
instrumentos de regulao urbanstica, poltica urbana e planejamento territorial percor-
reram o caminho duplo de experincias locais e nacionais (Rolnik, Nakano, Cymbalista,
2008). Em 2001, foi aprovado em mbito federal o Estatuto da Cidade, instituindo as di-
retrizes e instrumentos de cumprimento da funo social da cidade e da propriedade
urbana, do direito cidade e de democratizao de sua gesto. Em mbito local, aes
de urbanizao progressiva de assentamentos precrios e tentativas de implementao de
reformas nos marcos regulatrios do uso e ocupao do solo comeavam a penetrar no
universo da gesto urbana, assim como se multiplicavam experincias de participao po-
pular e controle social das polticas e do oramento pblico, tais como oramento parti-
cipativo, conselhos gestores e programas autogestionrios (Avritzer, 2003; Dagnino, Oli-
veira, Panfichi, 2006).
Entretanto, este movimento em direo construo de polticas urbanas includen-
tes no foi imediatamente acompanhado pela formulao e reviso de um novo marco
institucional e de organizao do Estado no campo do desenvolvimento urbano nas ins-
tncias federais.
Em 2002, ganha as eleies presidenciais brasileiras Lula, o candidato do Partido dos
Trabalhadores (PT), um imigrante nordestino em So Paulo, ex-morador de favela e lder
sindical metalrgico. O PT, partido de esquerda, cuja base inclua membros da maior cen-
tral sindical do pas, intelectuais e membros da Igreja progressista e movimentos sociais,
como sem-terra urbanos e rurais, foi ao longo dos anos 90 aumentando sua participao
na cena poltico-institucional brasileira, assumindo governos locais e ampliando sua par-
ticipao no Legislativo. Uma das marcas registradas desta trajetria foi a formulao de
um modo petista de governar, que rompia com formas tradicionais de exerccio da po-
ltica brasileira, introduzindo novas prticas, como a participao direta dos cidados na
gesto pblica.
Durante a campanha presidencial, o compromisso com uma interveno no campo
do desenvolvimento urbano consubstanciou-se no Projeto Moradia, que, entre outras
propostas, inclua a criao de um Ministrio das Cidades como locus para a formulao
e implementao de uma poltica urbana, depois de quase vinte anos de institucionalida-
des errticas e dispersas em distintos ministrios. Esta proposta foi assumida no incio de
2003, com a nomeao de Olvio Dutra, tambm ele lder sindical, ex-prefeito de Porto
Alegre e ex-governador do Rio Grande do Sul, conhecido por ter introduzido o oramen-
to participativo em seus mandatos como prefeito e governador.
Para os atores ligados ao movimento social pela reforma urbana, a criao do Minis-
trio das Cidades representava a possibilidade de avanar na democratizao da gesto ur-
bana, fazendo dela um dos pilares institucionais de sua agenda, ampliando os espaos de
democracia participativa, at ento experimentados sobretudo no mbito local. A respos-
ta a esta demanda, no interior do processo de organizao do Ministrio, se deu atravs
da constituio de um Conselho Nacional das Cidades como parte integrante de sua es-
trutura e elemento central na formulao e negociao de polticas, e no qual tanto seto-
res governamentais (dos trs nveis de governo) como os segmentos da sociedade civil (se-
tor empresarial, sindicatos, organizaes profissionais, ONGs, entidades acadmicas e de
pesquisa e movimentos populares) so representados, eleitos atravs de assembleias por
segmentos, entre delegados presentes em Conferncias Nacionais. A primeira Confern-
cia Nacional, realizada em 2003, contou com 2.500 delegados. exceo dos 250 repre-
sentantes do Poder Pblico federal, indicados pelo Executivo, seus delegados poderiam ou
terem sido eleitos nas Conferncias Estaduais (75%) ou indicados por entidades e orga-
nizaes de carter nacional (25%). A Conferncia de 2003, que elegeu o Conselho Na-
cional das Cidades, foi precedida por 1.427 conferncias municipais, 185 conferncias re-
gionais e 27 estaduais, envolvendo 3.457 municpios.
O projeto inicial de construo do Conselho o concebeu como um campo de inte-
raes polticas, arena aberta na qual a trama de interesses em torno da poltica urbana ti-
vesse a possibilidade de expresso e negociao e na qual estivessem representados, com
grande peso, os principais demandatrios destas polticas sem-teto, sem-casa, morado-
res de assentamentos precrios no pas alm dos setores empresariais e sindicais envol-
vidos no setor, gestores pblicos de municpios, estados e governo federal, ONGs, profis-
sionais e pesquisadores do urbano.
O Ministrio incorporou tambm em sua estrutura e poltica outro ponto central da
agenda da reforma urbana as aes e instrumentos para garantir a funo social da cida-
de e da propriedade urbana, que a Constituio e o Estatuto da Cidade haviam definido
como competncias locais, dependentes da aprovao de planos diretores pelas cmaras
municipais. Os novos instrumentos de gesto do solo urbano requeriam, de acordo com o
texto constitucional e Estatuto da Cidade, a elaborao de planos diretores em todas as ci-
dades com mais de 20.000 habitantes no pas 1.683 municpios que deveriam ser apro-
vados nas cmaras municipais at outubro de 2006. Como o plano diretor transformou-se
em condio para que instrumentos de validao da funo social da propriedade pudes-
sem ser implementados, desde 1989, quando coalizes democrtico-populares venceram
eleies em vrias cidades brasileiras, teve incio um processo de experimentao na dire-
o de uma reviso conceitual e metodolgica do planejamento urbano.
Com base em proposta do Ministrio, o Conselho Nacional das Cidades decidiu es-
truturar uma campanha pela implementao de Planos Diretores Participativos, dirigida
para governos e sociedade civil nas cidades que estavam obrigadas a cumprir a lei. O ob-
jetivo da campanha era disseminar os novos contedos e os novos mtodos que o plane-
jamento territorial e particularmente os planos diretores deveriam incorporar, consi-
derando a misso a eles atribuda pelo novo marco legal, considerando as realidades
socioterritoriais de cada municpio, a funo social de cada segmento de seu territrio,
com base em um processo participativo de discusso e pactuao que deveria ocorrer em
arenas pblicas em cada cidade (Brasil, 2004a). Com base na proposta do Ministrio, o
Conselho Nacional das Cidades definiu uma estratgia de apoiar a organizao de ncleos
de mobilizao e capacitao da campanha em cada estado do pas articulando uma rede
de parceiros em todo o territrio nacional constituda por entidades tcnicas, acadmicas,
instituies de pesquisa, poder pblico estadual e municipal, movimentos sociais e popu-
lares e, em alguns estados, o Ministrio Pblico. Com a formao de Ncleos da Campa-
nha em todos os estados brasileiros e a elaborao de material de difuso e capacitao em
vrias mdias, utilizando para isso o prprio processo das conferncias municipais, a cam-
panha passou a trabalhar para sensibilizar, capacitar e monitorar os municpios obrigat-
rios em cada estado; assim como, em conjunto com o Ministrio, possibilitar a assistn-
cia tcnica e recursos para a elaborao dos planos diretores.
2
Outro ponto central da agenda de reforma urbana o direito moradia foi obje-
to de polticas e aes prioritrias do Ministrio atravs da ampliao de recursos para fi-
nanciamento da produo habitacional e urbanizao de assentamentos precrios, do re-
conhecimento e regularizao fundiria plena dos assentamentos e, a partir da aprovao
de lei federal oriunda de iniciativa popular, de criao e implementao do Sistema Na-
cional de Habitao de Interesse Social, de forma a articular recursos de subsdios oriun-
dos dos oramentos dos vrios nveis de governo e dirigi-los para a promoo de Habita-
o de Interesse Social baseada em critrios definidos no mbito de conselhos gestores
eleitos em cada instncia federativa. Entretanto, por limitaes de espao e escopo, elas,
assim como as demais polticas promovidas pelo Ministrio das Cidades no campo do
saneamento ambiental e mobilidade urbana no sero objeto de anlise neste artigo
(Brasil, 2004b).
Optamos por analisar aqui propostas de Reforma do Estado que tiveram como eixo
a pluralizao de atores e a diversificao de lugares de exerccio da representao na ela-
borao e implementao da poltica urbana (Lavalle, Houtzager, Costello, 2006). A ex-
perincia de construo de polticas no Conselho Nacional das Cidades, assim como os
processos de planejamento territorial participativo apostaram na construo de espaos
pblicos como locus de exerccio da solidariedade cvica e de conquista de direito a ter
direitos de parte importante dos brasileiros, inseridos de forma precria nas cidades e po-
2 Alm do apoio atravs da
disseminao de materiais
didticos o KIT do Plano
Diretor com vdeo, carti-
lhas e materiais de refern-
cia tcnica e a promoo ou
apoio a promotores de Ofici-
nas de Capacitao em to-
das as regies do pas (mais
de 380 oficinas envolvendo
22.000 participantes entre
tcnicos e gestores locais e
lideranas sociais), o Minis-
trio tambm repassou
recursos prprios ou de par-
ceiros no mbito do gover-
no federal para apoiar a
contratao de servios por
parte dos municpios, apoi-
ando financeiramente a ela-
borao dos planos direto-
res de aproximadamente
1/3 dos municpios obriga-
trios.
lticas urbanas. A agenda desafiava a mquina pblica burocracias estatais, partidos e li-
deranas polticas a
produzir instituies capazes de gerar trocas e acordos entre os diferentes atores locais a respei-
to do futuro de sua sociedade, promover redes de atores trabalhando sobre problemas pbli-
cos, instalar instrumentos de mobilizao dos cidados, criar normas para garantir a imple-
mentao destes acordos, ter capacidade estratgica de articulao poltica e, sobretudo, ganhar
a confiana dos atores e reduzir as incertezas do sistema poltico. (Milani, 2006, p.232.)
Em 2005, em plena preparao da Segunda Conferncia Nacional e campanha dos
Planos Diretores Participativos, o ministro e seu gabinete so substitudos por Mrcio For-
tes, do quadro tcnico-poltico ligado ao Partido Progressista (PP) do Rio de Janeiro (de-
nominao que substituiu a antiga Arena, partido de situao no perodo autoritrio), que
j havia assumido vrios altos cargos no governo federal desde os anos 80. A nomeao de
Fortes para o Ministrio das Cidades atendia demanda do presidente da Cmara dos
Deputados, do mesmo partido, em plena crise poltico-institucional que o governo Lula
atravessava, em razo de denncias de corrupo e compra de votos no Parlamento.
Desde o incio do governo petista, uma poltica de alianas que viabilizasse consti-
tuir maioria no Congresso (j que o PT havia elegido apenas 91 dos 513 deputados e 14
dos 81 senadores) pressionava para a mobilizao dos recursos tradicionalmente utiliza-
dos na poltica brasileira para esta finalidade: distribuio de cargos no governo, atendi-
mento pontual de demandas de investimentos na base dos deputados e, muitas vezes, a
compra de votos. Apesar da entrada de novas representaes no Legislativo, comprome-
tidas com interesses populares e polticas includentes e redistributivas, elites poderosas,
incluindo proprietrios de terra, setores empresariais e oligarquias familiares, continua-
vam amplamente representadas no Congresso (Hunter, 2003; Hunter & Power, 2005). A
mudana na direo do Ministrio no interrompeu a campanha dos PDPs e nem as con-
ferncias e reunies do Conselho Nacional. Entretanto, evidenciou de forma mais expl-
cita os limites e contradies entre uma proposta de Reforma do Estado brasileiro na rea
de desenvolvimento urbano e o forte conservadorismo de sua estrutura, apesar da impor-
tante mudana de direo poltica representada pelo PT. Como veremos nas sees a
seguir, no por acaso que justamente esta, entre as vrias reas do Estado brasileiro,
profundamente afetada pela lgica poltica tradicional, fortemente estruturada no clien-
telismo, patronagem e controle por coalizes de interesses empresariais, reinventados no
contexto urbano e metropolitano brasileiros. Para entend-la necessrio analisar onde e
como se do os processos decisrios reais sobre os investimentos urbanos e sua relao
com o sistema poltico e modelo federativo no pas.
POLTICA URBANA ENTRE O PBLICO
E O PRIVADO, O REAL E O LEGAL
No modelo de poltica urbana vigente no pas impera a ambiguidade constitutiva
j largamente identificada por historiadores e cientistas polticos como marca da poltica
brasileira, ambiguidade que produz frmulas combinatrias entre o real e o legal, o
pblico e o privado, reinventando suas fronteiras, mas trabalhando na direo de sua
manuteno (Gomes, 1998, p.502).
No caso da poltica urbana, o mundo legal representaria um poder centralizado
e concentrado em um Estado moderno, assentado sobre bases impessoais e racionais,
sendo exercido por uma burocracia tcnica. No plo oposto estaria situada a informali-
dade/ilegalidade, identificada sobretudo na autoproduo da cidade popular.
Entretanto, formas combinatrias entre pblico e privado e legal/ilegal se re-
produzem no interior do mundo legal, no qual o Estado se faz presente. Esta obser-
vao importante porque comum uma abordagem que atribui a desordem nas ci-
dades falta de Estado, sobretudo nos territrios populares. A nosso ver, esta
assertiva falsa na medida em que, se verdade que faltam bens, servios e espaos
pblicos nos territrios populares, esses s se constituem com e a partir da presena
do Estado. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios
pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, os assentamentos in-
formais tm uma insero ambgua nas cidades onde se localizam. Modelo dominan-
te de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidao destes assenta-
mentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao
discricionria do poder pblico j que eles no se enquadram na semntica das nor-
mas urbansticas.
Na forma particular como se estrutura o Estado brasileiro na rea de desenvol-
vimento urbano, a oposio legal/ilegal, assim como a delimitao entre os mundos pri-
vado e pblico nunca so absolutas.
Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat
popular, a ao do Estado investindo em urbanizao ou regulando o territrio decisi-
va. Para o mercado formal de produo da cidade, a relao com o aparato estatal se d
atravs da produo e fornecimento de bens cujo demandatrio o prprio Estado
o caso das empreiteiras de obras pblicas e de concessionrios de servios urbanos como
coleta de lixo, transporte, entre outras (Marques, 2003). Tambm ocorre pelo estabele-
cimento do marco jurdico das transaes econmicas realizadas neste mercado, ou ain-
da por meio das leis e normas estabelecidas nos distintos nveis de governo que afetam a
competitividade e rentabilidade de seus produtos, da poltica de tributao sobre os im-
veis s normas de uso e ocupao do solo, das polticas de crdito imobilirio aos mar-
cos regulatrios dos vrios setores que constituem a poltica urbana.
A atividade imobiliria, assim como qualquer outra atividade capitalista, incorpora um
forte componente de risco (...) uma bem montada coalizo pblico-privada que canalize re-
cursos pblicos para a modernizao prvia de determinadas frentes imobilirias pode di-
minuir substancialmente ou at mesmo eliminar estes riscos. (Ferreira, 2007, p.221.)
Setores empresariais envolvidos na produo da cidade formal estabelecem conexes
privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas que detm o controle so-
bre o encaminhamento dos processos decisrios na implementao de projetos e progra-
mas, assim como de controle urbanstico, garantindo a destinao de reas da cidade para
seus mercados e protegendo a rentabilidade de seus investimentos. Na rea de desenvol-
vimento urbano, estes processos decisrios se do no interior da burocracia de gesto do
territrio, altamente permeada por redes de influncia que articulam de setores empresa-
riais a mandatos parlamentares e partidos polticos, j que empreiteiras de obras pblicas,
concessionrios de servios e incorporadoras e construtoras so os maiores financiadores
de campanhas eleitorais locais.
No Brasil, a gesto governamental do territrio se estrutura em setores (tais como
habitao, saneamento, transporte, meio ambiente, urbanismo, patrimnio histrico, pa-
trimnio pblico etc.) com seus respectivos marcos regulatrios e burocracias verticaliza-
das situadas em agncias, empresas pblicas, autarquias e rgos de administrao direta
vinculados s esferas municipal, estadual e federal. A fragmentao institucional, constan-
temente abordada como responsvel pela ineficincia e baixa capacidade gerencial, buro-
cratizao excessiva e desordem nas cidades, constitui, na verdade, parte de uma estrat-
gia de maximizao de interesses particulares de burocratas, parlamentares e empresrios
fornecedores e provedores e bens e servios
reproduzindo uma privatizao cartorializada das polticas pblicas (...) Neste processo de re-
des de influncia necessrio acrescentar ainda a interferncia das foras polticas de apoio
coalizo governante, que controlam a nomeao de pessoas para ocuparem os cargos consi-
derados chave para o funcionamento operacional dos programas. (Silva, 2003, p.36-8.)
Se para o mercado formal o Estado brasileiro em sua capacidade de investimento
e aparato normativo tem sido o principal referencial de induo ou obstaculizao de
expanso do setor, para os autoconstrutores do habitat popular a ao do Estado tam-
bm central. Esta relao, imersa em um terreno marcado pela ambiguidade, se d atra-
vs do grau de tolerncia por parte do aparato estatal em relao a ocupaes e demais
atos de infrao legalidade estabelecida no marco jurdico, e do grau de acesso aos bens
pblicos como infraestrutura e servios urbanos distribudos pelo Estado. Embora
tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do territrio popu-
lar a ao do Estado sobre o urbano essencial para sua prpria existncia e sobrevivn-
cia, estas relaes so marcadas por assimetrias e gramticas distintas.
No plo empresarial, a mobilizao de um vasto aparato normativo formal parte
da estratgia de privatizao do controle da cidade pelo capital, que se vale de uma
epistemologia imperial para construir seu discurso, desqualificando e humilhando, em
nome da cincia e da tcnica, o conhecimento dos demais grupos sociais (Boaventura,
2003, p.14). Podemos tomar, entre muitos outros exemplos, a linguagem do planejamen-
to urbano, e mais especificamente do controle do uso e ocupao do solo na cidade, para
ilustrar o que acabamos de dizer. No por acaso, trata-se de um cdigo de grande com-
plexidade e opacidade, estruturado pela lgica da rentabilidade e valorizao do investi-
mento imobilirio. Sua opacidade, por si mesma, j seria suficiente para privatizar o
espao de interlocuo para tcnicos diretamente envolvidos nas redes de influncia do
aparato poltico-burocrtico. Considerando que a regulao do uso e ocupao do solo
justamente a norma de atribuio do territrio a determinados segmentos econmico-
sociais, a mobilizao desta semntica especfica tem como uma das principais funes
resguardar valores imobilirios, garantindo-os mesmo no contexto de cidades habitadas
majoritariamente por pobres. Em outras palavras, na cidade infraestruturada e regulada
correspondente a menos da metade do territrio urbano , onde atuam os segmentos em-
presariais, so altssimos os preos da terra e dos imveis, se levarmos em considerao o
PIB e a renda da populao urbana (Smolka, 2003). Estes mercados, nutridos pela escas-
sez de urbanidade na maior parte da cidade, incorporam todas as mais valias geradas pe-
los investimentos pblicos, mantendo assim altos seus preos e, exclusivos seus produtos.
Por outro lado, estes incrementos so pouco taxados, j que os impostos prediais e terri-
toriais cobrados so, na maior parte das cidades, bastante baixos, protegendo os ganhos
imobilirios.
3
Nas reas aptas a urbanizar so as normas de uso e ocupao do solo que
definem o tipo de produto imobilirio que ali pode ser produzido. As tipologias previs-
tas pela regulao urbanstica e edilcia correspondem integralmente a produtos dispon-
veis neste mercado (multifamiliar vertical, loteamento, condomnio, unifamiliar horizon-
tal etc.), sendo que para estes empreendimentos so destinadas as melhores localizaes e
os maiores potenciais de aproveitamento nos planos diretores e leis de uso e ocupao do
solo. Desta forma se reproduz a excluso de parcela significativa da demanda por cidade,
bloqueando seu acesso aos territrios j urbanizados, ali gerando um processo de valori-
zao quase que totalmente capturado por agentes privados.
J no territrio popular, a presena do Estado se d, sobretudo, atravs da me-
diao poltica na distribuio de bens pblicos (Graham, 1990). Considerando que a
maior parcela dos investimentos em urbanizao ocorrem quando os bairros j esto ocu-
pados, e que esta demanda tem grandes dificuldades de ser atendida, a disputa pelo aces-
so ao investimento acirrada e tem grande importncia poltico-eleitoral. A condio de
informalidade e/ou ilegalidade dos assentamentos gera impasses no interior dos rgos
burocrticos para que sejam reconhecidos como passveis de consolidao, abrindo espa-
o para que esta demanda s possa ocorrer de forma seletiva e intermediada. Da combi-
nao entre um processo de urbanizao da pobreza e insero precria destes moradores
cidade, bens e servios pblicos que melhoram sua condio de urbanidade se conver-
teram em uma das mais importantes demandas populares, tendo surgido em torno des-
tas mobilizaes locais com reivindicaes organizadas em relao moradia, transporte,
sade, saneamento etc. Estas mobilizaes, ativas desde o final dos anos 70 no cenrio da
poltica urbana, constituram os chamados movimentos sociais urbanos, que, alm de for-
mas de presso para a obteno de bens pblicos individuais, trouxeram novas formas de
organizao coletiva para alm daquelas presentes nas formas clssicas de organizao po-
ltica, como partidos polticos e sindicatos (Paoli, 1995, p.32; Sader, 1988).
Ao longo dos anos 80, com a retomada das chamadas liberdades democrticas
partidos e organizaes sociais livres, eleies diretas e voto universal para os cargos de
Executivo e Legislativo , a relao entre o sistema poltico eleitoral e estes movimentos
foi se tornando mais complexa. De um lado, a emergncia de partidos sobretudo o PT
autoidentificados como partidos dos movimentos sociais traria, para dentro das insti-
tuies da democracia formal e do aparato estatal, parte das agendas destes atores. Por ou-
tro, a lgica da competio poltico-partidria tambm penetra no universo dos movi-
mentos, transformando sua cultura.
Esta equao torna-se ainda mais complexa se considerarmos que a transio demo-
crtica no Brasil ocorreu atravs de um pacto restrito, interelites, que preservou as regras
do jogo de representao de interesses, reproduzindo a tradio de mandatos individuais
articulados em networks e mquinas poltico-eleitorais fortemente entremeados com a
mquina estatal (Avritzer, 2003).
esquerda ou direita no espectro poltico partidrio, tanto os estreantes na so-
ciedade poltica que emergiram do movimento sindical e popular como os velhos caci-
ques da poltica teriam que competir pelo voto popular e assim, de alguma maneira, se
relacionar demanda por insero cidade reivindicada tanto pela populao organizada
em movimentos como por aquela mais ampla e desorganizada. desta forma que os in-
vestimentos em urbanidade assim como tolerncia, autorizao ou mesmo promoo de
assentamentos precrios se converteram em um potente dispositivo eleitoral, com gran-
des possibilidades de retorno poltico para seus promotores, seja sob a forma do voto po-
3 Segundo Smolka (2003),
na Amrica Latina os impos-
tos sobre a propriedade
imobiliria representam me-
nos de 0,5% do PIB, quando
em pases como Canad e
EUA esto entre 3% e 4% do
PIB.
pular ou do acesso aos meios para o financiamento de campanhas. Como afirmamos, o
territrio popular permanentemente investido pelo mundo da poltica, que ali espera re-
ceber o prmio por parte daqueles que foram seletivamente beneficiados com recursos p-
blicos por seu intermdio (Avelino, 1994; Carvalho, 1997).
O grau de controle dos governos locais sobre os recursos para estes investimentos
tanto aqueles vinculados abertura de frentes imobilirias como para urbanizao de as-
sentamentos precrios , entretanto, bastante limitado. No atual modelo federativo bra-
sileiro, em que pese o controle do uso e ocupao do solo ser uma competncia local, o
governo federal e em, menor medida, os governos estaduais controlam boa parte do pro-
cesso decisrio sobre os investimentos.
INVESTIMENTOS EM URBANIZAO QUEM
DECIDE?
Na Constituio promulgada em outubro de 1988, os governos municipais tiveram
reforada a sua autonomia, passando a assumir um papel de maior importncia na pres-
tao de servios de interesse local. O texto constitucional aprovado fortaleceu financei-
ramente os municpios, o que se deu muito mais pelo aumento da sua participao nas
transferncias constitucionais do que pela ampliao da sua capacidade tributria. De fa-
to, a Constituio inovou muito pouco em relao competncia tributria municipal,
mantendo basicamente os mesmos impostos destinados pelas Constituies anteriores.
Os municpios tm sua disposio tributos que se aplicam sobre atividades eminente-
mente urbanas: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Im-
posto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). Entretanto, a grande maioria dos mu-
nicpios do pas de base econmica rural (Bremaeker, 2006, p.5). Mesmo aqueles com
dinmica econmica urbana significativa, como vimos na seo anterior, tributam muito
pouco as mais valias imobilirias urbanas. Assim, mais de 70% dos municpios brasilei-
ros obtm 90% suas receitas atravs de transferncias de outros nveis de governo. Nem
mesmo os dois municpios mais populosos do pas So Paulo e Rio de Janeiro conse-
guem ultrapassar a marca de 40% de receita prpria (Idem, p.25) (Quadro 1).
Quadro 1 Receitas municipais por tipo de municpios.
Tipos de Total de nmero de Receitas de Receitas Outras
municpios municpios por grupos tranferncias fiscais receitas
Nmero % (%) (%) (%)
Total Brasil 5.564,00 100,00%
At 5.000 hab. 1267,00 22,77% 91,10% 2,49% 6,42%
De 5.001 at
10.000 hab.
1290,00 23,18% 88,88% 4,31% 6,81%
De 10.001
a 20.000 hab.
1385,00 24,89% 87,78% 5,18% 7,04%
De 20.001
a 50.000 hab.
1037,00 18,64% 81,43% 7,86% 10,71%
De 50.001
a 100.000 hab.
319,00 5,73% 73,54% 11,34% 15,12%
De 100.001
a 500.000 hab.
229,00 4,12% 60,20% 19,77% 20,03%
Mais de 500.000 hab. 37,00 0,66% 39,25% 39,89% 20,86%
Fonte: Bremaeker, F. (2008).
Considerando que a maior parte das receitas de transferncias automticas cobrem
o custeio da mquina municipal, incluindo a prestao de servios sociais bsicos previs-
tos constitucionalmente, a maior parte dos municpios depende das chamadas transfern-
cias voluntrias e/ou de acesso a operaes de crdito para poder realizar obras e investi-
mentos em infraestrutura urbana. Diferentemente do que ocorreu nas reas de educao
e sade, na rea de desenvolvimento urbano a Constituio no estabeleceu qualquer
hierarquizao de competncias de gesto entre os nveis de governo. Segundo a Carta Fe-
deral, a implementao de programas nesta rea competncia de qualquer um dos n-
veis da federao.
Ao longo de todo o perodo analisado, o governo federal manteve os recursos cr-
dito ou recursos oramentrios centralizados e geridos por uma burocracia fragilmente
insulada (Arretche, 2000). As possibilidades de acesso a crdito para os municpios esti-
veram, entretanto, bastante restringidas em razo da poltica de ajuste das contas pbli-
cas, que estabeleceu maiores controles sobre gastos ex ante e ex post, limitando drastica-
mente as possiblidades de endividamento municipal (Alston, Melo, Mueller, Pereira,
2005, p.40).
Com possibilidades restritas de acesso a crdito e limitadas receitas prprias, resta-
ram aos municpios as chamadas transferncias voluntrias, que ocorrem por meio de
convnios dos municpios com os governos estaduais e federal, originando-se em proces-
sos de seleo conduzidos pelo Executivo (o chamado oramento programvel) ou pelo
Legislativo (as emendas parlamentares). Emendas parlamentares so rubricas orament-
rias carimbadas, ou seja, com definio prvia no apenas do programa ou ao, mas do
local preciso de sua destinao. Podem ser coletivas de bancadas regionais ou estaduais
ou individuais. No caso das emendas individuais, normalmente prefixado um valor
anual por parlamentar, que pode alocar em aes finalsticas de qualquer setor.
Embora todo o processo de definio e alocao do oramento seja permeado por
transaes polticas, na literatura (e no senso comum) costuma-se atribuir prerrogativa
congressual de emendar o oramento, e mais especificamente s emendas individuais, o
papel de
engrenagens centrais de um processo que se alicera no individualismo dos polticos, dando
lugar a uma distribuio clientelista e localista dos recursos pblicos. (Limongi & Figueire-
do, 2005, p.737.)
Entretanto, os prprios autores citados, entre outros, demonstraram que o Executi-
vo mantm sob rgido controle todo o processo de elaborao e execuo oramentrio
atravs de normas e procedimentos institucionais que no permitem sua desfigurao pe-
lo Legislativo
4
(Alston, Melo, Mueller, Pereira, 2005).
as emendas individuais no so privilegiadas pelo Legislativo (...) Ao executar recursos aloca-
dos por parlamentares mediante emendas individuais, o Executivo no est cedendo a pres-
ses e deixando de executar sua agenda. A alocao de recursos feita pelos legisladores com-
plementar, e no contrria do Executivo. (Limongi & Figueiredo, 2005, p.776.)
De fato, a parcela do oramento federal destinado s emendas individuais tem-se
mantido, pelo menos desde 1997, em torno de 2% do total, com pequenas variaes po-
sitivas em 2001 e 2004. Tem-se mantido tambm relativamente estvel o nmero total de
4 Estes mecanismos vo
desde o carter autorizativo
e no impositivo do
oramento, o que permite
grande discricionariedade
em sua execuo, atravs
do controle do fluxo do gas-
to, o chamado contingenci-
amento, at a existncia de
instrumentos como o crdi-
to suplementar, especial ou
extraordinrio, que permi-
tem alteraes durante a
execuo.
emendas (em torno de 8.000), bem como a parcela de emendas individuais em relao s
emendas coletivas (em torno de 90%) (SIAFI, 2007). A continuidade mais ou menos nos
mesmos termos do perfil das emendas individuais e seu papel no oramento pblico ao
longo de mandatos presidenciais com agendas distintas, demonstra, alm da pouca rele-
vncia para o centro da agenda, a alta funcionalidade poltica deste mecanismo, que, com
um baixo custo, pode, em conjunturas especficas, apresentar alta rentabilidade do pon-
to de vista da governabilidade (Pereira & Mueller, 2002).
Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual carimbada pode ter
impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares. Se do
ponto de vista dos grandes objetivos da coalizo governante as emendas tm pouca
importncia, necessrio ressaltar que no mbito da competio poltica no municpio,
base fundamental para definir a reeleio de um parlamentar, este mecanismo pode ser
transcendente.
assumir o comando poltico do municpio tarefa vital para tentar controlar a oferta pol-
tica e reduzir a insegurana. Esse direito tem correspondncia com algumas obrigaes, prin-
cipalmente naqueles municpios cuja capacidade de arrecadao insuficiente frente s des-
pesas. O apelo eleitoral junto aos eleitores feito justamente em nome da capacidade do
candidato de intermediar recursos pblicos para a comunidade. (Avelino,1994, p.238.)
Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral e
os custos crescentes das campanhas eleitorais, para garantir sua sobrevivncia poltica, os
parlamentares necessitam no apenas de mecanismos de acesso distribuio de recur-
sos pblicos como tambm de alternativas de financiamento de suas campanhas. O con-
trole de postos-chave na mquina estatal, em condies de interferir nas regras de con-
tratao de servios e obras, assim como a garantia de um fluxo de recursos para
alimentar esta mquina podem responder a esta dupla funo de provocar possveis re-
tornos eleitorais positivos por parte dos beneficirios diretos das obras e servios, e tam-
bm de recepo de possveis prmios por parte dos contratistas sob a forma de contri-
buies para custear campanhas.
No por acaso que a rea de desenvolvimento urbano hoje gerida pelo Minist-
rio das Cidades tem sido, juntamente com a rea da sade, a que mais recebe emendas
por parte dos congressistas (Quadro 2).
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Se para o oramento federal o percentual representado pelas emendas (incluindo as
coletivas) pouco relevante em relao ao total, para o Ministrio das Cidades elas re-
presentam mais de 50% do oramento aprovado e mais de 80% do oramento executa-
do (SIAFI, 2006). Trata-se de recursos para a construo de casas, pavimentao de vias,
canalizao de gua, reforma de espaos pblicos, enfim, de obras de urbanizao nor-
malmente dirigidas a consolidar assentamentos precrios nas cidades do pas que se abri-
ga em um programa de emendas individuais criado anualmente pelo Congresso. No m-
bito das emendas coletivas, as rubricas oramentrias tambm abrigam obras nas cidades
designadas pelos parlamentares. Vrias das emendas coletivas oriundas de bancadas es-
taduais e, portanto, destinadas genericamente aos municpios do Estado de origem des-
tas bancadas so na verdade combinaes de emendas individuais (rachadinhas) des-
tinadas a acomodar os pleitos de obras de urbanizao de parlamentares que
ultrapassaram os limites estabelecidos para o total das emendas individuais. Finalmente,
so tambm muitas vezes definidos como emendas normalmente coletivas os recur-
sos federais carimbados para grandes obras de urbanizao (obras virias e sistemas de
transporte coletivo, como metrs).
no interior, portanto, do jogo poltico-eleitoral que boa parte do processo decis-
rio sobre a poltica urbana, especialmente no que se refere aos investimentos em obras e
ampliao de servios urbanos, ocorre. O acesso a crdito, como a recursos a fundo per-
dido, seja sob a forma de emendas parlamentares, seja sob a forma de convnios com os
programas do Ministrio, dependem essencialmente das relaes que os governantes lo-
cais estabelecem com o governo federal, com intensa participao de mandatos parlamen-
tares e networks.
NOTAS FINAIS
Aps a convocatria do Ministrio das Cidades, mais de 4.000 municpios brasilei-
ros promoveram processos locais de discusso de polticas de desenvolvimento urbano, se-
ja atravs das Conferncias Municipais, da elaborao de Planos Diretores Participativos
ou da participao em Conselhos institudos a partir destes processos. Uma grande diver-
sidade de experincias foram vividas pelos que se envolveram nestes espaos, j que se es-
palharam por todo o pas, articulando atores e incidindo sobre configuraes poltico-ter-
ritoriais as mais diversas.
Em muitas cidades, debates pblicos sobre temas de poltica urbana ocorreram pela
primeira vez; em outras, tratou-se apenas de um procedimento formal a convocao de
uma audincia pblica e seu registro em ata para que o poder poltico local no pudes-
se ser acusado e eventualmente punido por descumprir a lei.
Boa parte dos Executivos locais apostaram na realizao destes processos na expecta-
tiva de poder, atravs do cumprimento da exigncia legal, se credenciar para acessar recur-
sos federais para obras de urbanizao, uma vez que, como vimos, o atual modelo federa-
tivo de distribuio de receitas e gesto territorial no contempla as necessidades bsicas
locais de urbanidade. Descentralizar a gesto do uso do solo sem estabelecer uma organi-
zao do Estado que permita a coordenao de polticas entre nveis de governo e setores
e uma capacidade local instalada para viabilizar a implementao de uma estratgia urba-
nstica de longo prazo condenar a prtica de planejamento urbano local a um exerccio
retrico que, assim como em outros vrios corpus normativos, funciona no mesmo regis-
tro da ambiguidade constitutiva: trata-se de uma lei que pode ou no ser implementada,
a depender da vontade e capacidade do poder poltico local de inseri-la no vasto campo
das intermediaes do sistema poltico.
De fato, mesmo que o Estatuto da Cidade estabelea a obrigatoriedade de vincular
os ciclos oramentrios subsequentes aprovao de planos diretores s suas definies e
propostas, na rea de desenvolvimento urbano, pouca autonomia real tm as arenas deci-
srias locais sobre estes investimentos sejam elas participativas ou no , uma vez que a
rea de desenvolvimento urbano do Estado brasileiro permanece estruturada em burocra-
cias altamente setorializadas e centralizadas que funcionam atravs de processos decisrios
bastante penetrados pelos interesses de atores econmicos e polticos que deles dependem
para sobreviver.
Este fato nos ajuda a entender algumas caractersticas da poltica urbana que blo-
queiam as tentativas de implementao de uma agenda de reforma na direo de cidades
pactuadas e planejadas democraticamente em uma esfera pblica. Uma complexa rede de
corretagem poltica que vai dos altos escales aos espaos locais intermedeia a transfern-
cia de recursos para os municpios, tanto atravs das emendas como dos convnios e aces-
so ao crdito.
Os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do siste-
ma; os partidos polticos isto , aqueles que apiam ou participam da coalizo de governo
tm acesso a inmeros privilgios atravs do aparelho de Estado. (Nunes, 1997, p.32.)
A rea de desenvolvimento urbano particularmente suscetvel a estas prticas: co-
mo os recursos so geograficamente determinadas, microinvestimentos nas periferias con-
tribuem para sustentar mandatos em eleies sucessivas. Os pequenos valores orament-
rios envolvidos, insuficientes para garantir condies de urbanidade bsica, apresentam,
no entanto, resultados visveis a curto prazo e, portanto, possibilidades de retribuio por
parte do eleitor. Atores polticos, especialmente aqueles envolvidos no jogo poltico-par-
tidrio, esto geralmente mais interessados nas consequncias de suas aes a curto prazo
em razo da temporalidade da poltica eleitoral.
Agendas complexas e grandes reformas institucionais, com efeitos necessariamente de
longo prazo, s mobilizaro apoio destes atores se ganharem grande relevncia poltica, ou
quando estes no vem ameaados, no curto prazo, a retribuio do eleitor. (Pierson, 2000.)
De um lado, com a garantia de bases populares atravs da distribuio seletiva e in-
dividual de benefcios e, de outro, com os investimentos em obras e regulao urbans-
tica articuladas criao de novas frentes de expanso imobiliria, este modelo contri-
buiu para garantir a sustentao poltica das coalizes de governo junto s elites e ao poder
econmico ao mesmo tempo apoiando-as pelo voto popular. Este modelo de Estado e sis-
tema poltico, que compem o que descrevemos como a lgica da desordem, posto em
movimento na fase urbano-industrial de nosso desenvolvimento urbano e construdo no
interior da chamada transio democrtica, continuou em vigor, mesmo sob o coman-
do de um governo de origem operria e popular.
Entretanto, no queremos afirmar com isso que uma proposta de reforma tributria
e desenvolvimento do modelo federativo, capaz de sustentar governos locais com capaci-
dade administrativa e tcnica e recursos para gerir seu territrio, seria a condio necess-
ria e suficiente para potenciar processos de planejamento pactuados na esfera pblica. As
gramticas polticas que conformam as relaes EstadoSociedade no Brasil atravessam os
mbitos federativos atravs de um intrincado conjunto de relaes que envolvem grupos
municipais, estaduais e federais, baseados numa hierarquia de vnculos e favores que in-
cluem empregos no governo, acesso a recursos e prestao de bens e servios. Os partidos
polticos desempenham papel crucial na ligao entre estas gramticas e as normas uni-
versalistas da democracia representativa instalada no Brasil, de tal maneira que correto-
res no mercado de votos (que por sua vez asseguram posies no mercado de bens e ser-
vios ao Estado) compem muitas vezes quadros das mquinas partidrias ou so
funcionrios de gabinetes legislativos.
Longe de marcarem prticas que se do apenas no interior do aparato estatal, em
suas relaes com a sociedade, estas gramticas penetram e estruturam relaes de poder
tambm no interior da sociedade civil. Ao examinarmos as relaes polticas que se de-
ram no interior da construo e implementao do Conselho Nacional das Cidades, as-
sim como em sua relao com o ministrio e o governo como um todo, possvel iden-
tificar que, alm da inovao poltico-cultural, tambm ali estiverem presentes e vigorosos
o clientelismo, o corporativismo, a tecnocracia elitista e a ambiguidade. Desta forma, re-
futamos uma viso simplista e apologtica da sociedade civil, considerada como plo de
virtudes democratizantes e o Estado como encarnao do mal (Dagnino, Oliveira, Pan-
fichi, 2006, p.16).
Nos Conselhos, assim como no interior do Estado e no vasto campo que constituem
as relaes de poder na sociedade brasileira, so mltiplos os projetos polticos, de demo-
cracia e de pas, em permanente disputa. Assim, ao mesmo tempo que podemos identifi-
car na experincia de elaborao dos Planos Diretores e de atuao do Conselho Nacio-
nal das Cidades a fora conservadora de uma cultura poltica fortemente entranhada na
relao Estadoatores sociais, tambm devemos apontar os elementos de inovao e rup-
tura que estes processos trouxeram.
Desde logo, o contedo dos debates que se abriram nas cidades, apesar de pautados
pelo Ministrio, e, desde a eleio do Conselho, com ele negociado previamente, incor-
porou questes e projetos locais que produziram no mbito de cada cidade novos agen-
ciamentos e abriram novas pautas na agenda da poltica urbana.
5
A ideia de construo pblica e coletiva de um projeto de cidade, alicerada sobre
a definio de sua funo social lanada pelo Estatuto das Cidades e presente na Campa-
nha dos Planos Diretores, esbarrou, como j demonstramos, na blindagem semntica
operada pela linguagem do planejamento urbano. Entretanto, no foram poucas as cida-
des onde movimentos e organizaes da sociedade civil interviram ao propor outras dire-
es e lograr, em conjunto ou em oposio a representantes do Executivo e Legislativo, e
muitas vezes mobilizando o Judicirio, sobretudo atravs do Ministrio Pblico, incluir
instrumentos de democratizao da gesto e do territrio. Mas, mesmo para aqueles que
lograram construir planos minimamente pactuados, o grande desafio ainda a sua imple-
mentao. Mais do que uma suposta vontade poltica de seguir um plano diretor, o go-
verno local carece claramente de incentivos para faz-lo, j que, como demonstramos, os
processos decisrios sobre os investimentos e o destino da cidade so, no atual modelo fe-
derativo e sistema poltico brasileiros, estruturados sob outra lgica.
O avano da Reforma Urbana no Brasil carece, portanto, alm da tessitura de uma
nova gramtica poltica alicerada no fortalecimento de espaos de exerccio da democra-
cia direta e controle social eixos tradicionais de sua agenda , da formulao de um pro-
5 Entre inmeros temas que
entraram na agenda da pol-
tica urbana a partir deste
processo, destacamos a
regularizao fundiria ple-
na dos assentamentos infor-
mais.
jeto de reforma poltica e de desenvolvimento do atual modelo federativo de governo e
gesto urbana, elementos fundamentais para a consolidao da democracia plena no pas.
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Raquel Rolnik professo-
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latora Internacional do Direi-
to Moradia Adequada do
Conselho de Direitos Huma-
nos da ONU. Secretria Na-
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nos do Ministrio das
Cidades (2003-2007). E-
mail: raquelrolnik@usp.br.
Artigo recebido em agosto
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under Lulas administration. This article evaluates the limits and possibilities for the
implementation of this agenda through the analysis of two policies proposed by the Ministry:
the National Council of the Cities and the Campaign for Participatory Master Plans. The
approach is centered in the organization of Brazilian State in the sector of urban development,
in its relationship with the political system and the features of the countrys democracy.
K E Y W O R D S Participatory planning; urban policy; democracy.

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