Cooperação Intermunicipal PDF

Cooperao intermunicipal,
reterritorializao da gesto pblica

e proviso de bens e servios sociais
no Brasil contemporneo:
a experincia dos Consrcios de Sade
de Minas Gerais*
Carlos Vasconcelos Rocha**
Carlos Aurlio Pimenta de Faria***
Resumo
Nas duas ltimas dcadas, concomitantemente ao aprofundamento do
processo de descentralizao administrativa no Brasil, tem se verificado a
emergncia de uma srie de experincias de cooperao intermunicipal
ou de cooperativismo horizontal na produo de polticas pblicas. Essas experincias, autnomas ou induzidas pelos governos estaduais e federal, podem ser vistas como contraponto ao municipalismo autrquico
e competitivo prevalecente. Esse movimento mais geral pode ser denominado desfragmentao da gesto pblica. O objetivo deste trabalho
avaliar uma dessas formas de cooperao, qual seja, os Consrcios In-
Este trabalho parte de uma pesquisa mais abrangente, que ainda est em andamento e que tem financiamento do Fundo de Incentivo Pesquisa (FIP) da
PUC-Minas, cujo ttulo Descentralizao e desfragmentao na proviso de sade
pblica: a experincia dos Consrcios Intermunicipais de Sade em Minas Gerais.
Doutor em Cincias Sociais (Unicamp) e professor do mestrado em Cincias
Sociais: Gesto das Cidades da PUC-Minas. E-mail: carocha@pucminas.br.
Doutor em Cincia Poltica (Iuperj) e professor do mestrado em Cincias Sociais: Gesto em Cidades da PUC-Minas. E-mail: carlosf@pucminas.br.
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CADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
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CARLOS VASCONCELOS ROCHA E CARLOS AURLIO PIMENTA DE FARIA
termunicipais de Sade no estado de Minas Gerais, onde essas experincias se proliferaram de maneira mais significativa no pas. Interessa-nos,
mais do que a verificao do impacto do consorciamento na ampliao e
melhoria da qualidade dos servios de sade, discutir os seus condicionantes
de natureza poltica e administrativa, como, por exemplo: o papel do governo do estado, os elementos facilitadores da cooperao, o impacto da
varivel partidria e as formas de gesto dos consrcios, dentre outros elementos.
Palavras-chave: descentralizao; relaes intergovernamentais; cooperao intermunicipal; consrcios intermunicipais de sade; consrcios de
sade em Minas Gerais
Abstract
In the last twenty years, together with the Brazilian administrative
decentralization process, several experiences of inter-municipal cooperation
or horizontal cooperation have emerged, aiming at the production of
public policies. These experiences, which can be either independent or
encouraged by the regional state or federal government, can be understood as
a counterpoint to the prevailing autarchic and competitive municipalism.
This broader tendency can be called defragmentation of the public
administration. The present work aims to evaluate one of those means of
cooperation, namely the Health Consortiums established between the
municipalities of Minas Gerais, where these initiatives turned out to be
particularly relevant. More than verifying the impact of the Consortiums
on the enlargement and improvement of health services provision, we are
interested in discussing their political and administrative influences, such
as: the role of the regional government, the elements that facilitate
cooperation, the impact of political parties, among others.
Key-words: decentralization; intergovernmental relations; inter-municipal
cooperation; health consortiums; health consortiums in Minas Gerais.
Ao longo das dcadas de 1980 e 1990, paralelamente aos

avanos no processo de descentralizao, proliferaram no Brasil,
mesmo que de forma incipiente, inmeras e diversificadas experincias de cooperao intermunicipal, autnomas ou induzidas
pelos governos estaduais e federal, que visavam ao planejamento integrado, ao fomento do desenvolvimento regional, preservao ambiental e ampliao da capacidade dos municpios de
atender s demandas locais e de responder a outros constrangimentos relativos proviso de bens e servios pblicos. A despeito de sua significativa abrangncia e relativa visibilidade, esse
COOPERAO INTERMUNICIPAL, RETERRITORIALIZAO DA GESTO PBLICA
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fenmeno, que denominamos genericamente desfragmentao da

gesto pblica, ainda subexplorado como objeto de pesquisa
pela cincia poltica brasileira e negligenciado na produo de estatsticas oficiais.1 O objetivo deste trabalho, alm de explicitar os
fatores que tm gerado essa pontual e tentativa reverso do que na
literatura sobre o tema designado municipalismo autrquico, discutir as suas potencialidades e avaliar os elementos que tm dificultado ou facilitado a cooperao horizontal para a produo de
polticas pblicas.
O tema da cooperao intermunicipal ganha relevncia, notadamente na agenda local, como resultado das fragilidades e desafios resultantes do processo de descentralizao das polticas sociais, especificamente com a transferncia de poder de deciso e
de recursos, bem como de atribuies, da Unio e dos estados
para os municpios.
As experincias mais relevantes de consorciamento, no Brasil, encontram-se na rea da sade. No contexto nacional, Minas
Gerais aparece como o estado em que essas experincias mais se
difundiram (Cruz, 2001, p. 60). Este trabalho pretende tambm discutir
o processo de consorciamento na rea de sade em Minas Gerais.
Inicialmente, procuraremos avaliar o processo de descentralizao e seus impactos nas relaes federativas. No caso brasileiro, uma das questes mais relevantes a possibilidade/necessidade de se passar de um padro competitivo para um padro cooperativo de relaes intergovernamentais. Finalmente, aps uma
breve apreciao do processo de descentralizao e das relaes
federativas na rea da sade, so apresentadas algumas hipteses
preliminares sobre o processo de constituio dos consrcios intermunicipais de sade no estado de Minas Gerais, com o intuito
de contribuir para uma maior dinamizao do ainda incipiente e
muitas vezes normativo debate acerca das relaes intergovernamentais no pas.
1 Um exemplo disso o fato de alguns dados do IBGE, como, por exemplo,

da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2001, serem subdimensionados. So tambm bastante restritas as modalidades de consorciamento consideradas pelo IBGE, sendo usualmente negligenciadas, por exemplo, aquelas
destinadas ao desenvolvimento turstico, dos transportes, gesto dos recursos
hdricos, ao desenvolvimento econmico regional e meio-ambiente.
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A descentralizao e a Federao Brasileira

A discusso sobre a reforma do Estado brasileiro, que entra
na agenda poltica do pas a partir da dcada de 1980, coloca em
relevo o tema da descentralizao. Como reao ao regime militar,
caracterizado pela concentrao de poder e por uma tendncia
organizao hierrquica das relaes federativas, setores oposicionistas passam a reivindicar a descentralizao como forma de distribuio de poder e como requisito para uma organizao do Estado que privilegiasse a autonomia das instncias subnacionais.
Um aspecto concreto das reformas propostas o fortalecimento do
poder do municpio como gestor das polticas pblicas.
O fato que, a partir dos anos 80, a descentralizao poltico-administrativa galvaniza o apoio de diversos atores e ganha
um lugar central no leque de objetivos que orientaram a redefinio das instituies polticas brasileiras. Descentralizao torna-se
panacia, sendo relacionada a uma multiplicidade de objetivos e
significados, segundo os interesses e valores dos diversos atores.
Para a esquerda, ela significaria a democratizao do poder poltico, j que valorizaria as organizaes comunitrias e os seus interesses especficos, ao estimular a criao de mecanismos que possibilitem populao o exerccio da cobrana e fiscalizao da
ao do poder pblico (Lobo, 1988:19). Para setores mais conservadores, a descentralizao, ao transferir atribuies para os nveis
subnacionais de governo, significaria a reduo do tamanho e da
abrangncia do aparelho estatal e a diminuio dos dficits. Alm
disso, era corrente a expectativa que a descentralizao ampliasse
a eficcia e eficincia das funes administrativas, devido maior
proximidade entre os problemas sociais e as instncias locais de
deciso. A participao e o acompanhamento daqueles diretamente
interessados na proviso pblica implicariam, segundo essa linha
de raciocnio, a maximizao da racionalidade na definio das polticas e a maior possibilidade de controle social das aes governamentais, ampliando a accountability do setor pblico.
Pelo exposto, depreende-se a possibilidade de se compreender a descentralizao tanto como parte de uma estratgia de racionalizao tcnico-administrativa quanto como uma estratgia de
democratizao. No primeiro caso, temos uma relao entre desCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
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centralizao e eficincia; no segundo, a descentralizao aparece

associada a valores polticos como universalizao, eqidade e capacidade de controle do Estado pela sociedade.
A empiria tem demonstrado, porm, que a descentralizao
pode gerar resultados opostos aos esperados. Pode, por exemplo,
reforar a desigualdade entre estados e municpios. Pode tambm
no ser suficiente para garantir uma maior eficcia e eficincia das
funes pblicas, na medida em que tais resultados dependeriam,
igualmente, entre outros fatores, da capacidade tcnica e administrativa, dos recursos financeiros e da escala adequada da oferta
dos servios pblicos pelos governos subnacionais (Arretche,
1996). No caso brasileiro, a grande maioria dos municpios padece
de uma precariedade tcnica, administrativa e financeira, sendo
que, em muitos casos, a descentralizao acaba por fragilizar ainda
mais a proviso pblica, comprometendo uma escala adequada da
oferta de servios e desarticulando as aes pblicas. Ademais,
como se sabe, a superao ou minimizao das desigualdades regionais exige do governo central a criao de mecanismos de coordenao e de fomento cooperao intergovernamental e a implementao de polticas compensatrias.
Em suma, o processo de reforma do Estado, notadamente
em pases federativos, envolve, como se reconhece amplamente
hoje, a necessidade de se equacionar graus e mecanismos diversificados de centralizao e descentralizao, balano esse que no
pode ser definido de forma abstrata e a priori,2 envolvendo um
amplo aprendizado e a criatividade dos atores sociais. Especificamente, exige uma sintonia entre os entes federados capaz de produzir uma articulao que possa redundar em formas de cooperao vertical e horizontal. Exige uma articulao de funes e o
compartilhamento de recursos entre os nveis de governo, de maneira a criar condies propcias ampliao da eficcia e da
eficincia das polticas pblicas.
2 Na verdade, centralizao e descentralizao no so conceitos e prticas que

se excluem mutuamente. O esforo de descentralizao demanda necessariamente um certo grau de centralizao. Tal situao definida por Hommes
como o paradoxo da descentralizao: a descentralizao exige mais centralizao e mais habilidades polticas no nvel nacional (apud Tendler, 1999: 43).
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Tais observaes so corroboradas por muitas das avaliaes

dos desdobramentos do processo de descentralizao do Estado
brasileiro, processo esse consagrado pela Constituio de 1988. No
pas, a descentralizao fundamentou-se na crena de que a concesso de uma maior autonomia aos governos subnacionais equacionaria, em ampla medida, os problemas das relaes intergovernamentais no Brasil, uma vez que, no contexto da redemocratizao, destacava-se a questo da hipertrofia do poder da Unio, em
detrimento dos estados e municpios. Com o tempo, porm, ficou
evidenciada toda a complexidade do processo de descentralizao,
complexidade essa magnificada pela grande heterogeneidade da
federao brasileira.
Ademais, como tem destacado Arretche (2000), a descentralizao no pas foi implementada de forma bastante diferenciada
nos distintos setores de polticas pblicas. No geral, porm, evidenciou-se a falta de planejamento e de coordenao na transferncia de funes aos estados e, principalmente, municpios, sendo
uma exceo o caso da poltica de sade, cuja descentralizao se
fez de forma mais planejada e com uma mais eficaz coordenao
por parte da Unio (ver tambm Almeida, 1995).
A descentralizao das polticas pblicas se deu, portanto, de
maneira heterognea. Cada rea de poltica tem suas caractersticas
prprias, mas um problema comum foi o insuficiente equacionamento dos dilemas federativos. Como aponta Jordana para o caso
da Amrica Latina, mas em um comentrio que serve bem para o
caso especfico do Brasil,
(...) Em seu conjunto, podemos assinalar que as relaes intergovernamentais no se desenvolveram adequadamente na regio para
dar resposta s novas exigncias produzidas pelo incremento da
descentralizao de muitas polticas pblicas nos pases da regio.
Como resultado da falta de novos equilbrios entre os nveis de
governo, persistem situaes de explorao oportunista, tanto
econmica quanto poltica, de um nvel de governo sobre os outros. Esta situao, inclusive, pode chegar a deslegitimar a descentralizao e produzir uma crise com relao ao novo modelo.
(2003, p. 11 traduo nossa)
A explorao oportunista pode se dar em temas econmicos,

quando, por exemplo, uma unidade de governo gasta de forma a
comprometer demandas, necessidades e/ou acordos feitos com ouCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
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tra unidade, e tambm no que diz respeito aos recursos polticos

(quando h discriminao no atendimento de demandas ou na alocao de recursos segundo afinidades polticas, por exemplo). Isso
se explica porque, na Amrica Latina, os mecanismos institucionais
de articulao das relaes intergovernamentais se encontram pouco desenvolvidos e tambm, como ressaltam alguns autores, porque seria insuficiente o capital social na regio. Assim, quando
existem prticas de cooperao horizontal, tendem a predominar
regras de deciso hierrquicas; quando existem espaos para ajuste
mtuo, recorrente o aproveitamento oportunista.
Podemos afirmar, contudo, que no Brasil a descentralizao
produziu efeitos positivos no sentido de uma maior racionalizao
e democratizao das polticas pblicas. Mesmo sendo experincias muitas vezes limitadas e problemticas, como hoje se reconhece com mais clareza, foram implementados conselhos setoriais
de polticas pblicas, difundiram-se formas de oramentao participativa, democratizou-se a gesto das escolas pblicas, dentre outros experimentos dignos de nota. Porm, contabilizam-se tambm
efeitos negativos, como o fortalecimento de elites regionais pouco
republicanas, o acirramento da competio predatria entre entes
federados e a falta de cooperao e coordenao intergovernamentais. Tendo como parmetro as relaes federativas, pode-se dizer
que a descentralizao no pas tendeu para o que designado
municipalismo autrquico, dada a crena inicial, muitas vezes implcita, de que os municpios poderiam (e por vezes deveriam) resolver sozinhos os seus problemas. Todavia, a experincia foi mostrando, na prtica, tanto a necessidade de uma maior coordenao
de polticas e de se repensar a distribuio de recursos, por parte
dos estados e Unio, como tambm as potencialidades da estruturao de esquemas cooperativos horizontais, formados pelos prprios
municpios. Mostrou-se necessria, portanto, uma melhor articulao das relaes horizontais e verticais entre os entes federados.
Em processos de descentralizao, o carter das relaes intergovernamentais resultante varia segundo uma diversidade de fatores, como as caractersticas e modo de funcionamento do sistema
poltico e de suas instituies. No caso brasileiro, em que o federalismo caracterizado pela existncia de trs nveis autnomos de
governo, as relaes intergovernamentais so particularmente complexas, sendo importante a distino das trs instncias de articulao no sentido vertical (local-intermedirio, intermedirio-nacioCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
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nal e local-nacional) e das duas de sentido horizontal (local-local

e intermedirio-intermedirio). Alm disso, h tambm a possibilidade/necessidade da articulao simultnea das relaes horizontais e verticais, como, por exemplo, local-local-intermedirio, locallocal-nacional, entre outras.
Como as autoridades polticas so eleitas nos trs nveis de
governo, essas relaes se revestem de singular complexidade,
pois passam a envolver tambm uma lgica poltico-eleitoral que
freqentemente acaba por pautar as diversas combinaes possveis de relaes verticais-horizontais. importante ressaltarmos
que, com o processo de redemocratizao, os prefeitos ganham
um poder no negligencivel na Federao, sendo o seu respaldo
fundamental na trajetria poltica de importantes atores, interessados tanto em cargos legislativos como em cargos em outros nveis
do Executivo, j que os prefeitos so agentes privilegiados de
acesso ao eleitorado local. Prefeitos de municpios prximos, ainda
mais quando filiados a partidos concorrentes ou mesmo se no
mesmo partido, mas acalentando projetos polticos prprios, acabam por estabelecer relaes de competio poltico-eleitoral.
Colocada nesses termos a questo, um problema que resulta
do processo de descentralizao o de como reverter a fragmentao da ao pblica resultante. Dados os efeitos deletrios do
vis municipalista da descentralizao empreendida no Brasil, os
municpios se viram na necessidade de desfragmentar suas aes.
Diversas modalidades de desfragmentao surgiram, como as cmaras, as redes, as agncias, as associaes, os fruns, as empresas e as autarquias intermunicipais (Cruz, 2001; Abrucio e Soares,
2001). No entanto, talvez a experincia mais relevante de ao cooperativa horizontal seja a dos consrcios intermunicipais, notadamente aqueles implementados para a proviso de bens e servios
na rea da sade.
A viabilizao da cooperao intermunicipal para a produo
de polticas pblicas , porm, buscada num contexto em que os
municpios tendem a competir em diversos aspectos como, por
exemplo, na esfera poltico-eleitoral. A problemtica das relaes
federativas, que fornece as bases para a discusso do problema
aqui apresentado, objeto de um amplo debate. A seguir buscamos, a partir desse debate, fazer uma apreciao dos fatores que
facilitam ou dificultam a cooperao entre os entes federados.
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Federalismo, cooperao e competio

O debate acerca da organizao poltico-territorial do poder
voltou, nas ltimas dcadas, a ganhar centralidade na cincia poltica, em grande medida como resultado do processo de discusso
e implementao da reforma do Estado em diversos pases, a qual,
via de regra, envolveu a transferncia de poder, de atribuies e
de recursos para instncias, agncias e/ou nveis de governo subnacionais. Como vimos, a fragmentao resultante do processo de
descentralizao coloca na ordem do dia a necessidade de cooperao entre os entes federados.
Para efeito de anlise, possvel distinguir, no universo das
relaes federativas, o modelo ou padro competitivo, que enfatiza
a separao entre os nveis de governo, e o cooperativo, com nfase no imbricamento entre os nveis de governo. H no debate
sobre o tema uma disputa entre os proponentes dos dois modelos.
Os defensores do modelo federativo competitivo realam o aspecto
salutar da concorrncia, tida como forma de controle do processo
de distribuio de poder. Argumentam que a concorrncia possibilitaria o controle mtuo entre os nveis de governo, evitando
centralizaes de carter autoritrio. Alm disso, afirmam que a
competio entre os governos redundaria em mais eficincia na
gesto pblica e na ampliao da responsividade do Estado aos
interesses e demandas dos cidados, incentivando a inovao no
campo das polticas pblicas e possibilitando maior autonomia e
accountability, na medida em que deixa mais clara a diviso de
responsabilidades entre os entes federados. Por outro lado, os crticos ressaltam que, em pases heterogneos econmica, poltica e
socialmente, como o caso do Brasil, o modelo competitivo tem
maximizadas as suas fragilidades. Caso governos subnacionais adotem polticas de bem-estar amplas e eficientes, eles acabam atraindo pessoas de outras localidades (efeito welfare magnets). Alguns
entes federados poderiam deixar de investir em polticas sociais,
incentivando sua populao a se servir dos servios fornecidos por
outros estados ou municpios (comportamento free rider). A implementao de polticas de redistribuio de renda entre regies tambm ficaria dificultada. A competio poderia redundar tambm
em guerra fiscal, j que os entes federados podem se valer da possibilidade de conceder iseno fiscal para atrair investimentos, insCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
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taurando assim uma dinmica que acaba por enfraquecer a todos.

Alm disso, a fragmentao das polticas poderia implicar a perda
de eficincia na proviso pblica.
O modelo do federalismo cooperativo, por sua vez, centra-se
na percepo de que os entes federados devem buscar compartilhar aes de polticas pblicas. A cooperao, nessa perspectiva,
otimizaria as aes pblicas e propiciaria a adoo de polticas redistributivas, estimulando uma maior integrao entre as polticas
pblicas, gerando uma maior difuso de informaes e experincias e o compromisso quanto distribuio mais eqitativa de custos e benefcios. No entanto, os crticos ressaltam que, muitas vezes, a cooperao pode redundar em resultados negativos, como:
subordinao dos entes mais fracos aos mais fortes; falta de definio mais clara da distribuio das responsabilidades e conseqente falta de accountability do sistema; e falta de estmulo para
a inovao nas formas de atuao dos entes federados.
Parece importante, contudo, evitarmos tal tratamento dicotmico do problema, posto que a cooperao no anula a competio e que a vigncia de um modelo competitivo no significa a
impossibilidade de cooperao. As relaes intergovernamentais
envolvem, inevitavelmente, uma combinao de ambas as dinmicas. Segundo Abrucio e Soares,
(...) a obteno de um equilbrio entre cooperao e competio depende da constituio de redes federativas, isto , da criao de instituies, polticas e prticas intergovernamentais que reforcem os laos de parceria entre os entes, sem que se percam o pluralismo e a
autonomia caractersticos da estrutura federativa. (2001, p. 48)
Na verdade, a relao competio/cooperao recoloca a

mesma tenso que existe entre centralizao/descentralizao, na
medida em que cada um desses extremos s pode ser tratado em
referncia ao seu oposto. O processo de construo institucional
envolve no a escolha de um ou outro desses extremos, mas a
definio de como combinar descentralizao com centralizao e
cooperao com competio. No caso brasileiro, o processo de
descentralizao acabou por privilegiar relaes competitivas entre
os entes federados. Como compensao aos problemas criados,
surge um movimento que busca articular a proviso cooperativa
de bens e servios pblicos.
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A cooperao, como se sabe, surge da existncia de interesses e de problemas comuns que, na percepo dos participantes,
podem ser melhor equacionados conjuntamente. Diversos estudos
de casos, tanto nacionais como estrangeiros, procuram discutir os
fatores que usualmente incidem sobre o sucesso ou insucesso dos
esquemas cooperativos. A seguir, tentaremos ressaltar os principais
aspectos apontados.3
Primeiramente, parece fundamental a existncia de regras
institucionais que incentivem a cooperao nos planos horizontal
e vertical. Entenda-se por isso tanto mecanismos formais (leis e
normas, por exemplo) como prticas no formalizadas estabelecidas nos distintos nveis de governo. Nesse sentido, uma dimenso
relevante so as regras eleitorais e aquelas que definem o funcionamento dos partidos polticos, pois podem redundar em maior ou
menor possibilidade de articulao entre os atores polticos. No
caso brasileiro, como se sabe, essas regras potencializam a competio, inclusive intrapartidria. Aqui os deputados so escolhidos
em eleies estaduais, sendo a obteno de recursos pblicos para
suas regies eleitorais um fator fundamental de seu sucesso poltico. Instaura-se assim uma competio para a obteno desses recursos. Um exemplo contrrio o da Alemanha, onde os parlamentares so escolhidos a partir de listas partidrias nacionais, o
que ajuda a desconectar a atuao parlamentar da obteno de recursos para as localidades. Essa funo fica restrita aos executivos
e legislativos locais (Abrucio, 2000).
O reforo da capacidade de coordenao dos governos estaduais e federal tambm apontado como fator facilitador da implementao de esquemas cooperativos (Abrucio, 2000). A burocracia tomada, por alguns autores, como fundamental para a cooperao, sendo que as regras de sua seleo, sua motivao e
critrios de promoo podem afetar a dinmica das relaes intergovernamentais. Isso, por exemplo, porque a estabilidade dos funcionrios pode garantir uma maior sustentabilidade da ao pblica e porque um bom servio administrativo incide sobre a qualidade e impacto da cooperao.
3 Baseamo-nos aqui principalmente nos trabalhos de Abrucio e Soares (2001),

que estudam a constituio de redes federativas em So Paulo; Gooch (2000),
que trata da constituio de consrcios na Sucia; Jordana (2003), que trata
do tema na Amrica Latina; Ribeiro e Costa (1999); e Vaz (1997).
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A existncia de uma certa tradio de interao e dilogo entre os municpios pode tambm redundar em uma maior possibilidade de cooperao. Ao contrrio, torna-se difcil a cooperao
entre municpios com longa tradio de competio. A homogeneidade das culturas poltica e administrativa tambm parece incidir sobre a capacidade de sucesso das iniciativas de cooperao.
Por exemplo, quando h convergncia na percepo das causas, dos
impactos e das melhores formas de enfrentamento dos problemas comuns, torna-se muito maior a possibilidade de atuao conjunta. Porm, as variveis de ordem cultural, como se sabe, usualmente no
podem ser modificadas no curto prazo. No caso da relao entre
atores com tradies polticas e administrativas diferenciadas, as regras institucionais ganham especial relevncia, dado o papel que
podem desempenhar na neutralizao dessas diferenas.
Uma certa simetria dos parceiros no tocante s variveis tamanho, poder poltico e recursos materiais aumenta as chances de
cooperao, posto que ficam reduzidos os temores quanto a uma
distribuio desproporcional dos custos e benefcios, o que aflige
especialmente os atores mais frgeis. Os parceiros mais fortes, por
sua vez, podem entender como mais vantajosa a resoluo autnoma de seus problemas. Gooch (2000) d o exemplo da constituio de um consrcio visando a explorao turstica do canal de Gotha,
na Sucia, quando apenas os municpios com dificuldade de desenvolvimento aderiram. Os municpios industrializados no viram qualquer
incentivo para se articularem com os mais pobres. Nesse caso, como
em outros, tambm foi ressaltado que quanto mais prximos territorialmente os municpios, mais facilitada a cooperao.
Gooch chama ateno, ainda, para que, no caso da Sucia,
as diferenas partidrias no se constituram como obstculo to
relevante cooperao, ao contrrio da centralidade dada a esse
fator por diversos outros autores. Fatores circunstanciais como personalidade de polticos e burocratas parecem ter sido mais decisivos. Alm disso, Gooch constatou que grupos de interesses privados, interessados na implementao de determinadas polticas pblicas, no caso o incentivo ao turismo, acabam concorrendo para
a cooperao entre os municpios, na medida em que muitas vezes
tm capacidade de influenciar o comportamento dos governantes.
Um aspecto bastante difundido, principalmente por autores
que examinam casos de busca de cooperao em contextos de superao de regimes autoritrios, a importncia da criao de meCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
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canismos de participao da sociedade civil organizada nos diversos nveis de governo. Especificamente, a criao de tais canais de
participao tem o potencial de gerar transparncia no funcionamento dos esquemas de cooperao e de aumentar a responsividade dos atores polticos.
Muitas vezes, a prpria caracterstica da poltica pblica
constrange os entes federados cooperao. Um consrcio pode
ser formado com o objetivo de abordar um problema cuja natureza necessariamente transcende as fronteiras municipais, como o
caso, por exemplo, da gesto de alguns recursos naturais. Alm
disso, h polticas cuja escala tima de implementao extrapola
os limites do municpio. nesse sentido que Vaz argumenta: mesmo sendo possvel ao municpio atuar isoladamente, pode ser muito mais econmico buscar a parceria com outros municpios, possibilitando solues que satisfaam todas as partes com um desembolso menor e com melhores resultados (1997, p. 1). H diversos
servios pblicos que, se prestados em parceria com municpios
vizinhos, possibilitam uma diminuio dos custos fixos, na medida
em que fica facilitada a otimizao da relao entre estrutura de
oferta e demanda. Os municpios, atuando conjuntamente, podem
alcanar diversos resultados positivos: o aumento da capacidade de
realizao, ou seja, a ampliao do atendimento aos cidados e do
alcance das polticas pblicas; uma maior eficincia no uso dos
recursos pblicos, na medida em que os custos do consrcio para
realizar uma determinada atividade so menores que a soma dos
recursos necessrios a cada um dos municpios para realiz-la individualmente; e a realizao de aes que seriam inacessveis a
uma nica prefeitura, como a aquisio de equipamentos de alto
custo ou a implementao de polticas pblicas de desenvolvimento regional. A cooperao pode ser, assim, uma maneira de se
reunir esforos para suprir a carncia individual dos municpios em
recursos financeiros, tecnolgicos e humanos necessrios execuo das atribuies que lhes competem.
Finalmente, um outro fator que torna a cooperao atraente
o potencial aumento do poder de dilogo, presso e negociao
dos municpios ante os governos estadual e federal ou ante outras
instituies sociais ou organismos internacionais. Antes de competirem individualmente por recursos de outras esferas de governo,
dirigentes municipais, muitas vezes de partidos diferentes, cooperam no sentido de viabilizar coletivamente suas demandas. Nesse
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caso, o sentido da cooperao seria estabelecer condies para o

fortalecimento da autonomia e da capacidade de barganha dos
municpios.
Uma experincia de desfragmentao:

os Consrcios Intermunicipais de Sade
Como discutido anteriormente, os problemas decorrentes da
descentralizao no Brasil, notadamente a fragmentao das polticas pblicas, colocam para os municpios a necessidade de que
sejam pensadas alternativas ao municipalismo autrquico. Os
consrcios intermunicipais so uma forma de associao ou unio
entre municpios calcada na percepo de um compartilhamento
de interesses e propsitos. Muitos autores afirmam que consrcio
, necessariamente, uma forma de cooperao entre entes do mesmo nvel de governo e de natureza pblica (Leite, Gomide e Silva,
2001; Santos, 2003), enquanto as cmaras e agncias intermunicipais so acordos firmados entre o poder pblico no s municipal e entidades da sociedade civil.4
Os consrcios exigem que os interessados sejam pessoas jurdicas pblicas de igual natureza jurdica ou do mesmo nvel de
governo (Meirelles apud Cruz, 2001, p. 17). Eles se diferenciam
dos convnios na medida em que nestes podem associar-se pessoas
fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou privado (Santos, 2003, p. 2).
Contudo, mesmo que os consrcios intermunicipais sejam constitudos necessria e exclusivamente por municpios, eles podem estabelecer parcerias com outras instituies e atores sociais, tais como
universidades, sindicatos, ministrios, secretarias estaduais e municipais, associaes de empresrios, organizaes no-governamentais e outras entidades da sociedade civil organizada.
A constituio dos consrcios intermunicipais se d nos mais
diferentes mbitos e para o exerccio de funes diferenciadas,
como, por exemplo: recuperao e proteo ambiental; provimento de servios pblicos, como tratamento e destinao do lixo, cul-
4 Deve-se registrar que no Paran h uma experincia de associao entre municpios e o governo do estado que denominada consrcio (SES-PR, 2003).
87
tura, lazer, educao e merenda escolar; realizao de obras pblicas; agricultura; atividades-meio, como capacitao profissional e informtica; e desenvolvimento sustentvel (Cruz, 2001; Vaz, 1997).
A modalidade de consrcio que mais se difundiu no Brasil
aquela que tem por objetivo a proviso de bens e servios na
rea da sade. Um Consrcio Intermunicipal de Sade a unio
ou associao de dois ou mais municpios visando resoluo de
problemas do setor e a busca de objetivos comuns mediante a utilizao conjunta dos recursos humanos e materiais disponveis.
A difuso dos consrcios na rea da sade, no Brasil, se deu
de forma heterognea, apesar das aes de coordenao e fomento implementadas pelo Ministrio da Sade. Isso porque a difuso
dos consrcios dependeu, em grande medida, do papel exercido
pelos governos estaduais. As experincias de maior relevncia foram, em ordem de importncia, a de Minas Gerais e a do Paran,
justamente pelo comprometimento que os governos desses estados
tiveram com a criao dos consrcios.
Embora se tenha notcia de uma ou outra experincia anterior, pode-se dizer que, de maneira mais significativa, os Consrcios Intermunicipais de Sade surgiram no Brasil no incio da dcada de oitenta. Nesse perodo, no estado de So Paulo, o governo
iniciou um processo de municipalizao da sade, por meio das Aes
Integradas de Sade, ao transferir para os municpios a responsabilidade pela assistncia na rea. Em virtude principalmente da insuficincia
de recursos para responderem sozinhos a tal desafio, alguns municpios do estado se consorciaram (Junqueira, Mendes e Cruz, 1999). No
entanto, vai ser apenas a partir de 1995 que essa forma de cooperao
se difunde no pas, em grande medida em funo da poltica de
incentivo adotada por alguns governos estaduais.
Em princpio, pode-se pensar que os consrcios normalmente surgem por iniciativa dos municpios, expressando uma deciso
autnoma no sentido da busca de cooperao horizontal. Porm,
freqentemente, limitado o papel que cabe aos municpios. Os
outros nveis de governo tiveram papel relevante na formao dos
consrcios intermunicipais de sade. Nos casos mais exitosos, o
incentivo dos governos estaduais foi fundamental para o estabelecimento e consolidao da cooperao entre os municpios.5 Por
5 Pesquisa de Lima e Pastrana (2000b, pp. 14-15) demonstrou que para 53%
dos consrcios entrevistados no Brasil, h cooperao com as Secretarias
88
seu turno, o Ministrio da Sade buscou legislar sobre o assunto,

no sentido de estabelecer parmetros para a criao dos Consrcios Intermunicipais de Sade. Porm, tudo indica que as aes
federais tiveram importncia relativamente menor. Ao que parece,
o governo federal acabou, na verdade, tentando organizar uma experincia que surgiu da deciso e iniciativa de estados e municpios.
O Ministrio da Sade caracteriza os consrcios intermunicipais como uma das estratgias essenciais para a melhoria da qualidade dos servios (...), por consider-lo um importante instrumento de articulao entre os sistemas municipais (Brasil, 1997, p. 5).
O Ministrio chama a ateno para os resultados que podem ser
alcanados: melhor distribuio dos recursos; possibilidade de beneficiar maior nmero de pessoas; e, sobretudo, elevao do nvel
de satisfao do usurio (ibid., p. 10). Alm disso, v o consorciamento como um importante instrumento para a consolidao
do SUS, tanto no que diz respeito gesto quanto no tocante
reorientao do modelo da ateno sade prestada populao
(ibid., p. 11). Considera a prestao de servios de sade e a implementao de aes consorciadas como um meio de os municpios atingirem a gesto plena de seu sistema de sade:
O consrcio tambm constitui meio eficiente para o alcance de outra
meta prioritria que a habilitao de municpios s condies de
gesto descentralizada, especialmente a Gesto Plena do Sistema Municipal de Sade. Com isso, o Ministrio da Sade, junto com os
gestores estaduais e municipais, soma esforos para vencer o desafio
representado pela descentralizao da gesto, o que certamente permitir ao municpio oferecer aes dirigidas promoo, proteo
e recuperao da sade da populao. (Ibid., p. 5)
Estaduais de Sade. Essa cooperao pode tomar formas variadas, sendo as

seguintes as mais comuns: repasse de recursos, (...) cesso de equipamentos,
estrutura fsica, recursos humanos e assessoria tcnica, e ainda fiscalizao
de contas, controle e avaliao. Alguns consrcios entrevistados revelam ter
recebido apoio estadual durante a sua fase de implementao. Segundo a
pesquisa, todos os entrevistados demandaram uma poltica estadual de apoio
aos consrcios.
89
No entanto, as vantagens seriam mais significativas para os

municpios menores. Segundo o Ministrio da Sade, para os municpios de pequeno porte, o consrcio viabiliza a possibilidade de
oferecer sua populao um atendimento de melhor qualidade e
de maior complexidade. Oferecer servios de sade em todos os
nveis representa, para a maioria dos municpios, encargos superiores sua capacidade financeira, existindo, porm, casos em que
a capacidade de oferta dos servios de sade no plenamente
utilizada pelos municpios. A prestao de servios de forma regionalizada evita a sobrecarga do municpio na construo de novas unidades de oferta de servios ambulatoriais e hospitalares, na
contratao de recursos humanos especializados e na aquisio de
equipamentos de custos elevados. O consrcio possibilita ainda
uma melhor utilizao da rede disponvel.
A partir desse diagnstico favorvel ao consorciamento, foram estabelecidos os parmetros legais para a constituio dos
Consrcios Intermunicipais de Sade. Juridicamente, os municpios,
de acordo com o Artigo 18 da Constituio de 1988, gozam da
mesma autonomia conferida Unio e aos estados, podendo, portanto, celebrar consrcios, ainda que as legislaes municipais sejam omissas sobre o assunto. A Lei Orgnica da Sade (Lei 8.080,
de 19 de setembro de 1990), que define a base institucional do
Sistema nico de Sade (SUS), especifica, em seu artigo 10, que
os municpios podero constituir consrcios para desenvolver, em
conjunto, as aes e os servios de sade que lhes correspondam,
e define, no seu artigo 18, VII, que compete direo municipal
do Sistema nico de Sade formar consrcios administrativos intermunicipais. A Lei 8.080 especifica ainda as competncias dos
municpios e uma srie de requisitos para a organizao e funcionamento dos servios de sade. A criao do consrcio deve
ser fruto de um acordo formalizado entre os gestores municipais,
observados os parmetros legais, notadamente a ateno aos princpios e diretrizes do SUS.
Mais explcita a Norma Operacional Bsica-SUS 01/93,
aprovada pela Portaria 545 do Ministrio da Sade, em 20 de maio
de 1993, que, ao conceituar a regionalizao dos servios de sade, afirma que a articulao e mobilizao municipal deve levar
em considerao caractersticas geogrficas, fluxo de demanda,
perfil epidemiolgico, oferta de servios e, acima de tudo, a vontade poltica expressa pelos diversos municpios de se consorciar
90
ou estabelecer qualquer outra relao de carter cooperativo. Ao

definir critrios relativos ao grau de autonomia dos estados e municpios na gesto dos servios de sade,6 a NOB 01/93 afirma que
estas condies aplicam-se to-somente a municpios, o que no
impede a formao de consrcios ou modalidades afins que visem
a ampliao de possibilidades polticas, tcnicas e materiais do sistema de sade. Porm, no caso, deve-se ressaltar que a autonomia do consrcio depende da autonomia das entidades consorciadas: quanto mais autonomia de gesto os municpios tiverem, maior
ser a autonomia do consrcio.
Os consrcios em sade tm sido constitudos como organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos, salvo raras excees.
Necessitam ser aprovados pelas Cmaras Municipais dos municpios participantes e registrados em cartrio. Os prefeitos integrantes do consrcio definem o municpio-sede da parceria e o valor
da contribuio de cada municpio para a manuteno da rede de
provimento. A principal fonte de financiamento so recursos do
Fundo de Participao dos Municpios, posto que h legislao respaldando a possibilidade de remanejamento desses recursos entre
os municpios (artigo 3 da Lei 8.080).
Como se v, os consrcios so tambm percebidos como um
dos instrumentos da descentralizao das polticas de sade, j que
possibilitam a gesto municipal da sade, na medida em que a
cooperao potencializa a capacidade de proviso dos municpios.
Ao mesmo tempo, eles podem se constituir em um dos instrumentos de viabilizao das polticas regionais, articulando e compatibilizando as aes de diversos municpios. Os consrcios devem ser
associaes de carter suprapartidrio e sem fins lucrativos, sendo
associao celebrada a partir dos interesses comuns da sade.
A relao de igualdade entre os municpios um princpio
que deve ser contemplado em sua organizao. O consrcio deve
se estruturar da seguinte maneira: a partir da criao de um Conselho de Municpios, em geral composto pelos secretrios municipais de sade, que o nvel mximo de deliberao; de um Conselho Fiscal, responsvel pelo controle da gesto financeira do
consrcio; e de uma Secretaria Executiva, cujo coordenador in-
6 So definidos trs nveis de autonomia de gesto, que so concedidos segundo

critrios previamente definidos: gesto incipiente, parcial e semiplena, com
responsabilidades e prerrogativas crescentes.
91
dicado pelo Conselho de Municpios. A participao da comunidade deve ser exercida atravs dos Conselhos de Sade dos municpios, no sentido da formulao de propostas, apresentao de
reivindicaes, controle social e fiscalizao da execuo das aes
e servios definidos no Plano Municipal de Sade.
O funcionamento dos consrcios tambm exige articulao
nos planos federal e estadual. Essa articulao foi se institucionalizando ao longo dos anos 90, redundando em uma pluralidade de
espaos de representao e coordenao, ocupados por representantes dos trs nveis de governo, responsveis pelas polticas
pblicas de sade. Nos estados, as atividades desenvolvidas devem
estar contempladas na Programao Pactuada Integrada (PPI), de
maneira a permitir ao gestor estadual disciplinar a regionalizao.
A Programao Pactuada Integrada (PPI) deve ser discutida e aprovada pela Comisso Intergestores Bipartite (CIB), criada pela resoluo 637 do Ministrio da Sade, de junho de 1993, formada por
representantes das esferas estadual e municipal de governo, com
a funo de negociar e decidir sobre as questes operacionais do
SUS no mbito estadual. O objetivo o estabelecimento de um
espao para a definio do planejamento regionalizado de sade,
compatibilizando os planos municipais com os regionais e possibilitando uma melhor utilizao da estrutura de atendimento j instalada, na medida em que permite a articulao entre os sistemas
municipais. Tudo isso, no entanto, deve expressar a vontade autnoma de cada um dos municpios consorciados, com a garantia da
sua autonomia com relao aos governos estadual e federal, e ao
prprio consrcio, na medida em que este no se constitui em
uma instncia superior aos municpios (Brasil, 1997, p. 17). Outras
instncias de organizao da sade nos estados so o Conselho
Estadual de Sade, que deve defender os interesses dos usurios
e organizar as conferncias estaduais, e o Conselho dos Secretrios
Municipais de Sade (Cosems).
No plano nacional, h tambm diversos esquemas de representao dos setores envolvidos com a sade. H o Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems) e o Conselho Nacional dos Secretrios de Sade (Conass), representando
os secretrios estaduais. Esses dois conselhos formam, paritariamente, com representao tambm do Ministrio da Sade, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), criada pela portaria 1.180 do
Ministrio da Sade, de 22 de julho de 1991, que uma instncia
92
de negociao entre gestores dos trs nveis de governo, visando

regulamentao e operacionalizao das polticas pblicas de
sade no mbito do SUS.
O caso de Minas Gerais: algumas reflexes

exploratrias acerca das possibilidades
da cooperao intermunicipal
Como exposto na seo anterior, o governo federal busca fomentar a cooperao intermunicipal na rea da sade atravs do
incentivo criao de consrcios, divulgando os seus aspectos positivos, estabelecendo orientaes gerais e produzindo legislao
especfica. No entanto, a difuso dos Consrcios Intermunicipais
de Sade nos anos 90 deveu-se, em grande medida, ao dos
governos estaduais, que buscam coordenar as aes dos municpios na rea. No contexto nacional, Minas Gerais o estado em
que a experincia mais se difunde, justamente pela prioridade que
o governo estadual d cooperao intermunicipal na rea da
sade.7 Nesta seo do trabalho, buscaremos apresentar as origens
do consorciamento na rea da sade no estado e analisar a forma
como o governo estadual prioriza a constituio dos consrcios,
esboando tambm algumas hipteses, baseadas nas informaes
levantadas at o momento e informadas pela literatura especfica,
sobre os fatores que facilitaram ou dificultaram o consorciamento
no estado.
A criao dos Consrcios Intermunicipais de Sade em Minas
Gerais, no incio dos anos 90, tem origem em um programa da
Faculdade de Cincias Mdicas, entidade privada de ensino localizada em Belo Horizonte, que tinha como propsito ofertar aos
seus alunos a possibilidade de cursarem a residncia mdica.
Buscando criar condies para tanto, o diretor da Faculdade, e
posteriormente secretrio de sade de Minas Gerais, Jos Rafael
Guerra, assume a administrao de dois hospitais municipais em
7 Em 1999, por exemplo, Minas Gerais o estado com maior porcentagem de

municpios consorciados na rea da sade, 92,4% do total, sendo seguido
pelo Paran, Santa Catarina e Mato Grosso, com, respectivamente, 77,6%,
73,7% e 62,6%. O Brasil apresentava 31,5% dos seus municpios consorciados
(Cruz, 2001, p. 74).
93
cidades do interior de Minas Gerais, transformando-os em hospitais

universitrios, a partir dos quais se originaro os dois primeiros
consrcios do estado (Fundao Joo Pinheiro, 1996).
Ao assumir a administrao de um hospital em Moema, em
1993, a Faculdade de Cincias Mdicas iniciou o processo de criao
do primeiro CIS em Minas Gerais, denominado Consrcio Intermunicipal de Sade dos Municpios da Microrregio do Alto So Francisco (Cisasf), com a participao de 15 municpios, cujos prefeitos
eram filiados a uma diversidade de partidos (PMDB, PT, PFL e
PSDB). Na verdade, o Cisasf tem origem no que Mrcio Moreira
Alves, em artigo escrito sobre essa experincia no jornal O Globo,
em 1995, designou como um erro de planejamento. A prefeitura
de Moema havia construdo um hospital com recursos do governo
federal, obtidos atravs de relaes clientelistas entre o prefeito e
altos burocratas do Ministrio da Sade, que tinha capacidade de
atendimento superior demanda existente no municpio. Terminada a obra, no havia recursos para a contratao de profissionais
para manter o hospital em funcionamento. A Faculdade de Cincias Mdicas, que necessitava de infra-estrutura para o projeto de
residncia mdica de seus alunos no interior, prope ento um
acordo com a prefeitura para assumir a administrao do hospital.
A Faculdade passa, ento, a fornecer o pessoal especializado necessrio para o funcionamento do hospital, o que comea a atrair
pacientes de diversos municpios prximos de Moema. Assim, a
demanda acaba superando o planejamento inicial, que considerava
como potencial usuria apenas a populao do municpio. Foi ento realizada uma pesquisa sobre a origem dos pacientes atendidos. A direo do hospital, o prefeito de Moema e o secretrio de
sade do municpio vizinho de Luz entraram ento em contato
com os prefeitos dos municpios que estavam usufruindo dos servios, propondo organizarem conjuntamente a oferta dos servios.
A proposta apresentada foi a de criao de um consrcio intermunicipal, inspirado na experincia do consrcio de Penpolis,
implantado em So Paulo na dcada anterior. A proposta, no primeiro momento, encontrou resistncias em funo da falta de conhecimento dos prefeitos sobre o significado dessa experincia e
porque houve dificuldade de se articular a cooperao entre prefeitos de partidos diferentes. Apesar disso, foi feita uma reunio
no municpio de Lagoa da Prata, com a participao dos prefeitos
e de diversos vereadores da regio. Nesse encontro, foi exposta a
94
seguinte situao: os servios hospitalares que estavam atendendo

demanda das populaes daqueles municpios estavam sob a
responsabilidade exclusiva de Moema e da Faculdade de Cincias
Mdicas. A viabilizao da continuidade dos servios dependeria
da cooperao entre os municpios cujas populaes se beneficiavam daqueles servios. Diante dos fatos, os prefeitos assinaram um
documento de intenes e iniciou-se a primeira experincia de um
CIS em Minas Gerais.
A criao do Cisasf teve significativo impacto no pas. O seu
presidente deu entrevistas no Globo Cincia e no Programa Sem
Censura, e o jornalista Mrcio Moreira Alves escreveu no jornal O
Globo um artigo de grande repercusso sobre a experincia. Isso
facilitou a obteno de apoio do governo estadual, consubstanciado no fornecimento de recursos financeiros e tcnicos.
A segunda experincia, a do Consrcio Intermunicipal de Sade
dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande (Cismarg), iniciou-se de maneira semelhante. Em 1992, a direo da Faculdade
de Cincias Mdicas prope uma parceria prefeitura de Santo
Antnio do Amparo para transformar a policlnica municipal ali
existente em um hospital universitrio. O objetivo, tambm nesse
caso, era criar condies para a abertura de vagas de residncia
mdica destinadas aos seus alunos. Como em Moema, aps a
criao do hospital universitrio, o fluxo de pacientes da regio
passa a ser muito grande, o que ficou evidenciado pela implantao de uma linha de nibus de um municpio prximo, Campo
Belo, com o objetivo principal de transportar pacientes ao hospital.
Tal situao, uma vez mais, deu sustentao percepo de que,
se a populao dos municpios prximos estava utilizando os servios, nada mais natural que eles participassem na cobertura dos
seus custos. Assim, a direo do hospital, juntamente com o secretrio municipal de sade de Santo Antnio do Amparo, buscou
mobilizar os municpios da regio no sentido da formalizao de
uma parceria para a gesto cooperativa dos servios de sade. Foi
informado aos representantes dos municpios da regio que o hospital e o municpio de Santo Antnio do Amparo no tinham condies de arcar com os custos do atendimento populao de
toda a regio. Tambm nesse caso houve, inicialmente, resistncias
por parte dos prefeitos dos outros municpios, que alegavam a falta de recursos financeiros e de apoio institucional dos outros nveis de governo, alm de dificuldade em respaldar uma experinCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
95
cia cujas implicaes no conseguiam avaliar em todas as suas dimenses. Porm, a realidade parecia se impor: fazia-se necessrio
sustentar a oferta dos servios para a populao da regio, o que
demandava cooperao. Assim, em 1993, os prefeitos assinam um
termo de intenes para a criao do Cismarg, que contava com
21 municpios consorciados.
A partir dessas duas experincias, toma impulso a criao
dos Consrcios Intermunicipais de Sade em Minas Gerais, particularmente aps a posse de Eduardo Azeredo (PSDB) no governo
do estado, em 1995. Na verdade, o governo toma como exemplares as duas experincias relatadas acima ao indicar para secretrio
de estado da sade o mdico Jos Rafael Guerra, um dos principais responsveis, quando diretor da Faculdade de Cincias Mdicas, pela formao daqueles dois primeiros consrcios. Logo ao assumir o cargo, o secretrio de sade do novo governo estabeleceu
trs prioridades para a rea: a criao dos Consrcios Intermunicipais de Sade em todo o estado, o Programa de Sade da Famlia
e a Descentralizao e Organizao das urgncias/emergncias. Segundo diagnstico do prprio secretrio, como o SUS em Minas
Gerais estava praticamente municipalizado, o papel do Estado seria
incentivar os prefeitos, as Cmaras municipais e os Conselhos Municipais de Sade a abordar os problemas da sade de forma cooperativa. O papel da Secretaria Estadual de Sade (SES) seria divulgar a proposta de formao dos consrcios, assessorar a sua
implantao e apoi-los financeiramente.
Sendo assim, a SES passa a orientar os municpios sobre os
procedimentos para a criao dos consrcios e sobre sua estruturao, atravs: da promoo de reunies com os prefeitos; do auxlio na elaborao de legislao municipal especfica e na aprovao pelas Cmaras Municipais da participao dos municpios;
da sugesto de repasse entre 1% e 3% do Fundo de Participao
dos Municpios para a manuteno da estrutura administrativa dos
CIS; do amparo na elaborao e aprovao pelos prefeitos do estatuto do CIS, na eleio da cidade-sede e do presidente, vice-presidente e secretrio geral do consrcio, bem como na criao do
Colegiado de Deliberao e Controle, do Conselho Diretor (constitudo pelos prefeitos), do Conselho Tcnico-Executivo (constitudo pelos secretrios de sade) e do Conselho Curador e Fiscal
(constitudo por um representante de cada Conselho Municipal de
Sade). Para um mais efetivo compartilhamento dos custos, os CIS
96
poderiam, conforme a orientao da secretaria, criar uma cmara

de compensao. O secretrio alertava ainda para a possibilidade
de que os municpios mais fortes politicamente alocassem em sua
jurisdio os recursos obtidos, em detrimento dos interesses e preferncias dos municpios mais fracos, o que seria um fator potencialmente conflitivo. A construo de hospitais e a alocao de
equipamentos, servios e profissionais deveriam ser definidas por
critrios tcnicos como localizao, infra-estrutura e demandas especficas dos municpios, buscando a desconcentrao dos recursos
e dos benefcios da implantao dos servios consorciados.
No sentido de fomentar a criao dos consrcios, a SES argumentava que a cooperao entre os municpios seria vantajosa porque:
a) permite que a populao seja tratada na prpria regio, sem a
necessidade de deslocamento para os grandes centros; b) viabiliza
o acesso dos usurios do SUS moderna tecnologia mdica; c)
reduz a ociosidade dos equipamentos, permitindo economia dos
recursos financeiros; d) facilita a troca de experincias administrativas, tcnicas e cientficas entre os municpios; e) auxilia na captao de recursos para a regio; f) permite a uniformizao na
poltica de pessoal, realizando concursos de admisso conjuntos,
com planos de cargos e salrios semelhantes, para evitar concorrncia regional, alm de permitir o treinamento de recursos humanos
integrado; g) permite a elaborao de programao oramentria conjunta e planos municipais de sade com linhas bsicas de ao semelhantes, facilitando a elaborao destes procedimentos; h) facilita o
estabelecimento de mecanismos de referncia e contra-referncia; i)
permite o desenvolvimento de mecanismos de avaliao e controle
comuns; j) maximiza a utilizao dos recursos e diminui o custo da
compra e contratao de servios, medicamentos e materiais mdicohospitalares, atravs da economia de escala, podendo ser feitos processos licitatrios comuns. (Coelho e Veloso, 1997, p. 37)
Porm, a ao do governo estadual no se limitou difuso

do iderio cooperativo na rea e ao fornecimento de informaes
para a criao dos consrcios. Como forma de presso, o secretrio de sade acenou com a possibilidade de liberao de recursos
estaduais para o setor e definiu que negociaria apenas com municpios consorciados. A alardeada convico do secretrio acerca da
importncia dos consrcios para a gesto da sade no obscurece,
contudo, os objetivos poltico-eleitorais de sua atuao. O secretrio
buscou capitalizar a rpida difuso da experincia de cooperao no
97
estado de Minas Gerais para se eleger deputado federal, no final dos

anos 90. Os consrcios apareciam como a marca da sua gesto, viabilizando ainda negociaes polticas com blocos de municpios. Na
verdade, a liberao de recursos financeiros e materiais foi negociada
com os consrcios no perodo anterior s eleies, tendo sido, ao
que parece, influenciada por objetivos poltico-eleitorais.
Cabe destacar ainda, como demonstram os dados apresentados abaixo, que a meta do governo estadual de difundir os consrcios foi, pelo menos formalmente, bem-sucedida.
Consrcios implantados em Minas Gerais

1994
2
32
1995
50
1996
63
1997
1998
68
Ano
Consrcios
implantados
1994
1995
1996
1997
1998
2
32
50
66
70 (outubro)
Municpios beneficiados
1994
37
371
1995
535
1996
725
1997
1998
759
Ano
Municpios
Consrcios
implantados
1994
1995
1996
1997
1998
37
371
535
759
786
2
32
50
66
70 (outubro)
Evoluo do nmero de consrcios
Populao beneficiada
1994
1995
1996
1997
1998
489.000
6.434.357
8.978.848
10.760.755
11.203.126
Ano
Habitantes
1994
1995
1996
1997
1998
489.000
6.434.357
8.978.848
11.203.126
12.387.509 (outubro)
Fonte: Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais 2003
98
Uma avaliao detalhada da experincia de Minas Gerais,

que leve em considerao as questes federativas mais abrangentes, ainda est por ser feita. Minas Gerais um estado fortemente
heterogneo, tendo experimentado a cooperao entre municpios
com as mais diversas caractersticas. De forma geral, com as informaes levantadas at o momento, pode-se afirmar que os resultados alcanados na cooperao intermunicipal na rea de sade
so igualmente heterogneos. H casos em que a cooperao se
institucionalizou e se mantm apesar de todas as dificuldades, e
h casos em que o consorciamento limitou-se a uma mera formalidade, no se concretizando em cooperao efetiva. O governador
que sucedeu Eduardo Azeredo, Itamar Franco, praticamente ignorou os consrcios, ao que parece por motivos polticos, j que a experincia aparecia como uma forte marca da atuao do governo anterior, seu adversrio poltico no estado. Apesar da postura refratria
do governo do estado, algumas avaliaes tm mostrado que diversos consrcios continuaram funcionando satisfatoriamente.8
Uma questo analtica importante a necessidade de se determinar os fatores que facilitam ou dificultam a implementao de
experincias bem-sucedidas de cooperao. Com as informaes
ainda precrias que foram levantadas at o momento, e retomando
parte da discusso anterior, buscaremos esboar algumas hipteses
para a explicao do fenmeno. Seguem-se, portanto, algumas breves reflexes sobre o caso apresentado:
1. Consrcios compostos por municpios mais homogneos
em termos de populao, recursos financeiros e poder poltico parecem ter maiores condies de dar certo. Algumas experincias
mostram que a assimetria entre os municpios consorciados acaba
levando os municpios mais fortes a tentar submeter os mais fracos, capitalizando para si os efeitos positivos da cooperao. Esse
foi o caso, por exemplo, do Consrcio Intermunicipal de Sade do
Mdio Paraopeba (Cismep), do Consrcio Intermunicipal de Sade
do Vale do Rio Doce (Cisdoce) e do Consrcio Intermunicipal de
Sade do Alto Paraopeba (Cisap), em que, respectivamente, os
municpios de Betim, Governador Valadares e Conselheiro Lafaiete
acabaram agindo de forma a subjugar os demais municpios aos
8 No h uma avaliao mais precisa sobre a continuidade no funcionamento

dos consrcios. Porm, tcnicos da rea estimam que algo em torno de 40%
dos consrcios criados funcionam adequadamente.
99
seus interesses, gerando relaes competitivas no interior dos consrcios. Outro exemplo desse tipo de dificuldade o do Consrcio
Intermunicipal de Sade das Vertentes (Cisver). Quando das negociaes para a sua formao, o municpio de So Joo Del Rei tentou fazer prevalecer, ao contrrio da disposio dos municpios
menores, o seu interesse em indicar o dirigente do consrcio. Tal
exigncia acabou redundando na excluso do municpio do arranjo cooperativo.
2. No geral, o que a experincia mostra que estabelecer
as bases de cooperao um processo de aprendizado envolvendo tanto polticos como tcnicos. Os depoimentos tomados para a
pesquisa sugerem que os atores envolvidos no processo vo progressivamente estabelecendo confiana nos seus relacionamentos,
constituindo assim um requisito fundamental para a institucionalizao e efetivao da cooperao. H casos em que os polticos
se afastam do processo, reforando a posio dos tcnicos (a exemplo do ocorrido no Consrcio Intermunicipal de Sade dos Municpios da Microrregio do Alto Rio Grande-Cismarg), e outros em
que os polticos mantm a posio preponderante no processo,
mas se vm constrangidos ou incentivados a superar os obstculos
oriundos de suas diferenas poltico-partidrias. Parecem estar esboadas, aqui, duas formas distintas de se superar as dificuldades
polticas para a cooperao. Em nenhum momento, porm, devese pensar que a competio no campo poltico fique neutralizada.
Um fator potencialmente conflitivo continua sendo a possibilidade
de partidarizao das relaes entre as lideranas municipais.
A sada deixar a gesto dos consrcios sob responsabilidade dos
tcnicos ou ento direcionar as disputas polticas para outra esfera,
como a da Associao dos Municpios. Em alguns casos, porm, a
politizao acabou redundando no fracasso da cooperao, como
no caso do Consrcio Intermunicipal de Sade do Alto do Rio Verde Grande (Cisarvg).
3. A cooperao intermunicipal problemtica na medida
em que exige acordo entre atores que, pela lgica poltico-eleitoral, so concorrentes. Porm, as caractersticas objetivas da rea de
sade, assim como aquelas da gesto dos recursos naturais, tendem a demandar a cooperao, pois, no caso especfico, a adequao da oferta dos servios e a necessidade de se gerar ganhos
de escala em alguns procedimentos envolvem necessariamente
questes que extrapolam os limites das divises poltico-territoriais.
100
A impossibilidade de se negar acesso populao quando est

clara a existncia de uma estrutura de oferta fator que contribui
para a busca de neutralizao da disputa poltico-eleitoral. No caso
em questo, a incapacidade de cooperao pode produzir situaes nas quais todos os principais atores polticos perdem. A ttulo
de ilustrao, podemos mencionar os seguintes casos: o do Cismep, do Cismarg e do Cisasf. No Cismarg, por exemplo, a populao do municpio de Bom Sucesso fez presso para que o prefeito entrasse no consrcio, possibilitando populao o acesso
aos servios ofertados.
4. O funcionamento dos consrcios depende das caractersticas da poltica municipal. Em casos mais bem-sucedidos, para
que o consrcio fique menos vulnervel aos interesses polticos,
os seus executivos buscam pautar suas decises por critrios tcnico-instrumentais, visando preservar a experincia contra ingerncias poltico-eleitorais. O fato que resultados satisfatrios para os
usurios/eleitores favorecem a agregao das elites e dos formadores de opinio locais, neutralizando em alguma medida a fragmentao de interesses. O clculo de custo-benefcio informa que uma
oferta mais eficiente dos servios de sade, e portanto a cooperao, mais vantajosa que a disputa poltica. Mesmo assim, o problema da governabilidade dos CIS est na disputa pelo bnus poltico por parte de alguns municpios, mais especificamente os que
sediam o CIS ou que ofertam os principais servios. Em alguns casos abordados, a soluo encontrada foi desconcentrar a oferta, visando distribuir o bnus poltico.
5. Outro elemento que fomenta a cooperao a necessidade de se potencializar o poder de negociao dos municpios, geralmente pequenos, com as outras instncias de governo e com
fornecedores privados. Um exemplo desse caso o Cisver.
6. A ao indutora dos nveis superiores de governo parece
extremamente importante, ainda que em Minas Gerais as duas primeiras experincias de consorciamento na sade (Cisasf e Cismarg)
tenham sido criadas sem este tipo de respaldo. Nos demais casos,
no entanto, o papel do governo estadual foi fundamental. Como
vimos, o governo federal d as coordenadas gerais, mas o papel
central na criao dos consrcios foi do governo do estado, que
tornou prioritria a difuso pelo estado das experincias de cooperao. Para atingir tal objetivo, o governo estadual atuou difundindo informaes e, principalmente, induzindo a formao dos
101
consrcios ao tomar a sua constituio como requisito para a negociao e repasse de recursos. Com a progressiva consolidao
da cooperao na proviso de bens e servios na rea da sade,
criado o Colegiado dos Secretrios Executivos dos Consrcios Intermunicipais de Sade de Minas Gerais (Cosecs), em 1997, que
tem a funo de assessorar e representar o conjunto dos consrcios. Deve-se, no entanto, registrar que a induo dos governos
federal e estadual pode ir de encontro idia do consrcio como
uma forma de cooperao intermunicipal ascendente, que parte
dos municpios. Porm, se na maioria dos casos o governo do estado teve papel fundamental, em vrios deles a experincia local
ganha dinmica prpria, com os municpios assumindo o funcionamento dos consrcios de forma praticamente autnoma.
7. O objetivo dos governos federal e estadual com a criao
dos consrcios, vistos como forma de regionalizao da poltica de
sade, tem uma srie de outras implicaes. O estado regionaliza
sua atuao na rea de sade atravs de delegacias regionais. Porm, os municpios, partindo de suas caractersticas locais e do reconhecimento de suas dificuldades, acabam muitas vezes, ao constituir os consrcios, sobrepondo uma outra regionalizao diviso definida pelo governo estadual. A questo passa a ser, ento,
como compatibilizar os consrcios com as delegacias regionais de
sade. Como a indicao dos delegados geralmente feita segundo critrios poltico-partidrios, estabelece-se muitas vezes uma
competio entre os consrcios e a delegacia na definio das diretrizes regionais para a sade. Nos casos em que os consrcios
so mais coesos, seus dirigentes comearam a agir no sentido de
influenciar a prpria indicao dos delegados regionais, objetivando
criar condies para um trabalho mais harmnico. Alm disso, um
problema tcnico relevante como estabelecer uma regionalizao
que contemple efetivamente as necessidades dos municpios, e como
adequar essa regionalizao diviso criada pelos consrcios, que
so freqentemente constitudos a partir de afinidades naturais entre
os municpios, nem sempre consideradas pela gesto estadual.
8. Como tambm apontado por Gooch (2000) para o caso
da Sucia, uma questo que parece ter tido grande relevncia, na
experincia de Minas Gerais, a centralidade assumida por fatores
circunstanciais como o comprometimento pessoal de polticos e
burocratas na constituio dos consrcios. No caso de Minas Gerais, fica evidente o compromisso de alguns funcionrios das seCADERNOS METRPOLE, N. 11, pp. 73-105, 1 sem. 2004
102
cretarias estadual e municipais de sade na constituio dos consrcios, com conseqncias significativas para o seu funcionamento e sustentabilidade. A ao de lideranas polticas, em geral
oriundas da rea da sade, tambm parece ter sido crucial. Um
caso exemplar a formao do Cisver. Diante da orientao do
secretrio Rafael Guerra no sentido da formao de consrcios, o
delegado de sade da regio, um poltico ligado ao PSDB, numa
atitude de descrena com a experincia, repassa a uma tcnica a
funo de cuidar do assunto. Ao mesmo tempo, o prefeito do municpio de Resende Costa, um mdico do PT, assume a idia e
busca aglutinar os outros prefeitos da regio para a formao do
consrcio. A criao do Cisver se deve, em grande medida, ao empenho de uma tcnica da rea da sade e de um prefeito de um
partido contrrio ao do governo estadual.
9. Na literatura dada muita nfase na criao de espaos
de representao da sociedade civil junto aos consrcios. Isso implicaria maior transparncia das suas atividades e maior controle
das suas aes, facilitando assim a cooperao entre os municpios. No caso abordado, as informaes apontam para a ausncia
ou precariedade da institucionalizao desses espaos junto aos
consrcios.
10. Na relao entre os consrcios, os estados e a Unio, a
existncia de organismos colegiados, como as comisses intergestoras bipartite e tripartite, parece favorecer o maior equilbrio nas
relaes intergovernamentais. H indcios de que esses espaos
so efetivamente utilizados com o objetivo de compatibilizao das
aes dos trs nveis de governo.
Breves comentrios finais

Alguns comentrios podem ser ensaiados a partir das questes sumariamente desenvolvidas na seo anterior. Em primeiro
lugar, o desenho das instituies estatais no algo que possa ser
tomado exclusivamente a partir de um modelo pronto. A construo das instituies envolve experimentao criativa, referida s caractersticas e peculiaridades de cada caso especfico. Como visto,
o processo de descentralizao no pas trouxe resultados positivos,
mas tambm gerou problemas como fragmentao das polticas e
competio predatria entre os entes federados. Os fatos parecem
103
demonstrar que o que deve haver um equilbrio entre autonomia

municipal e coordenao centralizada. O grande problema, no entanto, como implementar e sustentar a cooperao entre atores
fortemente heterogneos. Em outras palavras, o problema como
garantir esquemas de cooperao que teoricamente envolvem municpios autnomos, mas que na prtica podem redundar na acentuao de assimetrias, posto que os municpios mais fortes tendem
a impor seus interesses aos mais fracos. H tambm a possibilidade de que os estados imponham as suas prioridades e interesses
especficos sobre os arranjos cooperativos intermunicipais.
Como vimos, estudos empricos indicam alguns fatores que
podem facilitar ou dificultar a cooperao. No entanto, no se
pode cair na tentao da elaborao de frmulas genricas, posto
que cada caso apresenta suas especificidades. Ademais, fatores circunstanciais tm um papel explicativo importante para o sucesso
da cooperao e devem, portanto, ser considerados.
O processo de reestruturao das instituies estatais ou,
mais especificamente, de definio de relaes federativas que sejam virtuosas exige experimentao e criatividade dos atores polticos. Exige tambm o aprofundamento das pesquisas visando fornecer um conhecimento mais preciso sobre um processo ainda to
pouco explorado.
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Recebido em ago/2004
Aprovado em set/2004

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Cooperao intermunicipal,

reterritorializao da gesto pblica

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Ao longo das dcadas de 1980 e 1990, paralelamente aos

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fenmeno, que denominamos genericamente desfragmentao da

1 Um exemplo disso o fato de alguns dados do IBGE, como, por exemplo,

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A descentralizao e a Federao Brasileira

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centralizao e eficincia; no segundo, a descentralizao aparece

2 Na verdade, centralizao e descentralizao no so conceitos e prticas que

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Tais observaes so corroboradas por muitas das avaliaes

A explorao oportunista pode se dar em temas econmicos,

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tra unidade, e tambm no que diz respeito aos recursos polticos

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nal e local-nacional) e das duas de sentido horizontal (local-local

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Federalismo, cooperao e competio

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taurando assim uma dinmica que acaba por enfraquecer a todos.

Na verdade, a relao competio/cooperao recoloca a

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3 Baseamo-nos aqui principalmente nos trabalhos de Abrucio e Soares (2001),

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caso, o sentido da cooperao seria estabelecer condies para o

Uma experincia de desfragmentao:

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seu turno, o Ministrio da Sade buscou legislar sobre o assunto,

Estaduais de Sade. Essa cooperao pode tomar formas variadas, sendo as

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No entanto, as vantagens seriam mais significativas para os

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ou estabelecer qualquer outra relao de carter cooperativo. Ao

6 So definidos trs nveis de autonomia de gesto, que so concedidos segundo

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de negociao entre gestores dos trs nveis de governo, visando

O caso de Minas Gerais: algumas reflexes

7 Em 1999, por exemplo, Minas Gerais o estado com maior porcentagem de

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cidades do interior de Minas Gerais, transformando-os em hospitais

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seguinte situao: os servios hospitalares que estavam atendendo

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poderiam, conforme a orientao da secretaria, criar uma cmara

Porm, a ao do governo estadual no se limitou difuso

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estado de Minas Gerais para se eleger deputado federal, no final dos

Consrcios implantados em Minas Gerais

Evoluo do nmero de consrcios

Fonte: Secretaria Estadual de Sade de Minas Gerais 2003

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Uma avaliao detalhada da experincia de Minas Gerais,