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Polticas sociais locais e os desafios
da participao citadina
Local social policies and the challenges
of citizens participation
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Programa de
Ps-Graduao
em Cincia Ambiental,
Faculdade de Educao
da Universidade de So
Paulo. Rua Agisse 172/173.
05439-010 So Paulo SP.
prjacobi@terra.com.br
Pedro R. Jacobi
1
Abstract This text presents an analysis on the
dimensions of participation and the possibil-
ities of enlargement of citizenship, having as
reference public policies of education, health
and environment at the local level. The artic-
ulating theme is popular participation in pub-
lic administration and the qualitative trans-
formations in the relationship between State
and civil society, as a reference of a turning
point and strengthening of public policies cen-
tered that emphasize active citizenship. Our
challenge is to analyze, on one side, the impacts
of participatory practices that point out to new
configurations of the quality of citizenship,
and, on the other side, the characterization of
those barriers that have to be overcome to en-
able the multiplication of management expe-
riences that articulate efficiently complexity
and democracy. The analysis is centered on the
strengthening of the public space and the open-
ing of public administration to the participa-
tion of Civil Society in the formulation of pub-
lic policies, and in the always complex and con-
tradictory institutionalization of innovative
participatory practices that establish ruptures
with the existing process.
Key words Participation, Citizenship, Social
policies, State, Civil society
Resumo O objetivo deste texto aprofundar
a reflexo em torno das dimenses da partici-
pao e das possibilidades de ampliao da ci-
dadania. O tema articulador a participao
popular na gesto pblica e as transformaes
qualitativas na relao Estado/Sociedade civil.
O desafio que nos propomos o de analisar, de
um lado, os impactos de prticas participati-
vas que apontam, a partir da manifestao do
coletivo, para uma nova qualidade de cidada-
nia que institui o cidado como criador de di-
reitos para abrir novos espaos de participao
sociopoltica; e, de outro, os aspectos que con-
figuram as barreiras que precisam ser supera-
das para multiplicar iniciativas de gesto que
articulam eficazmente a complexidade com a
democracia. A anlise se centra no fortaleci-
mento do espao pblico e na abertura da ges-
to pblica participao da sociedade civil
na elaborao de suas polticas pblicas; e na
sempre complexa e contraditria instituciona-
lizao de prticas participativas inovadoras
que marcam rupturas com a dinmica predo-
minante, ultrapassando as aes de carter uti-
litarista e clientelista.
Palavras-chave Participao, Cidadania,
Polticas sociais, Estado, Sociedade civil
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Introduo
Este texto prope o aprofundamento da refle-
xo em torno das dimenses da participao e
das possibilidades de ampliao da cidadania,
tendo como referncia experincias de gesto
em torno da educao, da sade e do meio am-
biente. Estes permitem, a partir da sua diversi-
dade, estabelecer elementos de comparao so-
bre o papel dos diversos atores intervenientes,
num contexto onde ainda convivem as formas
tradicionais de gesto e as experincias inova-
doras que comeam a se legitimar aos olhos da
populao.
O tema articulador a participao popu-
lar na gesto pblica e as transformaes quali-
tativas na relao Estado/sociedade civil, como
referncia de um ponto de inflexo e reforo
das polticas pblicas centradas na ampliao
da cidadania ativa.
Esta escolha decorre da necessidade sentida
de aprofundar a reflexo em torno de um tema
que, dada a sua atualidade, exige anlises sobre
os seus alcances e limites, mas principalmente
sobre a potencialidade implcita na constitui-
o de uma esfera pblica no estatal. Isto se
consubstancia atravs da criao de instituies
voltadas para a produo e reproduo de pol-
ticas pblicas que no so controladas pelo Es-
tado, mas tm um carter indutivo, fiscalizador
e controlador sobre este.
O desafio proposto realizarmos a anlise
no s dos impactos de prticas participativas
que apontam, a partir da manifestao do cole-
tivo, para uma nova qualidade de cidadania que
institui o cidado como criador de direitos para
abrir novos espaos de participao sociopolti-
ca, mas tambm dos aspectos que configuram as
barreiras que precisam ser superadas para mul-
tiplicar iniciativas de gesto capazes de articular
eficazmente a complexidade com a democracia.
Observa-se que a anlise das prticas parti-
cipativas traz tona, na maior parte das vezes,
uma leitura que oscila, de um lado, entre a apo-
logia e o voluntarismo e, do outro, entre a indi-
ferena e a subestimao, pouco contribuindo
para a problematizao dos complexos e diver-
sificados processos em curso.
Existe, portanto, uma crescente necessidade
de entender as ambigidades dos processos so-
ciais e os arranjos possveis, mas principalmen-
te os limites, tendo como referncia uma anlise
qualitativa das prticas sociais e das atitudes dos
diversos atores envolvidos, tanto nas experin-
cias que inovam na gesto da coisa pblica, co-
mo nas que mantm inalteradas as prticas tra-
dicionalmente desenvolvidas.
Os temas aqui desenvolvidos esto organi-
zados de forma a introduzir o leitor em um uni-
verso de questes que, apesar da sua multipli-
cidade, se centram na associao entre cidada-
nia, democracia participativa, governabilidade
e sustentabilidade.
A anlise focaliza o fortalecimento do espa-
o pblico e a abertura da gesto pblica par-
ticipao da Sociedade civil na elaborao de
suas polticas pblicas; e a sempre complexa e
contraditria institucionalizao de prticas
participativas inovadoras que marcam rupturas
com a dinmica predominante, ultrapassando
as aes de carter utilitarista e clientelista.
Nas concluses apresentamos, com base nas
anlises desenvolvidas, uma reflexo sobre os
alcances e limites da participao. Isto feito a
partir dos resultados dos estudos que analisam
a gesto como um todo pela voz dos atores in-
tervenientes, com particular nfase no impacto
das engenharias institucionais inovadoras e o
significado das mudanas qualitativas introdu-
zidas no cenrio poltico brasileiro.
Reflexes em torno da engenharia
institucional para uma cidadania ativa
Na Amrica Latina, a luta pela conquista de es-
paos para aumentar a participao social ,
sem dvida, um dos aspectos mais desafiadores
para a anlise sobre os alcances da democracia
nas relaes entre o nvel local de governo e a
cidadania.
Desde o incio da dcada de 1990 e at hoje
a participao nas suas diversas dimenses vem
sendo amparada e institucionalizada na Amri-
ca Latina dentro dos marcos das democracias re-
presentativas. A participao popular se trans-
forma no referencial de ampliao das possibi-
lidades de acesso dos setores populares dentro
de uma perspectiva de desenvolvimento da so-
ciedade civil e de fortalecimento dos mecanis-
mos democrticos, mas tambm de garantia da
execuo eficiente de programas de compensa-
o social no contexto das polticas de ajuste es-
trutural e de liberalizao da economia e de pri-
vatizao do patrimnio do Estado. Entretanto,
o que se observa que, no geral, as propostas
participativas ainda permanecem mais no pla-
no da retrica do que na prtica.
Poucas so, de fato, as experincias de ges-
to municipal que assumem uma radicalidade
democrtica na gesto da coisa pblica, assim
como ampliam concretamente o potencial par-
ticipativo.
A anlise dos processos existentes est per-
meada pelos condicionantes da cultura polti-
ca, tanto do Brasil como dos demais pases da
Amrica Latina, marcados por tradies esta-
tistas, centralizadoras, patrimonialistas e, por-
tanto, por padres de relao clientelistas, me-
ritocrticos e de interesses criados entre Socie-
dade e Estado. Entretanto, estes condicionantes
no tm sido necessariamente um fator impe-
ditivo para a emergncia de uma diversidade de
formas de participao dos setores populares,
em que, com freqncia, muitas se situam no
escopo das prticas no contexto das tradies
anteriormente descritas, enquanto outras as
contradizem abertamente.
Ao identificar a participao citadina como
uma forma diferenciada da democracia repre-
sentativa a que passa pelos partidos polticos,
eleies e integrao formal dos governos ,
pensamos o tema a partir da sua dimenso coti-
diana e do seu impacto societrio. Entendemos
que a participao pode assumir duas faces:
uma que coloca a sociedade em contato com o
Estado; e outra que a reconcentra em si mesma,
buscando seu fortalecimento e desenvolvimen-
to autnomo. O que est efetivamente em pauta
o alcance da democratizao do aparelho es-
tatal, notadamente quanto sua publicizao.
Dito em outros termos, trata-se de pensar sobre
a participao da populao e a sua relao com
o fortalecimento de prticas polticas e de cons-
tituio de direitos que transcendem os proces-
sos eleitorais e seus freqentemente ambguos
e/ou contraditrios reflexos sobre a cidadania.
O tema dos direitos e da cidadania assume
dimenso relevante no contexto deste referen-
cial analtico, na medida em que permite apro-
fundar o significado do impacto e das transfor-
maes ocorridas na relao entre sociedade ci-
vil e Estado desde meados da dcada de 1980.
No limiar do sculo 21, as contradies em
torno do uso dos conceitos tm se acentuado,
em virtude do que Santos (1996) entende como
a continuidade do uso de uma anlise dos pro-
cessos de transformao social do fim do sculo
XX com recurso a quadros conceptuais desenvol-
vidos no sculo XIX e adequados aos processos so-
ciais ento em curso.
A nossa reflexo tambm se apia nos con-
ceitos formulados por Arato e Cohen (1994), e
Avritzer (1993), que tomam como ponto de par-
tida analtico a revitalizao da sociedade civil.
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Nossa referncia so as teorias contemporneas
de sociedade civil, que enfatizam a idia de or-
ganizao da sociedade como autodefesa (Ara-
to et al., 1994) e as possibilidades e limites dos
projetos de ampliao da democracia, tomando
como base processos de democratizao em di-
versos contextos (notadamente na Europa do
Leste e na Amrica Latina) onde atores sociais e
polticos identificam a sua ao como parte da
reao da sociedade civil ao Estado.
A esfera pblica apontada por Habermas
como ponto de encontro e local de disputa en-
tre os princpios divergentes de organizao da
sociabilidade; e os movimentos sociais se consti-
tuiriam nos atores que reagem reificao e
burocratizao dos domnios de ao estrutu-
rados comunicativamente, defendendo a res-
taurao das formas de solidariedade postas em
risco pela racionalizao sistmica.
Arato e Cohen definem a sociedade poltica
e econmica como um instrumento ofensivo da
sociedade civil contra sua prpria colonizao
pelo sistema. Para Avritzer (1993), a incluso
dos movimentos democratizantes estruturados
interativamente no interior do marco terico
habermasiano e a possibilidade de sua extenso
aos pases do Leste e da Amrica Latina permi-
tem entender os movimentos democrticos nes-
tes pases como reao aos processos de fuso
entre Estado e mercado e Estado e sociedade.
A possibilidade de alterar a institucionali-
dade pblica est associada s demandas que se
estruturam na sociedade. J a esfera pblica re-
presenta a construo da viabilidade ao exerc-
cio da influncia da sociedade nas decises p-
blicas assim como coloca uma demanda de pu-
blicizao no Estado. O que est em jogo a ne-
cessidade de atualizao dos princpios tico-
polticos da democracia, onde o fortalecimento
do tecido associativo potencializa o fortaleci-
mento da democracia no resto das esferas da vi-
da social. Para Putnam (1994), as prticas sociais
que constroem cidadania representam a possi-
bilidade de se constituir num espao privilegia-
do para cultivar a responsabilidade pessoal, a
obrigao mtua e a cooperao voluntria. As
prticas sociais que lhe so inerentes relacio-
nam-se com a solidariedade, e no encontro en-
tre direitos e deveres. A ampliao da esfera p-
blica ocasiona uma demanda sociedade para
obteno de uma maior influncia sobre o Es-
tado, tanto como sua limitao, assumindo que
a autonomia social supe transcender as assi-
metrias na representao social, assim como
modificar as relaes sociais em favor de uma
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maior auto-organizao social (Cunill Grau,
1998).
A redefinio das relaes entre Estado e so-
ciedade civil no Brasil, no final dos anos 70, im-
plica a constituio, com muitos percalos, de
uma esfera societria autnoma.
Os atores sociais que emergem na sociedade
civil aps 1970, revelia do Estado, criaram no-
vos espaos e formas de participao e relacio-
namento com o poder pblico. Estes espaos
foram construdos, tanto pelos movimentos
populares como pelas diversas instituies da
sociedade civil que articulam demandas e alian-
as de resistncia popular e lutas pela conquista
de direitos civis e sociais. Os movimentos no
s tiveram papel relevante no estabelecimento
de estruturas democrticas fundamentais pro-
pcias participao popular, mas tambm
exerceram um impacto substancial sobre as for-
maes normativas do eleitorado, e, portanto,
sobre a arena poltica formal. Ao gerarem no-
vos elementos de conhecimento e de cultura,
muitos movimentos imprimiram sua marca e
orientaram sua ao pela defesa de prticas pau-
tadas pela sua autonomia, pela necessidade de
tornar visvel a sua capacidade de auto-organi-
zar-se e de desenvolver a democracia direta,
transformando as carncias do seu entorno de
moradia em prticas reivindicatrias.
Os anos 80 trazem uma complexidade cres-
cente nas interaes dos movimentos com os
rgos pblicos e uma importncia maior das
assessorias especializadas e das articulaes in-
terinstitucionais. A crescente politizao da es-
fera privada permite a construo de novos pa-
dres de valores, configurando freqentemente
uma vinculao ideolgica e poltica entre a ne-
cessidade e seus condicionantes estruturais. O
processo de envolvimento dos moradores e a
cada vez mais freqente resposta do poder p-
blico face s demandas, somada participao
dos profissionais e articuladores sociais e/ou
assessores, possibilitam a acumulao de co-
nhecimento em torno das questes reivindica-
das, vinculando-as s pautas institucionaliza-
das da sociedade e criando condies para a
formulao de demandas junto aos rgos p-
blicos (Jacobi, 1990).
Deve-se destacar tambm o significado que
as transformaes do processo poltico mais
amplo provocam na feio do movimento, na
medida em que estes passam a ser reconheci-
dos cada vez mais como interlocutores vlidos.
Muitos movimentos apontam, a partir da re-
posio do coletivo, para uma qualidade dife-
renciada de participao na gesto da coisa p-
blica, na qual a representao no resume todo
o esforo de organizao, mas configura uma
parte de um processo em que a populao cria
as condies para influenciar a dinmica de
funcionamento de um rgo do Estado (Jacobi,
1989).
Com as mudanas poltico-institucionais
que ocorrem a partir de 1983, os movimentos
passam a enfrentar a tenso face instituciona-
lizao, configurada a partir da sua desconfian-
a face participao poltica institucional.
Entretanto a sua crescente importncia no
processo poltico se reflete com a eleio de pre-
feitos progressistas, na medida em que os mo-
vimentos no s exercem presso sobre a arena
poltica, mas ampliam seu espao de insero e
conseguem tambm influenciar, s vezes, a
agenda de gestes progressistas. Isto se verifica
pela expanso do seu potencial participativo em
conselhos de gesto tripartite, comisses de pla-
nejamento e outras formas especficas de repre-
sentao.
Deve ser registrada a multiplicidade de di-
nmicas participativas nas estruturas de conse-
lhos e colegiados criados a partir da Constitui-
o de 1988. O fato diferenciador destas trans-
formaes , segundo Melucci (1994), o fortale-
cimento de novas instituies, as mudanas no
relacionamento do quadro de pessoal com os
usurios e a nova mentalidade sobre a gesto da
coisa pblica, como aspectos constitutivos de
uma nova cultura poltica. Nos anos 90, alm
das prticas participativas inovadoras que se
institucionalizam cada vez mais, surgem novos
movimentos baseados em aes solidrias al-
ternativas centradas em questes ticas ou de
revalorizao da vida humana, como o caso
da Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria
e pela Vida (Jacobi, 1996).
No Brasil, a reflexo sobre a cidadania se
centra nos obstculos sua extenso, decorren-
tes da cultura poltica tradicional, e das pers-
pectivas da sua transformao. A nova dimen-
so da cidadania inclui, de um lado, a constitui-
o de cidados no papel de sujeitos sociais ati-
vos, e, de outro lado, para a sociedade como um
todo, um aprendizado de convivncia com esses
cidados emergentes que recusam permanecer
nos lugares que lhes foram definidos social e
culturalmente.
A partir de 1983, aumenta a participao
dos estados e municpios nos fundos federais,
o que tem resultado, entretanto, num conjunto
fragmentado e inorgnico de programas e pro-
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jetos governamentais que configuram um pa-
dro altamente diferenciado e heterogneo na
implementao da descentralizao, oscilando
entre iniciativas que inovam na lgica da gesto
com participao e as que mantm as frmulas
tradicionais de clientelismo e patrimonialismo.
Nessa direo, um dos aspectos mais comple-
xos e questionveis est relacionado com uma
postura institucional de estimular a participa-
o como um fator de substituio, buscando
envolver cada vez mais, e de forma direta, os ci-
dados na produo e/ou gerenciamento dos
servios pblicos.
No contexto da transio ps-democrtica
no Brasil e pelas presses de uma sociedade ci-
vil mais ativa e mais organizada, foram sendo
criados novos espaos pblicos de interao,
mas principalmente de negociao. Nesse con-
texto a participao citadina emerge, principal-
mente como referencial de rupturas e tenses, e
as prticas participativas associadas a uma mu-
dana qualitativa da gesto assumem visibili-
dade pblica e repercutem na sociedade.
As transformaes na dinmica de gesto e
o fortalecimento de prticas que tornam legti-
ma a participao citadina esto, direta ou indi-
retamente, associadas necessidade de impri-
mir tambm maior eficincia ao governa-
mental.
As transformaes poltico-institucionais e
a ampliao de canais de representatividade dos
setores organizados para atuarem junto aos r-
gos pblicos, como conquista dos movimentos
organizados da sociedade civil, mostram a po-
tencialidade de construo de sujeitos sociais
identificados por objetivos comuns na trans-
formao da gesto da coisa pblica, associada
construo de uma nova institucionalidade.
A formulao mais recorrente est estrutu-
rada em torno do aprofundamento do processo
democrtico, e do seu impacto na ampliao da
capacidade de influncia sobre os diversos pro-
cessos decisrios em todos os nveis da ativida-
de social e das instituies sociais. A participa-
o social se enquadra no processo de redefini-
o entre o pblico e o privado, dentro da pers-
pectiva de redistribuir o poder em favor dos su-
jeitos sociais que geralmente no tm acesso. De
um lado, a participao identificada com os
argumentos da democratizao que tm como
referncia o fortalecimento dos espaos de so-
cializao, de descentralizao do poder e de
crescente autonomizao das decises, portan-
to, enfatizando a importncia de um papel mais
autnomo dos sujeitos sociais. O outro enfo-
que aborda a participao, a partir da criao de
espaos e formas de articulao do Estado com
os sujeitos sociais, configurando um instrumen-
to de socializao da poltica, reforando o seu
papel como meio para realizar interesses e direi-
tos sociais que demandam uma atuao pblica.
A concepo conciliar passa a ter uma pre-
sena crescente no Brasil a partir da legitimao
do papel inovador dos diversos tipos de conse-
lhos, como facilitadores da presena da socieda-
de civil na gesto pblica. A institucionalizao
da participao ampliada ou neocorporativa
ocorre atravs da incluso de organizaes co-
munitrias e movimentos populares nos con-
selhos populares e fruns, dentre os principais.
Isto abre uma arena institucional para a inclu-
so de grupos sociais, onde todos os setores in-
teressados numa determinada poltica pblica
possam discutir os seus objetivos num frum
com regras claras e transparentes, podendo re-
presentar tambm um avano na promoo do
exerccio efetivo de uma cidadania ativa.
O arranjo institucional participativo am-
pliado se consolida na medida em que viabiliza
a capacidade dos grupos de interesse de influ-
enciar, direta ou indiretamente, a formulao e
gesto de polticas pblicas. A ampliao da
oferta citadina no processo assume um carter
diferenciador, no s quanto legitimidade, mas
principalmente quanto garantia de governa-
bilidade e de democratizao da gesto dos bens
pblicos. As prticas participativas representam
uma efetiva possibilidade de ampliao do es-
pao do pblico. Muitas vezes, em nome de su-
postos interesses pblicos mantm-se estru-
turas e gestes estatais verticalizadas e autori-
trias, que servem para garantir interesses cor-
porativos, para a privatizao de recursos ora-
mentrios e para a concesso de benefcios po-
lticos restritos a determinados grupos e indi-
vduos.
A consolidao de propostas participativas
representa a potencializao e a ampliao de
prticas comunitrias, atravs do estabelecimen-
to e ativao de um conjunto de mecanismos
institucionais que reconheam direitos efetiva-
mente exercitveis e estimulem estratgias de
envolvimento e co-responsabilizao. Nesse sen-
tido, um dos maiores desafios de uma proposta
participativa ampliada o de garantir a defini-
o de critrios de representao, de forma a
impedir tanto a sua manipulao por grupos
guiados por interesses particularizados, como a
possibilidade da sua instrumentalizao pela
administrao pblica.
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Polticas sociais, descentralizao
e participao: o desafio de superar
a lgica tradicional e de construir
uma nova institucionalidade
Nas experincias municipais de gesto de pol-
ticas sociais, o executivo se constitui no espao
privilegiado das decises, exercendo uma fun-
o catalisadora pouco inovadora. As dificul-
dades na cooperao entre estado e municpio
impedem a ampliao do poder local na gesto,
o que, reforado pela inoperncia das instn-
cias participativas, reflete a prevalncia dos ca-
nais informais e da lgica da cultura poltica
tradicional destas administraes.
Nas experincias de prefeituras progressis-
tas, e tomando como referncia o caso de So
Paulo, durante a primeira gesto do PT (1989-
1992), embora no houvesse um projeto plena-
mente estruturado sobre como viabilizar a par-
ticipao popular nos diversos aspectos da ad-
ministrao municipal, inegvel que existiu
vontade poltica de incorporar a participao
da populao nas diversas instncias criadas pa-
ra a tomada de decises.
O ponto de partida da gesto era o progra-
ma de governo apresentado na campanha ba-
seado numa proposta democrtica e popular
de governo, centrado num compromisso de in-
verter prioridades, reorientando os investimen-
tos pblicos de modo a atender prioritariamen-
te as necessidades e os direitos sociais dos seto-
res mais carentes da populao.
A concepo de participao popular par-
te componente de uma estratgia de ampliao
de sua base social e poltica, que visa fortalecer
uma forma de governar a cidade introduzindo
novos atores, integrando a populao excluda
e segregada da cidade a um processo democr-
tico de gesto. O marco de referncia est dado
pela enorme desigualdade socioeconmica en-
tre as classes sociais, pelo vazio de instituies
sociais e polticas, pelos problemas de represen-
tao poltica e pela necessidade de avanos no
s na democratizao das relaes sociais, mas
principalmente na consolidao da cidadania
social.
A questo da participao encerrava um
conjunto de interrogaes que s podiam ser
respondidas pela ativao de uma engenharia
institucional que tinha, como uma de suas re-
ferncias, a experincia acumulada pelos diver-
sos movimentos sociais. E estes traziam, impli-
citamente, uma viso de participao na forma
de democracia direta ou de participao entre
iguais. Um dos grandes desafios era romper
com a prtica do clientelismo e da troca de fa-
vores, embora no se pudesse escamotear que a
grande maioria das organizaes sociais ou
relativamente frgil, ou extremamente especia-
lizada, e que a populao em geral tende a esta-
belecer relaes individuais e diretas com a ad-
ministrao.
A gesto se inicia com a inteno de gover-
nar a partir de uma proposta fortemente anco-
rada no iderio poltico-partidrio presente na
campanha eleitoral. Tal iderio centra-se no es-
tmulo e apoio s iniciativas da populao, com
o objetivo de criar Conselhos Populares aut-
nomos, mas resulta tambm de uma concepo
predominante nos setores populares mais or-
ganizados, notadamente na rea de sade e
educao.
A experincia de governo na maioria das
administraes petistas, tanto nas que foram
reeleitas como nas que foram derrotadas em
1992, mostra a viso pouco realista que existia
em torno da participao a panacia dos Con-
selhos Populares. Trata-se de tema da maior
complexidade e que est diretamente vinculado
participao em instncias conciliares e s for-
mas de representao. O esforo do executivo
de reduzir ao mximo o voluntarismo, o espon-
taneismo e a aleatoriedade das prticas partici-
pativas, procurando implantar uma dinmica
participativa mais realista e adequada aos limi-
tes que retardam a promoo de avanos nesta
questo.
Em So Paulo, a democratizao da gesto
educacional tem na participao da sociedade
um componente prioritrio. A orientao pa-
ra que a comunidade atue principalmente co-
mo interlocutora privilegiada na gesto da po-
ltica tanto no nvel local como municipal, bus-
cando reduzir, na medida do possvel, os aspec-
tos fisiolgicos e paternalistas freqentemente
implcitos em projetos participativos. A dina-
mizao das instncias participativas, apesar da
resistncia do funcionalismo, possibilitou um
avano efetivo na autonomia administrativa,
financeira e pedaggica das escolas, refletindo
diferenas entre regies. Os alcances da partici-
pao, apesar do estmulo da administrao, es-
tavam muito relacionados ao nvel de mobiliza-
o, organizao e presso existentes nos bair-
ros. Os Conselhos de Escola foram incentivados
pela administrao, e seus resultados foram di-
versificados, principalmente pela inexistncia
de um ethos efetivamente participacionista na
populao. A busca de uma participao quali-
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ficada vista pela administrao como refern-
cia fundamental de ativao da cidadania. No
obstante, avanos mais substantivos no relacio-
namento escola-comunidade foram dificultados
por resistncias, principalmente dos diretores.
O desafio proposto era o rompimento com
as relaes de poder existentes, valorizando e
resgatando a noo de escola, acomodando a de-
manda e estimulando mecanismos de co-res-
ponsabilizao da populao na dinmica da
gesto, na medida que estava em jogo o prota-
gonismo, principalmente dos setores mais ex-
cludos. As resistncias se centravam, princi-
palmente, no preconceito e no questionamento,
pelo corpo diretivo e docente, sobre o carter
deliberativo do Conselho e sobre a descentrali-
zao do poder, cuja diviso provocou claras
resistncias.
A participao estava muito vinculada
noo de utilidade/objetividade daquilo que era
discutido e proposto, refletindo as dificuldades
de romper com a cultura poltica predominan-
te, apesar do esforo da gesto em introduzir
uma nova qualidade do trabalho na educao.
A iniciativa de abrir canais de participao
cria espao para um importante questionamen-
to da relao entre estado e sociedade. Em pri-
meiro lugar, faz emergir a necessidade de a co-
munidade, atravs de formas organizativas e re-
presentativas, enfrentar sua relao com as pro-
postas de participao implantadas pela admi-
nistrao, dentro do conceito de democratizar e
inovar na gesto da coisa pblica. As dinmicas
de participao implantadas possibilitam um
aumento do grau de informao sobre o fun-
cionamento dos servios e da administrao.
Isto refora a sua razo de ser como instncias
com bases setoriais e territoriais, de concretiza-
o de um exerccio de controle mais perma-
nente e consistente da coisa pblica pelos usu-
rios, e representa uma referncia de inovao e
de construo de novas identidades dos atores
sociais envolvidos.
Embora uma estrutura participativa tenha
sido implantada no mbito local, foram gran-
des as dificuldades para institucionalizar a pro-
posta, na medida em que apesar da orientao e
do suporte fornecido pela administrao para a
implantao e consolidao dos colegiados nos
diversos nveis, as instncias descentralizadas
mostraram resultados bastante diferenciados
quanto ao grau de participao. Alm disso, fre-
qentemente, o baixo nvel de institucionaliza-
o esteve vinculado s resistncias corporati-
vas implementao de prticas participativas,
sempre que vinham tona questes como con-
trole, fiscalizao e deliberao por parte da co-
munidade.
Os resultados heterogneos no conjunto da
cidade refletem as dificuldades de se modificar
uma cultura burocrtica e centralizadora, que
coloca entraves democratizao dos servios
e aos mecanismos de fiscalizao e controle so-
cial da administrao pblica. A dinamizao
das instncias colegiadas, como os Conselhos
de Escola, representa a possibilidade de estimu-
lar formas de cooperao com setores organi-
zados e no-organizados da cidadania nas quais
no se percam de vista alguns temas essenciais
democratizao da gesto. Estes temas se cen-
tram na possibilidade de reforar a capacidade
de crtica e de interveno dos setores populares
atravs de um processo pedaggico e informa-
tivo de base relacional; e a capacidade de multi-
plicao e aproveitamento de potencial dos ci-
dados no processo decisrio dentro de uma l-
gica no cooptativa.
A experincia de So Paulo mostra que os
pais avanaram mais do que os professores na
assimilao da proposta. Criaram-se condies
para que as relaes com a clientela da escola se
tornassem mais responsveis. E demonstrou-se
a viabilidade; apesar das grandes resistncias, de
construo de um espao pblico onde o apren-
dizado da cidadania ativa assume papel central.
Embora uma estrutura participativa tenha sido
implantada no mbito local, foram grandes as
dificuldades para se institucionalizar a proposta.
As resistncias corporativas vinculam-se im-
plementao de prticas participativas, sempre
que vm tona questes como controle, fisca-
lizao e deliberao por parte da comunidade.
Na gesto da sade, o grande desafio que se
impunha era de fazer com que os funcionrios
superassem o medo da participao popular, do
fato de seu servio ser fiscalizado e da popula-
o estar mais presente no seu cotidiano, nota-
damente nos problemas de recursos humanos.
A significativa falta de entendimento pelos fun-
cionrios sobre o alcance da abertura de canais
tem como conseqncia o seu desconhecimen-
to acerca de direitos e deveres.
As dificuldades de implantao das comis-
ses gestoras e de sua legitimao, principal-
mente nas reas mais carentes e desmobilizadas
da cidade, decorrem em grande parte das defi-
cincias da mquina administrativa dificulda-
des de abastecimento de insumos mdicos, de
lotao de pessoal e a falta de eqidade na rela-
o da periferia com o resto do municpio. Ape-
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sar do esforo de garantir uma participao popu-
lar pautada pela transparncia, respeitando-se a au-
tonomia dos movimentos populares, quando exis-
tentes, os alcances so bastante limitados.
As complexidades da participao tambm so
avaliadas, como resultado de um desestmulo da
populao usuria face aos poucos resultados po-
sitivos e lentido na resposta da administrao
frente s demandas dos setores mais carentes, refle-
tindo-se numa dificuldade na hierarquizao dos
problemas da populao.
A iniciativa de abrir canais de participao dei-
xa espao para problematizar em torno da relao
entre estado e sociedade. Isto traz tona a necessi-
dade de os usurios, atravs das suas formas de or-
ganizao e representao, enfrentarem sua relao
com propostas de participao implantadas pela ad-
ministrao dentro da sua concepo de democra-
tizao da gesto e de inovao da gesto da coisa
pblica. O rol das comisses gestoras se insere na l-
gica que preside a formulao da proposta de parti-
cipao, como um processo educativo no qual bus-
ca no s envolver o funcionalismo, mas fortalecer
a conscincia de cidadania da populao para que
esta possa assumir, de forma crescente, o papel de
sujeito na definio das diretrizes de gesto admi-
nistrativa da cidade.
O aumento do grau de informao sobre o fun-
cionamento dos servios e da administrao refora
a razo de ser das comisses gestoras como instn-
cias com bases setoriais e territoriais de consolida-
o de um exerccio de controle mais permanente
e consistente da coisa pblica pelos usurios. Alm
disso, deve-se enfatizar que as comisses gestoras,
assim como outras instncias de participao im-
plantadas, representam a referncia da inovao e da
construo de novas identidades dos atores sociais
envolvidos. Trata-se de um estmulo participao
ativa baseado no pressuposto de estimular a co-res-
ponsabilizao dos usurios e uma disponibilidade
para maior interlocuo e uma permeabilidade das
propostas populares junto administrao.
Para romper com o crculo vicioso, vinculado
s dificuldades relacionadas dinmica de gesto
dos recursos humanos e mudana cultural que re-
presentava, desenvolve-se um grande esforo para
implantar uma nova qualidade de trabalho que esti-
mule, imagem e semelhana dos usurios, uma co-
responsabilizao e uma motivao para construir
e consolidar uma nova prtica de ateno sade.
O resultado deste processo revela o significado
da vontade poltica e de uma concepo de governo
baseada na ativao da cidadania e do risco assu-
mido da inovao resultado da permeabilidade
das propostas populares junto administrao e
de construo de novas identidades e de sujei-
tos portadores de direitos num contexto per-
meado pela prevalncia de prticas clientelistas
e de posturas conservadoras na gesto da coisa
pblica.
Entretanto, a precria institucionalizao da
proposta junto aos usurios, as dificuldades do
enraizamento da experincia de gesto (no m-
bito dos prprios movimentos sociais em virtu-
de das prticas mobilizatrias no serem unifor-
mes nas diversas regies da cidade), e o predo-
mnio de uma viso imediatista em detrimento
de uma concepo mais abrangente centrada na
participao possibilitam o desmonte de forma
radical da poltica existente. Concorre decisiva-
mente para esse desmonte a introduo de uma
proposta privatizante que estimulou a expan-
so de uma poltica de sade. Desvinculada do
SUS, essa poltica de sade viabiliza a consoli-
dao de uma rede de corrupo que deteriora
totalmente o sistema municipal de sade entre
1993 e 2001, provocando uma total degradao
na qualidade dos servios. O espao para que is-
to ocorra resulta da pouca consolidao de um
tecido associativo mais predisposto a reivindi-
car e preservar um direito adquirido de interfe-
rir na gesto. E isso facilita o esvaziamento dos
instrumentos descentralizadores e de participa-
o existentes, retomando a tradio da lgica
centralizada de gesto.
Participao dos cidados a necessria
busca da co-responsabilizao
A institucionalizao da participao permea-
da de dificuldades decorrentes da heterogenei-
dade dos grupos comunitrios e associativos, o
que torna complexos os problemas de represen-
tao, criando tenses quanto aos critrios de
escolha, acirrando a concorrncia e trazendo
tona a presso dos grupos organizados no sen-
tido de reforo das prticas neocorporativas. Is-
so provoca, freqentemente, um esvaziamento
destes mecanismos de deciso coletiva.
Atualmente diversas experincias, e nota-
damente a de Porto Alegre, reforam uma con-
cepo de democracia que articula representa-
o poltica e participao direta como resposta
possvel privatizao prevalecente na gesto da
coisa pblica. O discurso predominante acen-
tua a importncia da convergncia de prticas,
da socializao da poltica, do carter oscilante
da participao, da importncia da institucio-
nalidade, da convivncia com o sistema repre-
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sentativo existente e da necessidade de governar
para toda a cidade.
A anlise do caso de So Paulo mostra que o
desafio para se garantir a eficcia e continuida-
de de polticas pblicas de carter progressista
o reforo dos meios para envolver a popula-
o e manter o seu interesse, e para dimensio-
nar adequadamente os arranjos institucionais.
A sua descontinuidade refora o argumento de
que gesto democrtica e participao popular
requerem uma forma combinada de fortaleci-
mento das formas de organizao da sociedade
civil, uma mudana na correlao de foras,
uma transformao qualitativa dos padres de
gesto, enfim um processo real de democrati-
zao do Estado e da sua gesto. Esta transfor-
mao requer o que Arato e Cohen (1994) de-
finem como a existncia de uma sociedade civil
organizada, diferenciada e adequadamente de-
fendida, capaz de influenciar o Estado e em con-
dies de garantir a manuteno de direitos es-
senciais e de monitorar e influenciar os proces-
sos que se regulam pela lgica sistmica.
O complexo processo de construo da ci-
dadania no Brasil num contexto de agudizao
das desigualdades perpassado por um con-
junto de questes que necessariamente impli-
cam a superao das bases constitutivas das for-
mas de dominao e de uma cultura poltica ba-
seada na tutela, no clientelismo e no patrimo-
nialismo poltico. A constituio de cidados,
como sujeitos sociais ativos, se consubstancia
a partir da transformao das prticas sociais
existentes e na sua substituio pela construo
de novas formas de relao, que tm na partici-
pao um componente essencial. O enfrenta-
mento do patrimonialismo poltico uma tare-
fa complexa e demorada em virtude do enrai-
zamento das prticas de instrumentalizao. O
desafio que se coloca o de construir novos h-
bitos, de neutralizar o clientelismo e de aproxi-
mar o cidado do processo decisrio.
A efetiva participao da populao nos
processos decisrios, como o caso do Ora-
mento Participativo, que vem se constituindo
como um mecanismo ampliado de engajamen-
to da sociedade na gesto das polticas pblicas,
requer um esforo crescente de institucionali-
zao da possibilidade de atendimento das de-
mandas em bases negociadas. Trata-se de pro-
cessar demandas e presses e de implementar
mecanismos formais que contemplem tanto os
setores organizados e mobilizados, estimulando
sua adequao institucionalidade a partir do
respeito autonomia e auto-organizao, co-
mo de envolvimento dos setores desorganiza-
dos. O Oramento Participativo est legitimado
e consta da agenda pblica como mola propul-
sora do processo decisrio da ao governamen-
tal (Jacobi, 1996). Isto est sendo construdo
dentro de uma lgica que no est apenas per-
meada pelo imediatismo e o utilitarismo, mas
por uma radicalizao da democracia, que, alar-
gando os direitos de cidadania no plano polti-
co e social, constri efetivamente novas relaes
entre governantes e governados. Este processo
de gesto atravs do ingresso da cidadania or-
ganizada na mquina do Estado possibilita co-
nhecer seu funcionamento e seus limites e esti-
mula a construo de uma relao de co-res-
ponsabilizao e de disputa, visando produzir
consensos cada vez mais qualificados.
A experincia do Oramento Participativo
em Porto Alegre est diretamente vinculada
com a capacidade que a administrao local tem
de criar canais legtimos de participao, com-
binando elementos da democracia representa-
tiva e de democracia participativa. Trata-se de
uma experincia que tem se multiplicado, co-
mo referncia da adoo de um processo parti-
cipativo, baseado no conceito de esfera pblica
no-estatal que incide sobre o Estado, com ou
sem o suporte da representao poltica tradi-
cional.
Nesse contexto, a participao adquire uma
linguagem e uma prtica de ruptura com o cor-
porativismo territorialmente determinado, com
nfase numa lgica presidida por uma aborda-
gem universal da cidade, criando para os setores
populares uma opo vivel e altamente com-
petitiva de participao poltica alternativa s
prticas clientelistas. A distribuio das obras
emerge de uma relao contratual previamente
estabelecida atravs de um regulamento que de-
termina as regras bsicas de negociao interna
de cada regio da cidade e entre regies, dificul-
tando o clientelismo (Jacobi e Teixeira, 1996).
Mas, apesar da sua repercusso positiva, tam-
bm devem ser mostrados os seus limites, e estes
residem, segundo os analistas, nas contradies
associadas s dificuldades de ampliar a partici-
pao e dependncia em relao s autorida-
des municipais para estruturar a dinmica de
funcionamento (Navarro, 1999).
As dimenses diferenciadas de participao
mostram a necessidade de superar ou conviver
com certos condicionantes sociopolticos e cul-
turais, na medida em que o salto qualitativo co-
mea a ocorrer a partir de diferentes engenha-
rias institucionais, reforando a importncia de
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pensar a participao como um mtodo de go-
verno, o que pressupe a realizao de certas
precondies necessrias sua viabilizao no
nvel do possvel, dadas as caractersticas da cul-
tura poltica brasileira.
Os complexos e desiguais avanos revelam
que estas engenharias institucionais, baseadas
na criao de condies efetivas para multipli-
car experincias de gesto participativa que re-
foram o significado da publicizao das formas
de deciso e de consolidao de espaos pbli-
cos democrticos, ocorrem pela superao das
assimetrias de informao e pela afirmao de
uma nova cultura de direitos. Estas experin-
cias que denominamos inovadoras fortalecem a
capacidade de crtica e de intervenincia dos se-
tores de baixa renda atravs de um processo pe-
daggico e informativo de base relacional, as-
sim como a capacidade de multiplicao e apro-
veitamento do potencial dos cidados no pro-
cesso decisrio dentro de uma lgica no coop-
tativa. Isto mostra que existem condies favo-
rveis para cidadanizar a poltica, deslocando
seu eixo do mbito estatal para o cidado.
Entretanto, estas experincias que inovam
na relao entre Estado e sociedade civil ainda
esto longe de representar um paradigma de
significativa repercusso no atual quadro bra-
sileiro, principalmente em virtude da falta de
vontade poltica dos governantes e da fragilida-
de do tecido associativo. Os grupos organizados
que interagem e pressionam, representam ini-
ciativas fragmentrias que no atingem o cerne
de uma sociedade refratria a prticas coleti-
vas. A realidade brasileira marcada por confi-
gurar um contexto de baixa institucionalizao,
no qual a maioria da populao pouco se mo-
biliza para explicitar sua disposio de utilizar
os instrumentos da democracia participativa vi-
sando romper com o autoritarismo social que
prevalece.
A resposta a esta questo se torna ainda mais
complexa na medida em que tomamos como
uma referncia possvel e contraditria uma
pesquisa sobre as prticas sociais face aos pro-
blemas ambientais na cidade de So Paulo (Ja-
cobi, 1999). Os resultados mostram que mais
de 80% dos moradores de So Paulo, quando
consultados sobre o meio de ao mais efetivo
para resolver os problemas ambientais no nvel
domiciliar e do bairro, indicam a ao governa-
mental, sendo a opo pela ao comunitria
quase sete vezes menor. Isto abre um estimulan-
te campo de reflexo. Cabe ressaltar, entretanto,
que, as respostas enfatizam a importncia de o
poder pblico exercer um papel nucleador e es-
truturador das aes no desempenho da fun-
o de informar e orientar atravs de campa-
nhas educativas; fiscalizar e monitorar a execu-
o de polticas pblicas; e estimular uma di-
nmica de co-responsabilizao da comunida-
de na preveno da desordem e degradao am-
biental, configurando a existncia de um poten-
cial de oferta citadina orientada para uma atua-
o mais efetiva da defesa do interesse geral.
Os desafios para ampliar a participao es-
to intrinsecamente vinculados predisposi-
o dos governos locais de criar espaos pbli-
cos e plurais de articulao e participao, nos
quais os conflitos se tornam visveis e as dife-
renas se confrontam, como base constitutiva
da legitimidade dos diversos interesses em jogo.
A questo se refere ao papel do Estado como
agente de controle ou participao, notadamen-
te quanto criao de um ambiente facilitador
capacidade de mobilizar energias e recursos
da sociedade, estimulando diversos tipos de
parcerias pblico/privado e garantia de im-
plantao de polticas que privilegiam um es-
treito relacionamento entre eqidade e partici-
pao. As possibilidades de reverter de forma
significativa o atual quadro esto associadas, de
um lado, necessidade de uma reinveno soli-
dria e participativa do Estado. De outro, dif-
cil tarefa das organizaes da sociedade civil,
num contexto de eroso de direitos, de consoli-
dar prticas que fortaleam a sua capacidade de
interlocuo na definio de polticas pblicas
e na partilha dos recursos provenientes dos fun-
dos pblicos.
A alternativa da participao deve ser vista
pela tica dos nveis de concesso dos espaos
de poder e, portanto, pela sua maior ou menor
ruptura com estruturas tradicionais, patrimo-
nialistas e autoritrias. Isto configura a possibi-
lidade de os cidados assumirem um papel rele-
vante no processo de dinamizao da sociedade,
e vem reforar o exerccio de um controle mais
permanente e consistente dos usurios na ges-
to da coisa pblica, sustentado no acesso in-
formao sobre o funcionamento do governo
da cidade a todos os grupos sociais.
A possibilidade de criar as condies para a
ruptura com a cultura poltica dominante e pa-
ra uma nova proposta de sociabilidade baseada
na educao voltada participao se concreti-
zar principalmente pela presena crescente de
uma pluralidade de atores. Atravs da ativao
do seu potencial de participao, esses atores te-
ro cada vez mais condies de intervir consis-
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tentemente e sem tutela nos processos decis-
rios de interesse pblico, legitimando e consoli-
dando propostas de gesto baseadas na garantia
do acesso informao, e na consolidao de
canais abertos para a participao, que, por sua
vez, so precondies bsicas para a institucio-
nalizao do controle social.
A modernizao dos instrumentos de ges-
to e de articulao requer uma engenharia so-
cioinstitucional complexa apoiada em proces-
sos educativos e pedaggicos para garantir aos
diversos atores envolvidos, notadamente aos
grupos sociais mais vulnerveis, condies de
acesso s informaes em torno dos servios de
saneamento ambiental e dos impactos dos pro-
blemas ambientais.
O desafio que enfrenta o de limitar, preve-
nir, minimizar e, se possvel, eliminar os riscos
atravs da disseminao de prticas sociais di-
versificadas. Isto implica a necessidade de multi-
plicao de iniciativas pautadas pela ampliao
do direito informao numa perspectiva in-
tegradora, assim como a formao de cidados,
como portadores de um papel social constitu-
do atravs da criao de espaos sociais de luta
e na institucionalizao de prticas de cidadania
ativa que garantam a expresso e representao
de interesses coletivos dos setores mais per-
meveis desigual distribuio dos riscos e da
renda.
O desafio existente o de superar as barrei-
ras socioinstitucionais e fortalecer polticas pau-
tadas pela incluso da noo de interesse geral.
Esta se concretiza na medida em que o tema da
cidadania assumido como um ponto nodal
para a institucionalizao da participao dos
cidados em processos decisrios de interesse
pblico. Para tanto, existe a necessidade de le-
var em considerao o nvel de informao e/
ou desinformao dos moradores a respeito das
necessrias inter-relaes com os temas da ci-
dade e seu envolvimento com uma perspectiva
que enfatize o interesse geral. Este entendimento
da questo pode ajudar a eliminar algumas das
barreiras socioculturais que, freqentemente,
obstruem iniciativas formuladas para implan-
tar melhoramentos no contexto urbano. Mas,
que no so necessariamente bem-sucedidas,
em virtude da falta de legitimidade e/ou consen-
so pelos diferentes atores relevantes, privados ou
pblicos, e que podem vir a ter um importante
papel e impacto nos problemas e solues.
No atual quadro urbano brasileiro, in-
questionvel a necessidade de implementar po-
lticas pblicas orientadas para tornar as cida-
des social e ambientalmente sustentveis, como
uma forma de se contrapor ao quadro de dete-
riorao crescente das condies de vida. Uma
agenda para a sustentabilidade urbana deve ter
como um dos seus objetivos gerar empregos
com prticas sustentveis e ampliar o nvel de
conscincia ambiental, estimulando a popula-
o a participar mais intensamente nos proces-
sos decisrios como um meio de fortalecer a sua
co-responsabilizao no monitoramento dos
agentes responsveis pela degradao socioam-
biental.
Isto estimular o fortalecimento das organi-
zaes sociais e comunitrias, a redistribuio
de recursos atravs de parcerias, a disseminao
de informao, e a capacitao para participar
crescentemente dos espaos pblicos de deci-
so e da construo de instituies pautadas por
uma lgica de sustentabilidade.
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