re iones com etitivasl Oswaldo Aharon Porras Vallejo Economista Universidad de Antioquia Colombia ha entrado en los ltimos aos en la senda del crecimiento sostenido, alcanzando un ambiente macroeconmico estable (crecimiento del PIB superior al 5%; inflacin menor al 5%; crecimiento de las exportaciones en 2005 en un 26.6%; reduccin del desempleo en 11.5%; destacables resultados sociales tangibles de 4 millones de nuevos cupos de educacin bsica y media; 8 millones de nuevos cupos en rgimen subsidiado de salud; 390.000 soluciones nuevas de vivienda; 3 1 1 millones de nuevos vinculados al servicio de acueducto y 3,8 millones al servicio de alcantarillado). Sin embargo, an persisten grandes desequilibrios regionales: el ingreso total per-cpita de departamentos ms desarrollados es de $2.2 millones, 5 veces mayor al de menor ingreso per- cpita ($0.42 millones), el mayor PIB per- cpita de 2003 fue de $4 1 9 millones mientras que el menor es de $0.63 millones 1 el IDH de Bogot y cinco departamentos ms desarrollados (Cundinamarca, A.ntioquia 1 Valle 1 Santander y Atlntico) est por encima de O. 78 1 en contraste con el de Choc en donde el IDH es de 0.68. Adems/ la descentralizacin ha avanzado en Colombia significativamente en los ltimos aos. Dichos avances se manifiestan en una mayor apertura poltica generada a partir de la eleccin popular de alcaldes y gobernadores/ en una efectiva descentralizacin de las competencias y recursos de los servicios sociales en los cuales progresivamente se vienen obteniendo mejores resultados en materia de cobertura y calidad/ y en garantizar la viabilidad fiscal de las entidades territoriales para que cumplan adecuadamente con sus funciones sealadas en la Constitucin. No obstante 1 subsisten desequilibrios regionales, la concentracin del ingreso/ medida a travs del ndice de Gini en departamentos como Boyac y Choco/ est en 0.59 1 comparado con departamentos como Norte de Santander y Guajira 1 cuyo ndice slo alcanza 0.44 y 0.41 respectivamente. Por su parte 1 la actividad industrial y de los recursos asociados como el Impuesto de industria y comercio se concentra en un 80% en Bogot y otras diez ciudades; el recaudo por predial se concentra en un 82% en Bogot y otras 40 ciudades y el acceso a la tecnologa contina siendo un privilegio de las grandes ciudades. Desarrollo y ordenamiento territorial son conceptos interdependientes. El primero expresa en un determinado grupo poblaciona! su dinamismo econmico, la distribucin del ingreso/ dotacin y calidad medio ambiental, satisfaccin de las necesidades bsicas y las condiciones de libertad/ felicitad y realizacin personal. El ordenamiento territorial/ por su parte 1 es la expresin espacial de las intervenciones/ por accin u omisin 1 de las actividades econmicas, sociales y culturales de toda la sociedad. El logro de un pas de regiones 1 ms productivo/ equitativo y sustentable, pasa por conseguir una elevada dinmica en el desarrollo y una ordenacin del territorio que potencie dicho crecimiento, difundindolo espacialmente/ dndole sustentabilidad/ y armonizando los logros econmicos sociales. En las ltimas dos dcadas el territorio ha retomado protagonismo como factor de desarrollo/ constituyndose en sujeto prioritario de polticas pblicas orientadas al aprovechamiento de los impulsos del crecimiento/ dado que los potenciales de asimilacin y multiplicacin que posee han demostrado que, adecuadamente planificados y gestionados, consiguen transformar el crecimiento en desarrollo. En este sentido, .las relaciones entre crecimiento y desarrollo y la forma como stos se expresan en las entidades territoriales/ son el punto de referencia para entender las caractersticas de un ordenamiento territorial que sirva de medio para contar con un pas ms equitativo y con regiones competitivas. 1. Evolucin de las teoras sobre el desarrollo territorial Las teoras sobre el desarrollo territorial han acompaado la evolucin de las regiones tradicionalmente industriales, su transformacin productiva y el surgimiento de nuevos patrones de industrializacin y de desarrollo espacial. La mayora de los modelos tericos sobre el desarrollo regional se ha concebido alrededor de la interpretacin de las relaciones entre crecimiento econmico y espacio, considerando a este ltimo solamente como soporte pasivo de las actividades productivas 2 . En buena parte de los desarrollos conceptuales sobre los asuntos regionales prevalece la idea de que los impulsos externos son los que permiten una acumulacin productiva suficiente para el despegue econmico de los territorios, o son la clave para estructurar una base econmica slida; tanto las teoras neoclsicas como las de la dependencia plantean modelos de desarrollo implantados desde afuera y no consideran las capacidades endgenas locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconmicas. Desde los aos 80, principalmente en Europa, surgi la corriente promotora de polticas "de abajo hacia arriba", gestionadas por los gobiernos regionales y locales en sus respectivos territorios, como reaccin frente a la presin de procesos globales que tienden a borrar las fronteras y a ser cada vez ms incontrolables. El cambio de paradigma ha trascendido los enfoques exclusivamente econmicos y de la geografa tradicional 1 al incorporar concepciones integrales de territorio sin limitarlo a la condicin exclusiva de contenedor; el territorio! como construccin social, se asume como un factor explicativo y dinmico de los procesos de desarrollo. En este ltimo sentido la g!obalizacin econmica pasa a reconocer el papel protagnico de la economa regional 1 urbana y rural, teniendo en cuenta las ventajas de la localizacin y los aportes de los factores endgenos a la creacin de ventajas competitivas. Desde el ngulo espacial, el concepto de desarrollo endgeno se puede entender como un proceso al interior de un determinado territorio 1 expresado en la capacidad de los actores locales de generar valor agregado y de absorber internamente y multiplicar los impulsos de crecimiento. Este desarrollo se debe reflejar en la retencin del excedente econmico generado internamente; en !a atraccin de inversiones externas, y en el mejoramiento permanente de la calidad de vida. Vsquez Barquero, destaca las siguientes propiedades del concepto de desarmllo endgeno: "Se caracteriza por la utilizacin del potencial de desarrollo existente en el territorio gracias a la iniciativa Yr en todo caso, bajo e! control de los actores locales". "Los procesos de desarrollo endgeno se producen como consecuencia de la utilizacin de externalidades 4 en los sistemas productivos locales, lo que favorece e! surgimiento de rendimientos crecientes y, por lo tanto, e! crecimiento econmico". "El desarmlio endgeno se refiere a pmcesosde transformacin econmica y social que se generan como consecuencia de la respuesta de las ciudades y regiones a los desafos de la competitividad, y en los que los actores locales adoptan estrategias e iniciativas encaminadas a mejorar el bienestar de la sociedad local". La contribucin principal del enfoque de desarrollo regional endgeno ha sido la identificacin de factores de produccin altamente decisivos para un desarrollo territorial que concibe el territorio y sus organizaciones como un activo. As, e! capital social, el capital humanor el conocimiento 1 la investigacin y desarrollo 1 la informacin y las instituciones se asumen como activos estructurantes del territorio con capacidad de ser moldeados desde lo local/regional, contando con las necesarias articulaciones y complementaciones con el nivel nacional. "La idea de desarrollo endgeno moderno se sustenta en la ejecucin de polticas de fortalecimiento y calificacin de las estructuras internas de los territorios, procurando siempre la consolidacin de un desarrollo originalmente local, creando condiciones sociales, econmicas e institucionales para la generacin y atraccin de nuevas actividades productivas, dentro de la perspectiva de una economa abierta." Los atributos antes anotados sobre el desarrollo territorial endgeno indican que, desde e! punto econmico, es necesario crear externalidades que puedan ser capitalizadas por las empresas 1 -------------------------------------------- como ventajas competitivas, alcanzando mayor productividad y calidad. Complementariamente, desde el ngulo sociocultural, institucional y poltico, es necesario contar con capital social, principalmente en el sentido de incrementar el stock de autoorganizacin social comunitaria, estmulo y prctica de soluciones colaborativas para asuntos de inters comn, y promocin de la participacin y el dilogo con los diversos actores territoriales. Adicionalmente a los factores anotados, econmicos y socioculturales, es necesario agregar al concepto de desarrollo la sustentabilidad, inicialmente vinculada al uso racional de los recursos naturales, teniendo presentes las generaciones futuras. En una concepcin amplia de la sustentabilidad se agregan la dimensin social, econmica e institucional. 2. Desarrollo y ordenamiento territorial para alcanzar regiones competitivas y sustentables. Las nuevas teoras regionales destacan la importancia del territorio, como soporte para la competitividad empresarial y como entramado de instituciones pblicas y privadas para gestionar el desarrollo 7 , representando concepciones integrales y dinmicas del proceso de desarrollo. Esas dinmicas se sustentan especialmente en los componentes intangibles del territorio: su nivel de organizacin, la capacidad de gestin de sus instituciones, la capacidad emprendedora el aprendizaje, la actitud de cooperacin y cambio; aspectos que se constituyen en los principales acervos que favorecen las transformaciones de los sistemas productivos y su insercin competitiva. Teniendo en cuenta que la ordenacin del territorio es el instrumento que permite orientar la evolucin espacial del desarrollo econmico, social y ambiental, y que promueve el establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, departamentos, municipios, y ciudades; entre empresas y sus entornos, y ms genricamente entre los espacios urbanos y rurales, es importante contar con escenarios de organizacin territorial en funcin de visiones compartidas de desarrollo, de largo plazo, que guen la intervencin pblica y privada en el proceso de desarrollo local, regional y nacional. La reestructuracin productiva que se deriva de los acelerados cambios provenientes del nuevo orden econmico mundial est incidiendo directamente en las posibilidades de desarrollo de los departamentos y municipios. Este hecho coloca el tema del desarrollo local y regional como una tarea ineludible que compromete tanto a las entidades territoriales como al gobierno nacional. El desarrollo local se define como "Un proceso de crecimiento econmico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la poblacin local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una econmica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensin poltico-administrativa en que las polticas territoriales permiten crear un entorno econmico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local". 8 La preocupacin por el desarrollo local y regional ha avanzado progresivamente en el pas hasta convertirse en una de las prioridades de las agendas gubernamentales. Sin embargo, no se ha logrado contar con estrategias e instrumentos que respondan en forma articulada a las tres dimensiones del desarrollo local planteadas anteriormente. La dimensin econmica trata de avanzar como fuerza jalonadora del crecimiento sin alcanzar a ser correspondida por las dimensiones socioculturales y poltico administrativas. Ese desajuste se expresa en unas dinmicas econmicas basadas nicamente en el comportamiento de las fuerzas del mercado, que no encuentran en muchos casos los complementos y los factores reguladores provenientes del entorno territorial suficientes para capitalizar los impulsos del crecimiento, de manera que los transforme en desarrollo local y regional sustentable. 1 3. Criterios de poltica de desarrollo territorial. El Estado requiere concebir una poltica de desarrollo territorial moderna, que posicione al pas y sus regiones frente a la lgica de! capital, desde el punto de vista de su organizacin territorial, procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las localidades y regiones, reconociendo su diversidad y la importancia de que ios impulsos externos de crecimiento se transformen en desarrollo sustentable. La descentralizacin y el ordenamiento territorial se constituyen en pilares fundamentales para el diseo de unas polticas territoriales que atiendan la diversidad regional del pas. Profundizando en la descentralizacin es fundamental como ingrediente para suscitar el desarrollo endgeno. Una comunidad empoderada y proactiva estar ms en disposicin de asumir opciones de desarrollo transformadoras que la posicione competitivamente, y le permita la reinversin interna de los excedentes, para retroalimentar sus procesos de desarrollo local, dndoles sostenibilidad. Por su parte, el ordenamiento territorial posibilita orientar la disposicin espacia!, siguiendo escenarios territoriales futuros compartidos, de los asentamientos poblaciona!es y actividades socioeconmicos, buscando la armona y sustentabilidad del desarrollo. Las polticas sobre regin tradicionalmente han tenido como objeto principal reducir los desequilibrios derivados de un crecimiento econmico que ha estado predominantemente en manos de las fuerzas del mercado. Dichas polticas se han diseado, y an se conciben, desplegando estrategias dirigidas exgenamente hacia las zonas con problemas de orden social o econmico o con importantes potenciales. La perspectiva actual de las polticas de desarrollo regional est cambiando, ahora el nfasis es en la construccin de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento de los recursos endgenos y la creacin de entornos locales innovadores, vinculando activamente en las estrategias a los actores pblicos, privados y comunitarios. Una perspectiva territorial de las polticas pblicas, que asuma el territorio como un sujeto proactivo del desarrollo y no nicamente como receptor pasivo de iniciativas econmicas, fiscales y sectoriales, tiene el potencial de reposicionar el tema del desarrollo bajo la ptica de las aptitudes locales y regionales para un crecimiento incluyente. As se podr disponer de unas condiciones favorables no slo de dotacin de infraestructuras, sino de capacidad de desarrollo interno, posibilitando, por iniciativa propia, aprovechar las oportunidades y afrontar los riesgos de la insercin internacional. E! desarOIIo territorial como asunto de inters estratgico demanda la articulacin de esfuerzos nacionales y de las entidades territoriales. Dicha articulacin alcanza su nivel ms potente en la medida que se logre la convergencia y complementariedad entre las visiones de desarrollo nacional y territoriales. La visin, como idea de fuerza movilizadora y de cohesin , se podr constituir en el norte comn de las agendas de desarrollo. E! gobierno nacional ha propuesto, desde el ao 2004, la Visin Colombia 2019, con sus correspondientes objetivos, estrategias y acciones, que se est socializando con el propsito de retroalimentarla con las iniciativas locales y regionales y de promover y consolidar la definicin de proyectos de futuro en las entidades territoriales, como elementos jalonadores de los proceso de desarrollo territorial endgeno. Una visin de desarrollo compartida, inspirada por firmes propsitos de cambio y compromisos de apropiacin y responsabilidad local, en respuesta a la asuncin de competencias y recursos descentralizados, acompaada adems con un reordenamiento territorial que facilite el aprovechamiento de las ventajas comparativas, se constituirn en los ejes inspiradores y cohesionadores para construir y consolidar un desarrollo territorial sustentable. Bajo el enfoque anterior, las estrategias de desarrollo territorial debern surg - =-= convergencia entre las perspectivas y dinmicas territoriales y nacionales. La estrate;:: :: desarrollo concebida desde lo local y regional se sustentar en una comprensin ce dinmicas de desarrollo endgeno de los municipios y departamentos y de la necesidad combinarlas con polticas sectoriales y regionales, impulsadas desde el nivel central. A nivel local-regional, las polticas y la planificacin debern atender cuestiones como el mejoramiento de la competitividad, desarrollando ventajas comparativas dinmicas, atendiendo la sustentabilidad del desarrollo y la preservacin de la identidad y patrimonio cultural. Desde el nivel nacional, las polticas se debern orientar hacia los aspectos globales del desarrollo territorial (contexto internacional y regional nacional), en funcin de las diferencias, desequilibrios y potencialidades regionales; a travs de polticas de fomento, de compensacin, reconversin y reactivacin, que generen oportunidades, reconozcan la diversidad, contribuyan a la reduccin de la pobreza y a mitigar los efectos negativos de la reestructuracin productiva derivada de la globalizacin. Ser responsabilidad del nivel nacional la integracin con el contexto internacional y de los problemas de desequilibrio estructural entre zonas y regiones, para mantener la cohesin y solidaridad regional, atendiendo adems las infraestructuras estructurantes nacionales de comunicacin, energa y transportes. Adems, orientar y coordinar las polticas fiscales y financieras de acuerdo con propsitos de desarrollo territorial nacional y regional. El enfoque de las relaciones nacin territorio debe trascender las funciones clsicas distributivas y de asignacin del gasto, promoviendo la cooperacin convergente alrededor de propsitos de desarrollo comunes que le apunten a los asuntos estratgicos del pas relacionados con la consolidacin de un Cecimiento econmico dinmico y sostenido, la reduccin de las inequidades, y la disminucin de los desequilibrios en el desarrollo. Dnde estamos y para dnde vamos en trminos de desarrollo y ordenamiento territorial. Ante el reto de potenciar el territorio, o la organizacin territorial como factor de desarrollo, el ordenamiento territorial surge como instrumento de poltica pblica con grandes potencialidades para transformar el crecimiento en desarrollo. Desarrollo y ordenamiento territorial son interdependientes. El desarrollo ms en funcin de factores intangibles relacionados con del desarrollo endgeno, como la formacin de capital humano, el conocimiento y las innovaciones, la informacin, las instituciones y el capital social; entendidos como fuerzas internas con capacidad de generar valor agregado y de apersonarse y reinvertir los excedentes de! crecimiento. Constituir un pas de regiones dinmicas y con niveles de desarrollo equilibrados, en un pas diverso, es posible si se logra capitalizar adecuadamente dinmicas como las que actualmente posee el pas, en el sentido de contar con un contexto macroeconmico favorable, avances importantes en el mejoramiento de las condiciones sociales y recuperacin del clima de seguridad y ambiente para invertir. En coyunturas como las actuales es donde las estrategias de desarrollo territorial tienen ms posibilidades de lograr sus objetivos de sumar y articular los potenciales locales y multiplicar los impulsos externos favorables, produciendo sinergias que posibilitan dar saltos de cualitativos de significacin en los niveles de desarrollo. Las polticas de descentralizacin han dado una buena base a los territorios para poder desplegar sus capitales endgenos: Se estn consolidando unas instituciones locales con capacidad de gestin e inversin que, adecuadamente capitalizadas alrededor de proyectos de desarrollo territorial, de alcance subregional y regional y con iniciativa y liderazgo local, tienen mayor potencia para transformar el crecimiento en desarrollo y para reducir los desequilibrios regionales, apoyados con las correspondientes polticas nacionales. 1 En el escenario anterior el ordenamiento territorial toma mayor protagonismo ya, no slo en funcin de facilitar el desempeo de las actividades econmicas y garantizar el uso adecuado del suelo y la provisin de los espacios y las facilidades sociales en armona con el medio natural sino, adems, como un ordenamiento sustentable del territorio, en las dimensiones clave (social, econmica, institucional, poltica y ambiental), consideradas interrelacionadamente. Se busca finalmente disponer de entornos territoriales favorables para el despliegue del emprendimiento de la formacin de redes y asociaciones, e! aprendizaje colectivo, la generacin de externalidades positivas y la constitucin de sistema productivos territoriales/ tipo ciusters y cadenas productivas. El desarrollo territOial est emergiendo con fuerza a escala nacional y territorial, agregando nuevos ingredientes a la concepcin ffsica y geogrfica del ordenamiento territorial que tradicionalmente ha precedido la discusin sobre el tema. Ei ordenamiento territorial, como elemento constitutivo clave del desarrollo territorial, empieza a ser comprendido como un proceso abierto que involucra los diversos actores y sectores de actividad, abriendo espacio a proyectos de construccin regional de diversa naturaleza y escala. Por ejemplo los procesos de ciudad - regin, regiones metropolitanas, de ecorregiones, macroregiones, y subregiones, existiendo adems, conciencia sobre la necesidad de que dichos procesos estn presididos por visiones compartidas de desarrollo con perspectiva de largo plazo. Sobresalen los casos del proceso de planificacin Bogot Cundinamarca, con pyeccin hacia la regin central del pas, la asociacin de departamentos de Orinoquia y Amazonia que articula alrededor de apuestas productivas de inters regional a 10 departamentos que corresponden a la mitad de la superficie terrestre del pas; igualmente a escala subregional, avanzan procesos de desarrollo territorial como !os de la Costa pacifica alrededor de la Agenda Pacfico 2, la subregin de la el proceso de! Urab ... etc. El desarrollo territorial surge desde diversos frentes y de variadas formas mostrando as !as mltiples facetas de un pas heterogneo. Lo importante es que se constituya en una prctica espontnea de las comunidades y diversas organizaciones. El ordenamiento territorial que lo debe secundar necesita ser flexible y constituirse en un facilitador y armonizador de los diferentes intereses que se cruzan en los escenarios territoriales. La estructuracin de un desarllo territorial que sea el resultado de la convergencia entre la perspectiva nacional de u n pas de regiones y las dinmicas locales propias de la heterogeneidad regional del pas, empieza a contar con elementos que hacen posible tal encuentro, conciliando las particularidades econmicas, sociales, tnicas y culturales. La propuesta de visin Colombia 2019 es un primer avance desde la nacin que requiere complementarse con una perspectiva regional. Los departamentos, en mayor medida estn avanzando desde diferentes concepciones hacia la elaboracin de sus planes estratgicos y visiones de largo plazo; algunas agrupaciones departamentales van en esta senda e, igualmente, varias de las principales ciudades del pas. 4 Referidas a polticas, instrumentos de regulacin pblica de estructuras de mercado; acceso a capital de largo plazo, tecnologa, recursos humanos calificados, tierra; fomento de actividades innovadoras I&D, exportadoras, asociatividad empresarial. Estas polticas e instrumentos reducen costos de produccin, facilitan encadenamientos productivos, disminuyen los costos de transaccin.
Osear. El territorio como factor estratgico de desarrollo. Hacia un espacio de gestin
metropolitana en el Gran Rosario. Seminario Ciudad Futura. Rosario, Argentina, 1999 8 VZQUEZ-BARQUERO A. (1988), Desarrollo local. Una estrategia de creacin de empleo, Editorial Pirmide, JVladrid. .""