Desarrollo y ordenamiento territorial para

construir un pas mas equitativo y con

re iones com etitivasl
Oswaldo Aharon Porras Vallejo
Economista Universidad de Antioquia
Colombia ha entrado en los ltimos aos en la senda del crecimiento sostenido, alcanzando un
ambiente macroeconmico estable (crecimiento del PIB superior al 5%; inflacin menor al 5%;
crecimiento de las exportaciones en 2005 en un 26.6%; reduccin del desempleo en 11.5%;
destacables resultados sociales tangibles de 4 millones de nuevos cupos de educacin bsica y
media; 8 millones de nuevos cupos en rgimen subsidiado de salud; 390.000 soluciones nuevas
de vivienda; 3
1
1 millones de nuevos vinculados al servicio de acueducto y 3,8 millones al servicio
de alcantarillado). Sin embargo, an persisten grandes desequilibrios regionales: el ingreso total
per-cpita de departamentos ms desarrollados es de $2.2 millones, 5 veces mayor al de menor
ingreso per- cpita ($0.42 millones), el mayor PIB per- cpita de 2003 fue de $4
1
9 millones
mientras que el menor es de $0.63 millones
1
el IDH de Bogot y cinco departamentos ms
desarrollados (Cundinamarca, A.ntioquia
1
Valle
1
Santander y Atlntico) est por encima de O. 78
1
en contraste con el de Choc en donde el IDH es de 0.68.
Adems/ la descentralizacin ha avanzado en Colombia significativamente en los ltimos aos.
Dichos avances se manifiestan en una mayor apertura poltica generada a partir de la eleccin
popular de alcaldes y gobernadores/ en una efectiva descentralizacin de las competencias y
recursos de los servicios sociales en los cuales progresivamente se vienen obteniendo mejores
resultados en materia de cobertura y calidad/ y en garantizar la viabilidad fiscal de las entidades
territoriales para que cumplan adecuadamente con sus funciones sealadas en la Constitucin.
No obstante
1
subsisten desequilibrios regionales, la concentracin del ingreso/ medida a travs
del ndice de Gini en departamentos como Boyac y Choco/ est en 0.59
1
comparado con
departamentos como Norte de Santander y Guajira
1
cuyo ndice slo alcanza 0.44 y 0.41
respectivamente. Por su parte
1
la actividad industrial y de los recursos asociados como el
Impuesto de industria y comercio se concentra en un 80% en Bogot y otras diez ciudades; el
recaudo por predial se concentra en un 82% en Bogot y otras 40 ciudades y el acceso a la
tecnologa contina siendo un privilegio de las grandes ciudades.
Desarrollo y ordenamiento territorial son conceptos interdependientes. El primero expresa en un
determinado grupo poblaciona! su dinamismo econmico, la distribucin del ingreso/ dotacin y
calidad medio ambiental, satisfaccin de las necesidades bsicas y las condiciones de libertad/
felicitad y realizacin personal. El ordenamiento territorial/ por su parte
1
es la expresin espacial
de las intervenciones/ por accin u omisin
1
de las actividades econmicas, sociales y culturales
de toda la sociedad. El logro de un pas de regiones
1
ms productivo/ equitativo y sustentable,
pasa por conseguir una elevada dinmica en el desarrollo y una ordenacin del territorio que
potencie dicho crecimiento, difundindolo espacialmente/ dndole sustentabilidad/ y
armonizando los logros econmicos sociales.
En las ltimas dos dcadas el territorio ha retomado protagonismo como factor de desarrollo/
constituyndose en sujeto prioritario de polticas pblicas orientadas al aprovechamiento de los
impulsos del crecimiento/ dado que los potenciales de asimilacin y multiplicacin que posee han
demostrado que, adecuadamente planificados y gestionados, consiguen transformar el
crecimiento en desarrollo. En este sentido, .las relaciones entre crecimiento y desarrollo y la
forma como stos se expresan en las entidades territoriales/ son el punto de referencia para
entender las caractersticas de un ordenamiento territorial que sirva de medio para contar con
un pas ms equitativo y con regiones competitivas.
1. Evolucin de las teoras sobre el desarrollo territorial
Las teoras sobre el desarrollo territorial han acompaado la evolucin de las regiones
tradicionalmente industriales, su transformacin productiva y el surgimiento de nuevos patrones
de industrializacin y de desarrollo espacial. La mayora de los modelos tericos sobre el
desarrollo regional se ha concebido alrededor de la interpretacin de las relaciones entre
crecimiento econmico y espacio, considerando a este ltimo solamente como soporte pasivo de
las actividades productivas
2
. En buena parte de los desarrollos conceptuales sobre los asuntos
regionales prevalece la idea de que los impulsos externos son los que permiten una acumulacin
productiva suficiente para el despegue econmico de los territorios, o son la clave para
estructurar una base econmica slida; tanto las teoras neoclsicas como las de la dependencia
plantean modelos de desarrollo implantados desde afuera y no consideran las capacidades
endgenas locales como fundamentales para promover transformaciones socioeconmicas.
Desde los aos 80, principalmente en Europa, surgi la corriente promotora de polticas "de
abajo hacia arriba", gestionadas por los gobiernos regionales y locales en sus respectivos
territorios, como reaccin frente a la presin de procesos globales que tienden a borrar las
fronteras y a ser cada vez ms incontrolables. El cambio de paradigma ha trascendido los
enfoques exclusivamente econmicos y de la geografa tradicional
1
al incorporar concepciones
integrales de territorio sin limitarlo a la condicin exclusiva de contenedor; el territorio! como
construccin social, se asume como un factor explicativo y dinmico de los procesos de
desarrollo. En este ltimo sentido la g!obalizacin econmica pasa a reconocer el papel
protagnico de la economa regional
1
urbana y rural, teniendo en cuenta las ventajas de la
localizacin y los aportes de los factores endgenos a la creacin de ventajas competitivas.
Desde el ngulo espacial, el concepto de desarrollo endgeno se puede entender como un
proceso al interior de un determinado territorio
1
expresado en la capacidad de los actores locales
de generar valor agregado y de absorber internamente y multiplicar los impulsos de crecimiento.
Este desarrollo se debe reflejar en la retencin del excedente econmico generado
internamente; en !a atraccin de inversiones externas, y en el mejoramiento permanente de la
calidad de vida.
Vsquez Barquero, destaca las siguientes propiedades del concepto de desarmllo endgeno:
"Se caracteriza por la utilizacin del potencial de desarrollo existente en el territorio gracias a la
iniciativa Yr en todo caso, bajo e! control de los actores locales".
"Los procesos de desarrollo endgeno se producen como consecuencia de la utilizacin de
externalidades
4
en los sistemas productivos locales, lo que favorece e! surgimiento de
rendimientos crecientes y, por lo tanto, e! crecimiento econmico".
"El desarmlio endgeno se refiere a pmcesosde transformacin econmica y social que se
generan como consecuencia de la respuesta de las ciudades y regiones a los desafos de la
competitividad, y en los que los actores locales adoptan estrategias e iniciativas encaminadas a
mejorar el bienestar de la sociedad local".
La contribucin principal del enfoque de desarrollo regional endgeno ha sido la identificacin de
factores de produccin altamente decisivos para un desarrollo territorial que concibe el territorio
y sus organizaciones como un activo. As, e! capital social, el capital humanor el conocimiento
1
la
investigacin y desarrollo
1
la informacin y las instituciones se asumen como activos
estructurantes del territorio con capacidad de ser moldeados desde lo local/regional, contando
con las necesarias articulaciones y complementaciones con el nivel nacional.
"La idea de desarrollo endgeno moderno se sustenta en la ejecucin de polticas de
fortalecimiento y calificacin de las estructuras internas de los territorios, procurando siempre la
consolidacin de un desarrollo originalmente local, creando condiciones sociales, econmicas e
institucionales para la generacin y atraccin de nuevas actividades productivas, dentro de la
perspectiva de una economa abierta."
Los atributos antes anotados sobre el desarrollo territorial endgeno indican que, desde e! punto
econmico, es necesario crear externalidades que puedan ser capitalizadas por las empresas
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como ventajas competitivas, alcanzando mayor productividad y calidad. Complementariamente,
desde el ngulo sociocultural, institucional y poltico, es necesario contar con capital social,
principalmente en el sentido de incrementar el stock de autoorganizacin social comunitaria,
estmulo y prctica de soluciones colaborativas para asuntos de inters comn, y promocin de
la participacin y el dilogo con los diversos actores territoriales.
Adicionalmente a los factores anotados, econmicos y socioculturales, es necesario agregar al
concepto de desarrollo la sustentabilidad, inicialmente vinculada al uso racional de los recursos
naturales, teniendo presentes las generaciones futuras. En una concepcin amplia de la
sustentabilidad se agregan la dimensin social, econmica e institucional.
2. Desarrollo y ordenamiento territorial para alcanzar regiones competitivas y
sustentables.
Las nuevas teoras regionales destacan la importancia del territorio, como soporte para la
competitividad empresarial y como entramado de instituciones pblicas y privadas para
gestionar el desarrollo
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, representando concepciones integrales y dinmicas del proceso de
desarrollo. Esas dinmicas se sustentan especialmente en los componentes intangibles del
territorio: su nivel de organizacin, la capacidad de gestin de sus instituciones, la capacidad
emprendedora el aprendizaje, la actitud de cooperacin y cambio; aspectos que se constituyen
en los principales acervos que favorecen las transformaciones de los sistemas productivos y su
insercin competitiva.
Teniendo en cuenta que la ordenacin del territorio es el instrumento que permite orientar la
evolucin espacial del desarrollo econmico, social y ambiental, y que promueve el
establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, departamentos, municipios, y
ciudades; entre empresas y sus entornos, y ms genricamente entre los espacios urbanos y
rurales, es importante contar con escenarios de organizacin territorial en funcin de visiones
compartidas de desarrollo, de largo plazo, que guen la intervencin pblica y privada en el
proceso de desarrollo local, regional y nacional.
La reestructuracin productiva que se deriva de los acelerados cambios provenientes del nuevo
orden econmico mundial est incidiendo directamente en las posibilidades de desarrollo de los
departamentos y municipios. Este hecho coloca el tema del desarrollo local y regional como una
tarea ineludible que compromete tanto a las entidades territoriales como al gobierno nacional.
El desarrollo local se define como "Un proceso de crecimiento econmico y de cambio estructural
que conduce a una mejora en el nivel de vida de la poblacin local, en el que se pueden
identificar tres dimensiones: una econmica, en la que los empresarios locales usan su
capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes
para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones
sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensin poltico-administrativa en
que las polticas territoriales permiten crear un entorno econmico local favorable, protegerlo de
interferencias externas e impulsar el desarrollo local".
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La preocupacin por el desarrollo local y regional ha avanzado progresivamente en el pas hasta
convertirse en una de las prioridades de las agendas gubernamentales. Sin embargo, no se ha
logrado contar con estrategias e instrumentos que respondan en forma articulada a las tres
dimensiones del desarrollo local planteadas anteriormente. La dimensin econmica trata de
avanzar como fuerza jalonadora del crecimiento sin alcanzar a ser correspondida por las
dimensiones socioculturales y poltico administrativas. Ese desajuste se expresa en unas
dinmicas econmicas basadas nicamente en el comportamiento de las fuerzas del mercado,
que no encuentran en muchos casos los complementos y los factores reguladores provenientes
del entorno territorial suficientes para capitalizar los impulsos del crecimiento, de manera que
los transforme en desarrollo local y regional sustentable.
1
3. Criterios de poltica de desarrollo territorial.
El Estado requiere concebir una poltica de desarrollo territorial moderna, que posicione al pas y
sus regiones frente a la lgica de! capital, desde el punto de vista de su organizacin territorial,
procurando que el ordenamiento inducido se ajuste a los intereses de las localidades y regiones,
reconociendo su diversidad y la importancia de que ios impulsos externos de crecimiento se
transformen en desarrollo sustentable.
La descentralizacin y el ordenamiento territorial se constituyen en pilares fundamentales para
el diseo de unas polticas territoriales que atiendan la diversidad regional del pas.
Profundizando en la descentralizacin es fundamental como ingrediente para suscitar el
desarrollo endgeno. Una comunidad empoderada y proactiva estar ms en disposicin de
asumir opciones de desarrollo transformadoras que la posicione competitivamente, y le permita
la reinversin interna de los excedentes, para retroalimentar sus procesos de desarrollo local,
dndoles sostenibilidad. Por su parte, el ordenamiento territorial posibilita orientar la disposicin
espacia!, siguiendo escenarios territoriales futuros compartidos, de los asentamientos
poblaciona!es y actividades socioeconmicos, buscando la armona y sustentabilidad del
desarrollo.
Las polticas sobre regin tradicionalmente han tenido como objeto principal reducir los
desequilibrios derivados de un crecimiento econmico que ha estado predominantemente en
manos de las fuerzas del mercado. Dichas polticas se han diseado, y an se conciben,
desplegando estrategias dirigidas exgenamente hacia las zonas con problemas de orden social
o econmico o con importantes potenciales.
La perspectiva actual de las polticas de desarrollo regional est cambiando, ahora el nfasis es
en la construccin de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento de los
recursos endgenos y la creacin de entornos locales innovadores, vinculando activamente en
las estrategias a los actores pblicos, privados y comunitarios.
Una perspectiva territorial de las polticas pblicas, que asuma el territorio como un sujeto
proactivo del desarrollo y no nicamente como receptor pasivo de iniciativas econmicas,
fiscales y sectoriales, tiene el potencial de reposicionar el tema del desarrollo bajo la ptica de
las aptitudes locales y regionales para un crecimiento incluyente. As se podr disponer de unas
condiciones favorables no slo de dotacin de infraestructuras, sino de capacidad de desarrollo
interno, posibilitando, por iniciativa propia, aprovechar las oportunidades y afrontar los riesgos
de la insercin internacional.
E! desarOIIo territorial como asunto de inters estratgico demanda la articulacin de esfuerzos
nacionales y de las entidades territoriales. Dicha articulacin alcanza su nivel ms potente en la
medida que se logre la convergencia y complementariedad entre las visiones de desarrollo
nacional y territoriales. La visin, como idea de fuerza movilizadora y de cohesin , se podr
constituir en el norte comn de las agendas de desarrollo.
E! gobierno nacional ha propuesto, desde el ao 2004, la Visin Colombia 2019, con sus
correspondientes objetivos, estrategias y acciones, que se est socializando con el propsito de
retroalimentarla con las iniciativas locales y regionales y de promover y consolidar la definicin
de proyectos de futuro en las entidades territoriales, como elementos jalonadores de los proceso
de desarrollo territorial endgeno. Una visin de desarrollo compartida, inspirada por firmes
propsitos de cambio y compromisos de apropiacin y responsabilidad local, en respuesta a la
asuncin de competencias y recursos descentralizados, acompaada adems con un
reordenamiento territorial que facilite el aprovechamiento de las ventajas comparativas, se
constituirn en los ejes inspiradores y cohesionadores para construir y consolidar un desarrollo
territorial sustentable.
Bajo el enfoque anterior, las estrategias de desarrollo territorial debern surg - =-=
convergencia entre las perspectivas y dinmicas territoriales y nacionales. La estrate;:: ::
desarrollo concebida desde lo local y regional se sustentar en una comprensin ce
dinmicas de desarrollo endgeno de los municipios y departamentos y de la necesidad
combinarlas con polticas sectoriales y regionales, impulsadas desde el nivel central.
A nivel local-regional, las polticas y la planificacin debern atender cuestiones como el
mejoramiento de la competitividad, desarrollando ventajas comparativas dinmicas, atendiendo
la sustentabilidad del desarrollo y la preservacin de la identidad y patrimonio cultural. Desde el
nivel nacional, las polticas se debern orientar hacia los aspectos globales del desarrollo
territorial (contexto internacional y regional nacional), en funcin de las diferencias,
desequilibrios y potencialidades regionales; a travs de polticas de fomento, de compensacin,
reconversin y reactivacin, que generen oportunidades, reconozcan la diversidad, contribuyan a
la reduccin de la pobreza y a mitigar los efectos negativos de la reestructuracin productiva
derivada de la globalizacin.
Ser responsabilidad del nivel nacional la integracin con el contexto internacional y de los
problemas de desequilibrio estructural entre zonas y regiones, para mantener la cohesin y
solidaridad regional, atendiendo adems las infraestructuras estructurantes nacionales de
comunicacin, energa y transportes. Adems, orientar y coordinar las polticas fiscales y
financieras de acuerdo con propsitos de desarrollo territorial nacional y regional.
El enfoque de las relaciones nacin territorio debe trascender las funciones clsicas distributivas
y de asignacin del gasto, promoviendo la cooperacin convergente alrededor de propsitos de
desarrollo comunes que le apunten a los asuntos estratgicos del pas relacionados con la
consolidacin de un Cecimiento econmico dinmico y sostenido, la reduccin de las
inequidades, y la disminucin de los desequilibrios en el desarrollo.
Dnde estamos y para dnde vamos en trminos de desarrollo y ordenamiento
territorial.
Ante el reto de potenciar el territorio, o la organizacin territorial como factor de desarrollo, el
ordenamiento territorial surge como instrumento de poltica pblica con grandes potencialidades
para transformar el crecimiento en desarrollo. Desarrollo y ordenamiento territorial son
interdependientes. El desarrollo ms en funcin de factores intangibles relacionados con del
desarrollo endgeno, como la formacin de capital humano, el conocimiento y las innovaciones,
la informacin, las instituciones y el capital social; entendidos como fuerzas internas con
capacidad de generar valor agregado y de apersonarse y reinvertir los excedentes de!
crecimiento.
Constituir un pas de regiones dinmicas y con niveles de desarrollo equilibrados, en un pas
diverso, es posible si se logra capitalizar adecuadamente dinmicas como las que actualmente
posee el pas, en el sentido de contar con un contexto macroeconmico favorable, avances
importantes en el mejoramiento de las condiciones sociales y recuperacin del clima de
seguridad y ambiente para invertir. En coyunturas como las actuales es donde las estrategias de
desarrollo territorial tienen ms posibilidades de lograr sus objetivos de sumar y articular los
potenciales locales y multiplicar los impulsos externos favorables, produciendo sinergias que
posibilitan dar saltos de cualitativos de significacin en los niveles de desarrollo.
Las polticas de descentralizacin han dado una buena base a los territorios para poder
desplegar sus capitales endgenos: Se estn consolidando unas instituciones locales con
capacidad de gestin e inversin que, adecuadamente capitalizadas alrededor de proyectos de
desarrollo territorial, de alcance subregional y regional y con iniciativa y liderazgo local, tienen
mayor potencia para transformar el crecimiento en desarrollo y para reducir los desequilibrios
regionales, apoyados con las correspondientes polticas nacionales.
1
En el escenario anterior el ordenamiento territorial toma mayor protagonismo ya, no slo en
funcin de facilitar el desempeo de las actividades econmicas y garantizar el uso adecuado del
suelo y la provisin de los espacios y las facilidades sociales en armona con el medio natural
sino, adems, como un ordenamiento sustentable del territorio, en las dimensiones clave (social,
econmica, institucional, poltica y ambiental), consideradas interrelacionadamente. Se busca
finalmente disponer de entornos territoriales favorables para el despliegue del emprendimiento
de la formacin de redes y asociaciones, e! aprendizaje colectivo, la generacin de
externalidades positivas y la constitucin de sistema productivos territoriales/ tipo ciusters y
cadenas productivas.
El desarrollo territOial est emergiendo con fuerza a escala nacional y territorial, agregando
nuevos ingredientes a la concepcin ffsica y geogrfica del ordenamiento territorial que
tradicionalmente ha precedido la discusin sobre el tema. Ei ordenamiento territorial, como
elemento constitutivo clave del desarrollo territorial, empieza a ser comprendido como un
proceso abierto que involucra los diversos actores y sectores de actividad, abriendo espacio a
proyectos de construccin regional de diversa naturaleza y escala.
Por ejemplo los procesos de ciudad - regin, regiones metropolitanas, de ecorregiones,
macroregiones, y subregiones, existiendo adems, conciencia sobre la necesidad de que dichos
procesos estn presididos por visiones compartidas de desarrollo con perspectiva de largo plazo.
Sobresalen los casos del proceso de planificacin Bogot Cundinamarca, con pyeccin hacia la
regin central del pas, la asociacin de departamentos de Orinoquia y Amazonia que articula
alrededor de apuestas productivas de inters regional a 10 departamentos que corresponden a
la mitad de la superficie terrestre del pas; igualmente a escala subregional, avanzan procesos
de desarrollo territorial como !os de la Costa pacifica alrededor de la Agenda Pacfico 2, la
subregin de la el proceso de! Urab ... etc.
El desarrollo territorial surge desde diversos frentes y de variadas formas mostrando as !as
mltiples facetas de un pas heterogneo. Lo importante es que se constituya en una prctica
espontnea de las comunidades y diversas organizaciones. El ordenamiento territorial que lo
debe secundar necesita ser flexible y constituirse en un facilitador y armonizador de los
diferentes intereses que se cruzan en los escenarios territoriales.
La estructuracin de un desarllo territorial que sea el resultado de la convergencia entre la
perspectiva nacional de u n pas de regiones y las dinmicas locales propias de la
heterogeneidad regional del pas, empieza a contar con elementos que hacen posible tal
encuentro, conciliando las particularidades econmicas, sociales, tnicas y culturales.
La propuesta de visin Colombia 2019 es un primer avance desde la nacin que requiere
complementarse con una perspectiva regional. Los departamentos, en mayor medida estn
avanzando desde diferentes concepciones hacia la elaboracin de sus planes estratgicos y
visiones de largo plazo; algunas agrupaciones departamentales van en esta senda e,
igualmente, varias de las principales ciudades del pas.
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Referidas a polticas, instrumentos de regulacin pblica de estructuras de mercado; acceso a capital
de largo plazo, tecnologa, recursos humanos calificados, tierra; fomento de actividades innovadoras
I&D, exportadoras, asociatividad empresarial. Estas polticas e instrumentos reducen costos de
produccin, facilitan encadenamientos productivos, disminuyen los costos de transaccin.

Osear. El territorio como factor estratgico de desarrollo. Hacia un espacio de gestin

metropolitana en el Gran Rosario. Seminario Ciudad Futura. Rosario, Argentina, 1999
8
VZQUEZ-BARQUERO A. (1988), Desarrollo local. Una estrategia de creacin de empleo, Editorial
Pirmide, JVladrid.
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