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MDULO II

cade 2008-2009
G e s t i n d e l a e d u c a c i n y d e l a c u l t u r a o r g a n i z a t i v a
Experto Universitario en Administracin de la Educacin
Manuel de Puelles Bentez
J. Miguel Somoza Rodrguez
[ Tema 4 ] La gobernabilidad de los sistemas educativos
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3
Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
Esquema general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Contenidos
1. La gobernabilidad de las democracias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
2. La aportacin de los sistemas educativos a la gobernabilidad
democrtica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
3. La gobernabilidad de los sistemas educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
4. La gobernabilidad de las democracias en Amrica Latina . . . . . . . . . . .14
5. La gobernabilidad de los sistemas educativos latinoamericanos . . . . .19
6. La aportacin de los sistemas educativos latinoamericanos
a la gobernabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
Bibliografa
Referencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
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Mdulo II: Gestin de la educacin y de la cultura organizativa.
Una visin de los diferentes sistemas educativos iberoamericanos
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ndice
En 1975 se public un informe que Crozier, Huntington y Watazuki realizaron para la
Comisin Trilateral sobre la gobernabilidad de las democracias liberales, dando, de esta
manera, cuerpo a un estado de opinin que se haba ido formando en los ltimos aos de
la dcada de los 60 del siglo pasado. En sntesis, el informe cuestionaba el Estado de bien-
estar, con evidentes sntomas de crisis por aquellas fechas, y planteaba lo que se llam
gobernabilidad de los sistemas democrticos, si bien, como veremos, con un sesgo nota-
blemente conservador. Ahora bien, dada la inevitable relacin entre los sistemas polticos
y los sistemas educativos, no tardara en salir a la luz otra cuestin, la de la gobernabili-
dad de los sistemas educativos, hijos, en definitiva, de la decida intervencin de los pode-
res pblicos en tiempos pasados. No haba de pasar un ao para que explotara en los pa-
ses europeos la crisis. Su manifestacin ms ostentosa fue el mayo francs del 68, que,
aunque comenz en la universidad, se extendi pronto a todo el sistema. Como es sabi-
do, no slo se propag por la Repblica Federal Alemana, Italia, Espaa, etc., sino que
alcanz tambin a varios continentes, desde Amrica a Asia. Pronto, igualmente, involu-
cr a los partidos polticos y a los sindicatos, obligando a los gobiernos a reaccionar y a
proceder a serias reformas educativas. El mayo francs tuvo as innegables repercusio-
nes sobre los sistemas educativos, derivadas de la crtica frontal a la estructura y a los
fines de esos sistemas, de las exigencias de igualdad y de distribucin de los bienes edu-
cativos y culturales, de la revisin de las relaciones entre educacin y desarrollo, entre
educacin y mercado de trabajo. La consecuencia de todo ello fue que cuando comenz
la dcada de los aos setenta, la crisis de los sistemas educativos era ya un hecho incon-
testable que no necesitaba declaracin alguna.
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Introduccin
>Entender las razones por las que aflora en las ltimas dcadas del siglo XX el problema
de la gobernabilidad de las democracias.
>Conocer las causas del binomio gobernabilidad-ingobernabilidad en los pases europe-
os y en Amrica Latina.
>Aprehender las causas profundas que pueden producir la ingobernabilidad de los siste-
mas educativos en Amrica Latina.
>Identificar las aportaciones que pueden hacer los sistemas educativos a la gobernabili-
dad democrtica en Amrica Latina.
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Objetivos
>El informe de la Comisin Trilateral de 1975 sobre la gobernabilidad de las democracias:
su trasfondo ideolgico. Los elementos de la gobernabilidad: legitimacin, eficiencia y
participacin.
>Factores influyentes: la sobrecarga de demandas, la crisis econmica de 1973 y la
cada del comunismo en 1989-1991.
>Aportacin de los sistemas educativos a la gobernabilidad democrtica: una educacin
cvica comn; incremento de la cohesin e integracin sociales.
>La gobernabilidad de los sistemas educativos est en funcin de: su capacidad de res-
puesta a las expectativas sociales de educacin, su capacidad de conciliar las exigen-
cias de los principios de libertad e igualdad, as como su capacidad de promover la par-
ticipacin escolar.
>Algunos factores que condicionan la gobernabilidad de las democracias en Amrica
Latina: pobreza, desigualdad, autoritarismo y exclusin social.
>Posibles aportaciones de los sistemas educativos latinoamericanos a la gobernabilidad:
cohesin social, desarrollo con equidad, formacin de ciudadanos, y aplicacin de la
interculturalidad, la tolerancia y la paz.
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Esquema general
1. La gobernabilidad de las democracias
Fernando Vallespn ha sealado que, junto a los autores del citado informe a la
Comisin Trilateral, de carcter conservador, como dijimos, haba que colocar otros de
signo liberal, como, por ejemplo Dahrendorf, lo que revelaba, en definitiva, la existencia
de una verdadera crisis del Estado de bienestar, surgiendo para hacerle frente diversas
soluciones de distinta factura ideolgica.
Sea como fuere, bueno es comenzar sealando que carecemos de una definicin
inequvoca de la gobernabilidad, una definicin que hubiera sido aceptada por todos.
Como en otras ocasiones, sin embargo, es ms fcil describir el fenmeno que definirlo.
As, nos encontramos que, por ejemplo, tanto la conceptuacin de Bobbio como la defini-
cin de Arbs y Giner, colocan el acento en lo que, sin duda, es el nervio central de la
gobernabilidad: la capacidad que tienen los poderes pblicos para responder a las nece-
sidades de la sociedad, lo que, en definitiva, reducira el problema a una cuestin de efi-
ciencia poltica. Sin embargo, como veremos, la gobernabilidad democrtica exige dos
elementos ms para completar su naturaleza: la legitimidad y la participacin.
Comencemos, no obstante, por conocer las causas de la crisis que ha desembocado en
una situacin de presunta ingobernabilidad, antes de analizar, en segundo lugar, las solu-
ciones propugnadas por las distintas tendencias polticas predominantes. En todo caso, el
examen de la gobernabilidad de las democracias liberales nos permitir conocer mejor los
problemas planteados en relacin con la gobernabilidad de los sistemas educativos.
Entre las causas que pusieron en peligro la gobernabilidad, cabe colocar en primera
posicin el exceso de demandas sociales, la inflacin de expectativas de la poblacin a lo
largo de los aos sesenta. Como ha sealado Gianfranco Pasquino, esa inflacin de
demandas dio lugar a una expansin constante de la intervencin del Estado, lo que ali-
ment, a su vez, la aparicin de nuevas demandas, originndose lo que pronto se llam
crisis fiscal del Estado de bienestar (originada por el desfase entre el aumento continuo
del gasto pblico y la menor afluencia de ingresos pblicos). Este crculo vicioso dio lugar,
en opinin de varios autores, a una prdida de eficiencia en la gestin administrativa de
las demandas y, en ltima instancia, a una prdida de legitimidad de la misma democra-
cia. La democracia parlamentaria, sometida al juego electoral, vea cmo las campaas
electorales se sucedan, aumentando las promesas de nuevos servicios o el mejoramien-
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Contenidos
to de los existentes, fruto, como apunt Huntington, del igualitarismo democrtico.
Como el Estado no poda incrementar en la misma proporcin los ingresos, se produjo,
como decamos, la crisis fiscal, todo ello como consecuencia de la sobrecarga de
demandas sociales, trmino que encontr fortuna en la literatura poltica, especialmente
en la conservadora.
Ahora bien, no slo los conservadores, sino que tambin los liberales y los socialde-
mcratas coincidieron en la existencia de una sobrecarga de demandas, muy acusada
en aquellos regmenes democrticos que, entre los aos cincuenta y sesenta, haban
desarrollado un potente Estado de bienestar. Sin embargo, lo que distingua a los conser-
vadores de los liberales y socialdemcratas no era el diagnstico, sino la adopcin de solu-
ciones que tendan, sobre todo, a salvar la economa de mercado, aunque fuera a costa
de reducir la democracia. La solucin propuesta por el conservadurismo poltico fue redu-
cir al mximo la intervencin del Estado, llegando algunos autores a pedir la vuelta del
viejo Estado liberal, el Estado mnimo, olvidando o relegando las exigencias democrticas.
Sin embargo, como veremos despus, lo que en realidad se estaba poniendo en tela de
juicio era el consenso bsico que, en la posguerra de la Segunda Guerra Mundial, haba
permitido construir el Estado de bienestar.
La segunda causa fue la crisis econmica de 1973, derivada de la difcil situacin en
que la brusca y elevada subida de los precios del petrleo puso a las economas occiden-
tales. Una de las consecuencias de la crisis econmica fue el incremento generalizado del
desempleo y, por consiguiente, el aumento desproporcionado del gasto social relativo a la
prestacin de los subsidios de paro. Se agudiz, as, la crisis fiscal, no slo porque dismi-
nuyeron los ingresos pblicos como consecuencia del estancamiento econmico, sino,
sobre todo, por el ascenso espectacular de las prestaciones sociales para aliviar el des-
empleo. Pronto la crisis producida en la gestin administrativa del Estado de bienestar
plante, a su vez, una crisis de legitimidad. El Estado de bienestar haba nacido para dar
respuesta a los derechos sociales: si esto no era posible, para qu mantener tan pesado
aparato administrativo? El Estado de bienestar fue posible, diran los conservadores, por-
que surgi en una poca de prosperidad extraordinaria, los aos dorados que comien-
zan a partir de 1945 y llegan hasta 1973. Pero, pasado dicho perodo, surgira la para-
doja de que la parcial inhibicin intentada por los poderes pblicos, forzados por la
sobrecarga, conduca a la crisis del mismo Estado de bienestar.
Era preciso, pues, reducir el Estado, contrarrestar el exceso de democracia y de parti-
cipacin y retornar al Estado mnimo del viejo liberalismo (opinin conservadora). Los
liberales, compartiendo el diagnstico de los conservadores, se dispusieron a replantear
las relaciones entre el Estado y el mercado con la finalidad de mantener la esencia del
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liberalismo, esto es, la libertad poltica y econmica, aunque el precio fuera restringir al
mximo las exigencias derivadas del principio de igualdad _en lo que acababan coincidien-
do con los conservadores_. Por el contrario, la socialdemocracia europea, aun siendo
consciente del problema de la crisis fiscal, de las irregularidades y defectos del Estado de
bienestar, lo que hicieron fue plantear su reforma, basada en una delimitacin de sus
fines, aunque manteniendo la necesidad de aplicar el principio de igualdad bsica y de res-
petar los aspectos fundamentales que constituyeron el consenso creador del Estado de
bienestar.
Bajo estas premisas, la cuestin de la crisis del Estado de bienestar y el problema de
la gobernabilidad de la democracia ocasionaron, finalmente, la llamada revolucin con-
servadora, que ocup en la dcada de los 80 el lugar central, gracias a los gobiernos de
Thatcher, en el Reino Unido, y de Reagan, en los Estados Unidos. A todo ello debe sumar-
se otra causa externa, de incalculables consecuencias, cuya sombra se percibe an en los
comienzos del siglo XXI; esto es, la demolicin del Muro de Berln, en 1989, y la desinte-
gracin de la URSS, en 1991. El hundimiento interno del comunismo es un factor en el
que apenas suelen detenerse los analistas al tratar el problema de la gobernabilidad de
las democracias y, sin embargo, hay que recordar que fue precisamente la amenaza del
comunismo, en 1945, en la Europa desahuciada por la guerra, la que oblig al consenso
que produjo el Estado de bienestar, concebido como autntico baluarte frente a la revo-
lucin comunista. Pero, desaparecida esa amenaza, las fuerzas conservadoras no tenan
ya motivos importantes para mantener el consenso que permiti el Estado de bienestar.
2. La aportacin de los sistemas educativos
a la gobernabilidad democrtica
El problema de la gobernabilidad de los sistemas democrticos no se agota en la cri-
sis del Estado de bienestar. La gobernabilidad depende, tambin, de factores que son con-
sustanciales a las mismas democracias y que exigen, contrariamente a lo que mantiene
el conservadurismo actual, la participacin activa del ciudadano. En cierto modo, sigue
vigente la sentencia tan extendida en el mundo occidental de que la democracia es la
peor forma de gobierno, excluidas todas las dems, o aquello que se atribuye a Churchill
de que cuando en una democracia llaman a la puerta de madrugada, el ciudadano sabe
que es el lechero. Por eso, decamos, el problema de la gobernabilidad no descansa slo
en la sobrecarga de demandas, con ser importante, ni en los efectos coyunturales de
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las crisis econmicas. La democracia, como forma de gobierno, no es slo, como a veces
se dice, el mejor procedimiento para elegir a los gobernantes y removerlos cuando no son
dignos de la confianza depositada _que sin duda lo es_, sino tambin una cuestin de legi-
timidad del poder: en democracia, el pueblo, y slo el pueblo, es la fuente del poder, que
lo delega mediante la eleccin y la representacin, lo que supone la creacin de un vn-
culo de confianza entre gobernantes y gobernados. Ms an, es tambin una cuestin de
eficiencia: los pueblos eligen a sus gobernantes para que resuelvan pacficamente los pro-
blemas colectivos que afectan a la convivencia y a la prosperidad individual y social.
Que el problema de la gobernabilidad sigue vivo lo muestra una simple ojeada a la
realidad de este siglo XXI que hemos comenzado. Los sondeos de opinin, por ejemplo,
revelan crecientes ndices de abstencin electoral en las sociedades europeas y america-
nas, lo que indica una falta de confianza en el sistema democrtico que, a la larga, puede
minar la legitimidad de las democracias. La aparicin de un elevadsimo porcentaje de la
opinin pblica europea, contraria a la segunda guerra de Irak, en marzo de 2003, sea-
la que existe una brecha importante entre la elite que gobierna _en representacin de los
gobernados_ y el propio pueblo que delega su poder. El desencanto que se pudo obser-
var en las repuestas democracias de Amrica Latina durante la dcada de los 90, puso en
evidencia que las democracias tienen que responder a las exigencias de los gobernados,
so pena de entrar en una crisis de eficiencia que a la larga conduzca a una crisis de la
legitimidad democrtica.
Todo ello equivale a decir que la gobernabilidad de las democracias quiebra cuando se
produce una desafeccin ciudadana, un malestar ante la ineficiencia de las propias insti-
tuciones democrticas, porque, en definitiva, la gobernabilidad democrtica no slo est
relacionada con su capacidad para resolver y regular los conflictos en la llamada sociedad
civil, fruto del enfrentamiento de intereses distintos y valores encontrados, muchas veces
legtimos, sino tambin con su capacidad para arbitrar frmulas que satisfagan las expec-
tativas sociales que los pueblos ponen en la eleccin de sus gobernantes.
Los requisitos de la gobernabilidad democrtica siguen, pues, presentes en las socie-
dades del siglo XXI. Estos requisitos son tres: legitimidad, eficiencia y participacin.
La legitimidad est ligada al consenso: la democracia se funda no slo en el consenti-
miento de los gobernados, sino tambin en un consenso acerca de los valores bsicos que
deben informar la convivencia poltica (dentro de esos valores bsicos est, sin duda, la
conviccin de que las democracias son la mejor forma de gobierno frente a otras posibles
alternativas, tales como dictaduras, regmenes autoritarios, totalitarismos, etc.). Pero,
para ello, es preciso que los poderes del Estado y los actores polticos, fundamentalmen-
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te los partidos, sean vistos como los legtimos representantes de las aspiraciones de toda
la poblacin.
En segundo lugar, la eficiencia. La eficiencia no es slo un problema administrativo,
sino sobre todo una categora poltica. Los pueblos se dan formas democrticas de gobier-
no porque confan en ellas para resolver sus problemas bsicos. La democracia se puede
hacer ingobernable si la ineficiencia de las polticas pblicas conduce a los ciudadanos a
pensar en la necesidad de otro tipo de rgimen poltico; de ser as, la crisis de eficiencia
puede conducir a otra ms grave, es decir, a una crisis de legitimidad.
En tercer lugar, la participacin poltica y social. Contrariamente a lo que pretenden los
sostenedores de la teora de la sobrecarga (que hay que reducir el Estado a sus fun-
ciones originarias de orden y seguridad, descargndolo de las demandas sociales y
remitiendo la participacin al limbo poltico de la pasividad _votar cada cuatro aos, por
ejemplo_, la inexistencia de canales para que los ciudadanos participen en los asuntos
pblicos que les afectan y, si es necesario, para reducir excesivas demandas sociales, con-
duce directamente a una crisis grave de legitimidad poltica. Es en este contexto donde
deben colocarse los justos esfuerzos por acomodar el Estado de bienestar a la situacin
propia del siglo XXI, y, en este sentido, puede decirse, como afirman Puelles y Urza, que
un actor institucional del cual depende en gran parte el xito o el fracaso de esos esfuer-
zos es el sistema educativo.
Qu puede aportar, en consecuencia, el sistema educativo a la gobernabilidad demo-
crtica? La relacin de la educacin con la democracia es un viejo tema de la literatura
poltica y pedaggica en el que ahora no podemos entrar. Lo importante es resear que
la situacin de las democracias exige hoy de los sistemas educativos dos aportaciones
fundamentales: la transmisin de una cultura cvica acorde con los tiempos y un reforza-
miento de su capacidad para contribuir a la integracin social.
En las sociedades democrticas, la socializacin poltica es un proceso que se dirige,
principalmente, a transmitir a los educandos una cultura cvica. El sistema educativo con-
tribuye a la creacin y mantenimiento de una cultura cvica de carcter democrtico en la
medida en que consigue los siguientes objetivos:
a) Adquisicin de conocimientos acerca de cmo funciona el sistema democrtico.
b) Transmisin en la escuela de los valores fundamentales en que se basa el consen-
so constituyente de la democracia.
c) Creacin de una cultura de la participacin que respalde activamente la democra-
cia. Obviamente, la participacin no slo se inculca, sino que tambin se debe
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ejercer en la propia escuela de acuerdo con la edad y responsabilidad de los dis-
tintos actores que componen la comunidad escolar.
d) Preparacin de los futuros ciudadanos para la participacin social y poltica en la
vida pblica de las democracias.
e) Formacin de la autonoma crtica del educando, capacitndolo para la formulacin
de juicios sobre las instituciones, los procesos y las elites gobernantes.
Como veremos en el Tema 5, la globalizacin est produciendo, en la actualidad, como
uno de sus aspectos ms negativos, el aumento de las desigualdades, quebrando con ello
la necesaria cohesin social de los diversos pases. Hoy sabemos que los sistemas educa-
tivos no pueden por s solos erradicar las desigualdades, pero s pueden amortiguar _o
incrementar_ las desigualdades educativas que se producen en su seno, si bien para tener
un efecto positivo tienen que tomar medidas compensatorias desde la misma educacin
infantil. Contribuir a la extensa formacin de una clase media que atempere las desigual-
dades es una funcin de integracin social que cabe exigirle hoy a la escuela. Es verdad
que esto no basta, ya que las polticas educativas deben conjugarse con polticas econ-
micas y polticas sociales, buscando todas ellas, sinrgicamente, derribar las desigualda-
des sociales, aunque ello no significa eludir el papel que pueden tener los sistemas edu-
cativos como factor de integracin social desde los primeros aos de la infancia.
3. La gobernabilidad de los sistemas educativos
La gobernabilidad de los sistemas educativos es la otra cara de la moneda. Aunque el
tema no haya adquirido an carta de naturaleza en la literatura especfica, lo cierto es
que son muchos los autores que se han ocupado en el pasado de problemas conexos,
tales como los conflictos en las escuelas, la idea de un consenso bsico en la educacin,
la preocupacin por la ineficiencia de los sistemas educativos, la cuestin de la desigual
distribucin del conocimiento entre la poblacin o la participacin de la comunidad esco-
lar en el gobierno y administracin de los centros docentes. Por otra parte, la educacin
moderna, fruto de los siglos XIX y XX, se ha configurado como una institucin pblica que
afecta a un nmero muy amplio de actores (padres, alumnos, profesores, grupos socia-
les organizados, iglesias, medios de comunicacin y autoridades polticas). En consecuen-
cia, los sistemas educativos se han delimitado como un mbito de accin en el que se
entrecruzan derechos diversos, intereses distintos y polticas diferentes, lo que equivale a
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decir que los sistemas educativos, al mismo tiempo que se han consolidado en el mundo
occidental, no han dejado de ser una institucin pblica de difcil gobernabilidad.
Desde esa perspectiva, podramos decir que la gobernabilidad de los sistemas educa-
tivos, insertos en un marco democrtico, alude a la capacidad para atender las demandas
y expectativas educativas, tanto de la poblacin en edad escolar como de la misma socie-
dad, as como alude tambin a su aptitud para resolver los conflictos que se producen en
su seno. Desde la perspectiva de las demandas, los sistemas educativos del siglo XXI se
encuentran ante la existencia de un doble requerimiento que hace nfasis, al mismo tiem-
po, en valores individuales y en valores pblicos, lo que hace muy difcil su gobernabili-
dad. Si priman a toda costa los intereses individuales, nos encontraremos con las tesis del
neoliberalismo, con la consiguiente penetracin de la lgica del mercado en una institu-
cin como la escuela, que debe ser fundamentalmente pedaggica. Si slo se tienen en
cuenta las demandas pblicas de la sociedad se corre el riesgo de desconocer los legti-
mos derechos de los padres respecto de la educacin de sus hijos. De ah la necesidad del
equilibrio. Cuando se rompe el equilibrio, surge el conflicto escolar, y cuando ste adquie-
re proporciones importantes, surge el problema de la gobernabilidad de los sistemas edu-
cativos. En todo caso, tambin aqu, la gobernabilidad de los sistemas educativos apare-
ce condicionada por la existencia en su seno de los principios de legitimidad, eficiencia y
participacin social.
Un sistema educativo es considerado legtimo en funcin de la confianza que el propio
sistema crea, bien porque es capaz de responder a las demandas y necesidades indivi-
duales y sociales de educacin, bien porque es capaz de resolver los conflictos internos,
bien por ambas cosas. En todo caso, la legitimidad se basa en la capacidad de infundir
confianza, lo que supone que todos los actores que intervienen en el sistema prestan su
adhesin a unos principios y valores que informan socialmente a los sistemas educativos.
Nos referimos al consenso.
Hay consenso bsico, en un sistema educativo, cuando concurren tres circunstancias:
coincidencia sobre aspectos nucleares de la organizacin de la educacin; existencia de
un talante negociador entre los distintos actores, lo que permite que, dentro del pluralis-
mo de tendencia e intereses, puedan resolverse los conflictos; un procedimiento de toma
de decisiones que cuente con la participacin de los distintos sectores.
El segundo aspecto importante de la legitimacin, aplicado a los sistemas educativos,
implica un consenso especfico sobre el equilibrio que debe guardarse en torno a los gran-
des principios de libertad e igualdad. Debe respetarse, en los sistemas educativos, la
libertad de enseanza en su triple acepcin moderna: libertad de creacin y direccin de
centros docentes; libertad de eleccin de centro por parte de los alumnos y, en su defec-
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to, de los padres; y libertad de expresin docente, sin olvidar que los sistemas educati-
vos deben educar tambin para la libertad _formando a los futuros ciudadanos_ y en el
ejercicio de la libertad, comenzando por el pequeo mbito de la escuela. Pero tambin
deben respetarse las aplicaciones del principio de igualdad en la enseanza, contrarres-
tando las desigualdades que el propio mercado produce y evitando que la escuela sea, ella
misma, una fuente de desigualdades educativas, lo que inevitablemente supone afirmar
la centralidad del papel de los poderes pblicos, garantes de una educacin bsica, comn
y de calidad para todos, as como de una poltica de puertas abiertas de la educacin
secundaria y superior.
Los sistemas educativos no slo tienen que ser legtimos, sino que tambin deben ser
eficientes, es decir, capaces de responder a las demandas educativas concretas de la
sociedad. La eficiencia, decamos antes, no supone slo una buena administracin, una
buena gestin de los recursos, sino que es algo ms: es ante todo una categora poltica
que alude a la capacidad de los sistemas educativos para responder a las necesidades
intelectuales, morales y simblicas de la poblacin escolar y de la propia sociedad. Ello
exige una administracin idnea, capaz de poner en ejecucin las polticas pblicas de la
educacin, sin que ello suponga identificar la gestin de la educacin con la gestin
empresarial, que inunda la escuela de valores totalmente ajenos a la especificidad peda-
ggica del proceso de enseanza y aprendizaje, nervio central de la prctica escolar y fun-
damento ltimo del sistema educativo.
Finalmente, la participacin es el tercer elemento que forma parte de la gobernabili-
dad de los sistemas educativos. La participacin en la educacin no es sino una
manifestacin ms de los elementos que conforman hoy la participacin social en las
democracias modernas: la participacin social no se agota en los movimientos ligados al
sindicalismo, al asociacionismo, al feminismo, a la ecologa, o a los movimientos de defen-
sa de los consumidores, sino que tiene, tambin, su expresin en las asociaciones de
padres de alumnos y de profesores, y en su intervencin directa en los distintos niveles
del sistema educativo.
Por otra parte, la prctica democrtica en la propia escuela, formadora de ciudadanos,
tiene en la participacin uno de sus mejores instrumentos, lo que significa cambios en la
relacin habitual de profesores y alumnos, adopcin de metodologas activas de aprendi-
zaje que favorezcan la participacin creciente del alumnado, as como la creacin de rga-
nos de gobierno que permitan y encaucen la gestin diaria de la vida del centro docente.
Desde otra perspectiva, la participacin social exige, tambin, la incorporacin activa
de la familia al control democrtico de la vida del centro docente, lo que a menudo exige
cambios en la distribucin de papeles dentro del sistema educativo, y, adems, una defi-
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nicin precisa de los fines, los contenidos y los lmites de la participacin social en el sis-
tema educativo.
Los poderes pblicos tienen, finalmente, desde la perspectiva de la participacin, una
especial responsabilidad en un sistema educativo gobernado democrticamente. Por
supuesto, les corresponde regular adecuadamente el rgimen de participacin social en la
escuela, pero tambin la adopcin de polticas de fomento y estmulo de la participacin
escolar, tales como alentar el asociacionismo escolar, facilitar cursos de formacin que
preparen para la participacin, constituir consejos escolares, delimitar los distintos mbi-
tos territoriales de participacin, etc.; porque, en definitiva, la falta de participacin no
slo supone un dficit democrtico _al estar ausentes los distintos actores de la educa-
cin en algo que les afecta personalmente_, sino que, asimismo, puede poner en peligro
la gobernabilidad de los sistemas educativos.
4. La gobernabilidad de las democracias en Amrica Latina
Desde fines de la Segunda Guerra Mundial, las naciones latinoamericanas han pasado
por una serie de etapas poltico-econmicas, desde el desarrollismo de los aos 50 hasta
la globalizacin financiera de los 90, que, sin embargo, no han remediado la que podra
ser la ms destacada caracterstica de la regin: la desigualdad social. Numerosos indica-
dores y estudios de organismos internacionales la sitan, a principios del siglo XXI, como
la regin ms desigual del planeta.
Las Repblicas Oligrquicas que se conformaron durante las ltimas dcadas del
siglo XIX, resultado de los complejos procesos de independencia colonial, experimenta-
ron una primera ampliacin del, hasta entonces, muy reducido crculo de la sociedad pol-
tica hacia los aos 20-30 del siglo XX. Este cambio implic principalmente _y casi exclu-
sivamente_ a las clases y sectores medios. En algunos pases continu este movimiento
expansivo durante las siguientes dcadas, incorporando, en mayor o menor grado, a sec-
tores asalariados de la industria y del campo en movimientos polticos de corte naciona-
lista y populista (populismos) que, en muchas ocasiones, asumieron formas crticas res-
pecto de los principios liberales de representacin poltica (parlamentarismo, partidos
polticos, periodicidad de los cargos, organizacin institucional, etc.) y se deslizaron hacia
formas claramente autoritarias en lo poltico que, sin embargo, aceptaban y satisfacan
demandas sociales y econmicas largamente esperadas, como el peronismo en Argentina
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y el varguismo en Brasil.
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y la divisin del mundo en bloques de
poder, Amrica Latina form parte de la estrategia norteamericana de la guerra fra
que, despus de la muerte de Kennendy y su Alianza para el Progreso, deriv en la doc-
trina de la seguridad nacional de Lyndon Johnson, que asignaba a los ejrcitos un papel
primordial en la organizacin poltica de las naciones latinoamericanas.
Tal poltica hemisfrica contribuy a la proliferacin de golpes de Estado y dictaduras
militares, abiertas o embozadas, durante las dcadas de los 60 y los 70 que, adems,
ensayaron brutales mtodos represivos contra la poblacin. Estas dos dcadas proyecta-
ron para Amrica Latina un escenario muy complejo de movilizacin social y poltica
(expansin de la Revolucin Cubana, Teologa de la Liberacin) y de represin militar-poli-
cial sistemtica. Al mismo tiempo, el panorama internacional sufri la crisis del petrleo
de 1973, que termin con la onda econmica expansiva de la posguerra y provoc los pri-
meros embates contra el Estado de bienestar que se haba consolidado en los pases
industrializados durante las dcadas precedentes. Paradjicamente, fue tambin esta cri-
sis la que ocasion un exceso de capital circulante, proveniente de la exportacin de
petrleo (los petrodlares), que provoc la ampliacin de la oferta de prstamos interna-
cionales a bajo inters y con pocos requisitos exigidos a los pases tomadores. stos, a su
vez, se endeudaron de manera fcil para satisfacer principalmente el crnico dficit pbli-
co de gastos corrientes (aumentados por los gastos militares) sin invertir en tecnologa ni
en desarrollo.
Aliviadas las tensiones de la guerra fra, durante los aos 80, Amrica Latina conoci
el retorno de formas representativas de gobierno en varios de sus pases, sometidos
entonces a extremas tensiones entre las demandas sociales y polticas, postergadas
durante las dcadas anteriores, y las limitaciones de los gobiernos y de los Estados para
atenderlas o satisfacerlas, sujetos tanto a las presiones internas de las clases que
buscaban impedir la redistribucin del ingreso que las haba favorecido hasta entonces,
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(...) la doctrina de la seguridad nacional, versin militarizada de la seguridad y
desarrollo, haca del ejrcito el protagonista de la vida nacional, al ponerlo al fren-
te de una empresa que unificaba la guerra convencional y la poltica convencional y
a la vez las elevaba a un plano ms alto, al poner a ambas al servicio de una heroi-
ca militancia en el conflicto mundial.
HALPERN DONGHI, Tulio: Historia contempornea de Amrica Latina, Madrid,
Alianza, 1990, pg. 547.
como a las de la banca y de los organismos de crdito internacionales para obtener supe-
rvit pblicos que permitieran pagar los intereses y el capital adeudado. La crisis fiscal de
los Estados latinoamericanos durante los aos 80 facilit la adopcin de polticas privati-
zadoras de las empresas y bienes pblicos, y la asuncin de la ideologa de la globaliza-
cin por sus grupos dirigentes, durante los aos 90. Los aos 80 son conocidos como la
dcada perdida de Amrica Latina y, si bien durante algunos momentos y en algunos
pases se conoci durante los aos 90 cierto crecimiento econmico, ste fue efmero y
no remedi la secular y profunda desigualdad distributiva entre clases y grupos sociales.
Establecido este escenario sociopoltico de la Amrica Latina de fin de siglo, es enton-
ces cuando debemos preguntarnos acerca de las condiciones de la gobernabilidad de las
democracias de la regin, sacudidas, a primera vista, por una sucesin de levantamien-
tos masivos y populares en los ltimos aos que depusieron gobernantes institucional-
mente legtimos en varios de sus pases. Collor de Melo en Brasil, Bucaram en Ecuador,
Fujimori en Per, Cubas en Paraguay, De La Ra en Argentina, recientemente Snchez de
Losada en Bolivia, entre los ms significativos, y sin contar otros movimientos, insurrec-
ciones o asonadas tambin en numerosos pases, parecen dibujar un paisaje problemti-
co para la consolidacin de las democracias en la zona. Sin embargo, la lectura de estos
acontecimientos en relacin con el problema de la gobernabilidad (o ingobernabilidad)
puede variar segn se adopte una visin conservadora (control social) o progresista (con-
sensuar intereses y resolver conflictos) del concepto. Por ejemplo, el abandono de la
Presidencia boliviana recientemente por Gonzalo Snchez de Losada puede ser interpre-
tado como un fallo o debilidad de la capacidad de contener la protesta social (exceso de
demandas) o como un elemento de profundizacin de la democracia que se ve obligada a
recurrir a vas extra-institucionales debido a la captura del Estado por elites cerradas e
impermeables a demandas genuinas.
Se pueden mencionar, adems de la gran desigualdad en el ingreso y la propiedad, la
exclusin de grupos enteros por factores tnicos, culturales e, incluso, de gnero, otros
graves problemas aadidos a la gobernabilidad latinoamericana que se fueron acentuan-
do durante los aos 90:
a) la consolidacin de la corrupcin estructural en todos los niveles y agencias del
Estado, es decir, ya no como fenmeno espordico o marginal, sino como elemento
permanente y constitutivo de la estructura estatal, ms en unos pases que en otros,
pero en todos igualmente presente;
b) el asentamiento en los organismos del Estado de grupos cuyo poder econmico pro-
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viene del delito (narcotrfico principalmente, pero tambin prostitucin, juego clan-
destino, trfico de armas, etc.) en los peores casos, o la complicidad y condescen-
dencia para con ellos, en los mejores. En algunos pases y perodos se llega a hablar
de narcodemocracias;
c) la difuminacin de la separacin de poderes y la subordinacin de todos al ejecuti-
vo de turno, lo que refuerza tanto el ejercicio arbitrario del poder sin los reglamen-
tarios controles institucionales como la impunidad de los grupos con acceso privile-
giado a los recursos estatales.
Esta breve caracterizacin de las instituciones y del rgimen poltico en las socieda-
des latinoamericanas conduce a una apreciacin ciertamente negativa de las condiciones
necesarias (legitimidad, eficiencia y participacin) para la estabilidad poltica en los
pases de la regin. Aparentemente, tal apreciacin se ha incardinado tambin en la per-
cepcin de vastos sectores de poblacin que no manifiestan actualmente sentimientos
positivos hacia la democracia como rgimen de gobierno y de convivencia. Segn la
encuesta reciente de Latinobarmetro (octubre 2003):
Estas percepciones acerca de la democracia se reflejan en que slo el 53% de los
encuestados (promedio de todos los pases) responde afirmativamente a la pregunta Es
la democracia preferible a cualquier otra forma de gobierno?. En el mismo sentido de
insatisfaccin con los resultados y logros del rgimen democrtico puede interpretarse el
aumento de indiferentes al rgimen democrtico (del 16 al 22% desde 1996 a 2003), as
como el alto porcentaje de declarados no-demcratas, que va desde el 60% en Paraguay
al 18% en Costa Rica.
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Despus de una dcada de democracia la exclusin y las desigualdades en todas sus
dimensiones constituyen el elemento explicativo ms poderoso de los problemas de
gobernabilidad e inestabilidad de la regin. La democracia no ha logrado reducir en
forma significativa los niveles de desigualdad (econmica, poltica, social), de forma
tal que la gente deje de vivir desesperada en su deseo por algn tipo de solucin.
(...) La democracia es vista como el privilegio de pocos, aunque ese "pocos" sea
hoy da mucho ms masivo que hace 10 aos. (...) En otras palabras, se ha creado
una democracia formal que no ataca el corazn del problema, que es la inclusin
social, poltica y econmica. La poblacin toma decisiones finalmente racionales a
la luz de sus oportunidades reales y concretas, y se defiende de su exclusin con los
instrumentos que estn a su alcance, que incluye no observar las leyes, o slo aque-
llas que les parecen adecuadas.
Latinobarmetro 2003, La Democracia y la Economa, pg. 3, disponible en:
http://www.latinobarometro.org [Consulta: 04/04/2005]
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Ciudadanos No-Demcratas
Paraguay 60% Colombia 37%
Brasil 55% Honduras y Nicaragua 36%
Ecuador 53% Guatemala 34%
Bolivia y Chile 46% Argentina 30%
Mxico 44% Venezuela 28%
Per 43% Uruguay 19%
El Salvador y Panam 38% Costa Rica 18%
Fuente: Latinobarmetro 2003, La Democracia y la Economa, pg. 3, disponible
en: http://www.latinobarometro.org [Consulta: 04/04/2005]
APOYO A LA DEMOCRACIA
TOTALES POR PAS 2003
P. Con cul de las siguientes frases est Ud. ms de acuerdo? La democracia es pre-
ferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno
autotitario puede ser preferible a uno democrtico. A la gente como uno, nos da lo
mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico.
Aqu solo respuesta: La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobier-
no.
Fuente: LATINOBARMETRO 2003.
5. La gobernabilidad de los sistemas educativos latinoa-
mericanos
La construccin y expansin de sistemas educativos de mbito nacional es una de las
caractersticas de la modernidad. En Amrica Latina esto adquiere an ms relevancia por
cuanto que en los pases que surgieron despus de los aos caticos de las guerras de
independencia colonial, la conformacin y organizacin de un sistema educativo fue uno
de los principales elementos estructuradores de los nacientes Estados latinoamericanos.
A travs de los sistemas educativos se busc configurar una comunidad nacional homo-
geneizada culturalmente en lo interno y diferenciada externamente de las otras
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EVOLUCIN 1996-2003
DEMOCRACIA-AUTORITARISMO-INDIFERENCIA
TOTAL AMRICA LATINA
P. Con cul de las siguientes frases est Ud. ms de acuerdo? La democracia es pre-
ferible a cualquier otra forma de gobierno. En algunas circunstancias, un gobierno
autotitario puede ser preferible a uno democrtico. A la gente como uno, nos da lo
mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico.
Fuente: LATINOBARMETRO 2003.
comunidades nacionales vecinas por la referencia a un imaginario cultural y a un conjun-
to de smbolos, a hroes fundadores y a rituales patriticos que proporcionaban la base
de una, hasta entonces, inexistente identidad nacional. Esta identidad fue principalmente
construida mediante la apelacin a un imaginario nacionalista concebido como una enti-
dad superior y preexistente a la voluntad de los ciudadanos, lo cual devino en un concep-
to de nacin poco, o muy poco, inclusivo, definido ms como un ideal de valores al que
someterse que como un orden de participacin en un sistema de beneficios y obligacio-
nes.
Si bien con grandes diferencias entre pases, las elites locales otorgaron a los siste-
mas educativos finalidades primordialmente polticas. Durante muchos aos, ese orden
poltico, formalmente liberal, estuvo dominado por grupos muy reducidos de la poblacin
que haban sido beneficiarios de los procesos de independencia. Fueron ellos quienes, en
general, construyeron los Estados nacionales como conjunto de instituciones que preser-
vaban su posicin dominante en perjuicio de los restantes grupos de poblacin, que,
sobre todo en algunos pases como Mxico, Paraguay y toda el rea andina, estaba
compuesta mayoritariamente por indgenas y mestizos, sistemticamente relegados o
desalentados de los derechos polticos, sociales y educativos, cuando no directamente
excluidos. Estas caractersticas fundacionales tendrn larga y honda repercusin en la
estructura de desigualdad de las sociedades latinoamericanas, tal como actualmente lo
reconoce una institucin muy poco sospechosa de simpatas populistas como es el Banco
Mundial:
Las fuertes desigualdades sociales se reproducen en el interior del sistema educativo,
manifestndose, por ejemplo, en la muy diferente esperanza de aos de vida escolar,
segn el sector social de origen, acentuada por zonas geogrficas y por el tipo de asen-
tamiento, urbano o rural; la formacin de redes institucionales segregadas que atienden
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(...) sostenemos que la situacin contempornea no puede ser comprendida sin
reconocer que la extrema desigualdad apareci tan pronto como los europeos
comenzaron a colonizar el continente 500 aos atrs, y se reflej en las institucio-
nes que ellos establecieron. Tanto esta desigualdad inicial como la de las institucio-
nes fueron configuradas en mayor medida por el tipo de empresas econmicas que
los europeos fundaron en Amrica Central y del Sur que por la naturaleza propia de
los poderes coloniales. Aunque estas colonias finalmente obtuvieron la independen-
cia, y el desarrollo tecnolgico y la economa mundial trajeron cambios importan-
tes, la desigualdad extrema persisti durante los siglos XIX y XX porque la
evolucin de las instituciones polticas y sociales tendi a reproducir y reforzar
intensamente la desigual distribucin de riqueza, capital humano e influencia pol-
tica.
World Bank, Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History?,
2003, pg. 180. Disponible en: http://www.worldbank.org [Consulta:
a sectores de bajos y altos ingresos respectivamente, y la baja calidad de la educacin
que obtienen los sectores de menores recursos. Todos estos elementos indican un bajo, o
muy bajo, nivel de inclusividad (el porcentaje del grupo de edad que efectivamente con-
curre al sistema educativo) y, por lo tanto, de eficiencia y equidad. En conjunto,
constituyen factores negativos para su gobernabilidad. Una muestra de tal estado de
cosas para el ao 1999 la encontramos en las diferentes tasas de desercin escolar (o, en
sentido inverso, de permanencia escolar) segn el origen social y la zona de residencia.
Vase el Tema 4_A: Cuadro comparitvo proveniente de la fuente del CEPAL (Panorama
social de merica Latina y el Caribe).
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AMRICA LATINA (17 PASES): TASAS DE DESERCIN ENTRE LOS JVENES
DE 15 A 19 AOS QUE PERTENECE AL CUARTIL Y AL CUARTIL 4a/
DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES, ZONAS URBANAS, 1999
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Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hoga-
res de los respectivos pases.
a) Se refiere al 25% de hogares ms pobres y al 25% de hogares ms ricos orde-
nados de acuerdo a su ingreso per cpita,
b) total nacional,
c) excluye a Venezuela, y considera en Argentina el Gran Buenos Aires.
CEPAL, Panorama social de Amrica Latina y el Caribe, 2001-2002.
6. La aportacin de los sistemas educativos latinoamericanos a
la gobernabilidad
An con graves carencias y problemas pendientes de resolver, los sistemas educati-
vos en Amrica Latina disfrutan de una notable aceptacin y confianza por parte de la
poblacin. Contina siendo visto como un mbito que permite cierta movilidad social
ascendente y en el que imperan relaciones menos autoritarias que en el resto de la socie-
dad, adems de ser, por supuesto, el lugar en el que es posible adquirir conocimientos
socialmente relevantes. Los maestros y profesores, a pesar de recibir bajas, o muy bajas,
retribuciones, en un modelo cultural como el actual, en el que el reconocimiento social
est fuertemente asociado a la cantidad de bienes a los que se tenga acceso, gozan de
una alta valoracin y aprobacin. En varios pases de la regin se produjeron importantes
movilizaciones en defensa del sistema educativo pblico cuando se percibi que ciertas
polticas econmicas se orientaban a restarle recursos o tendan a favorecer las redes pri-
vadas de escolarizacin (o ambas cosas). Creemos que se puede decir que, con todas las
reservas que se quieran hacer, los sistemas educativos en Amrica Latina conservan un
alto grado de legitimidad y legitimacin social, en muchos casos superior al propio siste-
ma poltico y superior tambin a otras muchas instituciones, tales como partidos, asocia-
ciones profesionales, parlamentos, sistema judicial, medios de comunicacin, etc. Esta
confianza social constituye un elemento muy positivo para las acciones de mejora y de
reforma que se deben emprender, en tanto se puede contar a priori con la disposicin a
participar y a involucrarse de manera activa de buena parte de la poblacin.
Uno de los aportes principales que los sistemas educativos pueden hacer a la gober-
nabilidad democrtica pasa, sin duda, por los procesos de socializacin poltica, entendi-
dos como los procesos por medio de los cuales los miembros de una sociedad aprenden
a hacer propios principios, normas, valores, modelos de comportamiento, directa o indi-
rectamente relevantes para los fenmenos polticos. Sin embargo, si bien la institucin
escolar desempea un papel muy importante a este respecto y puede producir un conjun-
to de valoraciones ms o menos positivas o negativas acerca de un sistema poltico, su
funcin rara vez resulta determinante.
El sistema poltico mismo, las formas como regula los procesos eleccionarios, los
modos como son reclutados sus dirigentes, como cohesiona o desarticula grupos y clases,
el grado de libertad con que permite la participacin o el grado de coercin con el que la
limita, los hbitos y rutinas que genera, el grado de estabilidad con que funciona, etc.,
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creemos que constituyen el primer nivel de justificacin o legitimacin de un sistema pol-
tico democrtico. El sistema escolar puede funcionar en diferentes grados de adecuacin
o de cuestionamiento respecto de l, puede afirmar los valores y prcticas que de l dima-
nan o puede entrar en cierto grado de conflicto con l, dependiendo siempre estos posi-
cionamientos de un conjunto muy complejo de series causales histricas.
El concepto de ciudadana tampoco es unvoco. En general, se distinguen una defini-
cin amplia y otra restringida. sta ltima entiende la ciudadana como el ejercicio res-
ponsable del derecho a elegir a los representantes para las funciones de gobierno, es
decir, bsicamente, emitir un voto cada tanto tiempo, apelando a la conciencia del ciuda-
dano para que elija con conocimiento del candidato y de los programas de gobierno pro-
puestos, con miras a sostener el bien comn. Esta concepcin estara ms vinculada a las
posiciones polticas conservadoras y, en el fondo, a la creencia de que la poltica es una
actividad reservada a los ms sabios. Suele, adems, interpelar al ciudadano en trminos
de deber y patriotismo.
Para la definicin amplia, el ejercicio del voto sera parte de una participacin y de un
compromiso mayor con cuestiones de ndole muy diversa que afectan a la sociedad y a
los individuos, sea en el orden nacional o internacional, tales como derechos humanos,
discriminacin, pobreza, violencia, preservacin del entorno natural, educacin, trabajo,
y un muy largo etctera. La poltica es concebida como una actividad inherente a todo ser
humano, y el ciudadano es interpelado en trminos de derechos, desarrollo y bienestar.
En un extremo, la ciudadana aparece como una pasividad (votar y dejar hacer),
y como un conjunto de deberes a cumplir, cuyos objetivos son fijados por los expertos.
En el otro extremo, la ciudadana aparece propiamente como una actividad que exce-
de las definiciones normativas de las legislaciones, como un compromiso hacia objetivos
a alcanzar ms que como obligaciones a acatar. Su marco de referencia, ms que el
Estado, es la comunidad nacional o aun la humanidad.
Para reforzar esta ltima concepcin, nos permitimos citar una lista de mximas como
aporte al debate sobre una tica de la ciudadana, en la creencia de que los valores en
ellas expuestos pueden ser pertinentes para un necesario desenvolvimiento de esta
nocin que, junto con los principios y las prcticas de la tolerancia, el respeto a las dife-
rencias, el reconocimiento mutuo, la multiculturalidad, y la justicia social, pueden ser el
aporte ms significativo de los sistemas educativos a la cultura de la paz y a la conviven-
cia verdaderamente humana.
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a) Mximas prohibitivas:
1. No escoger normas que no puedan ser realizadas en pblico.
2. No escoger normas cuya observancia incluya -por razn de principio- el uso
de otro ser humano como simple instrumento o medio.
3. No escoger normas que no puedan ser libremente escogidas por todos.
4. No escoger como normas morales (normas obligatorias) la observancia de
algo que no sea un bien en s mismo.
b) Mximas imperativas:
1.Otorgar igual reconocimiento a todas las personas, como seres libres y racio-
nales
2.Reconocer todas las necesidades humanas, exceptuando aqullas cuya satis-
faccin implica el uso de otra persona como un simple instrumento o medio.
3.Reconocer a las personas nicamente sobre la base de sus virtudes y mritos
morales.
4.Mantener la dignidad humana en todo lo que se haga.
Agnes Heller, citada por GIROUX, H.: Schooling for Democracy. Critical Pedagogy in
the Modern Age, London, Routledge, 1989, pg. 59.
Referencias bibliogrficas
ARBS, Xavier y GINER, Salvador. La gobernabilidad, ciudadana y democracia en la
encrucijada mundial, Madrid, Editorial Siglo XXI, 1993.
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