EL NUEVO MODELO DE PRESTACIONES SOCIALES EN AMRICA

LATINA EFICIENCIA, RESIDUALISMO Y CIUDADANA ESTRATIFICADA

Fernando FILGUEIRA*
Cuando debo dictar cursos de metodologa en mi pas, Uruguay, s que, a diferencia del
estudiante norteamericano, me encontrar con un pblico poco proclive a aceptar
muchos de los principios epistemolgicos que, a mi juicio, permiten el anlisis emprico
en las Ciencias ociales! "a influencia francesa con u legado subjetivista y los aportes
fenomenolgicos alemanes han sido populari#ados y sirven de base al escepticismo con
que mis estudiantes observan la tradicin analtico$deductiva y el neopositivismo en
general! %nicio pues, planteando que debemos aceptar &cuatro a'iomas bsicos! (rimero)
la realidad e'iste y es e'terior a nosotros! *os, la realidad tiene orden) +res, ese orden
es capturable cognitivamente! Cuatro, los resultados cognitivos son comunicables! ,stos
a'iomas procuran persuadir al estudiante de abandonar ciertas disputas filosficas y
colocar en la comunidad intersubjetiva de la academia la responsabilidad de respuestas
sustantivas a estos problemas centrales en tanto punto de partida de la actividad de
investigacin! $
,stos a'iomas son tambin una advertencia al voluntarismo tecnocrtico! "a realidad
e'iste y tiene orden! ,llo permite a quienes buscan soluciones tcnicas a los problemas
una fuente bsica de
- ,l autor agradece los comentarios editoriales y sustantivos de .eorge /velino,
,velyne$huber, ,ric 0ershberg y 1rian 2oberts, as como numerosas sugerencias
reali#adas por los participantes del proyecto ocial (olicy and ocial Citi#ens3 4
Central /mrica, ocial cience 2escarch Council! ,l alvador .uadalajara!
"egitimidad! 5lvidan, sin embargo, a menudo que el orden de la realidad opera tambin
limitando la viabilidad y especificando los resultados de los paquetes tcnicos que se
proponen! i es posible construir teoras generales sobre fenmenos sociales, entonces
tambin es necesario aceptar que ellas deben ser tenidas en cuenta a la hora de pensar
alternativas tcnicas a los problemas sociales en diversas sociedades!
6(or qu este largo rodeo7 (ensar el problema de la construccin de ciudadana social
en /mrica "atina no puede hacerse desde el consejo tcnico para luego buscar los
obstculos polticos! "os obstculos polticos, sociales y econmicos deben ser
considerados con anterioridad a las soluciones tcnicas) son factores endgenos al
problema! ,llo no implica que debemos vivir y aceptar un mundo esttico, s, supone,
que debemos asumir un mundo que acepta limitados grados de manipulacin y
transformacin por la va tecnocrtica! "as teoras con que contamos acerca de como se
ha construido la ciudadana social en el mundo son el punto de partida que nos ofrecer
guas para pensar las transformaciones viables y deseables en /mrica "atina! ,llo no
supone europeo centrismo o imperialismo paradigmtico$! 8o son modelos lo que
copiamos en el proceso que propongo! "o que s es vlido y necesario es trabajar con las
categoras generales y las relaciones hipotticas abstractas buscando sus referentes
especficos en la regin y tiempo que nos toca estudiar! ,n el proceso encontraremos
que faltan categoras, que no e'isten actores centrales para las teoras originales9 y all,
enriqueceremos la teora tambin!
6:u sabemos hoy sobre los procesos de construccin de la ciudadana social7 abemos
que no! ha habido modelos nicos, ni desarrollos lineares y evolutivos simples!
abemos que ciertos modelos ;los denominados liberales< delegaron en el mercado el
rol central en la incorporacin social y enfrentaron el problema de la ciudadana social
con instrumentos residuales! abemos que en estos regmenes la ciudadana poltica
moderna ;y la civil con anterioridad< precedi a la ciudadana social! abemos que otros
modelos desarrollaron en forma temprana instituciones de proteccin social ms
abarcadoras articuladas en torno a las pautas de estratificacin social y al mercado
laboral! abemos que en estos pases la ciudadana social fue una forma de limitar la
e'pansin de la ciudadana poltica a la ve# que se pretendi cooptar o neutrali#ar desde
el ,stado a las nuevas clases populares y su potencial insurreccional! abemos
finalmente que otros casos desarrollaron formas integrales y redistributivas de
proteccin social! "o hicieron apoyados en una alian#a entre granjeros y trabajadores,
en sociedades igualitarias de partida y en regmenes democrati#ados!
abemos que la clase obrera jug en todos los casos un papel preponderante ya sea en
forma activa directa ;votos y poder organi#acional y poltico<, o en forma indirecta en
tanto sector a ser neutrali#ado y cooptado! abemos que los tipos de ,stado y de
regmenes polticos predominantes en los orgenes y perodo e'pansivo del =>elfare
state fueron crticos en intermediar la relacin entre matri# sociopoltica y polticas
pblicas concretas! abemos que el perodo e'pansivo de los >elfare states? y del
aparato estatal en general, se encontr fuertemente asociado al proceso y grado en el
cual los pases se encontraron e'puestos a la economa mundial ;@allerstein, 3AB49
Cameron, 3ACB<! abemos que ello fue as, porque los pases con fuerte sesgo
e'portador generaron industrias centrali#adas y a gran escala que incentivaron y
facilitaron un desarrollo vigoroso de las organi#aciones de trabajadores y que ello
impact sobre la representacin poltica y sobre las relaciones capi tal$trabajo
;Cameron, 3ACB<!
6:u sabemos, por su parte, de /mrica "atina7 abemos que la clase trabajadora en la
regin es dbil numrica y organi#acional mente! abemos que el perodo e'portador
primario tuvo poco o nulo efecto sobre el desarrollo de la ciudadana social, en tanto
este se bas en la produccin agraria y en formas coercitivas y semi$coercitivas de
trabajo! abemos que en la mayor parte de /mrica "atina el desarrollo de la
ciudadana poltica fue tenue e inestable ;2ueschemeyer, tephens y tephens, 3AAD<!
abemos que el perodo en donde puede detectarse cierto desarrollo de la ciudadana
social fue uno de sustitucin de importaciones y no de apertura al mercado mundial e
insercin e'portadora!
+ambin, cuando e'isti incremento en la e'posicin internacional, ella presenta una
relacin notoriamente ms tenue que en los casos de los pases industriali#ados con
e'pansin del sector pblico! "o que es tal ve# ms importante, la e'pansin del sector
pblico no responde al complejo entramado causal en donde la e'posicin e'terna
incrementa el corporativismo de tipo societal, el poder del trabajo y los gobiernos de
i#quierda influyen as en el tamaEo del sector pblico ;Cheibub, 3AAF<!
*ebemos buscar entonces claves que nos permitan comprender la lgica sociopoltica
de la emergencia de un sistema de prestaciones sociales bsico y su posterior e'pansin
en ciertos pases regin diferente a la pauta de los pases de la 5,C*! abemos que el
mercado no ha sido nunca un agente incorporador a la par de los modelos liberales de
los pases desarrollados! abemos que estamos en presencia de mercados imperfectos,
oligoplicos y monoplicos con baja capacidad de regulacin estatal directa!
8o se han desarrollado fuertes leyes =anti$trust? y antimonopolio, carecemos de leyes
de bancarrota eficientes ;8orth, 3AAF<! abemos que la sociedad civil en nuestra regin
e'iste pero es dbil9 ha sido clienteli#ada, reprimida y cooptada por mecanismos
diversos de segmentacin! abemos que el actual proceso de apertura e'terna se da en
un conte'to de ajuste del gasto pblico en general y no de su e'pansin!
,'iste mucho que no sabemos! (ero lo que si sabemos es suficiente para plantear dos
advertencias importantes!
La priera) quienes abogan por una transformacin en /mrica "atina de corte
&socialdemcrata? deben tener en cuenta que no se encuentran presentes en la regin
ninguna de las variables que permitieron la emergencia de este modelo en los pases
desarrollados! :uienes, por su parte, abogan por una transformacin de las polticas
sociales inspiradas en los modelos liberales$residuales, deben considerar que ninguna de
las condiciones presentes en el mercado y en la sociedad civil de estos pases estn
presentes en nuestra regin, por lo cual los modelos residuales estarn superpuestos a
mercados imperfectos, con baja capacidad de incorporacin y fuertemente segmentados!
La !e"#nda y finalmente, de manera reciente (aul (ierson ;3AA4< nos ha seEalado que
el miedo a la destruccin de los &>elfare states? en sus versiones desarrolladas dado el
nuevo conte'to internacional fue e'agerado! "as dos hiptesis ms fuertes que
anunciaban la desaparicin de los sistemas de bienestar tal cmo se conocieron eran la
necesidad de disciplina fiscal y bajas cargas fiscales al capital y la desarticulacin del
modelo fordista y su impacto sobre la clase obrera y su potencial organi#ativo! =apunt
(ierson que, si bien estos dos elementos estn presentes, e'iste una tercera fuer#a que
opera en la direccin contraria y que e'plica en buena medida la resistencia de los
=>elfare states? frente al ataque9 la e'istencia de clientelas y burocracias de los
programas creados por los ,stado de 1ienestar!
abemos que, salvo contadas e'cepciones, las clientelas en nuestra regin son dbiles o
ine'istentes, mientras que los problemas fiscales y la debilidad de clase, en tanto
factores que erosionan los sistemas de proteccin social, s estn presentes!
6Cules son las perspectivas para la construccin de formas de ciudadana social en
/mrica "atina7 "as propuestas y tendencias centrales, hoy, apuntan a modificar el
modelo y las polticas de proteccin social drsticamente all donde e'istieron y fueron
desarrolladas bajo modelos centralistas con pretensiones de universalidad, y apostar, en
los pases que conocieron bajo o nulo desarrollo de los sistemas de proteccin social a
un modelo emparentado con la tradicin residual$liberal! "a focali#acin del gasto y
esfuer#o social, la descentrali#acin en la gestin y administracin de los programas
sociales, la integralidad como alternativa a la versin sectorial de las polticas sociales y
la delegacin en el mercado ;o =marGeti#acin parcial< de ciertas funciones sociales
constituyen los ejes de las reformas y nuevos modelos propuestos ;Hilgueira y
"ombardi, 3AA4<!
u viabilidad y potencial impacto no ser el planteado en los esquemas y
fundamentaciones tcnicas predominantes! ,'iste una realidad con &orden? que limita la
opcin de alternativas viables y que se combinar con las reformas y sus deseo para
producir resultados alejados de los esperados en los prolijos manuales de reformas! ,llo
no supone desconocer el valor de las guas tcnicas, pero lo que no podemos ni
debemos hacer es pedirles a estos informes las claves tericas sustantivas
necesariamente previas a la seleccin de alternativas concretas en polticas pblicas!
INTRODUCCI$N AL TEMA
*esde mediados de los aEos setenta hasta la fecha, /mrica "atina se encuentra en el
proceso de redefinir su modelo de desarrollo econmico y social! ,l giro desde el
modelo mercado cntrico hacia dentro a uno mercado cntrico y orientado a la
e'portacin, posee su correlato en la transforma reciente de sus modelos de prestacin y
proteccin social! istemas de polticas sociales centrali#ados, sectorial i#ados, con
aspiracin de universalidad, y administrados estatalmente estn dando lugar a modelos
de polticas sociales des centrali#ados, integrales, focali#ados y con delegacin de en el
sector privado!
"a viabilidad poltica de estas reformas, su impacto distributivo, su potencial rol en la
incorporacin ciudadana, y su impacto ms general en la redistribucin de recursos
polticos son hoy temas abiertos al debate! ,n este documento tratar tan solo las
promesas y problemas que las estrategias de descentrali#acin y focali#acin plantean
para la labor de construccin de la ciudadana social, igualdad y ataque a la pobre#a en
la regin!
,n medios acadmicos, tcnicos y polticos, dos posiciones parecen claramente
delineadas! (or un lado, desde las agencias internacionales y las corrientes liberales se
evidencia un fuerte apoyo a estas medidas y se critica duramente el modelo anterior! *e
acuerdo con estos autores, las nuevas propuestas permiten corregir inequidades
distributivas en que incurra el anterior modelo, favorecen una mayor eficiencia en la
asignacin y prestacin de recursos, y promueven la incorporacin y participacin
ciudadana en el diseEo, gestin y evaluacin de los programas sociales ;3AAD<!
(rima en esta perspectiva un visin posibilista y voluntarista de la reforma del sector
social! e considera tangencial y superficial mente el efecto de estas reformas sobre las
previas formas de incorporacin de los sectores tradicionalmente favorecidos por el
viejo modelo ;clases medias, funcionarios estatales, y trabajadores urbanos integrados al
mercado formal< y su consiguiente efecto social i poltico! /simismo, se presta poca
atencin a las formas de reapropiacin poltica y clientelar que las nuevas modalidades
pueden y han permitido $especialmente en programas focali#ados y descentrali#ados
;Collins, 3AAI<! ,n tercer lugar, en tanto se enfati#a e efecto positivo en m distributiva
de los programas focali#ados, se omite el problema de mediano y largo pla#o de la
regresiva distribucin de capital poltico que estos programas generan al destruir la
e'istencia de bienes colectivos que operaban en la base de coaliciones interclase
;Hilgueira, H, 3AA4<! Hinalmente, estos modelos alternativos se apoyan fuertemente en la
idea de que es el mercado, a travs del crecimiento econmico, al que le cabe el rol
fundamental de incorporacin social!
,llo choca con la evidencia reciente que muestra mercados y conte'tos de crecimiento
con baja generacin de empleo y especialmente de empleo estable!
Una segunda perspectiva, si bien acepta algunas de las crticas al modelo anterior, de
sus principios retricos de incorporacin universalista y de fuerte institucionali#acin
;%suani, 3AAJ<! ,n algunos casos, especialmente desde la i#quierda poltica, ello se
traduce en una mera defensa de viejos programas9 en otros casos, se aboga por una
transformacin &socialdemcrataK de los viejos modelos ;/velino y Hilgueira, 3AA49
0uber, 3AA4<! "a defensa de viejos programas presenta el serio problema de desconocer
las importantes ineficiencias y desigualdades producidas yLo mantenidas por ellos!
Ms importante an, la virtual situacin de bancarrota de muchos de estos sistemas N
especialmente en los pases con sistemas maduros de proteccin social$, no puede ser
solucionada con mero &>ishful thinGingK! Hinalmente!, los actores polticos que se
encontraban detrs de los viejos sistemas de pro social, de por s dbiles, han sido
atacados, numrica, poltica y organi#acionalmente mediante procesos de
reestructuracin productiva, represin poltica y crisis econmicas en las ltimas dos
dcadas!
/mbas perspectivas presentan, pues, respuestas insatisfactorias! "a produccin
acadmica ms reciente ha procurado incursionas en anlisis estructurales e histricos
de largo pla#o que permitan identificar rutas y desafos especficos de los diferentes
pases en la regin, en donde conte'tuali#ar el problema de las transformaciones y
desafos recientes! "a # de los sistemas de prestacin social ha dejado de ser en esta
perspectiva un paquete tcnico$econmico ptimo de aplicar o una conspiracin liberal,
para convertirse en un problema a anali#ar!
"a relacin entre economa y polticas sociales se ha problemati#ado, las coaliciones de
clases y las polticas pblicas han sido reconectadas, la re$insercin de los pases en la
divisin internacional del trabajo y sus efectos sobre las posibles polticas sociales
tambin ha sido evaluada! ,llo ha arrojado, si no respuestas tajantes, guas significativas
a la hora de evaluar la viabilidad y posible impacto de las reformas en polticas sociales!
/ pesar de ello, quien ha trabajado en esta perspectiva, ha debido utili#ar instrumentos
tericos producidos desde la tradicin europea del perodo e'pansivo de los ,stado de
bienestar! 8inguna de estas !cosas es cierta para nuestros casos! 8i somos europeos, ni
nos encontramos en un perodo e'pansivo de nuestros ,stado sociales! "a utilidad de las
teoras producidas para los pases industriali#ados debe enfrentar el test de la realidad
regional, en donde algunas categoras e hiptesis pasarn la prueba y otras debern ser
reformuladas! ,n el siguiente punto me propongo sugerir algunas guas para esta
empresa y criterios tipolgicos para avan#ar en la delimitacin de la heterogeneidad de
los ,stado sociales en /mrica "atina!
MODELO DE DESARROLLO Y POLTICAS SOCIALES
,l Ml y la ciudadana social estratificada
Un modo particular de poltica &GeynesianaK inform buena parte de los modelos de
desarrollo en /mrica "atina entre 3AOF y el modelo sustitutivo de importaciones,
articulado, tericamente en el paradigma cepalino y en los aportes de 2al (rebish! ,n
dicho modelo, el ,stado asumi un rol central en el proceso de desarrollo econmico y
social! /poyado en las divisas generadas por productos primarios de e'portacin, los
aparatos estatales de la regin financiaron el crecimiento de industrias orientadas a las
producciones domsticas por la va de subsidios y diversas medidas proteccionistas!
/simismo, el ,stado cumpli el rol de absorber mano de obra e'cedente y de proveer el
capital para obras bsicas de infraestructura econmica y social!
*icho modelo permiti en determinado conte'to histrico un importante proceso de
moderni#acin social y econmica! "o hi#o, sin embargo, con sesgos sistemticos en la
distribucin de los beneficios de dicho desarrollo! ,n especial en lo que refiere a las
polticas de bienestar, estas presentaron un desarrollo limitado, fuertemente orientado a
los sectores urbanos y con cobertura preferencial Nsi no nica, para los sectores
integrados al mercado de empleo formal! "os trabajadores rurales y aquellos empleados
en mercados informales y secundarios se vieron e'cluidos de estos sistemas de
proteccin!
umado a ello, los sectores efectivamente protegidos en estos modelos presentaron
claras pautas de estratificacin en el acceso, rango de cobertura de riesgos y calidad de
los beneficios ;Mesa$"ago, 3AA3<! ,mpleados estatales y de servicios claves tuvieron
acceso en forma temprana a programas de cobertura comprensivos, en tanto
trabajadores de cuello a#ul recibieron ms tardas y limitadas formas de proteccin!
Ms all de esta apreciacin general del modelo de desarrollo en la regin y de su
impacto en los modelos de polticas sociales, es imperativo anotar que e'istieron y
e'isten enormes variaciones en los sistemas de bienestar en las diversas naciones
latinoamericanas! ,l desarrollo de las polticas de bienestar debe ser entendido en el
marco del peculiar desarrollo econmico y poltico de la regin y de las
heterogeneidades nacionales concreta! .rados diferentes de e'pansin del modelo
sustitutivo de importaciones, tipos de produccin e'portadora y poder poltico de
diferentes sectores del capital y el trabajo, deben ser considerados a la hora de pensar
tipo lgicamente el desarrollo de los ,stado sociales en /mrica "atina ;0uber, 3AA4<!
(revio a ello, cabe detenerse en un ejercicio eminentemente conceptual! 6:u elementos
o dimensiones prometen ofrecer guas sustantivas de clasificacin de los sis3em de
polticas sociales en la regin7
3! ,stas variaciones en /mrica "atina han sido absolutamente olvidadas en la
crtica neoliberal al modelo sustitutivo de importaciones! i se acepta la
caracteri#acin crtica, pero ms atendible, de ,vans del msi como un tringulo
antishurnpeteriano en donde ,stado, industria y trabajadores integrados
constituyen un sistema que desincentiva la innovacin, e'trae rentas del sector
con ventajas comparativas y traslada los costos de las rentas monopolistas al
consumidor y de la prdida del bienestar agregado a los sectores no integrados,
podemos preguntarnos, entonces! Cunta gente ingresaba en este tringulo
protegido en las diferentes sociedades latinoamericanas "os efectos distributivos
y sociales de pases que incorporaron a este tringulo a OLD o ms de la
poblacin como /rgentina y Uruguay, no son los mismos que aquellos pases en
donde este proteccionismo incorporaba a menos del JFP de la poblacin corno
en muchos pases centroamericanos! ,sta negligencia de la crtica al msi es tal
ve# el problema ms importante que la misma enfrenta!
C%a&e! para #na '%a!i(i'a'i)n de %o! ode%o! en A*ri'a %a+ina
,l primer desafo con que un estudioso de las polticas socialesQ encuentra en /mrica
"atina es la inmensa variedad de modelos y grados de desarrollo de los sistemas de
bienestar en los distintos pases! ,sta variedad es evidente en los esfuer#os fiscales
destinados a servicios sociales, en la cobertura poblacional de los sistemas de
proteccin, en el rango y variedad de servicios para el ,stado, en su calidad y en la
distribucin sectorial del gasto pblico social!
Carmelo Mesa$"ago ;3AA3< ofrece una primera apro'imacin al problema de la
variacin, mediante la introduccin de una clave simple de clasificacin9 sus inicios
histricos y grados de maduracin! ,llo le permite diferenciar entre pases pioneros,
intermedios y tardos en el desarrollo de sus sistemas de proteccin social!
"os pases pioneros se caracteri#an hoy por una cobertura universal o casi universal en
servicios de proteccin social bsicos, una marcada estratificacin en la calidad y
condiciones de acceso de estos, un rango directamente estratificado de servicios para la
poblacin, y situacin de masificacin y dficit estructural en materia de recursos y
gastos! ,n el otro e'tremo, los pases tardos presentan una baja cobertura poblacional,
un limitadsimo men de opciones en materia de servicios, y una desproporcionada
calidad y cantidad de beneficios a los sectores efectivamente protegidos! *entro de los
pasesKintermedios puede, en una lectura atenta, distinguirse dos tipos a la hora de
entender los efectos heterogneos de desmantelar el msi en /mrica "atina diferentes!
/quellos que han avan#ado hacia el modelo estratificado maduro desde la lgica
e'cluyente de los modelos tardos, de aquellos, en especial, Costa 2ica, que han
avan#ado en niveles de cobertura y o feria y calidad servicios sin incurrir en los errores
de estratificacin de los sistemas pioneros! "a clasificacin de Mesa "ago es simple y
procura ubicar a los pases en un continuo de desarrollo de polticas sociales antes que
en una clasificacin tipolgica de ,stado sociales!
,sta forma de !clasificacin de sistemas de bienestar, apoyada fuertemente en
indicadores de cobertura y gasto, ha sido creciente$ mente criticada desde la literatura
orientada al anlisis de los =>elfare states? en ,uropa ;+ittms, 3A4B, Rorpi, 3ABO,
,sping /ndersen, 3AAF, 3AAD<! *e acuerdo con estos! autores, un problema central del
anlisis de los ,stado de bienestar no es cunto se gasta, sino cmo se gasta! ,l rol de
los ,stado de bienestar en =decomodificar?, redistribuir y articular dinmicas de
empleo, proteccin familiar y movilidad, promete, en esta perspectiva, producir
hiptesis y halla#gos sustantivos que la investigacin concentrada en los niveles de
gasto y cobertura no han producido! ,ste nuevo cuerpo de literatura ha sido
indudablemente e'itoso y9 ha, en buena medida, redefinido el debate acadmico para los
pases industriali#ados! (ermtaseme, sin embargo, colocar una nota de advertencia
sobre el traslado de estos modelos de anlisis a las realidades latinoamericanas!
,n tanto todos los pases de la 5,C* presentan niveles de cobertura universal y de
gasto importante Naun con importantes variaciones, en /mrica "atina las disparidades
son todava lo suficientemente significativas para merecer detallada atencin! 8o puede
un analista concentrarse en el =cmo? se gasta en tanto gua tipolgica y desconocer el
=cunto? se gasta, cuando algunos pases presentan gastos que alcan#an el 3BP del (%
en tanto otros no llegan al BP! /simismo, cundo el analista se enfrenta con coberturas
poblacionales que varan en un rango del JFP al AFP de la poblacin, debe detenerse
en ello e incorporarlo en tanto criterio discriminante e intentar e'plicarlo!
/hora bien, ello no implica que la crtica de ,sping$/ndersen no posea aplicabilidad
alguna a las realidades latinoamericanas y a la produccin acadmica en torno a ella!
(or el contrario, la advertencia metodolgica y terica ms importante que imparte el
autor posee plena valide#! ,ntender regmenes de bienestar y compararlos requiere de
clasificaciones tipolgicas y no de continuo! /simismo las e'plicaciones de los
diferenciales desarrollos nacionales no sern de carcter linear y evolutivo, sino de tipo
=path dependent? y estructurales!
,n otras palabras, la naturale#a de los sistemas de bienestar en la regin encuentra
claves e'plicativas en variables estructurales y en secuencias histricas, antes que en
puntos de partida temporales singulares y en los grados de madure# correspondientes!
:ue los indicadores centrales para la construccin de tipologas sean para la regin
cobertura, gasto y, en menor medida Naunque tambin presente, el =cmo se gasta? no
renunciar a entender =tipos? de ,stado sociales antes que =niveles? de desarrollo de
,stado sociales!
(or ello, si bien la agrupacin que reali#ar de los pases de la regin responde en buena
medida a la propuesta de Mesa "ago, la conceptuali#acin y e'plicacin histrica de su
desarrollo, ser tipolgica y ) enfati#ar variables diferentes al grado de madure# de
estos sistemas!
,l grado de madure# ser en todo caso una variable intermedia, e'plicada, a su ve#, por
variables antecedentes! "os indicadores fundamentales a considerar sern la cobertura
;cierta forma del cmo ! del gasto el gasto ;el cunto del gasto<, y su distribucin
sectorial 3 y en niveles de prestacin de servicios ;una apro'imacin adicional al cmo
del gasto<, en particular para el caso de educacin! 8o es por tanto que se deje de lado el
=cmo? del gasto, pero nos importa un =cmo? cuyo nfasis difiere del propuesto por
,sping$/ndersen! 8os interesa el =cmo? en tanto distribucin sectorial y cobertura
poblacional, y solo en segunda instancia en tanto desmercantili#acin!
e considera la cobertura real! y no la definida potencialmente por la normativa legal!
Uno de los problemas fundamentales de considerar la norma y no la realidad $ en
/mrica "atina es la distancia entre letra y realidad $ derivada de la no aplicacin) de la
norma, o en el caso de la seguridad social de la delimitacin de su aplicacin al mercado
formal, en economas con importantes grados de informalidad en el empleo!
"a norma legal, no carece, sin embargo, de importancia! 2esulta diferente moverse
hacia un sistema ms inclusivo en un pas que legalmente define sistemas de cobertura
elitista! Corporativos o segmentados, de pases que a pesar de no cumplir con la letra de
la ley, parte de sistemas normativos de corte y pretensiones universalistas!
Una topologa ms completa debiera incluir la calidad de los beneficios! ,llo permitira
hilar ms fino para determinar los grados en los cuales estos sistemas otorgan al
ciudadano status que van ms all de la nocin de mercanca! Care#co en este trabajo de
los medios y espacio para desarrollar tal tarea!
/compaEando a estos indicadores se presentarn dimensiones referidas a los niveles de
desarrollo social, los cuales, si bien dependen tan solo en parte de las prestaciones y
niveles de cobertura de los dispositivos sociales, permite captar una imagen ms integral
y tipolgica de las sociedades en cuestin!
Una +ipo%o",a +en+a+i&a de %o! E!+ado! So'ia%e! en A*ri'a La+ina -./01-.20340
a5 Uni&er!a%i!o e!+ra+62'ado 7Ur#"#a6, Ar"en+ina, C8i%e9
,stos tres pases se encuentran dentro del grupo que Mesa "ago define como pases
pioneros! *e acuerdo con su criterio, 1rasil tambin debiera ser incluido, pero, como
argumentar en las pginas que siguen, este pertenece a otro tipo!
"a primera dimensin central que caracteri#a a este grupo de pases es que hacia 3ACF
todos ellos protegan de alguna u otra forma a la mayor parte de la poblacin mediante
sistemas de seguro social, de servicios de salud, a la ve# que haban e'tendido la
educacin primaria e inicial secundaria a toda la poblacin! ,n otras palabras todos ellos
ofrecan e'tendidas niveles de =decomodificacin? tanto en la prestacin de servicios
fuera del mercado como en la provisin de beneficios monetarios para diversas
situaciones de imposibilidad laboral!
"a otra caracterstica central de estos sistemas la constituye una fuerte estratificacin de
beneficios, condiciones de acceso, y rango de proteccin en materia de seguro social y
en similar medida en salud! "os trabajadores del ,stado y los profesionales, servicios
urbanos y trabajadores fabriles urbanos tuvieron acceso en ese orden a protecciones y
beneficios, y tambin en ese orden estratificaron calidad y acceso!
"os auto empleados, el sector informal, desemplea dos crnicos, y! trabajadores rurales
lo hicieron ms tardamente y con peor suerte en materia de acceso y beneficios! ,n
otras palabras, los grados de =acceso?, se encuentran directamente estratificados en
estos pases! in embargo, y este punto, es importante anotarlo, la estratificacin de los
servicios sociales amortigu, no refor#, la pauta de estratificacin social! ,n trminos
ms simples, si calculramos los coeficientes de .ini del ingreso primario y del ingreso
luego de las transferencias, el ltimo sera ms igualitario que el primero!
5tra aclaracin de importancia es que el desarrollo de los diferentes sistemas de
proteccin social present un impacto importante sobre variables relativas al bienestar
social! ,stos avances no pueden atribuirse simplemente al nivel de desarrollo
econmico, ya que casos como 1rasil y M'ico con similares niveles de (1%$per cpita
presentan indicadores sociales notoriamente inferiores!
"a e'plicacin del peculiar desarrollo de estos sistemas sociales debe buscarse no en su
temprano desarrollo, sino en la economa poltica del desarrollo nacional y en la
administracin poltica de este! "os casos de /rgentina y Uruguay presentaron un MS
anclado en e'portaciones de bienes primarios con muy baja demanda de mano de obra y
con alta rentabilidad internacional! Huertes procesos migratorios a los centros urbanos
crearon presin para la incorpora cin de sectores subalternos! ,l ,stado apoy esta
incorporacin mediante la captacin de empleo pblico y el apoyo a la industria
domstica! ,l poder del ,stado sobre los capitales domsticos sumado a la temprana
sindicali#acin de los sectores subordinados, permiti negociar e implementar
e'tendidos programas de proteccin social Con financiamiento tripartito en el caso del
seguro social y unilateral ;estatal< en el caso de educacin y para ciertas reas de salud!
Chile es un caso ms complejo!
+ambin un pas con un importante desarrollo del M% el mismo se apoy en la minera
y una economa agraria e'portadora ms diversificada y de mayor demanda de mano de
obra! (resent, al igual que los otros casos, una importante migracin rural$urbana,
aunque el proceso fue ms tardo! "os primeros grupos en incorporarse a la proteccin
social fueron, al igual que en Uruguay y /rgentina, los profesionales y empleados
pblicos! "as elites estatales, utili#ando los recursos del comercio e'terior desarrollaron
los primeros programas de prestacin de servicios sociales ;educacin y en menor
medida salud< y de seguro social!
(or su parte,$ncleos fuertemente sindicali#ados en laminera y articulados a los
partidos polticos en los$ centros urbanos fueron capaces de presionar y lograr la
incorporacin a los sistemas de proteccin y servicios sociales!
,stos tres casos representan, tal $como lo seEala 0uber ;3AA4< $para Chile y /rgentina,
el modelo ms cercano a los sistemas corporativos conservador que ,sping$/ndersen
identifica para "os paises industriali#ados, tanto por su nivel de cobertura como por la
forma que el gasto asumi! "as condiciones en las que enfrentan la reforma de sus
sistemas de polticas sociales en la dcada de los setenta y ochenta son particularmente
duras, en tanto deben reali#arlas luego de irnportante niveles de proteccin, en conte'tos
predominantemente recesivos y con retraccin del gasto pblico en general y del gasto
social en particular! / ello debe sumarse que, dada la naturale#a de su desarrollo, los
grupos mejor situados para defender sus beneficios, son los que se apropian de la mayor
parte de estos, por lo cual reformas con pretensiones de igualacin en conte'tos de
ajuste del gasto, pueden resultar simplemente en un efecto perverso de agudi#acin de la
estratificacin!
"a focali#acin y descentrali#acin, as como la privati#acin de buena parte de sus
servicios sociales, debe ser evaluada en el conte'to de este tipo de desarrollo previo!
+anto la viabilidad, sustentabilidad y deseabilidad de estas reformas requieren para una
respuesta de esta conte'tuali#acin!
:5 Re"iene! d#a%e! 7;ra!i%, M*<i'o9
,stos regmenes presentaban hasta la dcada de los setenta un Casi universali#ado
desarrollo de la educacin primaria y un importante aunque estratificado grado de
cobertura en salud! ,n lo relativo $a la seguridad social la cobertura acentuaba los
aspectos estratificados de los sistemas maduros sin la cobertura universali#ada de los
regmenes de universalismo estratificado! ,n estos pases es donde el) problema de le
heterogeneidad territorial puede observarse con mayor claridad! 8o porque sus tasas de
desarrollo diferencial sean mayores que las de los sistemas e'cluyentes que trataremos
ms adelante! "o que s es claro es un desarrollo importante del mercado formal, el
,stado y la proteccin en ciertos ,stados y regiones y una virtual desproteccin y baja
incorporacin de la mayor parte de la poblacin ;ya sea va el mercado o por la va del
,stado< en otros ,stado! ,stos pases se han caracteri#ado por un desarrollo del M
apoyado en las rentas provenientes de economas primarias con alta intensidad de mano
de obra y con! Una importante heterogeneidad regional en los niveles de desarrollo
econmico y social, evidenciado y reproducido en estructura con un comparativamente
alto contenido federalista!
(olticamente, el control e incorporacin de los sectores populares ha descansado en una
combinacin de formas clientelares y patrimonialistas en las #onas de menor desarrollo
econmico y social y forma de corporativismo vertical en reas ms desarrolladas! ,l
bajo desarrollo en duracin e intensidad de regmenes democrticos electoralmente
competitivos ha permitido esta forma dual de incorporacin, incrementado los
diferenciales de poder de los sectores populares en una y otra rea! / diferencia de los
pases de universalisrno estratificado, los sistemas de proteccin amortiguan Naun en
su naturale#a estratificada, la segmentacin social solamente en los sectores
incorporados a formatos de proteccin modernos! ,ntre estos y los sectores
desprotegidos la acentan!!
'5 Re"iene! e<'%#6en+e! 7Rep#:%i'a doini'ana, G#a+ea%a= 8ond#ra!=
E%Sa%&ador, Ni'ara"#a, ;o%i&ia= E'#ador9
Con la e'cepcin de Costa 2ica, los pases centroamericanos Ny posiblemente 1olivia
y ,cuador presentan sistemas elitistas de seguro social y salud y dual en materia de
educacin! "a pobre#a en todos estos pases medida a travs de ingresos e'cede el 4FP!
0acia 3ACF menos que el JFP de la poblacin se encontraba cubierta por programas
bsicos de proteccin y seguridad social Ncon la e'cepcin de .uatemala ;JCP<! ,n
materia de salud la realidad era similar! 8o as en materia educativa, en donde la
e'pansin de la matrcula primaria, con fuertes desigualdades en calidad, alcan#aba a
ms de la mitad de la poblacin, y llega, en algunos casos, a la cobertura universal!
,n estos casos, estamos muy cerca de los que (eter ,vans ;3AAJ< denomina ,stados
depredadores! ,lites que se apropian del aparato estatal y que apoyados en la
e'portacin de bienes primarios en economas de enclave utili#an la capacidad fiscal de
estos ,stados para e'traer rentas, sin proveer la contraparte de bienes colectivos, sea
ello en la forma de infraestructura, regulacin o servicios sociales!
"os sistemas de proteccin y seguro social de este tipo consisten en su mayor parte de
polticas elitistas que agregan a poblacin en situaciones privilegiadas, privilegios
adicionales!
4! Costa 2ica ha sido considerado por 0uber ;3AA4< como el caso ms cercano al modelo de tipo
socialdemcrata esbo#ado por ,sping$/ndersen para los pases de la occo! ,llo responde no slo a su
igualitaria y casi universal proteccin en salud y educacin sino tambin a que este pas presenta una
forma &sui$gnerisK de la alian#a rojo verde identificada en los pases escandinavos, en donde pequeEos y
medianos productores rurales forjan un acuerdo parcial con los sectores trabaja dores urbanos! i bien
estos argumentos son persuasivos, la e'pansin de sectores informales sin cobertura ;con un importante
contenido migratorio<, el desarrollo estratificado de la seguridad social, y el modesto desarrollo de
dispositivos de desmercantili#acin ms radicales ;2ivera! 3ABA<, obligan a moderar el calificativo de
socialdemcrata del rgimen costarricense! ,n cualquier caso, es cierto que Costa 2ica no se ajusta a
ninguno de los tres tipos propuestos en este trabajo para /mrica "atina, ya que cierto igualitarismo en
salud y educacin lo alejan del universalismo estratificado y su amplia cobertura lo hacen an ms
claramente de los modelos duales y e'cluyenes!
(rofesionales muy reducido nmero de trabajadores formales y los funcionarios
pblicos son quienes tpicamente se ven favorecidos en estos modelos! "a mayor parte
de la poblacin representada en el sector informal, la agricultura y la mano de obra
secundaria se encuentran e'cluidos!
Cabe anotar que estos pases presentan un realidad caracteri#ada por una alta
heterogeneidad de la estructura social, lo cual se refleja en la distribucin de la rique#a
nacional entre sector urbano y rural y entre diferentes reas rurales as como centro y
periferia urbana! ,n otras palabras, el grado en el cual el$propio mercado ha operado
gener TclustersT de configuraciones sociales negativas y positivas! (or su parte, el
grado en el cual el ,stado intervino como corrector ;=risG pooling?< ha sido nfimo!
/simismo, las burocracias estatales reflejan tambin dicha realidad con un marcado
diferencial en su eficiencia y productividad en la medida, que nos movemos de reas
privilegiadas del ,stado a nivel central a dependencias subnacionales de menor rango!
,n algunos casos, nos enfrentamos con la ine'istencia de burocracias estatales a escala
regional! Hinalmente, a nivel poltico social, la participacin organi#ada de los sectores
subalternos ha sido histricamente baja en las esferas decisinales, dado el carcter
predominantemente represivo de los regmenes polticos y el bajo capital organi#ativo
de los sectores subalternos! "a incorpora cin y cooptacin de los sectores sociales
subalternos ha sido alcan#ada por mecanismos clientelitas y patrimonialistas de las
elites locales o de formas =sui$generis? de comisariado poltico y represin! Consistente
con este escueto panorama, los indicadores sociales en este tipo de pases presentan
sistemticamente los peores guarismos, as como los diferenciales ms altos entre
regiones de distinto grado de desarrollo!
DOS DESAFOS REFORMISTAS> DESCENTRALI?ACI$N Y
FOCALI?ACI$N
*escentrali#ar y focali#ar supone, por sobre todas las cosas, redistribuir recursos de
poder y beneficios materiales concretos Nen la forma de transferencias monetarias,
subsidios, bienes y servicios! ,minentemente es, por tanto, un problema poltico y
distributivo, bien no debe perderse de vista los problemas tcnico$administrativos que
estos procesos de reforma suponen, igualmente importantes y ms descuidados han
resultados los problemas de poder y redistribucin que dichos procesos implican! "as
reformas en cuestin, vistas desde esta perspectiva, no pueden ser iguales ni en su
viabilidad, potencial impacto o deseabilidad en pases de universalismo estratificado, de
incorporacin dual y de tipo e'cluyente
De!'en+ra%i@a'i)n
,l trmino descentrali#acin ha sido usado y abusado! "a idea de descentrali#acin ha
sido utili#ada para denotar transformaciones en dimensiones referidas a la devolucin,
delegacin y desconcentracin de funciones administrativas, de poder poltico, de bases
tribu, tarjas y de asignacin de recursos, tanto desde el aparato central estatal a las
regiones, ,stado o de como a las ciudades y municipios ;1ossert, 3AAI<! in ingresar en
el debate acerca de desconcentracin, descentra3i#ar y devolucin, puede establecerse
un marco analtico simple respecto al problema de la descentrali#acin de recursos y
gastos, aspecto en el cual me concentrar, que arroja cuatro tipos posibles ;1%*, 3AAD<!
De!'en+ra%i@a'i)n de ip#e!+o!
Modelo de gravamen local y gasto central
Modelo localista, de alta autonoma
Modelo centralista tradicional
.asto autnomo y recursos centrales
*escentrali#acin de gastos
"a idea fuer#a de descentrali#acin ha constituido hasta aEos recientes un punto de
consenso poco comn entre sectores y grupos con diferente orientacin ideolgica!
Huertemente asociado a la idea de eficiencia y mercado en la literatura conservadora y a
las nociones de democracia y participacin en las tradiciones de i#quierda, la
descentrali#acin parece convencer a unos y otros! ,ste consenso se ha visto plasmado
en transformaciones reales a nivel de las polticas pblicas de las naciones latm *e una
situacin fiscal fuertemente centralista, /mrica "atina ha iniciado un movimiento claro
en la direccin opuesta ;/ghon, 3AAC9 2ivera, 3AAC!I!
2ecientemente, sin embargo, este aparente consenso se ha visto cuestionado por la
evaluacin de algunas de las e'periencias recientes en la regin! ,n este punto se
pretende pasar revista a los argumentos y crticas a la descentrali#acin, tomando en
consideracin los tiposU de ,stados sociales esbo#ados ms arriba! +al vea la
advertencia ms importante que las recientes e'periencias sobre descentrali#acin 3
arrojan, es que ello puede significar cosas muy diferentes dependientes de las realidades
previas a nivel social y los legados en materia de 3 polticas pblicas Nmuy!
,specialmente polticas sociales ;tambin discutido en 2ivera, este volumen<!
/simismo, se anota que algunos de los potenciales efectos perversos de la
descentrali#acin sern ms Q o menos probables dependiendo de variables polticas y
poltico$ad ministrativas de los ,stados en cuestin!
Un informe reciente sobre descentrali#acin fiscal del 1%* ;3AAD<, 3 procura
sistemati#ar los argumentos fiscales y econmicos en favor de la descentrali#acin! ,l
primer elemento de la argumentacin parte de diferenciar entre bienes nacionales y
bienes con delimitacin 3 espacial! (ara los segundos ;iluminacin, cuidado urbano,
cierta infraestructura energtica y vial<, modelos descentrali#ados prometen ser mejores
en la recaudacin y administracin de recursos que formatos centralistas! /simismo, en
materia de salud y educacin la cantidad y calidad ;dentro de ciertos lineamientos
generales< de los servicios guardar mayor consistencia con la capacidad fiscal, si ello
es administrado en unidades subnacionales! ,s, en definitiva, una forma de adecuar
demanda y oferta, acercando al consumidor y al prestatario del servicio! +ales instancias
subnacionales Nen tanto representen adecuadamente el alcance espacial del bien
ofrecido garanti#aran que las cantidades ofrecidas se adecuen a la demanda, que su
costo sea solventado por sus reales beneficiarios, y los beneficios consumidos por los
reales aportantes! "a cercana de prestatarios y recipientes incrementa as la eficacia
=alocativa? y consistencia distributiva ;ajustando esfuer#o fiscal y beneficios y
servicios< de los programas socia3es (ermite tambiIn, en esta versin, incrementar la
=accountability? de los gestores y la participacin de la comunidad! ,n una realidad en
donde las unidades subnacionales poseen capacidad de recaudacin para cumplir sus
funciones bsicas de =>elfare?, este modelo funcionara, en la perspectiva neoclsica,
ptimamente! +al no es, sin embargo, el caso! "a distribucin de capacidades fiscales
intranacionales dista de ser homognea!
Ms importante tal ve#, las jurisdicciones subnacionales no han sido creadas ni lo sern
procurando reflejar los alcances espaciales de los bienes que administran para una
poblacin determinada! =pi%%$overs inconsistencias apartante$beneficiario y la
necesidad de articular poblacin local, autoridades locales y autoridad central persisten
y crean una serie de problemas que pueden invertir los resultados positivos que se
esperan de la descentrali#acin en el modelo del federalismo fiscal!
Hrente a estas crticas, esta versin optimista de los efectos de la descentrali#acin
encontr algunos observadores que hicieron un llamado a la cautela! *e entre los
efectos perversos que pueden pensarse, los ms relevantes parecen ser!
I! /ghon ;3AAC<! (ara /rgentina! Chile! 1rasil y Colombia) y 2ivera ;3AAB, ete
volumen< para Centroamrica! muestran el incremento en las fimcioncs! (rerrogativas!
.asto y funciones tributarias de los niveles intermedios y locales!
C! Muchos de los puntos que siguen relativos a los problemas que enfrenta la
descentrali#acin son adaptaciones y variaciones sobre lo trabajado por Melo en su
documento de 3AAO, y formali#ado y publicado ms adelante en 3AAC! "a aplicabilidad
especfica de muchas de estas potenciales perversiones a los tipos de ,stados sociales
delimitados en este trabajo es mi responsabilidad!
a5 C%ien+e%i@a'i)n de a''e!o, 'ri+erio de pro&i!i)n e in&er!i)n en pro"raa!
!o'ia%e!5
"a promesa de la participacin que generara modalidades de descentrali#acin poltica
;esto es en la toma de decisiones< puede verse burlada en los casos en que las
autoridades locales han estado histricamente conformadas por cutes locales ;o son muy
porosas a ellas< que$ establecan relaciones neopatrimoniales con los habitantes
l ;Melo, 3AAC<! ,ste riesgo es particularmente claro en pases con modelos sociales de
tipo e'cluyente y en los casos del sector no incorporado a la proteccin moderna de los
pases duales, en donde el control y cooptacin de los sectores populares se reali#
mediante la coercin y prebendas de terratenientes y otras elites locales, apoyadas por el
,stado! *e hecho, en este caso ya estamos en presencia de un modelo descentrali#ado
informal en donde el ,stado delegaba funciones coercitivas, de recaudacin, de control
y de gasto o servicios en cutes locales!
,ste mismo problema puede darse en pases de universalismo estratificado o en las
regiones modernas de los pases duales, pero la clienteli#acin posible guardar relacin
con los grados y formas previas de clientelismo, los cuales, en muchos casos, se
encontraban avan#ados en su proceso de democrati#acin! ,llo no soluciona el
problema de la eficiencia del gasto social Nbien puede agravarlo$ pero s garanti#a en
mayor medida cierto control por parte de las formas organi#adas de la comunidad sobre
los programas! ,llo es as, ya que estos casos, en general, han desarrollado en mayor
medida que los pases de tipo e'cluyente, formas organi#adas de la sociedad civil
;sindicatos, asociaciones comunales, clubes polticos, movimientos sociales de diverso
tipo con base territorial<, por lo cual la promesa de =accountability? y participacin
encontrar actores preparados a usufructuar los nuevos formatos descentrali#ados
(ara los modelos de tipo e'cluyente y de tipo dual Nen sus sectores no integrados$ el
problema antes o ms bien al mismo tiempo que descentrali#ar es el de democrati#ar las
relaciones bsicas de poder social a escala local! ,l poder de las cutes locales en muchos
de estos casos es pre$poltico lo cual hace la tarea ms ardua! ,n cualquier caso el rol
del ,stado central ser fundamental interviniendo y procurando oficiar de =prestamista?
;recordar aqu el rol del .obierno federal en U/ frente a los poderes locales del sur<
de poder a la poblacin local para garanti#ar la democrati#acin de las relaciones
locales en el nuevo conte'to descentrali#ado!
"a otra opcin es e'tender un =by de las autoridades locales tradicionales sin apoyo de
,stado central, por la va de 58.s y formas organi#acionales propias de la comunidad,
pero all estamos hablando de un modelo societalista de polticas sociales sin
participacin estatal!
Un segundo riesgo de clienteli#acin apunta no solo al control por parte ;le cutes
pree'istentes sino a la creacin de nuevas redes clientelares que se manifiestan en un
e'ceso de inversin en empleo con una limitada contraparte en la provisin de servicios!
,n aquellas situaciones en donde la organi#acin o poder de la sociedad civil se
encuentra concentrada en estratos pequeEos cercanos al poder, un incremento en las
autonomas locales puede traducirse en un incremento de &accountability clientelar, no
democrtico, y cuyos efectos sern ineficientes! ,l efecto en este caso el proceso a
observar, ser el giro de la inversin hacia empleo ;en tanto retribucin selectiva
clientelar< antes que la e'pansin de servicios para poblaciones y comunidades sin
poder p a escala local! ,l trabajo de Melo ;3AAO, 3AAC< ha incursionado en este punto
para el caso brasileEo! ,n este pas el gasto fiscal de los municipios se increment para
hacer frente a las nuevas atribuciones establecidas en las medidas de descentrali#acin
de AP a 3IP del (1% en trminos agregados en doce aEos! in embargo, la mayor parte
de ese aumento responde a gastos de personal, y en mucho menor medida a e'pansin
de inversiones y servicios! ,llo revela para el autor la e'pansin del empleo pblico de
base clientelista y la prdida de calidad del gasto pblico!
:5 A"#di@a'i)n de ineA#idade! di!+ri:#+i&a! re"iona%e! 6 neo%o'a%i!o
,n tanto quienes defienden las propuestas descentrali#adoras ostienen que la eficiencia
y eficacia de los sistemas de prestacin social se vera favorecida, quienes hacen un
llamado a la cauetela apuntan a los problemas de inequidad distributiva que estos
procesos pueden acarrear! i la descentrali#acin incluye el aspecto fiscal, el problema
ms serio a enfrentar en esta rea refiere a la diferencial capacidad fiscal de regiones y
municipios, dado los niveles de desarrollo econmico, las tipos de actividades
predominantes y su =tasabilidadK, y el propio aparato fiscal regional o municipal!
"os mercados distribuyen bines forma desigual, social y, Mercados ineficientes y con
fuertes rigideces agudi#an dicha inequidad! ,n /mrica "atina en particular este
problema adquiere dimensiones alarmantes en los diferenciales de desarrollo regional y
rural$urbano! "os ,stados centrales han desempeEado en este sentido un rol
redistributivo de riesgos y beneficios! ,sta pauta se ha visto refor#ada en los casos en
que sus gobiernos debieron enfrentar la aprobacin popular por mecanismos
democrticos o cuando por necesidades de seguridad nacional o inversin mnima en
infraestructura debieron colocar recursos en reas que el empresario no encuentra
rentable o para la cual no cuenta con el capital suficiente!
,n este conte'to, si la descentrali#acin es utili#ada como un mecanismo que
incrementa la &accountability tanto de las autoridades locales como de el .obierno
Central, el sistema poltico se encargar de contrarrestar o al menos atenuar las
inequidades distributivas que la redefinicin de unidades territoriales fiscales conlleva!
i ello no es as, la descentrali#acin significa bsicamente el quiebre de los principios
de solidaridad centralistas y la profundi#acin de las desigualdades regionales y rural$
urbana!
,l caso chileno durante el .obierno de (inochet es un buen ejemplo de lo anotado! "a
ausencia de mecanismos participativos reales a escala comunitaria, y la ausencia de
transferencia de recursos desde el .obierno Central a las nuevas unidades
administrativas llev a una agudi#acin de la estratificacin regional! ,ste e'perimento
fue pertinentemente tildado de desconcentracin regional y =alcaldi#acin? de los
municipios ;el alcalde no era elegido sino nombrado por (inochet< y no de
descentrali#acin! Con la apertura democrtica se implementaron dos reformas que
permitieron enfrentar al menos parcialmente el problema! (or un lado se implementaron
mecanismos participativos y electivos para la seleccin de las autoridades locales9 por el
otro, se cre un fondo de solidaridad basado en rentas generales y en ingresos fiscales
de las autonomas y municipios ms ricos, lo cual permiti cubrir las deficiencias
fiscales de las unidades ms pobres!
,s interesante anotar que fue posible impulsar estas reformas y sostenerlas en
democracia y en presencia de partidos fuertemente institucionali#ados a escala nacional!
,n otras palabras, si la descen trali#acin se reali#a en naciones fuertemente
heterogneas y estratificadas a escala local y regional, sin ninguna institucin o actor
que habilite la redistribucin de poder poltico interregional y los efectivice en
instituciones accountables locales, el resultado ser muy posiblemente el de agudi#ar las
inequidades distributivas!
Un segundo problema refiere a lo que Melo ;3AAO, 3AAC< denomina neolocalismo! ,l
autor seEala que el neolocalismo posee repercusiones depredadoras sobre la ciudadana
social al producir una forma de =hobbesianismo municipalK! ,ste fenmeno se da en la
medida en que las autoridades locales procuran atraer la inversin empresarial
disminuyendo las cargas fiscales que permitan solventar los gastos sociales! /simismo,
una realidad ya conocida y debatida en los ,stado Unidos ;(eterson, 3AA4< con la
e'tendida descentrali#acin de los servicios educativos y de salud y la posible descentra
li#acin de los sistemas =>elfare puede tambin producirse en forma agravada en la
regin! "a disminucin de las prestaciones y servicios sociales a los sectores ms pobres
como forma de evitar la e'pansin y atraccin de dichas poblaciones a la localidad o
regin! ,n tanto en mercados eficientes, el argumento, de por s ya debatido, de que
estas medidas incrementaran el empleo es al menos atendible, para /m rica "atina
ello parece menos probable! ,l efecto agregado del incremento de las desigualdades
regionales y las polticas de incentivos locales al capital y desincentvos al asentamiento
o permanencia de poblaciones vulnerables incrementara la distancia entre localidades,
agudi#ara pautas de segmentacin social y favorecera formatos de &apariheid socialK!
'5 indi!'ip%ina (i!'a%
Un ltimo efecto no deseado de la descentrali#acin es el impacto que tiene sobre la
coordinacin y control del gasto entre instancias centrales y locales y su impacto sobre
la disciplina fiscal agregada! ,n casos en que el incremento de funciones y atribuciones
locales va acompaEado de una descentrali#acin del gasto con recursos centrales o con
una la'a poltica de controles de prstamo y endeudamiento de los gobiernos locales, la
e'pancin del gasto no tendr su contrapartida en una e'pansin de las capacidades de
recaudacin de estas unidades! /l colocar ms cerca a la comunidad y a la autoridad
prestataria del servicio, se incrementa tambin los incentivos para formas
indisciplinadas y populistas de manejo fiscal! ,n la medida en que estas unidades
locales puedan tener acceso a prstamos del .obierno Central o de instancias
financieras Vque luego pueden trasladar la deuda a instancias centrales el objetivo
general de disciplinamiento fiscal se ver amena#ado! &,l incremento de gasto e ingreso
fiscal de los niveles municipales en tres de las e'periencias de descentrali#acin durante
la dcada de los ochenta ;3ABF$3AAF< es ilustrativo! ,n 1rasil, el incremento de los
gastos duplica al ingreso fiscal, en Chile y en /rgentina ms que lo triplica ;/ghon,
3AA4! 3AAC<!
,n sntesis de los problemas e'puestos y de su aplicabilidad a los diferentes tipos de
,stados sociales se puede repensar el grfico siguiente pensando ahora en los problemas
fiscales, distributivos y polticos que cada una de las celdas plantea y avan#ando
someramente sobre el tipo de actores y factores polticos ;vase destacados< que
permitiran evitar o minimi#ar dichas potenciales perversiones de la descentrali#acin ;o
su ausencia<!
Fo'a%i@a'i)n
Hrente al incremento de la escase# de recursos en la regin, y en vista de la evidencia
sobre las inequidades distributivas de los viejos modelos de prestacin social, adquiri
creciente legitimidad y aceptacin la estrategia de focali#acin del gasto social! (or un
lado, se argumentaba que esta estrategia presentaba costos fiscales notoria mente
menores a polticas universales9 por el otro, que estas polticas focali#adas permitan l3e
ms eficientemente a los sectores ms pobres y necesitados de proteccin social!
,n un estudio reciente se seEala que)
=e tiene una buena comprensin de los aspectos conceptuales de la focali#acin! "a
focali#acin es deseable porque con ella es posible concentrar los gastos destinados a
los programas sociales o de alivio a la pobre#a en las personas que ms pueden
beneficiarse de ellos! ,llo economi#a dinero y mejora la eficiencia de los programas?
;.rosh, 3AAJ, p!l<!
6:u es e'actamente la! ,strategia de focali#acin7 2ac#ynsGi ;3AA4< diferencia frente
a esta tres tipos de polticas sociales! "as de corte universal desde su diseEo
;infraestructura vial, campaEas &vacunacin, campaEas publicitarias de formacin en
salud, etc!<, las de corte sectorial o por categoras de poblacin $que pueden adquirir
carcter universal en la cobertura de dichas categoras, como son las polticas de
previsin social ;desempleo, retiro< y las propia mente focali#adas, en donde las
categoras destinatarias se definen a partir de un nivel dado de necesidades, pobre#a o
riesgo! "os mecanismos operativos de la focali#acin, agrega la autora, pueden apoyarse
en un diagnstico de la demanda ;identificacin de hogares o personas pobres<, la oferta
;establecimientos que ya proveen servicios de naturale#a focali#ada o de potencial
focali#acin<, o por reas geogrficas en donde se diagnostica que e'iste una alta propor
cin de personas que cumplen con los criterios de potencial beneficiario!
,'iste un conjunto de problemas tcnicos que se derivan de una y otra opcin referidos
a costos de diagnstico e implementacin, riesgos de e'clusin de sectores pobres e
inclusin de sectores que no lo son! Ms all de los diversos problemas tcnicos, la
focali#acin ha sido percibida como una estrategia adecuada para enfrentar la escase#
fiscal y adecuar las pautas distributivas! ,llo es ciertamente as en los casos de
diagnstico y focali#acin en infraestructura ;agua potable, electricidad, carreteras,
etc!<! ,n dichos casos, la deseabilidad y el posible impacto ser casi seguramente
positivo, su viabilidad, sin embargo, no! "as ventajas de la focali#acin son menos
claras en los casos de identificacin por la demanda y cuando la modalidad
predominante es de transferencias de ingresos o servicios individuali#ados! ,llo no
implica que tal solucin no haya sido y deba ser debatida y mas no ya desde la
problemtica tcnica sino desde el conte'to socio$poltico en tanto insumo y lmite de
su diseEo, lo cual determinar la viabilidad y eficacia de este tipo de estrategia!
a5 Fo'a%i@a'i)n 6 e!+i"a
1ernard 1ecG argument una ve# que polticas de transferencias, subsidios y
redistribucin del ingreso nacional e'isten y e'istieron en todos los ,stados$naciones!
e pregunt, entonces, por qu algunas eran consideradas sociales y otras no! u
respuesta fue que en algunos casos ello responda a la naturale#a de inversin en capital
humano, pero que en 5tros lo que caracteri#aba el calificativo de =social? era el estigma
asociado al recipiente del beneficio! e refera a las polticas no contributivas de
necesidades bsicas tipo &)=>elfare? en ,stado Unidos! Rat# dedic buena parte de su
labor acadmica a debatir por qu ,uropa Continental refle'ionaba acerca de la pobre#a
desde los problemas de clase, desigualdad y ,stado, en tanto ,stado Unidos lo haca
desde el problema de la motivacin individual, la ra#a y la familia! "a tradicin liberal
es descendiente directa de la tradicin de las =poor la>? inglesas, en donde el debate
entre =deserving? y =undeserving poor? era central a la definicin y asignacin de
beneficios sociales! "a focali#acin posee el riesgo de estigmati#ar al recipiente
erosionando as las bases mismas de la construccin de ciudadana social!
1ien puede argumentarse que el estigma detectable en el modelo norteamericano no se
reproducira en /mrica "atina, ya que la matri# ideolgica es diferente! ,llo puede ser
cierto para los pocos pases relativamente igualitarios y con fuerte homogeneidad racial,
no as para pases con amplia poblacin indgena y negra en donde e'iste el fermento de
discriminacin tradicional que se combinara con las polticas focali#adas, refor#ando
los estereotipos de las elites dominantes y de los sectores medios europri#ados!
,llo no implica que deba abandonarse la estrategia de focali#acin forma integral, pero
debe intentarse minimi#ar la segmenta cin institucional del programa de otros de corte
universal, y debe trabajarse en fundamentaciones y formacin educacional a nivel local
y nacional en defensa de estos programas por ra#ones de equidad y solidaridad y no
caridad!
:5 Fo'a%i@a'i)n 6 'api+a% po%,+i'o
Un segundo problema se encuentra fuertemente asociado al primero! "a su !de estos
programas en conte'tos de escase# depender en buena medid poltico de las clientelas
1eneficiarios! i bien la focali#acin soluciona el problema de iniquidades distributivas
al e'cluir a sectores medios y trabajadores no pobres, crea9 por esa misma ra#n, grupos
de beneficiarios de bajo o nulo capital poltico! +al como seEalan .oodin y "egrand, los
sectores medios no son tan solo los que se benefician injustamente de programas
sociales que no necesitan, son tambin quienes poseen mayor poder poltico para
defenderlos en casos de ajuste o escase#!
,n los pases de bajo desarrollo, si la focali#acin cubre efectivamente a los sectores
pobres en general ;aun con gradaciones< en conte'tos autnticamente9 democrticos y
electoralmente competitivos, este problema se vera atenuado, ya que la poblacin
pobre, dado su tamaEo, posee el capital poltico nada despreciable del voto! ,n los
pases de alto desarrollo, en tanto la focali#acin sea un instrumento marginal, a
polticas de corte ms universalista, los efectos del problema persisten, pero no generan
el grado de desproteccin absoluto que ello implicara para pases con dbil o nula
implantacin de polticas universales y de cobertura sectorial universali#ada! "os casos
en los cuales esta poltica puede hacer ms daEo es en los casos duales! i la
focali#acin se constituye en una parte sustancial del gasto social las ganancias
distributivas pueden transformarse en un bumern al destruir las pocas bases de
solidaridad interclases e'istentes y al desincentivar la ampliacin de estos por la va de
polticas de corte universal!
'5 Fo'a%i@a'i)n, (ondo!1de eer"en'ia 6 pr*!+ao!5
Un problema hasta el momento invisible, pero que estar en la agenda futura, es el
problema del creciente endeudamiento de los ,stados latinoamericanos para enfrentar la
deuda social de la dcada de los ochenta! Muchas de estas estrategias de focali#acin
vienen siendo llevadas a cabo por Hondos ociales de ,mergencia en los cuales en
promedio la mita de los fondos corresponden a prstamos internacionales ,llo supone al
menos dos cosas)
,n primer lugar, los gastos de hoy debern pagarse maEana! i la focali#acin se
constituye en un mero mecanismo de alivio Ny en muchos casos cooptacin, sin que se
incorpore a su diseEo el intento de incentivar el desarrollo de crculos virtuosos de
interaccin entre la esfera poltica, social y econmica la deuda social ser solucionada
temporaria mente, para luego ser recreada al enfrentar los conte'tos de ajuste necesarios
para el pago de la deuda$financiera en la que se est incurriendo!
,n segunda instancia la transparencia distributiva de estas medidas es muy baja a pesar
de los argumentos esgrimidos por quienes abogan por la focali#acin! "a progresividad
o regresividad del gasto social depende de quin paga y quin recibe! ,n muchos de los
casos actuales se sabe quin recibe, no quin paga! ,llo se definir en el futuro, y si las
medidas para enfrentar dicha deuda se apro'iman a los efectos del ajuste con la crisis de
la deuda, es discutible la progresividad del gasto focali#ado! ,sto tambin implica que
muchos de los pases, por la va del ende han podido postergar el desafi de desarrollar
sistemas distributivos y redistributivos ms progresivos al considerar tanto ingresos
como egresos y regulacin del mercado! 6Cunto tiempo llevar para que las naciones
latinoamericanas y muy especialmente sus elites polticas y econmicas entiendan la
necesidad de fuertes inversiones polticas que permitan modificar la matri# distributiva
nacional7 ,l crdito e'terno es necesario, y esto no es un llamado a frenarlo, pero las
formas de condicionalidad deben apuntar a fortalecer los sectores sociales que puedan
influir en una mejora distributiva! i solamente se determina que para un prstamo debe
contarse con un dficit fiscal no superior a determinado porcentaje del (1%! "os ,stados
nacionales cortarn y recaudarn, en general, de y a quienes poseen menor capital
poltico!
CONCLUSIONES
6:u pueden aportar las reformas en materia de descentrali#acin y3 en un proyecto de
construccin de ciudadana social en /mrica "atina7 6Cules son sus riesgos7 6"a
viabilidad $y deseabilidad de las reformas es similar para toda la regin7
"os tiempos por los cuales atraviesa no son particularmente buenos para emprender
proyectos de construccin de ciudadana social! /rrastrando estructuras sociales
hiperdesiguales, ,stados de baja$ eficacia, conte'tos de reestructuracin econmica,
sistemas plticos con ciudadana poltica de bajaQ intensidad, y tasas de crecimiento
bajas yLo inestables el panorama no es, por cierto, alentador9
in embargo, y al mismo tiempo, pueden observarse algunas formas novedosas o
revigori#adas de participacin de la sociedad civil, un consenso sobre la democracia
poltica nunca antes conocido y la centralidad de la temtica social en la agenda
internacional y en muchas agendas nacionales!
"a clave est, tal ve#, en pedirles a las polticas sociales su parte en la construccin de
ciudadana social y no toda la labor! Muchas veces la ciudadana social ha sido
equiparada a las polticas sociales concretas! ,llo es un tanto engaEoso ;3dm y
0ershberg, 3AAI<! ,l derecho del individuo de compartir estndares mnimos de
bienestar social es previo, o ms estrictamente, requiere de desarrollos previos en otras
dimensiones a las que luego sigue la maduracin de los sistemas de previsin social! "a
garanta de que ello sea as es propia de las polticas sociales, y en tal sentido, completa,
sin duda, una forma de ciudadana social ms plena! (ero e'isten otras transforma
ciones necesarias que proveen el substrato y antecedente de esta forma completa de
social!
,l primero de ellos es la =efectivi#acinK de los principios de ciudadana poltica, no su
formulacin, ni siquiera su respeto, sino la aparicin de actores, tramas informales,
organi#aciones y partidos que le den carne y sustancia al juego democrtico y coloquen
la cuestin distributiva en la arena poltica! ,n segundo lugar, la ciudadana social
encuentra bases fundamentales de apoyo en merca dos eficientes! ,n /mrica "atina, el
,stado central debe cumplir un rol crtico en este aspecto! 8o abogo aqu por un retorno
al tipo de ,stado interventor propio de los modelos sustitutivos de importaciones!
*eben s crearse instituciones de regulacin econmica que corrijan rigideces e
ineficencias del mercado e incentiven, en palabras! de 8orth ;3AAF<, formas
empresariales y del trabajo de eficiencia adaptativa, y no meramente alocativa!
,stos dos pilares) sistemas polticos ms transparentes y =accountables? y mercados
ms eficientes son el substrato sobre el cual las polticas sociales pueden aportar
decisiva y significativamente en la construccin de ciudadana social! ,llo, sin embargo,
significara una espera prolongada olvidando muy posiblemente lo urgente para
concentrarse solamente en lo necesario! Cabe incursionar entonces en los aportes que en
estas dos dimensiones las estrategias reformistas de las polticas sociales puedan reali#ar
por s mismas!
,n la medida en que la descentrali#acin permita al ,stado central operar como
prestamista? de poder para las comunidades rehenes de formatos de cooptacin
neopatrimoniales de las cutes locales y de mquinas clientelares se avan#ar en la
creacin de sistemas polticos ms transparentes y =accountables?! /simismo, en tanto
estos prstamos polticos se tradu#can afectivamente en capacidades organi#acionales
de las comunidades locales, se avan#ar tambin hacia la sustantivi#acin del juego
democrtico al que haca referencia! (or su parte, en tanto la descentrali#acin, opere
reformando instituciones de regulacin del mercado all donde las cadenas productivas
y comerciales articulan espacios territoriales, la eficiencia del mercado en tanto factor
de innovaciones adaptativas e incorporacin del trabajo se ver acrecentada!
"a focali#acin posee un impacto ms limitado sobre estas bases de construccin de la
ciudadana social! (ermite, sin embargo, especialmente en conte'tos recesivos y de
ajuste, enviar un mensaje a los sectores ms desprotegidos simulando, al menos, una
forma minimalista de ciudadana social! /simismo, en tanto, la focali#acin opere
efectivamente redistribuyendo recursos sociales hacia sectores marginales y pobres, y
en la medida en que pueda concentrar dicho gasto en beneficios educativos y de salud,
se produce inversin en capital humano favoreciendo diversas formas de incorporacin
en el mercado de trabajo!
"a descentrali#acin y la focali#acin en tanto estrategias reformistas no implican los
mismos riesgos ni ofrecen similares promesas par todos los pases de /mrica "atina!
"a descentrali#acin en el caso de los pases de universalismo estratificado debe
reali#arse en una estrategia cauta, procurando corregir ;as ineficiencias e inequidades
distributivas de los modelos centralistas sin quebrar la lgica solidarista construida en
casi treinta aEos! ,n materia de focali#acin, debe incorporarse dicha estrategia en tanto
complemento marginal a polticas de corte universalista homogenei#ando el acceso y
beneficios de la patita estratificada anterior *ebe procurarse tambin encontrar fuentes
genuinas de recursos para esta empresa!
(ara los pases de tipo dual la estrategia de descentrali#acin debe constituir un
elemento central en la agenda reformista! ,n estos conte'tos, la descentrali#acin debe
procurar quebrar las modalidades neopatrimonialistas de control y cooptacin ;ocal,
especialmente en los sectores no incorporados a la proteccin social moderna y a los
mercados formales de trabajo! *ebe, asimismo, trabajarse en la creacin de fondos
solidarios disciplinados fiscalmente y alejarse de modalidades crediticias para superar el
gap fiscal interregional, de forma de no incentivar estrategias fiscales la'as y populistas!
"a focali#acin para estos pases debe evitar diseEos institucionales y financieros que
favore#can la estigmati#acin de los beneficiarios y que posean efectos aislacionistas
para estos sectores en materia de capital poltico! Hinalmente, en los pases de tipo
e'cluyente, debemos reali#ar nos dos preguntas ms bien retricas! ,n primer lugar
6descentrali#ar qu79 en segundo 6descentrali#ar para qu7 "os ,stados centrales de
estos pases han sido histricamente muy dbiles y su implantacin en el territorio
nacional tenue, cuando no ine'istente!
(or su parte, la descentrali#acin, si pretende perseguir objetivos de eficiencia debe
aceptar la imperativa necesidad de modificar al menos mnima$ mente la matri#
distributiva! "a respuesta primaria, pues, a estas dos preguntas, es que la
descentrali#acin debe cumplir la funcin paradojal de permitir el fortalecimiento de las
capacidades poltico administrativas del aparato central!
"a creacin de unidades descentrali#adas deben apuntar a agregarle capacidades
regulativas al aparato central! in este objetivo en mente, la descentrali#acin en estos
pases revierta posiblemente en balcani#acin, y agudi#acin de la segmentacin social
y estratificacin regional! "a descentrali#acin sin u contraparte en el fortalecimiento
del ,stado central es desentendimiento y neofeudali#acin, no reforma!
/dicionalmente, la descentrali#acin deber buscar la redistribucin de recursos
financieros y organi#acionales, fortaleciendo las emergentes e'presiones de la sociedad
civil a escala local!
"a focali#acin optimi#ar sus resultados, si la misma comprende a los sectores pobres
en general ;apro'imadamente el 4FP de la poblacin en estos pases<, lo cual es sin
duda una pesada carga para el fisco! (ero ello permite, en principio, utili#ar las
estrategias focali#adas como piedra fundante de una estrategia de Construccin de
ciudadana social minimalista, y no en tanto mecanismo remedial y muy posiblemente
estigmati#ante! i ello no fuera as, la focali#acin, puede an contribuir positivamente
en la medida que permite la inversin en capital humano en sectores marginales, que
han =cado? fuera de la sociedad, pero el rol ms sustantivo de construccin de
ciudadana social deber ser atendido por otras polticas sociales y estrategias
reformistas!
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