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Percepes sobre a Politica Externa Brasileira na Amrica do Sul: Integrao,

Cooperao, novos regionalismos?



Orientador: Marcial G. Suarez SIAPE: 2641757

Local: Instituto de Cincias Humanas e Filosofia (ICFH) - Campus do Gragoat - Rua -
Bloco O, 3 andar - So Domingos - Niteri - RJ - Brasil (CEP)

Palavras-chave: poltica externa, integrao regional, Amrica do Sul.

Grande rea: Cincias Humanas
rea: Cincia Poltica
Sub-rea: Poltica Internacional









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1. Resumo
O presente projeto de pesquisa visa analisar os possveis problemas de convergncia
no que tange o processo de integrao sul americana, a partir da percepo dos parceiros
do Brasil no contexto politico sulamericano. Pode-se compreender essa questo a partir
de diversas perspectivas, entre elas, desencaixe poltico-social, instabilidade econmica,
fragilidade Institucional dos atores estatais envolvidos no processo, rejeio a uma
possvel liderana brasileira.
O estudo ir foca no tipo de estratgia adotada pelo governo brasileiro entre 2001 e
2014, buscando explorar as variantes internas nos processos decisrios da diplomacia
brasileira e buscando contrastar os movimentos polticos brasileiros em termos de
politica externa para a regio e a percepo dos parceiros regionais.
Dessa maneira faremos um desenvolvimento sobre as caractersticas da politica
externa brasileira dos ltimos 40 anos a fim de oferecer um contraste histrico e a
posio consolidada do Brasil na cena internacional nos ltimos 10 anos, e para tanto o
estudo ir abordar: a) historicidade da politica externa brasileira; b) os processos de
integrao regional sulamericanos; c) o modo de processo politico econmico e a
tipificao do atual status da integrao regional; d) uma anlise crtica sobre os
potenciais problemas e constrangimentos estruturais a integrao.

2. Introduo e Justificativas
2.1 - Aproximao ao perfil histrico da Poltica Externa brasileira
Ao se tratar do tema da Poltica Externa Brasileira (PEB), se pode pensar em
algumas aproximaes possveis, entre elas: um recorte histrico, fenomenolgico,
personalista entre outros tantos possveis. Para este estudo, entretanto, interessante
oferecer uma visada ampla sobre a PEB ou a poltica diplomtica brasileira para que se
possa com maior clareza explorar as distintas adaptaes que esta sofreu em distintos
contextos histricos.
Cerco e Bueno em seu estudo Histria da Poltica Externa Brasileira (1992)
oferecem uma introduo aos marcos gerais da PEB. Os autores desenvolvem sua
anlise em trs momentos distintos nos quais analisam o Brasil imperial (1822-1889), a
velha repblica ou oligrquica (1912-1930) e o perodo entre guerras e j o contexto
posterior a prpria Segunda Guerra Mundial.
Tomado o estudo de Cervo e Bueno como uma das referncias, deve-se indicar
que ser dada especial ateno ao ltimo perodo tratado pelos autores. importante
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ressaltar que a anlise destes no se estabelece a partir de uma retrica pautada pela
ideia de que a PEB fora delineada pelas restries impostas pelos atores centrais, mas
antes, por tentativas brasileiras de encontrar seu espao na cena internacional.
Se o perodo imperial foi caracterizado pela busca de uma redefinio do papel
brasileiro e de sua autonomia, j o perodo da Repblica Velha pode ser qualificado
como um perodo extremamente interessante, pois o Brasil e sua poltica externa foram
fortemente delineados pelas aes do Baro de Rio Branco. O retorno chancelaria
durante o perodo entre 1902 e 1912 marca ento uma derivao da diplomacia
brasileira marcadamente idealista e legislativa para uma perspectiva mais realista e
voltada ao interesse nacional, compreendido na sua matriz que se traduz pelo aumento
do poder relativo do Estado, indicando claramente o caminho que o Brasil iria buscar,
isto , tornar-se o ator regional de maior relevncia.
Cervo e Bueno trazem tona um perodo de tempo que se traduz exatamente
pelo interstcio entre a sada de Rio Branco e a Revoluo de 1930, este perodo
marcado por uma aproximao e uma transferncia do eixo diplomtico de Londres para
Washington. importante esta anotao, posto que a PEB e ser delineada ao longo do
sculo XX por uma maior ou menor aproximao as aes dos Estados Unidos da
Amrica do Norte.
Desta maneira a PEB vai de um alinhamento a um balano que fica evidente
durante a dcada de 1930, no qual a poltica externa de Vargas se mostra interessada no
jogo de poder entre os Estados fascistas e os Estados liderados por Estados Unidos e por
Inglaterra. Este jogo se desdobra e o resultado a participao brasileira na Segunda
Guerra Mundial ao lado dos aliados contra o eixo fascista. O perodo ps Era Vargas,
traduz uma redefinio da PEB e um alinhamento quase que automtico com a poltica
externa norte americano no contexto da guerra fria. Este alinhamento se d claramente
no perodo do governo de Eurico G. Dutra (1946-1951), exemplos desta posio so o
Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR) e a ruptura de relaes com a
Unio Sovitica. O retorno ao Poder de Vargas em 1951 no altera significativamente o
status da PEB, contudo traz consigo o elemento da presso externa para a abertura ao
capital e aos investimentos, este perodo pode ser grosso modo traduzido pelo embate
entre o nacionalismo e o entreguismo.
A Poltica Externa Independente (PEI) desenvolvida entre 1961 e 1964 foi uma
tentativa de explorar maior autonomia em relao a presso do sistema internacional e
dos atores centrais. Alguns pontos foram importantes para esta poltica externa, tais
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como: o abandono do alinhamento automtico aos EUA, aproximao mais
universalista aos atores internacionais e o nacionalismo. Entretanto, com o processo
revolucionrio de 1964 ocorre uma quebra com este processo e uma redefinio da PEB
em relao ao sistema internacional e principalmente em relao a bipolaridade,
colocando o Brasil novamente em um alinhamento ideolgico e pragmtico no que diz a
poltica externa estadunidense.
Esta relao, quase que paradoxal ideolgica e pragmtica se d de maneira a
produzir e respaldar os interesses econmicos brasileiros num contexto de estado de
exceo interno e num contexto bipolar externo. Desta maneira os governos militares
foram caracterizados por posturas diversas; o alinhamento automtico de Castello
Branco (1964-1967); Costa e Silva (1967-1969) com seu nacionalismo de fins e
pragmatismo de meios; Mdici (1970-1973) que absorve os elementos antecessores e
adiciona a Doutrina de Segurana Nacional; Geisel (1974-1979) com seu pragmatismo
responsvel e finalmente com o governo Figueiredo que encontra a necessidade de
uma reformulao e adaptao ao modelo econmico j desgastado.
O perodo democrtico brasileiro e da PEB reinicia-se em 1985, entretanto, de
maneira extremamente tmida considerando o contexto poltico interno. Hirst e Pinheiro
(1995) abordam a inflexo do perodo de governo Collor e Itamar, delimitando assim o
perodo de 1990 a 1994 como um perodo de retomada do processo de insero
brasileira no sistema internacional. A agenda deste perodo se caracterizava, segundo as
autoras, por: 1) atualizar a agenda internacional do pas de acordo com as novas
questes e o novo momentum internacional, 2) construir uma agenda positiva com os
Estados Unidos e, 3) descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil.
Este processo encontrar eco na agenda neoliberal da dcada de 1990 e que se
caracteriza por alinhamento econmico mais do que apenas ideolgico e ou
programtico em termos de planejamento de longo prazo. A abertura econmica de d
de maneira acelerada ao longo desta dcada. Um fator importante o afastamento
entre as chancelarias dos EUA e do Brasil e o retorno brasileiro aos seus parceiros
regionais, tendo o MERCOSUL como um dos principais instrumentos criados neste
perodo.
Para Vigevani e Cepaluni (2007) a poltica externa que marca a dcada dos
2000 e principalmente do perodo Lula, pode ser caracterizada como guiada pela
Estratgia da Autonomia pela Diversificao, segundo os autores;
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Muitas das iniciativas do governo Lula da Silva situam-se na vertente das
negociaes comerciais internacionais e na busca de coordenao poltica com pases
em desenvolvimento e emergentes, com destaque para a ndia, frica do Sul, China e
Rssia. (Vigevani e Cepaluni, 2007; 275)
clara a diversificao da PEB no governo Lula a partir da tica de Vigevani e
Cepaluni. H um privilgio das relaes entre atores diferenciados, tanto ao nvel
regional quanto internacional, neste contexto v-se a diplomacia brasileira atuando em
diferentes fruns e em diferentes nveis. Ao mesmo tempo em que o Brasil participa de
aes junto ao G8, atua conjuntamente ao G20 e amplia sua participao junto aos
BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China).
Para Lima e Hirst est claro que o Brasil a partir de 2003 assume ou visa assumir
uma posio de liderana regional, lastreada na sua potencialidade politica resultante da
estabilidade politico-econmica.
Logo, temos um primeiro perfil da politica Externa brasileira que trata de buscar
seu espao de defini-lo claramente na cena internacional ao mesmo tempo no qual olha
para a cena de maneira ampla, desenvolve uma politica regional intensa, baseada
principalmente numa racionalidade politica de cooperao e incentivo politico e
econmico a seus vizinhos hemisfricos. A questo que desejamos nos deter, se seguir,
qual exatamente essa racionalidade e quais so os pilares sobre os quais ela se
sustenta?
2.2 - Integrao Regional: qual racionalidade e quais interesses?
A primeira questo quando nos deparamos com o processo de anlise da
integrao regional sul americana est em deixar claro quais so esses atores, quais os
papis que desempenham de fato ou potencialmente e, o que realmente queremos dizer
quando falamos em integrao regional?
Obviamente que no estamos nos limitando apenas ao aspecto da integrao
econmica, mas sim de uma integrao ampla em termos polticos, sociais e
econmicos. O Brasil desempenha uma posio fundamental, tanto pelo seu potencial
econmico como pela sua projeo em termos polticos.
Ernst Haas e Philippe Schmitter em seu artigo Economics and Differential
Patters of Political Integration: Projections about Unity in Latin America (1964) e, Karl
Deutsch em seu estudo Concept and Process de (1970) apresentam o questionamento se
seria possvel uma integrao politica baseada numa proposta de integrao
primariamente econmica. Para ambos o processo de integrao resulta de um
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continuum entre uma aproximao econmica e que resulta tambm numa aproximao
politica.
(...) integration is defined as the attainment os a sense of community
acompanied by formal or informal institutions or practices, sufficiently
Strong and widespread to assure peaceful change among members of a
group with reasonable centainty of a long period of time. (Deustch,
1970; 33)
Fernando Porta em seu relatrio a CEPAL La integracin sudamericana en
perspectiva. Problemas y dilemas (2008), traduz o tipo de carter do portflio de
exportaes e importaes dos dois principais atores do Mercosul (Brasil e Argentina);
La composicin de las exportaciones regionales muestra diferentes
sesgos relativos de especializacin, segn los mercados de destino. Por
ejemplo, entre las ventas argentinas al resto del mundo, predominan
ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o
manufacturados derivados; en la pauta exportadora al Mercosur (y a
Brasil), en cambio, fue creciendo paulatinamente un componente de
manufacturas de origen industrial. En el caso brasileo, se reproduce
una tendencia relativamente similar: la fuerte participacin relativa
que sobre sus ventas al Mercosur (y a la Argentina, en
particular) tienen los productos industrializados de mayor grado de
elaboracin contrasta con la importante ponderacin de los productos
bsicos y semi-manufacturados entre sus exportaciones al resto del
mundo. (PORTA, 2008: 13)
Essa caracterstica da matriz de exportaes/importaes corresponde a politica
de complementaridade produtiva entre os parceiros, entretanto, deve ser ressaltado o
fato de que o Brasil tende a cada vez mais aumentar suas exportaes de produtos
industrializados, logo, com alto valor agregado em contrapartida a produtos primrios.
O reflexo disso para os Estados vizinhos pode representar um processo de
desindustrializao, resultante da incapacidade de oferecer uma matriz produtiva
industrial competitiva em termos econmicos.
A politica externa brasileira em termos econmicos em relao a Argentina
atravs de suas empresas privadas e pblicas acelera-se a tal ponto de que em 2003 h
uma inverso da balana comercial entre esses dois atores, segundo Porta;
El arribo de capitales brasileos a la Argentina debe ser entendido
a partir de la coexistencia dos fenmenos: una agresiva poltica de
internacionalizacin de las empresas brasileas y las oportunidades
creadas para estas firmas por la crisis econmica argentina. La
bsqueda de posicionamiento directo en mercados externos fue una de las
respuestas de algunas de las grandes firmas brasileas, en el marco
de una mayor presin competitiva dentro de sus propias fronteras a
partir de las reformas de relativa apertura y liberalizacin.(Ibid,
2008: 21)
A inverso brasileira sobre a matriz econmica argentina impe-se de maneira
mais clara quando analisamos a presena de algumas das principais empresas, e quando
esse movimento acontece na esteira de uma integrao econmica, o qual mostra as
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vantagens deixadas por uma estratgia de complementaridade produtiva que beneficiou
o Brasil nos ltimos 10 anos principalmente, assim, segundo Porta;
La compra en 2002 de PECOM Energa por parte de Petrobras le
posibilit a la empresa estatal brasilea no slo aumentar
considerablemente sus reservas, sino tambin integrar verticalmente el
negocio petrolero en Argentina, incorporando la refinacin a sus
actividades. La adquisicin de la cementera Loma Negra le permiti al
grupo brasileo Camargo Correa hacerse del control del mercado
domstico, en un contexto de fortsimo crecimiento del sector de la
Construccin, al mismo tiempo que puede potenciar la capacidad
exportadora propia de la empresa. Las compras de la cervecera Quilmes
por el grupo AMV-Brahma y de la siderrgica Acindar por Belgo-
Mineira apuntan al control estratgico del mercado regional. (Ibid, 2008;
21)
A estratgia de integrao econmica principalmente definida pelo modelo do
Mercosul, indica que o Brasil detm condies estruturais que lhe permitem guiar o
modelo de desenvolvimento econmico do processo. Logo, a questo que naturalmente
emerge em nossa proposta de anlise, : Em qual medida os atores regionais esto
praticando uma integrao econmica autnoma ou esto de alguma forma inseridos
numa lgica de bandwagon resultante da estratgia econmica que rege o processo de
integrao econmica?
2.3 - Integrao regional autnoma ou bandwagon?
A questo que propomos para o debate intrincada, pois se de um lado tempos
indicadores de melhoria geral no mbito econmico e politico sul americano, qual seria
a razo para discutir sobre o modus operandi do processo de integrao regional? Uma
das questes de indicamos que o modelo de integrao regional sul americana, em
termos econmicos, se baseia na premissa liberal-institucionalista, a qual busca um
timo desempenho para todos, entretanto, ao analisarmos as discrepncias estruturais
entre os atores de hemisfrios sul do continente americano, propomos como um
questionamento inicial o debate apesentado por Gruber em Power Politics and The Free
Trade Bandwagon (2001);
Insofar as the institutionalist paradigm is deficient, the fault lies primarily,
I will argue, in its theoretical one-sidedness: Why assume that multilateral
institutions always and everywhere facilitate mutual gains? (Gruber,
2001: 704)
O questionamento de Gruber nos permite explorar outro questionamento: Em
qual medida podemos negar que o Brasil pratica uma Politica de Poder amparada na
integrao regional econmica? E nesse sentido, retornamos ao ponto de partida no qual
desejamos compreender se ocorrem as condies na Amrica do Sul para que o
processo de integrao regional tenha adquirido uma faze de bandwagon para os atores
estruturalmente mais frgeis.
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O estudo de Gruber analisa o NAFTA no qual Estados Unidos da Amrica,
Canad e Mxico constituram um mercado comum, entretanto, a tese de Gruber neste
caso a de que os atores direcionaram seu processo decisrio a partir de uma premissa
bsica, pautada na ideia de ganhos relativos e capacidades estruturais. Os atores mais
fracos estruturalmente tenderiam concordar com um determinado arranjo econmico,
pois a opo resultante, no aderir, se mostraria a princpio desvantajosa.
No caso sul americano a questo pode ser posta em paralelo (com as devidas
contextualizaes), os atores tenderam num primeiro momento a aderir ao processo de
integrao econmica em funo do pressuposto indicado pela ideia de ganhos relativos,
advindos da crena institucionalista e liberal de abertura da economia sob um regime
regulado por instituies, entretanto, cabe o questionamento se esse processo se mantm
por autonomia dos atores estatais ou pelo risco econmico imposto ela ascenso da
economia brasileira e pelo grau de insero do capital brasileiro na forma de
investimentos.
Jos Antonio Sanahuja em seu estudo Regionalismo e Integracin em Amrica
Latina: balances y perspectivas (2005), tangencia nosso intento ao afirmar que o projeto
de integrao econmica atravs do Mercosul e debatido na Comunidade Sulamericana
de Naes (CSN), tem-se mostrado muito mais horizontal no sentido de ampliao do
leque de opes de intercmbio econmico, do que uma aprofundamento da integrao
politica e econmica;
El desafio es lograr um acuerdo bsico que integre los interesses y el
liderazgo de Brasil em um proyecto de integracin mas amplio que
garantisse a los dems pases espacio polticos prprios y les permita
lograr benefcios econmicos tangibles, promovendo um Brasil
sudamericano, ante que uma poco factible Sudamrica brasilea.
(Sanahuja, 2005: 99)

2.4 - Para alm da integrao Econmica
Parece ser evidente que tanto o Brasil necessita de seus parceiros regionais,
como os parceiros regionais necessitam do Brasil, contudo, o processo deve ser
equilibrado e regulado o suficiente para que no ocorram distores resultantes do
desequilbrio natural entre as potencialidades econmicas existentes entre os atores
regionais.
Para tanto, a CSN desempenhou um papel fundamental na medida em que
indicava uma perspectiva no apenas com instrumentos econmicos, como no registro
do Mercosul, mas sim um projeto poltico sul americano que traduza a emergncia
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poltica, econmica e estratgia tanto do Brasil como dos Estados sul americanos como
um todo, o que resultou na Unio das Naes Sul-Americanas - UNASUL.
Uma adaptao do conceito de bandwagon deve ser considerada, pois no sentido
de Gruber os atores mais frgeis tenderiam a declinar de uma posio mais favorvel
em prol de um clculo negativo a partir de sua posio, entretanto, a anlise de
Gruber pressupe que j existe um ator que pode se deslocar sem os seus parceiros e
nessa condio de go-alone residiria a sua maior virtude, entretanto, no caso brasileiro
especificamente essa perspectiva seria extremamente danosa.
A UNASUL surge no horizonte do processo de integrao regional, como o
instrumento poltico por excelncia, logo, sobre ela reside o sucesso ou o fracasso de tal
processo. mister indicar que os principais desafios da UNASUL como instrumento
privilegiado para a integrao regional est em: equacionar as disparidades estruturais;
b) aprimorar os laos de fidelidade entres os atores; c) indicar elementos comuns para as
agendas politicas; d) criar mecanismos de ampliao da participao social no processo
de integrao; e) criar mecanismos de promoo de uma integrao, politica, social,
cultural.
Para a consecuo desses objetivos que indicamos como primrios, contudo
fundamentais, deve-se pensar num bandwagon virtuoso, sito , os atores devem
compreender que a participao ser tanto mais exitosa em termos polticos e
econmicos, quanto mais efetiva e comprometida com o coletivo for a participao dos
atores. A questo chave como gerar confiabilidade institucional suficiente para que os
atores polticos tenham essa percepo.
3 Objetivos
a) Analisar o processo de integrao regional;
b) Elaborar um mapa sobre as percepes dos parceiros regionais sobre o
processo de integrao regional e do perfil da politica externa brasileira;
c) Analisar as principais incongruncias do processo de integrao regional;
d) Pesquisar novas estratgias para qualificar a posio brasileira no processo
de integrao regional;



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4. Metodologia e forma de anlise dos resultados
A metodologia da pesquisa ser feita atravs de uma anlise das politicas externa
brasileira tendo como recorte temporal a o processo de integrao a partir do advento do
Mercosul 1989 at o momento presente. Sero analisados os modelos de integrao
especificamente do Mercosul e da Unasul.
Para a compreenso acerca da percepo dos atores regionais acerca da posio
brasileira, sero feitas entrevistas com os cnsules e adidos consulares dos membros
sulamericanos membros da Mercosul e da Unasul.
5. Plano de trabalho do bolsista e cronograma de atividades
01 02 03 04 05 07 08 09 10 11 12
Levantamento bibliogrfico
Realizao das entrevistas
Compilao das entrevistas
Anlise de Resultados
Discusso/Concluso
Relatrio Final

6. Referncias bibliogrficas
Brasil, 2014, Ministrio do Desenvolvimento.
http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=2081
Deustch, Karl. 1970. Concepts and Process in International Relations Volume II.
Florence, KY. USA. Routledge, 2000. pp 652.
Gruber, L. 2001. Power politics and Free Trade Bandwagon. Comparative Political
Studies. Sage Publications. London. vol. 34. pp 703
Hass, E. Schmitter, P. 1964. Economics and Differential Patterns of Political
Integration: Projections about Unity in Latin America. International Organization,
vol 18. pp 18.
______. 1970. The Study of Regional Integration Reflections on the joy and anguish
of pretheorizing. International Organization, vol 24. pp 607.
Lima, M. R.S, Hirst, M. 2006. Brazil as an intermediate state and regional power:
action, choice and responsibilities. International Affairs. n 82, pp 21.
Lima, M.R.S. 2005. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul.
Rev. Bras. Polt. Int. 48 (1). pp 24.
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Pea, F. 2009. La integracin del espacio sudamericano. Nueva Sociedad. n 219. pp
46.
Porta, F. 2008. La integracin sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas.
Documento de Proyecto. CEPAL. Buenos Aires.
Sanahuja. J. A. 2005. Regionalismo e Integracin en Amrica Latina: Balances y
Perspectivas. Working paper. Insituto Complutense de Relaciones Internacionales.
Madrid. pp 75.