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LAs POLTICAS SOCIALES

DE LA DEMOCRACIA
Teresa Quiroz M.
Diego Palma R. I
Existe una insatisfaccin ms o menos generalizada en lo que se refiere al
rendimiento de las polticas sociales en Chile democrtico: se argumenta que
buena parte de los xitos que se proclaman en la reduccin de la pobreza (del
38.6% de las personas ubicadas bajo la lnea de pobreza en 1990 al21. 75% en
igual condicin en 1998) se debi al crecimiento constante de la economa
entre el 1987 y 1998; se sospecha de la eficacia de las actuales polticas, a pesar
de que, a lo largo de la ltima dcada se ha elevado consistenremente el gasto
social pblico (en ms del 100 % en lo que dice a Salud ya Educacin); de
hecho las cifras indican que la distribucin de los ingresos -que en Chile es de
las ms regresivas de Amrica del Sur- se ha movido muy poco en este perodo
y, ademas; continuamente se expresa el desencanto de quienes reciben los
"beneficios" de esas polticas.
Este artculo quisiera ayudar a entender esa situacin por qu es que la
democracia, a pesar de dedicar talento y recursos al apoyo a los pobres, no logra
ms eficacia ni consigue reconocimiento de parte de aquellos a quienes busca
beneficiar?
Algunos antecedentes
Si hablamos de modo estricro debemos afirmar que, en Amrica
Latina, nunca tuvimos "Estado de Bienestar". Quizs lo que ms se ase-
I Profesores dd Magister en Polticas Sociales y Gestin Local de la Universidad ARCIS.
Universidad de Arre y Ciencias Sociales, Chile.
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J
CUADERNOS DE PRCTICAS SOCw..ES
mej a ese tipo de sistema pblico de aseguramiento social haya sido la
experiencia uruguaya (del primer BatHe) y, luego, la que se impuls en
Costa Rica (la del primer Figueres); pero, en Chile, nunca tuvimos un
Estado de Bienestar en ninguna de sus variantes
2

Lo que s existi h.le un agregado de programas diversos que, asumien-


do formas tomadas de las que se haban aplicado en las experiencias europeas,
aqu, ms bien, prevenan o respondan a las presiones de sectores particulares
(por ejemplo, de obreros o empleados pblicos). Como consecuencia, a par-
tir de las emblemticas leyes de 1924, los programas sociales y las institucio-
nes correspondientes, se h.leron agregando desordenadamente.
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En todo caso, esta serie acumulada de programas sociales constitu-
y una presa ms vulnerable an que el mismo Estado de Bienestar para la
crtica que, desde el lado neo - liberal, se vena agitando con fuerza (y no
sin razn) contra la ideologa y el modelo de intervencin estatal que se
haba impuesto sobre e! capitalismo desde e! final de la guerra.
Esta crtica se despleg siguiendo tres ejes: por una parte se denuncia
que el Estado de Bienestar resulta exageradamente caro; ms an, que en la
medida en que los costos -que han seguido la lgica de las presiones sociales-
, Sobre el "Estado de Bienestar" cfr. GOUGH, I. Econom{a Polfrica del Estado dr Bimmar,
Blume, Madrid, 1982. Sobre las variantes. Desde la obra pionera de TITMUSS, R. ( " EHay
on the WeLfare Stau", Allen and Unwin, Londres, 1974) los diversos anlisis han identifica-
do tres vertientes en la inspiracin e implementacin del esfuerzo asegurador desde el
Estado. Uno es el "modelo nrdico", que busca articular la oferta de servicios y transferen-
cias sobre la base de derechos sociales de ciudadana, impulsa polticas universales y las
respalda en base a la tributacin directa para instalar, de esta manera, un rgimen
"redistributivo" de proteccin social. Otro es el modelo "corporativo", desarrollado en la
Europa continental, que se organiza en torno al vnculo l a b o r ~ la cobertura resulta ligada
a la corizacin laboral, de donde la lgica es ms selectiva que la del tipo anterior y se lo
puede caracterizar como un rgimen "asegurador" de proteccin social. Por ltimo, en los
pases anglo sajones se impuls otro modelo, ahora de inspiracin ms liberal, que desplie-
ga una oferta muy selecriva en base al crirerio de "necesidad social comprobada" articulan-
do as un rgimen "residual" de proteccin social. En los ltimos aos se ha aadido un
cuarto modelo, que se ha identificado como "latino - mediterrneo", que se habra estruc-
turado en los pases de Europa del sur (Espaa, Grecia, Portugal. .. ) marcados por el
trnsito reciente a regmenes democrticos, que coincide con la incorporacin a la Comu-
nidad Europea y los procesos de globalizacin.
j Para este perodo, cf. AREI.U\NO, J. p, Polticas Socialrs y dr Drsarrol/Q, Ch& f 924-1984
CIEPLAN, Santiago, Chile, 1985.
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LAs PoUnCAS SOCIALES DE U\ DE.MOCRAclA
crecieron mas rpidamente que los ingresos fiscales, esas polticas provocaron
dficit e impulsaron inflacin; por otra, se seala que los programas no llegan
hasta los ms pobres, ya que stos son ms dbiles para organizarse y alzar su
voz; por ltimo se resalta que el Estado de Bienestar era un paternalismo, que
aplasta e! desarrollo personal y cvico de los beneficiarios.
4
La revolucin social de los neo liberales
En Chile estos reclamos encontraron un clima muy propicio durante
e! gobierno militar.
En torno a 1980, aparentemente, las receras de los especialistas de Chicago
estaban produciendo un (pequeo) milagro en la economa: la reduccin del
gasto fiscal pareca haber puesto control a la inflacin y la apertura a los
mercados externos (tanto 'de las X como de las 1) estaban impulsando tasas
poco usuales de crecimiento de! producto. Este xito respalda la validacin de
la ideologa anti estatalista, que proclama a la libre iniciativa y al mercado
como los fundamentos de! mejor orden para la sociedad; es as como en torno
a 1980 surgen propuestas que apuntan a extender estos mismos principios
liberales de modernidad y eficiencia al campo de la accin social pblica.
Podemos sintetizar las orientaciones que guiaron esa reforma social en
cuatro ejes:
Se proclam que la dinmica impulsora de la intervencin social deba
salir del Estado y desplazarse al mercado. As se favoreci e! fortalecimiento
de las iniciativas privadas en educacin, se cre un rea privada de seguros
de salud y se privatizaron totalmente los fondos de pensiones.
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En realidad, estas denuncias no se levantaron slo del lado de los neo liberales: public
O' CONNOR, J., su Crisis Fiscal del Estado en 1969.
s Entendemos que "privatizacin" no se refiere nicamente al traspaso de la propiedad de
los activos de un servicio, desde el Estado a manos privadas, sino, adems y por extensin,
se debe considerar la tendencia que se ha desencadenado por aplicar, en los servicios pbli-
cos, los criterios y procedimientos en uso en las empresas privadas y que se entiende,
necesariamente, son mas eficientes y eficaces.
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CUADERNOS DE PRCTICAS SOCw.ES
Segundo. Se empuj un desplazamiento desde programas de responsa-
bilidad solidaria (redistributivos) hacia otros de responsabilidad individual
(en los que cada usuario "decide" los beneficios a los que aspira y lo que
quiere gastar para conseguirlos). Esto result muy claro en el cambio que
sufri el rgimen previsional, pero tambin se refleja en una tendencia fuer-
te a pasar de subsidios a la oferta (que rebajan los precios finales de los
servicios) a subsidios a la demanda.
Tercero. La red social pblica se entiende como "subsidiaria" de esta
satisfaccin que se propone a travs del mercado. La red social se dirige a
pobreza extrema, es decir, a aquellos que no se pueden incorporar al merca-
do de satisfactores; de all una tendencia a criticar las polticas universales y
a preferir los programas focalizados. Ms an, el concepto que sirvi para
identificar a los beneficiarios de la red social es el de "pobre", entendido
como aquel segmento cuyos ingresos familiares suman por debajo de un
lmite pre fijado (la "linea de pobreza")
Por ltimo, se dieron pasos en el sentido de quitar funciones y respon-
sabilidades al aparato central para traspasarlas a instancias de nivel sub na-
cional. Durante e! gobierno militar este proceso se impuls ms segn los
rasgos de la desconcentracin y menos como una real descentralizacin; en
todo caso, se trato de un cambio muy importante y profundo en un pas
que, desde mediados del siglo XIX, haba consolidado una institucionalidad
y una cultura cvica solidamente centralistas. Estos fueron los principios,
pero ms an, esta inspiracin se operacionaliz coherentemente; los tcni-
cos y especialistas sociales de la dictadura crearon procedimientos (la
focalizacin) e instrumentos (la ficha CAS) que permitieron disear polti-
cas y programas que traducan adecuadamente las miradas inspiradoras.
En 1990 el rgimen militar (declaradamente neo liberal) dej paso a
otro, democrtico y proclamadamente crtico de! neo liberalismo, sin em-
bargo, la misma base orientadora de la accin social se traspas a los gobier-
nos de la Concertacin. Aunque los intelectuales de la democracia y los
organismos internacionales haban levantado y discutido conceptos y diag-
nsticos diferentes, los aparatos de gobierno han mantel)ido, con cambios
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lAs POLfll CAS SOCIALES DEL\ D EMOCRACIA
ms bien cosmticos, los procedimientos y los instrumentos que operaban,
durante la dictadura, como recursos articuladores entre la inspiracin con-
ceptual y las polticas (se siguen utilizando los indicadores de la ficha CAS
que, a fines de los '80 se haban reformulado en la CAS 2; se ha continuado
usando e! concepto de "pobreza" para medir y evaluar, se mantiene la
focalizacin aunque se cambiaron las unidades de aplicacin ... ) es as como,
a pesar de los cambios de discurso, esas mediaciones han influido para
asegurar la continuidad en la orientacin de las polticas sociales a lo largo
de los ltimos 25 aos. Desde 1990 se ha incrementado sustancialmente e!
gasto social pblico, sin embargo esa mayor disponibilidad de recursos ha
fluido a travs de programas sociales que siguen adoleciendo de los sesgos
con que los marc la inspiracin neo liberal.
Una mirada crtica sobre el funcionamiento
de los actuales programas sociales
Lo que aqu pretendemos postular es que son las decisiones que mar-
can a las polticas sociales desde su inspiracin neo liberal las que permiten
entender buena parte de las formas poco eficaces que hoy adoptan. As se
abre la puerta a una propuesta crtica que traduzca de modo ms adecuado
los principios seriamente democrticos en una estrategia de accin social.
Cules son los efectos no deseables que han provocado estas polticas
que aqu analizamos?
Las polticas que se han querido apoyar en las dinmicas del mercado,
en las circunstancias de las sociedades latinoamericanas (con capas amplias
de exclusin y con desigualdades profundas) resbalan hacia sistemas de pro-
teccin y servicios sociales marcados por la "dualizacin".
Lejos de cumplirse el supuesto -que se sostena en los '80- que el desa-
rrollo econmico provocara la integracin de todos (o de una mayora muy
amplia y significativa) a travs de la oferta en e! mercado, hoy existen campos
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CUADERNOS DE PRCTICASSOCIALES
importantes (como la educacin y la salud) donde se ha estabilizado una
separacin cualitativa entre servicios para ricos y servicios para "el resto"6.
La dualizacin no est slo marcada por la calidad inicial del servicio
que se ofrece, sino que est remachada por el hecho de que los subsistemas
privados son selectivos mientras que e! pblico es residual. As, en educacin,
los establecimientos particulares o mixtos (privados que reciben algn grado
de subencin estatal y que, en conjunto, recubren alrededor del 25% de la
matrcula en los tramos de bsica y media) seleccionan a sus alumnos y pue-
den excluir a aquellos cuyo rendimiento no parece aceptable; en cambio, los
establecimientos municipalizados estn obligados a aceptar a todo el que soli-
cite incorporacin en tanto su familia resida en el territorio de la comuna.
Es as que este enfoque, que concentra la calidad de los servicios
sobre los menos, opera como reproductor potente de las diferencias y falla
en aquello que -desde que Bismarck estableci los seguros a fines del siglo
XIX- es lo primero que se le ha pedido a las polticas sociales: que aporten
a la integracin social y a la percepcin de pertenencia.
La intencin declarada en los ' 80 era de traspasar responsabilidades
sociales desde la burocracia pblica (ineficiente) hacia e! mercado (eficien-
te). Sin embargo, como ya lo anotamos, en nuestros pases
7
el mercado se
ha mostrado dbil en su capacidad de integracin social de donde ha resul-
tado que muchas responsabilidades de proteccin y servicios sociales han
transitado, ms bien, hacia el campo de la "comunidad" (donde, todava, es
muy fuerte la responsabilidad que asumen las ONGs y e! voluntariado) o se
han descargado sobre las familias.
Cuestiones como el cuidado de los ancianos/as y de los nios/as, en la
medida en que no son cubiertas por los servicios pblicos, han sido asumi-
6 En su mejor poca, inmediatamenre anres de la recesin del ' 99, el sub sistema de ISAPRES
(seguros privados de s . ~ l u d de cotizacin individual y libre eleccin) inregraba, medianre
planes diversos, al 27 o 28% de la poblacin, mientras el resto -cotizantes e indigenres-
recurra a un sistema pblico y solidario a travs del Fondo Nacional de Salud (FONASA)
7 Cfr. AoEU\NTADO J. (coord.), Cambios en el Estado de Bienestar, Universidad Autnoma de
Barcelona, Espaa, 2000. Donde, para el caso espaol, se resaltan tendencias muy simila-
res a las que aqu identificamos.
20
!.As POlfTICAS SOCIALES DE U\ DEMOCJ\\CLA
das por las familias populares, que no pueden pagar servicios privados de
guarderas o enfermeras. Igual, son las familias las que hoy sostienen a los
jvenes que no encuentran trabajo.
Este proceso, que no parece haber sido suficientemente estudiado,
afecta de manera especial a las mujeres de los grupos populares y pareciera
estar detrs de otras situaciones que se han analizado en el paquete
"feminizacin de la pobreza".
La concepcin de "pobre" (y su opuesto, e! "no pobre") que est en la
base de la orientacin de la reforma social de los '80 y que ha seguido
fundando los diagnsticos, las mediciones y las acciones hasta hoy, acarrea,
al menos, dos consecuencias importames que afectan a la adecuacin ya la
eficacia de los programas sociales.
En la medida en que esta concepcin lleva a dicotomizar en dos sub
conjuntos, unos "merecedores" de ayuda social y, otros, capaces ante el
mercado, resulta que no existen -o se han vuelto muy insuficientes- las
polticas que apunten a respaldar a aquellos que, o porque vienen recin
emergiendo de la condicin de pobres o porque vienen cayendo desde una
situacin ms acomodada y segura, estn en un momento de! proceso que
los coloca en el borde vulnerable de la exclusin
8
. As sucede, por ejemplo,
con ese segmento que, en Argentina, identifican como "nuevos pobres": las
capas medias ligadas a la administracin pblica, que sobreviven mal en
base a jubilaciones mseras, pero que por indicadores de educacin o vivien-
da no son "pobres" y, por tanto, no son objeto de polticas.
Segundo. La concepcin de "pobre" entendido como ingresos insufi-
cientes, expresa un diagnstico centrado sobre las carencias, sobre aquello
que falta yen consecuencia, llama a acciones sociales que complementen esa
ausencia: si e! ingreso familiar es insuficiente, la respuesta lgica parece ser
un subsidio que complete ese ingreso hasta un nivel suficiente.
8 El concepto de "exclusin", como reemplazo del de "pobreza", en un enfoque que persi-
gue procesos y grados, ha sido trabaj ado por R OSENVAlLON, P, cfr. ROSENVAl LON, P., La
Nueva Cuestin Social, Manantial, Buenos Aires,1995.
21
CUADERNOS DE PRCflCAS SOCw.ES
Este diagnstico cenrrado sobre las carencias - y orienrado hacia solu-
ciones consecuenres, que aporran el bien o servicio que suple esa falta-
aparecen como criterio y procedimienro, incluso en aquellas instancias don-
de no se usa el calificativo de pobre para designar al grupo-objeto de la
accin (en vivienda o en nios).
Este enfoque, que invisibiliza todo lo referido a capacidades, cul-
tura, organizacin, iniciativas (todo lo que hoy se quiere idenrificar
como "capital social") de los grupos a los que apunra la poltica, debe
haber reforzado el carcter asistencialista de los servicios sociales. lla-
ma la atencin que, incluso en aquellos programas y localidades donde
el discurso ha recuperado el nfasis sobre la participacin, no se le-
vantan instrumentos diagnsticos que recojan las capacidades y los
posibles aportes de los grupos usuarios a las polticas.
Sin participacin, las polticas sociales se hacen ms caras (ya que no
incorporan los recursos que podra aporrar la comunidad) se vuelven me-
nos adecuadas ( responden a la mirada generalizanre de los tcnicos y tien-
den a pasar por encima de la heterogeneidad de realidades diversas) pero,
sobre todo, inhiben la educacin de la responsabilidad social y cvica de los
"beneficiarios"; se repiten todas las lacras que e! neo liberalismo denunci en
el Estado de Bienestar.
Orientaciones hacia polticas sociales de nuevo signo
El fracaso relativo de muchas polticas sociales en Chile (formacin
laboral, pueblos originarios, creacin de empleos ... ) y un desconrenro cre-
cienre con la mayora de las dems, arroja serias dudas sobre las dos posicio-
nes que, al respecto, disputan en el debate pblico, una que propicia la
profundizacin de las reformas neo liberales y otra que defiende, de manera
matizada, la permanencia de un Estado de Bienestar light, ambas estaran
fuera de cuestin.
Es importante resaltar que aqu no estamos tratando de criticar el
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LAs POLfllCAS SOCIALES DE LA DEMOCRACIA
desempeo actual al servicio de un argumento nostlgico que quisiera
volver al pre 73. Ms bien tratamos de asumir las falencias (reales) que
los neo liberales denunciaron en los modelos de bienestar para, afirma-
dos en esas denuncias as como en las fallas que hoy vemos en los inren-
tos de reemplazo, ir descubriendo una alternativa que nos permita avan-
zar por sobre lo inrentado a lo largo del siglo XX.
Se trata aqu de inrentar un ejercicio de prospectiva con algo de ima-
ginacin, lo cual debe resultar en un producto muy discutible que, ojal,
genere discusin.
- Para empezar, la mirada de base en que nos afirmamos nos lleva a
reconocer que toda la batera de las polticas sociales, an si se disean y
aplican de modo certero y eficienre, carece de fuerza para ofrecer soluciones
reales a los problemas de pobreza, exclusin y desigualdad. Es que stos
estn siendo generados y reproducidos -bsicamenre- por el funcionamien-
to de un mercado laboral que cierra, a muchos sectores, las oportunidades
de empleo adecuado
9

El desempleo absoluto (que en Chile se ha vuelto porfiado y renuente


a la baja) ye! subempleo (respecto de! cual no se recogen cifras oficiales en
nuestro pas) colocan a las polticas sociales ante la obligacin -como lo ha
destacado Robert Castel- de parchar a posteriori las heridas que provoca el
funcionamiento "normal" de! capitalismo con orientacin liberal.
Es as que la pregunra por la eficiencia de las polticas sociales nos
encamina, necesariamenre, hacia la otra cuestin -mucho ms radical- cual
es la reformulacin del funcionamiento de la economa. Es que el sistema
vigente, que funda su crecimiento en el aumento del valor de las exportacio-
nes hacia los mercados globales, se impulsa a travs de rubros que, para ser
competitivos en esos espacios, deben recurrir en grado crecienre a tecnolo-
gas inrensivas en capital.
? En esta afirmacin "adecuado" significa que el trabajador, a cambio del trabajo que
entrega, recibe una remuneraci6n estable (que no es lo mismo que "trabajo estable") y
suficiente.
23
CUADERNOS DE PRCTICAS SOCIALES
De all que, para asombro de ciertos sectores en el gobierno que, a
principios de! ao 2000 haban apostado a la reactivacin de la economa
para escapar al fantasma de! desempleo de dos dgitos, e! producto creci en
5.4% durante e! ao pasado, pero el desempleo tambin subi. El escena-
rio, nuevo en Chile, es que aqu tambin estamos enfrentados a la posibili-
dad del "crecimiento sin empleo".
La conclusin es que las polticas sociales slo pueden aspirar a eficacia
ante la exclusin y la desigualdad si se las propone como un apoyo y com-
plemento de un orden que ofrezca, a todos, oportunidades adecuadas de
insercin a travs de! trabajo.
A nuestro entender eso exige un modelo que asegure y proteja ciertos
segmentos de mercado para e! desempeo de la pequea y microempresa ya
que a estos segmentos de productores no se les puede respaldar slo en su
condicin de oferta si es que no tienen a quin vender. Todas las economas
que han podido sostener e! crecimiento han protegido algunos espacios ya
de la produccin ya de! mercado domstico (as fue en e! sud - este asitico,
as en Estados Unidos y as en e! oeste de Europa) de este modo no han
tenido que cargar con e! peso muerto de! desempleo y de! descontento
social.
En torno a un mercado de trabajo orientado, responsable e intencio-
nadamente, por e! Estado y la sociedad para que resulte ms inclusivo y
acogedor, se puede proponer una "estrategia" que, considere las mltiples y
variadas situaciones sociales que dificultan la incorporacin en las posibili-
dades laborales que esa misma estrategia asegura (segn lo recin anotado en
e! sub punto anterior).
- Se debe asegurar la universalidad, en cobertura}' en calidad, de
aquellas polticas que apuntan a crear y reproducir, en cada persona,
las capacidades bsicas para el adecuado desempeo laboral (educa-
cin y salud).
- Hay que mantener polticas focal izadas que lleguen a aquellos (aque-
llas) cuyas circunstancias personales les dificultan el acceso y la incor-
poraci6n efectiva al trabajo o a mejores trabajos. El caso tpico parece
24
l.As P OLlTICAS SOCIALES DE U. DEMOCRACIA
ser e! de las mujeres jefas de hogar con nios pequeos, pero hay
muchos otros.
_ Se debe afinar las polticas de calificacin para e! trabajo en funcin
de demandas laborales efectivas. Hoy, amparados en la consigna de la
"sociedad de! conocimiento" (que parece asegurar que mientras ms se
conozca -sobre cualquier materia- va a mejorar la insercin social) se
sigue ofreciendo una multitud de cursos y cursillos que entregan habi-
lidades y conocimientos que nadie demanda.
_ La estrategia contra la pobreza y la desigualdad debe mantener los
subsidios de asistencia, pero estrictamente dirigidos a quienes no pue-
den incorporarse al mercado de trabajo (los ancianos/as, los enfermos/
as e invlidos/as, los nios/as en situacin irregular. .. )
Muchos pueden sospechar que todo -o casi todo- lo que acabamos de
anotar ya se est haciendo, y tienen razn; es que en la nueva estrategia habr
que seguir impulsando el esfuerzo cotidiano por racionalizar y mejorar la aten-
cin de los distintos servicios. Lo que s queremos destacar en la propuesta es la
idea de "estrategia", en la cual los distintos programas sociales, lejos de agregarse
a manera de una sumatoria de iniciativas, se tratarn de articular en respuestas
integrales, en la bsqueda por tocar en forma radical y variada la realidad de
segmentos que son heterogneos.
En e! contexto de la bsqueda de una estrategia centrada sobre e!
acceso adecuado al trabajo, es que recomendamos atender a la experiencia
francesa que ha trabajado la idea de remunerar los servicios que se prestan
en la comunidad lo cual significa, por una parte, abrir el abanico de la
insercin laboral posible y, por otra, reconocer esa actividad que no surge
desde e! mercado, sino desde las esferas comunitaria y familiar. Se abre as la
posibilidad de que una cuota de recursos estatales (monetarios y tcnicos)
que existen y estn dedicados a determinadas tareas, se articulen, fortalezcan
y den eficacia a los esfuerzos que se despliegan, en e! mismo sentido de esas
tareas, desde la sociedad local misma. As, por ejemplo, e! cuidado de nios
y la educacin preescolar se podra intentar con un equipo muy amplio de
parvularias y madres experimentadas, que se capacitan mutuamente en la
25
1
\ .
:
CUADERNOS DE PRCTICAS SOCw.ES
lnea de "dilogo entre saberes distintos", uno ms tcnico y otro ms
experiencial
'o
.
La reflexin anterior nos ha dejado a las puertas del tema -disputado-
acerca de la "participacin", que, para nosotros, resulta central en la genera-
cin de acciones sociales de cuo nuevo.
Entendemos que las polticas sociales, adems de medidas que persiguen
una eficacia tcnica (construir casas, educar conocimientos y destrezas ... )
constituyen espacios privilegiados en los que se experimenta y se modela la
relacin entre los ciudadanos y el Estado; es decir que, en el ejercicio de la
poltica social, no slo se establece esa relacin sino que su modo se marca en
los actores que la experimentan: as, una relacin c1ientelista tiende a educar
ciudadanos receptores y agradecidos.
Las dos dimensiones que hemos destacado, la tcnica referida al problem
soLvingy la polftica que dice a la educacin ciudadana, se d i e ~ y se definen
mutuamente: la participacin responsable y con iniciativa de parte de los
usuarios, debe posibilitar una mayor eficacia de las polticas y volverlas ms
adecuadas a la realidad de cada particularidad, pero, al mismo tiempo y en el
mismo esfuerzo, la participacin se propone como un ejercicio de ciudada-
na que constituye sujetos con responsabilidad social y compromiso demo-
crtico
ll
.
La gran dificultad con que se tropieza una propuesta de este tipo es que
exige un replanteo de los parmetros con los que hoy se piensa la relacin entre la
economa y lo social , donde campea la conviccin -xito de los neo liberales- que
no es posible incidir sobre las estructuras fundamentales del funcionamiento de la
economa y que no resulta conveniente intentarlo.
10 En algunas comunas se han desarrollado experiencias en este semido, en el campo de la
salud, que han resultado muy fructferas .
11 Es cierto que "participacin" , as como otros trminos que dicen a la problemtica de
este artculo (descentral izacin, igualdad de oportunidades. bsico ... ) son expresiones en
disputa, que se usan con contenido y sentido distintos en discursos de signo polltico
difereme. Existe una as llamada participacin impulsada por la ideologa neo liberal , que
no va ms all de una forma para reducir costos de los servicios a travs del ca-pago o de la
incorporacin de trabajo no retribuido y cuyo papel viene definido desde las instancias de
decisin tcnicas o polticas. No es a esto lo que apuntabamos en este sub punto.
26
lAs PoLtTIas SOCIALES DE LA DEMOCRACIA
Como nos dice Jos Luis Coraggio "Imaginar esas u otras estructuras
requerir superar, como principal obstculo epistemolgico, la aceptacin de
que lo social y lo econmico son separables, y de que mientras lo social es an
materia de accin volitiva, lo econmico no tiene responsables ni puede ser
modificado. Por el contrario, habr que "tocar la economa", no para volverla
vulnerable e inestable, sino para corregir desde adentro las causas de la polari-
zacin y la exclusin social"'2.
12 CORAGGIO, J. L., "Es posible pensar alternativas a la pollrica social neoliberal' p. 10, en
www. fronesis.org
27

I

I
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Estado Providencia, Ed. Mantial, Buenos Aires,
Argentina, 1995, 215 pginas.
"Aproximaciones a la Reestructuracin del
Estado y a los debates Contemporneos
sobre Poltica Socia, Superacin de la Pobreza
y Lucha contra la Exclusin Social". Ultima
Dcada N9, Ediciones CIDPA, Via del Mar,
1998, 23 pginas.
29
SARMIENTO, JULIO
WORLD BANK
CUADERNOS DEPRCTICAS SOCIALES
"Exclusin Social y Ciudadana. Perspectivas
de las nuevas democracias latinoamericanas".
Ultima Dcada N8, Ediciones CIDPA, Via
del Mar, 1998.
"Arraking Poverry" (world Devdopmenrrrt
Repon 2000-2001, Oxford Universiry Press,
U. K., 2000
30
CAMBIOS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR.
POLfTICAS SOCIALES y DESIGUALDADES
EN ESPAA
Jos Adelantado (Coord.)
1.- El marco de anlisis: Las relaciones complejas entre estructura
social y polticas sociales
l
Jos Adelantado *,
Jos Antonio Noguera y
Xovier Rambla.
Introduccin: situacin de la Investigacin sobre las relaciones entre
polltica social y e ~ t r u c t u r social.
La relacin entre poltica social y estructura social es bidireccional.
Parece obvio que las polticas sociales pueden explicarse a partir de la es-
tructura social, y que a su vez producen unos determinados impactos sobre
esa misma estructura social.
2
Sin embargo, hasta hace poco tiempo eran
'Profesores Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa. ADElJINTADO, J., profesor visi-
rante Magster en Polricas Sociales y Gestin Local - Universidad ARClS
I Los autores agradecen la discusin y los comentarios a este captulo de BONAl, X., BRuGue,
Q., GOM, R., SENSAT, N. , REYES V AREllJl Y ALEGRE, M. .. tambin miembros del SAPS
(Seminari D'Analisi de les poltiques Socials) y, con nosotros, autores de Working Paper
199811 :"Las relaciones entre poltica social y estructura social: una ptopuesta terica" (51
pp.), que podemos suministrar a quien lo soli cite.
, Aunque es necesario advertir que, obviamente tambin, la estructura social no s610 es
producto de la poltica social y que aspecros de la segunda como las influencias internacio-
nales ya sean debidas a la difusin mimtica de prcticas (como la importancia dada hace
unos aos a la evaluacin) o por presiones unificadoras (como la introduccin en Espaa
de las polticas de lucha contra la pobreza por los tratados con la Unin Europea), e
incluso, aspectos referidos al sustrato cultural de una sociedad, como las creencias religio-
sas. por ejemplo, con inlluencia decisiva en la orientacin de la poltica social, no srrn
abordadas por economa de espacio.
31