Sobre la teora regulacionista

La influencia ms clara de los regulacionistas es el marxismo y, de hecho, su enfoque est

inmerso en una economa poltica materialista e histrica. No obstante, estos autores buscan
a su vez marcar distancias con el marxismo ortodoxo, con la fuerte separacin entre
estructura econmica y superestructura poltica/cultural/ideolgica y con las claras
tendencias al determinismo econmico. Aglietta, por ejemplo, rechaza la relativa
autonoma de la estructura econmica, dando un peso central en la reproduccin del sistema
a la institucionalizacin de las relaciones sociales. Esta sera una de las principales
caractersticas de la teora, una concepcin del Estado no como un simple instrumento de la
clase dominante o un reflejo de la base econmica, sino como un agente activo de la
regulacin econmica y de las relaciones de dominacin. En este sentido, Jessop apunta a
Gramsci como principal inspiracin, tanto por ser uno de los principales tericos del Estado
capitalista como por oponerse a la rgida distincin marxista entre base y superestructura.
De hecho, el concepto de bloque histrico como forma temporal de capitalismo con cierta
coherencia estructural puede verse como un antecedente del concepto modo de
regulacin. No obstante, el marxismo de la escuela regulacionista es mestizo y son
igualmente notorias las influencias del pensamiento macroeconmico keynesiano, del que
recoge la problematizacin de la demanda, los ciclos econmicos y el desempleo
estructural.
El capitalismo es un modo de produccin que en la teora marxista tiende permanente a la
crisis, no obstante, ha conseguido periodos de gran estabilidad y prosperidad duraderos en
el tiempo. Los regulacionistas distinguen entre crisis cclicas y crisis estructurales, siendo
como es obvio su principal inters las segundas. Por lo tanto, el principal objetivo de la
teora era explicar esta estabilidad frente a las tendencias a la crisis estructural y el rol que
tienen en la misma los cambios econmicos e institucionales. Para ello, la teora parte de
dos conceptos rgimen de acumulacin y modo de regulacin. El primero hace
referencia a la forma en que la produccin, consumo y distribucin se organizan en un
periodo de tiempo limitado para permitir la acumulacin ampliada concediendo cierta
estabilidad a la economa. El segundo refiere el conjunto de leyes, normas, formas del
Estado, paradigmas polticos y prcticas que permiten el desarrollo ms o menos armonioso
de un rgimen de acumulacin. Esto generalmente implica una determinada poltica
monetaria, relaciones laborales, forma del estado, etctera. No obstante, las contradicciones
internas existen y cuando no pueden ser contenidas por ms tiempo estalla la crisis. Por lo
que regulacin y crisis seran dos caras de la misma moneda.
La primera escuela de la regulacin identificaba dos modos de regulacin. El del periodo
que cubre de 1850 a 1930 se denominaba regulacin por competicin, marcado por el
dejar hacer a los agentes econmicos y un modo de produccin que pas de una baja
productividad a una mayor intensidad en las primeras dcadas del siglo XX gracias a los
mtodos tayloristas. El periodo entre 1930 y 1970 sera el protagonizado por un modo
monopolista de regulacin basado en el fordismo, es decir, elevada productividad y
consumo de masas. Este, segn Lipietz, entrara en crisis en la dcada de los setenta debido
a la cada de la tasa de ganancias causada por las rigideces consustanciales al modelo y por
la presin procedente de la internacionalizacin de los mercados. Las siguientes
generaciones de la escuela empezaran a hablar de post-fordismo para referir el modo de
regulacin resultante de la crisis.

La regulacin estatal de la actividad econmica del gasto pblico


El aparato de Estado es la forma de organizacin para adelantar las funciones derivadas de
su naturaleza. Las administraciones pblicas y las empresas pblicas constituyen las formas
concretas de organizacin estatal.
Hay que avanzar en la construccin de la teora del Estado, para as poder comprender la
organizacin estatal; su razn de ser y su quehacer, as como los factores que determinan y
limitan sus finanzas.

El gasto pblico se debe examinar, en nuestro entender, no como la forma de intervencin
del Estado en la economa, sino como un medio de regulacin. El Estado no ha estado
disociado de la produccin econmica, as que es errado hablar de intervencin, realmente
no hay separacin.
Se proclama la necesidad de sanear las finanzas pblicas en s mismas, enajenndolas del
contexto de la acumulacin, olvidando que el gasto pblico no es ms que la expresin de
las necesidades, contradicciones y limitaciones de la dinmica de acumulacin'. Por ello el
equilibrio fiscal no puede ser un fin en s mismo. La poltica fiscal es un medio para el
alcance de los objetivos de la poltica econmica.

EL CONCEPTO DE REGULACIN

Examinar el gasto pblico no como una forma de intervencin estatal sino como una
modalidad de regulacin estatal que compromete las dos funciones centrales del Estado: la
funcin de acumulacin y la funcin de legitimacin. Este enfoque permitir avanzar en la
explicacin del origen, la recomposicin y las limitaciones del gasto pblico. Se trata
entonces de mirar el gasto como un medio de regulacin estatal, regulacin que toca no
solo con los conflictos econmicos sino tambin con los polticos y sociales.


La teora de la regulacin es una propuesta para rescatar la dialctica del conocimiento,
examinado los fenmenos como una unidad compleja, contradictoria y retroalimentadora,
en el sentido en que las relaciones son generadas por la lgica del sistema pero a su vez
regeneran este ltimo.

Este enfoque permite entonces examinar el sistema de produccin capitalista como una
organizacin en cuyo interior se genera un orden que a su vez ordena la desorganizacin.
Elemento constitutivo del sistema capitalista es el Estado y por ello su anlisis debe
ubicarse en el marco de la lgica del capital sin desconocer lo histrico, lo que nos permite
determinar las formas concretas que adopta este desenvolvimiento, las formas en que toma
cuerpo este proceso pero que de ninguna manera invalidan las leyes generales que rigen la
acumulacin.

El gasto pblico es una de las modalidades de mediacin entre el Estado y la sociedad civil.
Es una modalidad de regulacin de las tensiones y conflictos econmicos, sociales y
polticos. Por ello su naturaleza y sus lmites derivan de la lgica capitalista, de los
requerimientos de reproduccin de las relaciones sociales propias de este sistema.

CARCTER DEL GASTO PBLICO

Las contradicciones inherentes al proceso de acumulacin se traducen en necesidades
sociales que evocan intereses generales, convirtindolas en demandas polticas, para lo cual
el Estado se organizan en entes pblicos y organiza la actividad pblica.

Desde el perodo de David Ricardo y hasta bien entrado este siglo la preocupacin en torno
a las finanzas pblicas estaba ms del lado de las fuentes de financiacin del Estado al
sealar que los tributos coartan la libertad individual y menguan las posibilidades de
acumulacirr (OJO)

Consolidado el rgimen de acumulacin capitalista, y con l la actividad estatal como parte
integrante de la reproduccin de dicho rgimen, la preocupacin se traslada a la cuanta y
destino de los gastos del Estado,

La problemtica de las finanzas pblicas se reduce al fro anlisis de los ingresos y gastos
pblicos. El timbre de alarma suena cuando no se da la igualacin contable y los esfuerzos
se encaminan entonces hacia el aumento de los primeros y la reduccin de los segundos.

La crisis y el desbalance fiscal han hecho cuestionar la idea keynesiana del efecto
expansivo del dficit fiscal, Pero es que el invocado control del gasto pblico es acaso un
acto deliberado del Estado? Es un problema solamente de voluntad poltica? O cules son
sus verdaderas races y, por tanto, de dnde provienen sus dificultades?

Hay tres interpretaciones para esto

a. Los fallos del mercado. Estado debe intervenir, sostenimiento de la demanda agregada
para garantizar un proceso continuo de acumulacin, reas donde los privados no quieren
actuar, etc. La intervencin pblica deriva de la incapacidad del mercado frente a la
multiplicidad de fines en una economa capitalista. La idea de que el Estado debe intervenir
para corregir las fallas del mercado apunta a tres frentes: asignacin de recursos,
distribucin de la riqueza y estabilizacin. Las dos primeras funciones explican los gastos e
ingresos crecientes y la tercera da cuenta de los desequilibrios. Se trata pues de la
manipulacin de la demanda efectiva mediante las polticas fiscal y monetaria.

b. Teora de las fallas pblicas: persistencia de los desequilibrios por sobredimensin del
gasto, acompaados esta vez por el escenario de crisis, renov la preocupacin por el
desequilibrio presupuestario, dando lugar a una nueva interpretacin fundamentada en la
teora de las fallas pblicas.
Esta dice que los desequilibrios ya no se pueden justificar por los motivos econmicos
aducidos por la teora de las fallas del mercado, sino por las fallas del sector pblico que
perturban la eficiencia e introducen rigideces. De ah que concluyan que el "dficit pblico
es consecuencia de los dficit que afectan el proceso democrtico, y no de los dficit del
mercado. Gasto pblico no siempre sigue el ciclo econmico (para atender los fallos del
mercado), sino que sigue el ciclo electoral y los intereses de sus actores.

c. Teora de la crisis fiscal del Estado: las funciones del Estado derivan de las
contradicciones inherentes al mismo proceso de acumulacin de capital. El Estado es
consustancial a la actividad econmica y por tanto, antes que ejercer una funcin de
intervencin, ejerce una funcin de regulacin, cuyo origen, en ltimo trmino, est en la
contradiccin trabajo asalariado-capital. La acumulacin de capital social y de gastos
sociales es un proceso contradictorio que conduce a la crisis. La socializacin de los costos
y la apropiacin privada de las utilidades crea una crisis fiscal o brecha estructural entre los
gastos y los ingresos estatales.
En esta visin del problema, se enfatiza el carcter contradictorio del gasto, no mirndolo
como un "mal necesario" sino como un elemento constitutivo de la dinmica capitalista y
por tanto contradictorio en s mismo. Por cuanto los gastos son necesarios para la
reproduccin del capital pero a la vez significan distraer recursos considerables a la
acumulacin, al financiarse mediante impuestos, prstamos, inversiones forzosas, todos
recursos provenientes del sector privado, que significan una merma a la acumulacin. Es un
proceso que D. Yaffe9 denomina "autodestructor", pues los gastos pblicos significan un
"drenaje de capital" pero son necesarios para que la concentracin y centralizacin del
capital pueda avanzar.

En el mismo sentido se orienta la argumentacin de F. Rojas, al mostrar cmo la
"intervencin fiscal del Estado para asegurar el proceso de reproduccin del capital lleva,
en s misma, el germen de su propia negacin. Por cuanto, a pesar de que el Estado cumple
la tarea de desvalorizar el capital y el trabajo con miras a restablecer o a elevar la tasa de
ganancia, requiere, precisamente para desarrollar esas tareas, apropiarse de un sobre trabajo
social que se sustrae a la necesaria valorizacin del capital. QU PUTAS DICE AQU?

La conclusin de estos dos autores llama la atencin sobre la naturaleza del gasto pblico y
sobre la equivocada visin de las finanzas pblicas que las reduce a la equiparacin
contable entre ingresos y gastos, cuando no son ms que la expresin de las necesidades,
contradicciones y limitaciones de la dinmica de acumulacin.
Una pregunta central surge: cules son esas necesidades a las que solo el Estado puede
hacer frente? Por qu son crecientes?

A medida que se agudizan las contradicciones y surgen mayores dificultades en la
valorizacin del capital, el dominio de lo pblico se amplia en la provisin, gestin y
propiedad!", La acumulacin intensiva, la centralizacin y concentracin del capital,
acarrean una reduccin del mbito de actividades mercantilizables y capitalizables,
actividades que deben entonces ser asumidas por el Estado.

Se ve abocado el Estado a asumir la provisin de medios de consumo colectivo, de materias
primas estratgicas para la industria, servicios pblicos, la banca, etc., as como las
crecientes necesidades sociales que se convierten en demandas polticas del ciudadano
frente al Estado. De ah que las "demandas sociales no pasen por el mercado sino por
canales polticos, por eso se ganan o se pierden en la lucha poltica' (OJO)


FUNCIONES DEL ESTADO Y GASTO PBLICO

Se puede derivar el gasto pblico de las dos funciones centrales que el Estado debe cumplir
en la economa de mercado, acumulacin y legitimacin, que en el terreno de lo concreto
no son muy diferentes. La primera funcin se asocia con los gastos en capital social, y la
segunda con los gastos sociales.

a. Gastos en capital social: Favorecen la acumulacin privada elevando la productividad de
la fuerza de trabajo, va inversin social o reduciendo el costo de reproduccin de la misma.
Puede hacerse en forma de capital fsico o humano.

b. Gastos en consumo social: Estado proveedor de bienes pblicos y colectivos, y garante
de la reproduccin de la fuerza de trabajo (seguro de desempleo, vejez). Estos gastos son un
salario indirecto que permite expandir el consumo de bienes, incentivando el consumo de
masas, base de la acumulacin fordista.
En las economas centrales, el gasto pblico se orienta ms a garantizar las condiciones de
existencia de la fuerza de trabajo, y en las perifricas, ms a crear las condiciones
materiales de produccin (bienes estratgicos, infraestructura), para contribuir a la
valorizacin del capital y la ampliacin de la relacin salarial.

c. Gastos sociales: Estn asociados a la legitimacin, porque el proceso de acumulacin
excluye amplios sectores de la poblacin, exacerbando contradicciones entre las clases
sociales. Estado es un ente regulador que mantiene una realidad contradictoria en el seno de
cierto orden, que es una dominacin, y es necesario mantener el orden existente para
garantizar el proceso de acumulacin, y eso se logra por la va de la coercin o el consenso,
y este ltimo requiere legitimacin.
Estos gastos aminoran conflictos de clase (mantienen un control poltico) y estimulan a la
vez, la demanda agregada.

ORGANIZACIN Y RACIONALIDAD DEL ESTADO

Cumplir con estas funciones implica la organizacin del Estado a travs de entes pblicos
que conforman el aparato estatal. Se pueden distinguir dos formas: administraciones
pblicas y empresas pblicas. Las primeras se ocupan de servicios no mercantiles (justicia,
defensa, administracin) y las segundas adelantan procesos productivos. Los bienes
producidos por las empresas pblicas son mercancas porque tienen valor de cambio y uso,
pero estn libres de las exigencias de valorizacin y rentabilidad, y no compiten con capital
privado, y sus precios dependen ms de consideraciones de orden poltico y/o social. "El
Estado es (... ) un elemento constitutivo de las relaciones de produccin capitalista, en cuyo
interior, bajo formas productivas no regidas por la ley del valor, se protege y garantiza la
continuidad del proceso de valorizacin y acumulacin. Pero si en estos procesos de
produccin el Estado no se rige por el principio de la obtencin del plusvalor, los recursos
mediante los cuales financia su actividad (impuestos, crdito, etc.) s constituyen una
apropiacin estatal del plusvalor realizado socialmente. Nuevamente estamos en presencia
del carcter contradictorio de las finanzas pblicas.

TAMAO DEL ESTADO

Eficiencia vs eficacia. Criterios de evaluacin.

Neoclsicos: privados. Keynesianos: Estado.

En Keynes no est censurado ni el tamao del Estado ni el dficit fiscal.

La literatura sobre hacienda pblica evala negativamente el desbalance fiscal y cuestiona
la eficiencia del gasto, pero como se seal anteriormente la racionalidad de la actividad
estatal no se corresponde con el criterio capitalista inmediato de obtencin de plusvalor,
porque el "gasto pblico obedece a la necesidad de adecuar las relaciones sociedad civil-
Estado a las formas de produccin y acumulacin imperantes en cada poca. Esto es, el
gasto no se decide por s solo: es fruto del tejido de relaciones impuesto por un modelo o
fase de acumulacin.
Las empresas estatales son ms eficaces que eficientes, y eso critican los neoliberales, pero
es que su razn de ser es otra, ya que facilitan finalmente la rentabilidad de los privados, o
sea su eficacia.

El desbalance contable: El proceso de acumulacin es un proceso en continuo cambio, y
por ello la estructura econmica se ha modificado cualitativa y cuantitativamente, y la
administracin pblica ha debido ampliarse y especializarse para hacer frente a los nuevos
requerimientos.
La crisis fiscal est enraizada en la misma estructura econmica, por cuanto su posibilidad
existe desde el momento en que las leyes de la acumulacin de las cuales derivan las leyes
de la competencia conducen por un sendero en el cual se van agotando las posibilidades
requeridas de valorizacin del capital, y por ello la lucha entre los capitales se desplaza en
buena parte de su escenario propio, el mercado, al escenario estatal, traducindose en
demandas polticas que acrecientan el gasto.
A su vez van profundizando las contradicciones sociales y polticas, que exigen para su
control y distensin de la legitimacin (mediante la dominacin y/o el consenso) del orden
establecido, valga decir de la legitimacin de la relacin salarial. Lo anterior sugiere
reorientar el examen del dficit como derivado y expresin de la crisis, crisis como
fenmeno inherente al sistema de produccin capitalista, y no en el sentido tradicional y
equivocado del dficit como causa de la crisis.