Nuevas regulaciones

para desalojos
administrativos
3 Septiembre 2012 in I. 2012, i. Setiembre, Noticias
MasterLex
El pasado viernes, se public en La Gaceta un
nuevo REGLAMENTO PARA EL TRMITE DE
DESALOJOS ADMINISTRATIVOS PRESENTADOS
ANTE EL MINISTERIO DE SEGURIDAD
PBLICA, Decreto Ejecutivo No. 37262-MSP del 14
de julio del 2012.
De esta forma se establecen por primera vez en un
reglamento especfico sobre el tema, los pasos que
deben seguir los interesados en realizar desalojos en
caso de ocupaciones ilegtimas o desautorizadas.
Si desea conocer su texto completo, descrguelo a
continuacin: REGLAMENTO PARA EL TRAMITE DE
DESALOJOS ADMINISTRATIVOS ANTE EL
MINISTERIO DE SEGURIDAD PUBLICA
CASOS EN LOS QUE PROCEDE EL DESALOJO
ADMINISTRATIVO
Expresamente se seala que proceder el desahucio
administrativo en los casos establecidos en los
artculos 305 del Cdigo Civil, 455 del Cdigo Procesal
Civil, 7 y 74 de la Ley General de Arrendamientos
Urbanos y Suburbanos que transcribimos a
continuacin para su mejor conocimiento:
CODIGO CIVIL
Artculo 305.- El propietario y el poseedor de cualquier
clase que sean, pueden defender su propiedad o
posesin repeliendo la fuerza con la fuerza o
recurriendo a la autoridad competente.
CODIGO PROCESAL CIVIL
Artculo 455.- Desahucio administrativo.
El desahucio administrativo proceder en los casos
que establece el artculo 7 de la Ley general de
arrendamiento urbanos y suburbanos.
En tales casos, no habr necesidad de promover el
desahucio judicial y quienes ocupen el bien debern
desalojarlo tan pronto como se lo solicite el dueo, el
arrendador o la persona con derecho de poseerlo o su
representante.
De existir oposicin, la autoridad de polica
correspondiente, a solicitud del interesado con derecho
a pedir la desocupacin, proceder al desalojamiento,
sin trmite alguno.
En casos especiales, la autoridad de polica, a su
juicio, podr conceder verbalmente un plazo prudencial
para la desocupacin.
Cuando se trate de trabajadores de fincas rurales
necesariamente deber concederseles, para el
desalojamiento, un plazo no menor de quince das ni
mayor de treinta, que comenzar a correr a partir del
da en que la autoridad de polica les haga la
prevencin, mediante acta que firmar con el
interesado o, si este no quiere o no puede firmar, con
dos testigos.
LEY GENERAL DE ARRENDAMIENTOS URBANOS
Y SUBURBANOS
Artculo 7.- Inaplicabilidad de la ley.
Se excluyen del mbito de aplicacin de esta ley:a)
Los hoteles, las pensiones, las hospederas, los
internados y los establecimientos similares, en cuanto
a los usuarios de sus servicios.b) Las viviendas y los
locales con fines tursticos, ubicados en zonas aptas
para ese destino, segn los califique el Instituto
Costarricense de Turismo, mediante resolucin
motivada, siempre que se alquilen por temporadas.
Esa resolucin se publicar en el diario oficial.c) Las
ocupaciones temporales de espacios y puestos en
mercados y ferias o con ocasin de festividades.d) La
ocupacin de espacios destinados al estacionamiento
o la guarda de vehculos, excepto si se vinculan con el
arrendamiento de un local.e) El arriendo de espacios
publicitarios.f) El comodato o la simple ocupacin
precaria o por pura tolerancia de un bien inmueble
edificado. El comodatorio u ocupante no modifica su
calidad por el hecho de abonar los consumos de
acueducto, alcantarillado, electricidad y otros que se
deriven del uso del bien, aunque haya registrado a su
nombre esos servicios.g) El uso de viviendas, locales u
oficinas asignados a administradores, encargados,
porteros, guardas, peones, empleados y funcionarios
por razn del cargo que desempean o del servicio
que prestan, aunque deban abonar los consumos de
acueducto, alcantarillado, electricidad u otros servicios
derivados del uso del bien o porque se haya convenido
el uso del bien como remuneracin en especie.h) Los
contratos en que, al arrendarse una finca con casa de
habitacin, la finalidad primordial sea el
aprovechamiento agrcola, pecuario o forestal del
predio. Estos contratos se regirn por lo dispuesto en
la legislacin aplicable sobre arrendamientos rsticos.
Artculo 74.- Departamentos y locales en vivienda
propia.- Cuando, en un inmueble ocupado por el
propietario para su propia vivienda, la edificacin se
divida o se levante una nueva para arrendar
departamentos o locales, con muebles o servicios o sin
ellos, el arrendador puede poner trmino al contrato,
sin tener en cuenta el plazo convenido ni el tiempo
transcurrido, siempre que la relacin arrendaticia se
ajuste a las previsiones de este artculo. () El
desalojamiento se tramitar por la va de desahucio
administrativo.
TRAMITE SUMARISIMO
Se concede a este tipo de trmites la naturaleza de
sumarsimos, consistiendo bsicamente en lo
siguiente:
a) Presentada la solicitud de desalojo con la
documentacin probatoria pertinente, se valorar la
misma y de estimarse procedente conforme las
causales autorizadas por el ordenamiento jurdico, se
emitir la resolucin en la que se ordena el desalojo
correspondiente, concediendo un plazo de tres das
hbiles para presentar recurso contra dicha orden de
desalojo.
b) La posibilidad de ejercer el derecho de defensa de
la parte accionada, ser coincidente con la posibilidad
de presentar recurso ordinario nico contra la orden de
desalojo emitida, por lo que en esa misma oportunidad
debern aportarse las pruebas pertinentes.
c) La interposicin del recurso no suspender por si
misma la ejecucin del desalojo; no obstante, la
Administracin podr suspender la ejecucin a efectos
de conocer y resolver el recurso interpuesto.
ESCRITO DE SOLICITUD DE DESALOJO Y
PRUEBA
Deber contener como mnimo:
a) El nombre completo del solicitante.
b) El nmero de cdula de identidad o indicacin de la
naturaleza del documento y su nmero de
identificacin si se trata de extranjeros.
c) La condicin con que comparece, sea: Propietario,
poseedor, apoderado especial, usufructuario, albacea,
u otro que corresponda.
d) Direccin exacta del inmueble respecto del cual
solicita el desalojo.
e) Direccin exacta para recibir notificaciones o el
nmero de fax para tales efectos.
f) La causa especfica por la cual los ocupantes
ingresaron al bien: Tolerancia, invasin, relacin
laboral, o cualquiera otra de las causales que
taxativamente disponga la ley.
Cuando se alegue la causal establecida en el artculo
74 de la Ley de Arrendamientos Urbanos y
Suburbanos, se deber indicar clara y expresamente
que se cumple con todos los requerimientos
contenidos en dicha norma.
f) Cualquier otra informacin que estime necesaria.
Junto con el escrito de solicitud de desalojo
administrativo, necesariamente deber adjuntarse la
documentacin pertinente que demuestre la titularidad
sobre el bien y la legitimacin del solicitante para
actuar.
OFICINA ENCARGADA DE LA GESTION
Las solicitudes de desalojo debern presentarse ante
el Proceso de Desalojos Administrativos de la Asesora
Jurdica del Ministerio de Seguridad Pblica
Las gestiones que se presenten sern instruidas por el
funcionario designado al efecto, quien valorar la
solicitud de desalojo y la documentacin adjunta, y
elaborar el proyecto de resolucin que se estime
procedente. De considerarse necesario aclarar
aspectos bsicos de la gestin presentada, o si la
solicitud tuviere omisiones de informacin o de
documentos esenciales, podr prevenirse al
interesado, por nica vez, para que en el plazo de diez
das hbiles, aporte la informacin o documentacin
pertinente. Si la prevencin no es cumplida en el
tiempo y la forma debida, la gestin ser resuelta
conforme a Derecho.
Si el desalojo administrativo se estimare procedente,
se elaborar la resolucin con que se acoge la
solicitud presentada, ordenando el desalojo respectivo.
RECURSOS Y DERECHO DE DEFENSA

Contra la resolucin que acoja o deniegue la gestin
de desalojo, slo cabr recurso de apelacin ante el
Ministro, salvo que este se hubiese avocado al
conocimiento de la gestin, en cuyo caso slo cabr el
recurso de reposicin. El plazo para presentar el
recurso ser de tres das hbiles.
Por la naturaleza sumarsima del trmite de desalojo
administrativo, el momento oportuno para el ejercicio
del derecho de defensa ser con la presentacin del
recurso contra la resolucin que se emita.
Consecuentemente, junto con el escrito del recurso
deber adjuntarse la prueba que confirme lo alegado.
RECURSO NO SUSPENDE EJECUCION DE
DESALOJO
La interposicin del recurso no tendr la virtud de
suspender la ejecucin del desalojo ordenado; sin
embargo, el instructor podr disponer la suspensin
con la finalidad de que se conozca la impugnacin
presentada.
ACTUACION POLICIAL Y EJECUCION DEL
DESALOJO
La Autoridad de Polica deber realizar los actos de
notificacin, inspecciones oculares, levantamiento de
actas, y dems diligencias que sean en corresponder o
que les sean ordenadas.
Asimismo, deber practicar la ejecucin del desalojo y
la puesta en posesin del inmueble a la persona que
corresponda, velando por el mantenimiento del orden
pblico y la integridad fsica de las personas.
SUPUESTOS DE INVASION EN CURSO
Cuando se estuviere produciendo una invasin a una
propiedad, o la misma se hubiere llevado a cabo en un
lapso inferior a dos semanas, por tratarse de una
invasin en curso, la parte perjudicada podr acudir a
la Autoridad de Polica de la Regin que corresponda,
la cual realizar una breve indagacin con el objeto de
comprobar la fecha aproximada de ingreso de los
ocupantes y constatar en el sitio el derecho de
propiedad o posesin del interesado, a efectos de
realizar el desalojo sin mayores dilaciones. El
interesado aportar la certificacin registral en la que
conste ser dueo del bien o en su caso, documento en
que conste ser el legitimo poseedor.
Cuando se tratare de bienes pblicos no ser
necesaria la indagacin en lo referente a la fecha de
ingreso de los ocupantes.
DESALOJOS ORDENADOS POR OTRAS
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS O JUDICIALES
En el caso de rdenes de desalojo emanadas por otras
autoridades administrativas o judiciales, el interesado
acudir a la Polica de la Regin que corresponda con
la documentacin respectiva, para que se realice el
desalojo y la puesta en posesin.






















SENTENCIA T-527/11
(Bogot, D.C., Julio 5)


DESALOJO FORZADO-Procedimiento

El procedimiento de desalojo es una medida que busca recuperar la tenencia
de un bien ocupado sin justo ttulo. En efecto, el desalojo es un procedimiento
que permite recuperar materialmente un bien que fue tomado de manera
ilegitima, y evita que aquellos que han procedido en contra de la ley obtengan
un provecho de su accin. Este es un medio coercitivo que reconoce el
ordenamiento jurdico para evitar que por vas de hecho se consoliden
situaciones de derecho que perjudiquen los derechos legtimamente
adquiridos. Esta medida para que sea legtima debe adelantarse con pleno
respeto de los derechos fundamentales de las personas desalojadas. Es decir,
si bien la medida en principio es lcita, esta no puede llegar hasta el punto de
atropellar y vulnerar los derechos de las personas que ocuparon el bien.
Siendo esto as, al realizar el procedimiento de desalojo debe garantizarse
que las personas desalojadas no vean vulnerados sus derechos fundamentales.
El desalojo que se apega al debido proceso es una medida legtima de
proteccin de la propiedad y del espacio pblico, pero por su naturaleza, la
administracin debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en
un procedimiento que atente contra los derechos de las personas desalojadas.
El desarrollo de un desalojo entraa la responsabilidad estatal de buscar el
menor dao posible en la poblacin expulsada.

DESALOJO FORZADO-Lmites al procedimiento

La medida de desalojo para que sea legtima debe adelantarse con pleno
respeto de los derechos fundamentales de las personas desalojadas. Es decir,
si bien la medida en principio es lcita, esta no puede llegar hasta el punto de
atropellar y vulnerar los derechos de las personas que ocuparon el bien.
Siendo esto as, al realizar el procedimiento de desalojo debe garantizarse
que las personas desalojadas no vean vulnerados sus derechos fundamentales.
El desalojo que se apega al debido proceso es una medida legtima de
proteccin de la propiedad y del espacio pblico, pero por su naturaleza, la
administracin debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en
un procedimiento que atente contra los derechos de las personas desalojadas.
El desarrollo de un desalojo entraa la responsabilidad estatal de buscar el
menor dao posible en la poblacin expulsada. Para que la medida de
desalojo forzoso que resulte legtima es imperioso que esta: (i) atienda
principios constitucionales, (ii) sea necesaria pues no es posible lograr el
mismo fin por medios diferentes y (iii) debe utilizarse el mnimo de fuerza
necesario con el objetivo de evitar vulneracin en los derechos de los
desalojados.

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto

La Corte, partiendo del principio de buena fe, ha desarrollado el concepto de
confianza legtima el cual consiste en que la administracin por medio de su
conducta uniforme hace entender al administrado que su actuacin es
tolerada. Es decir, que las acciones de la administracin durante un tiempo
prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa vlida de que su
comportamiento es ajustado a derecho. Por esto cuando la conducta del
Estado se limita a observar o, peor an, apoya de alguna manera una
ocupacin irregular, en el administrado nace la idea de que su accin es
soportada o incluso avalada. En consecuencia, cuando con su conducta el
Estado hace nacer en el ciudadano la idea de que la invasin al espacio
pblico es tolerada ha creado en l la confianza legtima de que su conducta
se ajusta al ordenamiento jurdico.

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE
ESPACIO PUBLICO-Reiteracin de jurisprudencia

El concepto de confianza legtima ha sido ampliamente usado por este
tribunal en los casos de recuperacin de espacio pblico, y ha indicado que
para que se configure la confianza legitima deben presentarse los siguientes
elementos: (i) la evidencia de la conducta uniforme de la administracin
por un tiempo suficiente para que sea razonable pensar que en el
administrado ha nacido la idea de que su actuacin se ajusta a derecho,
(ii) que exista un cambio cierto y evidente en la conducta de la
administracin que defrauda la expectativa legitima del ciudadano, y (iii)
que este cambio le genere al administrado un perjuicio en sus derechos
fundamentales. El reconocimiento de la confianza legtima no se trata de
darle consecuencias jurdicas a la ocupacin ilegitima ni de indemnizar por
la adopcin de un medida legitima del Estado, sino de proteger las
expectativas que nacieron en el ciudadano como respuesta a la actuacin de
la administracin.

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE
ESPACIO PUBLICO-Omisin por varios aos de la Alcalda
Municipal para llevar a cabo desalojo de invasin cre expectativa en los
ocupantes que su actuacin era avalada por el Estado

RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Autoridades deben
velar por minimizar el dao que eventualmente se cause sobre las
personas afectadas con rdenes de desalojo/DERECHOS AL MINIMO
VITAL Y A LA VIVIENDA DIGNA EN RECUPERACION DEL
ESPACIO PUBLICO-Orden de suspender desalojo hasta que no se
adelante por parte de Alcalda soluciones de vivienda para sus ocupantes

La Sala reiter que si bien es un deber del Estado recuperar el espacio
pblico, en desarrollo de las actuaciones de restitucin no puede
desconocerse los derechos de los ocupantes, derivados de las expectativas
legtimas que la conducta estatal les ha generado. En el presente asunto se
evidenci que tanto por accin como por omisin, la administracin pblica
del municipio hizo nacer en los ocupantes del predio identificado en esta
providencia, la confianza de que su actuacin era avalada por el Estado. De
tal suerte, estas personas tienen derecho, por un lado, a que se les otorgue
tiempo que permita mitigar los efectos del desalojo y, por otro, a que se les
ofrezcan alternativas para su reubicacin



Referencia: Expediente T-2.972.192
Fallo objeto de revisin: Sentencia del Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Villavicencio del 2 de septiembre de
2010 que revoc el fallo del Juzgado Tercero Civil
Municipal de Villavicencio del 27 de julio de 2010.

Accionante: Martiniano Acosta Herrera y Otros
Accionado: Municipio de Villavicencio

Demanda del accionante elementos-:
Derechos fundamentales invocados: debido proceso, vida
digna y mnimo vital.
Conducta que causa la presunta vulneracin: la ejecucin
de una orden de desalojo de un grupo de familias que se
encuentran habitando en 13 lotes que son parte del
espacio pblico.
Pretensin: los accionantes solicitan que el juez de tutela
suspenda la orden de desalojo forzado.

Magistrados de la Sala Segunda de Revisin: Mauricio
Gonzlez Cuervo, Juan Carlos Henao Prez y Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ
CUERVO.

I. ANTECEDENTES

1. Fundamento de la pretensin

Los ciudadanos Martiniano Acosta Herrera, Nelson Hernndez Celeita, Carlos
Alberto Rodrguez Medina, Andrs Camilo Tllez Ramos, Jorge Hernando
Rodrguez Gil, Evelia Gil de Rodrguez, Fredy Tellez, Jess Duque, Pedro
Parra, Mary Elena Gonzlez Montaez, Marcelino Alarcn, Mara Herminada
Gonzlez Corredor Lus Alberto Moreno, Pedro Romero Trujillo, Jess Mara
Olaya Chaguala, Aminta Chivita Rincn, Licero Usme, Lus Eduardo Beltrn
Capador, Jos Israel Buitrago Bejarano, Didier Domnguez, Fabio Cifuentes,
Jaime Humberto Barragn Cortes, Jos Dagoberto Aya Velsquez, Gonzalo
Carranza, Jaime Orlando Rodrguez, Lus Hernando Supelano y Lus Gabriel
Ros presentaron la presente accin de tutela con base en las siguientes
afirmaciones y argumentos
[1]
:
1.1 El 12 de mayo de 1999 la resolucin 037 expedida por la Alcalda
Municipal de Villavicencio en su artculo 1 orden a trece personas
identificadas y a los dems ocupantes materiales la restitucin de igual
nmero de lotes quese encuentran posedos por dichas personas, ubicados al
margen izquierdo del dique perimetral de Rio Guatiquia, lado izquierdo de
puente nuevo, va Restrepo, Municipio de Villavicencio
[2]
.

1.2 Como el bien no fue desocupado el Alcalde de Villavicencio comision al
Corregidor No. 5 de Vanguardia, para que restituya los lotes ocupados por
las 13 personas vinculadas al proceso policivo, como reas Ronda del Ro
Guatiquia de ese sector posedas por los llamados genricamente en la
resolucin Ocupantes Materiales
[3]
. (sic)

1.3 Para el cumplimiento de la mencionada Resolucin el funcionario
comisionado, mediante AVISO colocado en el inmueble de la Presidenta de la
Asociacin de Vecinos Picure (Vereda Vanguardia) el da 4 de junio de 2010,
comunic a las PERSONAS INDETERMINADAS que estn habitando los
terrenos objeto de la restitucin la realizacin de la diligencia de
LANZAMIENTO (SIC, este dentro del texto) para el da 27 de julio de 2010
de 8:00 a.m
[4]


1.4 Los accionantes sostuvieron que ni ellos ni sus familias fueron vinculados
en ningn momento al proceso y que, por tanto, se les ha vulnerado el derecho
a la defensa y al debido proceso.

1.5 Durante los aos que han ocupado el terreno el Estado les ha suministrado
redes de luz elctrica, alumbrado pblico, pavimentacin de calles y servicio
de salud. Adicionalmente, la administracin les ha cobrado impuestos sobre el
bien que habitan.

1.6 En la poblacin afectada con la medida se encuentran menores de edad,
adultos mayores y, en general, poblacin de escasos recursos.

1.7 Por todo lo anterior, solicitaron que, primero, se suspenda el
procedimiento y, si esto no fuera posible el Ente territorial realice o tome las
medidas encaminadas a conjurar, moderar o evitar los efectos lesivos de las
acciones de polica, que puedan afectar a las personas poseedoras, habitantes
u ocupantes de reas objeto de restitucin, para no Defraudar la Situacin de
Confianza Legitima Generada a stos por la Administracin
[5]
(sic).

2. Respuesta de la entidad accionada

2.1 El Municipio de Villavicencio a travs de la directora de la oficina asesora
jurdica contest la presente accin de tutela con base en los siguientes hechos
y argumentos
[6]
:

2.1.1 Afirm que no se le ha violado el debido proceso a los accionantes toda
vez que la actuacin administrativa ha sido notificada adecuadamente a todos
los ocupantes del predio. Especficamente seala que el aviso de restitucin
de bien de uso pblico no fue ubicado slo en la casa de la presidencia, se
entreg de manera personal en los lotes donde se encontr habitantes y donde
no haba morador alguno se fijo en la entrada del morador de la casa
tomando la respectiva fotografa
[7]
(sic). Adicional a esto seal que la
notificacin a persona indeterminada es la forma correcta de notificar a los
ocupantes de un bien que va a ser objeto de restitucin.

2.1.2 Adicionalmente, seal que no es cierto que la Alcalda haya instalado
redes de luz elctrica y de alumbrado pblico en la zona y que si estos existen
han sido instalados por los moradores. As mismo, neg que se hayan
pavimentado calles y sostuvo que se trata de un dique perimetral construido
por la Aeronutica civil en la dcada de los noventa
[8]
. Por lo anterior,
sostuvo que la conducta de la entidad accionada no ha generado una
expectativa que se consolide como confianza legitima en los afectados con la
medida.

3. Fallo objeto de la revisin: Sentencia del Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Villavicencio del 2 de septiembre de 2010 que revoc el fallo del
Juzgado Tercero Civil Municipal de Villavicencio del 27 de julio de 2010.

3.1 El Juzgado Tercero Civil Municipal de Villavicencio actuando como
primera instancia profiri sentencia el 27 de julio de 2010. En este fall se
resalt la proteccin constitucional que goza el espacio pblico (art. 82). En
este sentido seal que era un deber de la administracin adelantar las labores
necesarias para recuperar el espacio pblico ocupado ilegtimamente. No
obstante, este procedimiento debe respetar los derechos de quienes se ven
afectados con la medida. El juez seal que durante diez aos la
administracin toler la situacin de los accionantes, y,
adicionalmente, percibe tributos por impuesto predial unificado de algunas
de las viviendas all construidas fl 30-40 y 41-46), es decir, propici que los
nuevos habitantes y an los antiguos que ya para 2006 ostentaban ms de 10
aos de estar all asentados, se formaron la creencia que su actuar tena
respaldo estatal an conociendo la existencia de la decisin de restitucin-
pues nunca se cumpli la orden de desalojo, por motivos que no aparecen
razonables, en tanto que la supuesta falta de apoyo de fuerza pblica no es
creble, por cuanto es precisamente el Alcalde municipal el Jefe de Polica de
la localidad
[9]


Finalmente, indic que la medida que pretende adoptar la Alcalda no
consulta la condicin de los afectados pues en este grupo se encuentran nios
y adultos mayores, por lo cual la ejecucin instantnea de la medida pone en
riego sus derechos a la dignidad humana y a la vida digna.

Por todo esto, resolvi proteger el derecho de los accionantes y, en tal sentido,
orden a la Alcalda Municipal de Villavicencio implementar en un trmino
no superior a 150 das previo a la restitucin ordenada, medidas,
instrumentos, herramientas, estrategias y polticas dentro de su mbito
funcional y por intermedio de las diferentes entidades que conforman el ente
territorial y de manera consensuada con los demandantes que de manera
integral la reubicacin o reinstalacin del asentamiento humano
[10]
.

3.2 Impugnacin. La Alcalda Municipal de Villavicencio expres su
inconformidad con el fallo anterior, y lo impugn sealando que la accin
tutela no cumple con el principio de subsidiaridad, toda vez que los
accionantes cuentan con otros mecanismos de defensa judicial. As mismo,
indic que no se acredit que ocurra un dao irremediable que amerite la
intervencin del juez de tutela. Finalmente, indic que quien no tiene titulo
distinto a ser detentador de facto, carece tambin de razn jurdica para
impetrar el ejerci de un derecho de retencin o para reclamar previamente a
la restitucin del predio indemnizacin alguna, pues el origen vicioso de su
ocupacin no puede conferirle ningn derecho frente al Estado
[11]
(sic).

3.3 La sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Villavicencio del
2 de septiembre de 2010 revoc el fallo de primera instancia, al considerar que
la presente accin de tutela no cumple con el principio de subsidiaridad, pues
las decisiones adoptadas en desarrollo del proceso policivo son actos
administrativos atacables en la jurisdiccin contenciosa administrativa.
Igualmente, seal que no se evidencia la existencia de un dao irremediable
que haga procedente la accin constitucional. Por lo anterior, el juez
decidi revocar la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Tercero Civil
Municipal de Villavicencio, el 27 de julio de 2010 y, en su lugar, negar el
amparo solicitado
[12]
.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala es competente para la revisin del presente caso, con fundamento en
los artculos 86 y 241.9 de la Constitucin Poltica y 33 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y en cumplimiento del Auto del 25 de febrero de 2011 de la Sala de
Seleccin de Tutela Nmero Dos de la Corte Constitucional.

2. Problema de constitucionalidad

Corresponde a esta Sala de Revisin determinar si se vulnera los derechos al
mnimo vital y la vida digna de un grupo de familias que habitan desde hace
10 aos un bien parte del espacio pblico con la ejecucin inmediata de una
orden de desalojo forzado que pretende la restitucin del bien.

Para solucionar este problema jurdico la Sala (i) analizar la procedencia
formal de esta accin de tutela, (ii) abordar la naturaleza jurdica y viabilidad
constitucional de los desalojos forzados, (iii) reiterar la jurisprudencia sobre
el principio de confianza legtima y (iv) analizar del caso concreto.

3. Juicio de procedibilidad formal

3.1 El propsito de la accin de tutela es la defensa de los derechos
fundamentales. El artculo 86
[13]
de la Constitucin Poltica seala que la
accin de tutela es un mecanismo judicial un carcter subsidiaro, lo que
implica que slo procede cuando no existe otro medio de defensa judicial
adecuado para buscar la proteccin del derecho fundamental invocado. As
pues, esta accin slo es procedente cuando el derecho conculcado o
amenazado es un derecho fundamental y no existe otro medio de defensa
judicial idneo para su proteccin.

3.2 En este asunto, la Sala observa que la ejecucin inmediata de la medida de
restitucin del bien perteneciente al espacio pblico por parte de la Alcalda de
Villavicencio, implicara que automticamente por lo menos 13 familias
vieran insatisfechas una necesidad bsica como la vivienda y, en
consecuencia, se producira una vulneracin en sus derechos fundamentales al
mnimo vital y a la vida digna. As mismo, se evidencia que si bien los
accionantes pueden acudir a las acciones contenciosas para atacar la
resolucin que ordena la restitucin del bien, la ejecucin de la misma
generara la prdida de vivienda de por lo menos 13 familias de escasos
recursos y en las que se encuentran nios y mayores adultos. Cabe resaltar,
que los ocupantes del predio habitan en l, es decir, que la medida de
restitucin implicara la destruccin de varias viviendas y la consecuente
exposicin de sus habitantes a condiciones muy precarias para su
manutencin, que afectara, eventualmente, sus derechos al mnimo vital y a la
vida digna pues los despojara de un elemento central de su subsistencia. En
consecuencia, la sala determina que el presente expediente es procedente
formalmente para ser analizado por el juez constitucional y entra a su estudio
de fondo.

4. Los procedimientos de desalojos forzados.

4.1 El procedimiento de desalojo es una medida que busca recuperar la
tenencia de un bien ocupado sin justo ttulo. En efecto, el desalojo es un
procedimiento que permite recuperar materialmente un bien que fue tomado
de manera ilegitima, y evita que aquellos que han procedido en contra de la
ley obtengan un provecho de su accin. Este es un medio coercitivo que
reconoce el ordenamiento jurdico para evitar que por vas de hecho se
consoliden situaciones de derecho que perjudiquen los derechos legtimamente
adquiridos. Ahora, cuando el bien que se ve afectado con la ocupacin
ilegitima hace parte del espacio pblico, esta medida resulta especialmente
relevante, como se deriva del artculo 82 superior
[14]
. La proteccin del
espacio pblico, como patrimonio de la colectividad alcanza particular
atencin y proteccin en nuestro ordenamiento jurdico y as lo ha resaltado la
jurisprudencia de esta Corte
[15]
.

4.2 Esta medida para que sea legtima debe adelantarse con pleno respeto de
los derechos fundamentales de las personas desalojadas. Es decir, si bien la
medida en principio es lcita, esta no puede llegar hasta el punto de atropellar
y vulnerar los derechos de las personas que ocuparon el bien. Siendo esto as,
al realizar el procedimiento de desalojo debe garantizarse que las personas
desalojadas no vean vulnerados sus derechos fundamentales. El desalojo que
se apega al debido proceso es una medida legtima de proteccin de la
propiedad y del espacio pblico, pero por su naturaleza, la administracin
debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en un procedimiento
que atente contra los derechos de las personas desalojadas.

4.3 El desarrollo de un desalojo entraa la responsabilidad estatal de buscar el
menor dao posible en la poblacin expulsada. Esto se desprende de la
observacin No 7
[16]
del comit de seguimiento del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDECS),
que es parmetro de control constitucional de acuerdo con el artculo 93
superior. En efecto, en el mencionado documento se estipula en el pargrafo
13 que:Antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular
los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberan
velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las dems
posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de
recurrir a la fuerza.

4.4 Ahora, el numeral 14 de la misma obervacin seala que cuando resulte
necesaria la medida de desalojo, este procedimiento debe respetar todos los
derechos humanos de los afectados. Cuando se considere que el desalojo
est justificado, debera llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las
disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos
y respetando los principios generales de la razn y la proporcionalidad. De
manera particular, los procedimientos de desalojo deben observar en todo
momento las garantas del debido proceso de las personas afectadas con la
medida, minimizar el uso de la fuerza para evitar el dao sobre la integridad
fsica de las personas y, en todo caso, no pueden desconocer los derechos de
las personas que, por algn motivo, han obtenido una expectativa legitima
como fruto de la ocupacin ilegal.

As mismo, el documento seala en el numeral 16 que las autoridades
encargadas de realizar los procedimientos de desalojo deben hacer todo lo
posible para que ninguno de los afectados con la medida quede sin
vivienda. Los desalojos no deberan dar lugar a que haya personas que se
queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos.
Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado
Parte deber adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que
permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento
o acceso a tierras productivas, segn proceda.

4.5 En suma, para que la medida de desalojo forzoso que resulte legtima es
imperioso que esta: (i) atienda principios constitucionales, (ii) sea necesaria
pues no es posible lograr el mismo fin por medios diferentes y (iii) debe
utilizarse el mnimo de fuerza necesario con el objetivo de evitar vulneracin
en los derechos de los desalojados.

5. La confianza legitima. Reiteracin Jurisprudencial.

5.1 La recuperacin del espacio pblico es una obligacin de Estado pues
aquel debe permanecer a disposicin de la comunidad y no bajo la tenencia de
particulares
[17]
. El Estado debe ser especialmente acucioso en restituir el
espacio pblico en casos en los cuales la ocupacin del mismo implica peligro
para sus ocupantes o para la ciudadana en general. As pues, la restitucin del
espacio pblico invadido por particulares es una obligacin estatal.

5.2 La Corte, partiendo del principio de buena fe
[18]
, ha desarrollado el
concepto de confianza legtima el cual consiste en que la administracin por
medio de su conducta uniforme hace entender al administrado que su
actuacin es tolerada. Es decir, que las acciones de la administracin durante
un tiempo prudencial hacen nacer en el administrado la expectativa vlida de
que su comportamiento es ajustado a derecho. Por esto cuando la conducta del
Estado se limita a observar o, peor aun, apoya de alguna manera una
ocupacin irregular, en el administrado nace la idea de que su accin es
soportada o incluso avalada. En consecuencia, cuando con su conducta el
Estado hace nacer en el ciudadano la idea de que la invasin al espacio
pblico es tolerada ha creado en l la confianza legtima de que su conducta se
ajusta al ordenamiento jurdico.

5.3 Todo esto resulta especialmente relevante cuando con la ocupacin, as sea
ilcita, los ciudadanos encuentran una solucin a su problemtica de vivienda,
por cuanto los ciudadanos a partir de la actuacin estatal entienden que aquella
es un medio para satisfacer una necesidad bsica. Siendo esto as, el Estado
debe actuar de manera pronta y uniforme para que los ocupantes entiendan
que su conducta no es tolerada
[19]
.

5.4 Este concepto ha sido ampliamente usado por este tribunal en los casos de
recuperacin de espacio pblico
[20]
, y ha indicado que para que se configure la
confianza legitima deben presentarse los siguientes elementos: (i) la
evidencia de la conducta uniforme de la administracin por un tiempo
suficiente para que sea razonable pensar que en el administrado ha nacido
la idea de que su actuacin se ajusta a derecho, (ii) que exista un cambio
cierto y evidente en la conducta de la administracin que defrauda la
expectativa legitima del ciudadano, y (iii) que este cambio le genere al
administrado un perjuicio en sus derechos fundamentales
[21]
.

5.5 El reconocimiento de la confianza legitima no se trata de darle
consecuencias jurdicas a la ocupacin ilegitima ni de indemnizar por la
adopcin de un medida legitima del Estado, sino de proteger las expectativas
que nacieron en el ciudadano como respuesta a la actuacin de la
administracin. Al respecto la Corte de manera expresa ha sealado:

El principio de la confianza legtima es un corolario de aquel
de la buena fe y consiste en que el Estado no puede
sbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus
relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos
ltimos un perodo de transicin para que ajusten su
comportamiento a una nueva situacin jurdica. No se trata,
por tanto, de lesionar o vulnerar derechos legtimamente
adquiridos, sino tan slo de amparar unas expectativas vlidas
que los particulares se haban hecho con base en acciones u
omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate
de comportamientos activos o pasivos de la administracin
pblica, regulaciones legales o interpretaciones de las normas
jurdicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la
confianza legtima debe ser ponderada, en el caso concreto,
con los otros, en especial, con la salvaguarda del inters
general y el principio democrtico
[22]
.

5.6 Cuando el juez constitucional puede observar que la conducta de la
administracin hizo nacer en el ciudadano la confianza legtima de que su
actuacin era tolerada, los afectados con la medida de desalojo han adquirido
el derecho a: (i) contar con un tiempo prudencial para poder adoptar medidas
que mitiguen el perjuicio que les causa la medida y (ii) el Estado debe
ofrecerles alternativas para buscar soluciones legitimas y definitivas a sus
expectativas
[23]
. Siendo esto as, antes de proceder con la ejecucin de una
medida de desalojo sobre una poblacin en que la conducta del Estado hizo
nacer confianza legitima, la administracin debe otorgarle a la misma un
tiempo prudencial y ofrecerles alternativas para evitar la vulneracin en sus
derechos.
6. Caso concreto.

6.1 En primer lugar, debe analizarse si el hecho de que la resolucin
[24]
que
ordena la restitucin en estudio se dirija a trece personas por nombre propio y,
adicionalmente, se refiera a los dems ocupantes materiales del predio, es
vulneratorio del derecho de defensa de los demandantes
[25]
. En este punto,
considera la Sala que si bien es obligacin del Estado realizar amplios
esfuerzos para que todos los afectados con una medida de desalojo sean
directamente vinculados al proceso, la naturaleza del mismo hace que esta sea
una carga excesiva que lo convertira en ineficaz. La forma de la ocupacin
ilegal hace imposible determinar con precisin quienes se encuentran
invadiendo el terreno. En efecto, sera muy fcil para los ocupantes irregulares
de un predio generar una nulidad en el proceso de polica de restitucin, pues
bastara con que despus de expedida la resolucin que ordena la medida de
desalojo llegaran nuevos ocupantes al predio, y como estos ltimos no habran
sido mencionados en el acto administrativo, implicara que debera repetirse el
proceso. Esto podra llevar a una situacin sin salida, pues sera necesario
repetir el procedimiento cuantas veces al grupo que recibe la orden de desalojo
se sumen nuevas personas. Por tanto, la obligacin de la autoridad de polica
no radica tanto en lograr la individualizacin de cada uno de los afectados con
la medida, sino en notificar al grupo en general por mecanismos idneos para
que todos los ocupantes del bien conozcan del proceso y puedan intervenir en
l. Esta ltima s es una obligacin ineludible de la administracin, pues es la
garanta de que los ocupantes materiales del bien conozcan de la actuacin de
polica y, eventualmente, si lo consideran pertinente expongan los motivos por
los cuales se oponen a ella. En consecuencia, el simple hecho de que la
resolucin estuviera dirigida a trece personas individualizadas y,
adicionalmente, utilizara la expresin los dems ocupantes materiales no
vulnera el derecho de defensa de los accionantes.

6.2 La Sala encuentra que si bien la medida de desalojo en principio es
legtima, pues apunta a restituir un bien que hace parte del espacio pblico,
por encontrarse en la ronda del ro Guatiquia, la conducta prolongada de la
administracin hizo nacer en los ocupantes del predio la idea de que la
ocupacin del bien era tolerada. La primera evidencia que encuentra la Sala es
que por lo menos desde el 12 de agosto de 1998 en los predios se
encontraban varias invasiones ubicadas sobre el terrapln hacia la playa
donde ubicaron aproximadamente 4 parcelas o cementeras, algunas con
viviendas levantadas y otras sembrado de cultivo
[26]
(sic). De tal suerte que si
bien en el expediente no se puede determinar la fecha exacta en que inici la
invasin, la resolucin de desalojo da cuenta de que existe desde la fecha
indicada, lo que significa que la invasin ha durado por lo menos entre agosto
de 1998 y junio 2010.

6.3 Si bien durante el primer ao del que se tiene registro de la ocupacin la
administracin realiz acciones dirigidas a restituir el bien, como la
expedicin de la resolucin 037 de 1999,
[27]
en el expediente se constata que,
la inaccin de la administracin durante varios aos gener entre los
ocupantes del predio la expectativa de que su accionar era convalidada por la
administracin. En primer lugar, porque por lo menos entre el 27 de abril de
2004
[28]
fecha en que se intent por ltima vez la restitucin del inmueble y las
acciones que dan origen a esta tutela (mayo de 2010) la administracin no
realiz ninguna accin adecuada tendiente a recuperar el espacio pblico.

6.3.1 Seguido a esto, se observa que las dos diligencias programadas para
ejecutar la medida fueron suspendidas porque el equipo desplegado para este
propsito no resultaba adecuado para llevarlas a buen trmino. En el acta del
11 de diciembre de 2003
[29]
se observa que la diligencia se suspendi por
solicitud del defensor de familia, pues no se encontraba presente un
destacamento de polica de menores para poder brindar proteccin a los nios
que hacan parte del grupo de personas que ocupaban el terreno. Por su parte,
en el acta del 27 de abril de 2004
[30]
se evidencia que la diligencia se
suspendi a peticin del delegado del Personero Municipal, porque no se
contaba ni con el pie de fuerza ni con la maquinaria necesaria para poder
adelantar la diligencia. Como se observa estas actuaciones son tan slo
intentos formales de ejecutar la orden de restitucin, pero los mismos no
resultaban ser materialmente adecuados por no contar con los medios
necesarios para restituir el espacio pblico. En suma, se tiene que la
administracin incurri en omisin total durante un periodo no inferior a seis
aos (desde abril de 2004 hasta mayo de 2010) y, en todo caso, que las
acciones desplegadas durante el lapso anterior resultan ser diligencias
formales que no resultaban adecuadas para restituir el espacio pblico.

6.3.2 Tambin, se evidencia en las fotografas
[31]
aportadas al proceso: (i) que
las casas del sector afectado con la medida estn construidas en ladrillo y en
materiales duraderos
[32]
, (ii) que el barrio construido por los accionante cuenta
con una va carreteable adecuada con maquinara
[33]
y (iii) que en las calles se
ha instalado una red de postes con cableado elctrico
[34]
. Estos hechos
demuestran que el asentamiento no ha sido provisional y que durante ms de
una dcada, como se demostr en el numeral 6.2, la administracin toler y
auspicio que creciera una ocupacin de la cual tena noticia. Sin importar, si
estos tres hechos no fueron ejecutados por entidades estatales y son fruto
delesfuerzo de los habitantes como lo afirma la entidad accionada o se
adelantaron con otro propsito, estas son evidencias de que el barrio ha venido
creciendo y asentndose continuamente sin que la administracin
oportunamente se oponga a la invasin del espacio pblico, por tanto, la
administracin gener en los ocupantes del sector la expectativa de que su
conducta era tolerada.

6.4 As mismo, algunas acciones de la administracin durante los ltimos once
aos apuntaron a fortalecer la ocupacin de los lotes en cuestin. As, por
ejemplo, los accionantes aportaron al proceso siete recibos de la empresa
Electrificadora del Meta con diferentes fechas que van desde el 27 de
noviembre de 2006 al 28 de julio de 2009
[35]
y dos constancias de instalacin
del servicio domiciliario de energa ambas del 15 de enero de 2006
[36]
.
Finalmente, y tal vez lo ms indicativo de la configuracin de la confianza
legitima en este asunto, en el expediente reposan tres recibos de cobro
cancelados de impuesto predial unificado sobre diferentes predios con fechas
de 4 de febrero de 2008, 8 y 31 de mayo del 2009. Estas pruebas
documentales corroboran las afirmaciones en este sentido hechas por los
accionantes en el escrito de tutela
[37]
. De esta forma se constata que la
administracin no slo por su inaccin toler, sino tambin auspici con
acciones efectivas, la ocupacin del predio en cuestin.

6.5 Por todo lo anterior, la sala puede determinar que la actuacin de la
administracin cre la expectativa en los ocupantes del bien que su actuacin
era avalada por el Estado y, por ello, continuaron construyendo y mejorando
sus viviendas hasta el punto de que hoy cuentan con el aspecto de ser un
barrio correctamente urbanizado. Por tanto, la Sala determina que la conducta
de la administracin inspir en los ciudadanos una confianza legtima de que
su actuacin era vlida.

6.6 No comparte la Sala el argumento de la Alcalda segn el cual la ejecucin
de la medida no se produjo durante once aos por no contar con el apoyo
suficiente de la fuerza pblica, toda vez que es precisamente el alcalde
municipal el encargado de la funcin de polica
[38]
en su jurisdiccin. Por
tanto, no es jurdicamente justificable la inaccin durante tanto tiempo en la
restitucin del espacio pblico con la excusa de falta de apoyo de la polica,
especialmente cuando se evidencia que el sector en cuestin presentaba
crecientes e importantes desarrollos urbansticos. Incluso no se entiende
porque motivo los dos primeros intentos (2003 y 2004) de realizar el desalojo
se hicieron sin la fuerza pblica necesaria. Tampoco es de recibo el argumento
en virtud del cual acciones al interior de la administracin como la solicitud de
apoyo policial y de otras autoridades pblicas, que en todo caso no superan el
ao 2004
[39]
, para desarrollar la diligencia, son acciones que demuestran que la
administracin no cre la expectativa en la comunidad de que la resolucin de
restitucin no se ejecutara. En efecto, estas son actuaciones que en nada
involucran a los ciudadanos, de las cuales perfectamente estos ni siquiera
tendran conocimiento y, en todo caso, no son acciones adecuadas para
ejecutar la medida. Algo similar hay que decir de la expedicin de
resoluciones en las que se resuelve negar solicitudes de revocatoria directa
[40]
,
pues estas actuaciones jurdicas no son actos materiales de ejecucin de la
medida y son actuaciones que slo involucran e informan a las personas
recurrentes.

6.7 En este punto, se revela que en el caso bajo estudio se presenta una
tensin, por un lado, entre el derecho colectivo y el deber de las autoridades a
preservar el espacio pblico y, por el otro, los derechos de que son titulares los
ocupantes del bien como consecuencia de las expectativas legitimas que
surgieron a partir de la conducta estatal.

6.8 Siendo esto as, la Corte debe proceder a ordenar la adopcin de medidas
que permitan la restitucin para la colectividad del espacio pblico y al mismo
tiempo se protejan los derechos de los ciudadanos que particularmente se ven
afectados con la restitucin. Corresponde, entonces, que la Alcalda de
Villavicencio, primero, conceda un tiempo prudencial a los afectados con el
objetivo de que estos puedan ajustar su conducta a la nueva posicin de la
administracin y, segundo, otorgar alternativas de reubicacin a los ocupantes
del bien. Cabe sealar que este ltimo no puede asumirse como una
indemnizacin, se trata en realidad de brindar a los ciudadanos afectados con
una medida y que creyeron vlidamente que su actuacin tena el aval de la
administracin, la posibilidad de reconstruir su proyecto de vida y evitar as
que se vean vulnerados sus derechos al mnimo vital y a la vivienda digna. Por
esto, la Sala ordenar la suspensin de la medida de desalojo hasta que no se
verifique que la Alcalda ha otorgado a todas las familias que ocupan el predio
soluciones alternativas a su problema de vivienda. De esta manera, por un
lado, se reconoce el derecho y deber del Estado de restituir el espacio pblico
y, por el otro, del derecho legitimo que le surgi a los ciudadanos a partir de la
expectativa que le gener la administracin con su conducta. Igualmente, esta
orden resulta acorde con la observacin 7 del comit DECS que, como se
explic ms arriba, indica que el procedimiento de desalojo debe respetar en
todo momento los derechos de los afectados y evitar al mximo que como
resultado de la ejecucin de la medida las personas afectadas se vean abocadas
a quedarse sin vivienda.

6.9 La ejecucin de la orden de desalojo inmediata y sin la adopcin de
medidas alternativas para la reubicacin definitiva de las personas que ocupan
el bien objeto de debate, en este caso especifico, implicara la afectacin
directa de los derechos al mnimo vital y la vida digna, pues las familias
desalojadas veran una de sus necesidades bsicas insatisfechas. Esta situacin
sera especialmente lesiva pues en el grupo de personas afectadas con el
procedimiento se encuentran nios y mayores adultos quienes son sujetos de
especial proteccin constitucional. Cabe sealar que esta sentencia no
pretende avalar la ocupacin ilegal del espacio pblico, la cual no puede ser
protegida por el derecho; lo que se salvaguarda en este asunto concreto es la
confianza legtima que surgi en los administrados a raz de la conducta
prolongada de la administracin.

6.10 Ahora, como en la condicin en que se encuentran las accionantes y sus
familias son idnticas a la de los dems ocupantes de los trece predios
ubicados a la margen izquierda del dique perimetral de ro Guatiquia, lado
izquierdo del puente nuevo, va Restrepo en el municipio de Villavicencio del
cual se ordena su restitucin en la resolucin 037 de 1999 proferida por la
alcalda de Villavicencio, por la naturaleza de hechos y de los derechos
conculcados corresponde adoptar medidas que afectan a toda la comunidad
referida, la Sala proceder a dar rdenes que cobijan a todas las personas que
ocupan el predio.

6.11 As mismo, como las rdenes aqu impartidas se derivan directamente de
la evidencia de que es un caso de confianza legtima, slo pueden ser objeto
de las soluciones alternativas ordenadas aqu aquellas personas en las cuales
se presentan los presupuestos ya explicados. Siendo esto as, corresponde a la
Alcalda Municipal de Villavicencio levantar un censo de las familias que se
encuentran habitando en el bien, el cual ser el instrumento que servir de
base para determinar qu familias son beneficiarias de la orden de solucin de
vivienda de esta providencia. Este censo deber incluir todas las familias, en
cualquiera de sus modalidades, que de manera efectiva tienen su vivienda
permanente en el predio.
6.12 Por ltimo, la Sala debe recordar a la administracin que en desarrollo de
todas las diligencias de restitucin debe respetarse en todo momento el debido
proceso y utilizarse el mnimo de fuerza necesario.

7. Razn de la decisin.

La Sala reiter que si bien es un deber del Estado recuperar el espacio pblico,
en desarrollo de las actuaciones de restitucin no puede desconocerse los
derechos de los ocupantes, derivados de las expectativas legitimas que la
conducta estatal les ha generado. En el presente asunto se evidenci que tanto
por accin como por omisin, la administracin pblica del municipio de
Villavicencio hizo nacer en los ocupantes del predio identificado en esta
providencia, la confianza de que su actuacin era avalada por el Estado. De tal
suerte, estas personas tienen derecho, por un lado, a que se les otorgue tiempo
que permita mitigar los efectos del desalojo y, por otro, a que se les ofrezcan
alternativas para su reubicacin.

Por todo lo anterior, la Sala Segunda de Revisin de tutelas de la Corte
Constitucional proceder a revocar la sentencia de segunda instancia del
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Villavicencio del 2 de septiembre de
2010 que a su vez revoc el fallo del Juzgado Tercero Civil Municipal de
Villavicencio del 27 de julio de 2010, y en su lugar tutelar, los derechos al
mnimo vital y a la vida digna derivados de la existencia de una confianza
legitima.

III. DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisin de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitucin

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR la sentencia del Juzgado Segundo Civil del Circuito
de Villavicencio del 2 de septiembre de 2010 que a su vez revoc el fallo del
Juzgado Tercero Civil Municipal de Villavicencio del 27 de julio de 2010, y
en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mnimo vital y a la
vida digna derivado por la afectacin de la confianza legtima de las personas
que habitan en el predio sobre el cual se ordena su restitucin en la resolucin
037 de 1999 proferida por la Alcalda Municipal de Villavicencio.

Segundo.- ORDENAR a la Alcalda Municipal de Villavicencio que
suspenda por un trmino de seis meses contados a partir de la notificacin de
este fallo la medida de desalojo ordenada en la resolucin 037 de 1999
proferida por la Alcalda Municipal de Villavicencio por medio de la cual se
ordena la RESTITUCIN DE BIEN DE USO PBLICO.
Tercero.- ORDENAR a la Alcalda Municipal de Villavicencio que, con el
acompaamiento de la Defensora del Pueblo y la Personera Municipal de
Villavicencio, en el trmino de 48 horas siguientes a la notificacin de esta
providencia proceda a iniciar el levantamiento de un censo de las familias que
habitan efectivamente en el predio objeto de la medida de restitucin ordenada
en la resolucin 037 de 1999 proferida por la Alcalda Municipal de
Villavicencio. Este censo debe estar listo en un trmino no superior a 10 das.

Cuarto.- ORDENAR a la Alcalda Municipal de Villavicencio que en un
trmino no superior a 90 das a partir de la notificacin de esta providencia,
dentro de su mbito funcional, incluya a los habitantes del terreno objeto de la
medida de restitucin en alguno de los programas de reubicacin con que
cuenta la entidad.

Quinto.- COMUNICAR de esta providencia a la Defensora del Pueblo y a la
Personera Municipal de Villavicencio para que dentro de la rbita de sus
competencias acompaen y verifiquen el cumplimiento de las rdenes dadas
en este fallo.

Sexto.- COMUNICAR de esta providencia al Ministerio de Vivienda y
Desarrollo Territorial para que dentro del mbito de su competencia concurra
con la proteccin efectiva de los derechos de las personas que habitan en el
terreno afectado con la medida ordenada en la resolucin 037 de 1999
proferida por la Alcalda Municipal de Villavicencio.

Sptimo.- RECORDAR a la Alcalda Municipal de Villavicencio que en
caso, de que vencido los seis meses sealados en el numeral segundo de esta
providencia, sea estrictamente necesario realizar el desalojo forzado de las
familias que an permanezcan en el predio afectado con la medida ordenada
en la resolucin 037 de 1999 proferida por la Alcalda Municipal de
Villavicencio, este procedimiento debe adelantarse con respeto de los
derechos fundamentales de las personas que habitan el terreno.

Lbrese por Secretara General la comunicacin prevista en el artculo 36 del
Decreto 2591 de 1991.

Notifquese, comunquese, publquese en la Gaceta de la Corte Constitucional
y cmplase.



MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado



JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado


















ltima actualizacin: 28 de julio de 2014
Derechos de autor reservados - Prohibida su
reproduccin
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Sentencia C-157/97
INVASION DE TIERRAS O EDIFICACIONES-Imposicin
de sanciones/DERECHO A LA PROPIEDAD-Funcin
social y conductas delictivas
El invasor atenta contra el derecho de propiedad, pues
irrumpe en tierras o edificaciones ajenas, haciendo
imposible al propietario el goce y uso del bien, la percepcin
de sus frutos y su disposicin. A la luz del Estatuto
Fundamental, el derecho de propiedad, en s mismo relativo
y sometido a restricciones, nicamente se reconoce y
protege en la medida en que revierta, a favor de la sociedad
y en beneficio del inters colectivo, que prevalece. El
sistema jurdico tiene contemplados los mecanismos y
procedimientos con arreglo a los cuales, sin desconocer los
derechos del dueo, se puede deducir en la prctica la
relatividad de los mismos y su sometimiento a la
prevalencia del inters pblico, as como el cumplimiento de
las obligaciones, cargas y deberes que supone la funcin
social. No se puede alegar la funcin social o las
restricciones constitucionales al derecho de propiedad
como justificacin para quebrantarlo de hecho, o mediante
la violencia o el uso de la fuerza fsica, como ocurre con la
invasin de tierras o inmuebles, cuya ilicitud, en los
trminos definidos por la disposicin acusada, debe
conducir a la imposicin de sanciones proporcionales a la
agresin.
INVASION DE HECHO SOBRE TIERRAS-Soluciones
estatales
En muchos casos las invasiones y ocupaciones de hecho
sobre tierras urbanas o rurales tienen por causa las
circunstancias de extrema necesidad y aun de indigencia de
los invasores, elemento de naturaleza social que el Estado
colombiano debe atender, evaluar y ponderar, con miras a
dar soluciones globales que garanticen la realizacin de
postulados constitucionales que tienen por objeto el respeto
a la dignidad humana y a los derechos elementales de
personas pobres.
INVASION DE INMUEBLES-Fenmenos sociales
En el plano de la aplicacin concreta de la disposicin
acusada, es imperativo que en los procesos penales
tampoco se desconozcan los fenmenos sociales
existentes ni las circunstancias que en cada caso rodeen al
inculpado del delito en cuestin. Ser tarea del juez
competente la de definir si, respecto de cada sindicado, se
configuran causales de justificacin o exculpacin, en los
trminos de ley. No es lo mismo ni puede ser tratada igual
la situacin de la persona que se encuentra en estado de
necesidad impostergable, en especial cuando debe dar
abrigo y proteccin a nios o a personas de la tercera edad,
que la de quien establece como negocio, para s o para
otros, la invasin de tierras, utilizando muchas veces la
misma necesidad de personas y familias.
INVASION DE TIERRAS O EDIFICACIONES-Provecho
ilcito
Resulta definitiva la caracterstica del tipo penal que
expresamente califica el hecho de la invasin refirindose al
propsito de obtener provecho ilcito, pues ella elimina la
posibilidad de aplicarlo para sancionar a quien obra de
buena fe. Justamente esa calificacin, que define el delito,
hace compatible su consagracin con las reglas del Estado
Social de Derecho.
NORMAS PROGRAMA-Acceso a la propiedad
Normas-programa son aquellas cuya cristalizacin a nivel
macroeconmico y con plena cobertura social no puede
lograrse de un da para otro sino de manera progresiva,
como el mismo mandato constitucional lo establece, y sobre
el supuesto necesario de que el acceso a la tierra y a la
propiedad, as como a los servicios que la Constitucin
contempla, se produzca con arreglo al sistema jurdico y no
mediante su quebrantamiento, que no otra cosa significara
que se prohijara la invasin indiscriminada y masiva de
tierras en sectores urbanos y rurales, con olvido de que la
propiedad protegida por la Constitucin es aqulla adquirida
"con arreglo a las leyes civiles".
URBANIZACION ILEGAL-Fundamento/URBANIZACION
ILEGAL-Sanciones
El delito de urbanizacin ilegal, encuentra su fundamento
en la necesidad de proteccin de la comunidad, que puede
ser afectada, como en incontables ocasiones lo ha sido, por
personas inescrupulosas que, so pretexto de adelantar
programas de vivienda o construccin en poblados y
ciudades, recaudan, sin ningn control y de manera masiva,
grandes sumas de dinero, generalmente aportadas por
personas de escasos recursos que pretenden, de buena fe,
solucionar as sus necesidades de habitacin. Las penas
previstas en estos casos, aplicables por el slo hecho de no
acogerse el urbanizador al cumplimiento de la ley, guardan
proporcin con la magnitud del dao social que la
urbanizacin ilcita ocasiona y con la amenaza que su
extensin representa para los habitantes del territorio. No
es descabellado que la ley sancione con mayor rigor a
quien, fuera de llevar a cabo planes de urbanizacin no
autorizados legalmente, los adelanta en terrenos o zonas
de reserva ecolgica, o en reas de alto riesgo, o sealadas
por el Estado para la construccin de obras pblicas.
IUS PUNIENDI-Corresponde al Estado
Ius puniendi corresponde al Estado en defensa de la
sociedad, en cuanto sta requiere que sean perseguidas y
sancionadas aquellas conductas que la afectan
colectivamente, bien por atentar contra bienes jurdicos
estimados valiosos, ya por causar dao a los derechos de
los asociados.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Tipificacin de
conductas delictivas
En el sistema jurdico colombiano, es el Congreso el
llamado a definir, mediante la consagracin de tipos
delictivos, cules son los comportamientos que ameritan
sancin penal, describiendo sus elementos esenciales y
previendo en abstracto la clase y medida de la sancin
aplicable a quien incurra en ellos. El legislador, mientras no
quebrante principios o preceptos constitucionales y en
cuanto cumpla su funcin en trminos de razonabilidad y
proporcionalidad, goza de plenas atribuciones para crear
nuevos delitos y que, por ese slo hecho, no viola norma
constitucional alguna.
Referencia: Expediente D-1434
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artculos 1 y 2 de la Ley
308 de 1996.
Actor: Santiago Gonzlez Angarita.
Magistrado ponente:
Dr. JOS GREGORIO
HERNNDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogot, D.C., segn
consta en acta del diecinueve (19) de marzo de mil
novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano SANTIAGO GONZLEZ ANGARITA,
haciendo uso del derecho consagrado en el artculo 241,
numeral 4, de la Constitucin Poltica, ha presentado ante
la Corte una demanda de inconstitucionalidad contra los
artculos 1 y 2 de la Ley 308 de 1996.
Las disposiciones objeto de accin pblica fueron
expedidas por el Congreso para modificar el artculo 367 del
Cdigo Penal (Decreto 100 de 1980), adicionndolo
adems con uno nuevo, que la normatividad acusada
designa como 367-A.
Una vez emitido el concepto del Procurador General de la
Nacin, al que obliga la Carta, y cumplidos como estn los
trmites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991,
se entra a resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es del siguiente tenor literal:
"LEY 308 DE 1996
(agosto 5)
por la cual se modifica parcialmente el artculo 367
del Cdigo Penal y se tipifica como conducta
delictiva la del Urbanizador Ilegal.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artculo 1. Modifcase el artculo 367 del Cdigo
Penal, el cual quedar as:
"Artculo 367. Invasin de tierras o edificaciones.
El que con el propsito de obtener para s o para un
tercero provecho ilcito, invada terreno o edificacin
ajenos, incurrir en prisin de dos (2) a cinco (5) aos
y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios
mnimos legales mensuales vigentes. La pena
establecida en el inciso anterior se aumentar hasta
en la mitad para el promotor, organizador o director de
la invasin.
El mismo incremento de la pena se aplicar cuando la
invasin se produzca sobre terrenos ubicados en
zona rural.
Pargrafo. Las penas sealadas en los incisos
precedentes se rebajarn hasta en las dos terceras
partes cuando, antes de pronunciarse sentencia de
primera instancia, cesen los actos de invasin y se
produzca el desalojo total de los terrenos y
edificaciones que hubieren sido invadidos".
"Artculo 2. Adicinase el Captulo VII del Ttulo XIV
del Cdigo Penal con el siguiente artculo, el cual
quedar inserto a continuacin del artculo 367 de la
obra citada.
"Artculo 367A. Del Urbanizador Ilegal. El que
adelante, desarrolle, promueva, patrocine, induzca,
financie, facilite, tolere, colabore o permita la divisin,
parcelacin, urbanizacin de inmuebles, o su
construccin sin el lleno de los requisitos de ley,
incurrir por este solo hecho en prisin de tres (3) a
siete (7) aos y en multa de doscientos (200) a
cuatrocientos (400) salarios mnimos legales vigentes.
La pena sealada anteriormente se aumentar hasta
en la mitad cuando la parcelacin, urbanizacin o
construccin de viviendas se efecten en terrenos o
zonas de preservacin ambiental y ecolgica, de
reserva para la construccin de obras pblicas, en
zonas de contaminacin ambiental, de alto riesgo o en
zonas rurales.
Pargrafo. El servidor pblico o trabajador oficial que
dentro del territorio de su jurisdiccin y en razn de su
competencia, con su accin u omisin diere lugar a la
ejecucin de los hechos sealados en el inciso 1 de
este artculo, incurrir en interdiccin de derechos y
funciones pblicas de tres (3) a cinco (5) aos, sin
perjuicio de las dems sanciones penales a que
hubiere lugar por el desarrollo de su conducta".
III. LA DEMANDA
Considera el demandante que las normas acusadas
vulneran los artculos 29, 51, 58, 60 y 64 de la Constitucin
Poltica.
Manifiesta que la disposicin acusada vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, toda vez que desconoce lo
establecido en el artculo 762 del Cdigo Civil colombiano,
relativo a la posesin, el cual contempla distintas
situaciones administrativas, cuya competencia corresponde
a las autoridades de polica, con el propsito de amparar y
legitimar la mera tenencia o la posesin de inmuebles.
De otra parte, afirma que el artculo constitucional, que
consagra el derecho que le asiste a todos los colombianos
a tener vivienda digna, resulta violado por la norma legal
demandada, teniendo presente que el Estado colombiano
ha sido inoperante al no desarrollar con eficacia y amplitud
un verdadero programa de vivienda social que solucione las
necesidades econmicas de la poblacin colombiana.
En relacin con la violacin al precepto constitucional que
garantiza el derecho a la propiedad privada (artculo 58
C.P.) y dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, menciona que el artculo 367A del Cdigo Penal,
modificado por una de las normas atacadas, olvida,
desconoce y desacata los preceptos establecidos en el
Cdigo Civil, en el de Polica y en la legislacin agraria, as
como en la normatividad administrativa, disposiciones todas
stas que amparan, protegen y legalizan la tenencia y
posesin de bienes inmuebles. As mismo, considera el
impugnante que el legislador, al expedir la ley demandada,
no hace otra cosa que impedir el disfrute y goce del
derecho a la propiedad, al establecer requisitos adicionales
para su garanta, infringiendo principios constitucionales,
civiles y procedimentales.
Por ltimo, argumenta el demandante que sancionar
penalmente la conducta de parcelar bienes inmuebles en
zonas rurales implica el desconocimiento de la realidad
social que enfrentan los campesinos colombianos, y, por
otra parte, el quebranto de la legislacin agraria creada
mediante Decreto 2303 de 1989, y su rgimen normativo
anterior, como son las leyes 200 de 1936 y 4 de 1973.
IV. INTERVENCIONES
El ciudadano CARLOS EDUARDO SERNA BARBOSA, en
calidad de apoderado del Ministerio de Desarrollo
Econmico, solicita a la Corte declarar exequibles las
normas demandadas.
Considera que, cuando el demandante sindica al legislador
de haber transgredido, con las normas acusadas, la
disposicin legal del Cdigo Civil colombiano que define la
posesin, elabora un argumento que no tiene trascendencia
frente a la Constitucin Poltica, ya que tal figura es de
creacin legal.
As mismo, segn sostiene, no se presenta ninguna
inconstitucionalidad frente al artculo 29 C.P., toda vez que
las disposiciones en cuestin no surten efectos retroactivos.
En relacin con los argumentos esgrimidos para
fundamentar la violacin del artculo 58 de la Carta, el
interviniente dice que carecen de fundamento, por lo cual, si
el Estado garantiza el derecho a la vivienda digna, lo hace
con criterio de sensibilidad social.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIN
El Procurador General de la Nacin (E), concepta que lo
acusado es exequible.
A su juicio, no es pertinente exigir al legislador que, en sus
decisiones, contemple aspectos programticos de carcter
social que corresponden a otras esferas de la accin
estatal.
Para el Ministerio Pblico, el artculo 51 de la Constitucin
Poltica no resulta vulnerado por la disposicin impugnada,
pues lo que pretende la norma legal es penalizar el
comportamiento violento de quien pretenda tener acceso al
inmueble de propiedad ajena, con el propsito de obtener
provecho ilcito para s o para un tercero.
Afirma que, de observarse alguna irregularidad en relacin
con el desconocimiento a leyes anteriores, sera cuestin
de vulneracin al ordenamiento civil colombiano, mas no del
derecho fundamental al debido proceso, consagrado en la
Constitucin.
Finaliza manifestando que no comparte el argumento
utilizado para demandar la inconstitucionalidad del artculo
2 de la Ley 308 de 1996, toda vez que, si bien corresponde
al Estado garantizar el acceso a la propiedad, ste no
puede ser disfrutado sin limitacin alguna y en forma
arbitraria. Tales obligaciones y tal funcin son justamente
las tuteladas por la preceptiva impugnada.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es competente para decidir en definitiva sobre la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4,
de la Carta Poltica.
2. La normatividad examinada. Los mecanismos
legales para prevenir y controlar la invasin de
inmuebles. Diferencia entre las conductas delictivas
contra la propiedad y la funcin social de la misma. El
derecho de acceso a la propiedad. La urbanizacin
ilegal.
Los artculos impugnados, que, como se ha dicho, reforman
y adicionan las disposiciones que haba consagrado al
respecto el Cdigo Penal, tienen por objeto la sancin de
las conductas consistentes en invadir edificaciones y tierras
ajenas con el propsito de obtener para s o para otro un
provecho ilcito (art. 1) y en adelantar, desarrollar,
promover, patrocinar, inducir, financiar, facilitar, tolerar,
colaborar o permitir la divisin, parcelacin y urbanizacin
de inmuebles, o su construccin, sin haber cumplido los
requisitos que la ley exige.
El anlisis constitucional de tales preceptos ha de partir de
la idea, ms ampliamente desarrollada en el siguiente
acpite, segn la cual corresponde al legislador la
responsabilidad y la competencia de erigir en delictivas
ciertas conductas y de sealar las penas que a los
infractores habrn de ser aplicadas.
En cuanto a su contenido material, la Corte considera que
las disposiciones demandadas no quebrantan principio ni
precepto alguno de la Constitucin Poltica.
A. En efecto, el invasor atenta contra el derecho de
propiedad reconocido en el artculo 58 de la Carta, pues
irrumpe en tierras o edificaciones ajenas, haciendo
imposible al propietario el goce y uso del bien, la percepcin
de sus frutos y su disposicin.
Como lo ha sostenido la Corte en numerosas sentencias, el
derecho de propiedad no es absoluto y en la Constitucin
se consagran restricciones y limitaciones en cuya virtud,
sobre el inters particular del dueo, prevalece el inters
social (arts. 1 y 58 C.P.).
Adems, desde 1936, la Constitucin colombiana modific
el antiguo concepto de los derechos subjetivos -en especial
el de dominio-, acogiendo la teora de su funcin social, que
implica obligaciones.
La Carta de 1991, al reproducir con mayor nfasis los
trminos en que fue concebida la propiedad-funcin social
en las normas precedentes, zanj definitivamente la
polmica propiciada por quienes, no obstante las
expresiones del antiguo artculo 30 de la Constitucin,
sostenan que no debera leerse en el sentido de ser la
propiedad una funcin social sino detenerla, con lo cual, de
haber sido aceptado, se desdibujaba por completo el
alcance jurdico que a dicho concepto quiso dar el
Constituyente desde la reforma del ao 36.
Hoy, por tanto, habiendo declarado el artculo 58 de la
Carta, despus de largos debates en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente, que "la
propiedad es (subraya la Corte) una funcin social que
implica obligaciones" y que, "como tal, le es inherente una
funcin ecolgica", no cabe duda de que, a la luz del
Estatuto Fundamental, el derecho de propiedad, en s
mismo relativo y sometido a restricciones, nicamente se
reconoce y protege en la medida en que revierta, a favor de
la sociedad y en beneficio del inters colectivo, que
prevalece.
Al respecto, no sobra reiterar que las obligaciones
derivadas de la preceptiva constitucional, a cargo de todo
propietario, pueden ser definidas por la ley y concretadas
por los jueces a travs de mecanismos tales como la
expropiacin o la extincin del dominio, segn lo ha
destacado la Corte (Cfr. sentencias C-066 del 24 de febrero
y C-216 del 9 de junio de 1993), de lo cual resulta que el
sistema jurdico tiene contemplados los mecanismos y
procedimientos con arreglo a los cuales, sin desconocer los
derechos del dueo, se puede deducir en la prctica la
relatividad de los mismos y su sometimiento a la
prevalencia del inters pblico, as como el cumplimiento de
las obligaciones, cargas y deberes que supone la funcin
social.
As las cosas, no se puede alegar la funcin social o las
restricciones constitucionales al derecho de propiedad
como justificacin para quebrantarlo de hecho, o mediante
la violencia o el uso de la fuerza fsica, como ocurre cuando
se comete cualquiera de los delitos contemplados en la
legislacin que tienen precisamente a la propiedad como
valor jurdico protegido. Uno de ellos es el de la invasin de
tierras o inmuebles, cuya ilicitud, en los trminos definidos
por la disposicin acusada, debe conducir a la imposicin
de sanciones proporcionales a la agresin, indispensables
para la efectiva garanta que consagra el artculo 58 C.P.
Compete al legislador graduar las penas correspondientes,
por lo cual, no apareciendo en este caso como irrazonables
o desproporcionadas, las de 2 a 5 aos de prisin y multa
de 50 a 200 salarios mnimos legales mensuales vigentes,
estimadas por la ley como adecuadas para el fin propuesto,
no configuran una violacin de la Carta Poltica.
Tampoco se admite transgresin de los preceptos
fundamentales por las circunstancia de que el legislador
haya previsto el aumento de la pena hasta en la mitad, con
el objeto de castigar al promotor, organizador o director de
la invasin, ya que ste, en su condicin de autor intelectual
del ilcito, obra generalmente con mayor premeditacin y
conocimiento de causa y no necesariamente con la misma
premura y necesidad que pudieran alegar en su defensa los
invasores despojados de todo recurso.
No ignora la Corte que en muchos casos las invasiones y
ocupaciones de hecho sobre tierras urbanas o rurales
tienen por causa las circunstancias de extrema necesidad y
aun de indigencia de los invasores, elemento de naturaleza
social que el Estado colombiano debe atender, evaluar y
ponderar, con miras a dar soluciones globales que
garanticen la realizacin de postulados constitucionales que
tienen por objeto el respeto a la dignidad humana y a los
derechos elementales de personas pobres.
En el plano de la aplicacin concreta de la disposicin
acusada, es imperativo que en los procesos penales
tampoco se desconozcan los fenmenos sociales
existentes ni las circunstancias que en cada caso rodeen al
inculpado del delito en cuestin. Ser tarea del juez
competente la de definir si, respecto de cada sindicado, se
configuran causales de justificacin o exculpacin, en los
trminos de ley.
No es lo mismo ni puede ser tratada igual la situacin de la
persona que se encuentra en estado de necesidad
impostergable, en especial cuando debe dar abrigo y
proteccin a nios o a personas de la tercera edad, que la
de quien establece como negocio, para s o para otros, la
invasin de tierras, utilizando muchas veces la misma
necesidad de personas y familias.
Para la Corte resulta definitiva la caracterstica del tipo
penal que expresamente califica el hecho de la invasin
refirindose al propsito de obtener provecho ilcito, pues
ella elimina la posibilidad de aplicarlo para sancionar a
quien obra de buena fe.
En todo caso, justamente esa calificacin, que define el
delito, hace compatible su consagracin con las reglas del
Estado Social de Derecho.
De otro lado, no se estima que el Congreso haya vulnerado
la Constitucin al prever el incremento de pena cuando la
invasin se produzca sobre terrenos ubicados en zona
rural, si se tienen en cuenta las mayores dificultades del
propietario y de las propias autoridades de polica en el
cuidado y defensa de los bienes que aqul pueda poseer en
zonas alejadas de los centros urbanos, particularmente si
se trata de reas asoladas por la violencia o el terrorismo, y,
por tanto, la correlativa facilidad que tales circunstancias
implican para perpetrar los actos de invasin u ocupacin.
No menos razonable resulta el pargrafo de la norma
atacada, que contempla la rebaja de la pena hasta en dos
terceras partes cuando, antes de pronunciarse sentencia de
primera instancia, cesen los actos de invasin y se
produzca el desalojo total de los terrenos y edificaciones
que hubieren sido invadidos, toda vez que, en la hiptesis
normativa de que se trata, no obstante el dao ya causado
y la clara situacin ilcita en que se ubicaron los invasores,
al momento de imponer la sancin, el juez ha de reconocer
como desaparecidos los motivos actuales de perturbacin a
la propiedad, posesin y uso del bien.
Ahora bien, la Corte no acepta los argumentos del actor
segn los cuales el precepto impugnado es contrario a los
artculos 51, 58, 60 y 64 de la Constitucin.
La primera de tales normas seala que todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna, pero a
rengln seguido subraya que el Estado fijar las
condiciones necesarias para hacerlo efectivo y promover
planes de vivienda de inters social, sistemas adecuados
de financiacin a largo plazo y formas asociativas de
ejecucin de programas habitacionales. Tales instrumentos,
propios del Estado Social de Derecho y susceptibles de ser
operados con base en planes de ndole socioeconmico y
merced a la intervencin del Estado en la economa (art.
334 C.P.), entre cuyos objetivos estn el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes y la distribucin equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y
canalizando recursos pblicos al gasto e inversin sociales
con carcter prioritario (art. 366 C.P.), resultan bien distintos
de favorecer la invasin de tierras con propsitos ilcitos y el
desconocimiento del orden jurdico.
La segunda y la tercera de las disposiciones invocadas
obligan al Estado a "promover, de acuerdo con la
ley (subraya la Corte), el acceso a la propiedad" (art. 60
C.P.) y a fomentar "el acceso progresivo (se subraya) a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa", y a la vivienda, entre otros servicios,
"con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos".
Por su parte, el artculo 58 de la Carta insiste en que el
Estado proteger y promover las formas asociativas y
solidarias de propiedad.
Se trata de normas-programa, esto es, de aquellas cuya
cristalizacin a nivel macroeconmico y con plena cobertura
social no puede lograrse de un da para otro sino de
manera progresiva, como el mismo mandato constitucional
lo establece, y sobre el supuesto necesario de que el
acceso a la tierra y a la propiedad, as como a los servicios
que la Constitucin contempla, se produzca con arreglo al
sistema jurdico y no mediante su quebrantamiento, que no
otra cosa significara que se prohijara la invasin
indiscriminada y masiva de tierras en sectores urbanos y
rurales, con olvido de que la propiedad protegida por la
Constitucin (art. 58 C.P.) es aqulla adquirida "con arreglo
a las leyes civiles".
B. En lo que concierne al otro delito consagrado, el de
urbanizacin ilegal, encuentra su fundamento en la
necesidad de proteccin de la comunidad, que puede ser
afectada, como en incontables ocasiones lo ha sido, por
personas inescrupulosas que, so pretexto de adelantar
programas de vivienda o construccin en poblados y
ciudades, recaudan, sin ningn control y de manera masiva,
grandes sumas de dinero, generalmente aportadas por
personas de escasos recursos que pretenden, de buena fe,
solucionar as sus necesidades de habitacin.
En no pocas oportunidades, los aportantes de cuotas para
los expresados fines resultan defraudados y se encuentran
impotentes para reclamar cumplimiento o para obtener la
devolucin de sus recursos econmicos, dada la
inexistencia de registros oficiales sobre las personas
responsables de la actividad urbanizadora prometida y las
inmensas dificultades para su localizacin, precisamente
por no haber cumplido ellas los requisitos de ley, que
habran hecho posible la vigilancia y el control estatal sobre
su gestin y responsabilidades.
Las penas previstas en estos casos -3 a 7 aos de prisin
y multas de 200 a 400 salarios mnimos legales vigentes-,
aplicables por el slo hecho de no acogerse el urbanizador
al cumplimiento de la ley, guardan proporcin con la
magnitud del dao social que la urbanizacin ilcita
ocasiona y con la amenaza que su extensin representa
para los habitantes del territorio.
Por otra parte, como la Constitucin establece la obligacin
estatal de velar por el mantenimiento del equilibrio
ambiental y por la preservacin de los recursos naturales
(arts. 49, 79 y 80 C.P., entre otros) y tiene a su cargo,
adems, la responsabilidad de proteger la vida, la salud y la
integridad de las personas residentes en Colombia, no
menos que la de velar por la prevalencia del inters general
y las obligaciones sociales del Estado y de los particulares
(art. 2 C.P.), no es descabellado que la ley sancione con
mayor rigor a quien, fuera de llevar a cabo planes de
urbanizacin no autorizados legalmente, los adelanta en
terrenos o zonas de reserva ecolgica, o en reas de alto
riesgo, o sealadas por el Estado para la construccin de
obras pblicas.
Lo propio puede afirmarse del servidor pblico o trabajador
oficial que, aprovechando su cargo y el ejercicio de
funciones pblicas en una determinada jurisdiccin, o por
sus omisiones, propicie la perpetracin de los indicados
actos delictivos, cuya pena, segn la norma demandada,
incluye, adems de las privativas de la libertad y de las
pecuniarias, la interdiccin de derechos y funciones
pblicas entre 3 y 5 aos, pues la posibilidad de prever
castigos ms drsticos para los servidores pblicos se
acomoda sin dificultad, en tanto la ejerza el legislador, a las
reglas de responsabilidad diferencial contempladas por el
artculo 6 de la Constitucin Poltica.
3. La tipificacin de conductas delictivas, atribucin del
Congreso
Una vez ms debe sealarse que el ius
puniendi corresponde al Estado en defensa de la sociedad,
en cuanto sta requiere que sean perseguidas y
sancionadas aquellas conductas que la afectan
colectivamente, bien por atentar contra bienes jurdicos
estimados valiosos, ya por causar dao a los derechos de
los asociados.
En el sistema jurdico colombiano, es el Congreso el
llamado a definir, mediante la consagracin de tipos
delictivos, cules son los comportamientos que ameritan
sancin penal, describiendo sus elementos esenciales y
previendo en abstracto la clase y medida de la sancin
aplicable a quien incurra en ellos.
Al respecto ha manifestado la Corte:
"Cuando el legislador establece los tipos penales,
seala, en abstracto, conductas que, dentro de la
poltica criminal del Estado y previa evaluacin en
torno a las necesidades de justicia imperantes en el
seno de la sociedad, merecen castigo, segn el
criterio de aqul". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-626 del 21 de noviembre de
1996).
En reciente sentencia se dijo:
"...mientras en el cumplimiento de la funcin
legislativa no resulten contrariados los preceptos
fundamentales, (...), bien puede el legislador crear o
suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones
entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar
las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de stas
con arreglo a criterios de agravacin o atenuacin de
los comportamientos penalizados, todo de acuerdo
con la apreciacin, anlisis y ponderacin que efecte
acerca de los fenmenos de la vida social y del mayor
o menor dao que ciertos comportamientos puedan
estar causando o llegar a causar en el
conglomerado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-013 del 23 de enero de 1993).
La Corte Constitucional reitera lo as afirmado, y lo aplica al
caso en estudio, resaltando que el legislador, mientras no
quebrante principios o preceptos constitucionales y en
cuanto cumpla su funcin en trminos de razonabilidad y
proporcionalidad, goza de plenas atribuciones para crear
nuevos delitos y que, por ese slo hecho, no viola norma
constitucional alguna.
Ahora bien, no puede aceptarse el argumento del actor en
el sentido de que las normas acusadas son
inconstitucionales por plasmar criterios distintos de los
contemplados en la legislacin civil en materia de propiedad
y posesin. Aunque as fuera, el legislador tiene autonoma
para introducir mutaciones a la ley.
Una contradiccin con la ley anterior no es en modo alguno
argumento que pueda considerarse vlido para solicitar la
inconstitucionalidad de un determinado precepto de esa
jerarqua toda vez que la facultad de modificar la legislacin
preexistente, y aun de derogarla, as como la de introducir
adiciones, supresiones, excepciones o previsiones respecto
de reglas generales contempladas en ella, son inherentes a
la funcin legislativa confiada al Congreso.
Ser tarea de quienes deban interpretar y definir los
alcances de la ley la de establecer en qu medida la
normatividad precedente fue modificada, subrogada o
derogada, expresa o tcitamente, por el propio legislador en
normas posteriores.
Es ms, el Congreso, en ejercicio de las atribuciones que le
son propias, conforme a la Constitucin, puede variar de
manera radical y completa la filosofa que inspira un
determinado rgimen legal en vigor, siempre que al hacerlo
no entre en colisin con la Carta Poltica. As, pues, le es
dable cambiar por entero la estructura de ordenamientos
jurdicos en su integridad, de cdigos y de leyes en las
distintas materias, segn sus propias perspectivas y de
acuerdo con su criterio acerca de lo que requiere la
convivencia social o conviene a ella.
Por otra parte, desde el punto de vista del control de
constitucionalidad de las leyes, stas pueden ser
impugnadas por transgredir los mandatos constitucionales,
mas no por infringir normas integrantes del orden legal, a no
ser que la propia Carta Poltica haya sometido la tarea
legislativa a la observancia de reglas o pautas trazadas en
estatutos de ese nivel normativo, como acontece con
las orgnicas, cuya vulneracin implica la
inconstitucionalidad de las leyes que se dicten a su amparo,
segn lo ha reiterado esta Corporacin, o con las leyes de
facultades extraordinarias, a las cuales estn subordinados
los decretos leyes que se expidan en su desarrollo.
No es el caso de las disposiciones demandadas en esta
ocasin, que justamente fueron expedidas con el objeto de
modificar, para hacer ms estricta, la legislacin que vena
rigiendo. Si, al hacerlo, entraron a plasmar conceptos
nuevos o diferentes respecto de los que regulan la posesin
y la propiedad -asunto del cual no se ocupa ahora la Corte-,
bien podan hacerlo en tanto los cambios correspondientes
no contradijeran la normatividad constitucional.
La Ley 308 de 1996 debe encuadrarse dentro de la
finalidad -que hace parte de la poltica criminal del Estado-
de dar respuesta a problemas muy extendidos en campos
y ciudades colombianos : la invasin de tierras y
edificaciones y la denominada "urbanizacin pirata", es
decir, la que se lleva a cabo sin cumplir los requisitos
legales y sin la efectiva responsabilidad del urbanizador
ante el Estado ni ante los compradores de finca raz.
Habida cuenta del dao causado por las sealadas
conductas, el legislador decidi sancionarlas penalmente, lo
cual no es sino el ejercicio de sus propias atribuciones
constitucionales.
Al contrario de lo que dice el demandante, con las
disposiciones contenidas en los preceptos objeto de
proceso se preservan derechos consagrados en la
Constitucin, no menos que la buena fe de quienes buscan
adquirir el derecho de dominio, y se resguarda el derecho
de toda persona a una vivienda digna y de acceso paulatino
a la propiedad de la tierra, siempre que tales opciones
respeten el orden jurdico vigente.
Ello no obstaculiza las polticas, a las cuales est obligado
el Estado Social de Derecho, relativas a la canalizacin
progresiva de los recursos pblicos a esas finalidades, en
cuanto cometidos de inversin social.
Por lo que se refiere a la adquisicin de vivienda con base
en los propios recursos, lo cual es frecuentemente
aprovechado por los urbanizadores ilegales, el objetivo del
legislador debe entenderse orientado al objeto de asegurar
que los ingresos personales y familiares a ello destinados
alcancen su genuino propsito, bajo la vigilancia de las
autoridades pblicas, que deben evitar el enriquecimiento
ilcito de terceros.
Se declarar la exequibilidad de las normas acusadas,
siempre que se entiendan y apliquen en los trminos del
presente fallo.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Corte
Constitucional de la Repblica de Colombia, en Sala Plena,
odo el concepto del Ministerio Pblico y cumplidos los
trmites previstos en el Decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitucin,
RESUELVE:
En los trminos de esta Sentencia,
declranse EXEQUIBLES los artculos 1 y 2 de la Ley 308
de 1996.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta
de la Corte Constitucional, cmplase y archvese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA EDUARDO
CIFUENTES MUOZ
Magistrado Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO FABIO
MORON DIAZ
Magistrado Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General