Las OMPs complejas: un enfoque de cooperacin internacional

Contenido
Introduccin ........................................................................................ 2
I El mantenimiento de la paz moderno de las Naciones Unidas y el
Desarrollo .......................................................................................... 5
II El desarme, la desmovilizacin y la reintegracin de grupos
armados (DDR) ................................................................................ 12
Desarme ......................................................................................................................... 13
Desmovilizacin ............................................................................................................ 14
Reintegracin ................................................................................................................ 15
III El papel de la cooperacin internacional en el mantenimiento de la
paz .................................................................................................... 17
Mxico, la cooperacin internacional y las OMPs ..................................................... 19
Conclusiones .................................................................................... 23
Bibliografa ........................................................................................ 26
Las OMPs complejas: un enfoque de cooperacin internacional
Por Guillermo Reyes
*
Introduccin
Es un hecho que la humanidad, en pleno siglo XXI, contina padeciendo la
existencia de diversos conflictos, latentes y evidentes. Sin duda, las nociones
tradicionales de la seguridad internacional se han reconfigurado a partir del fin de
la guerra fra y de la exacerbacin del escenario internacional, provocado por las
consecuencias de los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001. Ello incluye
la atencin a nuevos riesgos que no necesariamente tienen un carcter militar y
que, sin embargo, afectan la paz y la seguridad internacionales.
Los conflictos actuales no se ajustan al enfoque tradicional que ubicaba a
los Estados como actores nicos y al enfrentamiento militar como principal
herramienta para enfrentarlos. Hoy los conflictos pueden tener una naturaleza
distinta, caracterizada por las circunstancias propias del lugar que se trate y de los
intereses que se involucran, por lo que requieren de una atencin particular.
A casi 60 aos de la creacin de las operaciones de mantenimiento de la
paz de las Naciones Unidas (OMPs)
1
presenciamos un desarrollo de ellas de tal
magnitud en su operacin que hoy en da conviven diferentes generaciones de
OMPs de manera simultnea.
*
Miembro del Servicio Exterior Mexicano. Especialista en seguridad internacional. Actualmente se
desempea como Cnsul Adscrito en el Consulado General de Mxico en El Paso, Texas. Las opiniones
vertidas en este documento son responsabilidad exclusiva del autor.
1
La primera Operacin de Mantenimiento de la Paz de la ONU fue establecida a travs de la resolucin 39
(1948) del Consejo de Seguridad por medio de la cual se cre el Grupo de observadores militares de las
Naciones Unidas en India Pakistn (UNMOGIP). Asimismo, el 29 de mayo de 1948 el Consejo de
Seguridad adopt la resolucin 50 (1948) que estableci la Organizacin de las Naciones Unidas para la
supervisin de la Tregua (ONUST), en Oriente Medio. Ambas fueron establecidas en el marco del Captulo
VI de la Carta de la ONU y an continan en vigor.
2
Esto se explica a partir de dos elementos: por un lado, el contexto
internacional actual, en el que los conflictos continan siendo una constante y que
requiere de su atencin por parte de la comunidad internacional y, por el otro, el
marco de referencia normativo de las Naciones Unidas en que el principal
propsito de la Organizacin es precisamente mantener la paz y la seguridad
internacionales
2
.
An cuando las OMPs nunca fueron incluidas en la Carta de manera
explcita. As, las OMPs han existido por casi seis dcadas y no existen
elementos que permitan pensar que desaparecern. Por el contrario, es previsible
que continen siendo una de las principales herramientas de las Naciones Unidas
para mantener la paz y la seguridad internacionales.
En ese periodo, las OMPs han transitado al menos por tres generaciones
3
.
La primera se ubica entre 1948 y 1991, periodo que corresponde al momento
histrico de la Guerra Fra y se caracteriza por su accin limitada a concertar y
mantener acuerdos de cese el fuego y estabilizar situaciones sobre el terreno, con
miras a facilitar los acuerdos polticos necesarios para resolver el conflicto por
medios pacficos. Los Cascos Azules mantenan la paz, pero no la creaban ni la
construan.
El fin de ese periodo permiti alcanzar acuerdos ms ambiciosos que
dieron lugar a la segunda generacin de OMPs, orientadas a resolver las causas
del conflicto, con tareas multidimensionales donde, adems del componente
militar, se incluyeron expertos civiles en mbitos como los derechos humanos, la
polica civil, las elecciones, la reconstruccin de las instituciones civiles y el
desarme, la desmovilizacin y la reintegracin de los combatientes.
2
Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de J usticia. ONU, Nueva York. Artculo 1.
3
Para mayor informacin se sugiere consultar Reyes, Guillermo. Las operaciones de paz de las Naciones
Unidas. Actualidad y perspectivas. En Rosas, Mara Cristina (Coord). Las operaciones de mantenimiento de
la paz de las Naciones Unidas: lecciones para Mxico. UNAM/Folke Bernardote Academy, Mxico 2005. pp
81-98
3
El inicio de la transicin del periodo de la guerra fra hacia uno nuevo
permiti tambin que surgieran conflictos intraestatales, donde predominan los
enfoques nacionalistas, tnicos y religiosos, de carcter civil. Ello ha dado lugar al
establecimiento de OMPs modernas, ms complejas, de tercera generacin.
Las OMPs complejas de las Naciones Unidas son herramientas que
contribuyen a establecer las bases para impulsar el desarrollo social y el
crecimiento econmico en las sociedades que salen de un conflicto. De esta
manera, constituyen la ltima generacin de despliegues de personal de las
Naciones Unidas, civil y militar, para enfrentar las consecuencias de conflictos
armados, con miras a promover el reestablecimiento del orden y la convivencia
social.
Cabe recordar que la mayora de las OMPs han sido establecidas por el
Consejo de Seguridad, cuya responsabilidad primaria es el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales. El Consejo decide el mandato, la misin, el
tamao de la operacin, sus objetivos generales y su duracin. No obstante,
tomando en cuenta que la ONU no tiene fuerzas militares o de polica civil propias,
las tareas recaen sobre los Estados Miembros, quienes deciden el nivel y la
naturaleza de su participacin en las OMPs, de conformidad con su poltica
exterior y con sus compromisos adquiridos en el marco del Derecho Internacional.
Para que esta labor sea eficaz y las OMPs logren sus objetivos, se
requiere de la cooperacin internacional coordinada y organizada y de la
participacin activa de todos los pases y de las instituciones internacionales
pertinentes.
Con este trabajo busco mostrar que las OMPs son tambin, por s mismas,
una variante de la cooperacin internacional. En ellas, pases como Mxico tienen
muchas posibilidades y la oportunidad de ofrecer su experiencia en campos tan
4
amplios como la organizacin electoral, el mantenimiento de la seguridad pblica
y la atencin a desastres, entre muchas otras reas.
Al evidenciar las necesidades de las sociedades que salen de conflictos
para evitar que vuelvan a caer en ellos se mostrar la necesidad de aprender de
las experiencias exitosas de otros pases que podran contribuir a generar su
crecimiento y desarrollo sostenidos.
En particular, buscar identificar las reas potenciales en las que Mxico
puede contribuir de manera eficaz en este tipo de cooperacin internacional.
I El mantenimiento de la paz moderno de las Naciones
Unidas y el Desarrollo
La paz no es slo la ausencia de guerra, as como la guerra no es
nicamente la ausencia de paz. El cambio en el paradigma de la seguridad
internacional es, sin duda, resultado de la naturaleza distinta de los conflictos que
enfrenta la humanidad en desde el fin del siglo XX y en los albores del siglo XXI.
Hoy da, las causas de los mismos pueden ser encontradas en todas las
sociedades que cuentan con estructuras polticas inadecuadas y que los
convierten en Estados con altas probabilidades de colapsar y que no son capaces
de tener una transicin de poder sin violencia. La insatisfaccin de la poblacin y
su asociacin con grupos tnicos y o religiosos puede exacerbar la intolerancia y,
complementado con la competencia por los recursos escasos y la pobreza
extrema, facilitan o conforman un caldo de cultivo para la violencia dentro de o
entre los Estados.
5
Estos conflictos usualmente son alimentados con la actividad del crimen
organizado a travs del trfico ilcito de armas, drogas, dinero y personas. Todo
ello incrementa los riesgos humanitarios y, por ende, la paz y la seguridad
internacionales.
No es fcil salir de una situacin de conflicto sin la cooperacin
internacional. Con ello en mente, el Consejo de Seguridad y la Asamblea General
de la ONU establecieron, en diciembre de 2005, la Comisin de Consolidacin de
la Paz, siguiendo las sugerencias del Secretario General y del Grupo de alto nivel
sobre las amenazas, los desafos y el cambio,
4
con el fin de proponer estrategias
encaminadas a lograr la rehabilitacin de pases afectados por conflictos armados.
Entre las tareas principales de la Comisin se encuentran: a) agrupar a
todos los agentes interesados para reunir recursos, proponer estrategias
integrales de consolidacin de la paz y recuperacin despus de los conflictos y
ofrecer asesoramiento sobre esas estrategias; b) orientar la atencin en las tareas
de reconstruccin y de consolidacin de las instituciones necesarias para la
recuperacin despus de los conflictos y apoyar el desarrollo de estrategias
integrales para sentar las bases del desarrollo sostenible; c) Formular
recomendaciones y proporcionar informacin para mejorar la coordinacin de
todos los agentes pertinentes, tanto de las Naciones Unidas como ajenos a la
Organizacin, concebir prcticas ptimas, ayudar a asegurar una financiacin
previsible para las actividades iniciales de recuperacin y ampliar el perodo en
que la comunidad internacional presta atencin a la recuperacin despus de los
conflictos
5
Para alcanzar tan ambiciosos objetivos, las Naciones Unidas debern
tomar en cuenta el trabajo cotidiano que realizan los organismos, programas y
4
Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de alto nivel sobre las
amenazas, los desafos y el cambio. Asamblea general ONU, 2 d diciembre de 2004. Documento A/59/565. P
99.
5
Resolucin S/RES/1645 (2005) del Consejo de Seguridad. Nueva York, diciembre 20, 2005. y
A/RES/60/180 de la Asamblea General. Nueva York, 30 de diciembre de 2005. p 78.
6
agencias de cooperacin del sistema de las Naciones Unidas, as como todas
aquellas instituciones pblicas y privadas que contribuyen en alguna medida con
los objetivos de desarrollo de los pases que demandan cooperacin internacional.
Las sociedades deben tener la capacidad de crecer y desarrollarse en un
ambiente apropiado que genere la confianza necesaria entre la poblacin para
que todos los habitantes contribuyan con ese objetivo. Las OMPs de las Naciones
Unidas, en particular las modernas y complejas, buscan contribuir con esa meta
propiciando las condiciones necesarias en sociedades que salen de un conflicto,
con miras a evitar que ste se repita, a travs de la bsqueda de la reconciliacin
nacional y de la consolidacin de la paz.
Este esfuerzo va mucho ms all del solo mantenimiento de la paz, que se
realiza con fuerzas armadas. As, las OMPs han pasado de realizar actividades
tradicionales, propias de la Guerra Fra a operaciones modernas, con lo que han
transitado de lo unidimensional y simple a lo multidimensional y complejo. Hoy
conviven OMPs que atienden mandatos relacionados con conflictos
interestatales, como los casos de El Goln, Lbano y Medio Oriente, con otras
dedicadas a atender conflictos intraestatales. As lo demuestran casos como los
casos de Camboya, Somalia, Yugoslavia, Rwanda, Hait, Guatemala y Angola
6
.
Como he mencionado antes, las OMPs complejas de las Naciones Unidas
son herramientas que contribuyen a establecer las bases para impulsar el
desarrollo social y el crecimiento econmico en las sociedades que salen de un
conflicto.
7
As, el Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio
recomend al Secretario General de las Naciones Unidas, a travs de su informe
6
Para mayor informacin sobre los mandatos de las OMPs mencionadas se sugiere consultar el sitio
electrnico de las Naciones Unidas sobre Mantenimiento de la Paz en la siguiente direccin:
http://www.un.org/spanish/peace/dpko/index.asp
7
Para mayores detalles ver Reyes Guillermo, Op Cit. pp 82-89.
7
Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos
8
, la adopcin de un
concepto ms amplio de la seguridad colectiva, que tomara en cuenta tanto las
amenazas nuevas como las antiguas y que atienda las preocupaciones de
seguridad de todos los Estados, ricos y pobres, dbiles y fuertes. En ese informe,
el Grupo destac que debemos comprender la relacin que existe entre las
diversas amenazas contemporneas a nuestra seguridad, de tal manera que se
traten de manera integral y no de manera aislada cuestiones como el terrorismo,
las guerras civiles o la pobreza extrema.
En efecto, entre los sectores que deben privilegiarse para la atencin
inmediata encontramos la erradicacin de la pobreza, el fortalecimiento de la
educacin y la capacitacin para el trabajo, el desarrollo de la infraestructura y la
proteccin del medio ambiente.
En este espectro de actividades en el marco de las OMPs es fundamental
iniciar los procesos de reconstruccin de instituciones civiles, incluyendo el
reestablecimiento de los mecanismos de orden pblico y procuracin de justicia,
las normas jurdicas, el establecimiento de procesos electorales limpios y
transparentes, el establecimiento de mecanismos educativos y de salud pblica,
as como realizar los procesos de repatriacin de refugiados asistencia
humanitaria y respeto de los derechos humanos.
As, podemos apreciar que el desarrollo es un pilar fundamental de la paz y
la seguridad internacionales. Las seis dcadas de experiencia del sistema de las
Naciones Unidas muestran tres reas que son determinantes para consolidar la
paz: a) la consolidacin de la seguridad, interna y externa; b) el fortalecimiento de
las instituciones polticas y del buen gobierno; y c) la promocin de la
rehabilitacin y transformacin econmicas y sociales.
9
8
Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Op. cit., p 16.
9
Que no haya salida sin una estrategia: la adopcin de decisiones en el Consejo de Seguridad para la
terminacin o transformacin de las operaciones de paz de las Naciones Unidas. Informe del Secretario
General. 20 de abril de 2001. Documento S/2001/394. P 4.
8
En cuanto a la consolidacin de la seguridad es necesario tomar en cuenta
tanto la dimensin interna como la internacional. En este sentido, las OMPs son
una herramienta que puede contribuir al mantenimiento de la paz a travs del
despliegue de personal y de observadores militares, que permitan crear las
condiciones que faciliten una negociacin para la salida del conflicto y para la
reforma del sector de la seguridad, incluyendo la creacin de una polica neutral
que represente en forma amplia a la comunidad. La seguridad deber alcanzarse
tambin a travs del desarme, la desmovilizacin y la integracin de
excombatientes a la vida civil; de una reforma judicial y penal que permita la
aplicacin de la ley sin distingos; y realizando, en su caso, actividades de
remocin de minas que contribuya al incremento de la estabilidad.
Por lo que toca al fortalecimiento de las instituciones polticas y buen
gobierno, es necesario fortalecer las instituciones democrticas nacionales
existentes o coadyuvar a la creacin de las que sean necesarias que permitan
incrementar la confianza de la sociedad; el fortalecimiento de los partidos
polticos, la sociedad civil organizada y los medios de comunicacin; la promocin
de los derechos humanos; la educacin y capacitacin cvica; la asistencia
electoral, incluida la creacin de leyes electorales, de un cdigo de conducta y el
establecimiento de consejos electorales; y el apoyo a la lucha contra la corrupcin.
Por ltimo, pero no menos importante, se encuentra la promocin de la
rehabilitacin y transformacin econmicas y sociales. Tanto la consolidacin de
la seguridad como el fortalecimiento de las instituciones polticas y del buen
gobierno contribuirn a crear las condiciones para la reanudacin del desarrollo.
El crecimiento econmico y social ser insuficiente si no se incluye tambin a las
personas desplazadas y los refugiados en un proceso de reintegracin y
desarrollo sostenibles.
Para ello, es fundamental la adopcin de medidas integrales de fomento de
la confianza entre las partes que favorezcan la conciliacin nacional, estimulen la
9
participacin de la sociedad civil y faciliten la creacin de empleo y de planes de
crdito a pequeas empresas, as como otras actividades de generacin de
ingresos.
La pobreza contina siendo un factor facilitador de la violencia civil, que se
agrava cuando sta se acompaa de desigualdades tnicas o religiosas. Segn
datos de 2004, desde 1990, el ingreso per cpita de los pases en desarrollo
aument un promedio anual del 3%, en tanto que en por lo menos 54 pases el
ingreso medio per cpita disminuy en el mismo perodo y el nmero de personas
que viven en la extrema pobreza aument en algunas regiones en ms de 100
millones. En algunas partes de Amrica Latina, los ingresos del segmento de
poblacin ms rico, equivalente al 20% de los hogares, son 30 veces mayores que
los ingresos del 20% ms pobre.
10

La pobreza se vincula a la desigualdad en general y explica las dificultades
al acceso a la educacin y a la salud. Segn la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), casi 11 millones de nios mueren por ao de enfermedades prevenibles y
ms de medio milln de mujeres mueren durante el embarazo o el parto. Ello sin
contar con los contagios de las pandemias como el VIH/Sida y la tuberculosis.
La degradacin del medio ambiente tambin ha aumentado el potencial
destructivo de los desastres naturales y, en algunos casos, los ha desencadenado
provocando el fenmeno del cambio climtico. Las inundaciones, olas de calor,
sequas y tormentas graves, impactan en toda la humanidad, pero de manera
acentuada en las sociedades desprotegidas.
Todas estas reas deben ser atendidas con un enfoque integral para que
contribuyan en realidad a crear las condiciones necesarias para que una sociedad
que ha padecido un conflicto armado retome el camino del desarrollo social y del
crecimiento econmico.
10
Idem. P 28.
10
El sistema de las Naciones Unidas tiene una ventaja comparativa para
atender de manera integral los riesgos econmicos y sociales. An cuando las
Naciones Unidas se encuentran el pleno proceso de reforma, continan siendo el
lugar por excelencia donde, de manera cotidiana, 192 pases buscan estrategias
comunes para alcanzar sus objetivos con la posibilidad de establecer mecanismos
de coordinacin con las instituciones que participan en la solucin de conflictos y
la reconstruccin de sociedades, de tal manera que los donantes y los receptores
se encuentren en una relacin eficaz de uso de los recursos de manera
compatible con las prioridades de la sociedad del pas que se trate.
Probablemente el esfuerzo ms acabado en este sentido es la Declaracin
del Milenio, que establece entre sus objetivos de desarrollo, reducir a la mitad la
pobreza extrema, proteger el medio ambiente, lograr una mayor igualdad entre los
gneros y detener y reducir la propagacin del VIH/SIDA para el ao 2015, entre
otros.
11
Como se puede apreciar, el otorgamiento de mandatos en estos campos a
las OMPs las hacen mucho ms complejas e integrales, incorporando la
dimensin del desarrollo. Para ello, se requiere de la participacin de personal
especializado, principalmente del mbito civil. En efecto, Aun cuando diversos
pases podran tener la capacidad y el conocimiento necesarios para desarrollar e
impulsar estas actividades con personal de sus fuerzas armadas, sin duda son las
instituciones civiles las que poseen las mayores habilidades en los mbitos
econmico y social. Asimismo, la sociedad civil organizada posee capacidades de
oferta de cooperacin muy valiosas para este tipo de comunidades.
En ese mismo sentido, en 1993 la ONU realiz su primera OMP con
actividades ms all de lo militar de manera conjunta con la Comunidad
Econmica de Estados del frica Occidental (CEDEAO) y la Misin de
11
Resolucin 55/2 Declaracin del Milenio. Asamblea General. ONU 13 de septiembre de 2000. Documento
A/RES/55/2.
11
observadores de las Naciones Unidas en Liberia. En 1994 la Misin de
Observadores de las Naciones Unidas en Georgia cont con la colaboracin de la
Comunidad de Estados Independientes.
A partir de entonces, las OMPs son apoyadas por organismos regionales
como la CEDEAO, la Organizacin de la Unidad Africana, la Unin Europea, la
Organizacin para la Cooperacin y la Seguridad en Europa, la Organizacin de
los Estados Americanos, la Organizacin para el Tratado del Atlntico Norte
(OTAN), la Comunidad de Estados Independientes (CEI), entre otros.
No obstante que estas tareas rebasan con mucho las tareas militares
tradicionales, la comunidad internacional ha definido una serie de criterios bsicos
que deben estar presentes en toda OMP, como el no uso de la fuerza, salvo en
defensa propia, la imparcialidad en el trato hacia las partes involucradas en el
conflicto y el consentimiento de las partes, entre otros.
12
II El desarme, la desmovilizacin y la reintegracin de grupos
armados (DDR)
Una vez que se han concluido las negociaciones de paz en un conflicto, la
primera accin a realizarse de manera inmediata es la instrumentacin de
medidas tendientes al desarme, la desmovilizacin y la reintegracin (DDR) de los
combatientes que conlleven a crear las condiciones para la construccin de la
paz.
13
El DDR es una medida de fomento de la confianza que constituye una parte
esencial del proceso de paz y las condiciones para su instrumentacin deben ser
12
Para mayores detalles ver Resolucin 49/37 de la Asamblea General.
13
La informacin de este apartado est basada en su mayora en las notas tomadas por el autor durante el
Seminario sobre Operaciones Militares Modernas para el Mantenimiento de la Paz. Pearson Peackeeping
Centre, Colegio Interamericano de Defensa y National Defense University. Washington, D.C., febrero de
2002.
12
establecidas durante las propias negociaciones de paz.

Dichas condiciones
incluyen el consentimiento de las partes para la desmovilizacin de los
combatientes; un cese el fuego efectivo, incluyendo la parte de los posibles
grupos rebeldes existentes en la zona; y el establecimiento de una ruta crtica, con
un calendario suficientemente flexible y con la participacin de todas las partes,
incluyendo los pases o instituciones donantes.
14
Este proceso es costoso. La mayor parte del presupuesto inicial se dedica
al mantenimiento de las fuerzas armadas en la misin y tiene mucho que ver con
la duracin del proceso de desmovilizacin y reintegracin. No obstante, el uso de
los recursos que estn vinculados a su mantenimiento puede impactar tambin en
el crecimiento econmico de la regin. En realidad, muchas de las actividades que
se realizan en el DDR tienen que ver ms con tareas de carcter civil que militar y
requieren de una intensa coordinacin entre las instituciones participantes de
ambos mbitos.
Desarme
El desarme en un objetivo central de la desmovilizacin, como una medida
positiva de fomento de la confianza y consiste en la recoleccin, control y
eliminacin de las armas pequeas y ligeras, as como la elaboracin de
programas para el manejo responsable de las mismas, una vez compiladas.
El desarme debe ser orientado segn sea el grupo que se trate, ya sea
regular o irregular, como un ejrcito o una guerrilla respectivamente o de la
poblacin civil. Para ello, es necesario incrementar el nivel de confianza entre las
partes a travs del establecimiento de zonas neutrales, corredores seguros,
14
Disarmament, Demobilisation and Reintegration Handbook, Draft Version 5. Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit (GTZ), GmbH, the Pearson Peacekeeping Centre (PPC), the Swedish National
Defense College (SNDC) and the Norwegian Defense International Centre (NODEFIC). p. 3

13
mecanismos de supervisin mutua y de comunicacin que faciliten la
transparencia del proceso.
Esta etapa es sumamente sensible por los impactos que podra tener si no
se hace de manera profesional. En necesaria la utilizacin de tcnicas y
procedimientos apropiados que garanticen su seguridad, impidan su mal manejo y
propicien la confianza entre las partes de que las armas no sern utilizadas
nuevamente.
Un aspecto fundamental del desarme es el apropiado almacenaje de las
armas recolectadas, as como su destruccin oportuna. El riesgo de no hacerlo
correctamente es su posible utilizacin en futuros conflictos.
15
Desmovilizacin
La desmovilizacin consiste en disminuir formalmente el nmero de fuerzas
regulares e irregulares de manera ordenada. Ello requiere ser realizado
inmediatamente despus de su registro y desarme. El propsito es identificar y
supervisar a los excombatientes con miras a evitar su dispersin y, al mismo
tiempo, obtener la informacin necesaria que contribuya a su posterior
reintegracin a la comunidad, como la elaboracin de exmenes mdicos y la
identificacin de necesidades inmediatas y de transporte, sobre todo cuando
algunos deban regresar a otras regiones.
En esta etapa, usualmente se incluyen a todos los excombatientes, quienes
no necesariamente cuentan con documentos de identidad. Por ello, es necesario
incluir mecanismos de elaboracin de los mismos que otorguen las garantas de
seguridad necesarias. Pueden existir otros grupos que requieran ser identificados,
15
Idem pp 12-25
14
como las mujeres, los nios, mercenarios y otros grupos que no se hayan
adherido al proceso desde el principio.
Por ello, es necesario que esta etapa cuente con las medidas suficientes de
seguridad, control, transparencia, sustentabilidad y legitimidad entre la poblacin.
Tambin se requiere utilizar para ello espacios neutrales que no disminuyan los
niveles de confianza alcanzados.
La desmovilizacin puede ser realizada con el apoyo de la cooperacin
internacional y la asistencia humanitaria, particularmente en la evaluacin de las
necesidades, la identificacin de donantes, la administracin del proceso de
desmovilizacin, la realizacin de la logstica necesaria, incluyendo las
comunicaciones, la organizacin de talleres de planeacin para el proceso y el
apoyo de expertos internacionales.
Entre las necesidades identificadas en esta fase de transicin del conflicto
a la vida civil se incluyen el suministro de alimentos, de agua potable, vivienda y
semillas para sembrar. Adems, se requiere del inicio de programas de
financiamiento orientados a excombatientes y sus comunidades
16
.
Todo ello requiere de una activa participacin de la comunidad
internacional que permita a las sociedades que emergen de conflictos armados
suparar sus necesidades inmediatas e iniciar la reconstruccin de sus estructuras
sociales e institucionales y sentar las bases para un desarrollo sostenible.
Reintegracin
La reintegracin consiste en proporcionar a los excombatientes y a sus
familias, as como a otras personas desplazadas los medios para que se
reincorporen a la vida socioeconmica de las comunidades civiles, incluyendo
16
Ibid. pp 26-41
15
medios de supervivencia. Su xito redundar en el de la desmovilizacin y el
desarme al reducir los riesgos de un resurgimiento de la violencia.
La reintegracin de los excombatientes tiene que ser integral, desde los
aspectos polticos, pasando por la reconciliacin nacional, hasta las garantas de
seguridad en todos los niveles, desde la nacional, que implica las garantas de un
entorno externo favorable, pasando por la pblica, que involucra la existencia de
un cuerpo de polica imparcial y eficiente, hasta la individual, que tiene que ver
con la estabilidad de sus familiares y grupos de excombatientes en un ambiente
de estabilidad econmica y buen gobierno.
Por supuesto, eso no se logra de manera simple y requiere de un trabajo
coordinado en los tres niveles de gobierno, el local, el regional y el nacional. Para
ello, es fundamental una participacin active de la comunidad internacional a
travs de medidas concretas de asistencia humanitaria y de programas de
impacto inmediato que contribuyan a crear la confianza de las personas por
reintegrarse a la vida civil.
Para ello se requiere del diseo y puesta en marcha de estrategias
integrales que contribuyan a mejorar la situacin imperante y a fortalecer en el
mediano y largo plazo las comunidades que se trate, as como de la participacin
de la sociedad civil organizada.
Entre las tareas a desarrollar en esta etapa se encuentran desde la
reconstruccin de la infraestructura fsica, como caminos, puentes y edificios
pblicos, hasta la construccin de escuelas, hospitales y el impulso de una
economa de mercado que facilite la reintegracin social. Aqu tiene un papel
importante la creacin de empleos y el acceso a la capacitacin de los
excombatientes para ocuparlos.
17
17
Ibid. pp 41-70.
16
Nuevamente, el papel de la cooperacin internacional tiene un papel central
en la realizacin de esas tareas, desde su diseo e identificacin de necesidades
hasta su instrumentacin, con miras a sentar las bases para un desarrollo
sostenible.
Como se ha mostrado, el DDR requiere de una coordinacin estrecha entre
todos los actores, desde las comunidades a beneficiar, incluyendo los
excombatientes, pasando por las autoridades e instituciones locales, hasta la
comunidad internacional en su conjunto.
Una sociedad que emerge de un conflicto armado difcilmente lograra
superar sus carencias sin el apoyo de la comunidad internacional. Incluso, el
proceso contina con una serie de acciones adicionales como la repatriacin de
los desplazados durante el conflicto, la rehabilitacin de las instituciones en
general y la reconstruccin de la sociedad de manera sustentable para prevenir
que el conflicto vuelva a surgir, entre otras.
III El papel de la cooperacin internacional en el
mantenimiento de la paz
Entre los propsitos y principios consagrados por la Carta de la ONU
tambin se encuentra realizar la cooperacin internacional en la solucin de
problemas internacionales de carcter econmico, social, cultural o humanitario, y
en el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o
religin
18
Por supuesto, la cooperacin internacional es una herramienta
18
Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de J usticia. Op. Cit. Artculo 1.3
17
indispensable para superar los desequilibrios y fomentar el desarrollo de las
comunidades.
Ambos principios aqu referidos, el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales y la cooperacin internacional en la solucin de problemas y
orientada al desarrollo, cobran una dimensin esencial en el escenario mundial.
En particular, en el marco de las OMPs es esencial para apoyar a las
comunidades que han sufrido del flagelo de la guerra, que buscan una salida
pacfica al conflicto y que desean prevenir que se repita nuevamente.
Para ello, es necesario conjugar los esfuerzos polticos y diplomticos de
todos los Estados con los distintos organismos internacionales, en especial los
programas y las agencias del sistema de las Naciones Unidas, las instituciones
financieras de Breton Woods, los dedicados a los Derechos Humanos, al Derecho
Internacional Humanitario, por supuesto los dedicados al desarrollo y al apoyo de
las instituciones democrticas y, sin duda, mantener el apoyo de las fuerzas
armadas y de la polica civil.
Ello requiere de una adecuada coordinacin entre todos los actores, en
materia de OMPs con especial nfasis en la Asamblea General, el Consejo de
Seguridad, las reas dedicadas a los aspectos humanitarios y de mantenimiento
de la paz y los pases participantes y contribuyentes de tropas, que evite la
duplicacin de esfuerzos, el desperdicio de recursos y que aproveche las
sinergias existentes, incluso con los organismos no gubernamentales pertinentes.
Como se apreciar de la lectura del apartado anterior, muchas de las
actividades que se realizan en las OMPs modernas requieren de la activa
participacin de la sociedad civil organizada y de las instituciones internacionales
pertinentes y de los Estados en reas prioritarias de naturaleza civil. Cada pas
tiene ventajas comparativas en la prestacin de algunos servicios y, por supuesto,
se puede beneficiar de las experiencias de otros pases.
18
No obstante, es necesario considerar las limitaciones objetivas de la
cooperacin internacional y de la disponibilidad de recursos. Una de las premisas
bsicas de las OMPs modernas es que deben contar con los recursos suficientes
para cumplir con su mandato, tener un mandato claro y alcanzable y un periodo
definido de tiempo para lograrlo.
En ese contexto, todos los pases pueden contribuir en la medida de sus
posibilidades en la reconstruccin y fortalecimiento de instituciones, en los
procesos de desarme, desmovilizacin y de reintegracin de excombatientes a la
vida civil, en el marco de las OMP de las Naciones Unidas. Ello constituye una
forma de cooperacin internacional con la oportunidad de utilizar un enfoque
integral.
El entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan,
propuso la trada seguridad-desarrollo-derechos humanos cuando afirm que no
tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no
tendremos ninguna de las dos cosas si no se respetan los derechos humanos. A
menos que se promuevan todas esas causas, ninguna de ellas podr triunfar.
19
Ello reitera la necesidad de utilizar enfoques integrales, que resuelvan la causa de
los conflictos y no se limiten nicamente a la atencin de sus sntomas. Es ah
cuando las acciones preventivas cobran mayor valor, en contraposicin a las
reacciones ante hechos consumados.
Mxico, la cooperacin internacional y las OMPs
Todos los pases miembros de las Naciones Unidas estamos
comprometidos con los mismos propsitos y principios. Algunos pases, como
Mxico, han acumulado un valioso capital poltico en el mbito internacional
19
Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, Op Cit.
19
promoviendo el respeto del derecho internacional, de sus principios y las
instituciones establecidas en ese marco por todos los Estados.
Adems, el Gobierno de Mxico considera la cooperacin internacional
como el conjunto de acciones que derivan de los flujos de intercambio que se
producen entre sociedades nacionales diferenciadas en la bsqueda de beneficios
compartidos en los mbitos del desarrollo econmico y el bienestar social.
En ellos incluye las actividades que realizan tanto los organismos
internacionales que integra el Sistema de las Naciones Unidas como aquellos de
carcter regional, intergubernamentales o no gubernamentales, en cumplimiento
de intereses internacionales particularmente definidos. La cooperacin
internacional as descrita se entiende como la movilizacin de recursos
financieros, humanos, tcnicos y tecnolgicos para promover el desarrollo
internacional.
20
Por lo que he sealado, se aprecia que las OMPs ofrecen la oportunidad
de realizar acciones en la bsqueda de esos beneficios compartidos, a travs de
la movilizacin de los recursos disponibles, humanos, tcnicos y financieros.
Todas las partes obtienen algn beneficio legtimo, tanto para la sociedad que los
requiere, al superar sus carencias, como para la que los ofrece al adquirir
mayores capacidades de respuesta ante este tipo de situaciones.
Mxico ha construido un prestigio internacional muy importante, basado en
su poltica exterior y en sus capacidades nacionales. Sin embargo, nuestro pas
tiene la capacidad de participar de manera ms activa y positiva en los esfuerzos
de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
Una de las razones por las que Mxico no ha participado de manera
decidida en las OMPs tiene que ver con la percepcin de que implicara acciones
20
Para mayor informacin se sugiere consultar el sitio electrnico de la Secretara de Relaciones Exteriores
dedicado a la cooperacin internacional: http://dgctc.sre.gob.mx/?que_es
20
militares fuera de nuestro territorio, lo que algunos analistas sostienen con una
visin parcial que contravendra nuestra vocacin pacifista.
Este trabajo ha mostrado que las OMPs, si bien realizan acciones militares
por su propia naturaleza, tambin ofrecen posibilidades de desarrollo a travs de
actividades no tradicionales de carcter civil con el objetivo fundamental de crear
las condiciones propicias para una paz sostenible y duradera.
Mxico tiene la capacidad de ofrecer cooperacin y de hecho lo hace en
diversas reas. Tambin podra hacerlo a travs de su participacin en OMPs,
con sus ventajad comparativas en reas de nuestro inters, siempre en el marco
de los intereses, principios y de nuestra poltica exterior. Baste sealar como
ejemplo la dimensin de la asistencia electoral en el marco de la realizacin de las
OMPs as como a atencin en materia de desastres que proporciona de manera
eficaz el Gobierno de Mxico a travs del Plan DN-III que instrumentan las
Fuerzas Armadas.
En materia de asistencia electoral, a travs del IFE hemos participado en
dos OMPs: En Timor Oriental, en 1999 y en Hait en 2004. Cabe destacar que
Mxico ha participado desde 1993, a travs del IFE, en ms de cuarenta misiones
de asistencia tcnica internacional en ms de 20 pases de cuatro continentes:
Amrica, Europa frica y Asia
21
. La asistencia electoral es hoy da uno de los
componentes que integran las OMPs y nuestro pas tiene un prestigio
internacional que le facilita, pero tambin lo compromete, a ofrecer sus
experiencias adquiridas en beneficio de las sociedades que lo requieren.
En Timor Oriental, hoy Timor Leste, uno de los ejemplos exitosos de
Naciones Unidas, la comunidad internacional contribuy al logro de su
independencia. En 1999, sobre la base de un acuerdo de asistencia el Instituto
Federal Electoral (IFE) brind asesora para la organizacin de la Consulta
21
Rgimen Electoral Mexicano y Proceso Electoral Federal 2003. Instituto Federal Electoral, junio de 2003.
p. 90.
21
Popular en Timor Oriental, por medio de la Divisin de Asistencia Electoral de las
Naciones Unidas y de la representacin en Mxico del Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su labor principal consisti en el diseo de un
sistema para la creacin del registro de votantes y el diseo del sistema logstico
para la eleccin.
En Hait, Mxico particip en la Misin de Estabilizacin de las Naciones
Unidas en Hait (MINUSTAH) a travs del IFE en actividades de apoyo electoral
de manera conjunta con la Unidad para la Promocin de la Democracia de la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA) en la organizacin,
administracin y desarrollo del proceso electoral en Hait durante 2004 y 2005.
En materia de desastres naturales, nuestras fuerzas armadas han probado
su capacidad de contribucin a su atencin y recuperacin de las sociedades que
los han sufrido y, por ende, a la paz y seguridad internacionales, a travs de la
asistencia humanitaria.
Mxico ha proporcionado ese tipo de apoyo con pleno respeto a la voluntad
del Estado que ha sufrido algn desastre, bajo los principios de humanidad,
neutralidad e imparcialidad, a travs de la instrumentacin del Plan DN-III y el
Plan Marina en ms de 22 pases desde 1996. Entre los ms de 19 pases
beneficiados por nuestras fuerzas armadas con estas acciones en 3 continentes
se encuentran Belice, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Estados Unidos, Guatemala, Granada, Hait, Honduras, J amaica, Irn, Indonesia,
Nicaragua, Repblica Dominicana, Nicaragua y Venezuela.
La asistencia se ha dado de manera bilateral, a peticin del pas interesado
y tambin hemos cooperado con la Oficina de Coordinacin de Asistencia
Humanitaria (OCHA) de las Naciones Unidas.
22
Sin duda, Mxico podra contribuir en OMPs con ese tipo de acciones,
incluso con nuestras fuerzas armadas en labores de carcter civil, con el
consiguiente beneficio en la promocin de la paz y la reconciliacin nacional en
pases como Hait, que constituye nuestra tercera frontera y que forma parte de
nuestras consideraciones estratgicas.
Participar de manera activa en OMPs constituye un debate en curso, que
requiere de una nueva dimensin, que es el enfoque de la cooperacin
internacional. Muchos pases en el mundo con menores capacidades que Mxico
contribuyen ya a estos esfuerzos. Slo en el continente americano se pueden
encontrar ejemplos como Argentina, Brasil, Chile entre muchos otros.
Para contribuir a la reflexin, recordemos que hace 15 aos Mxico
particip en Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador
(ONUSAL) capacitando a las fuerzas de polica de ese pas. Hoy da, ese pas se
encuentra en posibilidad de ofrecer su experiencia adquirida y ha puesto a
disposicin del Secretario General de la ONU fuerzas policiales para su
participacin en OMPs.
Conclusiones
Me parece fundamental subrayar que el mantenimiento de la paz realizado
por las Naciones Unidas no debe ser confundido con otras formas de intervencin
militar, unilateral o multilateral, incluyendo las acciones de "imposicin" que
tambin han sido autorizadas por el Consejo de Seguridad. La coalicin militar
conformada por diversos Estados Miembros y liderada por Estados Unidos tanto
en el conflicto coreano en 1950 como la conformada en 1991 en respuesta a la
invasin iraqu de Kuwait no fueron OMPs.
23
Existen tambin fuerzas multinacionales que han sido autorizadas en los
conocidos casos de Albania, Somalia, Ruanda, Hait y Bosnia-Herzegovina, entre
otros casos, que tampoco son OMPs.
Como he sealado, las Naciones Unidas tienen una ventaja comparativa
que le permite la movilizacin de recursos humanos y financieros para atender de
manera preventiva una serie de conflictos potenciales en diversas reas y que, en
muchos casos, los canaliza a travs de las OMPs modernas, con mandatos que
rebasan con mucho la dimensin militar y que buscan contribuir a la
reconstruccin de una sociedad que emerge de un conflicto armado.
No es un pleonasmo e afirmar que todos los pases formamos parte de las
Naciones Unidas. En muchas ocasiones ello se olvida y la responsabilidad se
transfiere simplemente a ese organismo internacional. Es necesario que los
Estados miembros asuman plenamente sus responsabilidades, de manera
compartida pero diferenciada, de tal manera que contribuyan en la medida de sus
posibilidades y de su peso especfico en el escenario internacional.
Mxico, como pas observante del derecho internacional, est llamado
tambin a cumplir con sus compromisos y obligaciones internacionales. No solo
las contractuales, sino tambin con aquellas que se desprenden de su posicin
privilegiada como punto de encuentro entre el norte y el sur, el pacfico y el
atlntico, en particular con el mantenimiento de la paz y de la seguridad
internacionales.
Si Mxico busca posicionarse de manera contundente en el nuevo contexto
mundial debe asumir plenamente su responsabilidad internacional, continuar su
debate interno y tomar una decisin estratgica que tome en cuenta los intereses
objetivos nacionales.
24
Con un enfoque de mediano y largo plazo, nuestra participacin impulsara
un esquema de seguridad preventiva que privilegie la agenda del desarrollo y de
la cooperacin internacional. A la vez, contribuira a fortalecer el prestigio que
Mxico ha adquirido sosteniendo nuestras posiciones en foros regionales e
internacionales, dndole mayor legitimidad en los mismos.
De manera simultnea, permitira a nuestro pas adquirir e intercambiar
experiencias valiosas a travs de las instituciones que participen y contribuira a
su mejoramiento, su actualizacin y redundara en beneficio de nuestra vida
institucional.
En la prctica, Mxico ha participado directamente en 3 OMPs
22
y ha
ofrecido asistencia electoral en ms de 40 pases lo que, como hemos visto, es un
componente muy importante del mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales.
Con un papel ms activo Mxico podra atender de mejor manera algunas
regiones prioritarias para Mxico, tales como Centroamrica y el Caribe a travs
de su participacin en OMPs con esquemas no militares. Si unimos esfuerzos con
la comunidad internacional para contribuir con el desarrollo y la seguridad de esas
regiones y, a travs de enfoques preventivos contribuimos a garantizar la
estabilidad regional, estaramos atendiendo de manera positiva preocupaciones
legtimas de seguridad internacional de Mxico.
Frente a los retos que representa el actual escenario internacional, Mxico
debe participar activamente en la definicin de la agenda internacional, a riesgo
de que los dems pases la definan por l. As es importante promover nuestro
propio enfoque de seguridad y desarrollo desde una perspectiva amplia e integral,
como lo puede ser a travs de las OMPs.
22
Para mayor informacin ver: Reyes, Guillermo. La participacin de Mxico en misiones de paz de las
Naciones Unidas. En Reyes, Guillermo (Coord.) La participacin de Mxico en misiones de paz de las
Naciones Unidas. SRE, en prensa. Pp 13-28.
25
El Gobierno de Mxico debe disear los esquemas de participacin que
beneficien y fortalezcan la posicin e intereses de nuestro pas en el exterior en
congruencias con el nuevo contexto internacional. Una de ellas es la participacin
de Mxico en OMPs. Este es el momento de la definicin de rumbos y polticas y
con este trabajo he buscado contribuir a ello.
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