NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DAS LICITAES E CONTRATAES
THE PUBLIC ATTORNEYS CONSULTANT OFFICES RESPONSIBILITIES AND THE GOVERNMENTAL BIDDINGS AND CONTRACTS DUE PROCESS
Jess Torres Pereira Junior Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro
Marins Restelatto Dotti Advogada da Unio
RESUMO: O art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, obriga a que as minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes, sejam previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao. Nesse mister, cumpre-lhe analisar a legalidade de seus dispositivos e/ou clusulas, orientando o gestor pblico a adotar regras e a proceder segundo os princpios e normas aplicveis. A manifestao jurdica com base no art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93 obrigatria, mas no vinculativa para o gestor. Uma vez acatada, ela passa a integrar a motivao do ato decisrio da autoridade competente. A assessoria jurdica responde por suas manifestaes jurdicas, cujos matizes constituem o objeto deste estudo, notadamente no mbito da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e de Contas. PALAVRAS-CHAVE: Licitaes e contratos. Manifestao jurdica. Obrigatoriedade. Responsabilidade. Tribunais Superiores e de Contas ABSTRACT: The brazilian 1993 federal law, number 8.666, item 38, obligates that bidding's acts, as well as contracts, agreements and partnerships clauses and stipulations, must be previously examined and approved by public administration attorneys consultant offices, whose task is to make sure that those acts, contracts and partnerships proposed rules are suitable to the law and general principles. The offices' guide lines become part of the decision motivation, if accepted by the authority in charge of its enforcement. Examine such expert advice consequences and legal effects is this article subject, mainly attached to judicial and control Courts perspective. KEYWORDS: bidding and public administration contracts. Previous analyze by public administration attorneys consultante offices. Imposition. Responsibilities. Superior Courts of Justice and Accountability Courts control.
Sumrio: Introduo; 1 Exame e aprovao de minutas de edital: extenso a minutas de convite? 2 Exame e aprovao de minutas-padro; 2.1 A jurisprudncia do TCU; 3 O parecer jurdico obrigatrio, mas no vincula a autoridade gestora; 4 Ausncia do parecer jurdico e nulidade do processo; 5 Limites do parecer jurdico sobre a definio do objeto; 5.1 A jurisprudncia do TCU; 6 A responsabilidade da assessoria jurdica perante o controle externo; 7 Deciso do superior hierrquico sobre o parecer jurdico; 8 Excluso de responsabilidade da assessoria jurdica; 8.1 Fundamentao plausvel. 8.2 Ausncia de m-f; 9 A responsabilidade da assessoria jurdica na jurisprudncia do TCU; 9.1 Fundamentao insuficiente; 9.2 Fundamentao desarrazoada; 9.3 Fundamentao contrria a disposio literal de lei ou com deturpao de precedente jurisprudencial; 10 Responsabilidade da assessoria jurdica na jurisprudncia do STF; 11 Responsabilidade da assessoria jurdica na jurisprudncia do STJ; 12 Concluso.
INTRODUO O art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666, de 1993, que estabelece normas gerais sobre licitaes e contrataes administrativas, obriga que as minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes, sejam previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da Administrao. A exigncia tambm deve ser atendida na modalidade licitatria do prego, em seus dois formatos, presencial e eletrnico, por aplicao subsidiria da Lei n 8.666/93 (art. 9 da Lei n 10.520/02). O exame prvio de minutas pela assessoria jurdica visa a evitar defeitos capazes de macular o procedimento licitatrio, ensejando sua nulidade e tambm a do contrato dele resultante. Trata-se de dever imposto ao gestor pblico, cujo descumprimento ou cumprimento inadequado acarreta consequncias no campo das responsabilidades funcionais. A Lei n 8.666/93, a par de estabelecer o exame de minutas pela assessoria jurdica, conferiu-lhe poder decisrio atpico, qual seja o de aprov-las ou, por consectrio lgico, desaprov-las. O objeto de exame e aprovao pela assessoria jurdica so as minutas de edital, o que inclui os seus anexos, bem como as minutas de contratos, acordos, convnios ou ajustes em sentido amplo, ou seja, acordos de vontade em geral, como termos de parceria e de cooperao, e, tambm, alteraes bilaterais e unilaterais que se fizerem necessrias no curso da execuo, formalizadas por meio de termos aditivos. O que se examina e aprova, prvia e conclusivamente, so minutas, quer dizer, a verso escrita de edital, contrato, convnio ou ajuste, proposta por rgos tcnicos e administrativos, de sorte a possibilitar a sua reformulao a partir de orientaes expedidas pela assessoria jurdica da Administrao, vale dizer, vedado tal exame por entidades de assessoramento jurdico externas Administrao, tanto quanto se veda a elaborao das minutas por terceiros estranhos Administrao. A elaborao das minutas e o seu exame e aprovao pela assessoria jurdica integram a chamada fase interna do processo administrativo da contratao, de que no podem participar pessoas externas Administrao pela singela e evidente razo de que tal participao devassaria o processo antes da publicidade universal, a criar oportunidades de acesso a informaes privilegiadas, de que os favorecidos fariam uso para apresentar propostas em condies indisputveis pelo mercado, direcionando o resultado da licitao e viciando o contrato dela resultante. Em outras palavras, fraudar-se-iam os princpios da competitividade e o do sigilo das propostas at o momento legal de sua abertura. Tais exame e aprovao so obrigatrios em face da lei, mas, como se ver, no vinculam o gestor pblico, que poder discordar das orientaes traadas pela assessoria jurdica, desde que fundamentadamente. Logo se deduz quo desafiantes podem ser as questes que exsurgem da aplicao dessa peculiar norma da Lei Geral, exigente da produo, em cada processo de contratao, de pareceres a um s tempo obrigatrios, decisrios e opinativos, a gerar responsabilidades cujos matizes constituem o objeto deste estudo, notadamente no mbito da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e de Contas. 1 EXAME E APROVAO DE MINUTAS DE EDITAL: EXTENSO A MINUTAS DE CONVITE? Convite modalidade licitatria prevista no art. 22, 3, da Lei n 8.666/93, realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitao, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela Administrao, que o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas. Por meio do Convite, a Administrao escolhe os possveis interessados em com ela contratar, cadastrados ou no. Sua validade depende do recebimento de pelo menos trs propostas classificveis, ou seja, que atendam a todas as exigncias do instrumento convocatrio, no sendo suficiente a obteno de trs propostas se, dentre elas, figure uma que desatenda quelas exigncias e, por isto, deva ser desclassificada. Caso no se apresente esse mnimo de trs propostas aceitveis a Administrao deve repetir o Convite, estendendo-o a outros interessados, enquanto existirem cadastrados no convidados, ressalvadas as hipteses de limitao de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstncias estas que devem ser justificadas no processo licitatrio. A divulgao pode ser feita mediante afixao de cpia do ato convocatrio (carta-convite) em quadro de avisos do rgo ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgao. No necessria a publicao na imprensa oficial ou em mdia impressa, como estatudo no art. 21 da Lei n 8.666/93, o que no obsta a Administrao de faz-lo caso queira ampliar a competitividade. No que tange anlise e aprovao da minuta da carta-convite pela assessoria jurdica, por analogia com o procedimento imposto para a minuta de edital, o Tribunal de Contas da Unio, em seu Manual intitulado Licitaes & Contratos. Orientaes e Jurisprudncia, 4 edio, p. 270, orienta ser dispensvel aprovao das respectivas minutas. A legislao no exige que os atos convocatrios de licitaes realizadas nessa modalidade sejam examinados pelo setor jurdico. A Lei n 8.666/93, nos textos de alguns de seus dispositivos, refere-se ao edital e ao convite separadamente, com o propsito de estabelecer a distino entre esses dois instrumentos convocatrios. Assim: Art. 21 [...] 3 o Os prazos estabelecidos no pargrafo anterior sero contados a partir da ltima publicao do edital resumido ou da expedio do convite, ou ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e respectivos anexos, prevalecendo a data que ocorrer mais tarde. [...] Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados oportunamente: I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso; II - comprovante das publicaes do edital resumido, na forma do art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite; [...] Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em considerao os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos por esta Lei. [...] 2 o No se considerar qualquer oferta de vantagem no prevista no edital ou no convite, inclusive financiamentos subsidiados ou a fundo perdido, nem preo ou vantagem baseada nas ofertas dos demais licitantes. [...] Art. 45 [...] 1 o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao, exceto na modalidade concurso: I - a de menor preo - quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo; [...] Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam: [...] XI - a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor; [...] Art. 75. Salvo disposies em contrrio constantes do edital, do convite ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais provas exigidos por normas tcnicas oficiais para a boa execuo do objeto do contrato correm por conta do contratado. O pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 dispe, apenas, sobre o prvio exame e aprovao de minutas de editais. No integra o dispositivo a referncia a exame e aprovao de minutas de cartas-convites, do que se conclui que deliberadamente a estes excluiu. Com efeito, por constituir um procedimento simplificado em comparao com as demais modalidades licitatrias (tomada de preos, concorrncia e tambm o prego), dispensada a remessa da minuta da carta-convite para exame prvio e aprovao pela assessoria jurdica, o que no retira do gestor pblico a possibilidade de submet-la a tal exame, se entend-lo necessrio em casos especficos. A assessoria jurdica no poder eximir-se do exame sob a justificativa de que a obrigao no consta da lei. Veja-se que o inciso VI, do art. 38, inclui, dentre os documentos instrutrios do processo da licitao, os pareceres jurdicos, o que abre ensejo a que o gestor remeta todos os expedientes que reputar relevantes para certificar-se da legalidade do certame, inclusive minuta de carta- convite, se considerar prudente colher a manifestao da assessoria jurdica. A dispensa de exame e aprovao pela assessoria jurdica da minuta de carta- convite no afasta, porm, a obrigatoriedade de exame prvio da minuta de contrato que resulte da licitao mediante convite. Note-se que, ao mencionar as minutas de contratos, a norma do art. 38, pargrafo nico, no distingue a modalidade de licitao que o gerou, sequer se houve licitao. Deduz-se que toda minuta de contrato, seja este precedido ou no de licitao, dever passar pelo crivo prvio da assessoria jurdica. 2 EXAME E APROVAO DE MINUTAS-PADRO aceitvel dispensar-se a manifestao da assessoria jurdica quando existirem minutas-padro j por ela examinadas e aprovadas? Em licitaes corriqueiras, em que as variaes entre as respectivas minutas (a minuta-padro previamente aprovada e a minuta que a Administrao pretende utilizar) so nfimas, restringindo-se, v.g., adequao de dispositivos e clusulas, como as referentes quantidade do objeto, prazos e local para entrega, sem que se altere qualquer outro dispositivo e/ou clusula do instrumento previamente examinado e aprovado, admitido, em carter excepcional, o no envio da minuta para a assessoria jurdica. O pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 no expresso quanto obrigatoriedade de que cada procedimento licitatrio ou contratao direta tenha a respectiva minuta submetida a exame e aprovao pela assessoria jurdica. Alm disso, a existncia de minutas-padro, previamente examinadas e aprovadas na forma do disposto no pargrafo nico, do art. 38, da Lei n 8.666/93 contribui para a padronizao de procedimentos e a celeridade processual 1 , esta alada a princpio constitucional por fora da EC n 45, de 2004, e homenageia o princpio da eficincia na medida em que recursos materiais e humanos podem ser direcionados execuo de outras tarefas administrativas. Mas a dispensa de remessa assessoria jurdica por existir minuta-padro pressupe a comprovao do gestor pblico, no processo da licitao ou da contratao direta, de que a minuta entranhada aos autos segue o modelo previamente aprovado, com indicao de nmero e data da respectiva manifestao jurdica, a indicao dos dispositivos e/ou clusulas que sofreram alterao em relao minuta-padro e a justificativa quanto adequao pretendida em relao aos demais dispositivos e clusulas da minuta-padro. No Manual do Tribunal de Contas da Unio, intitulado Licitaes & Contratos. Orientaes e Jurisprudncia, 4 edio, p. 270, a Corte orienta que: permitida a utilizao de modelos padronizados de editais e de contratos previamente submetidos anlise da rea jurdica do rgo ou entidade contratante. Nesses modelos, o gestor limita-se a preencher dados especficos da contratao, sem alterar quaisquer condies ou clusulas anteriormente examinadas. Cabe ao gestor pblico verificar a conformidade entre a licitao ou a contratao direta que pretende realizar e a minuta-padro previamente examinada e aprovada pela assessoria jurdica. Em vista das peculiaridades de cada caso concreto e havendo dvida acerca da perfeita identidade das minutas, deve prevalecer a regra geral de colher-se a manifestao da assessoria jurdica. Se houve alterao nas normas de regncia aps a aprovao das minutas-padro, impe-se, tambm nesse caso, a remessa das novas minutas ao exame e aprovao da assessoria jurdica. Ao examinar e aprovar minutas-padro de editais e/ou contratos, a assessoria jurdica mantm sua responsabilidade sobre os procedimentos licitatrios e contrataes diretas em que tenham sido utilizadas. O gestor responder pela deciso de no encaminhar minuta-padro assessoria jurdica quando tal procedimento se impunha em razo da substancial ajustamento em dispositivos ou clusulas previamente aprovadas. 2.1 A JURISPRUDNCIA DO TCU O Tribunal de Contas da Unio, nos julgados que seguem, assenta o entendimento de que, em carter excepcional, aceitvel a utilizao de minuta- padro de edital e/ou contrato, previamente aprovada pela assessoria jurdica. Assim:
1 Art. 5 [...] LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.
(a) 6. Acerca do assunto, o Tribunal recentemente apreciou pedido de reexame interposto pela [...] contra o Acrdo n 1.577/2006- TCU-Plenrio e deliberou no sentido de modificar alguns dispositivos dessa deliberao, conferindo a um deles a seguinte redao (Acrdo 3014/2010-Plenrio): 9.2.3. submeta apreciao da Assessoria Jurdica as minutas de todos os contratos a serem celebrados, obedecendo aos ditames do pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 (correspondente subclusula 7.1.2 do Decreto n 2.745/1998), estando autorizada a utilizar excepcionalmente minuta-padro, previamente aprovada pela Assessoria Jurdica, quando houver identidade de objeto - e este representar contratao corriqueira - e no restarem dvidas acerca da possibilidade de adequao das clusulas exigidas no contrato pretendido s clusulas previamente estabelecidas na minuta-padro. 7. Haja vista que, naquela ocasio, a matria foi devidamente debatida, no ocorrendo nenhuma divergncia, penso que o entendimento deva ser mantido. (Acrdo n 873/2011 Plenrio, Processo n 007.483/2009-0, Relator Min. Jos Jorge); (b) 9.2.3. submeta apreciao da Assessoria Jurdica as minutas de todos os contratos a serem celebrados, obedecendo aos ditames do pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 (correspondente subclusula 7.1.2 do Decreto n 2.745/1998), estando autorizada a utilizar excepcionalmente minuta-padro, previamente aprovada pela Assessoria Jurdica, quando houver identidade de objeto e este representar contratao corriqueira e no restarem dvidas acerca da possibilidade de adequao das clusulas exigidas no contrato pretendido s clusulas previamente estabelecidas na minuta- padro (Acrdo n 3014/2010, Plenrio, Processo TC- 005.268/2005-1, Relator Min. Augusto Nardes); (c) Trata-se de pedido de reexame interposto [...] contra a determinao constante no item 1.1. do Acrdo 1349/2003- Plenrio, expedida nos seguintes termos (fl. 124 do volume principal): 1.1 - que submeta aprovao de sua Assessoria Jurdica todas as minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes, conforme exige o art. 38, pargrafo nico, da Lei 8.666/93. Voto do Ministro Relator Conheo do pedido de reexame, uma vez observados os requisitos de admissibilidade previstos no art. 48 da Lei 8.443/92 e no art. 286 do Regimento Interno. Houve divergncia nos rgos instrutivos sobre o melhor encaminhamento a ser dado ao pedido de reexame [...] acerca da proibio da utilizao de minutas-padro em procedimentos licitatrios. O Analista da Secretaria de Recursos acolhe a argumentao do recorrente, que se fundamenta essencialmente nos princpios da eficincia e da economicidade, e que esto sintetizados nos seguintes pargrafos, in verbis: A melhor gesto de recursos disponveis , sem dvida, a que resulta do planejamento. Nesse sentido, o procedimento normatizado pelo [...] Recorrente, que uniformiza a atuao dos seus administradores em todo o Pas, resulta em gesto de recursos com respeito ao princpio da economicidade, alm de adequar-se ao princpio da moralidade. O atendimento das instrues pelo Administrador vem impedir quaisquer equvocos ou desvios, tornando transparente, clere e diminuindo os custos do procedimento licitatrio. Ganha a empresa com a otimizao de recursos financeiros, materiais e humanos desde o incio da fase interna, at a assinatura e posterior execuo do contrato. Portanto, outra concluso no h: a adoo por parte [...] Recorrente da sistemtica de utilizao de minutas-padro de editais e de contratos comuns que se repetem periodicamente em todo o Pas, que j contaram com a anlise e a aprovao prvia pelo rgo jurdico, e que so inseridos em suas instrues internas, procedimento adequado a uma administrao eficiente - como deve ser para quem atua em regime de concorrncia com as empresas privadas - e termina por concretizar o princpio da eficincia constitucional. Os dirigentes da Serur e o Ministrio Pblico discordam. Nos termos do pargrafo nico do art. 38 da Lei 8.666/93, a exigncia de manifestao prvia seria para cada procedimento licitatrio. A padronizao de procedimentos que se repetem rotineiramente um meio salutar de a Administrao desincumbir-se de tarefas que, numericamente significativas, na essncia referem-se sempre aos mesmos atos administrativos. Sua adoo desejvel na medida em que libera recursos humanos e materiais para serem utilizados naquelas aes que impe atuao individualizada. A repetio de procedimentos licitatrios que tenham o mesmo objeto e que guardem proporo em relao s quantidades enquadram-se nessa hiptese. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Direito administrativo, 14 ed., So Paulo: Atlas, 2002, pg. 81, ao tratar de princpios da administrao pblica, ensina que: O princpio da razoabilidade, sob a feio de proporcionalidade entre meios e fins, est contido implicitamente no artigo 2, pargrafo nico, da Lei n 9.784/99, que impe Administrao Pblica: adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico (inciso VI); observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos administrados (inciso VIII); adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX); (...). Segundo Hely Lopes Meirelles, in Direito administrativo brasileiro, Malheiros Editores, So Paulo, 22 ed., pg. 90, o dever de eficincia corresponde ao dever de boa administrao e o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico (...). Assim, admitindo-se a existncia de procedimentos licitatrios idnticos tanto em relao ao objeto quanto em relao s quantidades ou, ento, quanto modalidade licitatria, a utilizao de minutas-padro no fere o dispositivo legal que impe a prvia manifestao da assessoria jurdica sobre a regularidade das minutas dos editais e dos contratos. Alis, sobre esse aspecto - responsabilidade da assessoria jurdica -, Maral Justen Filho - in Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 6 ed. So Paulo: Dialtica, 1999. p. 370 - afirma: Ao examinar e aprovar os atos da licitao, a assessoria jurdica assume responsabilidade pessoal solidria pelo que foi praticado. Ou seja, a manifestao acerca da validade do edital e dos instrumentos de contratao associa o emitente do parecer ao autor dos atos. H dever de ofcio de manifestar-se pela invalidade, quando os atos contenham defeitos. No possvel os integrantes da assessoria jurdica pretenderem escapar aos efeitos da responsabilizao pessoal quando tiverem atuado defeituosamente no cumprimento de seus deveres: se havia defeito jurdico, tinham o dever de apont-lo. A afirmativa se mantm inclusive em face de questes duvidosas ou controvertidas. Havendo discordncia doutrinria ou jurisprudencial acerca de certos temas, a assessoria jurdica tem o dever de consignar essas variaes, para possibilitar s autoridades executivas pleno conhecimento dos riscos de determinadas aes. Dessa forma, ao aprovar minutas-padro de editais e/ou contratos, a assessoria jurdica mantm sua responsabilidade normativa sobre procedimentos licitatrios em que tenham sido utilizadas. Ao gestor caber a responsabilidade da verificao da conformidade entre a licitao que pretende realizar e a minuta-padro previamente examinada e aprovada pela assessoria jurdica. Por prudncia, havendo dvida da perfeita identidade, deve-se requerer a manifestao da assessoria jurdica, em vista das peculiaridades de cada caso concreto. A despeito de haver decises do TCU que determinam a atuao da assessoria jurdica em cada procedimento licitatrio, o texto legal - pargrafo nico do art. 38 da Lei 8.666/93 - no expresso quanto a essa obrigatoriedade. Assim, a utilizao de minutas-padro, guardadas as necessrias cautelas, em que, como assevera o recorrente (fl. 8/9 do anexo 1), limita-se ao preenchimento das quantidades de bens e servios, unidades favorecidas, local de entrega dos bens ou prestao dos servios, sem alterar quaisquer das clusulas desses instrumentos previamente examinados pela assessoria jurdica, atende aos princpios da legalidade e tambm da eficincia e da proporcionalidade. Em face do exposto, com vnias do titular da unidade tcnica e do Ministrio Pblico, voto por que o Tribunal de Contas da Unio aprove o Acrdo que ora submeto a este Plenrio. Acrdo ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, com fundamento no art. 48, pargrafo nico, c/c o 33 da Lei 8.443/92, em: 9.1. conhecer do pedido de reexame e dar-lhe provimento; 9.2. tornar insubsistente a determinao constante no item 1.1. do Acrdo 1349/2003 - Plenrio; 9.3. dar cincia da presente deliberao ao recorrente. (Acrdo n 1504/2005, Plenrio, Processo n 001.936/2003-1, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues). (d) No Acrdo n 392/2006, Plenrio, sumariou a Corte de Contas Federal: PEDIDO DE REEXAME. AUDITORIA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. LICITAO. UTILIZAO DE MINUTAS-PADRO DE EDITAIS E CONTRATOS. LEGALIDADE. PROVIMENTO. INSUBSISTNCIA DE DETERMINAO. [...] 2 - legal a utilizao de procedimentos licitatrios padronizados, desde que atenda aos princpios da legalidade, da eficincia, da proporcionalidade e que o gestor verifique a conformidade entre a licitao pretendida e a minuta-padro do edital e do contrato previamente examinados e aprovados pelo rgo jurdico. (Processo n 008.107/2005-4, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues). 3 O PARECER JURDICO OBRIGATRIO, MAS NO VINCULA A AUTORIDADE GESTORA legtimo que a assessoria jurdica condicione a aprovao de minutas de editais, contratos, acordos, convnios ou ajustes ao cumprimento, pelo gestor pblico, das manifestaes jurdicas exaradas, a fim de tornar mais clere a fase interna do procedimento licitatrio ou da contratao direta? A manifestao produzida pela assessoria jurdica, na forma estatuda pelo pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93, obrigatria, mas no vinculativa para o gestor pblico, que pode dela discordar, desde que apresente as razes de fato e de direito que lhes d sustentao. No h como se produzir orientao jurdica condicionada ao seu cumprimento quando tal orientao no vinculativa, ou seja, quando seu cumprimento no impositivo. Pode a assessoria jurdica, visando dar cumprimento ao princpio da celeridade processual e, assim, evitar que o processo licitatrio ou da contratao direta, contendo as respectivas minutas, retorne para nova anlise a partir da orientao jurdica exarada, proceder a exame e aprovao desses instrumentos com ressalvas, devidamente fundamentadas. O gestor pblico pode acolh-las ou no, motivando a deciso neste ltimo caso. Se acolhidas, elas passam a integrar a prpria motivao do gestor. Produzir manifestao jurdica insuficiente, ou seja, sem fundamentao, ou com a s meno de que a minuta examinada no compatvel com a legalidade, seguindo-se da orientao para que o gestor pblico a reformule segundo a lei de regncia, enseja a responsabilizao administrativa do assessor jurdico, por violao ao princpio da motivao. Aprovar minuta com ressalvas no significa produzi-la para a Administrao. A elaborao de minuta de edital ou convite deve ser confiada a agente ou equipe com conhecimentos tcnicos especficos relacionados ao objeto da licitao (princpios da especializao e da segregao de funes). assessoria jurdica compete examin-la na integralidade e aprov-la, se condizente com as normas de regncia. Se ressalvas forem feitas, cumpre assessoria jurdica motiv-las, apresentando, inclusive, proposta de redao para alguns de seus dispositivos ou clusulas, conforme a norma de regncia aplicvel, cuidando-se para que a proposio no adentre no campo da oportunidade e convenincia do gestor. 4 AUSNCIA DO PARECER JURDICO E NULIDADE DO PROCESSO A ausncia de prvio exame e aprovao de minutas de editais, contratos, acordos, convnios e outros ajustes, na forma estatuda pelo pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93, causa de nulidade do procedimento licitatrio e do contrato dele decorrente? Cumpre assessoria jurdica, ao examinar e aprovar as minutas que lhes so encaminhadas, manifestar-se quanto legalidade de seus dispositivos e/ou clusulas, orientando o gestor pblico a adotar regras e a proceder segundo os princpios e normas aplicveis. A manifestao jurdica obrigatria, mas no vinculativa. Uma vez acatada a orientao da assessoria jurdica, ela passa a integrar a motivao do ato decisrio da autoridade competente. Tal manifestao jurdica constitui condio para a validade das minutas. Sua ausncia no sanada pela apresentao de manifestao jurdica posterior. Se no integra o processo da licitao ou da contratao direta, por conseguinte, no pode servir como fundamento de decidir do gestor pblico. Assim, no TCU: Outra irregularidade que no foi elidida consiste na ausncia do pronunciamento do rgo jurdico acerca da minuta do contrato, em contrariedade ao pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93. Como bem asseverou a analista da Secex/PE (fl. 516, vol. 8), a apresentao posterior do parecer jurdico (fls. 503/504, vol. 8) no sana a irregularidade, pois, se no constava anteriormente nos autos do processo licitatrio, no poderia ter servido de suporte para a deciso do Administrador, no estando atendido, desse modo, o fim visado pela lei de licitaes. (Acrdo n 2004/2007, Plenrio, Processo n 011.135/2001-8, Relator Min. Benjamin Zymler). 5 LIMITES DO PARECER JURDICO SOBRE A DEFINIO DO OBJETO legtima a interferncia da assessoria jurdica na escolha do objeto da licitao ou da contratao direta, pretendida pela Administrao? O planejamento das licitaes, independentemente da modalidade adotada, e tambm das contrataes diretas, exige, minimamente, a definio do seu objeto em forma clara, concisa e objetiva, a quantidade total estimada, alm da justificativa de sua necessidade e do resultado esperado. O agente ou setor responsvel dentro da estrutura da Administrao encarregar-se- da elaborao das minutas, em conformidade com as condies estabelecidas no termo de referncia, projeto bsico ou documento contendo as especificaes do objeto, no caso de compras. O processo licitatrio ou de contratao direta, contendo as respectivas minutas, seguir, ento, para exame e aprovao da assessoria jurdica. Os processos de contratao direta, por dispensa ou inexigibilidade de licitao, mesmo que no instrudos com minuta de termo de contrato, tambm devem ser encaminhados para anlise da assessoria jurdica, consoante preceitua o inciso VI, do art. 38, da Lei n 8.666/93, verbis: Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados oportunamente: [...] VI - pareceres tcnicos ou jurdicos emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade. A Lei Geral das Licitaes e Contrataes obriga que a assessoria jurdica da Administrao examine e aprove as minutas de edital e de contratao direta. No lhe permitido imiscuir-se na escolha do objeto, adentrando no campo da oportunidade e da convenincia do gestor. Se este pretende adquirir automveis, no compete assessoria jurdica manifestar-se no sentido de que a aquisio deva ser de motocicletas; se pretende contratar servios de vigilncia, no cabe assessoria jurdica decidir que melhor seria a contratao de recepcionistas. Tem o gestor pblico a discricionariedade de optar pela contratao do objeto que melhor atenda ao interesse pblico, no podendo a assessoria jurdica adentrar no mrito dessa escolha. O prolator de uma manifestao jurdica no se transforma num gestor pblico. Todavia, dever da assessoria jurdica pronunciar-se quando verifica que o objeto da licitao ou da contratao direta afronta princpios administrativos, passando a orientar o gestor pblico para que no prossiga no seu intento, de forma motivada. O gestor pblico tem o dever de remeter o processo (contendo as respectivas minutas) para anlise da assessoria jurdica, todavia, pode discordar das orientaes jurdicas exaradas, desde que fundamentadamente, ou seja, com a apresentao dos pressupostos de fato e de direito que sustentam o entendimento contrrio a tais orientaes. Pode, tambm, aps receber orientao jurdica desfavorvel a sua pretenso, instruir o processo ou a consulta com elementos mais robustos e encaminh-lo assessoria jurdica para nova manifestao. No raro, gestores pblicos encaminham processos licitatrios, de contratao direta, ou consultas s assessorias jurdicas, desprovidas dos elementos necessrios ao exame jurdico, ou com dados genricos ou superficiais, no intuito de obterem pareceres favorveis s suas "verdadeiras" pretenses, nem sempre aparentes aos olhos de quem deve analisar juridicamente o assunto. A assessoria jurdica deve precatar-se a esse respeito, solicitando da Administrao os necessrios elementos formulao da manifestao jurdica, evitando basear-se em presunes ou suposies. Mesmo sem poder adentrar no campo da convenincia e oportunidade do gestor pblico, quanto escolha do objeto que melhor atenda ao interesse pblico, compete assessoria jurdica orient-lo na conduo de uma licitao ou contratao direta em sintonia com os princpios e normas de regncia. Exemplifique-se com a compra de automveis. Cabe assessoria jurdica orientar o gestor pblico para que observe o princpio da padronizao, em face da compatibilidade de especificaes tcnicas e de desempenho j existentes na frota, e observadas, quando for o caso, as condies de manuteno, assistncia tcnica e garantia oferecida. Na licitao para a contratao de servios de vigilncia, promovida por rgos ou entidades da Administrao Pblica federal, cumpre assessoria jurdica orientar o gestor pblico para que realize estudos visando a racionalizar o nmero de postos de vigilncia, de forma a extinguir aqueles que no forem essenciais, e substituindo por recepcionistas aqueles destinados ao atendimento ao pblico (art. 51-A, da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 2, de 30.04.08). 5.1 A JURISPRUDNCIA DO TCU Nos julgados que se seguem, do Tribunal de Contas da Unio, assentada a natureza jurdica da manifestao exigida pelo pargrafo nico, do art. 38, da Lei n 8.666/93, destacando-se que, embora obrigatria, no vinculativa. Destaca, tambm, a importncia de o gestor pblico examinar a correo da manifestao jurdica produzida. Assim: O seguinte trecho do voto condutor do Acrdo 19/2002 Plenrio bastante esclarecedor nesse sentido: Tambm no aproveita ao recorrente o fato de haver parecer jurdico e tcnico favorvel contratao. Tais pareceres no so vinculantes do gestor, o que no significa ausncia de responsabilidade daqueles que os firmam. Tem o administrador obrigao de examinar a correo dos pareceres, at mesmo para corrigir eventuais disfunes na administrao. Este dever exsurge com maior intensidade nas situaes em que se est a excepcionar princpio (impessoalidade) e regra (licitao) constitucional. Deve agir com a mxima cautela possvel ao examinar peas tcnicas que concluam pela inviabilidade ou pela inconvenincia da licitao (Acrdo n 939/2010, Plenrio, Processo n TC 007.117/2010-8, Relator Ministro Benjamin Zymler); Voto do Ministro Relator [...] c) a aprovao da minuta pela Procuradoria-Geral do [...] no tem o condo de vincular a administrao, tendo em vista o entendimento desta Corte quanto ao tema, conforme exposto no TC 010.770/2000-7, quando ficou consignado que: Alm disso, vale salientar que o parecer opinativo e no vincula o administrador. Este tem o comando da empresa e assume a responsabilidade de sua gesto. Se se entendesse de forma diversa, estar-se-ia considerando que o parecer jurdico um alvar para o cometimento de ilcitos, o que constitui um absurdo. O dirigente de uma Companhia possui o comando da mquina administrativa e deve estar ciente de todas as decises que adota, independentemente da natureza delas. O administrador pblico no simplesmente uma figura decorativa na estrutura da empresa. Ao contrrio, deve ter uma postura ativa no comando da empresa. Com mais razo, nas licitaes, os gestores devem ser ainda mais cuidadosos, vez que estas envolvem princpios fundamentais da administrao pblica, tais como: legalidade, eficincia, moralidade, impessoalidade, publicidade, controle, coordenao, planejamento, isonomia, proposta mais vantajosa, dentre outros (Constituio Federal, Decreto-lei n 200/67, Lei n 8.666/93); (Acrdo n 1379/2010, Plenrio, Processo TC-007.582/2002-1, Relator Min. Augusto Nardes). 6 A RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA PERANTE O CONTROLE EXTERNO A assessoria jurdica sujeita-se ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas - rgo responsvel pela verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao pblica - mesmo sem exercer atos de gesto. Mesmo que de natureza opinativa e no vinculante, e uma vez acatada, a manifestao jurdica passa a integrar o ato administrativo, sujeitando o seu prolator ao controle externo exercido pela Corte de Contas, sem prejuzo de responder disciplinarmente, pelo mesmo ato, perante o controle interno da Administrao. O pronunciamento jurdico deve ser fundamentado, ou seja, a questo (seja sobre licitao ou contratao direta, ou quando da anlise e aprovao de minutas de editais, contratos, convnios e outros ajustes) deve ser examinada luz dos princpios administrativos, do ordenamento normativo vigente, da jurisprudncia dos Tribunais judiciais e de contas, bem como da doutrina jurdica. No basta assessoria jurdica manifestar-se no sentido de que o ato administrativo, o documento ou o dispositivo constante no edital e seus anexos ou no instrumento que formaliza o convnio no encontra respaldo no ordenamento normativo e, portanto, deve ser excludo ou anulado. Tambm no suficiente a simples meno de que (ou no) compatvel com a legislao ou com normas de inferior hierarquia. preciso enunciar os motivos (conjunto das razes de fato e de direito) do entendimento. A assessoria jurdica, assim como o gestor pblico, no pode esquivar-se da observncia do princpio da motivao, certo que reviso gramatical no se confunde com anlise jurdica, nem a substitui. A compreenso da assessoria jurdica, ao emitir sua manifestao sobre a licitao ou ao analisar e aprovar minutas de editais, contratos, convnios e outros ajustes, quando adotada, integra a motivao do gestor pblico, inserindo-se em elemento de verificao da legalidade, legitimidade e economicidade do ato pelo controle externo. Quando o tema submetido assessoria jurdica comporta dvidas e controvrsias, incumbe-lhe referi-las tal como se apresentam na doutrina e na jurisprudncia. O gestor pblico precisa conhecer tais variaes e, a partir das orientaes do parecer de sua assessoria jurdica, ponderar riscos e benefcios. O Direito no cincia exata e h questes que admitem mais de uma resposta, que se deve alicerar em dispositivos normativos (o raciocnio jurdico tributrio do positivismo normativo), na consulta jurisprudncia atualizada (a referncia aos julgados dos Tribunais judiciais e de contas fornece apoio aos argumentos da manifestao jurdica) e nas consideraes da doutrina (o suporte doutrinrio consagrado advm da opinio dos autores que compem o padro mdio de consultas sobre determinado tema). Assim orienta o Tribunal de Contas da Unio no Acrdo n 939/2010, Plenrio - Quanto ao argumento de que se baseou em parecer jurdico, observo que a jurisprudncia desta Corte no sentido de que, em casos da espcie, a conduta do gestor somente resta justificada quando o parecer est devidamente fundamentado, defende tese aceitvel e/ou est alicerado em lio de doutrina e jurisprudncia. (v.g. Acrdos 62/2000, 19/2002, 75/2002 e 82/2007, todos do Plenrio)." Tanto que o TCU imputou responsabilidade assessoria jurdica pela emisso de manifestao jurdica com fundamentao insuficiente, desarrazoada, contrria expressa disposio literal de lei e at com deturpao de precedente jurisprudencial, como adiante ser demonstrado. Contudo, como sopesado pela mesma Corte quando da apurao de responsabilidade de parecerista jurdico, preciso "aquilatar a existncia do liame ou nexo de causalidade existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso, com implicaes no controle das aes dos gestores da despesa pblica que tenha concorrido para a possibilidade ou concretizao do dano ao Errio." Desdobre-se a advertncia: Na verdade, existe uma larga multiplicidade de situaes de fato, j detidamente examinadas por esta Corte, em que fraudes gravssimas contra o Errio ocorriam sistematicamente fundamentadas em pareceres jurdicos, cujo texto era evidentemente 'de encomenda' e cujas concluses eram plenamente contrrias jurisprudncia e doutrina, chegando s raias da teratologia. Poderia mencionar longa fila de acrdos tendo o [...] como principal protagonista. No entendo que esteja esta Corte obrigada a, automaticamente, excluir, a priori, a responsabilidade de todo e qualquer advogado de entidade fiscalizada pelo TCU, devendo as nuanas e circunstncias existentes em cada caso concreto ser devidamente examinadas. A responsabilidade do advogado autor de um parecer jurdico deve ser desdobrada em pelo menos duas esferas distintas. Na primeira, apurar-se-ia a responsabilidade do advogado pelo exerccio profissional da advocacia, na qual caberia ao Conselho Seccional da OAB, nos termos do art. 32 da Lei 8.906/94, a aplicao das sanes disciplinares, como censura, suspenso, excluso e multa nas hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia, sem excluso da jurisdio comum, perante as autoridades judiciais competentes. Na segunda, a responsabilidade imputada ao autor do parecer jurdico est inter-relacionada com a responsabilidade pela regularidade da gesto da despesa pblica, disciplinada pela Lei n 8.443/92, cuja fiscalizao se insere na competncia deste Tribunal, em hipteses especficas de fraude e grave dano ao Errio. certo que a atividade de controle externo contempla, entre outros aspectos, a verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria jurdica de rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de despesas, constitui fundamentao jurdica e integra a motivao da deciso adotada, estando, por isso, inserido na verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao pblica federal, exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio deste Tribunal, ex vi do art. 70, caput, e 71, II, da Constituio Federal. O fato de o autor de parecer jurdico no exercer funo de execuo administrativa, no ordenar despesas e no utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores pblicos no significa que se encontra excludo do rol de agentes sob jurisdio deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora do julgamento das contas dos gestores pblicos, em caso de grave dano ao Errio, cujo principal fundamento foi o parecer jurdico, muita vez sem consonncia com os autos. Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gesto, fundamental aquilatar a existncia do liame ou nexo de causalidade existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso, com implicaes no controle das aes dos gestores da despesa pblica que tenha concorrido para a possibilidade ou concretizao do dano ao Errio. Sempre que o parecer jurdico pugnar para o cometimento de ato danoso ao Errio ou com grave ofensa ordem jurdica, figurando com relevncia causal para a prtica do ato, estar o autor do parecer alcanado pela jurisdio do TCU, no para fins de fiscalizao do exerccio profissional, mas para fins de fiscalizao da atividade da Administrao Pblica. A mera inscrio do servidor ou empregado pblico na Ordem dos Advogados do Brasil no serve de passaporte para a impunidade por condutas que tenham papel determinante na ocorrncia de danos ao Errio ou de atos praticados com grave violao ordem jurdica, como intermitentemente tem ocorrido no mbito do servio pblico. (Acrdo n 462/2003, Plenrio, Processo n 008.902/1995-0, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues). 7 DECISO DO SUPERIOR HIERRQUICO SOBRE O PARECER JURDICO O superior hierrquico na estrutura do rgo jurdico, incumbido de aprovar a manifestao produzida pelo assessor subordinado, pode dela dissentir. Formalizar a discordncia por escrito e motivadamente, ou seja, apresentar os pressupostos de fato e de direito que amparam compreenso jurdica contrria que foi exarada, respondendo, ento, pessoal e exclusivamente, em decorrncia da hierarquia de sua manifestao, perante as aes de controle interno e externo. O superior hierrquico pode e deve, se for o caso, apontar vcio de legalidade na manifestao jurdica produzida pelo subordinado, o que lhe exige conhecimento e diligncia na apreciao das peas postas sua aprovao, podendo responder solidariamente com aquele. Se verificar que a manifestao jurdica insuficiente, pode solicitar ao assessor jurdico subordinado seu reexame ou complementao, tambm de forma motivada. O dever de motivar indissocivel de qualquer manifestao jurdica, independentemente da hierarquia administrativa que a produz. Jos dos Santos Carvalho Filho leciona: Decorre tambm da hierarquia o poder de reviso dos atos praticados por agentes de nvel hierrquico mais baixo. Se o ato contiver vcio de legalidade ou no se coadunar com a orientao administrativa, pode o agente superior rev-lo para ajustamento a essa orientao ou para restaurar a legalidade. (Manual de Direito Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003, p. 49- 50). Averbe-se a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio sobre a responsabilidade solidria do superior hierrquico: 40. A ntegra da manifestao contida na referida Nota Tcnica foi acolhida pelos superiores de seu subscritor. deles tambm a responsabilidade pelo que ali restou entendido. Bastava uma leitura rpida de seu texto para verificar a no conformidade com as exigncias do art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93. Tampouco para que se verificasse a completa ausncia de meno a entendimentos jurisprudenciais deste Tribunal. No se tratava de providncias que demandassem tempo excessivo ou estudos aprofundados, pois, ao contrrio do que insistem em afirmar os procuradores, no havia qualquer elemento tcnico nas justificativas ou no objeto do contrato que os incapacitasse ao exame que deveriam fazer acerca da observncia do referido dispositivo legal. Ademais, frise-se mais uma vez, a mencionada justificativa sequer abordou a existncia de nexo entre os requisitos definidos no referido dispositivo legal, a natureza da instituio e o objeto contratual. (Acrdo n 994/2006, Plenrio. Processo n 018.337/2004-0, Relator Min. Ubiratan Aguiar). Sobre a insuficincia das manifestaes jurdicas, a ttulo ilustrativo, reproduz-se dispositivo da Portaria AGU n 1.399, de 05 de outubro de 2009, que dispe sobre as manifestaes jurdicas dos rgos de direo superior e de execuo da Advocacia-Geral da Unio e de seus rgos vinculados: Art. 9 [...] 2 Considera-se insuficiente a manifestao jurdica que: I - no aborde integralmente o tema objeto da consulta; II - carea de fundamentao jurdica bastante a respaldar as suas concluses; III - apresente incongruncia entre as concluses e os fundamentos jurdicos manejados; e IV - contenha obscuridades que impeam a sua perfeita compreenso. A discordncia ou a complementao, expressa pelo superior hierrquico quanto manifestao jurdica do assessor subordinado, apoiada por lies da doutrina e pela jurisprudncia dos tribunais judiciais e/ou de contas, salutar por consignar a existncia de questo duvidosa ou controvertida e a variao de entendimento jurdico em relao a ela, possibilitando-se ao gestor pblico conhec-las na tomada de deciso. O superior hierrquico no pode sequer cogitar de ignorar a manifestao jurdica produzida pelo assessor subordinado, no a inserindo nos autos do processo ou destes excluindo-a. Veja-se, a respeito, o que preceitua a Portaria n 1.399, de 2009, no mbito da Advocacia-Geral da Unio: Art. 10. A manifestao jurdica no aprovada integrar os autos, mediante a consignao da sua no aprovao. 8 EXCLUSO DE RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA A emisso de manifestaes jurdicas embasadas em tese aceitvel e/ou aliceradas em lio de doutrina e jurisprudncia atende ao princpio da motivao e confere segurana jurdica ao gestor pblico na tomada das decises de sua competncia. 8.1 FUNDAMENTAO PLAUSVEL Nos julgados que se seguem, o TCU pronunciou-se sobre a iseno de responsabilidade do assessor jurdico pela emisso de manifestao bem fundamentada. (a) "Relatrio do Ministro Relator [...] 10. Quanto ao fato de a contratao em exame contar com pareceres tcnico e jurdico favorveis e isentos dos vcios de dolo, erro ou fraude, o Analista frisa, s fls. 22/23, que o Administrador no pode eximir-se da responsabilidade por seus atos de gesto com base em pareceres no vinculantes. Para esse resultado, necessrio seria que o parecer estivesse devidamente fundamentado, que defendesse tese aceitvel e que estivesse alicerado em lio de doutrina ou de jurisprudncia, conforme precedentes desta Corte apontados na instruo do TC 275.037/1995-9 (Acrdos n. 374/99-TCU-1a Cmara, Sesso de 19/10/99, in Ata n. 36/99; 451/2000-TCU-1a Cmara, Sesso de 03/10/2000, in Ata n. 36/2000; 475/2001-TCU-1a Cmara, Sesso de 07/08/2001, in Ata n. 27/2001; Decises n. 289/96 - Plenrio - TCU, Sesso de 22/05/96, in Ata n. 19/96; 728/98 - Plenrio - TCU, Sesso de 21/10/98; 074/97 - Plenrio - TCU, Sesso de 26/02/97, in Ata n. 06/97; e 240/2001-TCU-1a Cmara, Sesso de 07/08/2001, in Ata no 27/2001)." (Acrdo n 296/2005, Primeira Cmara. Processo n 004.341/1998-8, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa); (b) "4. No que concerne iseno de pareceristas e independncia profissional inerentes advocacia, a questo encontra-se pacificada junto a este Tribunal, bem assim junto ao Supremo Tribunal Federal, que evoluiu no sentido de que os pareceristas, de forma genrica, s tero afastada a responsabilidade a eles eventualmente questionada, se seus pareceres estiverem devidamente fundamentados, albergados por tese aceitvel da doutrina ou jurisprudncia, de forma que guardem forte respeito aos limites definidos pelos princpios da moralidade, legalidade, publicidade, dentre outros. 5. Ou seja, ao parecerista que sustenta opinies tcnicas plausveis, razoveis, embasado na boa tcnica jurdica e na doutrina consagrada, ainda que fundamentado em convices pessoais, e sendo seu parecer um instrumento que servir para orientar o administrador pblico a tomar decises, no dever existir a imputao de responsabilizao solidria ao gestor faltoso, porquanto tal parecer estar, como mencionado, livre de opinies que possam ter carreado em si dolo ou culpa que, de alguma forma, poderiam induzir a erro. 6. Ao contrrio, se houver parecer que induza o administrador pblico prtica de irregularidade, ilegalidade ou quaisquer outros atos que possam ferir princpios como o da moralidade, da legalidade ou da publicidade, s para citar alguns exemplos, ou que, por dolo ou culpa, tenham concorrido para a prtica de graves irregularidades ou ilegalidades, haver de existir solidariedade entre gestores e pareceristas, j que devero ser considerados os responsveis pela prtica desses atos inquinados." (Acrdo n 1.801/2007, Plenrio. Processo n 007.277/2003-3, Relator Min. Raimundo Carreiro). Confira-se, a seguir, outro excerto de aresto da Corte de Contas Federal, que afastou a responsabilidade de assessor jurdico subscritor de orientao jurdica bem fundamentada: "A parecerista lana mo de menes variadas ao caracterizar como linhas opostas de convico, tanto de doutrinadores que seleciona, quanto da posio da Advocacia-Geral da Unio (Parecer GQ-77, que aponta ter concludo pela necessidade de anlise das caractersticas do servio advocatcio para entend-lo singular) e do mencionado precedente do STF acerca do tema (HC n. 72.830-8- RO, de 24/10/1995). Dessa forma, muito embora, quanto ao mrito, discorde-se do enquadramento final defendido pela parecerista, o fato que a advogada exps no de todo, mas suficientemente, a existncia de posicionamentos jurdicos relevantes e antagnicos sobre o objeto da consulta formulada pelo [...]. a partir da jurisprudncia desta Corte que, como j dito, entende-se afastvel a responsabilizao dos autores de pareceres jurdicos, se demonstrada a eventual complexidade jurdica da matria questionada, se apresentada argumentao provida de devida fundamentao e se defendida tese aceitvel na doutrina ou jurisprudncia, ainda que considerada equivocada. Assim, se o parecerista, em resumo, apresenta apenas o entendimento adotado, torna-se co-responsvel por deciso tomada em sua linha. Tal no caso. Embora observe-se que a parecerista no se tenha valido da ampla jurisprudncia deste TCU a respeito do tema, pelo que teria facilmente verificado o extremo rigor e cautela que esta Corte de Contas, instncia de competncia constitucional para averiguar o tema na seara administrativa federal, invariavelmente imprime ao assunto, com parmetros tcnicos e jurdicos claros e constantes teis em baliz-lo, ainda assim entende-se que a Sra. [...] logrou satisfazer o condicionamento imposto, demonstrando aos gestores a existncia de questes jurdicas relevantes sobre o enquadramento pretendido, o que tornou o Presidente do [...] apto a depreender o enquadramento jurdico da situao consultada. Conclui-se, portanto, que deva a parecerista, neste caso concreto, ter suas contra-razes acolhidas por este Tribunal. [...] 21. Quanto responsabilizao da Sra. [...], pela elaborao de parecer jurdico em que recomenda indevida contratao de escritrio de advocacia, concordo com a sugesto da Secex/RJ, no sentido de que essa profissional, apesar de no se ter valido da ampla jurisprudncia desta Corte a respeito do tema, demonstrou aos gestores do [...], na citada pea, a existncia de questes jurdicas relevantes e divergentes sobre o enquadramento a ser dado contratao de escritrios de advocacia, por inexigibilidade de certame." (Acrdo n 798/2008, Primeira Cmara. Processo n 016.178/2005-0, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa). 8.2 AUSNCIA DE M-F De outra feita, o TCU excluiu a responsabilidade do assessor jurdico ante a ausncia de m-f, verbis: 5. Por outro lado, vrios so os argumentos contrrios ao atendimento do requerido pela representante. Vejamos. Em primeiro lugar, entendo que esse erro na conduo do prego eletrnico foi induzido pelo [...], em parecer da lavra da Assessora Jurdica [...], que textualmente traz o seguinte trecho: Quanto s minutas de Edital do Prego Eletrnico n 006/2007 e Contrato, infere-se que atendem a todos os elementos definidos no Decreto n 5.450/2005 e Lei n 10.520/2002, que respectivamente regulamenta e institui a licitao na modalidade prego, para aquisio de bens e servios comuns, com aplicao subsidiria do art. 40 da Lei n 8.666/93 e alteraes posteriores. 6. Por oportuno e pertinente, destaco a recente deciso do Supremo Tribunal Federal, que, por maioria, acompanhando o voto do Ministro-Relator Marco Aurlio, indeferiu o Mandado de Segurana 24584, no qual procuradores federais se insurgiam contra ato deste Tribunal, que iniciou investigao para fiscalizar atos administrativos que tiveram pareceres jurdicos favorveis, buscando a responsabilizao dos pareceristas. 7. Verificou-se, ainda, que a proposta da representante estava em desacordo com as exigncias editalcias (itens 4.5.1 a 4.5.5), sem que esta tenha manifestado sua inteno de recorrer nos momentos adequados. Ora, quem demonstrou conhecimento do teor do decreto que regulamenta o prego eletrnico, h de ter lido seus arts. 18 e 26, 1, transcritos a seguir: [...] 8. Assim, considero absolutamente improcedente a alegao de que no teria sido informada a respeito do prazo para oferecimento da inteno de oferecer recurso. 9. Por fim, demonstrou-se que o acrscimo ao valor contratado, em decorrncia da recusa da proposta da representante e de outra empresa desclassificada, no valor de R$ 2.456,09 (dois mil, quatrocentos e cinqenta e seis reais e nove centavos), no constitui sequer indcio de leso ao errio. 10. Portanto, em prego eletrnico j concludo, tendo em vista ausncia de m-f dos responsveis e de dano ao errio, entendo que sua convalidao homenageia o interesse pblico. (Acrdo n 2695/2007, Primeira Cmara. Processo n 019.263/2007-3. Relator Min. Valmir Campelo).
9. A RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA NA JURISPRUDNCIA DO TCU Relacionam-se, a seguir, julgados da Corte de Contas da Unio que reconheceram a responsabilidade da assessoria jurdica, classificados segundo o vcio que desqualifica o respectivo parecer. 9.1 FUNDAMENTAO INSUFICIENTE A orientao jurdica que, por fundamentao insuficiente, induz atos de gesto irregulares ou danosos aos cofres pblicos acarreta a responsabilizao do parecerista, verbis: (a) "36. Registro que algumas das ressalvas feitas no parecer contido na Nota Tcnica [...], relacionadas a preo do servio, no foram adequadamente atendidas, sendo que, em relao a elas, devem ser excludos os procuradores de qualquer responsabilizao, conforme salientado pela unidade tcnica. 37. Todavia, a referida manifestao foi omissa. Talvez na busca de eximir-se de qualquer responsabilidade na conformao da situao de fato s exigncias do art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93, em especial em face dos reiterados posicionamentos desta Corte de Contas e do entendimento unnime da doutrina acerca da matria, a Nota Tcnica [...] no enfrentou a absoluta ausncia de correlao entre o objeto contratado e atividades de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional. Alm de no enfrentar, entendeu que a justificativa era exaustiva e que se tratava de precedente positivo. Bastava uma rpida pesquisa na jurisprudncia deste Tribunal para verificar que o objeto do contrato e a referida justificativa no seriam suficientes para a manifestao favorvel. No mnimo, deveria a Procuradoria [...] alertar o gestor da possibilidade de a contratao direta ser tida por inadequada por inobservncia dos requisitos necessrios. Deixa-se ao administrador a deciso de fazer a sua opo. Mas era seu dever apontar o entendimento prevalecente.[...] 39. Confrontando-se o teor da Nota Tcnica [...] com as manifestaes deste Tribunal e com os doutrinadores, verifica-se que no foi feito qualquer registro acerca do entendimento desta Corte de Contas ou do entendimento dos doutrinadores. Seria o mnimo indispensvel para que o rgo jurdico [...] atuasse de forma correta e seus representantes desempenhassem suas funes cumprindo seu dever de ofcio. 40. A ntegra da manifestao contida na referida Nota Tcnica foi acolhida pelos superiores de seu subscritor. deles tambm a responsabilidade pelo que ali restou entendido. Bastava uma leitura rpida de seu texto para verificar a no conformidade com as exigncias do art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93. Tampouco para que se verificasse a completa ausncia de meno a entendimentos jurisprudenciais deste Tribunal. No se tratava de providncias que demandassem tempo excessivo ou estudos aprofundados, pois, ao contrrio do que insistem em afirmar os procuradores, no havia qualquer elemento tcnico nas justificativas ou no objeto do contrato que os incapacitasse ao exame que deveriam fazer acerca da observncia do referido dispositivo legal. Ademais, frise-se mais uma vez, a mencionada justificativa sequer abordou a existncia de nexo entre os requisitos definidos no referido dispositivo legal, a natureza da instituio e o objeto contratual. Ou seja, a simples leitura dos esclarecimentos do Diretor-Presidente e do objeto do contrato permitiria a formao de convico acerca da ilegalidade. Alm disso, no foi demonstrada na justificativa a necessidade da contratao, o que significa dizer ausncia total de motivao do ato.[...] Acrdo [...] 9.3. rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. [...]; 9.5. aplicar aos Srs. [...], individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n 8.443/92, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificao, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alnea a do Regimento Interno), o recolhimento da dvida aos cofres do Tesouro Nacional;" (Acrdo n 994/2006, Plenrio. Processo n 018.337/2004-0, Relator Min. Ubiratan Aguiar); (b) 4.2. Em relao s justificativas apresentadas pelo Sr. [...], ex- Procurador Geral do [...] (fls. 287/303): '88.1. Eis que, mais uma vez, deparamos com uma situao na qual discute-se a possibilidade de responsabilizao do parecerista jurdico. O tema antes controverso vem se pacificando tanto no mbito do Tribunal de Contas da Unio - TCU como no seio do prprio Supremo Tribunal Federal - STF, tendo a jurisprudncia sinalizado favoravelmente a essa possibilidade (v. TC 018.643/2003-5, Acrdo n 157/2008-TCU-Primeira Cmara, Relator Min. Raimundo Carreiro). 88.2. No caso em anlise, o ex-Procurador Geral, em seu parecer (fls. 129/130), aps expor sua fundamentao, concluiu o seguinte: '(...) no vislumbramos bice contratao direta junto [...]'. 88.3. Essa manifestao, nos termos do documento de fls. 128, possua carter conclusivo. Ademais, o art. 38 da Lei n 8.666/93, ao se referir aos pareceres jurdicos como elementos integrantes dos processos administrativos referentes a qualquer licitao, dispensa ou inexigibilidade, assim dispe: 'Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados oportunamente: (...) VI - pareceres tcnicos ou jurdicos emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade; (...) Pargrafo nico. As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994).' 88.4. Analisando-se a situao em comento, percebe-se que a atuao dos procuradores foi decisiva para a celebrao do contrato e ocorreu justamente no exerccio da atribuio legal, prevista no pargrafo nico do art. 38 da Lei de Licitaes, no sendo, portanto, um parecer meramente opinativo. (v. Acrdo n 147/2006-TCU- Plenrio - Relator Min. Benjamin Zymler). 88.5. Da concluir-se pela necessria responsabilidade solidria do ex-Procurador Geral. 88.6. Destarte, exceo da alegao de que o objeto contratado no se mostrou genrico, os demais argumentos relevantes mencionados em sua manifestao tambm no merecem acolhida. 88.7. A uma, porque o [...] somente foi inaugurado em 10 de agosto de 2005, segundo informao contida no prprio sitio do hospital na internet (doc. de fl. 503), posteriormente data de celebrao do contrato emergencial, no se constituindo, portanto, em motivo a justificar a contratao direta da firma [...]. 88.8. A duas, porque o fato de a [...] questionar as contrataes diretas realizadas, poca - como alegado -, e, ao mesmo tempo, dar respaldo jurdico s mesmas, demonstra uma contradio que pesa em desfavor do responsvel. Alm disso, tal argumentao no se faz acompanhar de qualquer prova documental. 88.9. A trs, porque o valor final do contrato - R$ 12.115.206,10 - somente foi alcanado porque, obviamente, em ocasio anterior, a [...] havia respaldado a contratao original. 88.10. A quatro, porque a justificativa apresentada pela [...] (fls. 121/127), no se fez acompanhar de elementos que permitissem identificar adequadamente a razo da escolha do fornecedor - limitando-se avaliao quanto sua capacidade tcnica e regularidade fiscal - e, muito menos a justificativa do preo da contratao, contrariando, flagrantemente, o art. 26 da Lei n 8.666/93, razo pela qual - diante da ausncia desses elementos essenciais - o parecer jurdico no poderia concluir, como o fez, que o valor do contrato e a razo da escolha da empresa estariam inseridos na esfera da oportunidade e convenincia, da alada da [...], nem ter avaliado a malsinada contratao. Vale mencionar aqui a existncia do Parecer n 928/2005, emitido posteriormente pelo responsvel pelo [...] (fls. 144/145), o qual - diferentemente da conduta adotada pelo parecerista jurdico - enfatiza a inexistncia tanto da justificativa de preos como da razo para a escolha do fornecedor, entre outros elementos. 88.11. A cinco, porque no seria necessrio ao parecerista duvidar do gestor no que se refere ao caos implantado na rea da sade no Estado. Bastaria exigir a observncia dos requisitos legais pertinentes para a contratao. 88.12. E, finalmente, a seis, porque, em situaes como essas - e em que pese a doutrina mencionada pelo ex-Procurador - esta Corte de Contas tem concludo pela responsabilizao do gestor responsvel solidariamente com o parecerista que o apoiou. 88.13. Pela clareza com que trata o assunto, convm transcrever o seguinte excerto do voto do Min. Raimundo Carreiro, ao relatar o processo n TC 007.277/2003-3 (Acrdo n 1.801/2007-TCU- Plenrio): '6. Ao contrrio, se houver parecer que induza o administrador pblico prtica de irregularidade, ilegalidade ou quaisquer atos que possam ferir princpios como o da moralidade, da legalidade ou da publicidade, s para citar alguns exemplos, ou que, por dolo ou culpa, tenham concorrido para a prtica de graves irregularidades ou ilegalidades, haver de existir solidariedade entre gestores e pareceristas, j que devero ser considerados os responsveis pela prtica desses atos inquinados.' 88.14. Os demais argumentos apresentados no se mostram relevantes ou j foram considerados por ocasio da anlise das razes de justificativa do Sr. [...], ex-Secretrio de Sade. 88.15. Assim, por todo o exposto, propugnamos pela rejeio das razes de justificativa apresentadas pelo ex-Procurador Geral do Estado, [...], devendo ter suas contas julgadas irregulares, sem dbito, com fulcro no art. 16, III, 'b', da Lei n 8.443/92, com aplicao da multa prevista em seu art. 58, I, nos termos do art. 19, pargrafo nico, da citada Lei. [...] Acrdo [...] 9.3. rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo ex- Procurador Geral do Estado [...], Sr. [...], diante da no descaracterizao de sua participao nas irregularidades apontadas;" (Acrdo n 2.109/2009, Primeira Cmara. Processo n 019.801/2007-3, Relator Min. Valmir Campelo). (c) A jurisprudncia deste Tribunal aponta no sentido de ser possvel a apenao de autores de pareceres jurdicos, cujas concluses no revelem lgica jurdica razovel. Afigura-se, tambm, pertinente a apenao dos agentes responsveis pela elaborao de pareceres jurdicos, quando deixam de observar determinaes dirigidas entidade. de se esperar que tais profissionais, no exerccio de sua atividade, possuam slidos conhecimentos das respectivas normas, da jurisprudncia dos tribunais judicirios, da doutrina e tambm que mantenham banco de dados sobre o entendimento desta Corte sobre a matria, especialmente sobre as deliberaes destinadas entidade. [...] os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, com base no exposto pelo Ministro-Relator e com fundamento no art. 1, incisos II e IX, da Lei n 8.443/92, Acrdo em: [...] 8.6 ' advertir a Procuradoria-Geral e s Procuradorias Regionais do [...] que a emisso de pareceres jurdicos desprovidos de lgica jurdica razovel, ou que deixem de observar jurisprudncia consolidada desta Corte, ou ainda que ignorem determinao dirigida ao extinto [...] ou ao [...] podem resultar aplicao de multa ou, eventualmente, imputao de dbito aos consultores jurdicos que hajam concorrido para a irregularidade; (Acrdo 287/2002 Plenrio, Processo n 004.874/2001-4, Relator Min. Benjamin Zymler) 9.2 FUNDAMENTAO DESARRAZOADA A responsabilidade do assessor jurdico tambm se configura, no entendimento do TCU, pela emisso de manifestao com fundamentao desarrazoada, indutora de prejuzo aos cofres pblicos. Assim: (a)"No tocante questo da responsabilizao do Procurador-Geral do [...], esclareo que a hiptese no trata da emisso de parecer jurdico isento, em consonncia com a legislao e a jurisprudncia, consubstanciando a opinio jurdica desinteressada do prolator, mas de deliberada ao tendente a justificar a prtica de ato causador de dano ao Errio. O critrio que define a responsabilidade do advogado pblico ou procurador no diz com a atividade contenciosa ou consultiva no rgo. No Mandado de Segurana 24.073, a Suprema Corte deliberou no sentido de excluir os advogados da Petrobras de processo administrativo, no mbito do TCU, em que foram responsabilizados, solidariamente com o administrador, pela contratao de consultoria internacional, em decorrncia da emisso de parecer, respaldando a dispensa de licitao para a referida avena. No plano da Administrao Pblica, a definio da responsabilidade do advogado pblico somente pode ser averiguada no caso concreto. No se pretende, nem se poderia pretender, que a emisso de opinio jurdica desinteressada, consubstanciada em fundamentado parecer, ou, pelo menos, em parecer isento, poderia gerar a responsabilizao do autor, ainda no caso de erros, mas no h como deixar de responsabilizar o autor de parecer 'de encomenda', tendente, unicamente, a respaldar fraudes ao Errio, derivadas de aes j planejadas pela direo do rgo. O administrador decide primeiro, e encomenda o parecer justificante, depois. Isto significa que a justificao de fraudes ao Errio, causadoras de grandes prejuzos, por pareceres jurdicos absolutamente dissonantes da doutrina e da jurisprudncia, consubstanciando erros e teratologia inadmissveis, no podem isentar o seu autor da responsabilidade. A excluso da responsabilidade do advogado de entidade fiscalizada pelo TCU apenas pode decorrer, assim, das nuanas e das circunstncias de cada caso concreto. A responsabilidade do advogado, autor de parecer jurdico, deve ser desdobrada em pelo menos duas esferas distintas. Na primeira, a responsabilidade do advogado pelo exerccio profissional da advocacia, na qual caberia ao Conselho Seccional da OAB, nos termos do art. 32 da Lei 8.906/94, a aplicao das sanes disciplinares, como censura, suspenso, excluso e multa nas hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia, sem excluso da jurisdio comum, perante as autoridades judiciais competentes. Na segunda, a responsabilidade imputada ao autor do parecer jurdico est inter-relacionada com a responsabilidade pela regularidade da gesto da despesa pblica, disciplinada pela Lei 8.443/92, cuja fiscalizao se insere na competncia deste Tribunal. A atividade de controle externo contempla, entre outros aspectos, a verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta. No caso concreto, o parecer jurdico emitido pelo procurador-geral respaldou a perpetrao de fraude, causadora de gigantesco prejuzo ao Errio - em apenas 10 do total de 1.148 contratos apurou-se dano ao Errio no montante de R$ 8.996.783,74 - e constituiu a fundamentao jurdica principal do ato, integrando a motivao da deciso adotada, estando, por isso, inserido na verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao pblica federal, exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio deste Tribunal, ex vi do art. 70, caput, e 71, II, da Constituio Federal. Ademais, a atuao do Procurador-Geral foi decisiva para a adoo da Resoluo [...], com fixao de critrio com violao a expresso dispositivo de lei. Com efeito, a lei j estabelecia claramente a forma de converso dos contratos, sem nenhuma necessidade de posterior edio de regulamento. Sua edio serviu apenas para permitir a adoo de outro critrio, diverso do previsto na Lei, que redundou em imenso prejuzo aos cofres da autarquia, com enriquecimento sem causa das empresas contratadas. O fato de o autor de parecer jurdico no exercer funo de execuo administrativa, no ordenar despesas e no utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores pblicos no significa que se encontra excludo do rol de agentes sob jurisdio deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora do julgamento das contas dos gestores pblicos, em caso de grave dano ao Errio. Os particulares, causadores de dano ao Errio, tambm esto sujeitos jurisdio do TCU. Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gesto, fundamental aquilatar a existncia do liame ou nexo de causalidade existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso, com grave erro, com implicaes no controle das aes dos gestores da despesa pblica que tenha concorrido para a concretizao do dano ao Errio. Assim, sempre que o parecer jurdico pugnar desarrazoadamente pelo cometimento de ato danoso ao Errio ou com grave ofensa ordem jurdica, figurando com relevncia causal para a prtica do ato, num contexto em que a fraude se apresente irretorquvel, estar o autor do parecer alcanado pela jurisdio do TCU, no para fins de fiscalizao do exerccio profissional, mas para fins de fiscalizao da atividade da Administrao Pblica." (Acrdo n 512/2003, Plenrio. Processo n 013.722/1999-9, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues); (b) "9.Quanto atuao do ento Procurador-Geral da [...], responsvel pelo parecer jurdico sobre a contratao, mediante a inexigibilidade de licitao, do Escritrio de Advocacia [...] (fls. 110 e 111 do TC n. 375.506/1998-5), verifico que, de fato, o parecer no comprovou os elementos mnimos exigidos no art. 25, caput, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 (inviabilidade de competio, notria especializao e singularidade do objeto), no havendo, em consequncia, como elidir sua responsabilidade. A respeito dessa ocorrncia, permito-me transcrever trecho do Parecer do MP/TCU, em que o Subprocurador-Geral mencionou o entendimento consignado no TC n. 005.766/1995-8 (fls. 575/576): '... quando o administrador age sob entendimento de parecer jurdico no se lhe deve imputar responsabilidade pelas irregularidades que tenha cometido... Ocorre que o apelo a tal entendimento somente pode ser admitido a partir da anlise de cada caso, isto , deve-se verificar se o parecer est devidamente fundamentado, se defende tese aceitvel, se est alicerado em lio de doutrina ou de jurisprudncia. Presentes tais condies, no h como responsabilizar o advogado, nem, em consequncia, a autoridade que se baseou em seu parecer, conforme bem leciona a sempre lcida Maria Sylvia Zanella Di Pietro (in Temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos, Malheiros Editores, 2 Edio, 1995, pg. 118). Ao revs, se o parecer no atende a tais requisitos, e a lei considerar imprescindvel para a validade do ato, como o caso do exame e aprovao das minutas de editais e contratos, acordos, convnios ou ajustes (cf. art. 38, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93) e dos atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de licitao no mbito da administrao direta (cf. art. 11, inciso VI, alnea b, da Lei Complementar n. 73/93), o advogado dever responder solidariamente com o gestor pblico que praticou o ato irregular. 10. Ressalto, ainda, que no socorre o ex-Procurador-Geral da [...] a recente deciso do STF, proferida no Mandado de Segurana n. 24.073, em que a Suprema Corte deliberou no sentido de excluir os advogados da Petrobrs (impetrantes) de processo administrativo, no mbito deste Tribunal, em que foram responsabilizados, solidariamente, pela contratao de consultoria internacional, em decorrncia de emisso de parecer fundamentando a dispensa de licitao para a mencionada contratao. Primeiro, porque tal deciso judicial no tem efeito erga omnes; segundo, porque, no presente caso, o parecer jurdico de responsabilidade do ex- Procurador-Geral foi fundamental para a contratao direta, de que resultou grave infrao norma legal, porquanto, alm de no restar comprovada a inviabilidade de competio, nem a notria especialidade do escritrio de advocacia e consultoria contratado mediante inexigibilidade, o parecer foi omisso quanto ao fato de que um dos scios do escritrio de advocacia contratado era servidor da [...] e exercia, poca, funo comissionada de Diretor da Faculdade de Direito, situao que caracteriza infrao ao princpio constitucional da moralidade (art. 37, caput, da Constituio Federal) e, em consequncia disso, constitui bice mencionada contratao. Note-se que, neste caso, houve inequvoco nexo causal entre o parecer jurdico e a contratao mediante inexigibilidade, razo por que no se pode afastar a responsabilidade do ento Procurador-Geral da aludida Universidade." (Acrdo n 1.412/2003, Plenrio. Processo n 375.268/1998-7, Relator Min. Marcos Bemquerer Costa); (c) "5. Quanto questo dos pareceres jurdicos, este Tribunal tem adotado o entendimento de que possvel aplicar sano aos gestores e aos assessores jurdicos pelos pareceres que no estejam fundamentados em razovel interpretao das normas e com grave ofensa ordem jurdica. Nesse sentido, cito os Acrdos n 462/2003, 512/2003 e 1.412, todos do Plenrio do TCU. No corrente caso, os pareceres do assessor jurdico da [...] apresentam patente dissonncia com as razoveis exegeses acerca do assunto tratado nestes autos, como bem demonstrou a instruo da unidade tcnica. 6. No tocante ao argumento da prevalncia dos tratados internacionais sobre a lei interna, para efeitos de contrataes e licitaes, cabe ressaltar que esse posicionamento no encontra respaldo na doutrina e na jurisprudncia. A Serur demonstrou que, exceto os tratados acerca de direitos humanos (elevados categoria de emendas constitucionais pela recente EC n 45/2004, desde que aprovados por quorum qualificado), vigora no Brasil o sistema no qual o tratado internacional, uma vez formalizado, passa a ter fora de lei ordinria. [...] 11. Destarte, em razo da conduta ilegal dos envolvidos na celebrao e nas alteraes do contrato em comento, aplico individualmente aos Srs. [...] a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei n 8.443, de 1992, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), a qual graduada nos limites estabelecidos pelo art. 268, inciso I, do Regimento Interno do TCU." (Acrdo n 2.189/2006, Plenrio. Processo n 010.289/1995-0, Relator Min. Augusto Nardes); (d) "6. Ao contrrio do argido pelo Sr. [...] em sua defesa, o parecerista jurdico est sujeito responsabilizao perante o TCU, apesar de no praticar diretamente atos de gesto de recursos pblicos. O requisito para aplicao desse entendimento, que entendo presente neste caso concreto, a emisso de parecer com fundamentao insuficiente ou desarrazoada que subsidie a prtica de atos de gesto irregulares ou danosos aos cofres pblicos. Como precedentes da responsabilizao do parecerista jurdico cito os Acrdos 462/2003, 512/2003, 1.412/2003 e 1.536/2004, todos do Plenrio deste Tribunal. No mbito do Supremo Tribunal Federal STF, menciono entendimento consignado no julgamento do Mandado de Segurana 24.584 do cabimento de responsabilizao de procuradores jurdicos perante o TCU que emitam parecer aprovando minuta de edital ou contrato eivado de vcios de ilegalidade." (Acrdo n 2.199/2008, Plenrio. Processo n 019.188/2002-6, Relator Min. Ubiratan Aguiar). 9.3 FUNDAMENTAO CONTRRIA A DISPOSIO LITERAL DE LEI OU COM DETURPAO DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL Tambm atrai a responsabilidade do assessor jurdico a emisso de manifestao contrria expressa disposio literal de lei ou com deturpao de precedente jurisprudencial: Visitem-se dois acrdos que assim imputaram: (a) "20. Quanto suposta impossibilidade de serem os procuradores responsabilizados pelo contedo de seus pareceres, cumpre tecer algumas consideraes. Entendo que esta Corte no deve excluir, a priori, a responsabilidade de todo e qualquer advogado de entidade fiscalizada pelo TCU, devendo as nuanas e circunstncias existentes em cada caso concreto ser devidamente examinadas. 21. A responsabilidade do autor de um parecer jurdico deve ser desdobrada em, pelo menos, duas esferas distintas. Na primeira, cuida-se da responsabilidade do advogado pelo exerccio profissional da advocacia, cabendo ao Conselho Seccional da OAB, nos termos do art. 32 da Lei n 8.906/1994, decidir sobre a aplicao de eventuais sanes disciplinares, nas hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia. Essa apurao no exclui o exerccio da jurisdio comum, que ficar a cargo das autoridades judiciais competentes. 22. importante salientar que, em consonncia com o disposto nos incisos IV e XIV do art. 34 do Estatuto da Advocacia, advogar contra literal disposio de lei e deturpar o teor de dispositivo de lei, de citao doutrinria ou de julgado constituem infraes disciplinares. 23. J na segunda esfera, trata-se da eventual responsabilidade imputada ao autor de parecer jurdico que esteja relacionada com a regularidade da gesto pblica federal. Em conformidade com o disposto na Lei n 8.443/1992, a apurao dessa responsabilidade competir ao Tribunal de Contas da Unio. 24. certo que a atividade de controle externo contempla, entre outros aspectos, a verificao da legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades federais. O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria jurdica de rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de despesas, fundamenta e integra a motivao da deciso adotada, estando, por isso, inserido no mbito de verificao da legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos acima relacionados. Conclui-se que o fato de o autor de parecer jurdico no exercer funo de execuo administrativa, no ordenar despesas e no utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores pblicos no significa que ele se encontra excludo do rol de agentes que esto sob a jurisdio deste Tribunal. 25. Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gesto, fundamental aquilatar a existncia do nexo de causalidade existente entre um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso e atos irregulares praticados pelos gestores pblicos. Havendo esse liame, a conduta do autor do parecer poder ser avaliada pelo TCU, no para fins de fiscalizao do exerccio profissional, mas com a finalidade de assegurar a regularidade das atividades desenvolvidas pela Administrao Pblica. 26. Do acima exposto, depreende-se que a mera inscrio de servidor ou empregado pblico na Ordem dos Advogados do Brasil no serve de passaporte para a impunidade por condutas que tenham desempenhado papel determinante na ocorrncia de danos ao Errio ou de atos praticados com grave violao ordem jurdica. 27. Aduzo que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Mandado de Segurana n 24.073-DF, decidiu que o advogado somente ser civilmente responsvel pelos danos causados a seus clientes ou a terceiros que decorrerem de erro grave, inescusvel, ou de ato ou omisso praticado com culpa em sentido largo. 28. Compulsando os presentes autos, verifico que as condutas dos procuradores configuram as hipteses acima mencionadas. Com efeito, eles emitiram parecer contrrio literal disposio de lei, pois atestaram a legalidade de contratao de servios cujo valor demandava a realizao de concorrncia pblica, apesar de estarem cientes de que havia sido realizado certame licitatrio na modalidade convite. 29. Alm disso, deturparam o teor da legislao ao afirmarem que as contrataes diretas para supervisionar as obras estariam autorizadas por disposio contida nos editais de licitao para contratao do projeto de engenharia. Finalmente, deturparam o teor de julgado quando asseveraram que a contratao, sem prvia licitao, do autor do projeto para realizar a superviso da obra estaria respaldada na Smula 185 do TCU, a qual afirma exatamente o contrrio. Note-se que a gravidade desse ltimo ato incrementada pelo fato de esta Corte j haver determinado ao [...] que evitasse a contratao direta, o que, em princpio, elidiria qualquer dvida porventura existente sobre esse tema. 30. Constata-se nestes autos que os procuradores tiveram participao decisiva no processo que levou contratao irregular da empresa [...] para rever e atualizar os projetos de engenharia e realizar os servios de controle e superviso das obras sob comento, haja vista que essa contratao foi realizada com espeque nos pareceres emitidos por esses advogados pblicos. Essa constatao impede que os pareceres desses procuradores sejam considerados meramente opinativos e confirma a responsabilidade desses agentes pblicos, pois comprovam a existncia do nexo causal existente entre a emisso desses pareceres e a prtica dos atos irregulares condenados por esta Corte. 31. Firmada a convico de que os procuradores devem ser responsabilizados pela emisso de pareceres que fundamentaram a prtica de atos irregulares, cabe, agora, delimitar os diversos graus dessa responsabilidade. Considero adequado o procedimento adotado por este Plenrio, que, ao prolatar o Acrdo vergastado, aquilatou esses graus a partir do nvel hierrquico dos procuradores. Assim sendo, avalio no ser o caso de alterar o valor das multas imputadas aos recorrentes. [...] Acrdo [...] 9.2. conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos srs. [...], com fundamento nos artigos 32, pargrafo nico, 33 e 48 da Lei n 8.443/1992, para, no mrito, negar-lhes provimento; 9.3. alterar a redao do item 8.4 do Acrdo 190/2001 - Plenrio, a qual passa a ser a seguinte: 'aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92 ao sr. [...], ex-Diretor-Geral, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais); aos srs. [...], ex-Procurador-Geral, e [...], ex-Procurador-Geral, substituto, no valor individual de R$ 9.000,00 (nove mil reais) e ao sr. [...], Procurador-Chefe do [...], no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais); (Acrdo n 1.536/2004, Plenrio. Processo n 009.580/1999-9. Relator Min. Benjamin Zymler); (b) 21. Com relao aos pareceres da Consultoria Jurdica, mesmo no concordando com a irresponsabilidade dos nobres causdicos, foroso citar precedente jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, que ao apreciar do MS 24.073-DF, da lavra do Ministro Carlos Velloso, manifestou entendimento que vai de encontro pretenso do recorrente de responsabilizar a rea jurdica solidariamente ou em substituio. Nessa assentada, o STF exarou entendimento de que os pareceres tcnico-jurdicos no constituem atos decisrios. 22. Como se v, a responsabilizao de parecerista jurdico, por no ter natureza decisria, mas ser meramente opinativa, foi afastada pelo STF, embora tenha ocorrido em sede de mandado de segurana, o que faz com que se aplique apenas ao caso em um primeiro momento. A responsabilizao s deve ocorrer quando o parecer contiver argumentos que sejam sabidamente contrrios lei e ficar evidente que o parecerista teve o objetivo de induzir o administrador ao erro, o que no ficou evidenciado no caso em estudo. 23. Ademais, se o recorrente considerar que o parecer lhe causou danos materiais e morais, ou que tenha havido m-f do parecerista, dever procurar a reparao pela via judicial, e no a diminuio ou excluso da multa perante o TCU." (Acrdo n 2.068/2005, Segunda Cmara. Processo n 010.396/2003-6, Relator Min. Ubiratan Aguiar).
10 RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA NA JURISPRUDNCIA DO STF O Supremo Tribunal Federal tem enfrentado o tema da responsabilidade da assessoria jurdica nos processos de contratao. Por algum tempo, a deciso proferida no Mandado de Segurana n 24.073-3 DF foi o "leading case". Teve origem em deciso do Tribunal de Contas da Unio, que, no exerccio do controle externo, apontou ilegalidade na contratao direta, pela Petrobras, de empresa de consultoria, da a responsabilidade pessoal e solidria de diretores e advogados da estatal, cujos pareceres ensejaram a contratao. Os impetrantes sustentaram a inconstitucionalidade do controle pelo TCU, sob o argumento de no terem atuado como administradores, mas, to-somente, como pareceristas. De acordo com os impetrantes, a responsabilizao violou a iseno tcnica da atuao profissional dos advogados, alm do que as orientaes jurdicas relativas contratao direta foram elaboradas de acordo com as informaes recebidas das diversas unidades tcnicas da Petrobras. A Corte de Contas Federal, em defesa de seu ato, ponderou que ditos pareceres "constituem a fundamentao jurdica e integram a motivao das decises dos ordenadores de despesas". A essncia da responsabilizao estaria na conduta dos advogados em no averiguar com o devido rigor as situaes concretas postas anlise, inclusive com base na doutrina e jurisprudncia pertinentes, bem como a inobservncia dos requisitos bsicos para atendimento s exigncias impostas pela Lei n 8.666/93. O STF, pelo voto condutor do relator, adotado unanimidade, firmou o entendimento de que pareceres no so atos administrativos, mas "opinio emitida pelo operador do Direito, opinio tcnico-jurdica". O ato administrativo seria o que lhe seguiria, no a opinio jurdica em si. Eis excerto do julgado: "Posta assim a questo, foroso concluir que o autor do parecer, que emitiu opinio no vinculante, opinio a qual no est o administrador vinculado, no pode ser responsabilizado solidariamente com o administrador, ressalvado, entretanto, o parecer emitido com evidente m-f, oferecido, por exemplo, perante administrador inapto[...] "Ora, o Direito no uma cincia exata. So comuns as interpretaes divergentes de certo texto de lei, o que acontece, invariavelmente, nos Tribunais. Por isso, para que se torne lcita a responsabilizao do advogado que emitiu parecer sobre determinada questo de direito, necessrio demonstrar que laborou o profissional com culpa, em sentido largo, ou que cometeu erro grave, inescusvel." Ainda de acordo com o relator, a sede prpria para eventual responsabilizao dos advogados seria a OAB, no os Tribunais de Contas. A culpa, em sentido largo, e o erro grave inescusvel no foram objeto da deciso proferida pelo TCU. Tratava-se, apenas, de discordncia quanto melhor interpretao jurdica, inexistindo qualquer ilcito na atuao dos advogados. Os demais ministros, em seus votos, acrescentaram observaes importantes, merecendo destaque: (a) de acordo com Gilmar Mendes, tratava-se de um desses casos emblemticos em que se pretende rever discusses jurdicas com base na opinio do Tribunal de Contas ou de um nico membro do Ministrio Pblico; (b) para Nelson Jobim, o caso mostrava o exagero da viso, quase de pensamento nico, pretendida pelo Tribunal de Contas quanto s questes jurdicas. Divergir do TCU, segundo o ministro, significava ter responsabilidades (ou ter que responder por alguma imputao delas), inclusive em questes jurdicas; (c) o ministro Seplveda Pertence assentou que, caso houvesse a responsabilizao dos advogados pareceristas, o prprio Ministrio Pblico, que tambm emite pareceres, acabaria por pagar por todas as culpas que tem e no tem. Veja-se a ementa da deciso preferida no MS n 24.073-3 DF : EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. TOMADA DE CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR: PARECER. C.F., art. 70, parg. nico, art. 71, II, art. 133. Lei n 8.906, de 1994, art. 2, 3, art. 7, art. 32, art. 34, IX. I. Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece parecer sugerindo contratao direta, sem licitao, mediante interpretao da lei das licitaes. Pretenso do Tribunal de Contas da Unio em responsabilizar o advogado solidariamente com o administrador que decidiu pela contratao direta: impossibilidade, dado que o parecer no ato administrativo, sendo, quando muito, ato de administrao consultiva, que visa a informar, elucidar, sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas nos atos de administrao ativa. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, Malheiros Ed., 13 ed., p. 377. II. O advogado somente ser civilmente responsvel pelos danos causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusvel, ou de ato ou omisso praticado com culpa, em sentido largo: Cd. Civil, art. 159; Lei 8.906/94, art. 32. III. Mandado de Segurana deferido. No Mandado de Segurana n 24.584-1 DF, a situao ftica posta apreciao do STF tambm envolveu o TCU, que, no exerccio do controle externo, analisou a regularidade dos custos da prestao dos servios da Dataprev ao INSS, e a juridicidade de convnio celebrado entre o INSS e o Centro Educacional de Tecnologia em Administrao CETEAD. A Corte de Contas pretendia chamar todos os procuradores que atuaram administrativamente junto formalizao e execuo do convnio para que, sob pena de multa, apresentassem justificativas para seus atos de aprovao do ajuste. Os impetrantes arguiram a liberdade profissional, a natureza da atuao dos advogados, que no so administradores, a impossibilidade de os procuradores conhecerem todos os pormenores tcnicos da avena. Por esses fundamentos pediam ordem obstativa de sequer serem ouvidos pelo TCU. O relator, Ministro Marco Aurlio (vencidos os ministros Eros Grau, Gilmar Mendes e Crmen Lcia), distinguiu sua posio no caso anterior, em que votara pela concesso da segurana, e neste. Esclareceu que o caso da Petrobras (MS n 24.073-3 DF) se ocupava de simples parecer opinativo, enquanto que, o segundo caso tratava de aprovao de minuta de convnio e aditivos pela assessoria jurdica, exigida pelo art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93. Enfatizou que o momento de mudana cultural, o momento de cobrana e, por via de consequncia, de alerta queles que lidam com a coisa pblica. Votou pelo reconhecimento da obrigao de os impetrantes apresentarem explicaes ao TCU e, se fosse o caso, acionarem o Judicirio para afastar glosas que fossem impostas de modo inadequado. O ministro Joaquim Barbosa, aps argumentar que a questo no se resolvia na mera afirmao da irresponsabilidade opinativa dos advogados pblicos, apresentou lio do administrativista francs Ren Chapus, que classifica os pareceres jurdicos em trs espcies: os facultativos, nos quais a prolao da opinio facultativa e o administrador a ela no se vincula; os obrigatrios, quando a manifestao imperativa e, caso dela discorde, a autoridade deve submeter novo ato a anlise; e os vinculantes, quando, ou a autoridade age conforme o parecer ou, simplesmente, no age. O parecer facultativo, no silncio da lei, no geraria, em princpio com as ressalvas do dolo e da culpa , responsabilidade. J o parecer obrigatrio atribuiria responsabilidade ao subscritor (compartilhada com a do administrador), e esse seria o caso dos pareceres emitidos com base no art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93. Em tempos de accountability republicana, todas as autoridades pblicas, incluindo os advogados pblicos, devem contas de seus atos, razo pela qual denegou a segurana. Seguiu-se discusso sobre a qualificao da causa cuidar-se-ia de uma pretenso de insubmisso total ao TCU, simples conta de se ser advogado pblico, ou de exigncia de que os advogados fossem Corte de Contas para explicar fatos alheios sua atuao profissional? O ministro Gilmar Mendes, terceiro a votar, abriu a divergncia ao considerar a imputao imprpria porque no haveria m elaborao de pareceres ou qualquer responsabilidade de advogado por prestao de contas de convnio; citando o precedente do MS n. 24.073.3-DF, concedeu a ordem. O Ministro Carlos Ayres concordou com o relator e votou pela denegao da segurana, sob o argumento de que o Tribunal de Contas no acusava, apenas demandava explicaes. O Ministro Eros Grau defendeu que a regra da lei de licitaes seria anloga das contrataes privadas o advogado seria, to- somente, um fiscal da forma. Acompanhou, ento, a dissidncia aberta por Gilmar Mendes, concedendo a segurana. O Ministro Cezar Peluso discordou do pressuposto de fato adotado pelo Ministro Gilmar Mendes a correo das manifestaes jurdicas , apontando uma srie de aspectos da imputao do TCU qual a inicial do mandado de segurana sequer fazia meno (a verdadeira acusao seria a de que os agentes administrativos haveriam faltado a seu dever especfico de servidores incumbidos da consultoria jurdica). Seria recomendvel, destarte, diante da inexistncia de imunidade absoluta de quem quer que fosse, que o Tribunal de Contas da Unio chamasse os procuradores para explicaes; e denegou a segurana. O Ministro Ricardo Lewandowski, acreditando que os advogados pblicos, assim como os magistrados, no so, em regra, responsveis por suas opinies, salvo casos de erro grosseiro, com desvio de finalidade, usurpao de competncia, com dolo ou culpa o que parecia ser a hiptese , tambm denegou a segurana. A Ministra Crmen Lcia, discordando da maioria e acompanhando Eros Grau e Gilmar Mendes, acrescentou no acreditar na irresponsabilidade absoluta dos advogados, e que, neste caso, os impetrantes poderiam ser ouvidos pelo TCU, ainda que tecnicamente no na qualidade de responsveis, j que parecer no configuraria ato administrativo. A Ministra Ellen Gracie acompanhou o relator e denegou a segurana. O Supremo, portanto, denegou a segurana por maioria, entendendo que os procuradores federais poderiam, sim, ser chamados pelo TCU para apresentar explicaes a respeito de seus pareceres e notas tcnicas, mas abriu espao para questionamentos judiciais na eventualidade de, aps colher as explicaes, a Corte de Contas formalizar imputaes em desfavor dos advogados pblicos. Outro precedente do STF sobre a responsabilidade do parecerista jurdico ocorreu no Mandado de Segurana n. 24.631-6DF, da relatoria do Ministro Joaquim Barbosa. Versava sobre imputao do TCU contra procurador autrquico do DNER, que proferiu parecer admitindo a celebrao de acordo judicial para pagamento de dvida da autarquia. O valor foi pago por acordo extrajudicial, depois de haver sido emitido precatrio. O TCU alegava quebra na ordem cronolgica do precatrio e violao legalidade, impessoalidade, razoabilidade, indisponibilidade dos bens pblicos, moralidade e isonomia. O procurador impetrante sustentou a extrapolao das atribuies do TCU e o malferimento a dispositivos constitucionais e legais relacionados advocacia pblica. O ministro relator, depois de, mais uma vez, ressalvar que no partilhava da ideia de irresponsabilidade absoluta dos advogados pblicos no exerccio de funes de consultoria, nem nesse sentido se podia interpretar a jurisprudncia do STF, voltou a discorrer sobre os parmetros ideais para a responsabilizao dos pareceristas pblicos. Trazendo novamente a tripartio doutrinria de Ren Chapus pareceres facultativos, obrigatrios e vinculantes , indicou sua proposta dos dois parmetros de responsabilizao: quando a lei silencia, o parecer facultativo e no h, com a ressalva do dolo ou do erro inescusvel, responsabilidade; quando a lei vincula a atuao administrativa manifestao jurdica, h compartilhamento de responsabilidades entre administrador e parecerista, e, desse modo, o parecerista pode vir a ter que responder conjuntamente com o administrador, pois ele tambm administrador nesse caso. O ministro Joaquim Barbosa concluiu que, no caso sub judice, o parecer era facultativo e mais: que a imputao de responsabilidade do TCU ao parecerista era arbitrria, pois este havia opinado a favor de transao judicial, e o acordo supostamente lesivo se fez em sede extrajudicial. O TCU pretenderia responsabilizar quem potencialmente tinha dado ensejo irregularidade, mesmo quando inexistissem provas ou indcios da participao do procurador. Todos os demais ministros concordaram com o relator, mas houve divergncia em relao correta configurao da idia de parecer obrigatrio (ou vinculante), pois, para Carlos Britto e Marco Aurlio, a atuao do advogado no processo administrativo no o transformaria, obrigatoriamente, em administrador em sentido tcnico (Marco Aurlio assentou: Senhor presidente, acaciano: parecer, enquanto parecer, parecer). Dos julgados acima sumariados (MS n 24.073-3/DF, MS n 24.584-1/DF e MS n 24.631-6/DF), extrai-se que, no mbito do Supremo Tribunal Federal, a assessoria jurdica: (i) no absolutamente irresponsvel no exerccio da funo consultiva, pois tal excluso no se coaduna com o estado democrtico de direito; (ii) pode ser chamada a apresentar explicaes aos Tribunais de Contas; (iii) os profissionais que a integram podem ser pessoalmente responsabilizados se, na emisso de opinio a respeito da licitao ou da contratao administrativa, agirem com dolo ou m-f ( o mais bvio e ao mesmo tempo o mais difcil de ser caracterizado, exigindo prova idnea) ou cometerem erro evidente e inescusvel (cujo parmetro seria o conhecimento que se pode exigir da formao do advogado pblico, nomeado aps aprovao em concurso pblico). A interpretao do que seja conduta dolosa ou erro evidente e inescusvel deve ser suficientemente restritiva para permitir a existncia de opinies jurdicas minoritrias ou contramajoritrias, em vista de que a heterogeneidade de ideias valor constitucional (CR/88, art. 1, V). 11 RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA NA JURISPRUDNCIA DO STJ A responsabilidade da assessoria jurdica tambm visita a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia. No Recurso Ordinrio em Habeas Corpus n 7165 RO, tendo como relator o Ministro Anselmo Santiago, uma procuradora do estado de Rondnia havia sido denunciada pelo Ministrio Pblico como incursa no art. 89 da Lei n 8.666/93, por emitir parecer conclusivo sobre a possibilidade de determinada contratao direta, ou seja, sem licitao. O relator entendeu que a denncia era despropositada, abusiva at, discorrendo: No plausvel a persecutio criminis contra quem que, simplesmente, no pleno exerccio de suas funes, emite opinio sobre matria terica, referendada por sua chefia, pouco importando que espertalhes venham a usar seu trabalho para, em etapa posterior, se locupletarem s custas do errio pblico. Nem por estar jungido ao Estado, o advogado perde a sua independncia tcnica, ficando amarrado opinio oficial, como nos estados totalitrios. Processar um profissional por externar, livremente, sua opinio uma condenvel forma de censura a uma atividade que deve ser exercida com ampla liberdade, pois, como diz o art. 18 do Estatuto dos Advogados, aplicvel ao caso, a relao de emprego no retira do advogado (mesmo que do Estado, me permito acrescentar), a sua iseno tcnica, nem reduz a sua independncia profissional. Com uma nica divergncia, todos os demais ministros acompanharam o relator, dando provimento ao recurso, assim ementado o julgamento: RHC - DISPENSA DE LICITAO - PACIENTE QUE, NA QUALIDADE DE PROCURADORA DE ESTADO, RESPONDE CONSULTA QUE, EM TESE, INDAGAVA DA POSSIBILIDADE DE DISPENSA DE LICITAO - DENNCIA COM BASE NO ART. 89, DA LEI NUM. 8.666/93 - ACUSAO ABUSIVA - MERO EXERCICIO DE SUAS FUNES, QUE REQUER INDEPENDNCIA TCNICA E PROFISSIONAL. 1. NO COMETE CRIME ALGUM QUEM, NO EXERCCIO DE SEU CARGO, EMITE PARECER TCNICO SOBRE DETERMINADA MATRIA, AINDA QUE PESSOAS INESCRUPULOSAS POSSAM SE LOCUPLETAR AS CUSTAS DO ESTADO,UTILIZANDO-SE DESSE TRABALHO. ESTAS DEVEM SER PROCESSADAS CRIMINALMENTE, NO AQUELE. 2. RECURSO PROVIDO, PARA TRANCAR A AO PENAL CONTRA A PACIENTE. No Habeas Corpus n 78.553/SP, relatora a Ministra Maria Thereza de Assis Moura,), atribua-se paciente a prtica do crime previsto no art. 90 da Lei n 8.666/93, que, na qualidade de procuradora, emitira pareceres jurdicos para considerar lcitos aditamentos contratuais tidos como ilegais pelo Ministrio Pblico. Pesava contra a procuradora a colaborao efetiva e relevante em suposto esquema, engendrado para fraudar os procedimentos licitatrios realizados em determinada prefeitura municipal. O tema central referia-se afirmao, por parte da impetrante, de que a manifestao jurdica produzida pela paciente revestia-se de legalidade, no estrito cumprimento de dever profissional. A Turma conheceu, em parte, da impetrao, mas, nessa parte, denegou a ordem, assim ementado o aresto: HABEAS CORPUS. FRAUDE A PROCEDIMENTO LICITATRIO. JUSTA CAUSA. ATIPICIDADE. IMUNIDADE DO ADVOGADO. LIBERDADE DE OPINIO. Embora seja reconhecida a imunidade do advogado no exerccio da profisso, o ordenamento jurdico no lhe confere absoluta liberdade para praticar atos contrrios lei, sendo-lhe, ao contrrio, exigida a mesma obedincia aos padres normais de comportamento e de respeito ordem legal. A defesa, voltada especialmente consagrao da imunidade absoluta do advogado, esbarra em evidente dificuldade de aceitao, na medida em que altera a sustentabilidade da ordem jurdica: a igualdade perante a lei. Ademais, a to-s figurao de advogado como parecerista nos autos de procedimento de licitao no retira, por si s, da sua atuao a possibilidade da prtica de ilcito penal, porquanto, mesmo que as formalidades legais tenham sido atendidas no seu ato, havendo favorecimento nos meios empregados, possvel o comprometimento ilegal do agir. Ordem denegada, cassada a liminar. 12 CONCLUSO O tema da responsabilidade do advogado pblico, quando expede pareceres e orientaes jurdicas nos processos das licitaes e contrataes administrativas, conhece divergncias na doutrina e na jurisprudncia dos tribunais judiciais e de controle externo, cuja origem comum reside na prpria natureza da atividade desse profissional do direito, que no a de decidir, mas a de instruir e opinar. No Supremo Tribunal Federal, vista de julgamentos proferidos em trs mandados de segurana de recente apreciao pela Corte Constitucional (MS n 24.073-3/DF, MS n 24.584-1/DF e MS n 24.631-6/DF), possvel sintetizar, como posio majoritria, a de que a assessoria jurdica: (iv) (i) no absolutamente irresponsvel no exerccio da funo consultiva, pois tal excluso no se coaduna com o estado democrtico de direito; (v) (ii) pode ser chamada a apresentar explicaes aos Tribunais de Contas; (vi) (iii) os profissionais que a integram podem ser pessoalmente responsabilizados se, na emisso de opinio a respeito da licitao ou da contratao administrativa, agirem com dolo ou m-f ou cometerem erro evidente e inescusvel. No Superior Tribunal de Justia, que o art. 105, III, da CR/88 incumbe de uniformizar a interpretao do direito federal, a sntese, que se extrai de recentes julgados (HC n 7.165/ RO e HC n 78.553/SP), a de que a imunidade do advogado no exerccio da profisso no lhe confere absoluta liberdade para praticar atos contrrios lei, sendo-lhe, ao contrrio, exigida a mesma obedincia aos padres normais de comportamento e de respeito ordem legal. A defesa, voltada especialmente consagrao da imunidade absoluta do advogado, esbarra em evidente dificuldade de aceitao, na medida em que altera a sustentabilidade da ordem jurdica: a igualdade perante a lei. No Tribunal de Contas da Unio, tem prevalecido o entendimento de que a responsabilidade do autor de um parecer jurdico deve ser desdobrada em, pelo menos, duas esferas distintas. Na primeira, cuida-se da responsabilidade do advogado pelo exerccio profissional da advocacia, cabendo ao Conselho Seccional da OAB, nos termos do art. 32 da Lei n 8.906/1994, decidir sobre a aplicao de eventuais sanes disciplinares, nas hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia. Essa apurao no exclui o exerccio da jurisdio comum, que ficar a cargo das autoridades judiciais competentes, atentas ao disposto nos incisos IV e XIV do art. 34 do Estatuto da Advocacia, para os quais advogar contra literal disposio de lei e deturpar o teor de dispositivo de lei, de citao doutrinria ou de julgado constituem infraes disciplinares. Na segunda esfera, cuida-se da eventual responsabilidade imputada ao autor de parecer jurdico que esteja relacionada com a regularidade da gesto pblica. Em conformidade com o disposto na Lei n 8.443/1992 (Lei Orgnica do TCU), a apurao dessa responsabilidade competir ao Tribunal de Contas da Unio, cuja atividade de controle externo contempla, entre outros aspectos, a verificao da legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades federais. O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria jurdica de rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de despesas, fundamenta e integra a motivao da deciso adotada, estando, por isso, inserido no mbito de verificao da legalidade, da legitimidade e da economicidade. Conclui-se que o fato de o autor de parecer jurdico no exercer funo de execuo administrativa, no ordenar despesas e no utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores pblicos no significa que ele se encontra excludo do rol de agentes que esto sob a disciplina da Corte de Controle. O anteprojeto de lei orgnica da administrao pblica federal e entes de colaborao, elaborado por comisso de juristas composta pelo governo federal e concludo em 2009, dedica o seu art. 54 questo da responsabilidade dos rgos de consultoria jurdica da administrao, estabelecendo que, independentemente de sua funo de assessoria, devem, no exerccio do controle prvio de legalidade, prestar orientao jurdica quanto adoo de medidas aptas a permitir a efetividade da ao administrativa, em conformidade com os preceitos legais. 1 - Os agentes dos rgos a que se refere o caput deste artigo no so passveis de responsabilizao por suas opinies tcnicas, ressalvada a hiptese de dolo ou erro grosseiro, em parecer obrigatrio e vinculante para a autoridade a quem competir a deciso. 2 - No se considera erro grosseiro a adoo de opinio sustentada em interpretao razovel, em jurisprudncia ou em doutrina, ainda que no pacificada, mesmo que no venha a ser posteriormente aceita, no caso, por rgos de superviso e controle, inclusive judicial. (Nova Organizao Administrativa Brasileira, coord. Modesto, Paulo. Ed. Frum, p. 336).