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GT 05 Estado e Polticas Educacionais




A TRANSIO DE GOVERNOS E A (DES)CONTINUIDADE DA GESTO DA
EDUCAO MUNICIPAL: FUNDAMENTOS JURDICO-LEGAIS

Maria Neusa de Oliveira (UESC)
Manoel dos Santos (UESC)

1 INTRODUO

A gesto da educao municipal tem enfrentado desafios que expressam a
complexidade do federalismo brasileiro, no contexto de crescente responsabilizao do poder
pblico, em particular, dos municpios, pela sua atuao prioritria nas etapas da educao
bsica de carter obrigatrio, em um quadro no qual os recursos nem sempre, correspondem
s respectivas responsabilidades, tanto pela falta de uma reforma tributria, quanto pela
insuficiente participao da Unio, que no tem cumprido a contento as suas funes
redistributiva e supletiva no combate s desigualdades educacionais regionais.
No podemos deixar de citar outra questo tem que afetado negativamente o
financiamento da educao. Trata-se da corrupo, a forma mais perversa de se confiscar o direito
educao. Conforme afirma Chizzotti; Ponce (2011, p. 1): o financiamento e a gesto dos
recursos para a educao sofrem uma eroso sistemtica, graas aos artifcios engenhosos de
descumprimentos legais, desvios, inflao dos dispndios e apropriao privada que por muitos
expedientes escapam aos controles dos gestores da educao.
Na educao brasileira tambm recorrente a percepo da descontinuidade das politicas
educacionais. Presenciamos em alguns municpios que, ao final de cada mandato,
principalmente, quando vence o candidato de oposio ao prefeito, quase tudo se perde ou
nada resta para a gesto que sucede, a contar pelo sumio de documentos e de outros bens
pblicos das dependncias da secretaria de educao e /ou escolas.
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com essas e outras preocupaes que resolvemos investigar a transio de cargos
de prefeitos/as realizada em municpios do Estado da Bahia. Como esse ato envolve a
secretaria de educao, os dirigentes municipais de educao e os possveis reflexos na
(des)continuidade das polticas educacionais nos municpios em sua relao com o direito
educao, o que continuaremos a pesquisar.
Para fins desse artigo, elegemos como objetivo analisar os fundamentos jurdico-
legais da transio republicana de governos, em especial, a transio de prefeitos.
Os procedimentos utilizados compreendem a pesquisa bibliogrfica e documental. A
pesquisa bibliogrfica tratou de conceitos relacionados ao municpio, federalismo e educao;
princpios da administrao pblica e da transio de governos, que propiciaram a
fundamentao terica. A pesquisa documental envolveu o levantamento e anlise de
documentos e legislao pertinentes.
O presente artigo composto de trs itens, alm da introduo e das consideraes
finais. No primeiro item, aborda-se brevemente, o municpio no contexto federativo brasileiro
e suas implicaes na educao; em seguida, apresenta os princpios da Administrao
Pblica. No item seguinte, apresenta os resultados da anlise dos documentos e dos
fundamentos jurdico-legais da transio de governos: e, por fim, as consideraes finais.

2 O MUNICPIO NO CONTEXTO FEDERATIVO BRASILEIRO: IMPLICAES
NA EDUCAO

A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um novo pacto federativo e atribuiu aos
municpios a condio de entes federados no conjunto da federao brasileira. Dessa forma,
afirma no artigo 1, que A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal [], ao tempo em que enfatiza a autonomia
destes membros da federao, dizendo, que a organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (Artigo 18).
Essa normatizao garantiu ao municpio, autonomia poltica, legislativa,
administrativa, financeira e organizativa, tornando-se uma das pouqussimas federaes do
mundo a dar status de ente federado aos municpios (ABRCIO, 2010, p. 39).
A essa viso descentralizadora vai corresponder a criao dos sistemas municipais de
ensino, fato indito na estrutura educacional brasileira, passando os municpios a compor a
organizao e a gesto da educao num quadro tridimensional de poder, que se desdobra nos
3
sistemas de ensino nacional, estaduais e municipais, que devem se organizaro em regime de
colaborao Conforme estabelece o Art. 211 da CF 88 (com a redao dada pela EC n 14 de
1996) e as regulamentaes dadas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDB, nos artigos 3, 8, 9, 10, 11,16,17,18,75.
O funcionamento da educao brasileira, em regime de colaborao, reflete o
funcionamento de uma federao, que segundo Abrucio; Franzese (2007) abrange:

[...] acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial,
fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes
autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo
compatibilizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes,
resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo
(ABRUCIO; FRANZESE, 2007).

Com efeito, temos um pacto federativo cooperativo, descentralizado, que permite o
compartilhamento (ou a transferncia) de competncias e responsabilidades, de direitos e
obrigaes entre (ou para) os governos municipais como medida de
descentralizao/municipalizao da execuo das polticas sociais, entre elas a educao, nas
quais se inclui a permisso para a criao, organizao, manuteno e gesto dos sistemas
municipais de educao.
Tratar da gesto da educao do municpio nesse contexto federativo, complexo e
desigual, no qual a Unio, os Estados e os municpios tm papis destacados na oferta da
educao nacional, implica admitir no serem poucos os desafios dos municpios. Estes so
contemplados com a responsabilidade da universalizao da educao infantil alm do
ensino fundamental, que desde o incio da reforma educacional ps-LDB foi considerado, a
etapa obrigatria da educao bsica e prioritria das polticas educacionais brasileiras, na
direo da focalizao, como medida de conteno de gastos pblicos no contexto da reforma
do Estado dos anos 1990, por recomendaes do Banco Mundial e outros organismos
multilaterais.
Na perspectiva dos governos neoliberais que se sucedeu a promulgao da CF/88, ao
promoverem a descentralizao, no estaro apenas transferindo responsabilidades pela
execuo das atividades de educao obrigatria e prioritria, das esferas federal e estadual,
para a esfera dos municpios, mas estaro redefinindo o prprio papel do Estado, nos moldes
neoliberais de estado mnimo, dentro do novo modelo de administrao pblica gerencial, que
se baseia em conceitos atuais de administrao e eficincia, voltada para o controle dos
resultados e descentralizada para poder chegar ao cidado, que, numa sociedade democrtica,
quem d legitimidade s instituies (BRASIL, MARE, 1995).
4
Vale destacar que com a ampliao da obrigatoriedade da educao bsica (Emenda
Constitucional 59/2009)
1
, aumentou o desafio dos municpios, cabendo-lhes, alm do ensino
fundamental, sua responsabilidade prioritria, a universalizao gratuita e obrigatria tambm da
pr-escola (de 4 a 5 anos) at 2016, cujo dficit de quase 20% das crianas nessa faixa etria que
ainda no esto em instituies educativas no setor pblico. E ainda tem que atender crianas de 0
a 3 anos, em creches de toda a populao que demanda a esse atendimento. Demanda essa,
reprimida pelas polticas de focalizao no ensino fundamental implementadas pelos governos
anteriores, conforme j mencionamos. A Meta 1 do PNE (2010-2020) estabelece o atendimento
de 50% da populao de at trs anos, at o final da vigncia do plano.
Mesmo considerando-se que isso seja feito com a cooperao tcnica e financeira da
Unio e do Estado, observa-se que pouco se garantiu, at agora, no sentido de que os recursos
correspondam s respectivas responsabilidades. Sem desconsiderar os avanos do FUNDEF
(1997-2007) e do FUNDEB ainda em vigncia, bem como de outras medidas de
transferncias intergovernamentais, a participao da Unio continua insuficiente, no se
fazendo cumprir a contento as suas funes redistributiva e supletiva no combate s
desigualdades educacionais regionais.
Pelo contrrio, no se resolveram as desigualdades, e os dficits educacionais
parecem aumentar, na medida em que se constata que a maioria dos municpios com baixo
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica - IDEB est localizada nas regies mais
pobres do Pas: Norte e Nordeste. Embora discuta-se a destinao de 10% do PIB No h
prioridades definidas em educao sem aumentar os investimentos na rea, e no se aumenta
os investimentos em educao sem uma reforma tributria. Parece ser esse um dilema a
considerar no quadro do federalismo brasileiro:

Nessa conjuntura, busca-se atribuir Unio papel supletivo a estados e municpios.
Se no se muda a estrutura tributria, cabvel pensar-se numa ao do nvel central
no sentido de compensar a desigualdade e aumentar a equidade no acesso aos
servios pblicos, em particular educao. Entretanto, as propostas esbarram na j
citada dificuldade da aprovao da reforma tributria. (OLIVEIRA; SOUZA, 2010,
p.19)

Em tais circunstncias, propostas de mudanas na forma de financiamento da
educao, no sentido de aumentar o investimento na educao pblica para 10% do PIB e de
alavancar o papel da Unio no mbito da educao bsica e superior, com a implantao do
Custo Aluno Qualidade (CAQ), acirraram os debates em torno do PNE (2011-2020). Mas no

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A EC 59/2009, diz que o Estado obrigado a garantir populao educao escolar pblica e gratuita dos 4 aos
17 anos de idade.
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passaram ilesos da ganncia privatista, no processo de sua desconstruo no Congresso
Nacional
2
, com o aval do Governo Dilma. Pois, como se sabe, a implantao do Custo Aluno
Qualidade (CAQ)
3
- um valor mnimo a ser investido por aluno para se garantir qualidade na
educao, em regime de colaborao, obrigaria a Unio a complementar com recursos
financeiros os oramentos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios que no
conseguirem atingir o valor do chamado CAQi (Custo Aluno Qualidade Inicial).
Questes recorrentes na gesto das polticas educacionais desse Pas, tais como: a
ausncia de um Sistema Nacional de Educao
4
atuando em regime de colaborao, a
escassez de recursos financeiros, a corrupo, a m gesto dos recursos pblicos, a
privatizao do pblico e a descontinuidade das polticas pblicas, agrava-se cada vez mais,
comprometendo a gesto da educao nos municpios e o direito educao.
Entretanto, se temos a educao como um direito inalienvel e um dever do Estado, e
considerando esse contexto de crescente responsabilizao do poder pblico, em particular,
dos municpios, pela sua atuao prioritria nas etapas da educao de carter obrigatrio, faz-
se necessrio alm de fortalecer o poder local, fortalecer institucionalmente as prefeituras e as
secretarias municipais de educao, com condies tcnicas e financeiras e compromisso
tico e republicano para assegurar a continuidade de polticas educacionais que garantem o
direito educao: acesso, permanncia e qualidade social.
Com entendimento, abordamos a seguir os princpios da administrao pblica que
fundamentam a institucionalizao da transio de governos, em todas as esferas federativa.

3 OS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

O conceito de Administrao Pblica possui um sentido complexo e ramificado que
se relaciona diretamente com a estrutura, o conjunto de rgos e pessoas destinados ao
exerccio da totalidade da ao executiva do Estado. De um modo geral, baseia-se nos
fundamentos democrticos e republicanos de que o Estado pertence aos cidados: coisa

2
O PNE (2011-2020) que atualmente encontra-se de retorno na Cmara dos Deputados, em fase de votao pela
aprovao final, prevista para hoje -26-05-2014, aps passar pelo Senado Federal, e recentemente, pela discusso
e relatoria da Comisso de Educao da Cmara dos Deputados.
3
A Campanha Nacional pelo Direito Educao estima que, com a mudana, o repasse de recursos do governo
federal para estados e municpios passe de R$ 9 bilhes para R$ 46,4 bilhes.
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Na concepo de SAVIANE (2010, p.384) Trata-se de construir um verdadeiro Sistema Nacional de
Educao, isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro, com normas
comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos tambm comuns visando assegurar
educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas.
6
pblica (res-pblica) e na supremacia do interesse pblico sobre o particular. Assenta-se,
portanto, numa concepo de que o bem pblico de todos, no propriedade de alguns.
Segundo Meirelles (2009, p. 60), o estudo da Administrao Pblica em geral,
compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o
qual repousa toda a concepo moderna de organizao e funcionamento dos servios
pblicos a serem prestados aos administrados. Como Estado, entende-se uma instituio
organizada poltica, social e juridicamente ocupando um territrio definido, normalmente,
onde a lei mxima uma Constituio escrita, e dirigida por um governo, tambm possuindo
soberania reconhecida internamente e externamente. Um Estado soberano sintetizado pela
mxima "Um governo, um povo, um territrio". O Estado responsvel pela organizao e
pelo controle social, pois detm o monoplio legtimo do uso da fora (coero).
Assim, Meireles (2009), sintetiza sua definio de Administrao Pblica:

Em sentido formal, a Administrao Pblica, o conjunto de rgos institudos para
a consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das
funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional, o
desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do Estado
ou por ele assumidos em benefcios da coletividade. Numa viso global, a
Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de
servios, visando satisfao das necessidades coletivas. (MEIRELES 2009, p. 65-
66).

importante frisar que o conceito de Estado pode variar conforme o ngulo em que
estudado: geograficamente um territrio; constitucionalmente a pessoa jurdica territorial
soberana; e politicamente a comunidade de homens fixada em um territrio. Seus elementos
so o povo, seu territrio e seu governo soberano. Seus poderes so o Legislativo, o Executivo
e o Judicirio, sendo independentes e harmnicos entre si (MEIRELLES, 2009, p. 61).
A funo administrativa do Estado submete-se a um regime jurdico exclusivo.
Trata-se do regime de direito pblico ou regime jurdico-administrativo. Sua caracterstica
essencial reside, de um lado, na prerrogativa de que o interesse pblico juridicamente
predomine, e de outro, na formulao de que o interesse pblico no pode ser livremente
disposto por aqueles que em nome da coletividade recebem o dever-poder de realiz-los.
(Ibid., p. 61).
Outra particularidade, quanto a Administrao Pblica, diz respeito a sua
classificao em Administrao Direta e Administrao Indireta. A primeira aquela que,
em sentido subjetivo, todos os rgos integrantes das pessoas jurdicas (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal), aos quais a lei lhe confere o exerccio de funes
7
administrativas; enquanto que a segunda caracteriza-se pela execuo indireta pela
atividade administrativa, transferindo-a a pessoas jurdicas com personalidade de direito
pblico ou privado, (DI PIETRO, 2004, p. 61). Compreendem-se como pessoas jurdicas, as
autarquias, agncias reguladoras, empresas estatais, sociedade de economia mista, empresas
pblicas, fundaes pblicas e entidades paraestatais. As atividades dessas agncias e
servidores devem ser realizadas em conformidade com aquilo que a lei estabelece, e de acordo
com os princpios constitucionais que regem a administrao pblica. Isso ocorre, segundo o
autor acima citado, porque a administrao pblica, nas sociedades democrticas
contemporneas, expressa um compromisso do Estado para com a segurana e o bem-estar da
sociedade e o exerccio da cidadania.
Na Constituio Federal de 1988, no artigo 37, so institudos os princpios
republicanos que devem orientar a prestao adequada do servio pblico pela administrao
pblica, direta e indireta, de qualquer dos poderes dos entes federados. Afirma no caput desse
artigo: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O primeiro o princpio da legalidade: que est relacionado subordinao da
atividade administrativa lei, como vem definido no inciso II do art. 5 da Constituio
Federal quando se faz declarar que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em virtude da lei. Assim, h um consenso doutrinrio quanto dimenso
atribuda a este princpio, pois, evidencia a indisponibilidade dos interesses pblicos, diz-se
que o administrador s pode atuar nos termos estabelecidos pela lei, este no pode por
quaisquer atos administrativos decreto, portaria, resoluo instruo, circular, entre outros
coibirem ou impor comportamentos a terceiros. A lei se constitui seu nico e definitivo
parmetro. Ainda, para Meireles (2008, p. 89):

Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoais. Enquanto na
administrao particular licito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao
Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa
poder fazer assim, para o administrador pblico significa deve fazer assim.

Diante do exposto, entende-se que o administrador pblico pode expedir atos
administrativos gerais e normativos, somente quando h o objetivo assumido de disciplinar
situao anteriormente no regulado pela lei.
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O segundo princpio o da impessoalidade: de acordo com Meirelles (2009, p.
93), o princpio da impessoalidade nada mais do que o clssico princpio da finalidade, o
que impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal.
Na concepo de Melo (2005), este princpio assume uma interpretao mais
completa, associando-lhe questo da igualdade ou isonomia, afirmando que no princpio da
impessoalidade se traduz:

[...] a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem
discriminaes, benefcios ou detrimentos. Nem favoritismo, nem perseguies so
tolerveis. Simpatias ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem
interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou
grupos de qualquer espcie. O princpio em causa no seno o prprio princpio da
igualdade ou isonomia. (MELO 2005, p.102).

Com efeito, esse princpio visa a preservao dos interesses pblicos, uma vez que
custeada por dinheiro pblico, a atividade da Administrao Pblica jamais poder ser
apropriada, para quaisquer fins, por aquele que, em decorrncia do exerccio formal, se viu na
condio de execut-la. Desta maneira, de um lado, o princpio da impessoalidade busca
assegurar que, diante dos administrados, as realizaes administrativo-governamentais no
sejam propriamente do funcionrio ou da autoridade, mas exclusivamente da entidade pblica
que a efetiva. Por outro lado, esse princpio deve ter sua nfase no mais colocada na pessoa
do administrador, mas na pessoa do administrado. (Ibid., 2005, p.102).
Vem desse princpio, por exemplo, a vedao do favorecimento de parentes e amigos
- nepotismo, a tomada de decises administrativas voltadas satisfao da agremiao
partidria ou faco poltica a que se liga o administrador partidarismo, ou ainda de atos
restritivos ou sancionatrios que tenham por objetivo a vingana pessoal ou a perseguio
poltica pura e simples desvio de poder, to difundido na administrao pblica brasileira ao
longo do tempo, sobretudo no incio da colonizao.
O terceiro o princpio da moralidade: aquele que determina que os atos da
Administrao Pblica devem estar inteiramente conformados aos padres ticos dominantes
na sociedade para a gesto dos bens e interesses pblicos, sob pena de inviabilidade jurdica
(CARDOZO, 1999, p. 166). Um pressuposto que parte deste princpio o respeito
moralidade administrativa. Deste modo, a probidade administrativa uma forma da
moralidade que pune o mprobo com a suspenso de direitos pblicos, e que mereceu
considerao especial da Constituio Federal (art. 37, 4): os atos de improbidade
administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
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indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei,
sem prejuzos da ao penal cabvel.
O quarto princpio o da publicidade: predispe que o administrador pblico deve
agir com a maior transparncia possvel, a fim de que, os administrados tenham, a todo o
momento, conhecimento do que os administradores esto fazendo. Corroborando com este
entendimento, Cardozo (1999, p. 168) entende por princpio da publicidade:

[...] aquele que exige, nas formas admitidas em Direito, e dentro dos limites
constitucionalmente estabelecidos, a obrigatria divulgao dos atos da
Administrao Pblica, com o objetivo de permitir seu conhecimento e controle
pelos rgos estatais competentes e por toda a sociedade.

Portanto, este princpio assegura que todo ato administrativo deve ser publicado, por
meio de rgos de imprensa oficial da Administrao Pblica como os Dirios ou Boletins
Oficiais, e/ou divulgado por meio da comunicao de massa, para conhecimento pblico.
O quinto princpio o da eficincia: que exige que a atividade administrativa seja
exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional (MEIRELLES, 2009, p. 98). Aqui,
a ttulo de convenincia, a eficincia deve ser interpretada sob dois aspectos: qualidade, e num
segundo momento, uma ao eficaz que no gere prejuzos. Deste modo, vale ressaltar a
concepo de Cardozo (1999, p. 166), quando diz:

Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administrao Pblica o aproveitamento
mximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os nveis, ao longo da
realizao de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento mximo das
potencialidades existentes. Mas no s. Em seu sentido jurdico, a expresso, que
consideramos correta, tambm deve abarcar a ideia de eficcia da prestao, ou de
resultados da atividade realizada. Uma atuao estatal s ser juridicamente eficiente
quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatrio, levando-se em conta
o universo possvel de atendimento das necessidades existentes e os meios
disponveis.

Estar, portanto, uma administrao buscando agir de modo eficiente sempre que
concentrar todos os esforos na prestao adequada dos servios e funes que lhes competem
com o foco na qualidade do servio pblico prestado ao cidado.




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4 GESTO PBLICA MUNICIPAL E A TRANSIO DE PREFEITOS:
FUNDAMENTOS JURDICO-LEGAIS

Uma gesto pblica municipal autnoma e responsvel implica pr em prtica a
observncia dos princpios constitucionais da boa administrao pblica (art. 37), j
comentados anteriormente: da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade
e da eficincia. Alm desses princpios, devem ser observados como princpios da transio
governamental, aqueles estabelecidos no Art. 2, do Decreto n 7.221/2010: colaborao
entre o governo atual e o governo eleito; transparncia da gesto pblica; planejamento da
ao governamental; continuidade dos servios prestados sociedade; supremacia do
interesse pblico; e boa-f e executoriedade dos atos administrativos.
Decorre que o processo de transio governamental fundamenta-se na observncia
desses princpios, e caracteriza-se, sobretudo:

[...] por propiciar condies para que: - o (a) chefe do Poder Executivo em trmino
de mandato possa informar ao candidato (a) eleito (a) sobre as aes, projetos e
programas em andamento, visando dar continuidade gesto pblica; e - o (a)
candidato (a) eleito (a), antes da sua posse, possa conhecer avaliar e receber do (a)
atual chefe do Poder Executivo todos os dados e informaes necessrios
elaborao e implementao do programa do novo governo (BRASIL, 2012).

Sendo a transio de prefeitos o processo que propicie condies para que o
candidato eleito para esse cargo possa receber de seu antecessor todos os dados e informaes
necessrios implementao do programa do novo prefeito, a observncia desses princpios,
o bom uso dos recursos pblicos e a transio republicana de governos devem garantir a
continuidade administrativa e das polticas pblicas, enquanto polticas de Estado e no de
governo. Garantir a continuidade administrativa condio fundamental para a boa
governana. Essa continuidade se d pela manuteno de programas iniciados pelo governo
anterior e pela cautela em reestruturar o comando do Poder Executivo (BRASIL, 2008, p.
33).
No que se refere educao, pressupomos que a continuidade das polticas e da
gesto da educao municipal se d pela observncia do Plano Municipal de Educao
(elaborao, execuo e avaliao) cumprimento das metas e estratgias, e pela manuteno
de programas de educao de governo, iniciados pelo prefeito anterior, que positivem a
qualidade da educao, com vistas a assegurar o direito educao pblica, gratuita e de
qualidade social.
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No mbito federal, a Lei n 10.609/2002
5
e o Decreto n 7.221/2010
6
constituem-se
nos principais instrumentos legais que prestam informaes e orientaes sobre a transio
governamental, do cargo de Presidente da Repblica.
Quanto transio de governos municipais, identificamos documentos elaborados
nessa esfera de governo, para orientar os municpios no processo de transio. Um desses -
Guia Bsico para Gesto nos Municpios
7
(BRASIL, 2008), que trata de orientaes para o
gestor municipal em incio de mandato, dentre as quais se encontram recomendaes para a
transio (item cinco, p.33), com destaque para a formao da equipe de transio e da
equipe de governo. Nesse aspecto, recomenda aos prefeitos/as cercar-se de auxiliares de
confiana e de equipe tcnica qualificada para apoi-lo(a) nas decises e demais atos da
administrao sem, contudo, deixar de observar os preceitos legais nos termos da Smula
Vinculante do Supremo Tribunal Federal n 13, que probe o nepotismo, ou seja, a nomeao
de parentes, para ocupar cargos comissionados e de funes gratificadas como pais, avs,
filhos, netos, irmos, sobrinhos, tios, cnjuges, sogros, genros, noras e cunhados (BRASIL,
2008, p. 33).
Ainda nessa mesma direo, o Governo Federal apresenta o documento/cartilha -
Orientaes para o Gestor Municipal: encerramento de mandato (BRASIL, 2012) que tem o
objetivo explicito de otimizar a transio governamental nos municpios. Para tanto, sugere
trs passos para a transio republicana. 1 passo: instalar a equipe de transio; 2 passo:
preparar relatrios; e 3 passo: disponibilizar informaes.
Outras orientaes para o encerramento do mandato encontra respaldo legal na
chamada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar 101/2000), que tem o
objetivo de evitar que o ciclo poltico comprometesse o equilbrio econmico financeiro do
ente da Federao. A Lei Complementar n 131/2009 (que alterou a Lei de Responsabilidade
Fiscal) ao incrementar o grau de transparncia das informaes sobre a execuo
oramentria e financeira em meios eletrnicos de acesso pblico. A Lei Eleitoral (Lei n
9.504/1997) tambm introduz regras de final de mandato com objetivo diferente: o de
impedir condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos
pleitos eleitorais. Alm de outras, vale destacar a Lei de Acesso Informao, Lei n

5
Lei n 10.609 de 20 de Dezembro de 2002 -Dispe sobre a instituio de equipe de transio pelo candidato
eleito para o cargo de Presidente da Repblica, cria cargos em comisso, e d outras providncias.
6
Decreto n 7.221/2010 - Dispe sobre a atuao dos rgos e entidades da administrao pblica federal
durante o processo de transio.
7
Esta publicao um produto do Grupo de Trabalho Institucional de Apoio Transio Municipal e foi
elaborada pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal - IBAM, por meio do apoio do Projeto Brasil
Municpios.
12
12.527/11 - que dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, com o fim de assegurar o direito fundamental de acesso
informao, os quais devem ser executados em conformidade com os princpios bsicos da
administrao pblica e com as seguintes diretrizes: I - observncia da publicidade como
preceito geral e do sigilo como exceo; II - divulgao de informaes de interesse pblico,
independentemente de solicitaes; III - utilizao de meios de comunicao viabilizados pela
tecnologia da informao; IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na
administrao pblica; V - desenvolvimento do controle social da administrao pblica. (Art.
3
o
).
No mbito municipal, algumas leis orgnicas municipais estipulam tambm normas
relativas transio de governos, nesse mbito da federao.
No Estado da Bahia, o Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia no uso
de sua atribuio constitucional de orientar os rgos e entidades municipais que lhe so
jurisdicionados (TCM-BA, 2012) edita a Resoluo n 1311/2012, que disciplina as
providncias a serem adotadas pelos municpios para a transio de cargos de Prefeitos
Municipais e Presidentes de Cmaras.
Em seu prembulo, considera que a transmisso do Poder dever ser promovida
pelo gestor de forma a resguardar o interesse pblico (TCM-BA, 2012), evitando a
descontinuidade administrativa do municpio. Nesse sentido, atribui aos prefeitos que esto
encerrando o cargo, a responsabilidade de constituir a Comisso de Transio de Governos,
incumbida de repassar informaes e documentos aos representantes da nova administrao,
ao tempo em que estabelece, que o no atendimento desse ato poder ocasionar a rejeio de
suas contas anuais referentes ao ltimo ano de mandato (art. 5). A mesma penalidade
tambm poder ser atribuda ao novo prefeito, que no enviar ao Tribunal de Contas dos
Municpios e Cmara Municipal respectiva, at 31 de maro do exerccio em que se iniciou
seu mandato, o relatrio conclusivo elaborado pela (referida) Comisso. (V, art. 6).
Ainda no temos informaes precisas sobre a efetividade da transio nos
municpios baianos, embora j constatssemos ocorrncias de restries de contas de prefeitos
no ano de 2013, nos Pareceres Prvios do TCM-BA, em decorrncia da transmisso de
cargos.
Sabemos que a realidade dos municpios nem sempre favorece a efetivao de uma
transio tranquila, tanto pela proximidade local, no qual os conchavos e as intrigas so de
certa forma potencializada nessa esfera de governo em perodos eleitorais; quanto pela prpria
pulverizao dos municpios. Afinal, so 5.570 municpios brasileiros. O Estado da Bahia
13
possui 417 municpios, ocupando o quarto Estado da federao, em nmero de municpios. S
perde para Minas Gerais (853), So Paulo (645) e Rio Grande do Sul (496).
A Resoluo n 1311/2012, do TCM-BA, orienta (art. 2) que a Comisso de
Transio de Governos cargos de prefeitos/as tenha preferencialmente, a seguinte
composio: o Secretrio de Finanas; o Secretrio de Administrao; o responsvel pelo
Sistema de Controle Interno Municipal; o responsvel pelo setor contbil; e 2 (dois( ou mais
representante do Prefeito eleito.
No mais, a referida resoluo apresenta, alm do PPA, LOA e LDO, uma relao
detalhada da documentao que compete ao Prefeito e ao Presidente da Cmara (no que
couber a este ltimo) encaminhar para a Comisso de Transmisso de Governo. So
precisamente 30 itens (que no cabe relatar aqui).
No processo em que se d a transio, necessrio atentar para que diversas medidas
sejam adotadas a fim de instituir uma cultura poltica que favorea a transparncia pblica, a
continuidade e a manuteno do planejamento, dos programas, dos projetos e das aes
governamentais dos servios pblico, impedindo inclusive que ocorra retirada de
documentos, equipamentos, programas ou quaisquer outros bens pblicos das dependncias
dos rgos ou entidades municipais, (BRASIL, 2012, p. 4).

5 CONSIDERAES FINAIS

Constata-se que alm dos princpios constitucionais da boa administrao (art.37,
CF/88): legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia, devem ser
observados como princpios da transio governamental, a colaborao entre o governo atual
e o governo eleito; transparncia da gesto pblica; planejamento da ao
governamental; continuidade dos servios prestados sociedade; supremacia do interesse
pblico; e boa-f e executoriedade dos atos administrativos. (Art. 2, Dec. n 7.221/2010).
Sendo a transio de prefeitos o processo que que deve propiciar condies para que
o candidato eleito para esse cargo possa receber de seu antecessor, todos os dados e
informaes necessrios implementao do programa do novo prefeito, a observncia desses
princpios, o bom uso dos recursos pblicos e a transio republicana de governos devem
garantir a continuidade administrativa e das polticas pblicas, enquanto polticas de Estado e
no s de governo.
Consoante a estes princpios, a administrao pblica deve ser regida seguindo as
determinaes das leis, regulamentos e atos especiais. Segundo Cardozo (1999, p.166)
14
consiste, na verdade, no regime jurdico decorrente da conjugao de dois princpios bsicos:
o princpio da supremacia dos interesses pblicos e o da indisponibilidade dos interesses
pblicos.
A partir disso, conclui-se que a gesto pblica e a transio republicana de governos
no mbito de todas as esferas de governo, mas principalmente, na esfera dos municpios se
apresenta como um grande desafio a enfrentar.

REFERNCIAS

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31.

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15
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