Quatro teses sobre Polticas Ambientais ante os Constrangimentos da

Globalizao


Henri Acselrad
Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq
Maio 2002


A literatura sobre poltica ambiental costuma registrar dois modelos conceituais: o modelo
dito racional e o modelo dito realista. No primeiro, acredita-se que nenhum interesse influi
na definio do problema ou na seleo de solues. Considera-se que nenhum objetivo
tem impacto na percepo dos problemas. A tecnologia e a cincia responderiam s
necessidades das polticas, no constituindo-se como atores independentes dotados de
agendas prprias. O modelo linear e sua teoria social unidimensional o governo
otimizaria o benefcio social a partir de causas claras e efeitos conhecidos. Ignoram-se
contextos histricos, geogrficos e culturais; homens e mulheres so homo economicus
unidimensionais. O que escapa racionalidade e ordem considerado apenas rudo. No
segundo modelo, porm, o rudo pode ser justamente o que tem de mais explicativo. Este
modelo, dito realista, ao contrrio do primeiro, considera as motivaes dos atores, a
cultura, os diferentes tipos de conhecimentos e racionalidades em jogo. Trata-se de um
modelo conceitual interativo e no-linear que define as condies sob as quais os diferentes
tipos de conhecimento podem ter impactos relevantes sobre as polticas. Desenvolveremos
a seguir um exerccio analtico que procura discutir as polticas ambientais brasileiras
contemporneas luz do modelo conceitual dito realista, procurando evidenciar os atores e
interesses em jogo, suas razes e lgicas prprias. Destacaremos em particular quatro
mecanismos que tm sido particularmente exacerbados pelo chamado processo de
globalizao: a guerra ambiental favorecida pela competio interlocal, as dimenses
ambientais da insero internacional da circulao de mercadorias, a intensificao dos
riscos ambientais associados desregulao e a acentuao das desigualdades
socioambientais.


1. A desregulao socioambiental vem sendo estimulada pela crescente
competio interlocal, colocando a necessidade de combater, de forma
interinstitucional e articulada, a guerra ambiental do mesmo modo que a
guerra fiscal.


Sabemos que a noo de globalizao vaga e de usos mltiplos. Mas se h um processo
que bem caracteriza as condies renovadas pelas quais se tem reproduzido o capitalismo
atravs das reformas poltico-institucionais iniciadas nos anos 90, este o da grande rapidez
pela qual os capitais passaram a se deslocar no espao da acumulao produtiva e
financeira. Abertura de mercados, privatizaes e desregulao foram mecanismos
decisivos para liberar as grandes empresas transnacionais de constrangimentos que at h
pouco eram impostos pelos sistemas polticos. Redefiniu-se a estrutura da propriedade
interna ao prprio capital por fuses e absores, mas redefiniram-se tambm as condies
da relao do mesmo com a prpria sociedade em particular com os espaos sociais onde
os nveis de organizao haviam, de algum modo, levado ao estabelecimento de um corpo
de normas de regulao social e ambiental. Ou seja, a abertura dos mercados permitiu aos
capitais atuarem diretamente como agentes polticos, buscando alterar, por sua influncia,
polticas ambientais e trabalhistas.

Mas, por que meios? Pelo que poderamos chamar de chantagem da localizao. Argindo
a sua capacidade de gerar empregos e receitas para os governos locais, as grandes empresas
passaram a procurar obter vantagens fiscais e regulatrias como condio necessria para a
alocao de seus investimentos. Por um lado, passaram a acionar os mecanismos de uma
competio interlocal, movida pela disposio de cada localidade atrair para si os recursos
de investimento disponveis no mercado global. Por outro, passaram a dividir as sociedades
locais, que se viram premidas, por um lado, pela necessidade de criar empregos e, por
outro, pelas presses das corporaes que buscam vantagens locacionais sob as formas da
desregulao fiscal, social e ambiental.

So dois os resultados desta chantagem de localizao: por um lado, as normas sociais e
ambientais das localidades que cedem s presses empresariais so revogadas, atenuadas ou
burladas; por outro, os movimentos sociais perdem parte de sua base de apoio, acusados
que so de fazer exigncias que dificultam a vinda de capitais com sua suposta dinamizao
da renda e do emprego. Nas localidades que no cedem, os governos locais e os
movimentos sero responsabilizados por no oferecerem a hospitalidade exigida pelos
capitais. Concretamente, utilizando-se de sua enorme liberdade de se localizar e se
deslocalizar, as grandes corporaes procuram, de um s golpe, desmontar o aparato
regulatrio social, urbano e ambiental, e enfraquecer as resistncias da sociedade civil. Ali
onde os governos locais cedem, o capital obtm as condies socioambientais que mais lhes
favorecem; onde os governos locais no cedem, criam-se, pelo dficit de investimento,
condies para o enfraquecimento da organizao da sociedade, de modo a ali tambm
preparar-se um futuro mais hospitaleiro para as corporaes. A to bem falada
competio cuida de fazer com que as condies sociais e ambientais mdias do
territrio sejam suficientemente desreguladas para liberar os empreendimentos de qualquer
compromisso social ou com a preservao do meio ambiente.

Trata-se, portanto, de um conflito social em que o diferencial de mobilidade decisivo - os
agentes econmicos que so mais mveis no caso, as grandes empresas - ganham poder
sobre os atores sociais menos mveis - tais como sindicatos e governos locais. Eis a os
resultados nefastos da nova correlao de foras propiciada pelas reformas polticas
efetuadas pelo neoliberalismo.

Se as corporaes usam a chantagem do emprego para fazer com que a sociedade aceite
empregos de baixa qualidade social e ambiental, a resistncia s suas presses dever ser
desenvolvida por uma aliana que seja capaz de fazer valer a demanda por empregos de
alta qualidade social e ambiental. Ou seja, uma aliana que rena foras sintonizadas dos
movimentos sindical e ambientalista. Mas, por outro lado, estas alianas no podero se
efetuar apenas ao nvel das localidades sob presso das corporaes, mas tambm naquelas
que possam vir a ser manipuladas pelas empresas para efetuar suas ameaas de
deslocalizao. exemplar o caso recente da Aracruz, que, derrotada conjunturalmente por
uma lei estadual na Assemblia do Esprito Santo, imediatamente direcionou seus planos de
expanso da monocultura do eucalipto para as reas deprimidas do norte do estado do Rio
de Janeiro, procurando capturar o apoio tanto de governos como dos prprios movimentos
sociais. Portanto, para resistir exportao da injustia ambiental, a organizao da
sociedade em rede interlocal fundamental. No caso do eucalipto, por exemplo, foi
essencial uma conjugao de aes entre a Rede Deserto Verde, do Esprito Santo - onde
uma articulao de mltiplos sujeitos sociais j elabora uma crtica terica e prtica do
modelo de desenvolvimento dominante na regio e os movimentos do norte do estado do
Rio de do sul da Bahia
1
.

Portanto, uma poltica ambiental democrtica dever criar limites presso empresarial por
desregulao ambiental elaborando, imagem de uma poltica de combate guerra fiscal,
instrumentos que limitem a capacidade das grandes empresas pressionarem os governos
estaduais e municipais a flexibilizarem suas normas ambientais atravs da chantagem da
criao de emprego e receitas fiscais.


2. O problema da integrao viria, pertinente aos programas de transporte,
desenvolvimento e competio internacional, tende a se resolver desde que
apropriadamente enfrentada a questo da democratizao da terra.


A construo de vias de transporte no pode ser fator de desenvolvimento sem estar
acompanhada de medidas que estimulem a prpria disseminao espacial e social da
atividade econmica, assegurando fluxos de cargas suficientes para rentabilizar as referidas
vias. De nada vale para a maioria da populao trabalhadora do pas construrem-se vias de
transporte, na expectativa de se verificarem seus efeitos indiretos no desenvolvimento, sem
que se promova simultaneamente a distribuio da terra, a abertura de vicinais, programas
de crdito e assistncia tcnica para o fortalecimento da agricultura familiar ao longo das
reas servidas pelas obras virias, em acordo com as condies ambientais locais. Conforme
j sustentava Rebouas no sculo passado, toda empresa viria deve comear por ser uma
empresa territorial, a soluo do problema virio devendo comear com a soluo do
problema da terra
2
. O problema da rentabilidade das vias de transporte estaria resolvido,
portanto com a democratizao do acesso terra de suas margens. A democratizao do
acesso terra e a seus recursos seria igualmente garantia de que tais vias no venham a
servir exclusivamente explorao predatria da madeira, especulao fundiria e
grande monocultura qumico-mecanizada de commodities. A montagem de uma infra-
estrutura de transportes pensada luz da integrao ao mercado internacional e na
perspectiva da atrao de capitais internacionais para seu financiamento s serve a um
modelo de desenvolvimento voltado para a exportao de recursos naturais e energia,
recentemente revalorizado por setores do Banco Mundial, para os quais alguns pases

1
cf. Movimento Alerta contra o Deserto Verde, Os Danos Ambientais da Monocultura do Eucalipto no
Esprito Santo e na Bahia, FASE/ES, Vitria, 2001, 127 p.
2
cf. A. Rebouas, 1938 apud O. J. A.Galvo, Comrcio interestadual por vias internas e integrao regional
no Brasil. In: Anais do XXI Encontro Nacional de Economia. Belo Horizonte:ANPEC, 1993, p. 157279.
latino-americanos demonstraram como o sucesso do seu desenvolvimento foi sustentado
precisamente pelas exportaes de produtos baseados nas suas riquezas naturais
3
.

Na tica da sustentabilidade democrtica, ao contrrio, a estratgia de desenvolvimento na
rea dos transportes deve adotar uma perspectiva integradora que articule o todo nacional,
enquanto cenrio permanente de lutas democratizantes, subordinando a insero
competitiva aos propsitos bsicos da distribuio da terra e da renda, assim como da
reduo das desigualdades regionais. O meio ambiente, por sua vez, no deveria, nesta
perspectiva, estar reduzido a sua expresso econmica, tal como o foi no estudo dos Eixos
Nacionais de Integrao e Desenvolvimento durante o governo FHC, mas sim considerado
como varivel pertinente aos diferentes projetos socioculturais da sociedade: nem um
simples momento da economia de materiais e de espao, nem um simples discurso sobre
novas oportunidades de negcios. Ao se considerar integralmente o modo como as
intervenes espaciais do desenvolvimento interferiro no meio ambiente, estar-se-, ao
mesmo tempo, evidenciando o mapa da diversidade de projetos socioterritoriais e dando a
tais projetos o tratamento democrtico, como vias possveis para a construo sustentvel
de uma justia ambiental no Pas.


3. Para a preveno dos desastres socioambientais, requer-se a adoo de um
keynesianismo hidrulico e florestal


Com as polticas neoliberais enfraquecendo a capacidade do Estado regular o movimento
de mercadorias e de capitais, o governo FHC tendeu a exercer seu poder remanescente na
atrao de capitais, atuando nas reas onde possua ainda alguma autonomia: na oferta de
isenes fiscais, na compresso salarial e na desregulao ambiental.

Pudemos encontrar as marcas desta desregulamentao na ausncia de polticas de
preveno aos incndios florestais de Roraima - vinculados ao livre curso que foi dado aos
grandes interesses pecuaristas e especulativos na regio amaznica - assim como na
ausncia de polticas de preveno da crise alimentar advinda com a mais que previsvel
seca de 1998 no Nordeste brasileiro. Estes foram exemplos emblemticos do declnio das
polticas pblicas, onde propostas que se pretendiam regulatrias, como as da Agenda-21,
foram inviabilizadas por um processo que podemos chamar de despolitizao das prticas
de governo. Pois em contexto de concentrao monotemtica na estabilidade monetria,
uma boa pilotagem da taxa de cmbio e da taxa de juros resumiu a funo governativa do
Estado. Como afirmou o cientista poltico Jos Luis Fiori, o esquema rgido da poltica
deflacionria e o risco de instabilizao especulativa eliminaram as possibilidades de
qualquer poltica pblica - a sade do povo depende da sade dos bancos e no dos
investimentos em sade
4
.


3
cf. D. Ferranti G. Perry, Recursos naturais e nova economia. O Globo, 24 out. 2001.
4
cf. J.L.Fiori, A Governabilidade Democrtica na Nova Ordem Econmica in Novos Estudos Cebrap n. 43,
setembro 1995, pp. 157-172.
Na estratgia poltica dos dois governos Fernando Henrique Cardoso, a sustentabilidade do
meio ambiente esteve dependendo fortemente da sustentabilidade dos bancos. Com o
estreitamento da esfera pblica e da capacidade de se fazer poltica, na vigncia de tal
estratgia, quem governou o meio ambiente foi, em grande medida, o mercado - pela
explorao predatria das florestas, pelo derrame clandestino de efluentes nos rios e baas,
pela intensificao da exportao de recursos naturais e energia barata para o mercado
global. E o mercado tem se mostrado renitentemente incapaz de regular a complexidade dos
processos socioecolgicos, apenas restringindo-se a reduzir cada poro do espao ao
simples valor que o mesmo encerra para os atores centrais da reestruturao global.

Portanto, se em 1998 o Nordeste viveu uma seca s comparvel de 1983, a despeito do
alerta previdente e de alta tecnologia do Centro de Pesquisas do Tempo e Estudos
Climticos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, porque o modelo governamental
de insero passiva na mundializao sups reduzir o desenvolvimento a um simples
subproduto do que se entende por plena vigncia dos mecanismos de mercado, ainda que
ao prejuzo das dimenses tidas por subsidirias como meio ambiente, educao, sade etc.
Desenvolver, nesta acepo, significa simplesmente impedir que os investidores
especulativos, na metfora ironicamente ecolgica do falecido Roberto Campos,
precipitem-se num estouro da boiada, demonstrando coragem de carneiro e velocidade
de lebre
5
. Logo, do mesmo modo como vemos se perfilar, ante os olhos desalentados dos
brasileiros, o tipo degradado de sade e educao que o mercado nos pode oferecer, as
secas e queimadas de 1998, assim como, em reas urbanas, as seguidas descobertas de
depsitos irregulares de resduos industriais txicos e perigosos em reas residenciais no
ano 2001, ofereceram-nos os sinais muito claros da poltica ambiental que o mercado dita.

Uma poltica ambiental democrtica requer a garantia das condies ambientais essenciais
segurana alimentar da populao e preservao dos ecossistemas florestais de que
dependem populaes indgenas e extrativistas, bem como dos microclimas requeridos para
a produo agrcola em regies de fronteira. Nesse sentido, todos os esforos devem ser
empreendidos para associar os conhecimento de alta tecnologia do sensoriamento remoto e
do geoprocessamento aos conhecimentos dos pequenos produtores e das populaes
tradicionais para prevenir os efeitos sociais indesejveis dos eventos climticos previsveis.
Secas, queimadas e inundaes podem ser assim evitados e/ou seus indesejados efeitos
sociais minorados por programas de controle de cheias, de manuteno de canais e de
irrigao, de garantia de transporte e de estocagem de alimentos; de apoio tcnico e
creditcio pequena produo agrcola em regies de fronteira o que configuraria
medidas de um verdadeiro keynesianismo hidrulico e florestal.


4. Para fazer frente injustia ambiental crescente, cabe criar instncias
especficas de discusso e ao poltica para a construo de um meio ambiente
que seja compartilhado de forma justa.



5
cf. Roberto Campos, A Crise Russa e Ns, Folha de SP, 20/9/1998, p.4
A injustia ambiental caracteriza o modelo de desenvolvimento dominante no Brasil.
Alm das incertezas do desemprego, da desproteo social e da precarizao do trabalho,
a maioria da populao brasileira encontra-se hoje exposta a fortes riscos ambientais, seja
nos locais de trabalho, de moradia ou no ambiente em que transita. Os trabalhadores,
minorias tnicas, populaes tradicionais e grupos sociais mais vulnerveis esto
expostos aos riscos decorrentes das substncias perigosas, da falta de saneamento bsico,
de moradias em encostas perigosas e em beiras de cursos dgua sujeitos a enchentes, da
proximidade de depsitos de lixo txico, ou do fato de viverem sobre gasodutos ou sob
linhas de transmisso de eletricidade. Os grupos sociais de menor renda, em geral, so os
que tm menor acesso ao ar puro, gua potvel, ao saneamento bsico e segurana
fundiria. As dinmicas econmicas geram um processo de excluso territorial e social
que, nas cidades, leva periferizao de grande massa de trabalhadores e, no campo, por
falta de expectativa em obter melhores condies de vida, leva ao xodo para os grandes
centros urbanos.

As populaes tradicionais de extrativistas e pequenos produtores que vivem nas regies
da fronteira de expanso das atividades capitalistas sofrem, por sua vez, as presses do
deslocamento compulsrio de suas reas de moradia e trabalho, perdendo o acesso
terra, s matas e aos rios, sendo expulsas por grandes projetos hidreltricos, virios ou de
explorao mineral, madeireira e agropecuria. Ou ento tm as suas atividades de
sobrevivncia ameaadas pela definio pouco democrtica e pouco participativa dos
limites e das condies de uso de unidades de conservao.

Todas estas situaes refletem um mesmo processo: a enorme concentrao de poder na
apropriao dos recursos ambientais que caracteriza a histria do nosso pas. Uma
concentrao de poder que tem se revelado a principal responsvel pelo que vem sendo
chamado de injustia ambiental. Esta injustia ambiental o mecanismo pelo qual as
sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, concentram os recursos
ambientais sob o poder dos grandes interesses econmicos e destinam a maior carga de
danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos raciais
discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes
marginalizadas e vulnerveis.

Por justia ambiental, ao contrrio, entende-se o conjunto de princpios e prticas que
6
:

a- asseguram que nenhum grupo social, seja ele tnico, racial ou de classe, suporte uma
parcela desproporcional das conseqncias ambientais negativas de operaes
econmicas, de decises de polticas e de programas federais, estaduais, locais, assim
como da ausncia ou omisso de tais polticas;

b- asseguram acesso justo e eqitativo, direto e indireto, aos recursos ambientais do pas;

c- asseguram amplo acesso s informaes relevantes sobre o uso dos recursos
ambientais e a destinao de rejeitos e localizao de fontes de riscos ambientais, bem

6
Declarao de constituio da Rede Brasileira de Justia Ambiental, Niteri, setembro 2001.
como processos democrticos e participativos na definio de polticas, planos,
programas e projetos que lhes dizem respeito;

d- favorecem a constituio de sujeitos coletivos de direitos, movimentos sociais e
organizaes populares para serem protagonistas na construo de modelos alternativos
de desenvolvimento, que assegurem a democratizao do acesso aos recursos ambientais
e a sustentabilidade do seu uso.

A injustia ambiental resulta da lgica perversa de um sistema de produo, de ocupao
do solo, de destruio de ecossistemas, de alocao espacial de processos poluentes, que
penaliza as condies de sade da populao trabalhadora, moradora de bairros pobres e
excluda pelos grandes projetos de desenvolvimento. Esta a lgica que mantm grandes
parcelas da populao s margens das cidades e da cidadania, sem gua potvel, coleta
adequada de lixo e tratamento de esgoto, uma lgica que permite que grandes empresas
lucrem com a imposio de riscos ambientais e sanitrios aos grupos que, embora
majoritrios, por serem pobres, tm menos poder de se fazer ouvir na sociedade e,
sobretudo, nas esferas do poder. Enquanto as populaes de maior renda tm meios de se
deslocar para reas mais protegidas da degradao ambiental, as populaes pobres so
espacialmente segregadas, residindo em terrenos menos valorizados e geotecnicamente
inseguros, utilizando-se de terras agrcolas que perderam fertilidade e antigas reas
industriais abandonadas, via de regra contaminadas por aterros txicos clandestinos.

Os trabalhadores urbanos e rurais, por sua vez, esto freqentemente submetidos aos
riscos de tecnologias sujas, muitas delas proibidas nos pases mais industrializados, que
disseminam contaminantes que se acumulam de maneira persistente no meio ambiente.
Esses contaminantes, alm de provocarem doenas nos prprios trabalhadores, produzem
"acidentes" por vezes fatais com crianas que circulam em reas de periferia onde
ocorrem com freqncia os descartes clandestinos de resduos txicos e perigosos. A
irresponsabilidade ambiental das empresas imprevidentes atinge em primeiro lugar e com
maior intensidade as mulheres, a quem cabe freqentemente a lavagem dos uniformes de
trabalho contaminados de seus maridos ou o manejo de recipientes de agrotxico
transformados em utenslios de cozinha. Esse ciclo de irresponsabilidade ambiental e
social das empresas poluentes e, igualmente, de muitos gestores e rgos governamentais
desatentos, ameaa o conjunto dos setores sociais, haja visto que rios e alimentos
contaminados por agrotxicos e pela falta de tratamento de esgoto acabam por afetar o
conjunto dos consumidores e residentes das cidades.

A anencefalia nas crianas nascidas em Cubato (SP), a presena das substncias
cancergenas conhecidas como drins nas pequenas chcaras de Paulnia (SP), a
estigmatizao que perpetua o desemprego dos trabalhadores contaminados por dioxina
no ABC paulista, a alta incidncia de suicdio entre os trabalhadores rurais usurios de
agrotxicos em Venncio Aires (RS) so exemplos que configuram as manifestaes
visveis de um modelo fundado na injustia estrutural e na desateno ambiental de
empresas e governos.

O enfrentamento deste modelo requer que se desfaa a obscuridade e o silncio que so
lanados sobre a distribuio desigual dos riscos ambientais. A denncia do mesmo, por
outro lado, implica em desenvolver articuladamente programas ambientais e sociais: no
se trata de buscar o deslocamento espacial das prticas danosas para reas onde a
sociedade esteja menos organizada, mas sim de democratizar todas as decises relativas
localizao e s implicaes ambientais e sanitrias das prticas produtivas e dos grandes
projetos econmicos e de infraestrutura. O tema da justia ambiental indica a
necessidade de trabalhar a questo do ambiente no apenas em termos de preservao,
mas tambm de distribuio e justia, oferecendo o marco conceitual necessrio para
aproximar as medidas de promoo dos direitos sociais e humanos, da qualidade coletiva
de vida e da sustentabilidade ambiental.

Nesta perspectiva, so necessrias instncias de discusso e ao capazes de favorecer o
enfrentamento da injustia ambiental. A criao de uma Cmara Tcnica de Justia
Ambiental no CONAMA, por exemplo, pode ajudar no enfrentamento dos males
derivados da distribuio desigual dos riscos ambientais no pas, estimulando a gerao
de informaes relativas s condies sociais da distribuio dos riscos e formulando
medidas para a superao da desigualdade ambiental que afeta as condies de existncia
de populaes pobres, minorias tnicas, trabalhadores dos campos e das cidades,
assegurando efetivamente iguais diretos proteo ambiental. O mesmo pode ser feito
atravs do estmulo criao de fruns de tratamento da desigualdade ambiental nos
diferentes Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.


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